Borrador Informe CGPJ LO Seguridad Ciudadana

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
INFORME AL ANTEPROYECTO DE LEY ORGNICA DE PROTECCIN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
I ANTECEDENTES
Con fecha de 30 de diciembre de 2013 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), el texto del Anteproyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana (Anteproyecto en adelante), remitido por la Secretara de Estado de Justicia del Ministerio de Justicia, a efectos de la emisin del preceptivo informe conforme a lo dispuesto en el artculo 561.2 de la Ley Orgnica del Poder Judicial (LOPJ).
En su reunin de fecha 7 de enero de 2014 la Comisin Permanente de este Consejo acord designar como Ponente del presente informe a la Excma. Sra. Vocal. Vocal D Mara Victoria Cinto Lapuente y al Excmo. Sr. Vocal D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.
II CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
La funcin consultiva del Consejo General del Poder Judicial a que se refiere el artculo 506.1 de la LOPJ, redaccin dada por LO 4/3013, de 28 de junio, tiene por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto legal, a las contenidas en los apartados 6 y 8. Es decir, normas procesales o que afecten a aspectos jurdico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales (6) y leyes penales y normas sobre rgimen penitenciario (8).
El CGPJ se reserva la facultad de expresar su parecer tambin sobre los aspectos del Anteproyecto que afecten a derechos y libertades fundamentales, en razn de la posicin prevalente y de la eficacia inmediata de que gozan por disposicin expresa del artculo 53 de la Constitucin. En este punto debe partirse especialmente de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en su condicin de intrprete supremo de la Constitucin, cuyas resoluciones dictadas en todo tipo de procesos constituyen la fuente directa de interpretacin de los preceptos y principios constitucionales, vinculando a todos los jueces y tribunales, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 5.1 de la LOPJ.
Adems de lo anterior, con arreglo al principio de colaboracin entre los rganos constitucionales, el CGPJ ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de tcnica legislativa o de orden terminolgico, con el fin de contribuir a mejorar la correccin de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los rganos jurisdiccionales quienes, en ltima instancia, habrn de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el rgano competente.
III ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

El Anteproyecto, que viene acompaado de la correspondiente Memoria de Anlisis de Impacto Normativo (MAIN), consta de una Exposicin de Motivos, cincuenta y cinco artculos estructurados en cuatro Captulos, cinco disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y tres disposiciones finales.
El Captulo I, bajo la rbrica Disposiciones generales, comprende los artculos 1 a 7.
El Captulo II, Documentacin e identificacin personal, est formado por los artculos 8 a 13.
El Captulo III, rubricado Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana consta de dos Secciones: Seccin 1 Potestades de polica preventiva, artculos 14 a 21. Seccin 2, Mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana en reuniones y manifestaciones, artculos 22 y 23.
El Captulo IV, Potestades especiales de polica administrativa de la seguridad, comprende los artculos 24 a 28.
El Captulo V, con la rbrica Rgimen sancionador, es el ms largo y tiene tres Secciones: Seccin 1 Sujetos responsables, rganos competentes y reglas generales de aplicacin de las infracciones y de las sanciones, artculos 29 a 32; Seccin 2 Infracciones y sanciones, artculos 33 a 42; Seccin 3 Procedimiento sancionador, artculos 43 a 55.
Las disposiciones adicionales se refieren, respectivamente, al Rgimen de control de precursores de drogas (1), Rgimen de proteccin de las infraestructuras crticas (2), Comparecencia obligatoria en los procedimientos para la obtencin del Documento Nacional de Identidad y el pasaporte (3) y Comunicaciones del Registro Civil (4).
La disposicin transitoria versa sobre situacin de los procedimientos sancionadores iniciados a la entrada en vigor de la Ley proyectada.
La disposicin derogatoria nica establece la derogacin de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana (LOPSC) y de cuantas disposiciones, de igual o inferior rango, se opongan a la Ley informada.
Las disposiciones finales se refieren: orgnica La tercera, a la Habilitacin para el desarrollo reglamentario. La primera, al ttulo competencial. La segunda, a los Preceptos que tienen carcter de ley
Por su parte, la MAIN del Anteproyecto est formada por: I. II. III. IV. V. VI. VII. Resumen ejecutivo Introduccin Antecedentes Oportunidad de la propuesta Contenido y anlisis jurdico Descripcin de la tramitacin Anlisis de impactos
IV CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL ANTEPROYECTO

El Anteproyecto se explica y justifica, segn su propia Exposicin de Motivos (EM) y la MAIN que la acompaa, en la necesidad de sustituir la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana (LOPSC) por un nuevo texto, por diversos factores: el transcurso del tiempo; los cambios sociales operados en nuestro pas; las nuevas formas de poner en riesgo la seguridad y tranquilidad ciudadana; los nuevos contenidos que las demandas sociales incluyen en este concepto; la imperiosa necesidad de actualizar el rgimen sancionador; la conveniencia de incorporar la jurisprudencia constitucional.
Como ya se anunciara en la Revista del Ministerio del Interior, Seguridad y Ciudadana, nmeros 7 y 8, enero-diciembre 2012, el Anteproyecto se sustenta en tres premisas esenciales: en primer lugar, la
proteccin de la seguridad exige adoptar una ambiciosa poltica de lucha progresiva contra todas las modalidades de ilcitos; en segundo lugar, se debe alcanzar el respeto del contenido de los derechos fundamentales concurrente; por ltimo, la necesidad de hacer frente al fenmeno de la multi-reincidencia y reiteracin delictiva, generador de una enorme alarma social e inquietud entre los ciudadanos.
El Anteproyecto sigue la lnea marcada por el Proyecto de reforma del Cdigo Penal, situndose en lo que se ha venido a llamar Derecho penal de la peligrosidad. Desde los axiomas de este derecho, la seguridad se convierte en una categora prioritaria en la poltica criminal, como un bien que el Estado y los Poderes pblicos han de defender con todos los medios e instrumentos a su alcance.
Como consecuencia de ello, la Ley proyectada, por un lado, intensifica la accin preventiva, no solo del delito, sino tambin de las infracciones administrativas, y por otro, incrementa notablemente las infracciones contra la seguridad ciudadana.
V ANLISIS DEL TEXTO ARTICULADO
1.- Captulo I. Disposiciones Generales.

El Captulo I del Anteproyecto contiene las Disposiciones Generales en las que se delimita el objeto, mbito de aplicacin y los fines de la ley, as como los principios rectores de la accin de los poderes pblicos en relacin con la seguridad ciudadana y las autoridades y rganos competentes en esta materia. Se cierra con la proclamacin de los deberes de cooperacin interadministrativa y el deber de colaboracin de todas las autoridades y
empleados pblicos, cuerpos policiales, ciudadanos y empresas y personal de seguridad privada.
1.a Artculo 1
El articulo 1 tras declarar que la seguridad ciudadana es una condicin esencial para el pleno ejercicio de los derechos y libertades pblicas, y que su salvaguarda, como un bien jurdico de carcter colectivo, es funcin del Estado, con sujecin a la Constitucin y a las leyes (nmero 1), seala que el objeto de la ley proyectada es la regulacin de un conjunto plural y diversificado de actuaciones de distintas naturalezas orientadas a la tutela de la seguridad ciudadana, mediante la proteccin de personas y bienes y la tranquilidad de los ciudadanos (nmero 2)
La seguridad ciudadana es un concepto controvertido que no define la Constitucin Espaola (CE), ni la actual LOPSC, ni la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS).
La CE menciona la seguridad ciudadana en el artculo 104.1, proclamando que Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrn como misin proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. Junto a ella, como seala la STC 325/1994, de 12 de diciembre, se pueden encontrar en la Constitucin cuatro acepciones distintas de seguridad segn el adjetivo que le sirva de pareja: seguridad jurdica (artculo. 9.3), uno de los principios cardinales del Derecho a la par del valor justicia; seguridad personal que es soporte y compaera de la libertad personal (artculo 17), cuya esencia se pone desde antiguo en la tranquilidad de espritu producida por la eliminacin del miedo; seguridad social (artculo 41) y seguridad pblica (artculo 149.1.29, para establecer que su competencia es exclusiva del Estado).
Si bien los dos primeros conceptos presentan un contenido claro y bien definido por la doctrina del TC desde su sentencia 2/1981 hasta la STC 126/1987, no sucede lo mismo en relacin a la distincin entre seguridad ciudadana y seguridad pblica.
La seguridad ciudadana es considerada como un componente de la seguridad pblica- concepto material delimitador de competencias- aunque no puede ser identificada exactamente con sta. En primer momento, el Tribunal Constitucional (TC), en la STC 325/1994, equipar ambas, entendiendo adems que, a su vez, vienen a coincidir con el tradicional de orden pblico:
la seguridad pblica (art. 149,1.29 C.E.) tambin lIamada ciudadana, como equivalente a la tranquilidad en la calle. En definitiva, tal seguridad se bautiz ya en el pasado siglo con la rbrica del orden publico, que era concebido como la situacin de normalidad en que se mantiene y vive un Estado, cuando se desarrollan las diversas actividades colectivas sin que se produzcan perturbaciones conflicto. En definitiva, el normal funcionamiento de las instituciones y el libre y pacifico ejercicio de los derechos individuales segn lo defina la Ley homnima de 28 de julio de 1933, durante la Segunda RepublicaEn la nuestra de 1978 se encuentran otras alusiones a la seguridad ciudadana desde la perspectiva de quienes han de garantizarla, as como de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades, misin privativa de las Fuerzas y Cuerpos correspondientes (art. 104 C.E.); sin olvidar a la polica judicial para la averiguacin del delito y el descubrimiento del delincuente (art. 126 CE) normas constitucionales que desarrolla la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, reguladora de los servidores de esa funcin.
Sin embargo el Tribunal Constitucional haba mantenido una postura contraria, precisando que seguridad pblica no es identificable con seguridad ciudadana ni con orden pblico.
As, en la STC 33/1982, tras indicar que la seguridad pblica debe ser entendida como actividad dirigida a la proteccin de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, seala ms adelante que la seguridad pblica incluye "un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurdico as definido. Dentro de este conjunto de actuaciones hay que situar, incluso de modo predominante, las especficas de las organizaciones instrumentales destinadas a este fin y, en especial, las que corresponden a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, a que se refiere el art. 104 CE. Pero, por relevantes que sean, esas actividades policiales, en sentido estricto, o esos servicios policiales no agotan el mbito material de lo que hay que entender por seguridad pblica en cuanto que concepto delimitador de la competencia, aun slo ejecutiva, de los poderes pblicos. Otros aspectos y otras funciones distintas de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, y atribuidas a otros rganos y autoridades administrativas... componen, sin duda, aquel mbito material" (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3).
Lo que positivamente significa, que "la actividad policial es una parte de la materia ms amplia de la seguridad pblica" (STC 175/1999, FJ 7). Y negativamente que "no puede sostenerse que cualquier regulacin sobre las actividades relevantes para la seguridad ciudadana haya de quedar inscrita siempre y en todo caso en el mbito de las funciones de los cuerpos de polica o asimiladas, pues es obvio que pueden regularse al respecto actuaciones administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la materia seguridad pblica, no se incardinen en el mbito de la actividad de dichos cuerpos" (STC 235/2001, de 13 de diciembre, FJ 8). Dicho en otros trminos, no es posible realizar "una identificacin absoluta entre la materia seguridad pblica y las actuaciones que son propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, es decir, no se reduce la normativa propia de la seguridad pblica a regular las actuaciones especficas de la llamada Polica de seguridad" (STC 148/2000, de 1 de junio, FJ 6).
Por su parte, la STC 59/1985, de 6 de mayo, precisa que no toda seguridad de personas y bienes, ni toda normativa encaminada a conseguirla, o a preservar su mantenimiento, puede englobarse en el titulo competencial de "seguridad pblica", pues si as fuera la prctica totalidad de las normas del ordenamiento serian normas de seguridad pblica, y por ende competencia del Estado, cuando es claro que se trata de un concepto ms estricto, en el que hay que situar de modo predominante las organizaciones y los medios instrumentales, en especial los cuerpos de seguridad a que se refiere el art. 104 de la Constitucin
En definitiva, la seguridad pblica puede definirse como aquella actividad dirigida a la proteccin de personas y bienes y al mantenimiento de la seguridad ciudadana (artculo 104.1 CE), adems de comprender otras funciones como las de proteccin civil (STC 148/2000); mientras que la seguridad ciudadana -constitucionalizada en el artculo 104 CE como misin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado- es el estado en el cual los ciudadanos gozan de una situacin de tranquilidad y estabilidad que les permite ejercer de forma libre y responsable los derechos y las libertades reconocidos constitucionalmente.
En este sentido, se puede afirmar que el artculo 1 del Anteproyecto se adeca a esta doctrina constitucional, al definir la seguridad ciudadana como condicin esencial para el ejercicio pleno de los derechos y libertades fundamentales; as como un bien jurdico de mbito colectivo, no individual, funcin del Estado (STC 126/1987 y 325/94). Su objeto consistir en las medidas de prevencin, proteccin, garanta y reparacin que se tengan que adoptar para la proteccin de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad y orden ciudadano (SSTC 33/1982, 117/1984,123/1984 y 104/1989). Concepto que debe servir para el anlisis del Anteproyecto.
1.b Artculo 2
El artculo 2 regula el mbito de aplicacin de la Ley proyectada, declarando que ser aplicable a todo el territorio nacional, sin perjuicio de las competencias que, en su caso, hayan asumido las Comunidades Autnomas en el marco de la Constitucin, de los Estatutos de Autonoma y de la legislacin del Estado en materia de seguridad pblica.
La seguridad pblica, mencionada en el artculo 149.1.29 CE (El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:... Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de policas por las Comunidades Autnomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgnica), constituye una materia competencial a efectos de determinar el reparto de competencias en materia de seguridad pblica entre el Estado y las Comunidades Autnomas, especialmente en lo que se refiere a la posible existencia de policas autonmicas (en este sentido, SSTC 33/1982, 117/1984, 123/1984, 104/1989 (2) y 133/1990). El artculo 2 del Anteproyecto se adeca a esta jurisprudencia, debindose estar, para su interpretacin, a los pronunciamientos y doctrina constitucional que existen sobre la materia.
En el nmero 2 se excluye del mbito de aplicacin de la ley las prescripciones que tienen por objeto velar por el buen orden de los espectculos y la proteccin de las personas y bienes a travs de una accin administrativa ordinaria, aun cuando la misma pueda conllevar la intervencin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, siempre que sta se conciba como elemento integrante del sistema preventivo habitual del control del
espectculo.
Por lo que a los espectculos se refiere, explica el apartado VIII de la MAIN que en materia de espectculos y actividades recreativas, se ha tenido en cuenta que todas las Comunidades Autnomas han asumido en sus Estatutos la competencia exclusiva en dicha materia, por lo que se estima que
10
carece de sentido mantener buena parte de las referencias que sobre la regulacin de los mismos se contienen en la vigente LOPSC. En consecuencia, se sigue diciendo, el anteproyecto (artculo 25 sic-) se adapta al actual marco competencia, que limita las facultades normativas del Estado en la materia nica y exclusivamente a lo relativo al mantenimiento de la seguridad ciudadana, quedando la regulacin y ejecucin de las restantes facultades en la materia (autorizacin, inspeccin, sancin, etc.) reservadas a las Comunidades Autnomas, o en su caso, a las entidades locales, y slo limita la intervencin del Estado en materia de espectculos y actividades recreativas a las actuaciones estrictamente necesarias para el mantenimiento y
restablecimiento de la seguridad ciudadana
Regulacin que resulta conforme, asimismo, con la doctrina del TC en esta materia (STC 148/2000, de 1 de junio), que reconoce la competencia del Estado ante la posible existencia de contingencias o "situaciones
extraordinarias" (STC 52/1993, de 11 de febrero, FJ 5), si bien el carcter extraordinario del riesgo no ha de ser sinnimo de excepcionalidad, pues estos encuentros de ftbol se caracterizan, precisamente, por el hecho de que la potencial alteracin del orden ciudadano puede manifestarse con habitualidad.
Por el contrario, habrn de incardinarse en la materia "espectculos" las prescripciones que, velando por el buen orden de los mismos, se encaucen a la proteccin de las personas y bienes "a travs de una intervencin administrativa ordinaria -de carcter normal y constante"- (STC 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 6), de modo que, aun cuando la misma pueda conllevar la intervencin de las fuerzas de seguridad, ello no se conciba como elemento integrante del sistema preventivo habitual del control del espectculo. En suma, la polica de espectculos se caracterizar por el hecho de que sus medidas o disposiciones permitan el desarrollo ordenado del acontecimiento, segn la naturaleza del espectculo de que se trate, sin necesidad de recurrir a medidas extraordinarias, pues cuando aqullas puedan resultar insuficientes
11
para garantizarlo ser necesario arbitrar medidas de estricta "seguridad pblica" (STC 54/1990, de 28 de marzo, FJ 3).
Finalmente, el nmero 3 del artculo 2 declara la aplicacin de la norma proyectada sin menoscabo de las normas que regulan mbitos concretos de la seguridad pblica, como la seguridad area, martima, ferroviaria o transportes, quedando, en todo caso, salvaguardadas, las disposiciones referentes a la defensa nacional (LO 5/2005, de 17 de noviembre) y la regulacin de los estados de alarma, excepcin y sitio (LO 4/1981, de 1 de junio).
1.c Artculos 3 y 4
Los artculos 3 y 4 proclaman, respectivamente, los fines de la ley y de la actuacin de los poderes pblicos en su mbito de actuacin y de la accin de los poderes pblicos en relacin con la seguridad ciudadana. Se trata de una novedad del Anteproyecto, constituyendo, en palabras de la MAIN (Apartado V.1) la filosofa que subyace a cada uno de los preceptos del anteproyecto.
En el nmero 3 del artculo 4 se dispone que la actividad de intervencin se justifica por la existencia de riesgo o amenaza concretos, o de un comportamiento objetivamente peligroso que, razonablemente, sea susceptible de provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana y, en concreto, vulnerar normas del ordenamiento jurdico, atentar contra los derechos y libertades individuales y colectivas y dems bienes jurdicos protegidos, o alterar el regular funcionamiento de las instituciones pblicas.
Esta formulacin resulta excesivamente amplia, entrando en conflicto con el principio de proporcionalidad que el mismo artculo proclama como rector de la accin de los poderes pblicos en relacin con la seguridad ciudadana. sta, como indica el artculo 1.2, ha de ser conceptuada como la
12
actividad de las autoridades y rganos competentes dirigida a proteger a las personas y bienes de los ciudadanos y mantener su tranquilidad, frente a agresiones ilcitas, que deber ir acompaada de un determinado grado de violencia, sin que el mero incumplimiento de una norma o el atentado no violento de un bien jurdico protegido, pueda justificar una actuacin de intervencin, afectando a derechos de los ciudadanos. En palabras de una parte de la doctrina, el ataque a la libertad en nombre de la eficacia policial ha sido zanjado por el Tribunal Constitucional que, en su Sentencia 341/1993, de 18 de noviembre, consagra la primaca de la libertad sobre la eficacia, al decir en su FJ 8 que La interpretacin y aplicacin legislativa de los conceptos constitucionales definidores de mbitos de libertad o de inmunidad es tarea en extremo delicada, en la que no puede el legislador disminuir o relativizar el rigor de los enunciados constitucionales que establecen garantas de los derechos ni crear mrgenes de incertidumbre sobre su modo de afectacin. Ello es no slo inconciliable con la idea misma de garanta constitucional, sino contradictorio, incluso, con la nica razn de ser -muy plausible en s- de estas ordenaciones legales, que no es otra que la de procurar una mayor certeza y precisin en cuanto a los lmites que enmarcan la actuacin del poder pblico, tambin cuando este poder cumple, claro est, el <deber estatal de perseguir eficazmente el delito> (STC 41/1982, fundamento jurdico 2.). La eficacia en la persecucin del delito, cuya legitimidad es incuestionable, no puede imponerse, sin embargo, a costa de los derechos y libertades fundamentales.
Por ello, se recomienda la modificacin del nmero 3 del artculo 4 adecundolo a los lmites constitucionales del concepto de seguridad ciudadana.
1.d Artculo 5
Establece cules son las autoridades y rganos competentes en
materia de seguridad ciudadana en el mbito de la Administracin General del Estado, adecundolos a la actual normativa. As, se aade al Secretario de
13
Estado de Seguridad (Real Decreto 400/2012, de 17 de febrero), se sustituye la referencia a los Gobernadores civiles por Delegados de Gobiernos y se incluyen los Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares de conformidad con los artculos 26 y 39 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado.
Asimismo, se aaden como autoridades y rganos competentes, a los efectos de la ley, los correspondientes de las Comunidades Autnomas que hayan asumido competencias para la proteccin de personas y bienes y el mantenimiento de la seguridad ciudadana y con cuerpos de polica propia, con arreglo a los dispuesto en los estatutos de autonoma y en la LO 2/1986, de 13 de marzo, pudiendo imponer las sanciones y dems medidas previstas en la ley proyectada en las materias de su competencia.
1.e Artculo 6
El artculo 6 trata de la cooperacin interadministrativa entre la Administracin General del Estado y las dems administraciones pblicas con competencias en materia de seguridad ciudadana. Sera ms oportuno
reproducir o remitirse a lo que se dispone en el artculo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJ), en el que se regula los principios de las relaciones entre las Administraciones Pblicas.
1.d Artculo 7
Este artculo regula el deber de colaboracin cuando se trate de autoridades y empleados pblicos, ciudadanos o empresas, personal de seguridad privada o despachos de detectives.
Se sigue manteniendo el deber de colaboracin de las autoridades y empleados pblicos, en el mbito de sus respectivas competencias, proclamado por el actual artculo 5 LOPSC, precisndose que lo ser de acuerdo con su normativa especfica reguladora, precisin que resulta
14
adecuada en cuanto que introduce un principio de coordinacin entre aquel deber y la regulacin especfica de la autoridad o empleado pblico obligado, que operar como lmite del deber.
Persiste asimismo el deber de poner en conocimiento a la autoridad judicial o gubernativa competente los hechos que perturben la seguridad ciudadana, si bien se ampla objetiva y subjetivamente:
En la regulacin vigente, los sujetos obligados a esta
comunicacin son las autoridades y sus agentes. En el Anteproyecto. pasan a ser todos los empleados pblicos.
En el actual artculo 5.3 LOPSC, la comunicacin se circunscribe
a los hechos que perturbaren gravemente la seguridad ciudadana y, en consecuencia, el ejercicio de los derechos; mientras que en el Anteproyecto se ampla a los hechos que perturben o pudieran perturbar la tranquilidad ciudadana o el pacfico ejercicio de derechos y libertades constitucionalmente reconocidos. El deber de denuncia fijado por el Anteproyecto resulta excesivamente amplio. Al modo de la obligacin de denunciar delitos prevista en el artculo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim), sera ms adecuado
circunscribir ese deber a hechos que supongan una perturbacin cierta de la seguridad ciudadana o de los que pueda llegarse racionalmente a la conclusin de que producir con toda certeza la referida perturbacin; sin que sea bastante la mera sospecha o la posibilidad de que se produzca la misma (STC 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2). Por otra parte, frente a la diccin actual, que pone el acento en el ejercicio de los derechos fundamentales, de manera que la obligacin de denuncia se constrie a aquellos hechos que perturben gravemente la seguridad ciudadana en cuanto que afecten al ejercicio de esos derechos, en el Anteproyecto debern comunicarse los hechos que perturbaren o pudieren perturbar- no solo el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales, sino tambin la tranquilidad ciudadana, empleando
15
estos conceptos, como categoras independientes, con olvido de que la tranquilidad a salvaguardar y proteger es aquella que permite ejercer de forma libre y responsable los derechos y las libertades reconocidos
constitucionalmente. De manera que a travs de aqulla lo que se protege son stos.
Adems, debera precisarse, al igual que en el artculo 262 LECrim, que el conocimiento de los hechos ha de venir por el ejercicio del cargo o funcin.
Por ello, para evitar el riesgo de una expansin del deber de denuncia cuyo incumplimiento es sancionado en el Anteproyecto como infraccin grave; artculo 35.13-, es por lo que resulta preferible mantener la obligacin de denuncia en los trminos regulados en la vigente LOPSC, si bien aadiendo la mencin de la razn del conocimiento por el cargo.
Por otra parte, sera conveniente recoger esta sancin en el Estatuto Bsico de la Funcin Pblica (Ley 7/2007, de 12 de abril).
El nmero 2 del artculo 7 del Anteproyecto, que proclama el deber de colaboracin y ayuda de los ciudadanos, se corresponde con el actual 5.2 LOPSC, con dos especificaciones que mejoran la regulacin. La primera, la referencia a la grave calamidad pblica o catstrofe extraordinaria como supuestos en los que puede ser solicitada esa colaboracin ciudadana. La segunda, la concrecin del rgimen de reclamacin de los daos y perjuicios sufridos por esa colaboracin, disponindose que ser de conformidad con los trminos de la legislacin sobre responsabilidad patrimonial de las
administraciones pblicas.
No obstante, debera mejorarse el reconocimiento de este derecho de indemnizacin patrimonial, enuncindose desde la perspectiva del colaborador que sufre daos y perjuicios, de manera que en lugar de decir: Quienes, con
16
ocasin de su colaboracin, sufran daos o perjuicios que no tengan el deber jurdico de soportar podrn ser indemnizados en los trminos previstos por la legislacin sobre responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas, sera mejor que se dijera: debern ser indemnizados en los trminos .
Sera adecuado tambin que quienes se sometan a estos daos gozasen de algn privilegio respecto del rgimen general y que fuese la Administracin directamente la que iniciase de oficio el procedimiento, lo cual evitara prescripciones en la reclamacin en personas que, por su formacin o por desconocimiento, no lo hiciesen en tiempo. Sin perjuicio del derecho del perjudicado a ejercer las acciones que pudieran corresponderle y promover el correspondiente procedimiento de reclamacin patrimonial.
El nmero 3 de este artculo 7 establece el deber especial de auxilio a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE) a quienes el artculo 104.1 CE atribuye la defensa del libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana- de las empresas de seguridad privada, los despachos de detectives privados y el personal de seguridad privada.
El deber de colaboracin de las empresas de seguridad privada se recoge actualmente en los artculos 17.3 LOPSC, 4.2 de la LOPFCS y en el 1.4 de la Ley de Seguridad Privada (LSP), como lgica consecuencia de la consideracin de la prestacin de los servicios de seguridad privada como actividades complementarias y subordinadas respecto de la seguridad pblica (artculo 1.1 LSP)
En el nuevo artculo 7.3 del Anteproyecto, con una redaccin prcticamente idntica al artculo 8.3 del Proyecto de la Ley de Seguridad Privada (PLSP) (Boletn Oficial de las Cortes Generales de 10 de diciembre de 2013, nmero 50-3), junto a este deber de colaboracin, se proclama el deber de auxilio y el deber de seguir las instrucciones de las Fuerzas y Cuerpos de
17
Seguridad del Estado, que no se mencionan en la actual LOPSC, pero s, se establecen como deberes ms especficos en la LSP.
Sin entrar en consideraciones generales sobre la seguridad privada y la ruptura del monopolio exclusivo del Estado en la prestacin del servicio de seguridad -estrechamente ligado a la soberana- como servicio pblico, al ser sta una cuestin que queda al margen del Anteproyecto objeto de informe, los trminos en los que ste declara el deber de auxilio y colaboracin de las empresas que ejercen funciones de actividad privada con las FCSE resultan ms adecuados que en la regulacin actual, que limita ese deber de colaboracin a los supuestos de los artculos 15 y 16 LOPSC (es decir, cierre o desalojo de locales o establecimientos, evacuacin, evacuacin de inmueble o depsitos de explosivos, celebracin de reuniones o manifestaciones y de espectculos pblicos). En el Anteproyecto este deber se extiende a todos los servicios que presten cuando afecten a la seguridad pblica o al mbito de las competencias de las FCSE, que deber hacerse siguiendo sus instrucciones, segn indica ms adelante el precepto.
En efecto, tambin acertadamente, el artculo 7.3 que comentamos consagra el deber de seguir las instrucciones de las FCSE cuando presten un servicio que afecte a la seguridad pblica o a sus competencias, proclamado actualmente en el artculo 1.4 LSP y corolario de la consideracin de la seguridad privada como actividad complementaria y subordinada respecto de la seguridad pblica.
2.- Captulo II. Documentacin e identificacin personal.

El Captulo II se ocupa de las normas sobre la documentacin personal que permite acreditar la identidad de los ciudadanos espaoles y extranjeros, en los trminos de los actuales artculos 9 a 11 de la LOPSC, con las siguientes novedades:
18
a)Se incorpora la posibilidades de identificacin y de firma electrnica; realidad reconocida y regulada por Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, modificado por Real Decreto 1586/2009, de 16 de octubre. b)Junto a la obligacin de obtener el Documento Nacional de Identidad (DNI) a partir de los 14 aos de edad, se aade la obligacin de su titular de mantenerlo en vigor (artculo 9.1 Anteproyecto), aunque no se establece ninguna consecuencia a su incumplimiento (artculo 36, nmeros 12 y 13 Anteproyecto). c) Se proclama, asimismo, la obligacin de denunciar ante la Polica o la Guardia Civil de manera inmediata el hurto o extravo del DNI, tipificndose como infraccin leve la omisin negligente de esta obligacin (artculo 36.12 Anteproyecto). Se aconseja la sustitucin del trmino hurto por el de sustraccin para comprender los supuestos de robo con fuerza y violencia, que quedaran excluidos del deber de denuncia, no existiendo razn para ello. Adems, no parece necesario que la denuncia sea inmediata, no teniendo ningn efecto que se denuncie de manera no inmediata. Por ello, resulta excesiva la exigencia de obligacin de
denuncia inmediata, siendo suficiente la obligacin de denunciar. En relacin con el extravo del DNI, el nmero 13 de este artculo 36, se sanciona como infraccin leve, la tercera y posteriores prdidas o extravos y sucesiva peticin de documentacin personal en un plazo de cinco aos (artculo 36.13). Sin perjuicio de convenir que se ha de ser responsable en la custodia del DNI, en cuanto que es un documento oficial identificativo, la tipificacin de su prdida reiterada como falta parece desproporcionada, no solo por la multa que puede ser impuesta (hasta 1000 ), sino por la entidad del comportamiento, viniendo a equipararse la descuidada custodia del DNI con comportamientos de mayor gravedad, tales como el deslucimiento leve de bienes o inmuebles de uso pblico.
19
En definitiva se viene a sancionar como infraccin leve un comportamiento insignificante, aconsejndose la eliminacin de esta nueva infraccin. Adems, como se ha advertido desde algunas instancias, la penalizacin del reiterado extravo de la documentacin personal podra producir un indeseable efecto de denuncias falsas por hurtos o robos de esa documentacin para encubrir una prdida y evitar, de este modo, la posible sancin administrativa. d)Se proclama de modo expreso que el coste del sistema de identificacin y acreditacin personal, por DNI y del pasaporte, ser satisfecho mediante el abono de una tasa, en los trminos previstos en la normativa sobre tasas y precios pblicos. Mencin que no resultaba necesaria, al venir regulada por la Ley 84/1978, de 28 de diciembre, reguladora de la tasa por expedicin del DNI, modificada por la ley 11/2007, de 22 de junio y Ley 2/2008, de 23 de diciembre. e) El artculo 11.2 del Anteproyecto, junto a los supuestos de denegacin del pasaporte del actual artculo 10.2 LOPCS, recoge los siguientes: 1. Por imposicin de una medida de libertad vigilada con
prohibicin de abandonar el territorio nacional, salvo que obtenga autorizacin del rgano judicial competente. Limitacin que resulta lgica
2.
Cuando el rgano judicial competente haya prohibido la
salida de Espaa o la expedicin de pasaporte al menor de edad o a la persona con la capacidad judicialmente completada, de acuerdo con lo dispuesto en la ley. Tambin la excepcin al derecho a la expedicin del pasaporte parece obvia y justificada.
3.
Por resolucin motivada del Ministerio del Interior,
cuando sea necesario para la efectividad de las medidas que deban adoptarse en los supuestos recogidos en la LO 4/1981, de 1 de junio,
20
de los estados de Alarma, Excepcin y Sitio. Circunstancia ya recogida en el artculo 2 del Real Decreto 896/2003, de 11 de julio, por el que se regula la expedicin del pasaporte ordinario y se determinan sus caractersticas. El Anteproyecto lo que hace es prever este supuesto limitativo en una norma con rango de ley.
Sin embargo, pese a este antecedente, resulta de dudosa legalidad esta limitacin del derecho al pasaporte. De conformidad con LO 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de alarma, excepcin y sitio, si se tratase de una situacin de estado de alarma, una prohibicin de denegacin del pasaporte, en cuanto limitativa del derecho a la libre circulacin del artculo 19 CE, no podra adoptarse por el Ministerio del Interior, al ser la competencia, en este caso, del Consejo de Ministros y no incluirse dentro de las medidas del artculo 12 de la LO 4/1981. En el caso de estado de excepcin, es ms que dudoso su encaje dentro de las medidas del artculo 20 LO 4/1981, por lo que el rgano competente para la adopcin de tal medida sera el Gobierno, previa autorizacin del Congreso de los Diputados. Se recomienda, en consecuencia, su supresin.
4.
Junto a la obligacin de exhibir el documento de
identidad correspondiente, en relacin con el DNI y la documentacin acreditativa de la identidad del extranjero y de su situacin regular en Espaa, se establece la obligacin de permitir la comprobacin de las medidas de seguridad. No se conoce a qu medidas de seguridad se refiere, lo que debera aclararse. La MAIN indica que con esta expresin se hace referencia a la verificacin de la autenticidad del documento fruto de la experiencia policial. Pero en los trminos en los que est redactado el Anteproyecto, podra entenderse que se trata de una de las medidas de seguridad extraordinarias del artculo 20 del Anteproyecto (el cierre o desalojo de locales o establecimientos, la prohibicin del paso o la retencin de personas, la evacuacin de
21
inmuebles o espacios pblicos debidamente acotados, o el depsito de explosivos u otras sustancias susceptibles de ser empleadas como tales). O entender que se trata de medidas de seguridad penales, judicialmente impuestas. En todo caso, esta comprobacin solo podra efectuarse en los supuestos y de conformidad con el artculo 16 del Anteproyecto, por lo que la expresa mencin de ese deber de permitir la comprobacin de medidas en los artculos 9.2 y 13.3 resulta superflua, recomendndose su supresin. .
3.- Captulo III. Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de las seguridad ciudadana.
En el captulo III se regulan diversas actuaciones dirigidas al mantenimiento, y en su caso, restablecimiento de la seguridad ciudadana, muchas de las cuales ya se recogen en el Captulo III de la vigente LOPSC, rubricado Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana. El Anteproyecto modifica parte de la regulacin actual y disciplina ex novo otras cuestiones, como, la diligencia de cacheo, la retencin de quien se negare o no pudiere ser identificado o el uso de videocmaras.
3.1 Seccin 1: Potestades de polica preventiva I. Artculo 14. rdenes y prohibiciones.

El artculo 14 reproduce su homnimo incorporando dos previsiones en cuanto que las rdenes, prohibiciones y actuaciones policiales afectan a los derechos y libertades de los ciudadanos. La primera, es la necesidad de que las rdenes, prohibiciones o actuaciones policiales se adopten en resolucin debidamente motivada. La segunda, la necesidad de que la medida sea proporcionada para alcanzar un fin legtimo. Esta clusula es excesivamente amplia y genrica. Debe ser concretada en cuanto que va a justificar la afectacin de los derechos
22
y libertades de los ciudadanos, ponindola en relacin con el concepto de seguridad ciudadana.
II. Artculo 15. Entrada y registro en domicilios y edificios oficiales

Este precepto es igual al vigente artculo 21 LOPSC en su redaccin tras la STC 341/1993, de 18 de noviembre, del Pleno del Tribunal Constitucional, que declar la inconstitucionalidad del nmero 2 de ese artculo 21. Como novedades, se adiciona el adjetivo particulares a domicilios y se dota de contenido al nmero 2, estableciendo necesidad de que los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado recaben siempre el consentimiento previo del titular legtimo del domicilio para proceder a la entrada, o en su defecto autorizacin judicial. Este nuevo apartado, manteniendo el primero que remite a la Constitucin-, aparte de ser innecesario puede generar confusin. Por lo que se recomienda la supresin de este nmero 2. Adems la expresin titular legtimo - que no se define- podra plantear problemas en supuestos como los de precario, o de desavenencias entre los moradores, por lo que debera ser eliminada, en todo caso. En este sentido, la STC 22/2003, de 10 de febrero (en la que se examin si el cotitular del domicilio, conviviente con el investigado, puede otorgar vlidamente consentimiento para que los agentes de la polica entren en el domicilio y lo registren) viene a distinguir entre la titularidad del derecho a la inviolabilidad domiciliaria -que corresponde a cada uno de los moradores- y la titularidad para autorizar la entrada y registro conferida a cualquiera de los titulares del domicilio. Y seala que pueden producirse situaciones paradjicas, en las que la titularidad para autorizar la entrada y registro pueda enervar la funcionalidad del derecho a la inviolabilidad domiciliaria para tutelar la vida privada del titular del derecho. Por ello, tras sealar que, como regla general,
23
puede afirmarse que en una situacin de convivencia normal, en la cual se acta conforme a las premisas en que se basa la relacin, y en ausencia de conflicto, cada uno de los cnyuges o miembros de una pareja de hecho est legitimado para prestar el consentimiento respecto de la entrada de un tercero en el domicilio, sin que sea necesario recabar el del otro, pues la convivencia implica la aceptacin de entradas consentidas por otros convivientes, sin embargo el consentimiento del titular del domicilio, al que la Constitucin se refiere, no puede prestarse vlidamente por quien se halla, respecto al titular de la inviolabilidad domiciliaria, en determinadas situaciones de contraposicin de intereses que enerven la garanta que dicha inviolabilidad representa. Del sentido de garanta del art. 18.2 CE se infiere inmediatamente que la autorizacin de entrada y registro respecto del domicilio de un imputado no puede quedar librada a la voluntad o a los intereses de quienes se hallan del lado de las partes acusadoras, pues, si as fuese, no habra, en realidad, garanta alguna, mxime en casos como el presente, en que hallndose separados los cnyuges, el registro tuvo lugar en la habitacin del marido.
III. Artculo 16. Identificacin de personas

El artculo 16 viene a sustituir el vigente artculo 20 LOPSC. La regulacin del rgimen jurdico constitucional de la identificacin y retencin de las personas debe partir de la doctrina del TC en esta materia y en particular de la Sentencia del Pleno 341/1993, de 18 de noviembre de 1993, que resolvi los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad promovidas frente a determinados preceptos de la LOPSC. Esta sentencia entendi que las diligencias de identificacin del artculo 20.2 LOPSC no son contrarias a la Constitucin, sealando al respecto:
1/ La medida identificacin en dependencias policiales prevista en el mencionado artculo 20.2 supone por las circunstancias de lugar y tiempo (desplazamiento del requerido hasta dependencias policiales prximas en las que habr de permanecer por el tiempo imprescindible), una situacin que va
24
ms all de una mera inmovilizacin de la persona, instrumental de prevencin o de indagacin, y por ello ha de ser considerada como una modalidad de privacin de libertad. Aadiendo que se est, pues, ante uno de los casos a que se refiere el artculo 17.1 CE (FJ 4).
2/ El artculo 17.1 CE remite a la Ley la determinacin de los casos en los que se podr disponer una privacin de libertad. Pero ello en modo alguno supone que quede el legislador apoderado para establecer, libre de todo vnculo, cualesquiera supuestos de detencin, arresto o medidas anlogas (FJ 5). Por lo que la ley no podra configurar supuestos de privacin de libertad que no correspondiesen a la finalidad de proteccin de derechos, bienes, o valores constitucionalmente reconocidos o que por su grado de indeterminacin creasen inseguridad o incertidumbre insuperable sobre su modo de aplicacin efectiva y tampoco podra incurrir en falta de proporcionalidad. En este sentido, la STC 178/1985 ya declar que debe exigirse una proporcionalidad entre el derecho a la libertad y la restriccin de esta libertad, de modo que se excluyan aun previstas en la Ley- privaciones de libertad que, no siendo razonables, rompan el equilibrio entre el derecho y su limitacin (FJ 3).
3/ La privacin de libertad con fines de identificacin slo podr afectar a personas no identificadas de las que razonable y fundadamente pueda presumirse que se hallan en disposicin actual de cometer un delito o a aqullas que hayan incurrido ya en una infraccin administrativa (FJ 5).
4/ La medida prevista en el artculo 20.2 no puede calificarse de indefinida o ilimitada en cuanto a su duracin, no pudiendo prolongarse ms all del tiempo imprescindible para la identificacin de la persona (FJ 6).
5/ El requerido a acompaar a la fuerza pblica debe ser informado de modo inmediato y comprensible, de las razones del requerimiento.
25
Estos pronunciamientos, que constituyen el techo mnimo de la regulacin de la identificacin de los ciudadanos, no son respetados por el artculo 16 del Anteproyecto, que podra ser difcilmente compatible con el artculo 17 de la Constitucin.
En el vigente artculo 20 LOPSC la identificacin de los ciudadanos y, en su caso, la subsiguiente privacin de libertad de los indocumentados con fines de identificacin, se enmarca en el ejercicio de las funciones de indagacin y prevencin, propias de las FCSE, en concordancia con los artculos 282 LECrim y 11.1 LO 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS). La funcin de prevencin se circunscribe a los ilcitos penales ( para impedir la comisin de un delito o falta), mientras que la de sancin se refiere tanto a infracciones penales como administrativas. El artculo 16 del Anteproyecto sita las diligencias de identificacin exclusivamente en las funciones de prevencin tanto de ilcitos penales como de infracciones administrativas.
Adems, mientras que en el vigente artculo 20 LOPSC, la identificacin -y la privacin de libertad a fines identificativos- solo podr practicarse cuando el conocimiento de la identidad de las personas requeridas fuere necesario para el ejercicio de las funciones de proteccin de la seguridad; en el Anteproyecto las diligencias de identificacin no quedan vinculadas a fin alguno.
De esta manera se introduce un rgimen que instituye las diligencias preventivas de identificacin cuando que existan indicios de que el requerido haya podido participar en la comisin de una infraccin y cuando el mismo resulte razonablemente sospechoso de poder cometer una infraccin administrativa o un delito o falta. Y la privacin de libertad cuando ese sospechoso no documentado se niegue o no pueda ser identificado. No vinculndose a ninguna finalidad estas diligencias, que insistimos se enmarcan en el mbito de las funciones de prevencin.
26
El ejercicio de la funcin administrativa de seguridad ciudadana solo se justifica en tanto garantiza los derechos y libertades (artculo 104 CE). En ltima instancia, se trata de garantizar la libertad, no slo como valor superior que informa al Estado social y democrtico de Derecho (art. 1 CE) sino a nivel individual, en los trminos en que reconoce el artculo 17 CE el derecho a la libertad y a la seguridad personal: el derecho de disponer de la propia persona y de determinar la propia voluntad y actuar de acuerdo con ella siempre que no exista una prohibicin constitucionalmente legtima. La prevencin y proteccin frente a las posible amenazas que afecten a este reducto mnimo de la libertad e integridad individual fundamenta y justifica la intervencin policial en tanto es el presupuesto del ejercicio de los dems derechos fundamentales. Pero la garanta de la seguridad genera o puede generar tensin con las propias libertades y derechos fundamentales, si bien ha de ser resuelto afirmando la primaca de la libertad. Como dice la STC 341/1993 (FJ 8) la eficacia en la persecucin del delito, cuya legitimidad es incuestionable, no puede imponerse, sin embargo, a costa de los derechos y libertades fundamentales.
Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que el artculo 11 de la LOFCS, al concretar las funciones por las que las FCSE ejercen su misin constitucional de proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades y garanta de la seguridad ciudadana, circunscribe la funcin de prevencin a los actos delictivos (letras f y h).
Como se ha sealado ms arriba, la STC 341/93, cuando analiz la medida prevista en el artculo 20.2 LOPS, consider proporcionada la limitacin de la libertad que la misma supone en atencin a la finalidad a la que va unida, que no es otra que la prevencin de un delito o falta o la sancin de una infraccin penal o administrativa. Este canon de proporcionalidad no se respeta en el artculo 16 del Anteproyecto, que justifica la limitacin de libertad de la persona no identificada exclusivamente en la prevencin, tanto de delitos como
27
de infracciones administrativas. Lo que no se adeca ni con la doctrina constitucional expuesta ni con el artculo 11 LOFCS.
Finalmente debe sealarse la discrepancia que existe entre los artculos 16.1 y el 19.1, ambos del Anteproyecto, al indicar este ltimo, como finalidad de las diligencias de cacheo e identificacin (y stas son las del artculo 16), impedir la comisin de un delito o falta o al objeto de sancionar una infraccin, en los mismos trminos que el vigente artculo 20 LOPSC.
En cuanto a los supuestos en los que una persona podr ser requerida para su identificacin, en el cumplimiento de las funciones de prevencin de delitos e infracciones administrativas, el Anteproyecto seala:
a)
Cuando existan indicios de que han podido participar en la
comisin de una infraccin.
b)
Cuando, en atencin a las circunstancias concurrentes, se
considere razonablemente necesario que acrediten su identidad para prevenir la comisin de una infraccin.
A diferencia del artculo 20.2 LOPSC, el artculo 16 del Anteproyecto no anuda la identificacin y la subsiguiente retencin o traslado a dependencias policiales para tal fin- de la persona que haya incurrido ya en una infraccin o existan fundadas razones de su autora- a la finalidad de la sancin de la infraccin (no de otro modo cabe entender la expresin al objeto de sancionar una infraccin). Sino que la identificacin de los presuntos infractores lo es a los fines de la prevencin de delitos y de infracciones administrativas, por lo que la infraccin ya cometida (participar en la comisin de una infraccin), a la que se refiere la letra o supuesto a), es otra distinta a aqulla cuya prevencin justifica la actividad de identificacin. De manera que lo que se viene a establecer es la posibilidad legal de identificar, en el marco de funciones de prevencin de una infraccin, a personas que indiciariamente
28
hayan podido participar en una infraccin (penal o administrativa). Tratndose obviamente de una infraccin distinta y previa de la que se trata de prevenir. En otras palabras, el hecho de ser un presunto partcipe de una infraccin se erige en supuesto de la obligacin de identificarse y en su caso, de privacin de libertad-. Lo que no cumple los cnones de constitucionalidad: ni est justificado, ni responde a una finalidad de derechos, bienes o valores constitucionalmente reconocidos, ni es proporcional.
Por lo dems, la referencia expresa a la identificacin de las personas que lleven el rostro embozado en el inciso final del segundo prrafo del artculo 16.1 del Anteproyecto es superflua, por cuanto que, en todo caso, no podr practicarse por el solo hecho de ir embozado, sino cuando concurra uno de los supuestos previstos en ese precepto, como as se indica en el propio prrafo (En estos supuestos). Por lo que se aconseja su supresin.
En el prrafo ltimo del artculo 16.1 del Anteproyecto se indica los principios que han de respetarse en la prctica de identificacin. Constituye una novedad que merece un juicio positivo, si bien ha de hacerse dos matizaciones que deberan incorporarse a este precepto. La primera, es la falta de indicacin de la obligacin de los agentes requirentes de informar, de modo inmediato y comprensible, de las razones del requerimiento de identificacin, que ya se advirti en la STC 341/1993, sealando que esta informacin esinexcusable para que el afectado sepa a qu atenerse (FJ 6 c). La segunda, es la falta de referencia a la nacionalidad como razn de no discriminacin, ya apuntado en la comunicacin de la Defensora del Pueblo, sobre los controles de identificacin de 31 de enero de 2012.
En el artculo 16.2 del Anteproyecto se establece la retencin de quien se negare o no pudiere ser identificado hasta que se practique la diligencia telemtica o telefnica pertinente, y, en caso de resultar sta imposible o infructuosa, el requerimiento para que les acompaen a las dependencias policiales ms prximas, a los solos efectos de la identificacin y por el tiempo
29
estrictamente necesario para la prctica de las averiguaciones tendentes a dicha identificacin. Este precepto se corresponde con el actual artculo 20.2 LOPSC. Ya se ha puesto de manifiesto las dudas sobre la constitucionalidad de este precepto, al justificarse la privacin de libertad exclusivamente en funciones de prevencin delictivas y de infracciones administrativas, no respetndose el canon de proporcionalidad establecido en la STC 341/1993.
Adems, en el nuevo artculo 16.2, junto a la medida de identificacin en dependencias policiales prevista en el vigente artculo 20.2 LOPSC, se introduce la retencin, como medida previa al traslado para la identificacin. La previsin expresa de esta retencin no es necesaria, en cuanto que en el nmero 1 se faculta a los agentes para realizar las comprobaciones necesarias en la va pblica o en el lugar donde se hubiera hecho el requerimiento, que en palabras de la STC 341/1993, supone la inmovilizacin de una persona, instrumental o de indagacin. Lo que lleva a concluir que la retencin a la que se refiere el artculo 16.2 Anteproyecto es una situacin de mayor afectacin al derecho a la libertad, tratndose de un supuesto de privacin de libertad que puede alargar el tiempo total de esta privacin.
La regulacin de esta medida es tan ambigua como la del subsiguiente traslado del indocumentado a las dependencias policiales para la identificacin. Como ya se advirtiera en la STC 341/1993, debera indicarse la duracin mxima tanto de la retencin como de la medida de identificacin en dependencias policiales, lo que resulta especialmente importante a la vista de que a la retencin puede seguir el traslado, alargndose la situacin de privacin de libertad, advirtiendo el TC que el lmite constitucional de 72 horas (artculo 17.2 CE) no resulta trasladable a estos supuestos, a la vista de la notoria diversidad de sentido entre la detencin preventiva y las diligencia de identificacin, que nunca podrn justificar tan dilatado perodo de tiempo (FJ 6 STC 341/93). Del mismo modo, se recomienda la expresa mencin del deber de los agentes requirentes de informar cumplidamente a la persona sobre las causas y finalidad de su intervencin y su justificacin legal, recogida en la
30
citada sentencia y en el artculo 5.2.b de la Ley Orgnica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, L.O. 2/1986, de 13 marzo.
En relacin a los ciudadanos extranjeros, en el artculo 16.3 del Anteproyecto se incorpora la Instruccin 2/2012 de la Direccin General de la Polica sobre detencin e identificacin de extranjeros, por la que se interpretaba la Circular nmero 1/2010 de la Comisara General de Extranjera y Fronteras, cuya revisin se haba aconsejado, en marzo de 2011, por el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial de la ONU. Se reconoce, en consecuencia, que la mera estancia irregular no puede dar lugar a las medidas del nmero 2 de ese artculo siempre y cuando el extranjero est correctamente identificado con documento oficial o documento vlido suficiente al efecto, y facilite un domicilio que pueda ser comprobado en el momento de la identificacin.
En definitiva se propone la modificacin del artculo 16 del Anteproyecto, de dudosa constitucionalidad, debindose de estar a los trminos del vigente artculo 20 LOPSC, con la expresa previsin de la duracin de las medida limitativa de libertad del traslado a las dependencias policiales para la identificacin del indocumentado y de la obligacin de informar de la causa y motivos de las diligencias de identificacin, y con mantenimiento del apartado tercero de dicho artculo 16.
IV. Artculo 17. Restriccin del trnsito y controles en las vas pblicas.
El artculo 17.1 del Anteproyecto, que regula la limitacin o restriccin de la circulacin o permanencia en las vas o lugares pblicos y la posibilidad de establecer zonas de seguridad, se corresponde con el vigente artculo 19.1 LOPSC, aunque ampla el mbito de aplicacin de esas medidas, que podrn adoptarse no solo en supuestos de alteracin de la seguridad ciudadana o de la pacfica convivencia, sino tambin cuando existan indicios racionales de que pueda producirse dicha alteracin.
31
La novedad ms importante es que en la redaccin del Anteproyecto desaparece la causa habilitante de estas medidas, que, en la regulacin actual, solo podrn adoptarse cuando fuere necesario para su restablecimiento y por el tiempo necesario. En el nuevo 17.1 no se dice cundo podrn acordarse las medidas, limitndose a sealar el precepto que lo sern por el tiempo imprescindible para su mantenimiento o restablecimiento [de la seguridad ciudadana o de la pacfica convivencia]. De manera que la necesidad para este mantenimiento o restablecimiento se vincula a la duracin temporal de la medida y no a sta.
Las medidas del 17.1 del Anteproyecto constituyen una restriccin de la libertad deambulatoria de las personas (artculo 19 CE), que, en cuanto limitacin de derecho fundamental, requieren una habilitacin legal pertinente y la existencia de una verdadera proporcionalidad entre el fin perseguido con la actuacin restrictiva del derecho y la finalidad perseguida con la misma en orden a la satisfaccin del inters general. El canon de proporcionalidad que est presente en la regulacin vigente, con esa referencia cuando fuere necesario para su restablecimiento, desaparece en el Anteproyecto. Por ello, se recomienda la modificacin del artculo 17.1 que comentamos, limitando la posibilidad de las medidas en l reguladas a los casos en los que las mismas fueran estrictamente necesarias para el mantenimiento o restablecimiento de la seguridad ciudadana o de la pacfica convivencia.
El artculo 17.2 reproduce el actual artculo 19.2 LOPCS, que trata de las medidas de identificacin de las personas que transiten o se encuentren en vas, lugares o establecimientos pblicos, el registro de los vehculos y el control superficial de efectos personales, si bien pretende ampliar el mbito de aplicacin tales medidas a todas las conductas delictivas y para las infracciones administrativas. A tal efecto sustituye la referencia al hecho delictivo causante de alarma social por infraccin. Esta modificacin pudiera ser inconstitucional, por vulneracin de los artculos 17 y 25.3 de la CE,
32
interesndose, en consecuencia su supresin, por las razones que a continuacin se indican.
En primer lugar, porque al mantenerse la referencia a la detencin, que ahora se vincula con una infraccin, lo que se viene a reconocer es la posibilidad de una detencin por faltas penales y por infracciones administrativas (para el descubrimiento y detencin de quienes hayan participado en la comisin de una infraccin), posibilidad que se considera contraria a la Constitucin. Como dice la STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 6, "el 'detenido' es, en principio, el afectado por una medida cautelar de privacin de libertad de carcter penal". Por lo que la detencin de una persona slo es posible por hechos que constituyan delito o tengan racionalmente la apariencia delictiva; STS 25-9 y 16-10-1993- (artculos 17 y 25.3 CE y 490, 491, 492, 494 LECrim). No es posible la detencin por faltas penales (artculo 265 LECrim) ni, como principio general, por una infraccin administrativa, sin perjuicio de las excepciones legales en materias tales como extranjera.
En segundo lugar porque las medidas preventivas previstas en ese artculo 17.2 del Anteproyecto, en cuanto que pueden afectar a derechos fundamentales tales como el de libre deambulacin del artculo 19 CE o intimidad del artculo 18.1 CE (artculo 25.3 CE), han de cumplir el canon de proporcionalidad, por lo que se considera que debe reservarse para la infracciones de una cierta entidad y que puedan afectar gravemente a la seguridad ciudadana.
V. pblicos.
Artculo 18. Comprobaciones y registros en lugares
Este precepto, que tiene su antecedente en el vigente artculo 18 LOPSC y artculo 148 del Reglamento de Armas, aborda cuestiones relacionadas con la tenencia de armas, ya sean lcitas o ilcitas, permitiendo a los agentes de la autoridad realizar las comprobaciones necesarias para
33
impedir que en las vas, lugares y establecimientos pblicos se porten o utilicen ilegalmente armas; as como la ocupacin temporal de las armas que se lleven con licencia o permiso (tenencia lcita) o de cualesquiera otros medios de agresin, con objeto de prevenir un delito o cuando exista peligro para la seguridad de las personas o cosas. Estas mismas potestades se recogen en el artculo 18 del Anteproyecto. En el Anteproyecto se amplan los supuestos habilitantes de las comprobaciones de personas, bienes y vehculos, pues junto a la finalidad de impedir el porte o utilizacin ilegtima de armas en lugares pblicos, se aaden tambin los explosivos o elementos susceptibles de ser utilizados para la comisin de un delito o alterar la seguridad ciudadana. Expresin vaga e imprecisa que puede ampliar extraordinariamente las comprobaciones y registros en lugares pblicos. La entidad de estas medidas de intervencin reguladas en este artculo y la injerencia que conllevan en la libertad e
intimidad de la persona sometida a ellas, reclaman la observancia del principio de proporcionalidad, lo que aconseja la concrecin de cules son los elementos susceptibles de ser utilizados para la comisin de un delito o alterar la seguridad ciudadana. Este Consejo entiende que deberan circunscribirse a los instrumentos que tengan un riesgo potencialmente grave para las personas (en los trminos de los artculos 242 y 148 CP), como se infiere de una interpretacin sistemtica, al referirse el aparatado 2 de este artculo 18 a elementos portados o empleados para la agresin.
Se
considera
adecuado
al
principio
de
racionalidad
el
condicionamiento de las medidas a la existencia de indicios de la eventual presencia de armas, explosivos u otros elementos en el lugar; previsin que no existe en la regulacin vigente.
Finalmente, se proclama el deber de los ciudadanos de colaboracin y de no obstaculizacin de la labor de los agentes.
34
En el artculo 18.2 del Anteproyecto se regula la facultad de ocupacin temporal de los elementos portados o empleados para la agresin. Pero a diferencia del vigente artculo 18 LOPSC que faculta directamente a los agentes de la autoridad, en el Anteproyecto esta actuacin queda supeditada a las decisiones de la autoridad competente. No se da razn de esta modificacin, que no parece adecuada, por cuanto que la urgencia que suponen estas intervenciones justificara la delegacin de competencias prevista en la norma actual.
Se recomienda la revisin de la redaccin de la expresin cualesquiera elementos portados o empleados para la agresin, que parece aludir a una agresin ya consumada, cuando lo que se regula es la ocupacin temporal preventiva, con objeto de prevenir la comisin de un delito o cuando exista peligro para la seguridad de las personas o de los bienes. Por lo que se considera ms adecuada la frmula de la regulacin actual de cualesquiera otros medios de agresin.
VI. Artculo 19. Diligencias de cacheo e identificacin

Como advierte la MAIN, con carcter novedoso, el Anteproyecto regula las diligencias de cacheo e identificacin realizadas con ocasin de los controles preventivos regulados en los preceptos anteriores. Se indica de manera acertada que se regirn por el principio de injerencia mnima y que en su prctica se respetarn, en todo caso, los principios a los se refiere el artculo 16.1 (proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminacin por razn de nacimiento, origen racial o tnico, sexo, religin o creencias, edad, discapacidad, orientacin o identidad sexual, opinin o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social). Asimismo se advierte que estas diligencias tendrn la consideracin de medidas policiales no sujetas a las mismas formalidades que la detencin.
La previsin de una regulacin expresa de la diligencia de cacheo merece una valoracin positiva. Si bien la Sentencia del Tribunal Supremo
35
(STS), Sala 2, de 2 de febrero de 1996, nmero 74/1996, con cita de la STS 23 de febrero de 1994, nmero 356/1994, estimaba suficiente las previsiones contenidas en el artculo 282 LECrim, y en los artculos 18, 19 y 20 LOPSC, es innegable que la actual regulacin resulta insuficiente. Ms an, algunos autores vienen denunciando la falta de cobertura legal, pues ninguna de aquellas normas hace referencia a los cacheos, encontrndose las nicas disposiciones concretas sobre los mismos en el mbito penitenciario y aduanero (artculo 23 Ley Orgnica General Penitenciaria desarrollado por los artculos 18 y 68 del Reglamento Penitenciario; artculos 16 LO 12/1995, de 12 de diciembre, de Represin del Contrabando y artculo 2 de la Circular del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria, de 10 de marzo de 1992).
Asimismo es adecuada la expresa referencia a los principios de injerencia mnima y a los del artculo 16.1 del Anteproyecto como rectores de la diligencia de cacheo; as como la limitacin de la misma a la prevencin de infracciones penales (con exclusin de las administrativas). Ms cuestionable es la previsin del cacheo para sancionar una infracciones, en los trminos en los que se formula. No se sabe qu se quiere decir con ello y si ha de entenderse que ya existe un proceso penal o un procedimiento sancionador, o es para iniciar ese procedimiento penal o administrativo sancionador. Sera conveniente que se aclarara. Porque si lo que se pretende es ejecutar la pena o la sancin, debera decirlo expresamente; sin perjuicio de estar a la regulacin de la ejecucin de las penas del CP y LECrim y de los medios de ejecucin de los actos administrativos en el rgimen general de la Ley Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
La regulacin de la diligencia de cacheo es incompleta e imprecisa. No define el cacheo, al modo de cmo se establece en el artculo 281 del Borrador del Cdigo Procesal Penal -o en el artculo 255 del Anteproyecto de la Ley de Enjuiciamiento Criminal- y en la instruccin octava de la Instruccin
36
12/2007, de la Secretara de Estado de Seguridad sobre los comportamientos exigidos a los miembros de las FCSE para garantizar los derechos de las personas detenidas o bajo custodia polica.
Tampoco lo limita al registro externo y superficial, no excluyendo, en consecuencia, la prctica de desnudos, siquiera parciales.
Falta, adems, toda referencia a la manera de llevarse a cabo el cacheo, considerando que debera indicarse de modo expreso el respeto a la dignidad e intimidad de la persona sometida al mismo y su carcter reservado, limitando los cacheos en la va pblica a supuestos de necesidad, debiendo buscarse el lugar ms idneo y discreto posible (instruccin 8 antes mencionada). Del mismo modo, debera recogerse la indicacin de su prctica por persona del mismo sexo que la cacheada, con el mximo respeto a su identidad sexual.
Se recomienda, por todo ello, la revisin del precepto, procediendo a una regulacin ms detallada de la diligencia policial de cacheo, en la que se aborden los aspectos que se acaban de indicar.
VII. Artculo 20. Medidas de seguridad extraordinarias.

El artculo 20 del Anteproyecto, que recoge el vigente artculo 15 LOPSC, trata de las medidas extraordinarias que las autoridades y sus agentes pueden acordar en situaciones de emergencia.
El Anteproyecto incorpora un concepto de emergencia, que segn se indica en la MAIN, lo es de acuerdo con lo que se prev al respecto en materia de proteccin social. Lo relevante es la definicin de la situacin que va a permitir adoptar algunas de las medidas extraordinarias del artculo 20 del Anteproyecto, dotando de mayor certeza al precepto.
37
Por otra parte, junto a las medidas del artculo 15 LOPSC, se aaden las de prohibicin del paso y retencin de personas, limitativas, respectivamente, de los derechos a la libre deambulacin del artculo 19 CE y libertad del artculo 17 CE. Los trminos vagos e imprecisos del precepto, que deja en lo incierto cules sean las personas a las que la medida pueda afectar, y la ms que cuestionable constitucionalidad de las mismas en particular la retencin de las personasaconsejan su supresin
Como novedad, la ley proyectada atribuye la competencia para acordar las medidas extraordinarias, no solo a las autoridades competentes, sino tambin a sus agentes. Pese a la situacin de urgencia, la atribucin de esta facultad a los agentes, que incluso podrn actuar mediante rdenes verbales, resulta discutible, en atencin a la entidad de esas medidas, que el propio precepto califica de extraordinarias. Por otra parte, esta mencin a los agentes no resulta necesaria, pues el artculo 5.2.c de la LOFCS, el artculo 10.2.c) de la Ley de Policas Locales y el artculo 9 del Real Decreto 1378/1985, de 1 de agosto, sobre medidas provisionales para la actuacin en situaciones de emergencia en los casos de grave riesgo, catstrofe o calamidad pblica, permiten la intervencin inmediata de las FCSE y de las Policas autonmicas y locales en las emergencias imprevistas.
VIII. Artculo 21. Uso de videocmaras

El artculo 21 del Anteproyecto aborda la posibilidad de que la autoridad gubernativa y, en su caso, las FCSE puedan proceder a la grabacin de las personas, lugares u objetos mediante cmaras de videovigilancia fijas o mviles legalmente autorizadas, de acuerdo con la legislacin vigente.
Pese que este precepto pudiera parecer una novedad, como se destaca en la EM, la Ley Orgnica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilizacin de videocmaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares pblicos, estableci el marco jurdico aplicable a la utilizacin de los sistemas de grabacin de imgenes y sonidos en lugares pblicos, como
38
medio del que pueden servirse las FCSE en el cumplimiento de su misin de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana (artculo 1). El Anteproyecto no aade nada nuevo, debindose de estar a esta Ley Orgnica y a su Reglamento de desarrollo y ejecucin, aprobado por el Real Decreto 596/1999, de 16 de abril, que regulan los supuestos y requisitos de utilizacin de videocmaras por las FCSE.
3.2 Seccin 2: Mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana en reuniones y manifestaciones I. Artculo 22. Disolucin de reuniones y manifestaciones
El artculo 22 reproduce los artculos 16.2 y 17.1 y 2 de la vigente LOPSC.
El Anteproyecto elimina, sin explicacin alguna, el nmero 1 del artculo 16 LOPSC, que proclama la obligacin de las autoridades de adoptar las medidas necesarias para proteger la celebracin de reuniones o manifestaciones y de espectculos pblicos, procurando que no se perturbe la seguridad ciudadana. El artculo 3.2 de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunin (LODR) proclama que La autoridad gubernativa proteger las reuniones y manifestaciones frente a quienes trataren de impedir, perturbar o menoscabar el lcito ejercicio de este derecho. A partir de esta obligacin, la LOPSC vigente procede a regular los supuestos de disolucin de las reuniones en lugares de trnsito pblico, declarando as el valor y primaca del derecho de reunin.
Se suprime la referencia a la obligacin de las autoridades de proteger las reuniones y manifestaciones, entrando a regular, directa y exclusivamente, la disolucin de las reuniones y manifestaciones, cuyos supuestos ampla. Este Consejo aconseja el mantenimiento de aquella indicacin, en cuanto significativa del criterio o lnea que ha de orientar esta materia y que no puede ser otra que la preeminencia y proteccin del derecho fundamental, siendo su
39
limitacin, en su caso, excepcional. En este sentido, el TC, tras destacar el relieve fundamental que el derecho de reunin cauce del principio democrtico participativo- posee, tanto en su dimensin subjetiva como en la objetiva, en un estado social y democrtico de Derecho, declara que En lo concerniente a los lmites del derecho de reunin hemos de reiterar lo que este Tribunal tiene declarado con carcter general sobre el alcance de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio no slo puede ceder ante los lmites que la propia Constitucin expresamente imponga, sino tambin ante los que de manera mediata o indirecta se infieran de la misma, al resultar justificados por la necesidad de preservar otros derechos o bienes constitucionales (art. 10.1 CE y STC 14/2003, de 28 de enero, FJ 9 y las que all se citan), aunque al mismo tiempo deba tenerse en cuenta que las limitaciones que se establezcan no pueden ser absolutas (STC 20/1990, de 15 de febrero, FJ 5), ni obstruir el derecho fundamental ms all de lo razonable (STC 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3), pues la fuerza expansiva de todo derecho fundamental restringe el alcance de las normas limitadoras que actan sobre el mismo. De ah la exigencia de que los lmites de los derechos fundamentales hayan de ser interpretados con criterios restrictivos y en el sentido ms favorable a la eficacia y a la esencia de tales derechos (SSTC 159/1986, de 16 de diciembre, FJ 6; 254/1988, de 23 de enero, FJ 3; 3/1997, de 13 de enero, FJ 6). (STC 195/2003, FJ 4).
En lo dems, la regulacin del Anteproyecto es igual a la de la vigente LOPSC con una relevante salvedad en el artculo 22.3 (que trata de la
disolucin de la reunin o manifestacin sin previo aviso). Mientras que en el actual artculo 17.2 LOPSC la disolucin sin previo aviso solo podr tener lugar cuando se produzcan alteraciones de la seguridad ciudadana con armas o con otros medios de accin violenta; en el 22.3 del Anteproyecto se ampla a los supuestos de que exista riesgo de que se produzcan alteraciones de la seguridad ciudadana con armas, objetos contundentes o con otros medios de accin violenta.
40
Esta modificacin no puede suscribirse, por cuanto que viene a suponer una expansin de los supuestos de disolucin de las reuniones y manifestaciones que, adems, se llevar a efecto sin previo aviso-. Conforme al artculo 5 LODR La autoridad gubernativa suspender y, en su caso, proceder a disolver las reuniones y manifestaciones en los siguientes supuestos: a) cuando se consideren ilcitas de conformidad con las leyes penales. b) Cuando se produzcan alteraciones del orden pblico, con peligro para personas o bienes. c) cuando se hiciere uso de uniformes paramilitares por los asistentes. Tales resoluciones se comunicarn previamente a los concurrentes en la forma legalmente prevista
La primera de las causas remite al concepto de reuniones y manifestaciones ilcitas del artculo 513 del Cdigo Penal (CP), conforme al cual, tienen tal consideracin: 1 Las que se celebren con el fin de cometer algn delito. 2 Aqullas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligroso. Conviene no confundir estos supuestos con los de desrdenes pblicos del artculo 557 CP
En el segundo supuesto del artculo 5 LODR se ha hecho realidad la sospecha cuya certeza hubiera permitido a la autoridad gubernativa la prohibicin de la reunin o de la manifestacin, cual es la alteracin del orden pblico con peligro para las personas. Se exige, en todo caso, que la alteracin se haya producido. La suspensin y disolucin tiene como finalidad restablecer el orden alterado
El Anteproyecto viene a modificar de facto el artculo 5.2 LODR erigiendo en causa de disolucin de una reunin o manifestacin lcita el
riesgo de que se produzca una alteracin ciudadana con armas, objetos contundentes o con otros medios de accin violenta, es decir con peligro para las personas. Es cierto que podra entenderse que se est refiriendo al supuesto primero del artculo 5 LOPDR (manifestacin ilcita por concurrencia
41
de personas con armas), pero en ese caso no se entiende la referencia al riesgo de que se produzcan alteraciones de la seguridad ciudadana, que, entonces, debera ser suprimida.
Es importante tener en cuenta, por un lado, que no se ha producido la alteracin de la seguridad ciudadana, por lo que no concurre la finalidad legitimadora de la disolucin. Por otro lado que, como ya hemos sealado, la jurisprudencia del TC ha declarado la exigencia de que los lmites de los derechos fundamentales han de ser interpretados con criterios restrictivos y en el sentido ms favorable a la eficacia y a la esencia de tales derechos. Teniendo en cuenta estas consideraciones, los trminos en los que est redactado el precepto, sin concrecin del grado de certeza del riesgo ni del canon que ha de guiar la valoracin sobre ste y el hecho de que la valoracin y decisin se deja en manos de las FCSE, esta nueva regulacin se considera inadecuada por resultar poco respetuosa con el derecho de reunin y con la Ley Orgnica que lo regula. Por ello, se propone el mantenimiento de la regulacin en los trminos actuales.
II. Artculo 23. Colaboracin entre los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad

Se declara el deber de colaboracin mutua de las FCSE en los supuestos de disolucin de reuniones y manifestaciones regulados en el artculo anterior. As como la obligacin de las empresas y personal de seguridad privada de colaborar eficazmente con las FCSE.
El deber genrico de colaboracin de las empresas de seguridad privada con las FCSE en relacin con los servicios que presten cuando afecten a la seguridad pblica proclamado en el artculo 7.3 del Anteproyecto, en los casos de disolucin de reuniones y manifestaciones, se exige que sea eficaz, es decir, con capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera.
42
La novedad ms importante en este punto es la supresin del lmite especial de la colaboracin de las empresas y personal de seguridad privada, que en el vigente artculo 17.3 se circunscribe al interior de los locales o establecimientos en que prestaren servicio. Esta modificacin ha de ponerse en relacin con el Proyecto de la Ley de Seguridad Privada (PLSP) de 12 de diciembre de 2013, actualmente en la Cmaras, cuyo artculo 41.3. d) dispone que podrn participar en la prestacin de servicios encomendados a la seguridad pblica, complementado la accin policial, cuando as se decida por la autoridad, y cumpliendo estrictamente las rdenes e instrucciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad competentes. Como se declara en la EM del PLSP, el mismo parte de la consideracin de la seguridad privada como un verdadero actor de las polticas globales y nacionales de seguridad, afirmando la importancia, eficacia y eficiencia de las alianzas pblico-privadas como medio para hacer frente y resolver los problemas acuciantes y variados de seguridad que se producen en la sociedad. Cada vez ms, la seguridad privada se considera una parte indispensable del conjunto de medidas destinadas a la proteccin de la sociedad y a la defensa de los derechos y legtimos intereses de los ciudadanos. La seguridad, entendida como pilar bsico de la convivencia ejercida en rgimen de monopolio por el poder pblico del Estado, tanto en su vertiente preventiva como investigadora, encuentra en la realizacin de actividades de seguridad por otras instancias sociales o agentes privados una oportunidad para verse reforzada, y una forma de articular el reconocimiento de la facultad que tienen los ciudadanos de crear o utilizar los servicios privados de seguridad con las razones profundas sobre las que se asienta el servicio pblico de la seguridad.
A estos presupuestos, en los que la seguridad ciudadana pasa a concebirse como un servicio pblico virtual o impropio, responde el artculo 41.3 d) del PLSP. No se va a hacer valoraciones sobre el PLSP ni los principios que lo inspiran, al no constituir ello el objeto de este informe. Pero, en lo que s es tema de nuestro informe, ha de declararse el firme rechazo a la colaboracin eficaz- de las empresas y empleados de seguridad privada con
43
las FCSE en la disolucin de reuniones y manifestaciones, recomendando, en consecuencia, la supresin del articulo 23.2 del Anteproyecto. En primer lugar porque afecta al ejercicio de un derecho fundamental, cuya defensa se atribuye a las FCSE (artculo 104.1 CE) y a la autoridad gubernativa (artculo 32. LODR). En segundo lugar, porque puesto en relacin con el artculo 8.4 a PLSP -que dispone que las empresas y el personal de seguridad privada no podr intervenir ni interferir, mientras estn ejerciendo los servicios y funciones que le son propios- parece concluir que la colaboracin para la disolucin de reuniones y manifestaciones se exigir a empresas y empleados de seguridad que, en ese momento, no realicen sus servicios propios, en contradiccin con el marco de colaboracin proclamado en el artculo 7.3 del Anteproyecto. En tercer lugar, por los trminos tan amplios en los que se establece la colaboracin de las empresas de seguridad privada y sus empleados, no mencionndose, entre otros particulares, los supuestos en los que podr acordarse la colaboracin; persona competente para la decisin (artculo 41.3 PLSP); lmites de la colaboracin.
4.- Captulo IV. Potestades especiales de la polica administrativa de la seguridad

Est formado por los artculos 24 a 29, donde se regulan un conjunto de habilitaciones legales especficas en favor de la Administracin para intervenir en determinadas actividades de los particulares relacionadas con la seguridad ciudadana. As son objeto de regulacin especfica ciertas actividades consideradas relevantes para la seguridad ciudadana (artculo 24); las medidas de seguridad en establecimientos e instalaciones para prevenir la comisin de actos delictivos (artculo 25); espectculos y actividades recreativas (artculo 26); armas, explosivos, cartuchera y artculos pirotcnicos (artculos 27 y 28).
4.a Artculo 24
44
El artculo 24 del Anteproyecto, que se corresponde con el vigente artculo 12 LOPSC, versa sobre las obligaciones de registro documental, imponiendo a las personas fsicas y jurdicas que ejerzan determinadas actividades la obligacin de llevar a cabo actuaciones de registro documental y de informacin. La finalidad es prevenir y, en su caso, investigar la comisin de determinados actos delictivos. La norma proyectada ampla las actividades sometidas a esta obligacin, incluyendo el acceso comercial a servicios telefnicos y telemticos de uso pblico mediante establecimientos abiertos al pblico, los establecimientos de compraventa de todo tipo de metales, as como los de objetos u obras de arte. La incorporacin de nuevas actividades se destaca en la MAIN, indicando en relacin con la compraventa de metales, que ser relevante con independencia del carcter precioso o no de stos, dada la importancia que ha adquirido en la actualidad el robo de determinados metales, particularmente el cobre. Ninguna observacin cabe hacer sobre la inclusin de estas actividades.
Sin embargo, no puede admitirse la previsin de la ampliacin de otras actividades por va reglamentaria. De igual modo, ha de objetarse la modificacin del precepto en el particular de cules son las obligaciones de registro e informacin objeto de cumplimiento: mientras que en el artculo 12 LOPSC se establece que sern las previstas en la normativa vigente, en la ley proyectada se indica que sern las impuestas por la autoridad competente.
Desde la perspectiva de la Ley Orgnica de Proteccin de Datos de Carcter Personal (LOPD) y legislacin de desarrollo, los libros registros a los que se refiere el artculo 24 del Anteproyecto tienen la condicin de Ficheros, en cuanto que constituyen un conjunto organizado de datos de carcter personal, cuya decisin exige el previo consentimiento del cesionario, salvo las excepciones previstas en el artculo 6.2 LOPD, entre las que se encuentra el supuesto de que la cesin est autorizada por Ley. La Agencia de Proteccin de Datos, en su informe 152/ 2003, sobre cesin a las Fuerzas y Cuerpos de
45
Seguridad de los datos de clientes alojados en establecimientos hoteleros, concluy que el tratamiento de los datos mencionados y su comunicacin a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se encuentra amparado por lo establecido en los artculos 6.1 y 11.2 a) de la Ley Orgnica 15/1999, dado que existe una norma con rango de Ley que da cobertura al tratamiento y cesin de los datos (siendo sta el artculo 12 de la LOPSC y el artculo 45.1 del Convenio de Schengen). En conclusin, es preciso que la cesin de datos est prevista o autorizada por una ley. Por lo que la referencia a la autoridad competente en el artculo 24 del Anteproyecto no es correcta. Por las mismas razones, porque se trata de una cesin de datos personales, no resulta adecuada la determinacin de los supuestos por va reglamentaria.
4.b Artculo 25
El artculo 25 del Anteproyecto se corresponde con el vigente artculo 13 LOPSC, que establece un deber jurdico de autoseguridad en
establecimientos e instalaciones industriales, comerciales y de servicios, para prevenir la comisin de delitos contra ellos, cuando generen riesgos para terceros o sean especialmente vulnerables, si bien se prev la posibilidad de eximir de esta obligacin (13.2). El cumplimiento condicionaba la apertura de los establecimientos (13.3) y su incumplimiento constituye una infraccin grave (23 LOPSC).
Con el Anteproyecto, esta materia se convierte en una cuestin de seguridad privada. Por ello, el artculo 25 remite la regulacin de las medidas de seguridad en esos establecimientos, as como las infraestructuras crticas y de carcter esencial, a la normativa de seguridad privada y, en su caso, a la normativa reguladora de infraestructuras crticas; despareciendo la infraccin del artculo 23 LOPSC. En paralelo, el artculo 5 del PLSP define como actividad de seguridad privada a) La vigilancia y proteccin de bienes, establecimientos, lugares y eventos, tanto pblicos como privados, as como de las personas que pudieran encontrarse en los mismos. Y en el artculo 51
46
se establece la obligacin de los establecimientos e instalaciones industriales, comerciales y de servicios de establecer las medidas de seguridad ordenadas por el Ministerio del Interior, con la finalidad de prevenir la comisin de actos delictivos contra ellos, cuando generen riesgos directos para terceros o sean especialmente vulnerables, en los mismos trminos que el artculo 13 LOPSC.
A la vista de este cambio de concepcin de las medidas de seguridad de los establecimientos e instalaciones comerciales, industriales y de servicio, que deja de ser una cuestin de seguridad ciudadana para convertirse en una de seguridad privada, resulta llamativa la disposicin final tercera del Anteproyecto, que habilita al Gobierno para regular la determinacin de las medidas de seguridad y control que pueden ser impuestas a entidades y establecimientos a que se refiere el artculo 25. Previsin que se solapa con el artculo 51.8 PLSP que dispone que Reglamentariamente se determinarn los establecimientos e instalaciones industriales, comerciales y de servicios que resulten obligados a adoptar medidas de seguridad, as como el tipo y caractersticas de stas que deban implantar en cada caso. Del cumplimiento de esta medida sern responsables los respectivos titulares.
4.c Artculo 26
El artculo 26 del Anteproyecto se corresponde al artculo 8 LOPSC, si bien, como ya se seal al comentar el artculo 2, el Anteproyecto en materia de espectculos y actividades recreativas ha tenido en cuenta que todas las Comunidades Autnomas han asumido en sus Estatutos la competencia exclusiva en dicha materia. Por lo tanto, el artculo 26 se adapta al actual marco competencial, que limita las facultades normativas del Estado en la materia nica y exclusivamente a lo relativo al mantenimiento de la seguridad ciudadana, quedando la regulacin y ejecucin de las restantes facultades (autorizacin, inspeccin, sancin, etc.) reservadas a las Comunidades Autnomas, o en su caso, a las Entidades Locales, y slo limita la intervencin del Estado en materia de espectculos y actividades recreativas a las
47
actuaciones estrictamente necesarias para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana.
4.e Artculos 27 y 28
Versan, respectivamente, sobre el control administrativo sobre armas, explosivos, cartuchera y artculos pirotcnicos y medidas de control. Reproducen los artculos 6 y 7 LOPSC vigente.
5.- Captulo V Rgimen Sancionador

El Captulo V es el ms extenso y, como se anuncia en la EM, introduce novedades relevantes con respecto a la vigente LOPSC. Est formado por tres Secciones: Seccin 1 referida a los Sujetos responsables, rganos competentes y reglas generales de aplicacin de las infracciones y sanciones, artculos 29 a 32; Seccin 2 que trata de la Infracciones y sanciones, artculos 33 a 42; Seccin 3 que regula el Procedimiento sancionador, artculos 43 a 55.
5.1 Seccin 1 Sujetos responsables, rganos competentes y reglas generales de aplicacin de las infracciones y sanciones.
I.- Artculo 29. Sujetos responsables. El artculo 29 Anteproyecto aborda la regulacin de quines sern los responsables a los efectos del rgimen sancionador previsto en el Anteproyecto. Abandonando el concepto restrictivo de autor, acoge un concepto amplio en los mismos trminos que el artculo 28 del CP. Esta regulacin es totalmente novedosa en el derecho administrativo sancionador espaol, en el que no existe una norma que, con carcter general, regule la materia, a diferencia del la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de Potestad Sancionatoria de las Administraciones Pblicas del Pas Vasco, cuyo artculo 9 proporciona un concepto de autor anlogo al del CP, si bien con exclusin de
48
la induccin. Los tipos de las infracciones administrativas generalmente estn diseados de manera que solo abarca al autor directo (autor en sentido estricto), resultando impunes la induccin y las acciones de cooperacin y de complicidad, a salvo de normas excepcionales sectoriales que dispongan lo contrario.
i) Artculo 29 nmeros 1 y 4 El apartado 1 del artculo 29 Anteproyecto declara que la responsabilidad por las infracciones cometidas recaer directamente en el autor del hecho en que consista la infraccin. Aade el nmero 4 del mismo precepto que A los efectos de este artculo, se considerarn autores a quienes realicen los hechos por s solos o conjuntamente o por medio de otros de quienes se sirva con instrumento, as como los que induzcan directamente a otros a ejecutarlos y los que cooperen a su ejecucin con un acto sin el cual no se habra realizado la infraccin. De manera que, como en el CP, admite cinco formas de autora: la autora inmediata individual, la coautora, la autora mediata, la induccin y la cooperacin.
Aun cuando ninguna objecin puede hacerse a esta regulacin, conviene advertir de los problemas que puede traer consigo, ante las dificultades dogmticas que estos conceptos plantean y que no estn resueltos en el derecho sancionatorio administrativo ni en la doctrina y jurisprudencia administrativas, que, hasta ahora y salvo casos excepcionales, no han sido abordados por cuanto que, como se ha indicado, la regla general es que las infracciones administrativas castigan al autor directo del hecho. La cuestin se presenta especialmente problemtica en la delimitacin de la cooperacin necesaria con los actos de complicidad, que son impunes.
Advertir, por otra parte, que, por razones sistemticas, resultara ms adecuado que el apartado 4 siguiera al apartado 1.
ii) Artculo 29.3
49
El nmero 3 del artculo 29 Anteproyecto establece tres supuestos de responsabilidad conjunta (sern responsables, junto con quienes realicen los hechos) en los supuestos en que proceda de conformidad con la descripcin de los tipos infractores, que viene a suponer una cuestionable ampliacin de los sujetos responsables, cuya justificacin es ms que dudosa, no slo desde el punto de vista del principio de culpabilidad, sino, fundamentalmente, ante la ampliacin del concepto de autor, en el nmero 4 de este artculo 29, comprendiendo la coautora, la induccin y la cooperacin necesaria.
La EM no hace referencia a esta cuestin, que s se aborda en la MAIN, si bien solo en cuanto a la responsabilidad de las personas fsicas o jurdicas convocantes de reuniones en lugares de trnsito pblico y manifestaciones, as como la de quienes de hecho las presidan, dirijan o ejerzan actos semejantes, o quienes por publicaciones o declaraciones de convocatoria de las mismas, por las manifestaciones orales o escritas que en ellas se difundan, por los lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos, pueda determinarse razonablemente que son directores o inspiradores de aqullas justificndolo en la jurisprudencia del TC sobre la responsabilidad directa de las personas jurdicas, a las que reconoce una capacidad infractora.
Tanto esta doctrina como la del Tribunal Supremo (STS Sala 3, 20-51992) pudieran justificar la responsabilidad conjunta de las letras a) (titulares de establecimientos o instalaciones industriales, comerciales o de servicios) y b) (promotores de espectculos y actividades recreativas y organizadores de eventos deportivos), pero resulta ms discutible su aplicacin respecto de la letra c). No se est ante una persona jurdica ni ante un ente sin personalidad jurdica, sino que se trata de las personas que el vigente artculo 23 c) LOPSC considera organizadores o promotores de las reuniones en lugares pblicos y de las manifestaciones, a los efectos de la infraccin tipificada en ese
precepto, que consiste en La celebracin de reuniones en lugares de trnsito
50
pblico o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los arts. 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgnica 9/193, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunin, cuya responsabilidad corresponde a los organizadores o promotores, siempre que tales conductas no sean constitutivas de una infraccin penal.
El artculo 4.2 LODR responsabiliza del buen orden de las reuniones y manifestaciones a sus organizadores, quienes debern adoptar las medidas para el adecuado desarrollo de las mismas. El artculo 8 LOPDR impone a los organizadores o promotores de las reuniones en lugares de trnsito pblico y de manifestaciones la obligacin de comunicar la misma por escrito a la autoridad correspondiente, con un plazo mnimo de diez das. El artculo 9 regula el escrito de comunicacin. El artculo 10 aborda la prohibicin o modificacin, por parte de la autoridad gubernativa, de la reunin o manifestacin y el artculo 11, el recurso contra esta decisin. De manera que todos estos preceptos establecen obligaciones para los organizadores o promotores de las reuniones o manifestaciones, por lo que resulta lgico que sean responsables de la celebracin de sta con incumplimiento de esas obligaciones.
Con el artculo 29.3 del Anteproyecto se establece la responsabilidad de estos organizadores y promotores en todas las infracciones relativas a reuniones en lugares de trnsito pblico y manifestaciones, sin indicar de modo preciso e individualizado su relacin entre los hechos tipificados en las mismas. Por lo que ms que responsables por una conducta propia, son responsables de la de un tercero - el autor-, lo que contraviene el principio de personalidad de la sancin.
Razones de una facilidad de la prueba o de una dificultad de declarar autora en particular la induccin o la cooperacin necesaria- no pueden justificar un supuesto de responsabilidad conjunta con contravencin del
principio de taxatividad y de culpabilidad, que, al no tratarse de personas
51
jurdicas, no puede aplicarse de forma distinta a como se hace para las personas fsicas (STC 246/1991, de 19 de diciembre).
Todo lo cual lleva a interesar la supresin de este artculo 29.3 del Anteproyecto.
iii) Responsabilidad del menor de edad El apartado 1 del artculo 29 excluye la responsabilidad de los menores de 14 aos. Previsin que es acertada y coherente con Ley Orgnica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores.
En cuanto a las responsabilidad administrativa de los mayores de 14 y menores de 18 tanto la EM como la MAIN sealan que, siguiendo las recomendaciones del Defensor del Pueblo, se establece la responsabilidad solidaria de los padres, tutores, acogedores o guardadores legales o de hecho, procediendo a declarar en el artculo 41 (reparacin del dao e indemnizacin) la responsabilidad solidaria de stos respecto de los daos y perjuicios ocasionados por su hijo o pupilo menor de edad no emancipado, con arreglo al artculo 130.3, prrafo segundo, de la Ley RJAPyPAC.
La ley proyectada, sin embargo, no sigue las recomendaciones de la Defensora del Pueblo en su informe de 2012, sobre la necesidad de respetar en el procedimiento administrativo sancionador, la naturaleza sancionadora educativa del procedimiento existente en el derecho penal de menores. Indica el informe que La reforma debiera basarse en los principios del derecho penal, con los matices ya establecidos en su momento por el Tribunal Constitucional, y contemplar sanciones adecuadas para los menores, recogiendo el superior inters del menor y la exigencia de responsabilidad de los menores fundamentada en principios orientados hacia su reeducacin, teniendo en cuenta un catlogo y tipologa de medidas adecuadas desde la perspectiva sancionadora-educativa y no solo desde el punto de vista recaudatorio.
52
Asimismo, debe modificarse el procedimiento en todos sus trmites y fundamentalmente su terminacin, en la que debe preverse la terminacin convencional como forma prioritaria que recoja el compromiso expreso por el menor del cumplimiento de la sancin para evitar la ineficacia de las sanciones la responsabilidad criminal. Este Consejo considera necesario acoger estas recomendaciones y establecer para los menores de edad sanciones reeducadoras, adecuadas a los mismos, realizando asimismo las reformas necesarias del procedimiento sancionador para la efectividad de aqullas.
iv) Causas de exencin de responsabilidad El apartado 2 del artculo 29 regula tres causas de exencin de la responsabilidad administrativa: la enajenacin y el trastorno mental transitorio; las alteraciones en la percepcin desde el nacimiento; la intoxicacin plena (circunstancias eximentes 1, 2 y 3 del artculo 20 CP).
La previsin de estas causas de exencin de la responsabilidad criminal merece una valoracin positiva, pues las causas de inimputabilidad reconocidas en el Derecho penal tambin deben operar en el Derecho sancionatorio administrativo (STS Sala 3 12 de enero de 2000 y Sala 5 5 de abril de 2001 y 23 de febrero 2005, entre otras).
Ninguna
mencin
hace
el
Anteproyecto
de
las
causas
de
semiimputabilidad y a las circunstancias atenuantes, que la jurisprudencia ha admitido como circunstancias que disminuyen la culpabilidad (STS Sala 5, 26 noviembre 2004, en relacin con un supuesto de dependencia parcial del alcohol; Sala 3. 17 septiembre 2002 y 29 octubre 2004; 6 octubre 1996 en relacin con las atenuantes; y 9 junio 1986 que otorg efectos atenuantes a la confesin de la infraccin a las autoridades). Como seala esta jurisprudencia, con carcter general debe considerarse la disminucin de la culpabilidad del infractor a los efectos de disminuir la sancin, dentro del recorrido que le permite la ley y, excepcionalmente, reducir la sancin por debajo del marco
53
mnimo legal, mediante el recurso al principio de proporcionalidad que goza de rango legal.
En el artculo 30.2 la LOPSC actual, como criterio de graduacin de las sanciones, se establece, entre otros, el grado de culpabilidad del responsable, que permite, en su caso, la apreciacin de las circunstancias de semiimputabilidad y atenuantes. Sin embargo, el Anteproyecto, sin explicacin ni razn alguna, elimina este criterio cuyo mantenimiento se recomienda, junto al reconocimiento del efecto atenuante de la semiimputabilidad y de las circunstancias atenuantes del Cdigo Penal, al modo de cmo se establece en el artculo 7 de la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de Potestad Sancionatoria de las Administraciones Pblicas del Pas Vasco (En todo caso, deber tenerse en cuenta, con efecto atenuante, cualquier circunstancia que manifieste una menor culpabilidad en el responsable de la infraccin, guarde o no analoga con las expresamente previstas en el Cdigo Penal o en las normas administrativas que configuren el rgimen sancionador aplicable)
II.- Artculo 30. Normas concursales En el apartado 1 se regula el concurso de normas, que se resolver por los principios de especialidad, de consuncin y en defecto de los anteriores, el de gravedad.
En el apartado 2 se aborda el concurso ideal, propio y medial de infracciones, que resuelve con la sancin de la infraccin que aplique una mayor sancin.
El apartado 3 establece una regla igual a la del artculo 67 CP, declarando que no podr ser sancionada como infraccin independiente la accin u omisin que deba tomarse en consideracin para la graduacin de la sancin o como circunstancia que determine la calificacin de la infraccin.
III.- Artculo 31. rganos competentes.
54
La novedad ms relevante es la exclusin del Consejo de Ministros como rgano sancionador, instituyendo al Ministro de Interior como el mximo rgano sancionador. Indica la MAIN que ello obedece a que dicha competencia era concurrente con la de los restantes rganos competentes para sancionar y, en la prctica, dicho rgano de Gobierno no est imponiendo sanciones en aplicacin de la LOPSC.
IV.- Artculo 32. Graduacin El artculo 32 establece las circunstancias que han de ser tenidas en cuenta para la graduacin de las sanciones. De las cinco circunstancias que seala (riesgo producido para la seguridad ciudadana o la salud pblica; la cuanta del perjuicio causado y su posible transcendencia para la prevencin, mantenimiento o restablecimiento de las seguridad ciudadana; la grave alteracin del funcionamiento de los servicios pblicos o del abastecimiento a la poblacin de bienes y servicios; la reincidencia; beneficio econmico obtenidos como consecuencia de la comisin de la infraccin), slo la segunda y cuarta se contemplan en el artculo 30 de la vigente LOPSC como criterios a tener en cuenta para la determinacin por va reglamentaria de la cuanta de las multas y de las sanciones temporales.
La primera y la tercera se contienen en el artculo 24 LOPSC, si bien como circunstancias para cualificar algunas de las infracciones graves tipificadas en la LO como muy graves.
El Anteproyecto suprime como criterios de graduacin de las sanciones el grado de culpabilidad del infractor (que como hemos indicado antes, permite la apreciacin, en su caso, de circunstancias atenuantes) y la capacidad econmica del mismo. No se da explicacin de esta decisin que resulta desafortunada y que podr dar lugar a sanciones injustas. Por un lado, se igualan o resulta indiferente- el dolo y la culpa, pese a que aqul es un plus que justifica una sancin mayor. Por otro, se ignoran las circunstancias econmicas del infractor,
55
Se mantiene la reincidencia como circunstancia de graduacin de la sancin (artculo 30.2 LOPSC). Al igual que en la actual regulacin, el Anteproyecto no da una definicin de la reincidencia, que de acuerdo con el artculo 131. 3 c) LRJAPyPAC, es la comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme.
Con la finalidad de apreciar la reincidencia, el artculo 42 del Anteproyecto crea en el Ministerio del Interior un Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana.
5.2 Seccin 2 Infracciones y sanciones

I.- Infracciones Los artculos 33 a 36 regulan las infracciones de la LO proyectada.
Antes de entrar en el anlisis individualizado de las mismas, es conveniente hacer algunas consideraciones generales:
a.
Junto a las infracciones graves (artculo 35) y leves (artculo 36), el Anteproyecto introduce un elenco de infracciones muy graves (artculo 34), que no existe en la vigente LOPSC. Como advierte la MAIN, esta LO solo contiene un catlogo de infracciones leves y graves, y algunas estas ltimas podrn ser calificadas de muy graves atendiendo a una serie de criterios agravantes (artculo 24 LOPSC).
b.
Se produce un notable incremento de las infracciones. Son 58 (de las cuales 7 son muy graves; 31, graves y 20, leves) frente a las 26 actuales (16 graves y 10 leves), de las que solo se mantienen 19.
56
c.
Algunas infracciones incorporan conductas que actualmente son constitutivas de falta penal, ante la supresin de esta clase de infracciones penales en el Proyecto de la Ley Orgnica de reforma del CP que se encuentra en trmite en las Cmaras. Ya anuncia ste en su EM buena parte de las faltas penales describen conductas sancionadas de forma ms grave en el mbito administrativo. En concreto, en relacin con las faltas contra el orden pblico indica que los supuestos de alteraciones relevantes estn ya castigados como delito, al igual que los supuestos de atentado, resistencia y desobediencia. Los supuestos de alteraciones leves del orden pblico, o los casos de faltas leves de respeto a la autoridad, deben reconducirse a la va administrativa en la que se prev su sancin. Sin embargo como se ver, ello no es as pues como infracciones se tipifican en el Anteproyecto las perturbaciones de la seguridad ciudadana muy graves (34.1) y graves (35.1), pero no las leves.
La tipificacin de las faltas como infracciones administrativas conlleva importantes consecuencias: a) La sancin no se impone por un rgano judicial, sino por la Administracin, a quien corresponder la valoracin del comportamiento, sin perjuicio de la posibilidad de revisin ante rganos jurisdiccionales. b) Para la revisin judicial de la sancin administrativa, ser necesario el pago de tasas judiciales, que no existen en el procedimiento penal. c) En el procedimiento sancionatorio administrativo las declaraciones de los agentes que formulen denuncia gozan de valor probatorio de los hechos denunciados (artculo 52 del Anteproyecto), mientras que en el procedimiento penal tienen en valor de simples declaraciones testificales (artculo 717 LECrim). d) La multa penal se impone teniendo en cuenta la capacidad econmica del denunciado (artculo 53 CP), mientras que para la determinacin de la multa
administrativa no se toman en cuenta esta circunstancia (artculo 32 del Anteproyecto). e) La sancin firme administrativa ser inscrita en un Registro Central de Infracciones (artculo 42 Anteproyecto), mientras que la condena penal por falta no es susceptible de inscripcin en registro alguno.
57
d.
Otras infracciones plasman conductas que estn tipificadas y sancionadas como delito, como, por ejemplo, las ofensas o ultrajes a Espaa, las Comunidades autnoma, o a sus smbolos o emblemas (35.12 Anteproyecto y 543 CP); o las manifestaciones pblicas, escritas o verbales, efectuadas a travs de cualquier medio de difusin, la finalidad de incitar a comportamientos de alteracin de la seguridad ciudadana o a otros comportamientos (35.16 Anteproyecto y 557.2 y 559 del Proyecto de reforma del CP). No se establece en ningn caso la diferencia entre el delito y la infraccin administrativa, lo que plantea problemas relacionados con el principio de non bis in idem
. e. Hay conductas tipificadas que difcilmente puede entenderse
comprometen la seguridad pblica y, por tanto, justificar su previsin como infraccin en el Anteproyecto, como, por ejemplo, la del artculo 36.7 Anteproyecto (La realizacin o incitacin a la realizacin de actos que atenten contra la libertad e indemnidad sexual, o actos de exhibicin obscena, cuando no constituyan delito).
f.
En algunas infracciones se aprecia una falta de proporcionalidad, llegndose a sancionar conductas insignificantes, como en el caso del artculo 36.13 (la tercera y posteriores prdidas o extravos y sucesiva peticin de expedicin de documento personal en un plazo de cinco aos).
g.
En otras la descripcin de la conducta tpica no satisface el principio de taxatividad, como en el caso de la falta muy grave del artculo 34.6 ( La proyeccin de dispositivos luminosos sobre los medios de transporte que puedan provocar accidente). Hechas estas consideraciones, se procede al anlisis de las concretas
infracciones.
58
I.1.- Infracciones relacionadas con los derechos de reunin y de manifestacin. Se amplan las infracciones que tienen que ver con el derecho de reunin, que pasan de 2 a 7.
- El artculo 34.2 tipifica como falta muy grave La convocatoria por cualquier medio o la asistencia a cualquier reunin o manifestacin con finalidad coactiva e inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgnica 8/1983, de 15 de julio desde que, conforme a la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, de Rgimen Electoral General, haya finalizado la campaa electoral hasta la finalizacin del da de la eleccin. El bien jurdico protegido resulta claramente que es el proceso electoral, por lo que se trata de una infraccin electoral que debera ser tipificada en la LO 5/1985. Cuestin que no resulta balad por cuanto que supone una modificacin del rgano sancionador que sera, en su caso, la Junta Electoral competente (artculo 153.1 LO 5/1985).
Por
lo
dems
la
expresin
con
finalidad
coactiva
resulta
excesivamente abierta, en cuanto que no se sabe el fin de esa coaccin ni la persona o personas a quienes va dirigida.
- El artculo 34.3 tipifica como infraccin muy grave Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideracin de infraestructuras crticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la proteccin de las infraestructuras crticas, o en sus inmediaciones, as como la intrusin en los recintos de stas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilcita u obstruccin en su funcionamiento, siempre que llevasen aparejado un riesgo para las personas o un perjuicio para su funcionamiento. El artculo 35.10 establece como infraccin Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideracin de infraestructuras crticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas
59
para la proteccin de las infraestructuras crticas, o en sus inmediaciones, as como la intrusin en los recintos de stas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilcita u obstruccin en su funcionamiento.
Se trata de la infraccin leve del artculo 36.1 que, en atencin al lugar de celebracin (infraestructura crtica) se convierte en muy grave -si lleva aparejado un riesgo para las personas o un perjuicio para su funcionamiento- o grave. Si bien ninguna observacin cabe hacer a la falta muy grave en atencin a la entidad de las infraestructuras estratgicas, que de conformidad con Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la proteccin de las infraestructuras crticas, son aqullas cuyo funcionamiento es indispensable y no permite soluciones alternativas, por lo que su perturbacin o destruccin tendra un grave impacto sobre los servicios esenciales, no ocurre lo mismo con la falta grave, por cuanto que, en ese caso, la reunin o manifestacin no comunicada o prohibida no provoca una perturbacin de su funcionamiento, por lo que no resulta justificada la agravacin de la conducta.
- El artculo 35.3 tipifica La perturbacin de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasin de reuniones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las Asambleas Legislativas de las comunidades autnomas, aunque no estuvieran reunidos, celebradas con inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgnica 9/1983. Se refiere a las reuniones o manifestaciones ilcitas, no comunicadas o prohibidas que se celebran ante las sedes del Congreso de Diputados, Senado o Asambleas Legislativas de las Comunidades autnomas, quedando excluidas, en consecuencia, las
manifestaciones comunicadas y no prohibidas. Adems, ha de producirse una perturbacin de la seguridad ciudadana. Se configura un tipo excesivamente abierto, ante la falta de concrecin de las conductas que produzcan la perturbacin y la entidad de sta. Por exigencias del principio de legalidad, sera conveniente una mayor precisin y delimitacin de la accin.
60
- El artculo 35.9 considera infraccin grave La celebracin de reuniones o manifestaciones en lugares de trnsito pblico portando armas u objetos contundentes susceptibles de causar dao, siempre que tales conductas no sean constitutivas de delito, as como la negativa a la disolucin de reuniones y manifestaciones en lugares de trnsito pblico ordenada por la autoridad competente cuando concurran los supuestos del artculo 5 de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio. Se tipifican, pues, son conductas diferentes:
i)
La negativa a la disolucin de una reunin o manifestacin en lugar de trnsito pblico, ordenada por la autoridad competente, cuando concurran los requisitos del artculo 5 LORD. Infraccin que se encuentra prevista actualmente en el artculo 23.d) LOPSC, si bien en la ley proyectada, en virtud de la responsabilidad conjunta del artculo 29.3, se produce una ampliacin de las personas responsables, aun cuando ellas hubieran accedido a la disolucin, aunque la misma no haya podido tener lugar por la negativa de los participantes, lo que vulnerara los principios de culpabilidad y personalidad de la sancin; remitindonos a lo expuesto el comentar este ltimo precepto.
ii)
La celebracin de reuniones o manifestaciones en lugares de trnsito pblico portando armas u objetos contundentes susceptibles de causar dao. Se trata de la conducta tipificada en el artculo 514. 1 y 2 CP, en relacin con el 513,2 del mismo (Son punible las reuniones o manifestaciones ilcitas, y tienen tal consideracin; 2) Aqullas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligroso).
El artculo 514.2 CP castiga a los asistentes a la reunin o manifestacin que porten armas u otros medios igualmente peligrosos. Por lo que, respecto de ellos, la infraccin del 35.9 inciso primero es superflua.
61
Si lo que se pretende es el castigo de todos los dems asistentes a una manifestacin en la que otros portan armas, supondra un indebido traslado de la responsabilidad personal a persona ajena al hecho infractor, al modo de una exigencia de responsabilidad objetiva sin intermediacin de dolo o culpa, con infraccin de los principios de
culpabilidad y de personalidad de la sancin protegidos por el artculo 25.1 CE (SSTC 254/1988, 219/1988, 246/1991, 146/1994 y 36/2000).
En cuanto a los personas que convoquen o presidan la reunin o manifestacin en la que se haya portado armas -cuya responsabilidad conjunta se establece en el artculo 29.3 Anteproyecto- respondern penalmente slo cuando no hayan tratado de impedir por todos los medios a su alcance las circunstancias en ellos mencionadas (es decir, la concurrencia de personas portando armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o peligrosos). De manera que todos los dems promotores, directores u organizadores de la reunin, aun cuando hubiesen puesto todos los medios a su alcance para impedir el porte de armas o de objetos peligrosos, por aplicacin del artculo 29.3 c), resultaran responsables junto con quien porte las armas, que respondera, no por la infraccin administrativa, sino por el delito del artculo 514.2 CP. Todo lo cual, lleva a reiterar la propuesta de la eliminacin del artculo 29.3 del Anteproyecto, interesando asimismo la del 35.9 inciso primero que comentamos. -El artculo 36.1 tipifica como infraccin leve La celebracin de reuniones en lugares de trnsito pblico o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los artculos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio. Se trata de la infraccin grave tipificada en el vigente artculo 23.3 LOPSC, en el que, con mejor tcnica, se precisa que la responsabilidad corresponder a los organizadores o promotores,
procediendo a su definicin en los trminos del artculo 29.3 del Anteproyecto. Por ello, la supresin de esta ltima mencin parece
62
obedecer a la expresa previsin de este artculo 29.3. Pero, tambin, podra obedecer a la pretensin de sancionar a todos los participantes en la celebracin de una reunin en lugar de trnsito o manifestacin no comunicada o prohibida. Las obligaciones objeto de incumplimiento, a las que se refiere el artculo 36.1 del Anteproyecto, tienen como sujeto obligado a los organizadores o promotores de la reunin o manifestacin (artculos 4, 8, 10 y 11 LODR), pudiendo ser desconocido su incumplimiento por los dems participantes, en cuyo caso su castigo sera inadmisible, por exigencias de principio de culpabilidad.
-El
artculo
36.4
considera
infraccin
leve
Las
amenazas,
coacciones, injurias o vejaciones que se realicen en una reunin o concentracin cuando el destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, as como el uso de imgenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que atente contra su derecho al honor, a la intimidad o a la propia imagen, pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de instalaciones protegidas o en riesgo el xito de la operacin, sin menoscabo, en todo caso, del derecho constitucional a la informacin, cuando estas conductas no sean constitutivas de delito. La MAIN indica que esta conducta implica un ejercicio indebido o abusivo del derecho de reunin. Tal concepcin no puede ser compartida.
Son dos los comportamientos tipificados: i) Coacciones, injurias o vejaciones, cuyo sujeto pasivo es un miembro de las FCSE, proferidas en el curso de una reunin o concentracin. El bien jurdico protegido es la libertad y el honor de los miembros de las FCSE, del que no se exige que se encuentre en el ejercicio de sus funciones, resultando ms que cuestionable la afectacin de la seguridad ciudadana y su consideracin como infraccin administrativa ante la despenalizacin de las coacciones, injurias y vejaciones leves en el Proyecto de CP. Si lo que se pretende es la proteccin del principio de autoridad, debera modificarse la redaccin del precepto; que por lo
63
dems sera innecesario, toda vez que las ofensas a los agentes en la ejercicio de sus funciones o con ocasin de ellas, constituyen la infraccin del artculo 36.2 inciso segundo del Anteproyecto (actual falta del artculo 634 CP) y, en su caso, las coacciones -si fueran graves- podran ser constitutivas de un delito de atentado, cuyo bien jurdico protegido es el principio de autoridad.
ii) El uso de imgenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las FCSE que atenten contra el derecho al honor, a la intimidad o a la propia imagen. Al igual que la conducta anterior, el bien jurdico protegido es individual: el honor, la intimidad o la propia imagen del miembro de las FCSE. Solo esa referencia al peligro que ello puede suponer para su seguridad personal o la de su familia, las instalaciones protegidas o el xito de la
operacin, justificara su consideracin de infraccin contra la seguridad ciudadana, aunque su formulacin est en trminos tan vagos y extensos que plantea problemas de taxatividad.
-El artculo 36.3 tipifica como infraccin leve El incumplimiento de las restricciones de circulacin peatonal o itinerario con ocasin de un acto pblico, reunin o manifestacin, cuando provoquen alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos. Llama la atencin que el Anteproyecto haya suprimido la referencia al deber de las autoridades de adoptar las medidas necesarias para proteger la celebracin de reuniones y manifestaciones, que se recoge en el artculo 16.1 LOPSC vigente, y sin embargo, sancione el incumplimiento de las restricciones de la circulacin peatonal e itinerario, que provoquen alteraciones menores en el desarrollo de las mismas. En todo caso, merece una valoracin positiva en cuanto que supone una proteccin del ejercicio del derecho de reunin.
I.2.- Infracciones relacionadas con los derechos de libertad de expresin y libertad de informacin
64
El
artculo
35.16
estable
como
infraccin
grave
Las
manifestaciones pblicas, escritas o verbales, efectuadas a travs de cualquier medio de difusin, as como el uso de banderas, smbolos o emblemas con la finalidad de incitar a comportamientos de alteracin de la seguridad ciudadana, violentos, delictivos o que inciten, promuevan, ensalcen o justifiquen el odio, el terrorismo, la xenofobia, el racismo, la violencia -contra la mujer, o cualquier otra forma de discriminacin, siempre que no sean constitutivas de delito. Se solapa con alguna de las conductas penadas en los artculos 510 CP.
La conducta sancionada est en la lnea de la tipificada por los artculos 557.2 y 559 del Proyecto de reforma del CP, que respectivamente, castigan a quienes actuaren sobre el grupo o sus individuos incitndoles a realizar las acciones descritas en el apartado anterior o reforzando su disposicin a llevarlas a cabo y la distribucin o difusin pblica, a travs de cualquier medio, de mensajes o consignas que inciten a la comisin de alguno de los delitos de alteracin del orden pblico del artculo 557 bis del Cdigo Penal.
La
sancin
de
este
comportamiento
(incitacin)
ampla
extraordinariamente el mbito de actuacin en esta materia. La norma proyectada, junto a la autora y coautora, proclama expresamente la punicin de la induccin y de la cooperacin necesaria (artculo 29.4). En este artculo 35.16 lo que se viene a sancionar es la proposicin, provocacin y apologa de los comportamientos que el precepto menciona. Dada la singularidad de estas figuras, en cuanto excepcin a la impunidad general de los actos preparatorios, es necesario la delimitacin concreta de los comportamientos objeto de la incitacin, proposicin, enaltecimiento o apologa, que por exigencias del principio de proporcionalidad, han de circunscribirse a comportamientos graves, debiendo de tenerse en cuenta que no puede quedar afectado el contenido esencial del derecho a la libertad de expresin, concebida, como la expresin del disentimiento, o dicho de otro modo, como la posibilidad de manifestar, sin sujecin o impedimento alguno, las opiniones que se profesen,
65
o de expresar las propias ideas, sentimientos o creencias (STS 656/2007, de 17-7).
Por otra parte, debera ser excluida la modalidad comisiva consistente en uso de banderas, smbolos o emblemas y limitar la incitacin a aqulla que sea intensa y a travs de medios de difusin (es decir, a la provocacin del artculo 18 CP), quedando al margen el mensaje lanzado en la esperanza de que pueda ser asumido por alguno de los indeterminados destinatarios (STS 1994/2002, de 29-11 y 440/2006, de 7-4).
-El inciso primero del artculo 36.6 tipifica como infraccin leve Las
manifestaciones pblicas efectuadas a travs de cualquier medio de difusin cuya finalidad sean las injurias o calumnias a las instituciones pblicas, autoridades, agentes de la autoridad o empleados pblicos, cuando no constituyan delito. Esta infraccin merece un juicio negativo, en cuanto que viene a tipificar las injurias o calumnias leves, con publicidad, de las instituciones, autoridades, agentes de la autoridad o empleados pblicos, cuya justificacin como comportamiento contra la seguridad ciudadana es ms que cuestionable, presentndose la infraccin como una limitacin del derecho a las libertades de expresin e informacin no justificada.
I.3.- Infracciones relacionadas con los desrdenes pblicos

-El artculo 34.1 tipifica como infraccin muy grave La perturbacin muy grave de la seguridad ciudadana no constitutiva de delito en actos pblicos, espectculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones numerosa. El artculo 35.1 castiga como infraccin grave La perturbacin grave de la seguridad ciudadana en actos pblicos, espectculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones numerosas, cuando no sean constitutivas de delito o de infraccin muy grave.
66
Se trata de la conducta tipificada como delito de desrdenes pblicos del artculo 558 CP, que el Proyecto de reforma del CP mantiene (los que perturben gravemente el orden en la audiencia de un Tribunal o juzgado, en los actos pblicos propios de cualquier autoridad o corporacin, en colegio electoral, oficina o establecimiento pblico, centro docente o con motivo de la celebracin de espectculos deportivos o culturales). Si la perturbacin es leve, constituye la falta del artculo 633 CP, que se deroga en el Proyecto del Cdigo Penal, en cuya EM se advierte que las alteraciones relevantes del orden son delito, mientras que las leves se trasladan a la va administrativa.
Sin embargo en el Anteproyecto se tipifican alteraciones graves y muy graves, que son delito, no contemplndose las alteraciones leves. Por ello, resulta necesaria la supresin de los artculos 34.1 y 35.1, al prever conductas que son delitos y estn tipificadas como tal, y la tipificacin, en su caso, de las alteraciones del orden pblico leves.
I.4.- Infracciones de conductas calificadas por el Anteproyecto como amenaza para la seguridad ciudadana En el anlisis jurdico del Anteproyecto que se hace en la MAIN que lo acompaa, bajo el epgrafe Tipificacin de conductas que suponen una amenazas para la seguridad pblica se agrupan varias infracciones de las tipificadas en el Anteproyecto y que, segn se seala por el prelegislador, pretenden dar respuesta adecuada a una serie de conductas que o bien daan bienes y objetos en la va pblica e incluso pueden suponer una amenaza para la integridad fsica de las personas que por ella transitan, o bien perturban el ejercicio normal del legtimo derecho a la propiedad, o bien dificultan u obstruyen el normal funcionamiento de las instituciones, de sus funcionarios, los servicios de emergencia, etc. Con ello sigue diciendo la MAIN-, se persigue dar cumplimiento efectivo a los fines de la seguridad ciudadana, recogidos en el artculo 3.
67
Algunas de estas infracciones son analizadas en otros apartados, por lo que, ahora, nos limitaremos al anlisis de las restantes de las calificadas como amenazas para la seguridad ciudadana.
-El artculo 34.6 tipifica como infraccin muy grave La proyeccin de dispositivos luminosos sobre medios de transporte que puedan provocar accidentes. La amplitud y falta de concrecin de la conducta, que omite toda referencia a la gravedad del accidente o de su resultado, no satisface los principios de tipicidad y de proporcionalidad. Lo mismo resulta aplicable al artculo 36.8 que considera falta leve: La proyeccin de dispositivos luminosos sobre miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para impedir o dificultar el ejercicio de sus funciones
-El artculo 35.2 tipifica como infraccin grave La participacin en alteraciones de la seguridad ciudadana usando capuchas, cascos o cualquier otro tipo de prenda u objeto que cubra el rostro, impidiendo o dificultando la identificacin. El objeto es la sancin del encapuchado que participe en una alteracin de la seguridad, y se producir un concurso de normas entre este precepto y el que tipifique la conducta de alteracin de la seguridad realiza el encapuchado, a resolver conforme a las normas del artculo 30, de manera que solo se castigar una de las infracciones del concurso.
-El artculo 35.5 tipifica como infraccin grave Los actos de obstruccin que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado pblico o corporacin oficial el ejercicio legtimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecucin de acuerdos o resoluciones administrativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente establecidos y no sean constitutivos de delito. Cuando una infraccin de igual contenido est tipificada en una normativa especfica, ser de aplicacin preferente esta ltima. Se trata de una coaccin cuya tipificacin con infraccin de seguridad ciudadana resulta ms que discutible, pues en los trminos en que est
68
redactado no queda claro que el bien jurdico sea el normal funcionamiento de las instituciones, finalidad enunciada en el artculo 3 del Anteproyecto.
En todo caso, es necesaria la precisin de los actos de obstruccin tpicos, que deberan ser de entidad, idneos e inequvocos.
-El artculo 35.6 establece como infraccin grave Las acciones y omisiones que obstaculicen gravemente la actuacin de los servicios de emergencia en el desempeo de sus funciones. La descripcin de la conducta es imprecisa y no colma el principio de tipicidad.
-El artculo 35.8 tipifica como infraccin grave La perturbacin del orden en un acto de campaa electoral, administracin electoral, votacin, escrutinio y recuento de votos no constitutiva de infraccin penal o administrativa de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio. Al igual que la infraccin del artculo 34.2, es una conducta relacionada con los delitos e infracciones electorales, por lo que debera ser objeto de regulacin, en su caso, en la LO 5/1985.
-El artculo 35.11 considera infraccin grave Portar, exhibir o usar armas de modo negligente o temerario o fuera de los lugares habilitados para su uso El principio de proporcionalidad aconseja limitar la conducta a la exhibicin con la finalidad de causar intimidacin, a fin de vincularla a los fines perseguidos por la seguridad ciudadana, al modo de la infraccin 36.2.
-El artculo 35.12 tipifica como infraccin grave Las ofensas o ultrajes a Espaa, a las comunidades autnomas y entidades locales o a sus instituciones, smbolos, himnos o emblemas, efectuadas por cualquier medio, cuando no sean constitutivos de delito. Como ya se ha indicado, la conducta es coincidente con la del delito del artculo 543 CP, no existiendo razn para su inclusin en el Anteproyecto, insistiendo en la afectacin del principio non bis in idem con esta doble tipificacin de las conductas como
69
delito y como infraccin administrativa.
-El artculo 35.22 tipifica como infraccin grave El traslado de personas, con cualquier tipo de vehculo, con el objeto de facilitar a stas el acceso a drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas, siempre que no constituya delito. No resulta justificada su inclusin en el Anteproyecto, dada su aparente desvinculacin con los fines del artculo 3.
-El artculo 35.23 considera infraccin grave La ejecucin de actos de plantacin y cultivo ilcitos de drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas, no constitutivos de delito. Como la anterior infraccin, su inclusin en la ley proyectada no est justificada. Adems, se describe la conducta tpica de modo genrico e incompleto, lo que podra llevar a excesos sancionadores.
-El artculo 35.24 tipifica cono infraccin grave: Forzar o inducir a otros, especialmente a menores de edad o personas con discapacidad necesitadas de especial proteccin, mediante el empleo de la violencia fsica, intimidacin o engao, al consumo o a la tenencia ilcitas de drogas txicas, estupefacientes, sustancias psicotrpicas o de bebidas alcohlicas cuando no sea constitutivo de delito. Se trata de acciones constitutivas de delito, no resultando por ello adecuado su inclusin en el Anteproyecto.
-El artculo 35.29 tipifica como infraccin grave El escalamiento de edificios de organismos o instituciones pblicas o de inters histrico-artstico sin la debida autorizacin y la precipitacin o lanzamiento desde los mismos, sin la debida autorizacin. El escalamiento de edificios y monumentos se considera infraccin leve del artculo 36.19. Sera conveniente precisar qu ha de entenderse por edificio y si se incluye el propio y aqul cuyo escalamiento ha sido autorizado por su propietario
70
-El artculo 36.9 tipifica como infraccin leve La ocupacin de cualquier espacio comn, pblico o privado, fuera de los casos permitidos por la ley o contra la decisin adoptada en aplicacin de aqulla por la autoridad competente, o la permanencia en l contra la voluntad de su propietario, arrendatario o titular de otro derecho sobre el mismo, cuando no sean constitutivas de delito. La conducta se solapa con el delito de usurpacin del artculo 245.2 CP, que queda inalterado con el Proyecto de reforma del CP. No existiendo justificacin para su inclusin en el Anteproyecto.
-El artculo 36.16 tipifica como infraccin leve La colocacin no autorizada en la va pblica de elementos o estructuras no fijas, como tenderetes, prgolas, tiendas de campaa, construcciones porttiles o desmontables u objetos anlogos. Se trata de una conducta que afecta al uso de la va pblica, que es competencia municipal, como as se establece en numerosas Ordenanzas municipales. No existe motivo para sustraer esta
competencia a los Entes locales. En todo caso, la conducta debera vincularse al orden pblico o seguridad ciudadana.
I.5-Infracciones que tipifican conductas actualmente constitutivas como faltas penales.
-Artculo
35.17:
El
uso
pblico
de
uniformes,
insignias
condecoraciones oficiales, o rplicas de los mismos, as como otros elementos del equipamiento de los cuerpos policiales o de los servicios de emergencia sin estar autorizado para ello, cuando no sea constitutivo de delito. Trae su causa en el artculo 637 CP, introducindose la rplica de los uniformes, insignias o condecoraciones, lo que podr dar problemas interpretativos sobre la idoneidad de la rplica.
-Artculo 36.6 tipifica como infraccin leve: Las amenazas,
coacciones, injurias o vejaciones realizadas en vas pblicas y espacios abiertos al pblico que produzcan alteraciones de la seguridad ciudadana,
71
siempre que no sean constitutivas de delito. Trae causa en la falta del artculo 620.2 CP. Solo puede justificarse por la alteracin de la seguridad ciudadana. Sera aconsejable que se limitara a las alteraciones graves, para evitar supuestos de desproporcionalidad. A tal fin no puede perderse de vista que el prelegislador ha considerado la amenazas, injurias, coacciones o vejaciones injustas leves como ataques insignificantes a la libertad y honor de una persona, cuya proteccin est supeditada a la denuncia previa, procediendo en su consecuencia a proponer su despenalizacin.
-El artculo 35.7 inciso primero tipifica La desobediencia o la

resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito y el artculo 36.6 sanciona como
falta leve la falta de respeto y de la consideracin debida a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones Conductas tipificadas en la actualidad en el artculo 634 CP.
-Artculo 36.15 sanciona como infraccin leve: El deslucimiento leve de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio pblico, tales como seales de circulacin, farolas, marquesinas, papeleras y dems mobiliario urbano, as como de bienes muebles o inmuebles privados en la va pblica. Conducta se corresponde con la del artculo 626 CP
Si los daos o el deslucimiento fueren graves y sobre los bienes muebles o inmuebles de uso o servicio pblico, constituira la infraccin grave del artculo 35.27.
-El artculo 35.30 recoge las faltas de los artculos 631 y 632.2 CP, tipificando como infraccin grave: Dejar sueltos o en condiciones de causar daos animales feroces o dainos cuando no constituya delito, as
72
como maltratar cruelmente o abandonar en condiciones en que pueda peligrar su vida a los animales domsticos, o maltratar animales en espectculos no autorizados legalmente, cuando no constituya delito.
I.6.- Infracciones que se corresponden con conductas actualmente sancionadas en la LOPSC.
-La infraccin del artculo 23. a) LOPS se escinde en la muy grave del artculo 34.4, cuando el objeto sean las armas prohibidas o los explosivos no catalogados; y en la grave del artculo 35.14, si son armas reglamentarias, explosivos catalogados, cartuchera o artculos pirotcnicos. En el
Anteproyecto se incluye como conducta tpica la circulacin.
-El artculo 34.5 se corresponde con el 23. g) LOPS, aadindose la indicacin por razones de seguridad pblica, lo que constituye mejora tcnica.
-El artculo 35.4 incorpora la infraccin 23.n) LOPSC. Aade la conducta consistente en la provocacin de incendios en la va pblica que representen un peligro para las personas o bienes u ocasiones una alteracin de la seguridad pblica, cuando tales conductas no sean constitutivas de delito.
-El inciso segundo del artculo 37.4 recoge la infraccin del artculo 23.k LOPSC, aadiendo la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad
-El artculo 35.9 inciso segundo incorpora la infraccin del artculo 23.d) LOPSC.
-La infraccin grave del artculo 35.15 es la asimismo grave del 23.m LOPSC actual.
73
-La conducta del artculo 35.20 se corresponde con las infracciones de los artculos 25 y 23. i) LOPS, que sancionan respectivamente, el consumo de drogas o sustancias estupefacientes y la tenencia ilcita, aunque no estuviera destinada al trfico, en lugares, vas, establecimientos o transportes pblicos, as como el abandono de instrumentos o efectos empleados para ello es esos lugares, y la tolerancia de dicho consumo en locales o establecimientos pblicos por sus propietarios, administradores o encargados.
El Anteproyecto suprime la posibilidad de suspender las sanciones impuestas por el consumo o la tenencia si el infractor se somete a tratamiento de deshabituacin, que s se reconocen en la vigente LOPSC y que consideramos debera ser mantenida.
-El artculo 35.25 recoge la infraccin grave tipificada en el artculo 23.l) LOPSC.
-El artculo 35.26 se corresponde con el artculo 23.k) LOPSC.
-El artculo 35.27 tiene su origen en el 23.n) LOPSC.
-El artculo 35.28 tipifica la misma conducta que el artculo 23.j LOPSC
-El artculo 35.31 tipifica como grave La comisin de tres infracciones leves en el plazo de dos aos. Se corresponde con la infraccin del artculo 23.o) LOSC vigente, cuya redaccin es ms adecuada, al describirse la conducta como la comisin de una tercera falta dentro de un ao, que se sancionar como infraccin grave. El precepto
74
debe revisarse, adecundolo a la redaccin vigente, pues parece que la tercera infraccin leve comporta sancionar la tercera leve y, adems, una grave. Por lo dems, la ampliacin del plazo de uno a dos aos, adems de injustificada, resulta excesiva, proponindose el mantenimiento del plazo anual.
Por las mismas razones, debera revisarse el artculo 34.7 que tipifica como infraccin muy grave La comisin de tres infracciones graves en el plazo de dos aos.
-El artculo 36.1 tipifica con infraccin leve la conducta del artculo 23.c) LOPS (que es infraccin grave), aunque suprime la limitacin de responsabilidad de los organizadores o promotores proclamada en este ltimo precepto, remitindonos a lo ya dicho antes sobre este particular.
-El artculo 36.2 se corresponde con el 26.g) LOPSC.
-El artculo 36.10 tipifica como infraccin leve la conducta que el artculo 23.b) tipifica como infraccin grave.
-El artculo 36.11 recoge la infraccin del artculo 26.f) LOPSC.
-El artculo 36.12 sanciona el comportamiento tipificado en el artculo 26.a) LOPSC (incumplimiento de la obligacin de obtener la documentacin personal), aadiendo la omisin negligente de la denuncia de su sustraccin o extravo, cuya proporcionalidad es ms que dudosa.
-El artculo 36.15 se corresponde con el artculo 26.b) LOPSC.
75
I.7. Infracciones que tipifican conductas que vulneran la tranquilidad ciudadana.

Con ellas se pretende la salvaguarda de la tranquilidad ciudadana. Si bien entendida como bienestar y no en su concepcin de condicin para el ejercicio de derechos y libertades fundamentales, que es la que integra el concepto de seguridad ciudadana (artculo 104 CE), por lo que resulta cuestionable su proporcionalidad.
-El artculo 35.21 tipifica como infraccin grave El consumo de bebidas alcohlicas en lugares, vas, establecimientos o transportes pblicos cuando perturbe gravemente la tranquilidad ciudadana. Podrn existir problemas con las regulaciones que sobre la materia se han realizado por algunos Entes locales, pudiendo dar lugar a supuestos de doble sancin, con infraccin del principio non bis in idem.
-El artculo 36.17 considera falta leve La prctica de juegos o de actividades deportivas en espacios pblicos no habilitados para ello, cuando exista un riesgo de que se ocasionen daos a las personas o a los bienes, o se impida o dificulte la estancia y el paso de las personas o la circulacin de los vehculos. El artculo 36.18 tipifica como falta leve El entorpecimiento indebido de cualquier otro modo de la circulacin peatonal que genere molestias innecesarias a las personas o el riesgo de daos a las personas o bienes. Finalmente, el artculo 36.20 tipifica como falta leveLa remocin de vallas, cercados, empalizadas, barreras, verjas o encintados, fijos o removibles, colocados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para delimitar permetros de seguridad, aun con carcter preventivo. Las conductas de las tres infracciones resultan excesivamente amplias e imprecisas, siendo ms que dudosa la salvaguarda del principio de proporcionalidad.
76
I.8 Infracciones relativas a la indemnidad sexual de las personas y, especialmente, de los menores
-El artculo 35.13 tipifica como falta grave El ofrecimiento, solicitud,

negociacin o aceptacin de servicios sexuales retribuidos en zonas de trnsito pblico en las proximidades de lugares destinados a su uso por menores, como centros educativos, parques infantiles o espacios de ocio accesibles a menores de edad, o cuando estas conductas, por el lugar en que se realicen, puedan generar un riesgo para la seguridad vial. Esta conducta no ser sancionada en caso de que la persona infractora sea vctima de trata de seres humanos y dicho extremo quede acreditado de acuerdo con la legislacin de extranjera. Se trata de una tcnica de prevencin situacional, respecto de la que algunos autores han sealado el problema del riesgo de consolidacin de situaciones de injusticia social, al valorar el xito de dichas tcnicas en la eliminacin de obstculos favorecedores de las manifestaciones delictivas pero sin preocuparse de las situaciones sociales y humanas que laten en el fondo de la conducta. Por lo que debera acudirse a un modelo de prevencin que se centre especialmente en la accin correctora del problema, no en su manifestacin.
-El artculo 35.19 tipifica como falta grave La realizacin o incitacin

a la realizacin de actos que atenten contra la indemnidad sexual de los menores o personas con discapacidad necesitadas de especial proteccin, cuando no constituya delito. No existe ninguna razn para su previsin como una infraccin contra la seguridad ciudadana. Por lo dems, la falta de concrecin de la accin no satisface el principio de legalidad.
-El artculo 36.7 tipifica como infraccin leve La realizacin o incitacin a la realizacin de actos que atenten contra la libertad e indemnidad sexual, o ejecutar actos de exhibicin obscena, cuando no constituya delito.
77
Son trasladables las consideraciones que se han hecho en relacin a la infraccin anterior.
II.- Prescripcin de las infracciones

El artculo 37 Anteproyecto establece unos plazos de prescripcin de un ao, dos aos y tres aos, segn la infraccin sea leve, grave o muy grave (que son los mismos que los de la prescripcin de la sancin) lo que supone una notable ampliacin en relacin con la regulacin actual, en la que los plazos son de 3 meses, un ao y dos aos, respectivamente.
Parece aconsejable el establecimiento de unos plazos menores, de seis meses para las infracciones leve, un ao para las graves y dos aos para las muy graves, por analoga con los plazos de prescripcin de las faltas penales en cuanto a las leves y los delitos leves en el Proyecto de reforma del CP
Merece una valoracin favorable la regulacin del cmputo de la prescripcin, dies a quo e interrupcin en trminos similares a los del CP.
Por ltimo, hay que sealar que el apartado 5 es innecesario, pues lo que se interrumpe es la prescripcin, no el plazo prescriptivo.
III.- Sanciones
El artculo 38 Anteproyecto prev sanciones pecuniarias y no pecuniarias, al igual que el vigente artculo 28 LOPSC. Pero mientras que en ste, las sanciones se establecen como alternativas, siendo posible su acumulacin, en el Anteproyecto, del tenor de la redaccin, no queda claro si el sistema sigue siendo el mismo o, en todo caso, ha de imponerse una sancin de multa, pudiendo imponerse adems, una o ms de las sanciones no pecuniarias que enumera. En la MAIN, tras invocar el principio de lex previa y
78
lex certa, se indica que el Anteproyecto determina suficientemente la posibilidad de imponer los diferentes tipos de sanciones (multa y otra sancin) en tanto en cuanto precisa en qu casos se podr imponer adems la sancin de naturaleza no pecuniaria (infracciones graves y muy graves).
Sin embargo, tal designio no se traslada en su integridad al artculo 38, pues las sanciones no pecuniarias a) (retirada de las armas y de las licencias o permisos correspondientes a las mismas) y b) (Incautacin de los instrumentos o efectos utilizados para la comisin de las infracciones y, en especial, de las armas, explosivos, vehculos, embarcaciones, aeronaves y drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas) parece que podrn imponerse tambin, en su caso, en infracciones leves, al no hacerse referencia en estas medidas, a diferencia de las restantes, a las infracciones graves y muy graves.
Exigencias del principio de lex previa y lex certa citado por el propio prelegislador aconsejan una mayor predeterminacin de los supuestos en que procede la imposicin de una u otra sancin.
En cuanto a la multa se establece para las infracciones muy graves, la multa de 30.001 a 600.000; para las graves, la multa de 1.001 a 30.000 ; y para las leves, la multa de 100 hasta 1.000 . De manera que, con relacin a la regulacin vigente, se produce un incremento relevante en las multa mnima de la infraccin grave pasa de 301 a 1.001 , as como en las infracciones leves, donde la multa mxima pasa de 300 a 1.000.
Con relacin a las sanciones no pecuniarias, se establecen las previstas en el artculo 28 LOPSC y dos ms: la prdida de la posibilidad de obtener permisos de residencia y trabajo, en el caso de extranjeros que cometan infracciones graves o muy graves; y la expulsin del territorio espaol, cuando los infractores sean extranjeros sin la correspondiente autorizacin o permiso de residencia en Espaa y hubieran incurrido en una infraccin grave
79
o muy grave, sin perjuicio de lo establecido en la legislacin de extranjera respecto de las vctimas de trata de seres humanos.
La sancin de expulsin, ms que una sancin por la infraccin que haya cometido, est dirigida a proteger el inters pblico frente a los extranjeros en situacin irregular. Supone una ampliacin de los supuestos de expulsin como infraccin administrativa, siendo cuestionable respecto de algunas de las infracciones, su proporcionalidad. En todo caso, sera conveniente declarar la imposibilidad de la imposicin conjunta de multa y de expulsin, como as se establece en el artculos 57.3 de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social.
IV.- Prescripcin de las sanciones El artculo 39 del Anteproyecto trata de la prescripcin de las sanciones, fijando, al igual que el artculo 132 LRJACyPAC, unos plazos de tres aos para las sanciones por infracciones muy graves, dos por las impuestas por infracciones graves y uno por las infracciones leves.
Asimismo sigue la diccin de artculo 132 LRJAPyPAC en la determinacin del dies a quo y la causa de interrupcin de la prescripcin, que solo es la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin.
El Anteproyecto no dice nada sobre la prescripcin de las infracciones en la va de recurso de alzada, tema polmico en el que existen posturas encontradas: la sostenida por el STS Sala 3, de 15 de diciembre de 2004, dictada en recurso de casacin en inters de ley, que fij como doctrina legal que el lmite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripcin de las infracciones, concluye con la resolucin sancionadora y su consiguiente notificacin, sin poder extender la misma a la va de recurso;
80
criterio que fue mantenido en la STS de 15 de febrero de 2013. La contraria expuesta en el voto particular de la primera de las sentencias.
V.- Colaboracin reglamentaria El artculo 40 reproduce el artculo 129.3 LRJAPyPAC
VI.- Reparacin del dao El artculo 41 aborda la reparacin de los daos y perjuicios, sobre lo que la vigente LOPSC guarda silencio. Lo regula de conformidad con lo dispuesto en el artculo 130 LRJACP y PAC, pero limitndolo a los daos y perjuicios a la administracin pblica. Establece, adems, la responsabilidad solidaria de los padres, tutores, curadores, acogedores o guardadores legales o de hecho, por los daos y perjuicios causados a la administracin pblica por los hechos de una menor de 18 aos no emancipado o de una persona con la capacidad jurdicamente complementada.
Ninguna mencin se hace respecto a la responsabilidad por los daos ocasionados terceros, que el artculo 130.2 de la Ley RJAPyPAC s que
contempla y que parece adecuado que se incluyera.
VII.- Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana. El Anteproyecto crea en el Ministerio de Interior un Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana, con la finalidad de apreciar la reincidencia y valorarla a efectos de la concesin de autorizaciones administrativas que repercutan directamente sobre la seguridad ciudadana.
5.3 Seccin 3 Procedimiento sancionador

I.- Artculo 43. Rgimen jurdico
81
Se remite al Ttulo IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RJAPyPAC y disposiciones de desarrollo, regulndose nicamente las especialidades.
El Anteproyecto omite la mencin de los principios de legalidad de la imposicin de la sancin y del non bis in dem, proclamados y desarrollados, respectivamente, en los artculos 31 y 32 de la LOPSC vigente; as como sus consecuencias.
El artculo 32.1 LOPSC consagra el principio non bis in dem, declarando que no se podrn imponer sanciones penales y administrativas por unos mismos hechos. Adems, la Administracin deber esperar a la firmeza de la sentencia penal antes de resolver definitivamente el expediente sancionador cuando las conductas descritas por la LOPSC pudieran ser constitutivas de delito (artculo 32.2); aunque la remisin de antecedentes al Ministerio Fiscal, no impedir la tramitacin del expediente sancionador por los mismos hechos. La Administracin queda vinculada a los hechos declarados probados en la sentencia penal (artculo 34).
La supresin de la referencia al principio non bis in dem y de la regulacin de sus consecuencias es especialmente desafortunada, pues, como se ha visto en el anlisis de las infracciones tipificadas en el Anteproyecto, muchas de las conductas tpicas se solapan con delitos, hasta el punto que bastantes de las infracciones incluyen la mencin si no constituyeran delito. Por ello, resulta necesario mantener los artculos 32, 33 y 34 de la LOPSC vigente.
II. Artculo 44. Acceso a los datos de otras administraciones pblicas. Se establece el acceso y cesin de los datos relativos a los interesados por las administraciones pblicas, en el mbito de sus competencias y de
82
acuerdo con su normativa especfica reguladora, dndose as cobertura legal a la cesin de datos y cumpliendo lo previsto en el artculo 11.2 de la LOPD.
Se aconseja la supresin del adverbio modal recprocamente, pues si bien la cesin de datos encuentra su justificacin en la investigacin de los hechos objeto de un procedimiento sancionador, no existe, en principio, razn para la cesin de datos personales que obren en el procedimiento sancionador a otras Administraciones. Por lo que deberan establecerse los supuestos de esta cesin de los datos del procedimiento sancionador.
III.- Artculo 45. Medidas provisionales anteriores al procedimiento Se regula la posibilidad de adoptar las medidas provisionales del artculo 48.1, excepto la del prrafo f), por los agentes de la autoridad, con carcter previo a la iniciacin del procedimiento, de modo excepcional, en los supuestos de grave riesgo o peligro inminente para personas o bienes.
Esta posibilidad se reconoce en el artculo 15 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (RPEPS).
La referencia a la excepcionalidad de las medidas previas y su justificacin el grave riesgo o peligro inminente para las personas o bienes colma el canon de necesidad exigido por el artculo 15.1 RPEPS
Sin embargo, no se menciona en el Anteproyecto el presupuesto de subsidiariedad de las medidas expresamente proclamado en el artculo 15.1 RPEPS (cuando as venga exigido por razones de urgencia inaplazable) y que este Consejo considera necesario incluir en el artculo 45.
IV.- Artculo 46. Actuaciones previas En el artculo 46 se regula el rgimen de las actuaciones previas, previstas en el artculo 12 RPESP, disponiendo, por un lado, que podrn
83
desarrollarse sin intervencin del presunto culpable, si fuera indispensable para garantizar el buen fin de la investigacin, dejando constancia escrita en las diligencias instruidas al efecto de las razones justificativas de su no intervencin. Por otro, declara que las actuaciones previas no interrumpir la prescripcin de las infracciones.
Es necesario hacer dos observaciones:
La primera, para evitar que estas actuaciones previas se utilicen para una investigacin general proscrita en nuestro Derecho, resultara conveniente que en el precepto se incluyera una referencia a la finalidad de las actuaciones previas, en los mismos trminos que el artculo 12.1 RPEPS, que dice que estas actuaciones se orientarn a determinar, con la mayor precisin posible, los hechos susceptibles de motivar la incoacin del procedimiento, la identificacin de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
La segunda, tendra que preverse la incorporacin de esas actuaciones previas en el procedimiento sancionador posterior o, en caso de que ste no se incoe, su notificacin al presunto responsable y dems personas investigadas.
V.- Artculo 47. Acuerdo de incoacin Ningn comentario merece la declaracin del valor de la denuncia formulada por los agentes de la autoridad como acuerdo de incoacin del procedimiento sancionador, en el apartado 1 de este artculo.
Por el contrario, el apartado 2 es tributario de una valoracin negativa, interesndose su eliminacin.
El artculo 47.2 que dice Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado podrn efectuar denuncias por la comisin de infracciones previstas en la legislacin de las comunidades autnomas o
84
entidades locales, teniendo sus manifestaciones valor probatorio de los hechos denunciados. Se viene a establecer el valor probatorio que la denuncia de los miembros de FCSE debe de tener en un procedimiento sancionador distinto del regulado en el Anteproyecto y que es competencia de las Comunidades autnomas o de Entidades locales, lo que supone una extralimitacin e invasin de las competencias de las Comunidades autnomas. A modo de ejemplo, la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, no establece ese especial valor de la denuncia de los miembros de FCSE. Tampoco existe ese previsin en la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de rgimen jurdico y de procedimiento de las administraciones pblicas de Catalua. Se propone, en consecuencia, su supresin.
VI.- Artculo 48. Medidas de carcter provisional El artculo 48 se corresponde con el vigente artculo 36 de la LOPSC, incorporando mejoras tcnicas. As, en el apartado 1 la indicacin de las razones que legitiman la adopcin de medidas de carcter provisional. En el nmero 5 se ordena la notificacin del acuerdo de adopcin de las medidas a los interesados. Y en el apartado 6 se regula la posibilidad de la suspensin de la medida provisional adoptada.
Sin embargo, se introducen, asimismo, dos novedades que no merecen la misma valoracin. En el apartado cinco, tras prever la notificacin del acuerdo de adopcin de las medidas provisionales al interesado, se dispone que La autoridad competente para su adopcin podr acordar que sea objeto de conocimiento general cuando ello sea necesario para garantizar la seguridad ciudadana. Tal previsin debera matizarse con la necesaria referencia a la reserva de los datos personales de las personas contra las que se dirige el procedimiento, a fin de salvaguardar su derecho a la proteccin de datos, que goza de la consideracin de derecho fundamental (SSTC 290 y 292, ambas de 30 de noviembre de 2000), cuyo mbito no se limita a los datos
85
ntimos de una persona, sino que abarca de forma expansiva cualquier dato personal (STS 13 septiembre 2002).
En el apartado 8 se establece una excepcin a la responsabilidad patrimonial de la Administracin contraria al artculo 103 CE, que debe ser suprimida.
VII.- Artculo 49. Decomiso Se procede a la regulacin del decomiso, lo que constituye una novedad positiva respecto de la actual LOPSC, que omite toda previsin sobre el tema.
Debera aadirse la necesidad de la documentacin de la intervencin, que debera incorporarse al expediente.
VIII.- Artculo 51. Caducidad del procedimiento La regulacin de la caducidad se adeca a la del artculo 44 LRJAPyPAC.
IX.-Artculo 52. Efectos de la resolucin. Se declara que, en el mbito de la Administracin General del Estado, la resolucin del procedimiento pondr in a la va administrativa.
X- Artculo 52. Valor probatorio de las declaraciones de los agentes de la autoridad. Se establece la presuncin iuris tantum de veracidad de las actas, denuncias y atestados formulados por los agentes de la autoridad, reconocida en el artculo 137.3 LRJAPyPAC y 37 LOPSC vigente.
XI.- Artculo 53. Ejecucin de la sancin A diferencia del actual artculo 39 LOPSC que remita la totalidad de los trminos de la ejecucin a lo que se estableciera reglamentariamente, en el
86
artculo 53 se seala el plazo de cumplimiento de las sanciones de suspensin de las licencias, autorizaciones o permisos y el de las sanciones pecuniarias, de las que, se indica en el apartado 4, los rganos y procedimiento de recaudacin ejecutiva sern los establecidos en el Reglamento General de Recaudacin, aprobado por el Real Decreto 99/2005, de 29 de julio.
Se omite toda referencia a la ejecucin de la sancin de expulsin del extranjero en situacin irregular, recomendndose la subsanacin de esta omisin.
XII.- Artculo 54. Publicidad de las sanciones. El artculo 54 Anteproyecto tiene su antecedente del artculo 39 LOPSC que declara la posibilidad de que la resolucin firme en va administrativa de los expedientes sancionadores por faltas graves y muy graves pueda ser hecha pblica, en virtud de acuerdo de las autoridades competentes, en los trminos que reglamentariamente se determinen.
El artculo 54 circunscribe esa publicidad a las infracciones muy graves y establece los supuestos en que tal publicidad de la resolucin puede tener lugar: cuando concurra riesgo grave para la seguridad de los ciudadanos, reincidencia en infracciones de naturaleza anloga o acreditada intencionalidad y fuera indispensable para la consecuencia de las finalidades contempladas en la ley proyectada.
Adems, declara que esa publicidad comprender la sancin as como los nombres, apellidos, denominacin social o razn social de las personas fsicas o jurdicas responsables de la comisin de infracciones muy graves. Esta disposicin no parece respetuosa con el derecho a la proteccin de datos, que, como ha dicho este Consejo en el Informe sobre el Rgimen Jurdico de publicidad de los acuerdos y resoluciones de la Comisin Disciplinaria de 27 de octubre de 2009, no se limita a datos ntimos de la personas, sino que abarca de forma expansiva a cualquier dato personal. Como declara la STS Sala 3 de
87
13 de septiembre de 2003: El "derecho fundamental a la proteccin de datos personales", derecho fundamental estrechamente conectado con el reconocido en el apartado 1 del mismo precepto, aunque con un contenido propio y diferenciado, que -en palabras de la STC 292/2000, de 30 de noviembre "impone a los poderes pblicos la prohibicin de que se conviertan en fuentes de esa informacin sin las debidas garantas; y tambin el deber de prevenir los riesgos que puedan derivarse del acceso o divulgacin indebidas de dicha informacin", habindose de tener en cuenta que, como dice esta misma sentencia constitucional, "el objeto de proteccin del derecho fundamental a la proteccin de datos no se reduce slo a los datos ntimos de la persona, sino a cualquier tipo de dato personal, sea o no ntimo, cuyo conocimiento o empleo por terceros pueda afectar a sus derechos, sean o no fundamentales, porque su objeto no es slo la intimidad individual, que para ello est la proteccin que el art. 18.1 CE otorga, sino los datos de carcter personal. Por consiguiente, tambin alcanza a aquellos datos personales pblicos, que por el hecho de serlo, de ser accesibles al conocimiento de cualquiera, no escapan al poder de disposicin del afectado porque as lo garantiza su derecho a la proteccin de datos. Tambin por ello, el que los datos sean de carcter personal no significa que slo tengan proteccin los relativos a la vida privada o ntima de la persona, sino que los datos amparados son todos aquellos que identifiquen o permitan la identificacin de la persona, pudiendo servir para la confeccin de su perfil ideolgico, racial, sexual, econmico o de cualquier otra ndole, o que sirvan para cualquier otra utilidad que en determinadas circunstancias constituya una amenaza para el individuo"; de forma que, en conclusin, "el contenido del derecho fundamental a la proteccin de datos consiste en un poder de disposicin y de control sobre los datos personales que faculta a la persona para decidir cules de esos datos proporcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cules puede este tercero recabar, y que tambin permite al individuo saber quin posee esos datos personales y para qu, pudiendo oponerse a esa posesin o uso".
88
La transmisin de datos y el derecho de acceso a los mismos estn condicionados por la naturaleza de los datos que figuren en un documento, debiendo distinguirse los datos de carcter personal en los trminos del artculo 3 LOPS -cualquier informacin concerniente a personas fsicas identificadas o identificables - y los que no tienen este carcter.
Los datos no personales pueden ser objeto de una informacin general, mientras que los de carcter personal, relativos a personas identificadas o identificables, estn sometidos a las limitaciones derivadas de la proteccin de los derechos del artculo 18 CE y sujetos a las prescripciones de la LOPD y, adems, los que figuren en un procedimiento sancionador o disciplinario, al artculo 37.3 LRJAPyPAC, que limita el derecho de acceso a los documentos nominativos derivados de un procedimiento sancionador a quienes ostenten la condicin de titulares de dichos documentos.
Mayor proteccin de la intimidad ha de dispensarse al infractor menor de edad. Como seala la STC 36/1991, razones tendentes a preservar al menor de los efectos adversos que pueden resultar de la publicidad de las actuaciones, podra justificar una restriccin del principio de publicidad. En este sentido cabe citar en el mbito internacional, en la regla 8 de las llamadas Reglas de Beijing se seala que para evitar que la publicidad indebida o el proceso de difamacin perjudique a los menores, se respetar en todas las etapas del proceso el derecho de los menores a la intimidad, y que en principio no se publicar ninguna informacin que pueda dar individualizacin de lugar a una
un menor delincuente. Asimismo, tal restriccin se
reconoce en el artculo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, en el artculo 6 del Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y en el artculo 40 de la Convencin de Derechos del Nio de 20 de noviembre de 1989. Normas que son acogidas en el derecho interno, en la LO 1/1996 de Proteccin Jurdica del Menor y en la LO 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad penal del menor.
89
En conclusin, la publicidad de la identidad de la persona fsica responsable de una infraccin muy grave, y en particular cuando se trata de un menor de edad, no resulta adecuada, por lo que se considera que ha de suprimirse.
Asimismo, se considera desafortunada la justificacin de la publicidad de la resolucin con el nombre y apellidos del responsable por su reiteracin (que no reincidencia) en infracciones de naturaleza anloga. La reincidencia produce la consecuencia jurdica de justificar una mayor sancin del reincidente, sin que pueda admitirse la publicitacin general de su condicin de reincidente, a modo de una reprobacin pblica y estigmatizadora del mismo, con menoscabo del derecho a la dignidad del artculo 10 CE. Se interesa tambin la supresin de este supuesto.
XII.- Artculo 55. Procedimiento abreviado. Se establece un procedimiento abreviado para las infracciones graves y leves, para el caso de que el interesado realice el pago voluntario con una reduccin del 50% de la sancin de multa, dentro de los 15 das desde la notificacin del acuerdo de incoacin del procedimiento.
VI OTRAS DISPOSICIONES
1. Disposiciones Adicionales
La disposicin adicional primera trata del rgimen de control de precursores de droga, remitindose a su legislacin especfica.
90
La disposicin adicional segunda establece que la proteccin de las infraestructuras crticas se regir por su normativa especfica y supletoriamente por la norma proyectada.
La disposicin adicional tercera dispone la comparecencia obligatoria del interesado ante los rganos o unidades administrativas competentes en los procedimientos administrativos para la obtencin del CNI y del pasaporte.
La disposicin adicional cuarta proclama la comunicacin del Registro Civil al Ministerio del Interior de las inscripciones de resoluciones de capacidad judicialmente complementada.
La disposicin adicional quinta declara que las medidas contempladas en el Anteproyecto no generarn incremento de dotaciones ni de retribuciones, no de gastos de personal al servicio del sector pblico.
2.- Disposicin transitoria nica

La disposicin transitoria nica se ocupa del rgimen transitorio de los procedimientos sancionadores iniciados a la entrada en vigor de la ley proyectada, que se regirn por la legislacin anterior, salvo que esta ley contenga disposiciones ms favorables para el interesado.
3.- Disposicin derogatoria nica

La Disposicin derogatoria nica deroga la LOPSC y cuantas disposiciones, de rango igual o inferior, se opongan a lo dispuesto en la LO proyectada.
4.- Disposiciones finales

La disposicin final primera versa sobre el Ttulo competencial del Estado para dictar esta norma.
91
La disposicin final segunda establece los preceptos que tienen el carcter de Ley Orgnica.
La disposicin final tercera trata de la habilitacin para el desarrollo reglamentario. Nos remitimos a lo dicho al analizar el artculo 25 del Anteproyecto.
La norma proyectada no contiene previsin sobre su entrada en vigor.
VII CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Anteproyecto, que viene a sustituir la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana por un nuevo texto, sigue la lnea marcada por el Proyecto de reforma del Cdigo Penal, situndose en lo que se ha venido a llamar Derecho penal de la peligrosidad. Desde los axiomas de este derecho, la seguridad se convierte en una categora prioritaria en la poltica criminal, como un bien que el Estado y los Poderes pblicos han de defender con todos los medios e instrumentos a su alcance.
Como consecuencia de ello, la Ley proyectada, por un lado, intensifica la accin preventiva no solo del delito, sino tambin de las infracciones administrativas, y por otro, incrementa notablemente las infracciones contra la seguridad ciudadana.
(Apartado IV, pginas 4-5)
SEGUNDA.- El artculo 2, apartados 1 y 2, del Anteproyecto, que regulan el mbito de aplicacin de la Ley proyectada, se adeca a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional debindose estar, para su
interpretacin, a los pronunciamientos y doctrina constitucional que existen sobre la materia.
92
(Apartado V. 1 b, pginas 10-12)
TERCERA.- Los trminos de la justificacin de la actividad de intervencin del apartado 3 del artculo 4 del Anteproyecto resultan excesivamente amplios, entrando en conflicto con el principio de
proporcionalidad que el mismo artculo proclama como rector de la accin de los poderes pblicos en relacin con la seguridad ciudadana, que ha de ser conceptuada como la actividad de las autoridades y rganos competentes dirigida a proteger a las personas y bienes de los ciudadanos y mantener su tranquilidad, frente a agresiones ilcitas, que deber ir acompaada de un determinado grado de violencia. Por ello, se recomienda la modificacin del nmero 3 del artculo 4 adecundolo a los lmites constitucionales del concepto de seguridad ciudadana.
(Apartado V. 1.c, pginas 12-13)
CUARTA.- En el artculo 6 (Cooperacin interadministrativa) sera ms oportuno reproducir o remitirse a lo que se dispone en el artculo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, en el que se regula los principios de las relaciones entre las Administraciones Pblicas.
(Apartado V. 1.e, pgina 14)
QUINTA.-
El deber de denuncia establecido en el artculo 7 del
Anteproyecto resulta excesivamente amplio. Al modo de la obligacin de denunciar delitos prevista en el artculo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, sera ms adecuado circunscribir ese deber a hechos que supongan una perturbacin cierta de la seguridad ciudadana o de los que pueda llegarse racionalmente a la conclusin de que producir con toda certeza la referida
93
perturbacin; sin que sea bastante la mera sospecha o la posibilidad de que se produzca la misma.
Por otra parte, frente a la diccin actual, que pone el acento en el ejercicio de los derechos fundamentales, de manera que la obligacin de denuncia se constrie a aquellos hechos que perturben gravemente la seguridad ciudadana en cuanto que afecten al ejercicio de esos derechos, en el Anteproyecto debern comunicarse los hechos que perturbaren o pudieren perturbar- no solo el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales, sino tambin la tranquilidad ciudadana, empleando estos conceptos, como categoras independientes.
Por ello, para evitar el riesgo de una expansin del deber de denuncia cuyo incumplimiento es sancionado en el Anteproyecto como infraccin grave; artculo 35.13-, resulta preferible mantener la obligacin de denuncia en los trminos regulados en la vigente LOPSC, si bien aadiendo la mencin de que el conocimiento de los hechos ha de venir por el ejercicio del cargo o funcin, como as precisa el artculo 262 LECrim.
(Apartado V. 1.d, pginas 14-16)
SEXTA.- Debera mejorarse el reconocimiento del derecho al resarcimiento de daos y perjuicios sufridos con ocasin del deber de colaboracin, por quienes no tengan el deber jurdico de soportarlos. En este sentido, el inciso ltimo del artculo 7.2 del Anteproyecto (Quienes, con ocasin de su colaboracin, sufran daos o perjuicios que no tengan el deber jurdico de soportar podrn ser indemnizados en los trminos previstos por la legislacin sobre responsabilidad patrimonial de las administraciones
pblicas), sera mejor que se dijera debern en lugar de podrn.
Sera adecuado tambin que quienes se sometan a estos daos gozasen de algn privilegio respecto del rgimen general y que fuese la
94
Administracin directamente la que iniciase de oficio el procedimiento, lo cual evitara prescripciones en la reclamacin en personas que, por su formacin o por desconocimiento, no lo hiciesen en tiempo. Sin perjuicio del derecho del perjudicado a ejercer las acciones que pudieran corresponderle y promover el correspondiente procedimiento de reclamacin patrimonial.
(Apartado V.1.d, pginas 16-17) SPTIMA.- En el artculo 9.2 del Anteproyecto (Obligaciones del titular del Documento Nacional de Identidad), la exigencia de que la obligacin de denunciar el hurto o extravo del DNI sea de manera inmediata resulta
excesiva. Ni parece necesario que la denuncia tenga que se inmediata, ni tiene ningn efecto el hecho de que la denuncia no sea inmediata. En relacin al extravo del DNI, el artculo 36.13 del Anteproyecto sanciona como infraccin leve, la tercera y posteriores prdidas o extravos y sucesiva peticin de documentacin personal en un plazo de cinco aos. Sin perjuicio de convenir que se ha de ser responsable en la custodia del DNI, en cuanto que es un documento oficial identificativo, la tipificacin de su prdida reiterada como falta parece desproporcionada, no solo por la multa que puede ser impuesta (hasta 1000 ), sino por la entidad del comportamiento, viniendo a equipararse la descuidada custodia del DNI a comportamientos de mayor gravedad, tales como el deslucimiento leve de bienes o inmuebles de uso pblico. Se propone la supresin de esta infraccin.
(Apartado V.2, pginas 18-22)
OCTAVA.- Se recomienda la supresin del supuesto de denegacin

del pasaporte del artculo 11.2. c) del Anteproyecto, consistente en resolucin motivada del Ministerio del Interior, cuando sea necesario para la efectividad de las medidas que deban adoptarse en los supuestos recogidos en la LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de Alarma, Excepcin y Sitio.
95
Aun cuando esta excepcin se recoge en la actualidad en el artculo 2 del Real Decreto 896/2003, de 11 de julio, por el que se regula la expedicin del pasaporte ordinario y se determinan sus caractersticas, resulta de dudosa legalidad esta limitacin del derecho al pasaporte. De conformidad con LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepcin y sitio, si se tratase de una situacin de estado de alarma, una prohibicin de denegacin del pasaporte, en cuanto limitativa del derecho a la libre circulacin del artculo 19 CE, no podra adoptarse por el Ministerio del Interior, al ser la competencia, en este caso, del Consejo de Ministros y no incluirse dentro de las medidas del artculo 12 de la LO 4/1981. En el caso de estado de excepcin, es ms que dudoso su encaje dentro de las medidas del artculo 20 LO 4/1981, por lo que el rgano competente para la adopcin de tal medida sera el Gobierno, previa autorizacin del Congreso de los Diputados.
(Apartado V.2, pgina 20)
NOVENA.- En los artculos 9.2 y 13.3 del Anteproyecto, junto a la obligacin de exhibicin del DNI y de la documentacin de los extranjeros, respectivamente, se impone la obligacin de permitir la comprobacin de las medidas de seguridad. No se conoce a qu medidas de seguridad se refiere, lo que debera aclararse.
En todo caso, esta comprobacin solo podra efectuarse en los supuestos y de conformidad con el artculo 16 del Anteproyecto, por lo que la expresa mencin de ese deber de permitir la comprobacin de medidas resulta superflua, recomendndose su supresin.
(Apartado V.2, pginas 21-22)
DCIMA.- El nmero 2 del artculo 15, que declara la necesidad de que los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado recaben siempre el consentimiento previo del titular legtimo del domicilio para
96
proceder a la entrada, o en su defecto autorizacin judicial, al venir precedido de la declaracin de que la entrada y registro en domicilios particulares por los agentes de las FCSE solo podr tener lugar en los casos permitidos en la Constitucin y en los trminos que fijen las leyes, adems de ser innecesario podra puede generar confusin.
Adems la expresin titular legtimo, que no se define, puede plantear problemas en supuestos como los de precario, o de desavenencias entre los moradores
Por lo que se recomienda la supresin del apartado 2 del artculo 15 del Anteproyecto.
(Apartado V, 3.1.II; pginas 23-24)
UNDCIMA.- El artculo 16 del Anteproyecto, que trata de la identificacin de las personas, que podra ser difcilmente compatible con el artculo 17 de la Constitucin, no respeta la doctrina y criterios interpretativos que, sobre esta cuestin, se establecen en la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 341/1993, de 18 de noviembre, que resolvi los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad promovida frente a determinados preceptos de la LOPSC, y que constituyen el techo mnimo de la regulacin de la identificacin de los ciudadanos.
El artculo 16 del Anteproyecto instituye las diligencias preventivas de identificacin de todo aqul respecto del que existan indicios de que haya podido participar en la comisin de una infraccin y del que resulte razonablemente sospechoso de poder cometer una infraccin administrativa o un delito o falta; as como la privacin de libertad cuando ese sospechoso no documentado se niegue o no pueda ser identificado. Estas diligencias, que se enmarcan en el mbito preventivo (En el cumplimiento de sus funciones de
97
prevencin delictiva y de infracciones administrativas), no se vinculan a ninguna finalidad.
No se respeta el canon de proporcionalidad proclamado en la STC 341/1993, que justific la limitacin de libertad de la persona no identificada en la prevencin exclusivamente de un delito o falta o la sancin de una infraccin penal o administrativa. En el mismo sentido, el artculo 11 de la LOFCS, al concretar las funciones por las que las FCSE ejercen su misin constitucional de proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades y garanta de la seguridad ciudadana, circunscribe la funcin de prevencin a los actos delictivos (letras f y h).
Ms an, como la identificacin de los presuntos infractores lo es a los fines de la prevencin de delitos y de infracciones administrativas, la infraccin, ya cometida (participar en la comisin de una infraccin) a la que se refiere la letra o supuesto a) es otra distinta a aquella cuya prevencin justifica la actividad de identificacin. De manera que lo que se viene a establecer es la posibilidad legal de identificar, en el marco de funciones de prevencin de una infraccin, a personas que indiciariamente hayan podido participar en una infraccin (penal o administrativa). Tratndose obviamente de una infraccin distinta y previa de la que se trata de prevenir. En otras palabras, el hecho de ser un presunto partcipe de una infraccin se erige en supuesto de la obligacin de identificarse y en su caso, de privacin de libertad-. Lo que no cumple los cnones de constitucionalidad.
(Apartado V.3.1.III, pginas 24 a 31)
DUODCIMA.- La referencia expresa a la identificacin de las personas que lleven el rostro embozado del inciso final del segundo prrafo del artculo 16.1 del Anteproyecto es superflua, por cuanto que, en todo caso, no podr practicarse por el solo hecho de ir embozado, sino cuando concurra uno
98
de los dos supuestos previstos en ese precepto, como as se indica en el propio prrafo (En estos supuestos). Por lo que se aconseja su supresin.
(Apartado V.3.1.III, pgina 29)
DCIMO TERCERA.- Aun cuando la declaracin de principios que han de respetarse en la prctica de la identificacin del prrafo ltimo del artculo 16.1 del Anteproyecto merece un juicio positivo, debera incorporarse al mismo la obligacin de los agentes requirentes de informar, de modo inmediato y comprensible, de las razones del requerimiento de identificacin, que ya se advirti en la STC 341/1993; as como la referencia a la nacionalidad como razn de no discriminacin.
(Apartado V.3.1.III, pginas 29-30)
DCIMO CUARTA.- En el artculo 16.2 del Anteproyecto, junto a la medida de identificacin en dependencias policiales prevista en el vigente artculo 20.2 LOPSC, se introduce la retencin, como medida previa al traslado para la identificacin. La previsin expresa de esta retencin no es necesaria, en cuanto que en el nmero 1 se faculta a los agentes para realizar las comprobaciones necesarias en la va pblica o en el lugar donde se hubiera hecho el requerimiento, que en palabras de la STC 341/1993, supone la inmovilizacin de una persona, instrumental o de indagacin. Lo que lleva a concluir que la retencin a la que se refiere el artculo 16.2 Anteproyecto es una situacin de mayor afectacin al derecho a la libertad, tratndose de un supuesto de privacin de libertad que puede alargar el tiempo total de esta privacin.
La regulacin de esta medida es tan ambigua como la del subsiguiente traslado del indocumentado a las dependencias policiales para la identificacin. Debera indicarse la duracin mxima, tanto de la retencin como de la medida de identificacin en dependencias policiales, y la expresa
99
mencin del deber de los agentes requirentes de informar cumplidamente a la persona sobre las causas y finalidad de su intervencin y su justificacin legal, recogida en la citada sentencia y en el artculo 5.2.b de la Ley Orgnica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, L.O. 2/1986, de 13 marzo.
DCIMO CUARTA.- Se recomienda la modificacin del artculo 17.1 del Anteproyecto, limitando la posibilidad de las medidas de restriccin del trnsito y controles en va pblica, en l reguladas, a los casos en los que las mismas fueran estrictamente necesarias para el mantenimiento o
restablecimiento de la seguridad ciudadana o de la pacfica convivencia, como se establece en el artculo 19.1 LOPSC vigente.
El artculo 17.2 del Anteproyecto, que trata de las medidas de identificacin de las personas que transiten o se encuentren en vas, lugares o establecimientos pblicos, ampla el mbito aplicacin tales medidas a todas las conductas delictivas y para las infracciones administrativas. A tal efecto sustituye la referencia al hecho delictivo causante de alarma social por infraccin.
Sin embargo, con esta modificacin y dada la referencia a la detencin, que se vincula con una infraccin, se viene a reconocer es la posibilidad de una detencin por faltas penales y por infracciones administrativas, se considera contraria a la Constitucin.
Por otra parte, las medidas preventivas previstas en ese artculo 17.2 del Anteproyecto, en cuanto que pueden afectar a derechos fundamentales tales como el de libre deambulacin del artculo 19 CE o intimidad del artculo 18.1 CE, han de cumplir el canon de proporcionalidad, por lo que se considera que debe reservarse para la infracciones de una cierta entidad y que pueda afectar gravemente a la seguridad ciudadana.
100
En consecuencia, se aconseja la supresin de esta modificacin.
(Apartado V.3.1.IV, pginas 32-34)
DCIMO QUINTA.- En el artculo 18 del Anteproyecto se recomienda la concrecin de cules son los elementos susceptibles de ser utilizados para la comisin de un delito o alterar la seguridad ciudadana, al tratarse de una expresin imprecisa que puede ampliar extraordinariamente las
comprobaciones y registros en lugares pblicos. Se considera que deberan circunscribirse a los instrumentos que tengan un riesgo potencialmente grave para las personas (en los trminos de los artculos 242 y 148 CP), como se infiere de una interpretacin sistemtica, al referirse el aparatado 2 de este artculo 18 a elementos portados o empleados para la agresin.
Se recomienda asimismo la revisin de la redaccin de la expresin cualesquiera elementos portados o empleados para la agresin, en el apartado 2 del artculo 18, que parece aludir a una agresin ya consumada, cuando lo que se regula es la ocupacin temporal preventiva, con objeto de prevenir la comisin de un delito o cuando exista peligro para la seguridad de las personas o de los bienes. Por lo que se considera ms adecuada la frmula de la regulacin actual de cualesquiera otros medios de agresin.
(Apartado V.3.1.V, pginas 34 a 35)
DCIMO SEXTA.- El Anteproyecto, con carcter novedoso, regula las diligencias de cacheo e identificacin realizadas con ocasin de los controles preventivos regulados en los preceptos anteriores.
Resulta problemtica la previsin del cacheo para sancionar una infraccin, en los trminos en los que se formula. No se sabe qu se quiere decir con ello y si ha de entenderse que ya existe un proceso penal o un
101
procedimiento sancionador, o es para iniciar ese procedimiento penal o administrativo sancionador. Sera conveniente que se aclarara. Si lo que se pretende es ejecutar la pena o la sancin, debera decirlo expresamente; sin perjuicio de estar a la regulacin de la ejecucin de las penas del CP y LECrim y de los medios de ejecucin de los actos administrativos en el rgimen general de la LRJAPyPAC.
Adems, la regulacin de la diligencia de cacheo es incompleta e imprecisa. No define el cacheo. No lo limita al registro externo y superficial, no excluyendo, en consecuencia, la prctica de desnudos, siquiera parciales.
Falta toda referencia a la manera de llevarse a cabo el cacheo, considerando que debera indicarse de modo expreso el respeto a la dignidad e intimidad de la persona sometida al mismo y su carcter reservado, limitando los cacheos en la va pblica a supuestos de necesidad, debiendo buscarse el lugar ms idneo y discreto posible. Del mismo modo, debera recogerse la indicacin de su prctica por persona del mismo sexo que la cacheada, con el mximo respeto a su identidad sexual.
Se recomienda, por todo ello, la revisin del precepto, procediendo a una regulacin ms detallada de la diligencia policial de cacheo, en la que se aborden los aspectos indicados.
(Apartado V.3.1.VI, pginas 35 a 37)
DCIMO SPTIMA.- El artculo 20 del Anteproyecto regula las medidas extraordinarias en situaciones de emergencia. Junto a las medidas del artculo 15 LOPSC, aade las de prohibicin del paso y retencin de personas, limitativas, respectivamente, de los derechos a la libre
deambulacin del artculo 19 CE y libertad del artculo 17 CE. Los trminos vagos e imprecisos del precepto, que deja en lo incierto cules sean las personas a las que la medida pueda afectar, y la ms que cuestionable
102
constitucionalidad de las mismas en particular la retencin de las personasaconsejan su supresin.
Por otra parte, la atribucin de la competencia para acordar las medidas extraordinarias a sus agentes de la autoridad resulta discutible, en atencin a la entidad de esas medidas, que el propio precepto califica de extraordinarias. (Apartado V.3.1.VII, pginas 37-38)
DCIMO OCTAVA.- En el artculo 22 del Anteproyecto (Disolucin de reuniones y manifestaciones) se aconseja el mantenimiento el nmero 1 del artculo 16 de la LOPSC vigente, que, de conformidad con el artculo 3.2 LODR, proclama la obligacin de las autoridades de adoptar las medidas necesarias para proteger la celebracin de reuniones o manifestaciones y de espectculos pblicos, procurando que no se perturbe la seguridad ciudadana, en cuanto que es significativo del criterio o lnea que ha de orientar esta materia y que no puede ser otra que la preeminencia y proteccin del derecho fundamental, siendo su limitacin, en su caso, excepcional.
Por otra parte, en el 22.3 del Anteproyecto se incluye como causa de disolucin de reuniones y manifestaciones el hecho de que exista riesgo de que se produzcan alteraciones de la seguridad ciudadana con armas, objetos contundentes o con otros medios de accin violenta. Lo que supone una expansin de los supuestos de disolucin de las reuniones y manifestaciones que, adems, se llevar a efecto sin previo aviso-, modificando de facto el artculo 5.2 LODR y erigiendo en causa de disolucin de una reunin o manifestacin lcita el riesgo de que se produzca una alteracin ciudadana con armas, objetos contundentes o con otros medios de accin violenta, es decir con peligro para las personas.
(Apartado V.3.2.I, pginas 32- 39) .
103
DCIMO NOVENA.- Se rechaza la obligacin de empresas y empleados de seguridad privada las colaborar eficazmente con las FCSE en la disolucin de reuniones y manifestaciones, proclamada en el artculo 23.2 del Anteproyecto, cuya supresin se recomienda, porque, en primer lugar, afecta al ejercicio de un derecho fundamental, cuya defensa se atribuye a las FCSE (artculo 104.1 CE) y a la autoridad gubernativa (artculo 32. LODR). En segundo lugar, porque puesto en relacin con el artculo 8.4 a PLSP -que dispone que las empresas y el personal de seguridad privada no podr intervenir ni interferir, mientras estn ejerciendo los servicios y funciones que le son propios- parece concluir que la colaboracin para la disolucin de reuniones y manifestaciones se exigir a empresas y empleados de seguridad que, en ese momento, no realicen sus servicios propios, en contradiccin con el marco de colaboracin proclamado en el artculo 7.3 del Anteproyecto. En tercer lugar, por los trminos tan amplios en los que se establece la colaboracin de las empresas de seguridad privada y sus empleados, no mencionndose, entre otros extremos, los supuestos en los que podr acordarse la colaboracin; persona competente para la decisin y lmites de la colaboracin.
(Apartado V.3.2.II, pginas 42 a 44)
VIGSIMA.- La previsin de la ampliacin, por va reglamentaria, de actividades sometidas a obligaciones de registro documental y la remisin de la concrecin de las obligaciones a las que sean impuestas por la autoridad competente, no es respetuosa con la regulacin de la Ley Orgnica de Proteccin de Datos de Carcter Personal y regulacin de desarrollo.
(Apartado V.4.a; pginas 45-46)
VIGSIMO PRIMERA.- El Anteproyecto opta por un concepto amplio de autor, en idnticos trminos que el artculo 28 CP, admitiendo, junto a la
104
autora individual y material, la autora inmediata individual, la coautora, la autora mediata, la induccin y la cooperacin.
Aun cuando ninguna objecin puede hacerse a esta regulacin, conviene advertir de los problemas que puede traer consigo. La cuestin se presenta especialmente problemtica en la delimitacin de la cooperacin necesaria con los actos de complicidad, que son impunes.
Por razones sistemticas, resultara ms adecuado que el apartado 4 del artculo 29 del Anteproyecto siguiera al apartado 1.
(Apartado V.5.1.I, pginas 48-50)
VIGSIMO SEGUNDA.- El artculo 29.3 del Anteproyecto, cuya supresin se interesa, establece la responsabilidad conjunta de las personas que el artculo 36.1 de la actual LOPSC consideran organizadores y promotores de las reuniones y manifestaciones, en todas las infracciones relativas a reuniones en lugares de trnsito pblico y manifestaciones, sin indicar, de modo preciso e individualizado, su relacin entre los hechos tipificados en las mismas. Por lo que ms que responsables por una conducta propia, son responsables de la de un tercero - el autor-, lo que contraviene el principio de personalidad de la sancin.
Razones de una facilidad de la prueba o de una dificultad de declarar autora en particular la induccin o la cooperacin necesaria- no pueden justificar un supuesto de responsabilidad conjunta principio de taxatividad y de culpabilidad. con contravencin del
(Apartado V.5.1.I, pginas 50 a 52)
VIGSIMO TERCERA.- Respecto de los menores de 18 aos y mayores de 14 aos, se considera necesario acoger las recomendaciones de
105
la Defensora del Pueblo en relacin con los menores de edad y el procedimiento administrativo y, en su consecuencia, establecer para los menores de edad sanciones reeducadoras, adecuadas a los mismos, as como realizar las reformas necesarias del procedimiento sancionador para la efectividad de aquellas recomendaciones.
VIGSIMO CUARTA.- Se recomienda el reconocimiento del efecto atenuante de la semiimputabilidad y de las circunstancias atenuantes del CP y el mantenimiento, como criterio de graduacin de la sancin, el del grado de culpabilidad del responsable.
VIGSIMO QUINTA.- La supresin de los criterios de graduacin de las sanciones de grado de culpabilidad del infractor y capacidad econmica del mismo, resulta desafortunada y podr dar lugar a sanciones injustas. Por un lado, se igualan o resulta indiferente- el dolo y la culpa, pese a que aqul es un plus que justifica una sancin mayor. Por otro, se ignoran las circunstancias econmicas del infractor.
(Apartado V.5.1.IV, pginas 55-56)
VIGSIMO SEXTA.- Algunas de las nuevas infracciones tipificadas por el Anteproyecto incorporan conductas que actualmente son constitutivas de falta penal, ante la supresin de esta clase de infracciones penales en el Proyecto de la Ley Orgnica de reforma del CP
La tipificacin de las faltas como infracciones administrativas conlleva importantes consecuencias: a) La sancin no se impone por un rgano judicial, sino por la Administracin, a quien corresponder la valoracin del
106
comportamiento, sin perjuicio de la posibilidad de revisin ante rganos jurisdiccionales. b) Para la revisin judicial de la sancin administrativa, ser necesario el pago de tasas judiciales, que no existen en el procedimiento penal. c) En el procedimiento sancionatorio administrativo las declaraciones de los agentes que formulen denuncia gozan de valor probatorio de los hechos denunciados (artculo 52 del Anteproyecto), mientras que en el procedimiento penal tienen en valor de simples declaraciones testificales (artculo 717 LECrim). d) La multa penal se impone teniendo en cuenta la capacidad econmica del denunciado (artculo 53 CP), mientras que para la
determinacin de la multa administrativa no se toman en cuenta esta circunstancia (artculo 32 del Anteproyecto). e) La sancin firme administrativa ser inscrita en un Registro Central de Infracciones (artculo 42 Anteproyecto), mientras que la condena penal por falta no es susceptible de inscripcin en registro alguno.
VIGSIMO SPTIMA.- Otras de las nuevas infracciones del Anteproyecto plasman conductas que estn tipificadas y sancionadas como delito, como, por ejemplo, las ofensas o ultrajes a Espaa, las Comunidades Autnomas, o a sus smbolos o emblemas (35.12 Anteproyecto y 543 CP), o las manifestaciones pblicas, escritas o verbales, efectuadas a travs de cualquier medio de difusin, la finalidad de incitar a comportamientos de alteracin de la seguridad ciudadana o a otros comportamientos (35.16 Anteproyecto y 557.2 y 559 del Proyecto de reforma del CP). No se establece en ningn caso la diferencia entre el delito y la infraccin administrativa, lo que plantea problemas relacionados con el principio de non bis in idem.
Otras conductas tipificadas
por el Anteproyecto difcilmente puede
decirse que comprometen la seguridad pblica y, por tanto, justificar su previsin como infraccin en el mismo.
107
Por otra parte, en algunas infracciones se aprecia una falta de proporcionalidad, llegndose a sancionar conductas insignificantes. Y en otras, la descripcin de la conducta tpica no satisface el principio de taxatividad.
VIGSIMO OCTAVA.- Las infracciones muy grave del artculo 34.2 y la grave del artculo 35.8 son infracciones electorales que debera ser tipificadas en la LO 5/1985, lo que provocar la modificacin del rgano sancionador.
(Apartado V.5.2. I. 1 y 4 pginas 59 y 69)
VIGSIMO NOVENA.- No queda justificada la agravacin, como infraccin grave, del comportamiento tpico de la infraccin leve del artculo 36.1 del Anteproyecto, en el artculo 35.10, por cuanto que la reunin o
manifestacin no comunicada o prohibida no provoca una perturbacin de funcionamiento de las estructuras esenciales.
(Apartado V.5.2.I, pgina 60)
TRIGSIMA.- En relacin con las infracciones tipificadas relacionadas con el derecho de reunin, la del artculo 35.3 exige una mayor precisin y delimitacin de la accin tpica, al configurarse un tipo excesivamente abierto
Una de las conductas tipificadas como infraccin grave en el artculo 35.9 (la celebracin de reuniones o manifestaciones en lugares de trnsito pblico portando armas u objetos contundentes susceptibles de causar dao), es la misma que la tipificada en el artculo 514. 1 y 2 CP, en relacin con el 513,2 CP. Si lo que se pretende con la infraccin administrativa es castigo de todos los asistentes a una manifestacin en la que otros portan armas, ello
108
supondra un indebido traslado de la responsabilidad personal a persona ajena al hecho infractor, al modo de una exigencia de responsabilidad objetiva sin intermediacin de dolo o culpa, con infraccin de los principios de culpabilidad y de personalidad de la sancin protegidos por el artculo 25.1 CE.
En cuanto a las personas que convoquen o presidan la reunin o manifestacin en la que se haya portado armas -cuya responsabilidad conjunta se establece en el artculo 29.3 Anteproyecto- respondern penalmente slo cuando no hayan tratado de impedir por todos los medios a su alcance las circunstancias en ellos mencionadas. De manera que todos los dems promotores, directores u organizadores de la reunin, aun cuando hubiesen puesto todos los medios a su alcance para impedir el porte de armas o de objetos peligrosos, por aplicacin del artculo 29.3 c), resultaran responsables junto con quien porte las armas, que respondera, no por la infraccin administrativa, sino por el delito del artculo 514.2 CP.
La supresin de la referencia a la responsabilidad de los organizadores o promotores en la conducta de la infraccin leve del artculo 36.1 del Anteproyecto, que se corresponde a la del artculo 23.2 de la LOPSC vigente, puede suponer la sancin de todos los participantes en la celebracin de una reunin en lugar de trnsito o manifestacin no comunicada o prohibida, los cuales podran desconocer el incumplimiento de las
obligaciones que la LODR exige para su celebracin, en cuyo caso su castigo sera inadmisible, por exigencias de principio de culpabilidad.
El artculo 36.4 del Anteproyecto tipifica dos comportamientos distintos cuyo bien jurdico protegido es individual. En las coacciones, injurias y calumnias, la libertad y el honor de los miembros de las FCSE, que no se exige que se encuentren en el ejercicio de sus funciones, por lo que se tratara de una falta privada, despenalizada en el Proyecto de CP. En el uso de imgenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las FCSE, se protege el honor, la intimidad o la propia imagen del miembro de las FCSE.
109
Respecto de ste ltima, la referencia al peligro que ello puede suponer para su seguridad personal o la de su familia, las instalaciones protegidas o el xito de la operacin, est formulada en trminos tan vagos y extensos que plantea problemas de taxatividad.
TRIGSIMA PRIMERA.- La sancin del comportamiento de la incitacin en la infraccin grave del artculo 35.16 del Anteproyecto ampla extraordinariamente el mbito de actuacin en esta materia, viniendo a sancionar la proposicin, provocacin y apologa de los comportamientos que el precepto menciona. Dada la singularidad de estas figuras, en cuanto excepcin a la impunidad general de los actos preparatorios, es necesario la delimitacin concreta de los comportamientos objeto de la incitacin, proposicin, enaltecimiento o apologa, que, por exigencias del principio de proporcionalidad, han de circunscribirse a comportamientos graves, sin que quede afectado el contenido esencial del derecho la libertad de expresin.
Por otra parte, debera ser excluida la modalidad comisiva consistente en uso de banderas, smbolos o emblemas y limitar la incitacin a aqulla que sea intensa y a travs de medios de difusin (es decir, a la provocacin del artculo 18 CP), quedando al margen el mensaje lanzado en la esperanza de que pueda ser asumido por alguno de los indeterminados destinatarios.
TRIGSIMA SEGUNDA.- Las infracciones que, segn las palabras de la MAIN, tipifican conductas que vulneran la tranquilidad ciudadana (
35.12; 36.12; 36.18; 36.20), pretenden la salvaguarda de sta, si bien

entendida como bienestar y no en su concepcin de condicin para el ejercicio de derechos y libertades fundamentales, que es la que integra el concepto de seguridad ciudadana (artculo 104 CE), por lo que resulta
110
cuestionable su proporcionalidad.
TRIGSIMA TERCERA.- Es aconsejable el establecimiento de unos plazos de prescripcin de las infracciones menores a los que seala el Anteproyecto y que son coincidentes con los plazos de prescripcin de las sanciones, proponindose los de seis meses para las infracciones leve, un ao para las graves y dos aos para las muy graves, por analoga con los plazos de prescripcin de las faltas penales en cuanto a las leves y los delitos leves en el Proyecto de reforma del CP.
(Apartado V.5.2.II, pginas 77-78)
TRIGSIMA CUARTA.- El Anteproyecto distingue entre sanciones pecuniarias (multa) y no pecuniarias. Exigencias del principio de lex previa y lex certa aconsejan una mayor predeterminacin de los supuestos en que procede la imposicin de una u otra sancin.
En cuanto a la multa se establece para las infracciones muy graves, la multa de 30.001 a 600.000; para las graves, la multa de 1.001 a 30.000 ; y para las leves, la multa de 100 hasta 1.000 . De manera que, con relacin a la regulacin vigente, se produce un incremento relevante en las multa mnima de la infraccin grave pasa de 301 a 1.001 , as como en las infracciones leves, donde la multa mxima pasa de 300 a 1.000.
Con relacin a las sanciones no pecuniarias, se incorporan dos nuevas: la prdida de la posibilidad de obtener permisos de residencia y trabajo, en el caso de extranjeros que cometan infracciones graves o muy graves; y la expulsin del territorio espaol, cuando los infractores sean extranjeros sin la correspondiente autorizacin o permiso de residencia en Espaa y hubieran incurrido en una infraccin grave o muy grave, sin perjuicio
111
de lo establecido en la legislacin de extranjera respecto de las vctimas de trata de seres humanos. La expulsin, ms que una sancin por la infraccin que haya cometido, est dirigida a proteger el inters pblico frente a los extranjeros en situacin irregular. Supone una ampliacin de los supuestos de expulsin como infraccin administrativa, siendo cuestionable respecto de algunas de las infracciones, su proporcionalidad.
TRIGSIMA QUINTA.- El artculo 41 aborda la reparacin de los daos y perjuicios, sobre lo que la vigente LOPSC guarda silencio. Lo regula de conformidad con lo dispuesto en el artculo 130 LRJACP y PAC, circunscribiendo la responsabilidad a los daos y perjuicios a la administracin pblica. Ninguna mencin se hace respecto a la responsabilidad por los daos ocasionados terceros, que el artculo 130.2 de la Ley RJAPyPAC s que
contempla y que parece adecuado que se incluyera.
(Apartado V.5.2.IV, pgina 81)
TRIGSIMA SEXTA.- La supresin de la referencia al principio non bis in dem y de la regulacin de sus consecuencias en el procedimiento sancionador es especialmente desafortunada, pues muchas de las conductas tpicas se solapan con delitos, hasta el punto que bastantes de las infracciones incluyen la mencin si no constituyeran delito. Por ello, resulta necesario mantener los vigentes artculos 32, 33 y 34 LOPSC.
(Apartado V.5.3.I, pgina 82)
TRIGSIMA SPTIMA.- En el artculo 44 del Anteproyecto (Acceso a los datos de otras administraciones pblicas) se aconseja la supresin del adverbio modal recprocamente, pues si bien la cesin de datos encuentra su justificacin en la investigacin de los hechos objeto de un procedimiento
112
sancionador, no existe, en principio, razn para la cesin de datos personales que obren en el procedimiento sancionador a otras Administraciones.
Deberan establecerse, por ello, los supuestos de esta cesin de los datos del procedimiento sancionador.
(Apartado V.5.3.II, pgina 83)
TRIGSIMA OCTAVA.- En la regulacin de las medidas provisionales anteriores al procedimiento, es necesario incluir el presupuesto de
subsidiariedad de las medidas expresamente proclamado en el artculo 15.1 RPEPS y que se omite en el artculo 45 del Anteproyecto.
TRIGSIMA NOVENA.- Con relacin a las actuaciones previas, para evitar que se utilicen para una investigacin general proscrita en nuestro Derecho, resultara conveniente que en el artculo 46 del Anteproyecto se incluyera una referencia a la finalidad de las actuaciones previas, en los mismos trminos que el artculo 12.1 RPEPS.
Adems, tendra que preverse la incorporacin de esas actuaciones previas en el procedimiento sancionador posterior o, en caso de que ste no se incoe, su notificacin al presunto responsable y dems personas investigadas.
(Apartado V.5.3.IV, pgina 84)
CUADRAGSIMA.- En el artculo 47.2 del Anteproyecto se viene a establecer el valor probatorio que la denuncia de los miembros de FCSE debe de tener en un procedimiento sancionador distinto del regulado en el Anteproyecto y que es competencia de las Comunidades Autnomas o de Entes locales, lo que supone una extralimitacin e invasin de las
113
competencias de las Comunidades autnomas y otras administraciones pblicas. Por lo que se propone su supresin.
(Apartado V.5.3.V, pginas 84-85)
CUADRAGSIMA PRIMERA.- La previsin del artculo 48.5 del Anteproyecto, relativa a la posibilidad de que el acuerdo de adopcin de
medidas provisionales sea objeto de conocimiento general cuando ello sea necesario para garantizar la seguridad ciudadana, debera matizarse con la necesaria referencia a la reserva de los datos personales de las personas contra las que se dirige el procedimiento, en salvaguarda del derecho a la proteccin de datos.
(Apartado V.5.3.VI, pginas 85-86)
CUADRAGSIMA SEGUNDA.- En la regulacin de la ejecucin de la sancin. se omite toda referencia a la ejecucin de la sancin de expulsin del extranjero en situacin irregular, recomendndose su subsanacin.
(Apartado V.5.3.XI, pginas 85-86)
CUADRAGSIMA TERCERA.- La posibilidad de que pueda hacerse pblicos los nombres, apellidos, denominacin social o razn social de las personas fsicas o jurdicas responsables de la comisin de infracciones muy graves, no parece respetuosa con el derecho a la proteccin de datos los de carcter personal. Los datos relativos a personas identificadas o identificables, estn sometidos a las limitaciones derivadas de la proteccin de los derechos del artculo 18 CE y sujetos a las prescripciones de la LOPD y, adems, los que figuren en un procedimiento sancionador o disciplinario, al artculo 37.3 LRJAPyPAC.
114
En cuanto al infractor menor de edad, tanto la doctrina del TC como la regla 8 de las llamadas Reglas de Beijing, el artculo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el artculo 6 del Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, en el artculo 40 de la Convencin de Derechos del Nio de 20 de noviembre de 1989, LO 1/1996 de Proteccin Jurdica del Menor y la LO 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad penal del menor, aconsejan no publicar ninguna informacin que pueda dar lugar a una individualizacin de un menor infractor.
(Apartado V.5.3.XII, pginas 87-90)
CUADRAGSIMA CUARTA.- La norma proyectada no contiene previsin sobre su entrada en vigor.
(Apartado VI.4, pgina 92)
Es todo cuanto tiene que informar el Pleno del Consejo General del Poder Judicial.
115
Consejo General del Poder Judicial
MINISTERIO DE JUSTICIA
c4:-) E-2013058221 j'':- .... 3. 211LALYEMI .0yjf:;5' 27/12/2013 1,..:

-,,,
1 11 MI MI 111111 111111 I I I I 111 11111111111 I I
.3 -- / 2 -20 /3 m 4o.
En cumplimiento de lo previsto en el artculo 561.1.6a de la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se remite el Anteproyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana, con objeto de que sea emitido el
preceptivo informe del Consejo General del Poder Judicial.
En virtud del artculo 561.2 de la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se solicita la emisin del informe en el plazo improrrogable de treinta das.
Madrid,
2 7 DIC. 2013
EL SECRETARIO DE ESTADO DE JUSTICIA
Fernando Romn Garca
EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
MINISTERIO DEL INTERIOR
ANTEPROYECTO DE LEY ORGNICA DE PROTECCIN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
EXPOSICIN DE MOTIVOS
La seguridad ciudadana constituye una condicin del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos y amparados por las constituciones democrticas. Sin una garanta real de aqulla, stos quedaran reducidos a una mera declaracin formal carente de eficacia jurdica. En este sentido, la seguridad ciudadana se configura como uno de los elementos determinantes de la calidad democrtica de un pas. Las demandas sociales de seguridad ciudadana van dirigidas esencialmente al Estado, pues es apreciable una conciencia social de que slo ste puede asegurar un mbito de convivencia en el que sea posible el ejercicio de los derechos y libertades, mediante la eliminacin de la violencia y la remocin de los obstculos que se opongan a la plenitud de aqullos. En otras pocas de nuestra historia, el concepto de orden pblico sustituy al de seguridad ciudadana (Leyes de Orden Pblico de 23 de abril de 1870, de 28 de junio de 1933 y de 30 de julio de 1959), vinculndose durante ciertos perodos a una concepcin en ocasiones metajurdica y referida al mantenimiento del normal funcionamiento de las instituciones y de la paz interior. No hace falta resaltar los riesgos que una visin tan amplia e indeterminada del orden pblico puede implicar para la garanta de los derechos y libertades de las personas. No obstante, la instrumentacin del concepto de orden pblico no puede llevarnos a desvalorizarlo, sino que nos obliga a interpretarlo conforme a los valores superiores del ordenamiento jurdico que propugna la Constitucin Espaola de 1978.
La Constitucin asumi el concepto de seguridad ciudadana (artculo 104.1), as como el' de seguridad pblica (artculo 149.1.29a). Posteriormente, la doctrina y la jurisprudencia han venido interpretando, con matices, estos dos conceptos como sinnimos, entendiendo por tales la actividad dirigida a la proteccin de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana.
Es a la luz de estas consideraciones como se deben interpretar la idea de seguridad ciudadana y los conceptos afines a la misma ; huyendo de definiciones genricas que justifiquen una intervencin expansiva sobre los ciudadanos en virtud de peligros indefinidos, y evitando una discrecionalidad administrativa y una potestad sancionadora genricas. No es el objetivo constitucional y, por tanto, tampoco podra serlo de esta ley.
Para garantizar la seguridad ciudadana, que en los ltimos tiempos constituye una demanda creciente de la sociedad y consecuentemente una de las prioridades de la accin de los poderes pblicos, el modelo de Estado de Derecho instaurado por la Constitucin dispone de tres mecanismos: un ordenamiento jurdico adecuado para dar respuesta a los diversos fenmenos ilcitos, una Justicia rigurosa en su aplicacin, y unas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad eficaces en la prevencin y persecucin de las infracciones.
En el marco del artculo 149.1.29a de la Constitucin, esta ley regula un conjunto plural y diversificado de actuaciones de distinta naturaleza dirigidas al mantenimiento y, en su caso, al restablecimiento de la seguridad ciudadana entendida en los trminos expuestos.
La Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana,
constituy el primer esfuerzo por abordar, desde la ptica de los derechos y valores constitucionales, un cdigo que recogiera las principales actuaciones y potestades de los poderes pblicos, especialmente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en aras de garantizar la seguridad de los ciudadanos.
Sin embargo, varios factores aconsejan acometer su sustitucin por un nuevo texto. El simple transcurso del tiempo, con la perspectiva que ofrece de las virtudes y carencias de las 2
normas jurdicas, los cambios sociales operados en nuestro pas, las nuevas formas de poner en riesgo la seguridad y la tranquilidad ciudadanas, los nuevos contenidos que las demandas sociales incluyen en este concepto, la imperiosa necesidad de actualizacin del rgimen sancionador o la conveniencia de incorporar la jurisprudencia constitucional en esta materia justifican sobradamente un cambio legislativo. Uno de los factores que ms abona la necesidad de esta nueva ley es la tarea que la jurisprudencia ha realizado antes y, sobre todo, despus del ao 1992, definiendo la relacin de la seguridad ciudadana con los derechos fundamentales y libertades pblicas que nuestra Constitucin reconoce y ampara. El binomio libertad-seguridad, objeto de tantas reflexiones jurdicas, constituye sin duda un elemento clave para el buen funcionamiento de una sociedad democrtica avanzada como la espaola, y explica, por su relevancia, la atencin que le han dedicado los tribunales, en particular el Tribunal Constitucional, que ha ido decantando una doctrina sobre el equilibrio entre los derechos y libertades de los ciudadanos y la seguridad, especialmente sobre la posibilidad de que en aras de conseguir la segunda puedan imponerse determinadas limitaciones proporcionadas a los primeros. En este sentido, la jurisprudencia constitucional viene haciendo hincapi en que las limitaciones de los derechos y libertades de los ciudadanos admisibles en una sociedad democrtica con fundamento en la seguridad ciudadana deben estar amparadas por el principio de proporcionalidad en una triple dimensin: un juicio de idoneidad de la limitacin (para la consecucin del objetivo propuesto), un juicio de necesidad de la misma (entendido como inexistencia de otra medida menos intensa para la consecucin del mismo fin) y un juicio de proporcionalidad en sentido estricto de dicha limitacin (por derivarse de ella un beneficio para el inters pblico que justifica un cierto sacrificio del ejercicio del derecho). Son estas consideraciones las que han inspirado la redaccin de esta ley, en un intento de hacer compatibles los derechos y libertades de los ciudadanos con la injerencia estrictamente indispensable en los mismos para garantizar su seguridad, sin la cual su disfrute no sera ni real ni efectivo.
III
Esta ley orgnica, en consonancia con los objetivos y los parmetros referidos, adopta una nueva estructura respecto de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero.
La ley, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, parte de un concepto material de seguridad ciudadana entendida como actividad dirigida a la proteccin de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad de !os ciudadanos, que engloba un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurdico as definido. Dentro de este conjunto de actuaciones se sitan las especficas de las organizaciones instrumentales destinadas a este fin, en especial, las que corresponden a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a las que el artculo 104 de la Constitucin encomienda proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, Junto a esas actividades policiales en sentido estricto, la ley regula aspectos y funciones atribuidos a otros rganos y autoridades administrativas, como la documentacin e identificacin de las personas, el control administrativo de armas, explosivos, cartuchera y artculos pirotcnicos o la previsin de la necesidad de adoptar medidas de seguridad en determinados establecimientos, con el correlato de un rgimen sancionador actualizado imprescindible para garantizar el cumplimiento de los fines de la ley.
As, el captulo I, tras definir el objeto de la ley, recoge como novedades ms relevantes sus fines y los principios rectores de la actuacin de los poderes pblicos en el mbito de la seguridad ciudadana, as como el deber de colaboracin entre los diversos organismos y autoridades, los distintos cuerpos policiales, los ciudadanos y las empresas y el personal de seguridad privada, de acuerdo con una perspectiva integral de la seguridad pblica.
El captulo II regula la documentacin e identificacin de los ciudadanos espaoles, el valor probatorio del Documento Nacional de Identidad y del pasaporte y los deberes de los titulares de estos documentos, incorporando las posibilidades de identificacin y de firma electrnica de los mismos, y manteniendo la exigencia de exhibirlos a requerimiento de los agentes de la autoridad de conformidad con lo dispuesto en la ley.
El captulo III habilita a las autoridades competentes para acordar distintas actuaciones dirigidas al mantenimiento y, en su caso, al restablecimiento de la tranquilidad ciudadana en supuestos de inseguridad pblica, regulando con precisin los presupuestos, los fines y los requisitos para realizar estas diligencias, de acuerdo con los principios, entre otros, de proporcionalidad, injerencia mnima y no discriminacin. En este sentido, se regulan con detalle las facultades de las autoridades y de los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para dictar rdenes e instrucciones, practicar comprobaciones y registros, incluso mediante la utilizacin de imgenes tomadas por cmaras de videovigilancia, as como para requerir, cuando fuere razonablemente necesario por haberse cometido una infraccin o para prevenir su comisin, la identificacin de cualquier ciudadano, realizar las comprobaciones necesarias a tal fin y establecer restricciones del trnsito en la va pblica o controles en sta. Se mantiene en los trminos de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, la necesidad de recabar el consentimiento previo del titular legtimo o, en su defecto, autorizacin judicial para la entrada en domicilios particulares, tal y como ha exigido la jurisprudencia constitucional. El captulo IV, referente a las potestades especiales de la polica administrativa de la seguridad, regula las actividades relacionadas con armas, explosivos y otras sustancias susceptibles de provocar idnticos efectos, habilitando la intervencin del Estado en todo el proceso de produccin, comercializacin, tenencia y uso de los mismos. Entre los medios cuyos titulares quedan sujetos a obligaciones de registro documental e informacin, junto a las embarcaciones de alta velocidad, se incluyen las aeronaves ligeras. Por otro lado, desde la estricta perspectiva de la seguridad ciudadana, se contempla el rgimen de intervencin de las autoridades competentes en materia de espectculos pblicos y actividades recreativas, sin perjuicio de las competencias de las comunidades autnomas en lo que se refiere a su normal desarrollo. El captulo V, que regula el rgimen sancionador, introduce novedades relevantes con respecto a la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero. La redaccin del captulo en su conjunto tiene en cuenta, como reiteradamente ha declarado el Tribunal Constitucional, que el Derecho administrativo sancionador y el Derecho penal son, con matices, manifestaciones de un nico ius puniendi del Estado, trasladndose, en consecuencia, a este captulo los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administracin, singularmente el de legalidad, en sus dos vertientes de legalidad formal o reserva de ley y legalidad material o 5
tipicidad, sin perjuicio de la admisin de la colaboracin reglamentaria para la especificacin de conductas dentro de los tipos infractores descritos en la ley. En cuanto a los autores de las conductas tipificadas como infracciones, se establecen supuestos de exencin de responsabilidad; en particular, se exime de ella a !os menores de catorce aos, en consonancia con la legislacin sobre responsabilidad penal del menor. Asimismo, atendiendo una recomendacin planteada desde hace tiempo por el Defensor del 'Pueblo, se prev que cuando sea declarado autor de los hechos cometidos un menor de dieciocho aos no emancipado o una persona con la capacidad judicialmente complementada respondern, solidariamente con l, de los daos y perjuicios ocasionados sus padres, tutores, curadores, acogedores o guardadores legales o de hecho. Con respecto al cuadro de infracciones, en aras de un mejor ajuste al principio de tipicdad, se introduce un elenco de conductas que se califican como muy graves, ausente de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, que simplemente permita la calificacin de determinadas infracciones graves como muy graves en funcin de las circunstancias concurrentes. La ley recoge los tipos infractores descritos por el legislador de 1992, pero agrega otros con Jos que se pretende evitar la impunidad de conductas que, sin ser constitutivas de delito, alteran gravemente la seguridad ciudadana, poniendo en riesgo o directamente causando perjuicios a las personas o daos a bienes pblicos y privados. Entre ellos destacan determinados supuestos de ejercicio extralimitado del derecho de reunin y manifestacin recogidos en la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunin (que carece de un rgimen sancionador propio), en particular cuando se puede producir una alteracin del normal funcionamiento de ciertas instituciones o el libre ejercicio de derechos fundamentales. Otras infracciones estn dirigidas a preservar la seguridad ciudadana frente a alteraciones provocadas por la utilizacin de determinados smbolos o por la conducta consistente en proferir expresiones que atenten contra instituciones, personas o colectivos, o que ensalcen comportamientos delictivos. Tambin se sancionan actos que constituyen manifestaciones inaceptables de falta de civismo que perturban la tranquilidad ciudadana, o que ocasionan graves alteraciones de la seguridad en la va pblica.
Respecto de las sanciones, se reordenan las pecuniarias, si bien no se eleva el importe de las que pueden imponerse por la comisin de infracciones muy graves, a pesar del tiempo transcurrido desde la aprobacin de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero. Asimismo se ha previsto que cabr exigir al infractor, en su caso, la reposicin de los bienes daados a su situacin originaria o, cuando ello no fuera posible, la indemnizacin por los daos y perjuicios causados, al igual que tambin sucede en otros mbitos en los que se exige una reparacin in natura de la situacin alterada con el comportamiento infractor y, en su defecto, la satisfaccin de un equIvalente econmico. A fin de contribuir a evitar la proliferacin de procedimientos administrativos especiales, se establece que el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de proteccin de la seguridad ciudadana se regir por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y su normativa de desarrollo, sin renunciar a la regulacin de determinadas especialidades, como la posibilidad de satisfacer las sanciones pecuniarias en un breve plazo desde su notificacin, con el efecto de la reduccin;.del 50 por 100 de su importe, en trminos anlogos a los ya contemplados en otras normas o la creacin de un Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana, indispensable para poder apreciar la reincidencia de los infractores.
CAPTULO 1 Disposiciones generales
Artculo 1. Objeto.
1. La seguridad ciudadana es una condicin esencial para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades pblicas, y su salvaguarda, como bien jurdico de carcter colectivo, es funcin del Estado, con sujecin a la Constitucin y a las leyes. 2. Esta ley tiene por objeto la regulacin de un conjunto plural y diversificado de actuaciones de distinta naturaleza orientadas a la tutela de la seguridad ciudadana, mediante la proteccin de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos.
Artculo 2. mbito de aplicacin.
1. Las disposiciones de esta ley son aplicables en todo el territorio nacional, sin perjuicio de las competencias que, en su caso, hayan asumido las comunidades autnomas en el marco de la Constitucin, de los estatutos de autonoma y de la legislacin del Estado en materia de seguridad pblica.
2, En particular, quedan fuera del mbito de aplicacin de esta ley las prescripciones que tienen por objeto velar por el buen orden de los espectculos y la proteccin de las personas y bienes a travs de una accin administrativa ordinaria, aun cuando la misma pueda conllevar la intervencin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, siempre que sta se conciba como elemento integrante del sistema preventivo habitual del control del espectculo. 3. Asimismo, esta ley se aplicar sin menoscabo de los regmenes legales que regulan mbitos concretos de la seguridad pblica, como la seguridad area, martima, ferroviaria o en los transportes, quedando, en todo caso, salvaguardadas las disposiciones referentes a la defensa nacional y la regulacin de los estados de alarma, excepcin y sitio. Artculo 3. Fines. Constituyen los fines de esta ley y de la accin de los poderes pblicos en su mbito de aplicacin: a) La proteccin del libre ejercicio.de los derechos fundamentales y las libertades pblicas y los dems derechos reconocidos y amparados por el ordenamiento jurdico. b) La garanta del normal funcionamiento de las instituciones. c) La preservacin de la seguridad y la convivencia ciudadanas. d) El respeto a las leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el ejercicio de los derechos y libertades. e) La proteccin de las personas y bienes. f) La pacfica utilizacin de vas y dems bienes demaniales y, en general, espacios destinados al uso y disfrute pblico.
g) La garanta de las condiciones de normalidad en la prestacin de los servicios esenciales para la comunidad. h) La erradicacin de cualquier forma de violencia. i) La prevencin de la comisin de delitos y faltas y de infracciones administrativas directamente relacionadas con los fines indicados en los prrafos anteriores y la sancin de las de esta naturaleza tipificadas en esta ley. Artculo 4. Principios rectores de la accin de los poderes pblicos en relacin con la seguridad ciudadana.
1. El ejercicio de las potestades y facultades reconocidas por esta ley a las administraciones pblicas y, especficamente, a las autoridades y dems rganos competentes en materia de seguridad ciudadana y a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se regir por los principios de legalidad, igualdad de trato y no discriminacin, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad y control jurisdiccional. 2. En particular, la actuacin de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad est sujeta a los principios bsicos de actuacin regulados en el artculo 5 de la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. 3. La actividad de intervencin se justifica por la existencia de un riesgo o amenaza concretos o de un comportamiento objetivamente peligroso que, razonablemente, sea susceptible de provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana y, en concreto, vulnerar normas del ordenamiento jurdico, atentar contra los derechos y libertades individuales y colectivos y dems bienes jurdicos protegidos, o alterar el regular funcionamiento de las instituciones pblicas. Artculo 5. Autoridades y rganos competentes. 1. Corresponde al Gobierno, a travs del Ministerio del Interior y de los dems rganos y autoridades competentes y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a sus rdenes, la preparacin, direccin y ejecucin de la poltica en relacin con la administracin general de la seguridad ciudadana, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otras administraciones pblicas en dicha materia.
9
2. Son autoridades y rganos competentes en materia de seguridad ciudadana, en el mbito de la Administracin General del Estado: a) El Ministro del Interior, b) El Secretario de Estado de Seguridad. c) Los titulares de los rganos directivos del Ministerio del Interior que tengan atribuida tal condicin, en virtud de disposiciones legales o reglamentarias. d) Los Delegados del Gobierno en las comunidades autnomas y en las Ciudades de Ceuta y Melilla. e) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y los Directores Insulares. 3. Tendrn asimismo la consideracin de autoridades y rganos competentes, a los efectos de esta ley, los correspondientes de las comunidades autnomas que hayan asumido competencias para la proteccin de personas y bienes y para el mantenimiento de la seguridad ciudadana y cuenten con un cuerpo de polica propio, con arreglo a lo dispuesto en los estatutos de autonoma y en la Ley Orgnica 2/1986, de 13 marzo, y podrn imponer las sanciones y dems medidas determinadas en esta ley en las materias sobre las que tengan competencia. En las comunidades autnomas en las que exista cuerpo de polica propio, las competencias estatales en materia de seguridad ciudadana se ejercern directamente por los Delegados del Gobierno, correspondiendo a la Junta de Seguridad la coordinacin entre el Estado y la comunidad autnoma. Artculo 6. Cooperacin interadministrativa. La Administracin General del Estado y las dems administraciones pblicas con competencias en materia de seguridad ciudadana se regirn, en sus relaciones, por los principios de cooperacin y lealtad institucional, facilitndose la informacin de acuerdo con la legislacin vigente y la asistencia tcnica necesarias en el ejercicio de sus respectivas atribuciones, y, cuando fuese preciso, coordinando las acciones destinadas a garantizar el cumplimiento de esta ley, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo.
10
Artculo 7. Deber de colaboracin.
1. Todas las autoridades y empleados pblicos, en el mbito de sus respectivas competencias y de acuerdo con su normativa especfica reguladora, debern colaborar con las autoridades y rganos a que se refiere el artculo 5, y prestarles el auxilio que sea posible y adecuado para la consecucin de los fines relacionados en el artculo 3. Cuando tuvieren conocimiento de hechos que perturben o pudieran perturbar la tranquilidad ciudadana o el pacfico ejercicio de derechos y libertades constitucionalmente reconocidos, estn obligados a ponerlo inmediatamente en conocimiento de la autoridad judicial o gubernativa competente. 2. Las autoridades y rganos competentes y los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrn recabar de los ciudadanos su ayuda y colaboracin en la medida necesaria para el cumplimiento de los fines previstos en esta ley, especialmente en los casos de grave calamidad pblica o catstrofe extraordinaria, siempre que ello no implique riesgo personal para los mismos. Quienes, con ocasin de su colaboracin, sufran daos o perjuicios que no tengan el deber jurdico de soportar podrn ser indemnizados en los trminos previstos por la legislacin sobre responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas. 3. Las empresas de seguridad privada, los despachos de detectives privados y el personal de seguridad privada tienen un especial deber de auxiliar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones, prestarles la colaboracin que precisen y seguir sus instrucciones, en relacin con los servicios que presten cuando afecten a la seguridad pblica o al mbito de sus competencias.
CAPITULO II Documentacin e identificacin personal
Artculo 8. Acreditacin de la identidad de los ciudadanos espaoles.
1. Los espaoles tienen derecho a que se les expida el Documento Nacional de Identidad, que gozar de la proteccin que a los documentos pblicos y oficiales otorgan las leyes, y que tendr, por s solo, suficiente valor para la acreditacin de la identidad y los datos personales de su titular.
I1
2. En el Documento Nacional de Identidad figurarn la fotografa y la firma de su titular, as como los datos personales que se determinen reglamentariamente, que respetarn el derecho a la intimidad de la persona, sin que, en ningn caso, puedan ser relativos a la raza, religin, creencias, opinin, ideologa, discapacidad o afiliacin poltica o sindical.
3. El Documento Nacional de Identidad permite a los espaoles mayores de edad que gocen de plena capacidad de obrar y a los menores emancipados la identificacin electrnica de su titular, as como la firma electrnica de documentos, en los trminos previstos en la legislacin especfica. Las personas con capacidad judicialmente complementada podrn ejercer esas facultades cuando expresamente lo solicite el interesado y no precise, atendiendo a la resolucin judicial que complemente su capacidad, de la representacin o asistencia de una institucin de proteccin y apoyo para obligarse o contratar.
El Ministerio del Interior proceder a anular la firma electrnica de una persona tras recibir la comunicacin del Encargado del Registro Civil de la inscripcin de la resolucin judicial que determine la necesidad del complemento de la capacidad de una persona para obligarse o contratar.
Artculo 9. Obligaciones del titular del Documento Nacional de Identidad.
1. El Documento Nacional de Identidad es obligatorio a partir de los catorce aos. Dicho documento es personal e intransferible, correspondiendo a su titular mantenerlo en vigor y su custodia y conservacin. No podr ser privado del mismo, ni siquiera temporalmente, sino en los supuestos en que, conforme a lo previsto por la ley, haya de ser sustituido por otro documento.
2. Todas las personas obligadas a obtener el Documento Nacional de Identidad lo estn tambin a exhibirlo y permitir la comprobacin de las medidas de seguridad cuando fueren requeridas para ello por la autoridad o sus agentes, de conformidad con lo dispuesto en la ley. De su hurto o extravo deber darse cuenta de manera inmediata a la comisara de Polica o puesto de la Guardia Civil ms prximo.
12
Artculo 10. Competencias sobre el Documento Nacional de Identidad.
1. Corresponde al Ministerio del Interior la competencia exclusiva para la direccin, organizacin y gestin de todos los aspectos referentes a la confeccin y expedicin del Documento Nacional de Identidad, conforme a lo dispuesto en esta ley y en la legislacin sobre firma electrnica 2. La competencia a que se refiere el apartado anterior ser ejercida exclusivamente por el Cuerpo Nacional de Polica, al que corresponder tambin la custodia y responsabilidad de los archivos y ficheros relacionados con el Documento Nacional de Identidad. 3. Los costes del sistema de identificacin y acreditacin personal sern satisfechos por sus beneficiarios mediante el abono de una tasa, en los trminos previstos en la normativa sobre tasas y precios pblicos.
Artculo 11. Pasaporte de ciudadanos espaoles.
1. El pasaporte espaol es un documento pblico, personal, individual e intransferible que, salvo prueba en contrario, acredita la identidad y nacionalidad de los ciudadanos espaoles fuera de Espaa, y dentro del territorio nacional, las mismas circunstancias de los espaoles no residentes. 2. Los ciudadanos espaoles tienen derecho a que les sea expedido el pasaporte, que slo podr ser exceptuado en las siguientes circunstancias: a) Haber sido condenado a penas o medidas de seguridad privativas de libertad, mientras no se hayan extinguido, salvo que obtenga autorizacin del rgano judicial competente. b) Haber sido acordada por el rgano judicial competente la retirada de su pasaporte de acuerdo con lo previsto por la ley. c) Haberle sido impuesta una medida de libertad vigilada con prohibicin de abandonar el territorio nacional, salvo que obtenga autorizacin del rgano judicial competente.
13
d) Cuando el rgano judicial competente haya prohibido la salida de Espaa o la expedicin de pasaporte al menor de edad o a la persona con la capacidad judicialmente complementada, de acuerdo con lo dispuesto por la ley. e) Qu motivadamente le sea limitado este derecho' por el Ministerio del Interior, cuando sea necesario para la efectividad de las medidas que deban adoptarse en los supuestos recogidos en la Ley Orgnica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepcin y Sitio. 3. La obtencin del pasaporte por los ciudadanos sujetos a patria potestad o a tutela estar condicionada al consentimiento expreso de la persona u rgano que tenga encomendado su ejercicio o, en su defecto, del rgano judicial competente. 4. Los titulares del pasaporte tienen la obligacin de exhibirlo cuando fuesen requeridos para ello por la autoridad o sus agentes. Tambin estarn obligados a su custodia y conservacin con la debida diligencia. De su hurto o extravo deber darse cuenta de manera inmediata a la comisara de Polica o puesto de la Guardia Civil ms prximo o a la Representacin Diplomtica o Consular de Espaa en el extranjero. Artculo 12. Competencias sobre el pasaporte. 1. La competencia para su expedicin corresponde: a) En el territorio nacional, a los rganos de la Direccin General de la Polica b) En el extranjero, a las Representaciones Diplomticas y Consulares de Espaa. 2. Los costes del sistema de identificacin y acreditacin mediante el pasaporte sern sufragados por sus titulares o beneficiarios mediante el abono de una tasa, en los trminos previstos en la normativa sobre tasas y precios pblicos. 3. Corresponde al Gobierno, a propuesta de los Ministros del Interior y de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, desarrollar esta ley en lo referente al rgimen jurdico del pasaporte,
14
Artculo 13. Acreditacin de la identidad de ciudadanos extranjeros.
1. Los extranjeros que se encuentren en territorio espaol tienen el derecho y la obligacin de conservar y portar consigo la documentacin que acredite su identidad expedida por las autoridades competentes del pas de origen o de procedencia, as como la que acredite su situacin regular en Espaa. 2. Los extranjeros no podrn ser privados de su documentacin de origen, salvo en el curso de investigaciones judiciales de carcter penal, o en los supuestos y con los requisitos previstos en la presente ley y en la legislacin de extranjera. 3. Los extranjeros estarn obligados a exhibir la documentacin mencionada en el apartado 1 de este artculo y permitir la comprobacin de las medidas de seguridad cuando fueran requeridos por las autoridades o sus agentes de conformidad con lo dispuesto en la ley, sin perjuicio de poder demostrar su identidad por cualquier otro medio si no la llevaran consigo.
CAPTULO III Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana
SECCIN 1. a POTESTADES DE POLICA PREVENTIVA

Artculo 14. rdenes y prohibiciones.
Las autoridades competentes, de conformidad con las leyes y reglamentos, podrn dictar las rdenes o prohibiciones y disponer las actuaciones policiales estrictamente necesarias para asegurar la consecucin de las finalidades previstas en esta ley, mediante resolucin debidamente motivada y en la medida en que sean proporcionadas para alcanzar un fin constitucionalmente legtimo.
15
Articulo 15. Entrada y registro en domicilios y edificios de organismos oficiales. 1. Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad slo podrn proceder a la entrada y registro en domicilios particulares en los casos permitidos por la Constitucin y en los trminos que fijen las leyes. 2. Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad recabarn siempre el consentimiento previo del titular legtimo del domicilio para proceder a la entrada; en su defecto, debern obtener autorizacin judicial. 3. Ser causa legtima suficiente para la entrada en domicilio la necesidad de evitar daos inminentes y graves a las personas y a las cosas, en supuestos de catstrofe, calamidad, ruina inminente u otros semejantes de extrema y urgente necesidad. 4. En tales supuestos, y para la entrada en edificios ocupados por organismos oficiales o entidades pblicas, no ser preciso el consentimiento de la autoridad o funcionario que los tuviere a su cargo. 5. Cuando por las causas previstas en el presente artculo las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad entren en un domicilio particular, remitirn sin dilacin el acta o atestado que instruyan a la autoridad judicial competente. Artculo 16. Identificacin de personas. 1. En el cumplimiento de sus funciones de prevencin delictiva y de infracciones administrativas, los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrn requerir la identificacin de las personas en los siguientes supuestos: a) Cuando existan indicios de que han podido participar en la comisin de una infraccin. b) Cuando, en atencin a las circunstancias concurrentes, se considere razonablemente necesario que acrediten su identidad para prevenir la comisin de una infraccin.
16
En estos supuestos, los agentes podrn realizar las comprobaciones necesarias en la va pblica o en el lugar donde se hubiere hecho el requerimiento, incluida la identificacin de las personas que lleven el rostro embozado, cuando fuere preciso a los efectos indicados. En la prctica de la identificacin se respetarn estrictamente los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminacin por razn de nacimiento, origen racial o tnico, sexo, religin o creencias, edad, discapacidad, orientacin o identidad sexual, opinin o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social. 2. Cuando resulte imprescindible para los efectos del apartado anterior, los agentes podrn retener a quienes se negaren o no pudieran ser identificados hasta que se practique la diligencia telemtica o telefnica pertinente, y, en caso de que sta resultase imposible o infructuosa, requerirles para que les acompaen a las dependencias policiales ms prximas en las que se disponga de los medios adecuados para realizar las diligencias de identificacin, a estos solos efectos y por tiempo estrictamente necesario para la prctica de las averiguaciones tendentes a dicha identificacin. 3. Cuando se trate de ciudadanos extranjeros, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, se proceder a comprobar su identidad mediante documento oficial u otro que se considere vlido y suficiente al efecto, siempre y cuando en este ltimo caso facilite un domicilio susceptible de ser comprobado en el momento de la identificacin. Si se constatara por los agentes de la autoridad su estancia irregular en Espaa, se informar al interesado de que esta circunstancia se comunicar a la autoridad gubernativa competente al objeto de dar cumplimiento, en su caso, a lo dispuesto en la legislacin vigente reguladora de los derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, en materia de infracciones de extranjera. 4. En las dependencias a que se hace referencia en el apartado 2 se llevar un libroregistro en . el que se harn constar las diligencias de identificacin practicadas, as como los motivos, circunstancias y duracin de las mismas, que estar en todo momento a disposicin de la autoridad judicial competente y del Ministerio Fiscal. El Ministerio del Interior remitir peridicamente extracto de las diligencias de identificacin al Ministerio Fiscal.
17
5. En los casos de resistencia o negativa infundada a identificarse o a colaborar en las comprobaciones o prcticas de identificacin, se estar a lo dispuesto en el Cdigo Penal, en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y, en su caso, en esta ley. Artculo 17. Restriccin del trnsito y controles en las vas pblicas. 1. Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrn limitar o restringir la circulacin o permanencia en vas o lugares pblicos y establecer zonas de seguridad en supuestos de alteracin de la seguridad ciudadana o de la pacfica convivencia, o cuando existan indicios racionales de que pueda producirse dicha alteracin, por el tiempo imprescindible para su mantenimiento o restablecimiento. Asimismo, podrn ocupar preventivamente los efectos o instrumentos susceptibles de ser utilizados para acciones ilegales, dndoles el destino que legalmente proceda. 2. Como diligencia de prevencin de carcter urgente, para el descubrimiento y detencin de quienes hayan participado en la comisin de una infraccin y proceder a la recogida de los instrumentos, efectos o pruebas, se podrn establecer controles en las vas, lugares o establecimientos pblicos, en la medida indispensable para proceder a la identificacin de las personas que transiten o se encuentren en ellos, al registro de los vehculos y al control superficial de los efectos personales. El resultado de tales actuaciones se pondr de inmediato en conocimiento del Ministerio Fiscal. Artculo 18. Comprobaciones y registros en lugares pblicos. 1. Los agentes de la autoridad podrn practicar las comprobaciones en !as personas, bienes y vehculos que sean necesarias para impedir que en las vas, lugares y establecimientos pblicos se porten o utilicen ilegalmente armas, explosivos o elementos susceptibles de ser utilizados para la comisin de un delito o alterar la seguridad ciudadana, cuando tengan indicios de su eventual presencia en dichos lugares procediendo, en su caso, a su intervencin. A tal fin, los ciudadanos tienen el deber de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones.
18
2. Las autoridades competentes podrn proceder a la ocupacin temporal de cualesquiera elementos portados o empleados pra la agresin, incluso de las armas que se porten con licencia o permiso si se estima necesario, con objeto de prevenir la comisin de cualquier delito, o cuando exista peligro para la seguridad de las personas o de los bienes,
Artculo 19. Diligencias de cacheo e identificacin.
1. Las diligencias de cacheo e identificacin practicadas para impedir la comisin de un delito o falta o al objeto de sancionar una infraccin, con ocasin de controles preventivos acordados conforme a lo dispuesto en esta seccin se regirn siempre por el principio de injerencia mnima, y tendrn la consideracin de medidas preventivas policiales de carcter administrativo no sujetas a las mismas formalidades que la detencin. 2. En la prctica de estas diligencias se respetarn en todo caso los principios a los que se refiere el apartado 1 del artculo 16. 3. La aprehensin durante la diligencia de cacheo e identificacin de armas, drogas, estupefacientes u otros efectos procedentes de un delito, falta o infraccin administrativa se har constar en el acta correspondiente, que habr de ser firmada por el interesado; si ste se negara a firmarla, se dejar constancia expresa de su negativa. El acta que se extienda gozar de presuncin de veracidad de los hechos en ella consignados,
Artculo 20. Medidas de seguridad extraordinarias.
Las autoridades competentes y sus agentes podrn acordar, como medidas de seguridad extraordinarias, el cierre o desalojo de locales o establecimientos, la prohibicin del paso o la retencin de personas, la evacuacin de inmuebles o espacios pblicos debidamente acotados, o el depsito de explosivos u otras sustancias susceptibles de ser empleadas como tales, en situaciones de emergencia que las hagan imprescindibles y durante el tiempo estrictamente necesario para garantizar la seguridad ciudadana. Dicho acuerdo podr hacerse efectivo incluso mediante rdenes verbales de los agentes de la autoridad, si la urgencia de la situacin lo hiciera imprescindible.
19
A los efectos de este artculo, se entiende por emergencia aquella situacin de riesgo sobrevenida por un evento que pone en peligro inminente a personas o bienes y exige una actuacin rpida por parte de la autoridad o de sus agentes para evitarla o mitigar sus efectos. Artculo 21. Uso de videocmaras. La autoridad gubernativa y, en su caso, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrn proceder a la grabacin de personas, lugares u objetos mediante cmaras de videovigilancia fijas o mviles legalmente autorizadas, de acuerdo con la legislacin vigente en la materia. SECCIN 2. a MANTENIMIENTO Y RESTABLECIMIENTO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN REUNIONES Y MANIFESTACIONES Artculo 22. Disolucin de reuniones y manifestaciones. 1. La autoridad gubernativa podr acordar la disolucin de reuniones en lugares de trnsito pblico y manifestaciones en los supuestos previstos en el artculo 5 de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunin. Tambin podrn disolver las concentraciones de vehculos en las vas pblicas y retirar aqullos o cualesquiera otra clase de obstculos cuando impidieran, pusieran en peligro o dificultaran la circulacin por dichas vas. 2. Antes de adoptar las medidas precisas para proceder a la disolucin de reuniones y manifestaciones, las unidades actuantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad debern avisar de tales medidas a las personas afectadas, pudiendo hacerlo de manera verbal si la urgencia de la situacin lo hiciera imprescindible. 3. En el caso de que exista riesgo de que se produzcan alteraciones de la seguridad ciudadana con armas, objetos contundentes o con otros medios de accin violenta, o cuando efectivamente se produzcan tales alteraciones, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrn disolver la reunin o manifestacin o retirar los vehculos y obstculos sin necesidad de previo aviso.
20
Artculo 23. Colaboracin entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
1. En los casos a que se refiere el artculo anterior, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad colaborarn mutuamente en los trminos previstos en su ley orgnica reguladora. 2. Igualmente, las empresas y el personal de seguridad privada estn obligados a colaborar eficazmente con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
CAPTULO IV Potestades especiales de polica administrativa de la seguridad
Artculo 24. Obligaciones de registro documental.
1. Las personas fsicas o jurdicas que ejerzan actividades relevantes para la seguridad ciudadana, tales como hospedaje, acceso comercial a servicios telefnicos o telemticos de uso pblico mediante establecimientos abiertos al pblico, comercio o reparacin de objetos usados, alquiler o desguace de vehculos de motor, compraventa de joyas y metales, ya sean preciosos o no, objetos u obras de arte, as como otras que reglamentariamente se determinen en atencin a su importancia para el mantenimiento de la seguridad ciudadana, debern cumplir las obligaciones de registro documental e informacin impuestas por la autoridad competente. 2. Los titulares de embarcaciones de alta velocidad, as como los de aeronaves ligeras estarn obligados a realizar las actuaciones de registro documental e informacin previstas en la normativa vigente. 3. Por razones de seguridad podr limitarse la navegacin de las embarcaciones y aeronaves ligeras cuyo registro documental se prev en el apartado anterior.
Artculo 25. Establecimientos e instalaciones obligados a adoptar medidas de seguridad.
Las medidas de seguridad en establecimientos e instalaciones industriales, comerciales y de servicios, incluyendo los de acceso comercial a servicios telefnicos o telemticos de uso pblico mediante establecimientos abiertos al pblico, as como las infraestructuras crticas y de
21
carcter esencial, se regirn por lo dispuesto en la normativa de seguridad privada y, en su caso, la normativa reguladora de infraestructuras crticas, que podrn establecer la necesidad de su adopcin, con la finalidad de prevenir la comisin de actos delictivos o infracciones administrativas, o cuando generen riesgos directos para terceros o sean especialmente vulnerables.
Artculo 26. Espectculos y actividades recreativas. 1. El Estado podr dictar normas de seguridad pblica para los edificios e instalaciones en los que se celebren espectculos y actividades recreativas. 2. Las autoridades a las que se refiere esta ley adoptarn las medidas necesarias para preservar la pacifica celebracin de espectculos pblicos. En particular, podrn prohibir y, en caso de estar celebrndose, suspender los espectculos y actividades recreativas cuando exista un peligro cierto para personas y bienes, o acaecieran o se previeran graves alteraciones de la seguridad ciudadana. 3. Los delegados de la autoridad habrn de estar presentes en la celebracin de los espectculos y actividades recreativas, y podrn proceder, previo aviso a los organizadores, a la suspensin de los mismos por razones de mxima urgencia en los supuestos previstos en el apartado anterior. 4. Los espectculos deportivos quedarn, en todo caso, sujetos a las medidas de prevencin de la violencia dispuestas en la legislacin especfica contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte. Artculo 27. Control administrativo sobre armas, explosivos, cartuchera y artculos pirotcnicos. 1. Corresponde a la Administracin General del Estado: a) La regulacin de los requisitos y condiciones de fabricacin, reparacin, circulacin, almacenamiento, comercio, adquisicin, enajenacin, tenencia y utilizacin de armas, sus imitaciones, rplicas y piezas fundamentales.
22
b) La regulacin de los requisitos y condiciones mencionados anteriormente en relacin con los explosivos, cartuchera y artculos pirotcnicos.
c) La adopcin de las medidas de control necesarias para el cumplimiento de los requisitos y condiciones a que se refieren los prrafos a) y b).
2. La intervencin de armas, explosivos, cartuchera y artculos pirotcnicos corresponde al Ministerio del Interior, que la ejerce a travs de la Direccin General de la Guardia Civil, cuyos servicios estn, habilitados para realizar en cualquier momento las inspecciones y comprobaciones que sean necesarias en los espacios que estn destinados a su fabricacin, depsito, comercializacin y utilizacin.
Artculo 28. Medidas de control.
1. El Gobierno regular las medidas de control necesarias sobre las materias relacionadas en el artculo anterior:
a) Mediante la sujecin de la apertura y funcionamiento de las fbricas, talleres, depsitos, establecimientos de comercializacin y lugares de utilizacin y las actividades relacionadas con ellas a requisitos de catalogacin o clasificacin, autorizacin, informacin, inspeccin, vigilancia y control, requisitos especiales de habilitacin para el personal encargado de su manipulacin, as como la determinacin del rgimen de responsabilidad de quienes tengan el deber de prevenir la comisin de determinadas infracciones.
b) Estableciendo la obligatoria titularidad de licencias o permisos para la tenencia y utilizacin de armas de fuego, cuya expedicin tendr siempre carcter restrictivo cuando se trate de armas de defensa personal, en relacin con las cuales la concesin de las licencias o permisos se limitar a supuestos de estricta necesidad. En todo caso, el solicitante de licencias o permisos para la tenencia o utilizacin de armas de fuego prestar su consentimiento expreso a favor del rgano de la Administracin General del Estado que tramita su solicitud para que se recaben sus antecedentes penales,
23
c) A travs de la prohibicin de la fabricacin, tenencia y comercializacin de armas, municiones y explosivos especialmente peligrosos, as como el depsito de los mismos. 2. La fabricacin, comercio y distribucin de armas y explosivos constituye un sector con regulacin especfica en materia de derecho de establecimiento, en los trminos previstos por la legislacin sobre inversiones extranjeras en Espaa, correspondiendo a los Ministerios de Defensa, del Interior y de Industria, Energa y Turismo el ejercicio de las competencias de supervisin y control.
CAPTULO V Rgimen sancionador SECCIN t a SUJETOS RESPONSABLES, RGANOS COMPETENTES Y REGLAS

GENERALES DE APLICACIN DE LAS INFRACCIONES Y DE LAS SANCIONES
Artculo 29. Sujetos responsables. 1. La responsabilidad por las infracciones cometidas recaer directamente en el autor del hecho en que consista la infraccin. Los menores d 14 aos no sern responsables de las infracciones cometidas. 2. Estarn exentos de responsabilidad: a) Las personas que al tiempo de cometer la infraccin, a causa de cualquier anomala o alteracin mental o intelectual, no pueda comprender la ilicitud del hecho o actuar conforme a esa comprensin. El trastorno mental transitorio no eximir de sancin cuando hubiese sido provocado por el sujeto con el propsito de cometer la infraccin o hubiera previsto o debido prever su comisin b) El que, por sufrir alteraciones en la percepcin desde el nacimiento o desde la infancia, tenga alterada gravemente la conciencia de la realidad.
24
c) El que al tiempo de cometer la infraccin se halle en estado de intoxicacin plena por el consumo de bebidas alcohlicas, drogas txicas, estupefacientes, sustancias psicotrpicas u otras que produzcan efectos anlogos, siempre que no haya sido buscado con el propsito de cometerla o no se hubiese previsto o debido prever su comisin, o se halle bajo la influencia de un sndrome de abstinencia, a causa de su dependencia de tales sustancias, que le impida comprender la ilicitud del hecho o actuar conforme a esa comprensin. 3. En los supuestos en que proceda de conformidad con la descripcin de los tipos infractores sern responsables, junto con quienes realicen los hechos: a) Los titulares de establecimientos o instalaciones industriales, comerciales o de servicios, incluyendo los de acceso comercial a servicios telefnicos o telemticos de uso pblico mediante establecimientos abiertos al pblico, que estn sujetos a obligaciones de registro documental o medidas especficas de seguridad con arreglo a lo dispuesto en esta ley. b) Los promotores de espectculos y actividades recreativas y organizadores de eventos deportivos en los trminos previstos en esta ley y en la normativa propia que les resulte de aplicacin. c) Las personas fsicas o jurdicas convocantes de reuniones en lugares de trnsito pblico y manifestaciones, as como quienes de hecho las presidan, dirijan o ejerzan actos semejantes, o quienes por publicaciones o declaraciones de convocatoria de las mismas, por las manifestaciones orales o escritas que en ellas se difundan, por los lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos, pueda determinarse razonablemente que son directores o inspiradores de aqullas. 4. A los efectos de este artculo, se considera autores a quienes realicen los hechos por si solos o conjuntamente o por medio de otros de quienes se sirvan corno instrumento, as como los que induzcan directamente a otros a ejecutarlos y los que cooperen a su ejecucin con un acto sin el cual no se habra realizado la infraccin.
25
Artculo 30. Normas concursales.
1. Los hechos susceptibles de ser calificados con arreglo a dos o ms preceptos de esta ley se sancionarn observando las siguientes reglas: a) El precepto especial se aplicar con preferencia al gener a l. b) El precepto ms amplio o complejo absorber el que sancione las infracciones consumidas en aqul. c) En defecto de los criterios anteriores, el precepto ms grave excluir los que sancionen el hecho con una sancin menor.
2. En el caso de que un solo hecho constituya dos o ms infracciones, o cuando una de ellas sea medio necesario para cometer la otra, la conducta ser sancionada por aquella infraccin que aplique una mayor sancin.
3. Cuando una accin u omisin deba tomarse en consideracin como criterio de graduacin de la sancin o como circunstancia que determine la calificacin de la infraccin no podr ser sancionada como infraccin independiente. Artculo 31. rganos competentes. Sern competentes para imponer las sanciones tipificadas en esta ley: a) El Ministro del Interior, para imponer multas de importe superior a 300.000 euros y cualquiera de las restantes sanciones previstas por infracciones muy graves. b) El Secretario de Estado de Seguridad, para imponer multas de importe no superior a 300.000 euros y cualquiera de las restantes sanciones previstas en esta ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el prrafo siguiente.
26
c) Los Delegados del Gobierno en las comunidades autnomas y en las Ciudades de Ceuta y Melilla, para imponer multas de importe no superior a 30.000 euros y las dems sanciones previstas en el artculo 38, por infracciones graves o leves. Artculo 32. Graduacin. Dentro de los lmites establecidos en esta ley, se determinar la cuanta de las multas y la duracin de las sanciones temporales por la comisin de las infracciones teniendo en cuenta las siguientes circunstancias: a) El riesgo producido para la seguridad ciudadana o la salud pblica. b) La cuanta del perjuicio causado y su posible trascendencia para la prevencin, mantenimiento o restablecimiento de la seguridad ciudadana. c) La grave alteracin del funcionamiento de los servicios pblicos o del abastecimiento a la poblacin de bienes y servicios.
d) La reincidencia. e) El beneficio econmico obtenido como consecuencia de la comisin de la infraccin. SECCIN 2. a INFRACCIONES Y SANCIONES Artculo 33. Clasificacin de las infracciones. Las infracciones tipificadas en esta ley se clasifican en muy graves, graves y leves. Artculo 34. Infracciones muy graves. Son infracciones muy graves:
27
1. La perturbacin muy grave de la seguridad ciudadana no constitutiva de delito en actos pblicos, espectculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones numerosas. 2. La convocatoria por cualquier medio o la asistencia a cualquier reunin o manifestacin, con finalidad coactiva e inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio, desde que, conforme a la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, de Rgimen Electoral General, haya finalizado la campaa electoral hasta la finalizacin del da de la eleccin.
.
3. Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideracin de infraestructuras crticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la proteccin de las infraestructuras crticas, o en sus inmediaciones, as como la intrusin en los recintos de stas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilcita u obstruccin en su funcionamiento, siempre que llevasen aparejado un riesgo para las personas o un perjuicio para su funcionamiento. 4. La fabricacin, reparacin, almacenamiento, circulacin, comercio, adquisicin, enajenacin, tenencia o utilizacin de armas prohibidas o explosivos no catalogados. 5. La celebracin de espectculos pblicos o actividades recreativas quebrantando la prohibicin o suspensin ordenada por la autoridad correspondiente por razones de seguridad pblica. 6. La proyeccin de dispositivos luminosos sobre medios de transporte que puedan provocar accidentes. 7. La comisin de tres infracciones graves en el plazo de dos aos.
Artculo 35.1nfracciones graves.
Son infracciones graves:
28
1. La perturbacin grave de la seguridad ciudadana en actos pblicos, espectculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones numerosas, cuando no sean constitutivas de delito o de infraccin muy grave. 2. La participacin en alteraciones de la seguridad ciudadana usando capuchas, cascos o cualquier otro tipo de prenda u objeto que cubra el rostro, impidiendo o dificultando la identificacin.
3. La perturbacin de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasin de reuniones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Sendo y las Asambleas Legislativas de las comunidades autnomas, aunque no estuvieran reunidos, celebradas con inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio. 4. Causar desrdenes graves en las vas, espacios o establecimientos pblicos, as como la provocacin de incendios en la va pblica cuando representen un peligro para las personas o bienes u ocasionen una alteracin de la seguridad ciudadana, cuando tales conductas no sean constitutivas de delito. 5. Los actos de obstruccin que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado pblico o corporacin oficial el ejercicio legtimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecucin de acuerdos o resoluciones administrativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente establecidos y no sean constitutivos de delito. Cuando una infraccin de igual contenido est tipificada en una normativa especfica, ser de aplicacin preferente esta ltima. 6. Las acciones y omisiones que obstaculicen gravemente la actuacin de los servicios de emergencia en el desempeo de sus funciones. 7. La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, as como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegacin de datos falsos o inexactos en los procesos de identificacin.
29
8. La perturbacin del orden en un acto de campaa electoral, administracin electoral, votacin, escrutinio y recuento de votos no constitutiva de infraccin penal o administrativa de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio. 9. La celebracin de reuniones o manifestaciones en lugares de trnsito pblico portando armas u objetos contundentes susceptibles de causar dao, siempre que tales conductas no sean constitutivas de delito, as como la negativa a la disolucin de reuniones y manifestaciones en lugares de trnsito pblico ordenada por la autoridad competente cuando concurran los supuestos del artculo 5 de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio. 10. Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideracin de infraestructuras crticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, o en sus inmediaciones, as como la intrusin en los recintos de stas, incluyendo su sobrevueb, y la interferencia ilcita u obstruccin en su funcionamiento. 11. Portar, exhibir o usar armas de modo negligente o temerario o fuera de los lugares habilitados para su uso. 12. Las ofensas o ultrajes a Espaa, a las comunidades autnomas y entidades locales o a sus instituciones, smbolos, himnos o emblemas, efectuadas por cualquier medio, cuando no sean constitutivos de delito. 13. El ofrecimiento, solicitud, negociacin o aceptacin de servicios sexuales retribuidos en zonas de trnsito pblico en las proximidades de lugares destinados a su uso por menores, como centros educativos, parques infantiles o espacios de ocio accesibles a menores de edad, o cuando estas conductas, por el lugar en que se realicen, puedan generar un riesgo para la seguridad vial. Esta conducta no ser sancionada en caso de que la persona infractora sea vctima de trata de seres humanos y dicho extremo quede acreditado de acuerdo con fa legislacin de extranjera.
14. La fabricacin, reparacin, almacenamiento, circulacin, comercio, transporte, distribucin, adquisicin, enajenacin, tenencia o utilizacin de armas reglamentarias, explosivos catalogados, cartuchera o artculos pirotcnicos, careciendo de la documentacin o autorizacin
30
requeridas o excediendo los lmites autorizados, cuando tales conductas no sean constitutivas de delito, as como la omisin, insuficiencia o falta de eficacia de las medidas de seguridad o precauciones que resulten obligatorias. 15. La negativa de acceso o la obstruccin deliberada de las inspecciones o controles reglamentarios, establecidos conforme a lo dispuesto en esta ley, en fbricas, locales, establecimientos, embarcaciones y aeronaves. 16. Las manifestaciones pblicas, escritas o verbales, efectuadas a travs de cualquier medio de difusin, as como el uso de banderas, smbolos o emblemas con la finalidad de incitar a comportamientos de alteracin de la seguridad ciudadana, violentos, delictivos o que inciten, promuevan, ensalcen o justifiquen el odio, el terrorismo, la xenofobia, el racismo, la violencia
-
contra la mujer, o cualquier otra forma de discriminacin, siempre que no sean constitutivas de
delito. 17. El uso pblico de uniformes, insignias o condecoraciones oficiales, o rplicas de los mismos, as como otros elementos del equipamiento de los cuerpos policiales o de los servicios de emergencia sin estar autorizado para ello, cuando no sea constitutivo de delito. 16. La falta de colaboracin con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en la averiguacin de delitos o en la prevencin de acciones que puedan poner en riesgo la seguridad ciudadana en los supuestos previstos en el artculo 7. 19. La realizacin o incitacin a la realizacin de actos que atenten contra la indemnidad sexual de los menores o personas con discapacidad necesitadas de especial proteccin, cuando no constituya delito. 20. El consumo o la tenencia ilcitos de drogas txicas, sustancias estupefacientes o psicotrpicas, aunque no estuvieran destinadas al trfico, en lugares, vas, establecimientos o transportes pblicos, as como el abandono de los instrumentos u otros efectos empleados para ello en los citados lugares y la tolerancia de dicho consumo en locales o establecimientos pblicos por parte de los propietarios, administradores o encargados de los mismos.
31
21. El consumo de bebidas alcohlicas en lugares, vas, establecimientos o transportes pblicos cuando perturbe gravemente la tranquilidad ciudadana.
22. El traslado de personas, con cualquier tipo de vehculo, con el objeto de facilitar a stas el acceso a drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas, siempre que no constituya delito.
23. La ejecucin de actos de plantacin y cultivo ilcitos de drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas, no constitutivos de delito.
24.
Forzar o inducir a otros, especialmente a menores de edad o personas con
discapacidad necesitadas de especial proteccin, mediante el empleo de la violencia fsica, intimidacin o engao, al consumo o a la tenencia ilcitas de drogas txicas, estupefacientes, sustancias psicotrpicas o de bebidas alcohlicas cuando no sea constitutivo de delito.
25.
La carencia de los registros previstos en esta ley para las actividades con
trascendencia para la seguridad ciudadana.
26.
La alegacin de datos o circunstancias falsos para la obtencin de las
documentaciones previstas en esta ley, siempre que no constituya delito.
27. Los daos o el deslucimiento grave de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio pblico, tales como seales de circulacin, farolas, marquesinas, papeleras y dems mobiliario urbano, cuando no constituyan infraccin penal, as como la obstaculizacin de la va pblica con mobiliario urbano, vehculos, contenedores, neumticos u otros objetos idneos con la finalidad de perturbar gravemente la seguridad ciudadana.
28. El incumplimiento de las restricciones a la navegacin reglamentariamente impuestas a las embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras.
29. El escalamiento de edificios de organismos o instituciones pblicas o de inters histrico-artstico sin la debida autorizacin y la precipitacin o lanzamiento desde los mismos, sin la debida autorizacin.
32
30. Dejar sueltos o en condiciones de causar daos animales feroces o dainos cuando no constituya delito, as como maltratar cruelmente o abandonar en condiciones en que pueda peligrar su vida a los animales domsticos, o maltratar animales en espectculos no autorizados legalmente, cuando no constituya delito. 31. La comisin de tres infracciones leves en el plazo de dos aos.
Articulo 36. Infracciones leves.
Son infracciones leves: 1. La celebracin de reuniones en lugares de trnsito pblico o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los artculos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio. 2. La exhibicin de objetos peligrosos para la vida e integridad fsica de las personas con nimo intimidatorio, siempre que no constituya delito o infraccin grave. 3. El incumplimiento de las restricciones de circulacin peatonal o itinerario con ocasin de un acto pblico, reunin o manifestacin, cuando provoquen alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos. 4. Las amenazas, coacciones, injurias o vejaciones que se realicen en una reunin o concentracin cuando el destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, as como el uso de imgenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que atente contra su derecho al honor, a la intimidad o a la propia imagen, pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de instalaciones protegidas o en riesgo el xito de la operacin, sin menoscabo, en todo caso, del derecho constitucional a la informacin, cuando estas conductas no sean constitutivas de delito.
33
5. Las amenazas, coacciones, injurias o vejaciones realizadas en vas pblicas y espacios abiertos al pblico que produzcan alteraciones de la seguridad ciudadana, siempre que no sean constitutivas de delito. 6. Las manifestaciones pblicas efectuadas a travs de cualquier medio de difusin cuya finalidad sean las injurias o calumnias a las instituciones pblicas, autoridades, agentes de la autoridad o empleados pblicos, cuando no constituyan delito, as como la falta de respeto y de la consideracin debida a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones. 7. La realizacin o incitacin a la realizacin de actos que atenten contra la libertad e indemnidad sexual, o ejecutar actos de exhibicin obscena, cuando no constituya delito. 8. La proyeccin de dispositivos luminosos sobre miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para impedir o dificultar el ejercicio de sus funciones. 9. La ocupacin de cualquier espacio comn, pblico o privado, fuera de los casos permitidos por la ley o contra la decisin adoptada en aplicacin de aqulla por la autoridad competente, o la permanencia en l contra la voluntad de su propietario, arrendatario o titular de otro derecho sobre el mismo, cuando no sean constitutivas de delito. 10. La omisin o la insuficiencia de medidas para garantizar la conservacin de la documentacin de armas y explosivos, as como la falta de denuncia de la prdida o sustraccin de la misma. 11. Las irregularidades en la cumplimentacin de los registros previstos en esta ley con trascendencia para la seguridad ciudadana, incluyendo la alegacin de datos o circunstancias falsos o la omisin de comunicaciones obligatorias dentro de los plazos establecidos, siempre que no constituya delito. 12. El incumplimiento de la obligacin de obtener la documentacin personal legalmente exigida, as como la omisin negligente de la denuncia de su sustraccin o extravo.
34
13. La tercera y posteriores prdidas o extravos y sucesiva peticin de expedicin de documentacin personal en un plazo de cinco aos. 14. La negativa a entregar la documentacin personal cuando se hubiese acordado su retirada o retencin. 15. El deslucimiento leve de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio pblico, tales como seales de circulacin, farolas, marquesinas, papeleras y dems mobiliario urbano, as como de bienes muebles o inmuebles privados en la va pblica. 16. La colocacin no autorizada en la va pblica de elementos o estructuras no fijas, como tenderetes, prgolas, tiendas de campaa, construcciones porttiles o desmontables u objetos anlogos. 17. La prctica de juegos o de actividades deportivas en espacios pblicos no habilitados para ello, cuando exista un riesgo de que se ocasionen daos a las personas o a los bienes, o se impida o dificulte la estancia y el paso de las personas o la circulacin de los vehculos. 18. El entorpecimiento indebido de cualquier otro modo de la circulacin peatonal que genere molestias innecesarias a las personas o el riesgo de daos a las personas o bienes. 19. El escalamiento de edificios o monumentos sin la debida autorizacin y la precipitacin o lanzamiento desde los mismos, igualmente sin la debida autorizacin. 20. La remocin de vallas, cercados, empalizadas, barreras, verjas o encintados, fijos o removibles, colocados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para delimitar permetros de seguridad, aun con carcter preventivo.
Artculo 37. Prescripcin de las infracciones.
1. Las infracciones administrativas tipificadas en esta ley prescribirn a los tres aos, a los dos aos o al ao de haberse cometido, segn sean muy graves, graves o leves, respectivamente.
35
2. Los plazos sealados en esta ley se computarn desde el da en que se haya cometido la infraccin. No obstante, en los casos de infracciones continuadas y de infracciones de efectos permanentes, los plazos se computarn, respectivamente, desde el da en que se realiz la ltima infraccin y desde que se elimin la situacin ilcita. 3. La prescripcin se interrumpir por cualquier actuacin administrativa de la que tenga conocimiento formal el interesado dirigida a la sancin de la infraccin, reanudndose el cmputo del plazo de prescripcin si el procedimiento estuviera paralizado ms de un mes por causa no imputable al presunto responsable. 4. Se interrumpir igualmente la prescripcin como consecuencia de la apertura de un procedimiento judicial penal, hasta su finalizacin. 5. La interrupcin de la prescripcin dar lugar a un nuevo inicio del cmputo del plazo prescriptivo.
Artculo 38. Sanciones.
Las infracciones contempladas en esta ley podrn ser sancionadas por las autoridades competentes con multa de 30.001 a 600.000 euros en el caso de las infracciones muy graves; de 1.001 a 30.000 euros las graves, y de 100 hasta 1.000 euros las leves, as como con una o ms de las sanciones siguientes, atendida la naturaleza de la conducta infractora: a) Retirada de las armas y de las licencias o permisos correspondientes a las mismas. b) Incautacin de los instrumentos o efectos utilizados para la comisin de las infracciones y, en especial, de las armas, explosivos, vehculos, embarcaciones, aeronaves y drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas. c) Suspensin temporal de las licencias, autorizaciones o permisos desde seis meses y un da a dos aos por infracciones muy graves y hasta seis meses para las infracciones graves, en el mbito de las materias reguladas en el Captulo IV de esta ley. En caso de reincidencia, la
36
sancin podr ser de dos aos y un da hasta seis aos por infracciones muy graves y hasta dos aos por infracciones graves. d) Clausura de las fbricas, locales o establecimientos, desde seis meses y un da a dos aos por infracciones muy graves y hasta seis meses por infracciones graves, en el mbito de las materias reguladas en el Captulo IV de esta ley. En caso de reincidencia, la sancin podr ser de dos aos y un da hasta seis aos por infracciones muy graves y hasta dos aos por infracciones graves. e) Prdida de la posibilidad de obtener permisos de residencia y trabajo, en el caso de extranjeros que cometan infracciones graves o muy graves. f) Expulsin del territorio espaol, cuando los infractores sean extranjeros sin la correspondiente autorizacin o permiso de residencia en Espaa y hubieran incurrido en una infraccin grave o muy grave, sin perjuicio de lo establecido en la legislacin de extranjera respecto de las vctimas de trata de seres humanos.
Artculo 39. Prescripcin de las sanciones.
1. Las sanciones impuestas por infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las impuestas por infracciones graves, a los dos aos, y las impuestas por faltas leves al ao, computados desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza en va administrativa la resolucin por la que se impone la sancin. 2. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul se paraliza durante ms de un mes por causa no imputable al infractor.
Artculo 40. Colaboracin reglamentaria.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas en esta ley que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar su naturaleza y lmites, contribuyan a la ms
37
correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las sanciones correspondientes. Artculo 41. Reparacin del dao e indemnizacin.
1. Si las conductas sancionadas hubieran ocasionado daos o perjuicios a la administracin pblica, la resolucin del procedimiento contendr un pronunciamiento expreso acerca de los siguientes extremos: a) La exigencia al infractor de la reposicin a su estado originario de la situacin alterada por la infraccin.
b) Cuando ello no fuera posible, la indemnizacin por los daos y perjuicios causados, si stos hubiesen quedado determinados durante el procedimiento. Si el importe de los daos y perjuicios no hubiese quedado establecido, se determinar en un procedimiento complementario, susceptible de terminacin convencional, cuya resolucin pondr fin a la va administrativa. 2. La responsabilidad civil derivada de una infraccin ser siempre solidaria entre todos los causantes del dao. 3. Cuando sea declarado autor de los hechos cometidos un menor de dieciocho aos no emancipado o una persona con la capacidad judicialmente complementada respondern, solidariamente con l, de los daos y perjuicios ocasionados sus padres, tutores, curadores, acogedores o guardadores legales o de hecho, segn proceda. Artculo 42. Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana. 1. Con la finalidad de apreciar la reincidencia y valorarla a efectos de la concesin de autorizaciones administrativas que repercutan directamente sobre la seguridad ciudadana, de acuerdo con lo que reglamentariamente se desarrolle, se crea en el Ministerio del 'Interior un Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana
38
2. Reglamentariamente se regular la organizacin y funcionamiento del Registro Central, en el que, en todo caso, se practicarn los siguientes asientos:
a) Datos personales del infractor. b) Infraccin cometida, especificando, en su caso, las circunstancias concurrentes. c) Sancin o sanciones impuestas, con indicacin de su alcance temporal, cuando proceda. d) Lugar y fecha de la comisin de la infraccin. 3. Las personas que sean objeto de sancin sern informadas de que la Administracin proceder a la prctica de los correspondientes asientos en el Registro Central. Podrn solicitar la cancelacin o rectificacin de sus datos en los trminos que se determinen reglamentariamente. 4. Las autoridades y rganos de las distintas administraciones pblicas con competencia para imponer sanciones de acuerdo con esta ley comunicarn al Registro Central la imposicin de las mismas, a fin de poder apreciar la reincidencia de los infractores. Asimismo, a estos efectos, dichas administraciones pblicas tendrn acceso a los datos obrantes en el Registro Central. SECCIN 3. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Artculo 43. Rgimen jurdica El ejercicio de la potestad sancionadora en materia de proteccin de la seguridad ciudadana se regir por el ttulo IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y sus disposiciones de desarrollo, sin perjuicio de las especialidades que se regulan en este capitulo. Artculo 44. Acceso a los datos de otras administraciones pblicas. 1. A fin de prestar la debida colaboracin en la tramitacin de los procedimientos sancionadores, las administraciones pblicas, en el mbito de sus respectivas competencias y de
39
acuerdo con su normativa especfica reguladora, se facilitarn recprocamente el acceso y cesin de los datos relativos a los interesados que obren en su poder y que estn directamente relacionados con la investigacin de los hechos por los que se procede, sin necesidad de consentimiento previo del titular de los datos, cualquiera que sea el soporte en el que se encuentren, especificando las condiciones, protocolos y criterios funcionales o tcnicos necesarios para el acceso y cesin de dichos datos con las mximas garantas de seguridad, integridad y disponibilidad, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal, y su normativa de desarrollo. 2. La disponibilidad de tales datos estar limitada estrictamente a aquellos que son requeridos a los ciudadanos por las restantes administraciones pblicas para la tramitacin y resolucin de los procedimientos y actuaciones de su competencia de acuerdo con la normativa reguladora de los mismos. 3, A los exclusivos efectos de cumplimentar las actuaciones que los rganos de la Administracin General del Estado competentes en los procedimientos regulados en esta ley y sus normas de desarrollo tienen encomendadas, la Agencia Estatal de Administracin Tributaria y la Tesorera General de la Seguridad Social, en los trminos establecidos en la normativa tributaria o de la seguridad social, as como en lo relativo al Padrn Municipal de Habitantes, el Instituto Nacional de Estadstica, facilitarn a aqullos el acceso a los ficheros en los que obren datos que hayan de constar en dichos procedimientos, sin que sea preciso el consentimiento de los interesados.
Artculo 45. Medidas provisionales anteriores al procedimiento.
Excepcionalmente, en los supuestos de grave riesgo o peligro inminente para personas o bienes, las medidas provisionales previstas en el apartado 1 del artculo 48, excepto la del prrafo f), podrn ser adoptadas directamente por los agentes de la autoridad con carcter previo a la iniciacin del procedimiento, debiendo ser ratificadas, modificadas o revocadas en el acuerdo de incoacin en el plazo mximo de quince das. En todo caso, estas medidas quedarn sin efecto si, transcurrido dicho plazo, no se incoa el procedimiento o el acuerdo de incoacin no contiene un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
40
1 Artculo 46. Actuaciones previas.
1. Las actuaciones previas que puedan acordarse con objeto de determinar si concurren circunstancias que justifiquen la incoacin del procedimiento podrn desarrollarse sin intervencin del presunto responsable, si fuera indispensable para garantizar el buen fin de la investigacin, dejando constancia escrita en las diligencias instruidas al efecto de las razones que justifican su no intervencin.
2. La prctica de actuaciones previas no interrumpir la prescripcin de las infracciones.

Artculo 47. Acuerdo de incoacin.
1. En los casos en los que la denuncia formulada por los agentes de la autoridad sea notificada en el acto al denunciado, sta constituir el acuerdo de incoacin del procedimiento sancionador y, en todo caso, contendr los datos necesarios para salvaguardar los derechos del presunto responsable de acuerdo con lo establecido en el articulo 135 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. 2. Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado podrn efectuar denuncias por la comisin de infracciones previstas en la legislacin de las comunidades autnomas o entidades locales, teniendo sus manifestaciones valor probatorio de los hechos denunciados.
Artculo 48. Medidas de carcter provisional.
1. Incoado el expediente, el rgano competente para resolver podr adoptar en cualquier momento, mediante acuerdo motivado, las medidas de carcter provisional que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, el buen fin del procedimiento, evitar el mantenimiento de los efectos de la infraccin o preservar la seguridad ciudadana, sin que en ningn caso pliedan tener carcter sancionador. Dichas medidas sern proporcionadas a la naturaleza y gravedad de la infraccin y podrn consistir especialmente en:
41
a) El depsito en lugar seguro de los instrumentos o efectos utilizados para la comisin de las infracciones y, en particular, de las armas, explosivos, sprays, objetos o materias potencialmente peligrosos para la tranquilidad ciudadana, drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas. b) La adopcin de medidas de seguridad de las personas, bienes, establecimientos o instalaciones que se encuentren en situacin de peligro, a cargo de sus titulares. c) La suspensin o clausura preventiva de fbricas, locales o establecimientos susceptibles de afectar a la seguridad ciudadana. d) La suspensin parcial o total de las actividades en los establecimientos que sean notoriamente vulnerables y no tengan en funcionamiento las medidas de seguridad necesarias. e) La adopcin de medidas de seguridad de las personas y los bienes en infraestructuras crticas. La retirada preventiva de autorizaciones, permisos, licencias y otros documentos expedidos por las autoridades administrativas, en el marco de lo dispuesto por la normativa que les sea de aplicacin. g) La suspensin en la venta, reventa o venta ambulante de las entradas del espectculo o actividad recreativa cuya celebracin o desarrollo pudiera implicar un riesgo para la seguridad ciudadana. 2. Los rganos competentes podrn imponer las cauciones que estimen proporcionadas para el aseguramiento de la responsabilidad econmica derivada de la infraccin, atendiendo a la gravedad de sta y a las circunstancias personales del infractor. 3. Los gastos ocasionados por la adopcin de las medidas provisionales corrern a cargo del causante de los hechos objeto del expediente sancionador.
42
4, La duracin de las medidas de carcter provisional no podr exceder de la mitad del plazo previsto en esta ley para la sancin que pudiera corresponder a la infraccin cometida, salvo acuerdo debidamente motivado adoptado por el rgano competente. 5. El acuerdo de adopcin de medidas provisionales se notificar a los interesados en el domicilio del que tenga constancia por cualquier medio la administracin o, en su caso, por medios electrnicos, con indicacin de los recursos procedentes contra el mismo, rgano ante el que deban presentarse y plazos para interponerlos. La autoridad competente para su adopcin podr acordar que sea objeto de conocimiento general cuando ello sea necesario para garantizar la seguridad ciudadana. 6. Las medidas adoptadas sern inmediatamente ejecutivas, sin perjuicio de que los interesados puedan solicitar su suspensin justificando la apariencia de buen derecho y la existencia de daos de difcil o imposible reparacin, prestando, en su caso, caucin suficiente para asegurar el perjuicio que se pudiera derivar para la seguridad ciudadana. 7. Las medidas provisionales acordadas podrn ser modificadas o levantadas cuando varen las circunstancias que motivaron su adopcin y, en todo caso, se extinguirn con la resolucin que ponga fi n al procedimiento. 8. No habr lugar a responsabilidad patrimonial de la administracin que instruya el procedimiento por los daos derivados de la ejecucin de cualquier medida provisional cuando su adopcin responda a un riesgo creado por el propio interesado. o cuando se acuerde con ocasin del ejercicio de una potestad administrativa en aquellas actividades que por su naturaleza conlleven un riesgo para la seguridad ciudadana. Artculo 49. Decomiso.
1. Los agentes de la autoridad intervendrn y decomisarn cautelarmente los instrumentos que se utilizaron para la comisin de la infraccin, como utensilios, gneros, dinero, frutos' o los productos obtenidos, que se mantendrn bajo la custodia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad mientras se tramita el procedimiento sancionador o hasta que, en su caso, se resuelva la devolucin.
43
2. Sin perjuicio de lo previsto en el apartado 3 del artculo anterior, si el decomiso fuera de bienes fungibles y el coste del depsito superase el valor venal, stos se destruirn o se les dar el destino adecuado, de acuerdo con el procedimiento que se establezca reglamentariamente. 3. Una vez acordada y notificada su devolucin y transcurrido un mes sin que el titular haya recuperado el objeto decomisado, se proceder a su destruccin o se le dar el destino adecuado en el marco de esta ley.
Artculo 50. Caducidad del procedimiento.
1. El procedimiento caducar transcurrido un ao desde su incoacin sin que se haya notificado la resolucin, debiendo, no obstante, tenerse en cuenta en el cmputo las posibles paralizaciones por causas imputables al interesado o la suspensin que debiera acordarse por la existencia de un' procedimiento judicial penal, cuando concurra identidad de sujeto, hecho y fundamento, hasta la finalizacin de ste. 2. La resolucin que declare la caducidad se notificar al interesado y pondr fin al procedimiento, sin perjuicio de que la administracin pueda acordar la incoacin de un nuevo procedimiento en tanto no haya prescrito la infraccin. Los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin.
Artculo 51. Efectos de la resolucin.
En el mbito de la Administracin General del Estado, la resolucin del procedimiento sancionador pondr fin a fa va administrativa.
Artculo 52. Valor probatorio de las declaraciones de los agentes de la autoridad.
En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de esta ley, las denuncias, atestados o actas formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubiesen presenciado los hechos, darn fe, previa ratificacin en el caso de haber sido negados por los inculpados, salvo prueba en contrario, de los hechos que en ellas consten y
44
de la identidad de quienes los cometiesen, sin perjuicio del deber de aqullos de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado.
Artculo 53. Ejecucin de la sancin.
1. Una vez firme en va administrativa, se proceder a la ejecucin de la sancin conforme a lo previsto en esta ley. 2. El cumplimiento de la sancin de suspensin de las licencias, autorizaciones o permisos se iniciar transcurrido un mes desde que la sancin haya adquirido firmeza en va administrativa. 3. Las sanciones pecuniarias que no hayan sido abonadas previamente debern hacerse efectivas dentro de los quince das siguientes a la fecha de la firmeza de la sancin. Una vez vencido el plazo de ingreso sin que se hubiese satisfecho la sancin, su exaccin se llevar a cabo por el prcedimiento de apremio. A tal efecto, ser ttulo ejecutivo la providencia de apremio notificada al deudor, expedida por el rgano competente de la administracin. 4. Cuando las sanciones hayan sido impuestas por la Administracin General del Estado, los rganos y procedimientos de la recaudacin ejecutiva sern los establecidos en el Reglamento General de Recaudacin, aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio.
Artculo 54, Publicidad de la resolucin.
Las sanciones, as como los nombres, apellidos, denominacin o razn social de las personas fsicas o jurdicas responsables de la comisin de infracciones muy graves, cuando hayan adquirido firmeza en va administrativa, podrn ser hechas pblicas, en virtud de acuerdo de la autoridad competente para su imposicin, siempre que concurra riesgo para la seguridad de los ciudadanos, reincidencia en infracciones de naturaleza anloga o acreditada intencionalidad y fuera indispensable para la consecucin de las finalidades contempladas en esta ley.
45
Artculo 55. Procedimiento abreviado.
1. Una vez notificado el acuerdo de incoacin del procedimiento para la sancin de infracciones graves o leves, el interesado dispondr de un plazo de quince das para realizar el pago voluntario con reduccin de la sancin de multa, o para formular las alegaciones y proponer o aportar las pruebas que estime oportunas.
Si efecta el pago de la multa en las condiciones indicadas en el prrafo anterior, se seguir el procedimiento sancionador abreviado, y, en caso de no hacerlo, el procedimiento sancionador ordinario. 2. El procedimiento sancionador abreviado no ser de aplicacin a las infracciones muy graves. 3. Una vez realizado el pago voluntario de la multa dentro del plazo de quince das contados desde el da siguiente al de su notificacin, se tendr por concluido el procedimiento sancionador con las siguientes consecuencias: a) La reduccin del 50 por ciento del importe de la sancin de multa. b) La renuncia a formular alegaciones. En el caso de que fuesen formuladas se tendrn por no presentadas. c) La terminacin del procedimiento, sin necesidad de dictar resolucin expresa, el da en que se realice el pago. d) El agotamiento de la va administrativa, siendo recurrible la sancin nicamente ante el orden jurisdiccional contencio s o-administrativo.
Disposicin adicional primera. Rgimen de control de precursores de drogas.
El sistema de otorgamiento de licencias de actividad, as como el rgimen sancionador aplicable en caso de infraccin de las disposiciones comunitarias e internacionales para la vigilancia del comercio de precursores de drogas se regir por lo dispuesto en su legislacin especfica.
46
Disposicin adicional segunda. Rgimen de proteccin de las infraestructuras crticas.
La proteccin de las infraestructuras crticas se regir por su normativa especfica y supletoriamente por esta Ley.
Disposicin adicional tercera. Comparecencia obligatoria en los procedimientos para la
obtencin del Documento Nacional de Identidad y e! pasaporte.
En los procedimientos administrativos de obtencin del Documento Nacional de identidad y el pasaporte ser obligatoria la comparecencia del interesado ante los rganos o unidades administrativas competentes para su tramitacin.
Disposicin adicional cuarta. Comunicaciones de! Registro Civil.
El Registro Civil comunicar al Ministerio del Interior las inscripciones de resoluciones de capacidad judicialmente complementada, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 80 de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil.
Disposicin adicional quinta. No incremento de gasto pblico.
Las medidas contempladas en esta ley no generarn incremento de dotaciones ni de retribuciones, ni de otros gastos de personal al servicio del sector pblico.
Disposicin transitoria nica. Procedimientos sancionadores iniciados a la entrada en vigor de
esta ley.
Los procedimientos sancionadores iniciados a la entrada en vigor de esta ley se regirn por la legislacin anterior, salvo que esta ley contenga disposiciones ms favorables para el interesado.
47
Disposicin derogatoria nica. Derogacin normativa. 1. Queda derogada la Ley. Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin, de la Seguridad Ciudadana.
2. Asimismo, quedan derogadas cuantas disposiciones, de igual o inferior rango, se opongan a lo dispuesto en esta ley. Disposicin final primera. Ttulos competenciales. Las disposiciones de esta ley se dictan al amparo del artculo 149.1.29a de la Constitucin, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pblica, excepto los artculos 27 y 28, que se dictan al amparo del artculo 149.1.26a de la Constitucin, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos. Disposicin final segunda. Preceptos que tienen carcter de ley orgnica. Tienen carcter orgnico los preceptos de esta ley que se mencionan a continuacin: a) El captulo I, excepto el articulo 5. b) Los artculos 9 y 11 del capitulo II.
c) El captulo III.
d) Del captulo V, los ordinales 2 y 3 del artculo 34, los ordinales 3, 8, 9, 10, 12, 16 y 18 del artculo 35, y los ordinales 1, 4, 5 y 6 del artculo 36. e) La disposicin derogatoria nica. f) La disposicin final segunda. Disposicin final tercera. Habilitacin para el desarrollo reglamentario. 1. Se habilita al Gobierno, en el mbito de sus competencias, para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicacin de lo establecido en esta ley.
48
2. En particular, se autoriza al Gobierno para regular las siguientes materias: a) La determinacin de las medidas de seguridad y control que pueden ser impuestas a entidades y establecimientos a que se refiere el artculo 25. b) La organizacin y funcionamiento del Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana que crea el artculo 42.
c) La modificacin de las cuantas de las sanciones pecuniarias previstas en esta ley.
ELVESE AL CONSEJO DE MINISTROS Madrid, de noviembre de 2013 EL MINISTRO DEL INTERIOR
Jorge Fernndez Daz
49
MEMORIA DE ANLISIS DE IMPACTO NORMATWO ANTEPROYECTO DE I_EYrRIGNICA

`
DE PROTECCIN DE LA SEGURIDAD'CI
Contenido I. RESUMEN EJECUTIVO II. INTRODUCCIN III. ANTECEDENTES IV. OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA V. CONTENIDO Y ANLISIS JURIDICO VI. DESCRIPCIN DE LA TRAMITACIN VIII. ANLISIS DE IMPACTOS 2 6 8 12 16 43 46
28 de noviembre de 2013
5:1wpdxs1CONSEJO 2012-2015Decfshi113871 MAIN LOPSC 28_11_2013_PETICION ES DE IN FORAIEdoc
I. RESUMEN EJECUTIVO
Ministerio/ rgano proponente
Ministerio del interior / Secretara de Estado de Seguridad
Fecha
anteproyecto de ley orgnica de proteccin de la seguridad ciudadana Normal

x
Abreviada
Tipo de Memoria
OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA SituaciinAue se regula-Un conjunto plural y diversificado de actuaciones de distinta naturaleza orientadas a la tutela de la seguridad ciudadana, mediante la proteccin de las personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos. La proteccin del libre ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades pblicas. La garanta del normal funcionamiento de las instituciones. La preservacin de la seguridad y convivencia ciudadanas. El respeto a las leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el ejercicio de los derechos y libertades. > La proteccin de las personas y los bienes. La pacfica utilizacin de vas y dems bienes demaniales y, en general, espacios destinados al uso y disfrute pblico. > La garanta del desenvolvimiento en condiciones de normalidad de los servicios esenciales para la comunidad. La erradicacin de cualquier forma de violencia. La prevencin de la comisin de delitos y de infracciones administrativas directamente relacionadas con los fines de proteccin de la seguridad ciudadana.
Ohjetivosrque se persiguen
Principales alternativs consideradas -
1 a Modificacin parcial de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, de Proteccin de la Seguridad Ciudadana. 2a Revisin total de dicha Ley Orgnica mediante la elaboracin de una nueva Ley que derogue la anterior.
CONTENIDO Y ANLISIS JURDICO
anteproyecto de ley orgnica El anteproyecto consta de una exposicin de motivos, 55 artculos, distribuidos en cinco captulos, cinco disposiciones adicionales, una disposicin transitoria, una disposicin derogatoria y tres disposiciones finales. El anteproyecto es fruto de un largo proceso de reflexin y estrecha colaboracin con los diferentes Centros Directivos del Ministerio del Interior (Secretara de Estado de Seguridad, Direccin General de la Polica, Direccin General de la Guardia Civil y Secretara General Tcnica).
informes :recabadas:.
rhbr:: Asimismo, se han recabado informes del Centro Nacional de Proteccin de las Infraestructuras Crticas y del Centro Nacional de Coordinacin Antiterrorista. El Ministerio del Interior elevar el anteproyecto al Consejo de Ministros, a los efectos de dar cumplimiento a lo previsto en el apartado tercero del artculo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En concreto, se prev recabar los informes de los siguientes Departamentos Ministeriales: Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad; Justicia; y Hacienda y Administraciones Pblicas. Asimismo, se prev solicitar informe de la Agencia Espaola de Proteccin de Datos de Carcter Personal; Consejo General del Poder Judicial; y Consejo Fiscal. Finalmente, se podra solicitar Dictamen facultativo al Consejo de Estado. Se prev realizar un trmite de audiencia con las comunidades autnomas que disponen de Cuerpo de Polica propio y que hayan asumido competencias para la proteccin de personas y bienes y para el mantenimiento de la seguridad ciudadana y cuenten con un cuerpo de polica propio.
Trrnite de audiencia
ANLISIS DE IMPACTOS
La ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva estatal en materia de seguridad pblica (artculo 149.1.29a de la Constitucin), en materia de armas y explosivos (artculo 149.1.26a de la Constitucin).
Ttulo Gompeten_cral (adeOtacin.al titded
de cOmptencias) .
Efectos sobre la economa en general. Impacto__econmico y presupuestario En relacin con la competencia.
Pendiente La norma no tiene efectos significativos sobre la competencia. La norma tiene efectos positivos sobre la competencia La norma tiene efectos negativos sobre la competencia. Supone una reduccin de cargas administrativas
Desde el punto de vista de las cargas administrativas
Incorpora nuevas cargas administrativas. Cuantificacin estimada afecta a las cargas 71 No administrativas
Desde el punto de vista de los presupuestos, la norma:

a los Afecta presupuestos de la Administracin del Estado. a Afecta los presupuestos otras de Administraciones Territoriales
Implica un gasto
Implica un ingreso
Negativo La norma tiene un impacto de gnero Nulo Positivo Qt1.01Jrnp .1.1.101considerados X
II. INTRODUCCIN La seguridad ciudadana es una de las primeras y principales demandas que los miembros de una comunidad exigen a los poderes pblicos y autoridades de la misma ya desde los orgenes del Estado moderno y tambin hoy en da, en las actuales sociedades contemporneas. En consecuencia, proporcionar dicha seguridad ciudadana se configura como una las funciones primarias del Estado.
En efecto, la garanta de un mbito libre de violencia y de obstculos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades pblicas es un prerrequisito de la mayor parte de actuaciones administrativas en mbitos diversos y, en ltima instancia, es la base de la convivencia social pacfica y en armona de cualquier colectividad. Una primera aproximacin conceptual a la funcin de polica de seguridad ciudadana nos permite identificarla con una funcin estatal para la prevencin, defensa y proteccin frente a los peligros para la seguridad. La mencionada funcin de polica se ejerce sobre la base de habilitaciones generales o especficas y a travs de rdenes y medios de coaccin regulados en una norma de rango legal y cuyo ejercicio est sometido al control de la jurisdiccin contencioso-administrativa. As pues, es posible desgranar el concepto de funcin de polica de seguridad ciudadana en los siguientes elementos. Por una parte, existen un bien jurdico inmediato cuya tutela justifica la intervencin administrativa (la situacin de normalidad en una colectividad que permite desarrollar actividades individuales y colectivas sin perturbaciones), y un bien jurdico mediato, esto es, la garanta de la libertad personal y del resto de derechos fundamentales, Por otro lado, la intervencin administrativa puede consistir en un conjunto diverso de acciones de defensa y mantenimiento de aquella situacin de
normalidad y represin de las perturbaciones o amenazas de esa situacin de normalidad. Dichas acciones comprendern medidas legislativas (como la que el anteproyecto de referencia aborda), actuaciones jurdicas singulares (autorizaciones, prohibiciones, rdenes), y actuaciones puramente materiales (parada, cacheo, inspeccin, etc.).
El presupuesto fctico de la intervencin administrativa es la existencia

de un riesgo, peligro o amenaza determinados, o bien un comportamiento objetivamente peligroso que, razonablemente, sea susceptible de provocar un perjuicio real para la seguridad y, en concreto, vulnerar normas del ordenamiento jurdico, atentar contra derechos y libertades individuales y colectivos y dems bienes jurdicos protegidos, o alterar el funcionamiento de las instituciones pblicas. En todo caso, la valoracin del peligro riesgo que debe realizarse en toda actuacin policial siempre ser susceptible de revisin en sede judicial a posteriori, a fin de ejercer el adecuado control sobre la misma y evitar actuaciones injustificadas o desproporcionadas. De conformidad con la jurisprudencia y la doctrina, la actuacin policial en cuestin se encontrar legitimada en la medida que el grado de previsibilidad y de probabilidad de la actualizacin del peligro o riesgo sea suficiente. Esto puede depender de varios factores, a saber: el peligro de que se trate, la agresividad e intensidad de la accin realizada o la resistencia del perturbador, el valor prioritario de los bienes jurdicos amenazados, etc.
El presupuesto legal, que sirve de marco a todas las actuaciones en que

puede manifestarse la int e rvencin administrativa propia de la funcin de seguridad ciudadana en cuestin, se prev contener en nuestro ordenamiento jurdico en este anteproyecto de ley orgnica.
III. ANTECEDENTES El presente anteproyecto trata de superar el histricamente controvertido concepto de "orden pblico". Ciertamente, en otras pocas de nuestra historia el concepto de "orden pblico" sustituy al de "seguridad ciudadana" (Leyes de Orden Pblico de 23 de abril de 1870, de 28 de junio de 1933 y de 30 de julio de 1959), vinculndose durante ciertos perodos a una concepcin en ocasiones meta jurdica y referida al mantenimiento del normal funcionamiento de las instituciones y de la paz interior. Apenas es necesario resaltar los riesgos que una visin tan amplia e indeterminada del "orden pblico" puede implicar para la garanta de los derechos y libertades de las personas. No obstante, la instrumentacin del concepto de "orden pblico", con la carga de arbitrariedad administrativa que su utilizacin ha podido suponer, no puede conducir a desvalorizarlo, sino que es imperativo interpretarlo conforme a los valores superiores del ordenamiento jurdico que propugna la Constitucin Espaola de 1978.
La Norma Fundamental incorpor dos conceptos relativamente novedosos y definitivamente ms precisos: el concepto de seguridad ciudadana en el artculo 104.1, y el concepto de seguridad pblica en el artculo 149.1.29a. As, por un lado el apartado primero del artculo 104 de la Constitucin seala que "Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrn como misin proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana." Por su parte, el ttulo competencial recogido en la regla 29 del apartado primero del artculo 149 de la Constitucin atribuye al Estado la "Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de policas por las Comunidades Autnomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgnica."
Tanto la doctrina corno la jurisprudencia han venido interpretando, con pequeos matices, estos dos conceptos de "seguridad ciudadana" y "seguridad pblica" como sinnimos, entendiendo que se corresponden con la actividad dirigida a la proteccin de las personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano. Es precisamente a la luz de estas consideraciones tal y como debe interpretarse la nocin de seguridad ciudadana. La vigente Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, de Proteccin de la Seguridad Ciudadana, supuso el primer esfuerzo por abordar, desde la ptica de los derechos y valores constitucionales, un cdigo que recogiera las principales actuaciones y potestades de los poderes pblicos, especialmente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en aras de garantizar la seguridad de los ciudadanos. En ese sentido, se puede afirmar que dicha norma ha satisfecho su objetivo cumplidamente. Sin embargo, varios factores aconsejan proceder a una revisin de esa legislacin. As, el simple transcurso del tiempo, con la perspectiva que ofrece de las virtudes y carencias de las normas jurdicas, los cambios sociales operados en nuestro pas, las nuevas formas de amenazar la seguridad y tranquilidad ciudadanas, y los nuevos contenidos de las demandas sociales, certifican la necesidad de actualizar la normativa actualmente en vigor, incorporando a su vez la aquilatada jurisprudencia constitucional en la materia. En efecto, la tarea jurisprudencia! realizada antes y sobre todo despus del ao 1992, definiendo la relacin de la seguridad ciudadana con los derechos fundamentales y libertades pblicas que la Constitucin reconoce y ampara, es una pieza fundamental en la definicin de la compleja relacin de equilibrio que debe existir entre la libertad y la seguridad en una sociedad democrtica avanzada como la espaola. Al abordar dicha tarea definitoria, el legislador deber orientarse necesariamente a travs de la jurisprudencia. A
ttulo de ejemplo cabe citar aqu las Sentencias del Tribunal Constitucional 66/1995, 5511996, 37/1998 y 207/1996, que recogen la doctrina del Alto Tribunal en relacin con el denominado test de proporcionalidad, y que han orientado numerosos artculos del anteproyecto.
En efecto, el anteproyecto recoge la jurisprudencia constitucional que exige que las limitaciones de los derechos y libertades de los ciudadanos que se realicen con motivo de mantener la seguridad ciudadana y que resulten admisibles en una sociedad democrtica deben estar amparadas por el principio de proporcionalidad. En este contexto, una cabal observacin del principio de proporcionalidad requiere entenderlo en su triple dimensin, esto es, una medida limitadora de un derecho ser proporcionada cuando sea idnea, necesaria y proporcionada en sentido estricto. En efecto, la jurisprudencia entiende que la proporcionalidad se acredita despus de realizar una evaluacin triple: el juicio de idoneidad de la limitacin del derecho, o lo que es lo mismo, es dicha medida un medio idneo para la consecucin del objetivo propuesto?; un juicio de necesidad de la limitacin del derecho, o lo que es lo mismo, no existe otra medida menos intensa para la consecucin del mismo fin?; y, finalmente, un juicio de proporcionalidad de la limitacin en sentido estricto, o lo que es lo mismo, se deriva de ella un beneficio para el inters pblico que justifica un cierto sacrificio del ejercicio del derecho?. Adems de la jurisprudencia sobre el test de proporcionalidad, el anteproyecto se apoya tambin en la jurisprudencia del Tribuna! Constitucional en otras materias, entre las que cabe destacar: - La STC 341/1993, de 18 de noviembre, relativa al artculo 20.2 de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero (identificacin de personas por parte de agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) y relativa al apartado artculo 21.2 de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero (entrada y registro en domicilio).
lo
- La jurisprudencia en materia sancionadora: principio de legalidad y tipicidad: STS 27.01.1989, STC 116/1999; en materia de principio de legalidad en la de determinacin de la escala gradual de sanciones: STS 25.05.2004, nmero de recurso 20712002. - La STC 76/1990, de 26 de abril, relativa al principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador, donde el Tribunal Constitucional seala que un principio de responsabilidad objetiva es inadmisible en nuestro ordenamiento.
- La STC 219/1988, de 22 de noviembre (responsabilidad subsidiaria que recae sobre una persona distinta al infractor no puede estar desvinculada de toda estimacin de culpabilidad; distincin entre responsabilidad civil de los padres ex artculo 1903 del Cdigo Civil y responsbilidad administrativa); STS de 16 de febrero de 1990 (derecho de presuncin de inocencia del artculo 24 de la Constitucin exige que exista una norma que prevea la responsabilidad del tercero por las infracciones cometidas por una persona bajo su tutela o vigilancia, as como cierto grado de culpabilidad). En este sentido, el anteproyecto ha tenido tambin en cuenta el Estudio-Informe sobre responsabilidad administrativa de los menores por infracciones administrativas, elaborado en el ao 2007 por el Defensor del Menor en la Comunidad de Madrid.
- La STC 2/1981, de 30 de enero, la STC 159/1985, de 27 de noviembre y la STC 177/1999, de 11 de octubre, todas ellas relativas al principio de "non bis in idem", que prohibe que un mismo hecho sea sancionado dos veces (penal y administrativamente o dos veces administrativamente) cuando exista identidad de sujetos, hechos y fundamentos, y, en consecuencia, da prioridad a la jurisdiccin penal sobre la potestad sancionadora,
11
IV. OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA 1 Motivacin
La seguridad ciudadana es una condicin esencial para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades pblicas, y su salvaguarda, como bien jurdico de carcter colectivo, es funcin del Estado, con sujecin a la Constitucin y a las leyes.
A este respecto, hay que destacar que el artculo 104.1 de la Constitucin encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad la proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
La seguridad ciudadana (tambin llamada seguridad pblica) ha venido siendo entendida como la actividad dirigida a la proteccin de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano. En definitiva, la idea de seguridad ciudadana equivale a la situacin de normalidad en que se mantiene y vive un Estado, cuando se desarrollan las diversas actividades colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos. Mientras que la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, es la encargada de determinar las funciones, principios, bsicos de actuacin y estatutos de dichas Fuerzas y Cuerpos, de acuerdo con la habilitacin conferida en el artculo 104.2 de la Constitucin, la vigente Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, regula en la actualidad una serie de actuaciones para el mantenimiento y el restablecimiento de la seguridad ciudadana, la documentacin personal acreditativa de la identidad de los ciudadanos y una serie de actividades cuyo registro o control administrativo es relevante para la seguridad pblica.
12
Sin embargo, varios factores aconsejan acometer su sustitucin por un nuevo texto. El simple transcurso del tiempo, con la perspectiva que ofrece de las virtudes y carencias de las normas jurdicas, los cambios sociales operados en nuestro pas, las nuevas formas de poner en riesgo la seguridad y la tranquilidad ciudadanas, los nuevos contenidos que las demandas sociales incluyen en este concepto, la imperiosa necesidad de actualizacin del rgimen sancionador o la conveniencia de incorporar lo esencial de la jurisprudencia constitucional en esta materia justifican sobradamente un cambio legislativo. Es particularmente relevante la necesidad de incorporar a la nueva normativa la tarea que la jurisprudencia ha realizado antes y, sobre todo, despus del ao 1992, definiendo la relacin de la seguridad ciudadana con los derechos fundamentales y libertades pblicas que nuestra Constitucin reconoce y ampara. El binomio libertad seguridad, objeto de tantas reflexiones
-
jurdicas y de otra naturaleza, constituye sin duda un elemento clave para el buen funcionamiento de una sociedad democrtica avanzada como la espaola, y explica, por su relevancia, la atencin que le han dedicado los tribunales. En particular, el Tribunal Constitucional ha ido decantando una doctrina sobre el equilibrio entre los derechos y libertades de los ciudadanos y la seguridad, especialmente sobre la posibilidad de que, en aras de conseguir la segunda, puedan imponerse determinadas limitaciones proporcionadas a los primeros. Desde otro punto de vista, el anteproyecto aprovecha para incorporar de forma ms sistemtica que la actual Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, un catlogo de las principales actuaciones y potestades de los poderes pblicos, especialmente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en aras de garantizar la seguridad de los ciudadanos.
13
2) Objetivos
Tal y como se apunt ms arriba, los fundamentos sobre los que se asienta la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, as como su contenido siguen plenamente vigentes.
Sin embargo, el largo tiempo transcurrido desde su aprobacin aconsejan una revisin completa de dicha Ley Orgnica con un triple objetivo: 1 Mejorar la sistemtica y el contenido de la Ley Orgnica vigente de una manera ms acorde con el derecho comparado de los paises de nuestro entorno.
2 Actualizar y mejorar el rgimen sancionador en la materia para dar
una respuesta proporcionada y completa a determinadas conductas que alteran la tranquilidad ciudadana. 3 Cohonestar el derecho de todos los ciudadanos al uso comn de la va pblica.
3) Alternativas
Como ya se expuso anteriormente, este proceso implica una revisin completa de la vigente Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, as como una modificacin de la prctica totalidad de sus preceptos. Por ello, teniendo en cuenta el carcter restrictivo que deben tener las disposiciones modificativas de acuerdo con lo precisado al respecto por la regla nmero 50 de las Directrices de Tcnica Normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, se ha optado por la elaboracin y aprobacin de una nueva Ley Orgnica para la Proteccin de la Seguridad
14
Ciudadana, en lugar de realizar una modificacin parcial de la Ley Orgnica 111992, de 21 de febrero.
15
V. CONTENIDO Y ANLISIS JURDICO

1) Descripcin del contenido y anlisis jurdico.
El anteproyecto consta de una exposicin de motivos, 55 artculos, distribuidos en cinco captulos, cinco disposiciones adicionales, una disposicin transitoria, una disposicin derogatoria y tres disposiciones finales.
A continuacin se analiza de manera ms pormenorizada su contenido y las principales novedades que contiene: - DISPOSICIONES GENERALES. En el Captulo I del anteproyecto se contienen las disposiciones generales que sirven de marco para delimitar su objeto y mbito de aplicacin. Por su carcter novedoso, merece la pena destacar que en dicho Captulo se enuncian de forma completa y detallada los fines de la ley y los principios rectores de la accin de los poderes pblicos en relacin con la proteccin de la seguridad ciudadana como bien jurdico y que, en ltima instancia, constituyen la filosofa que subyace a cada uno de los preceptos del anteproyecto. As, los fines de la accin de los poderes pblicos en aplicacin de esta Ley son la proteccin del libre ejercicio de los derechos fundamentales y libertades pblicas, la garanta del normal funcionamiento de las instituciones, la preservacin de la seguridad y la convivencia ciudadanas, la proteccin de las personas y bienes, la pacfica utilizacin de la va pblica y dems espacios destinados al uso y disfrute pblico, la garanta de las condiciones de normalidad en la prestacin de los servicios esenciales para la comunidad, la
16
erradicacin de cualquier forma de violencia y la prevencin de la comisin de delitos e infracciones administrativas relacionadas con la seguridad ciudadana.
Por otra parte, el ejercicio de las potestades y facultades reconocidas por la Ley se regir por los principios de legalidad, igualdad de trato y no discriminacin, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad y control jurisdiccional.
La actividad de intervencin administrativa se justifica, de acuerdo con la Ley, en la medida en que exista un riesgo o amenaza concretos para la seguridad ciudadana.
En el articulo 5 del anteproyecto se ha incluido a los Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares entre las autoridades y rganos competentes en materia de seguridad ciudadana en el mbito de la Administracin General del Estado, ya que stos ejercen competencias en materia de proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizando la seguridad ciudadana, en las provincias en las que no radica la sede de las delegaciones del gobierno, a cuyos efectos dirigen las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en su respectivo territorio (artculos 29.3.a) y articulo 30 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado).
En los artculos 6 y 7 se enuncian, respectivamente, los principios de cooperacin y lealtad institucional que rigen las relaciones entre la Administracin General del Estado y las dems administraciones pblicas, y el deber de colaboracin segn se trate de autoridades y empleados pblicos, ciudadanos o empresas, personal de seguridad privada u despachos de detectives, determinando de esta forma un amplio rango de destinatarios de la norma.
17
DOCUMENTACIN E IDENTIFICACIN PERSONAL.
En el Captulo II del anteproyecto se refieren las normas sobre la documentacin personal que permite acreditar la identidad de los ciudadanos espaoles y de los extranjeros.
A tal fin, se regula el derecho a la expedicin del Documento Nacional de Identidad, que permitir tanto la identificacin fsica como la electrnica de su titular, de acuerdo con lo previsto.en la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrnica. Todas las personas obligadas a obtenerlo lo estn tambin a exhibirlo cuando fueren requeridas para ello por la autoridad o sus agentes de conformidad con lo dispuesto en la ley. La nica modificacin sustantiva respecto de la normativa vigente es la obligacin de permitir a los agentes de la autoridad "la, comprobacin de las medidas de seguridad' del Documento Nacional de Identidad; es decir, verificar su autenticidad fruto de la experiencia policial, en la que bajo una mal entendida "condicin personal e intransferible" de dicho documento, en ocasiones se produce la negativa a entregarlo para comprobar su autenticidad. Asimismo, se prev que de su hurto o extravo deber darse cuenta de manera inmediata a la comisara de Polica o puesto de la Guardia Civil ms prximo.
El pasaporte acreditar fuera de Espaa la identidad y nacionalidad de los ciudadanos espaoles y acreditar en Espaa las mismas circunstancias de los espaoles no residentes. Los titulares de dicho documento estarn tambin obligados a exhibirlo cuando fueren requeridos por ello por la autoridad o sus agentes de conformidad con lo dispuesto en la ley y debern comunicar su hurto o extravo de manera inmediata.
Finalmente, se regula la acreditacin de la identidad de ciudadanos extranjeros en una triple vertiente: la obligacin de conservar y portar la documentacin que acredite su identidad y su situacin regular en Espaa; el
18
derecho a no ser privado de la documentacin expedida por las autoridades competentes de su pas de origen salvo en el curso de investigaciones judiciales de carcter penal o en los supuestos previstos en esta ley y en la legislacin de extranjera; y la obligacin de exhibir la documentacin a requerimiento de la autoridad o sus agentes de conformidad con lo dispuesto en la ley.
- ACTUACIONES PARA EL MANTENIMIENTO Y RESTABLECIMIENTO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.
En el Captulo III se enumera una serie de actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana, entre las que se encuadran, por una parte, una serie de potestades de polica preventiva para salvaguardar la seguridad ciudadana y, por otra parte, una serie de potestades especficas para el mantenimiento y restablecimiento de la misma en reuniones y manifestaciones.
Por lo que respecta a las potestades de polica preventiva, reguladas en la Seccin primera de este Captulo, se incluye con carcter novedoso, la regulacin de las diligencias de cacheo e identificacin, que se regirn siempre por el principio de injerencia mnima y con el fin de impedir la comisin de un delito o falta o al objeto de sancionar una infraccin; las medidas de seguridad extraordinarias en situaciones de emergencia (definindose por primera vez este concepto de acuerdo con lo que se prev al respecto en materia de proteccin civil); y la grabacin de personas, lugares u objetos mediante cmaras de videovigilancia fijas o mviles legalmente autorizadas, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgnica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilizacin de videocmaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares pblicos.
19
Igualmente se regula la entrada y registro en domicilio, que podrn realizar los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en los casos permitidos por la Constitucin y en los trminos que fijen las leyes. En cuanto a los requisitos, los agentes recabarn el consentimiento previo del titular legtimo del domicilio o bien la correspondiente autorizacin judicial.
Por lo que se refiere a las actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana en reuniones y manifestaciones, reguladas en la Seccin segunda de este Captulo, se prev con carcter novedoso que la autoridad gubernativa pueda acordar la disolucin de reuniones en lugares de transito pblico y manifestaciones en los supuestos previstos en el artculo 5 de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunin. Asimismo, en los supuestos previstos anteriormente se prev la colaboracin eficaz entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, as como la de las empresas y el personal de seguridad privada con stas.
POTESTADES ESPECIALES DE POLICA ADMINISTRATIVA DE LA
SEGURIDAD.
En el Captulo IV se regula una serie de potestades especiales de la polica administrativa de la seguridad, entre las que se incluyen: - obligaciones de registro documental de las actividades relevantes para la seguridad ciudadana, que se citan en el propio precepto a ttulo ilustrativo, todo ello de en el mismo sentido que el actual artculo 12 de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre el que existe aquilatada jurisprudencia (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca de 22 de julio de 1997). Entre dichas actividades relevantes para la seguridad ciudadana citadas se incluye, con carcter
20
novedoso, el acceso comercial a servicios telefnicos o telemticos de uso pblico mediante establecimientos abiertos al pblico. Asimismo, la actividad dedicada a la compraventa de metales ser relevante con independencia del carcter precioso o no de stos, dada la relevancia que ha adquirido en al actualidad el robo de determinados metales, particularmente el cobre. - obligaciones para determinados establecimientos de adoptar medidas de seguridad, las cuales se regirn por lo dispuesto en la normativa de seguridad privada. - la posibilidad de dictar normas de seguridad pblica para edificios e instalaciones en los que se celebren espectculos y actividades recreativas, as como de adoptar las medidas necesarias para preservar la pacfica celebracin de espectculos pblicos. En particular, podrn prohibir y, en su caso, suspender los espectculos y actividades recreativas cuando exista un peligro cierto para personas y bienes o sucedan o se prevean graves alteraciones de la seguridad ciudadana. - el control administrativo sobre las armas, explosivos, cartuchera y artculos pirotcnicos, as como las medidas de control que podr regular el Gobierno en esa materia (sujecin de la apertura y funcionamiento de las fbricas, talleres, depsitos, establecimientos de comercializacin y lugares de utilizacin de dichos productos a requisitos de catalogacin o clasificacin, autorizacin, informacin, inspeccin, vigilancia y control; el establecimiento de titularidad obligatoria de licencias o permisos para la tenencia o utilizacin de armas de fuego, cuya expedicin tendr siempre carcter restrictivo; y, la prohibicin de fabricacin, tenencia y comercializacin de armas, municiones y explosivos especialmente peligrosos, asl como el depsito de los mismos),
21
- RGIMEN SANCIONADOR. En el Captulo V del anteproyecto se regula el rgimen sancionador. En este Captulo es donde se introducen las novedades ms relevantes con respecto a la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero. As, se procede a: a) mejorar notablemente la sistemtica y la tipificacin de las infracciones; b) se actualiza su contenido mediante la introduccin de nuevos tipos infractores; y, c) se regula una serie de especialidades del procedimiento sancionador por infracciones en materia de seguridad ciudadana con respecto al procedimiento administrativo sancionador comn. En la Seccin primera de este Captulo se regulan los sujetos responsables, los rganos competentes y reglas generales de aplicacin de las infracciones y de las sanciones. SUJETOS RESPONSABLES Se regulan de manera pormenorizada quines sern los sujetos responsables a los efectos de la aplicacin del rgimen sancionador previsto en el anteproyecto, con tres novedades destacables: - se regulan las siguientes exenciones de responsabilidad: a) la de los menores de catorce aos.
22
b) la de las personas que al tiempo de cometer la infraccin, a causa de cualquier anomala o alteracin mental o intelectual, no pueda comprender la ilicitud del hecho o actuar conforme a esa comprensin; c) la del que, por sufrir alteraciones en la percepcin desde el nacimiento o desde la infancia, tenga alterada gravemente la conciencia de la realidad; d) la del que al tiempo de cometer la infraccin se halle en estado de intoxicacin plena por el consumo de bebidas alcohlicas, drogas txicas, estupefacientes, sustancias psicotrpicas u otras que produzcan efectos anlogos, siempre que no haya sido buscado con el propsito de cometerla o no se hubiese previsto o debido prever su comisin, o se halle bajo la influencia de un sndrome de abstinencia, a causa de su dependencia de tales sustancias, que le impida comprender la ilicitud del hecho o actuar conforme a esa comprensin.
- se establece la responsabilidad solidaria con el menor de dieciocho y mayor de catorce de los daos y perjuicios causados de sus padres, tutores, acogedores, curadores o guardadores legales o de hecho. Todo ello, al amparo de lo establecido en el prrafo segundo del
artculo 130.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, que prev que "sern responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infraccin administrativa cometida por otros, las personas fsicas y jurdicas sobre las que tal deber recaiga, cuando as lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regmenes sancionadores", en virtud del cual se establece la denominada "posicin de garante", y con plena conformidad a la jurisprudencia en la materia ya citada ms arriba (STS de 16 de febrero de 1990).
- se regula la responsabilidad de las personas fsicas o jurdicas convocantes de reuniones en lugares de trnsito pblico y
23
manifestaciones, as como la de quienes de hecho las presidan, dirijan o
ejerzan actos semejantes, o quienes por publicaciones o declaraciones de convocatoria de las mismas, por las manifestaciones orales o escritas que en ellas se difundan, por los lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos, pueda determinarse razonablemente que son directores o inspiradores de aqullas. Todo ello de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 246/1991, de 19 de diciembre, donde se seala que "(...) no impide que nuestro Derecho Administrativo admita la responsabilidad directa de las personas jurdicas, reconocindoles, pues, capacidad infractora. Esto no significa, en absoluto, que para el caso de las infracciones administrativas cometidas por personas jurdicas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino simplemente que ese principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas fsicas. Esta construccin distinta de la imputabilidad de la autorla de la infraccin a la persona jurdica nace de la propia naturaleza de ficcin jurdica a la que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que estn sometidos. Capacidad de infraccin y, por ende, reprochabilidad directa que deriva del bien jurdico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha proteccin sea realmente eficaz (...) y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurdica que est sujeta al cumplimiento de dicha norma.) GRADUACIN DE LAS SANCIONES Las sanciones se graduarn atendiendo a las siguientes cinco circunstancias concurrentes: 1 El riesgo producido para la seguridad ciudadana o la salud pblica;
24
2 La cuanta del perjuicio causado y su posible trascendencia para la prevencin, mantenimiento o restablecimiento de la seguridad ciudadana;
3 La grave alteracin del funcionamiento de los servicios pblicos o del abastecimiento a la poblacin de bienes y servicios, 4 La reincidencia 5 El beneficio econmico obtenido como consecuencia de la comisin de la infraccin. INFRACCIONES En la Seccin segunda de este Captulo se regulan las infracciones y sanciones. . Con respecto al cuadro de infracciones, cabe sealar que se introduce un elenco expreso de infracciones muy graves que no existe en la vigente Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero. En efecto dicha Ley slo contiene un catlogo de infracciones leves y graves, y estas ltimas podrn ser calificadas como muy graves atendiendo a una serie de criterios agravantes. Con la nueva enumeracin de las infracciones se mejora notablemente la sistemtica de stas y la exhaustividad de los tipos de las infracciones muy graves, de forma ms acorde con los principios que deben regir el ejercicio de la potestad sancionadora. En cuanto a los tipos infractores, se han introducido los siguientes, que para su enumeracin se agrupan por mbitos materiales:
25
a) Tipificacin de conductas que suponen una amenaza para la seguridad ciudadana.
En el anteproyecto se tipifican nuevas infracciones que pretenden dar una respuesta adecuada a una serie de conductas que o bien daan bienes y objetos en la va pblica e incluso pueden suponer una amenaza para la integridad fsica de las persnas que por ella transitan, o bien perturban el ejercicio normal del legtimo derecho a la propiedad privada, o bien dificultan u obstruyen el normal funcionamiento de las instituciones, de sus funcionarios, los servicios de emergencia, etc.
Por ello, y con el objeto de dar cumplimiento efectivo a los fines que persigue la proteccin de la seguridad ciudadana, recogidos en el artculo 3 del anteproyecto, se han incluido en ste las siguientes infracciones:
- la perturbaCin muy grave de la seguridad ciudadana en actos pblicos, espectculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos, reuniones numerosas.
- los actos de obstruccin que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado pblico o corporacin oficial el ejercicio legtimo de sus funciones o el cumplimiento de sus acuerdos o de las resoluciones administrativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente establecidos, cuando no sea constitutiva de delito.
- las acciones y omisiones que obstaculicen gravemente la actuacin de los servicios de emergencia en el desempeo de sus funciones.
- la participacin en alteraciones de la seguridad ciudadana usando capuchas, cascos o cualquier otro tipo de prenda u objeto que cubra el rostro, impidiendo o dificultando la identificacin.
26
- la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, as como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegacin de datos falsos o inexactos en los procesos de identificacin. - la proyeccin de dispositivos luminosos sobre medios de transporte que puedan provocar accidentes o sobre miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para impedir o dificultar el ejercicio de sus funciones.
- la causacin de desrdenes graves en las vas, espacios o establecimientos pblicos, as como provocacin de incendios en la va pblica cuando representen un peligro para las personas o bienes u ocasionen una alteracin de la seguridad ciudadana, cuando tales conductas no sean constitutivas de delito. - la ocupacin de cualquier espacio comn, pblico o privado, fuera de los casos permitidos por la ley o contra la decisin adoptada en aplicacin de aqulla por la autoridad competente, cuando no sea constitutiva de delito, o la permanencia en l contra la voluntad de su propietario, arrendatario o titular de otro derecho sobre el mismo, cuando no sea constitutiva de delito. - la perturbacin grave de la seguridad ciudadana en actos pblicos, espectculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos, reuniones numerosas, cuando no sean constitutivas de delito o infraccin muy grave. - la perturbacin dei orden en un acto de campaa electoral, administracin electoral, votacin, escrutinio y recuento de votos no constitutiva de infraccin penal o administrativa de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen Electoral General.
27
- el traslado de personas, con cualquier tipo de vehculo, con el objeto de facilitar a stas el acceso a drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas, siempre que no constituya delito. - la ejecucin de actos de plantacin y cultivo ilcitos de drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas, no constitutivos de delito,
- la remocin de vallas, cercados, empalizadas, barreras, verjas, encintados, fijos o removibles, colocados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad delimitando permetros de seguridad, an con carcter preventivo. - la exhibicin de objetos peligrosos para la vida e integridad fsica de las personas con nimo intimidatorio, siempre que no constituya infraccin penal.
- el deslucimiento leve de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio pblico, tales como seales de circulacin, farolas, marquesinas, papeleras y dems mobiliario urbano, as como de bienes muebles o inmuebles privados en la va pblica.
- la colocacin no autorizada en la va pblica de elementos o estructuras no fijas, como tenderetes, prgolas, tiendas de campaa, construcciones porttiles o desmontables u objetos anlogos. - el entorpecimiento indebido de cualquier otro modo de la circulacin peatonal que genere molestias innecesarias a las personas o el riesgo de daos a las personas o bienes,
- el escalamiento de edificios de organismos o instituciones pblicas do de inters histrico-artstico, sin la debida autorizacin y la precipitacin o lanzamiento desde los mismos, sin la debida autorizacin, as como el
28
escalamiento de edificios o monumentos sin la debida autorizacin y la precipitacin o lanzamiento desde los mismos, sin la debida autorizacin. b) Tipificacin de conductas que implican un ejercicio indebido o abusivo del derecho de reunin. En los prrafos c) y d) del artculo 23 de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, ya se prevn como infracciones graves vinculadas con el incumplimiento por parte de los organizadores o promotores de lo dispuesto en los artculos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio, y la negativa a disolver las manifestaciones y reuniones en lugares de trnsito pblico ordenada por la autoridad competente cuando concurran los supuestos del artculo 5 de dicha Ley Orgnica, respectivamente. Si bien se mantienen estas infracciones en el anteproyecto, hay que destacar que a stas se aade la tipificacin de una serie de infracciones ms especficas vinculadas con el ejercicio indebido o abusivo de este derecho. En concreto, las siguientes: - La perturbacin de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasin de reuniones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado, y las asambleas legislativas de las comunidades autnomas, aunque no estuvieran reunidos, celebradas con inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio. - La convocatoria por cualquier medio o la asistencia a cualquier reunin o manifestacin con inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgnica 9/1983, desde que, conforme a la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, haya finalizado la campaa electoral hasta la finalizacin del da de la eleccin.
29
- Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideracin de infraestructuras crticas o en sus inmediaciones, as como la intrusin en los recintos de stas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilcita u obstruccin en su funcionamiento, si llevasen aparejado un riesgo para las personas o un perjuicio para su funcionamiento.
- La celebracin de reuniones en lugares de trnsito pblico o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los artculos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio. - La celebracin de reuniones o manifestaciones en lugares de trnsito pblico portando armas u objetos contundentes susceptibles de causar dao, siempre que tales conductas no sean constitutivas de delito, as como la negativa a la disolucin de reuniones y manifestaciones en lugares de trnsito pblico ordenada por la autoridad competente cuando concurran los supuestos del artculo 5 de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio. - Las amenazas, coacciones, injurias o vejaciones que se realicen en una reunin o concentracin cuando el destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, as como el uso de imgenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que atente gravemente contra su derecho al honor, a la intimidad o a la propia imagen, pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de instalaciones protegidas o en riesgo el xito de la operacin, sin menoscabo, en todo caso, del derecho constitucional a la informacin. - Las amenazas, coacciones, injurias o vejaciones realizadas en vas pblicas y espacios abiertos al pblico que produzcan alteraciones de la seguridad ciudadana, siempre que no sean constitutivas de delito.
30
- El incumplimiento de las restricciones de circulacin peatonal o itinerario con ocasin de un acto pblico, reunin o manifestacin, cuando provoquen alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos. c) Tipificacin como consecuencia de la despenalizacin de determinadas faltas del Cdigo Penal. El proyecto de ley orgnica de modificacin de la Ley Orgnica 10/1995, del Cdigo Penal, suprime las faltas reguladas actualmente en el Libro III de dicho Cdigo, pasando a considerar algunas de las mismas como delitos leves, pero despenalizando otras. Al objeto de no dejar impunes determinadas conductas que quedaran despenalizadas como faltas en el Cdigo Penal, se introdcen en este anteproyecto como infracciones administrativas las siguientes: - El uso pblico de uniformes, insignias o condecoraciones oficiales, o rplicas de los mismos, as como otros equipamientos de los cuerpos policiales o de los servicios de emergencia sin estar autorizado para ello, cuando no sea constitutivo de delito, que traera causa de la despenalizacin de la falta prevista en el artculo 637 del Cdigo Penal. - Las amenazas, coacciones, injurias o vejaciones a otro no constitutivas de delito en vas pblicas y espacios abiertos al pblico, que traera causa de la despenalizacin de la falta prevista en el artculo 620.2 del Cdigo Penal. - La falta de respeto y de la consideracin debida a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, que traera causa de la despenalizacin de la falta prevista en el artculo 634 del Cdigo Penal.
31
- Los daos o el deslucimiento grave de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio pblico, tales cmo seales de circulacin, farolas, marquesinas, papeleras y dems mobiliario urbano, cuando no constituya infraccin penal, as como en bienes muebles o inmuebles privados en la va pblica, que traera causa de la despenalizacin de las faltas previstas en los artculos 625 y 626 del Cdigo Penal. d) Tipificacin de determinadas conductas que vulneran la tranquilidad ciudadana. En el anteproyecto se recogen tambin una serie de infracciones destinadas a proteger la tranquilidad de los ciudadanos. Estas son las siguientes. - El consumo bebidas alcohlicas en lugares, vas, establecimientos o transportes pblicos cuando perturbe gravemente la tranquilidad ciudadana. - La prctica de juegos o de actividades deportivas en espacios pblicos no habilitados para ello, cuando exista un riesgo de que se ocasionen daos a las personas o a los bienes, o se impida o dificulte la estancia y el paso de las personas o la circulacin de los vehculos. - El entorpecimiento indebido de cualquier otro modo de la circulacin peatonal que genere molestias innecesarias a las personas o el riesgo de daos a las personas o bienes. - Dejar sueltos o en condiciones de causar daos animales feroces o dainos cuando no constituya delito, as como maltratar cruelmente o abandonar en condiciones en que pueda peligrar su vida a los animales domsticos, o maltratar animales en espectculos no autorizados legalmente, cuando no constituya delito.
32
e) Indemnidad sexual de las personas y, especialmente, de los menores. - La realizacin o incitacin a la realizacin de actos que atenten contra la indemnidad sexual de los menores, o personas con discapacidad necesitadas de especial proteccin, cuando no constituya delito. - El ofrecimiento, solicitud, negociacin o aceptacin de servicios sexuales retribuidos en zonas de trnsito pblico en las proximidades de lugares destinados a su uso por menores, como centros educativos, parques infantiles o espacios de ocio accesibles a menores de edad, o cuando estas conductas, por el lugar en que se realicen, puedan generar un riesgo para la seguridad vial. Si bien esta conducta no ser sancionada en caso de que la persona infractora sea vctima de trata de seres humanos y dicho extremo quede acreditado de acuerdo con la legislacin de extranjera. - La realizacin o incitacin a la realizacin de actos que atenten contra la libertad e indemnidad sexual, o ejecutar actos de exhibicin obscena cuando no constituyan delito. SANCIONES Y RGANOS COMPETENTES PARA IMPONERLAS Se reordenan las sanciones pecuniarias de multa, de tal modo que las infracciones leves sern sancionadas con una multa pecuniaria de entre 100 y 1.000 euros de cuanta, las graves entre 1.001 y 30.000 euros y las muy graves entre 30.001 y 600.000 euros (no suben respecto de las previstas en la vigente ley; simplemente vara el umbral mximo de las leves y consecuentemente el mnimo de las graves). Por otro lado, se introducen con carcter novedoso dos tipos de sanciones nuevas:
33
1 La prdida de la posibilidad de obtener permisos de residencia y trabajo en el caso de extranjeros que cometan infracciones graves o muy graves.
2 La expulsin del territorio espaol, cuando los infractores sean extranjeros sin la correspondiente autorizacin o permiso de residencia en Espaa y hubieran incurrido en una infraccin grave o muy grave, sin perjuicio de lo establecido en la legislacin de extranjera respecto de las vctimas de trata de seres humanos.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional (STC 113/2002, de 9 de mayo) que exige que la doble garanta de lex previa y lex cerca se extienda tambin al establecimiento de las sanciones aplicables, el presente anteproyecto predetermina suficientemente la posibilidad de imponer los diferentes tipos de sanciones (multa y otra sancin) en tanto en cuanto precisa en qu casos se podr imponer adems la sancin de naturaleza no pecuniaria (infracciones graves y muy graves).
Asimismo, el anteproyecto prev que se pueda exigir al infractor la reposicin de los bienes daados o alterados a su situacin originaria o, si ello no fuera posible, la indemnizacin por los daos y perjuicios causados (artculo 41). Adems, cuando sea declarado autor de los hechos cometidos un menor de dieciocho aos no emancipado o una persona con la capacidad judicialmente complementada respondern, solidariamente con l, de los daos y perjuicios ocasionados sus padres, tutores, curadores, acogedores o guardadores legales o de hecho, segn proceda.
Por lo que a las competencias sancionadoras se refiere, el anteproyecto deja de atribuir competencias sancionadoras al Consejo de Ministros, puesto que dicha competencia era concurrente con la de los restantes rganos competentes para sancionar y, en la prctica, dicho rgano de Gobierno no
34
est imponiendo sanciones en aplicacin de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero. PLAZOS DE PRESCRIPCIN DE LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES
Se aumenta el plazo de prescripcin de las infracciones muy graves,
que pasa a ser de 3 aos, las graves prescriben a los 2 aos y las leves al ao de haberse producido (en la actualidad, las muy graves prescriben a los 2 aos, las graves al ao y las leves a los tres meses de haberse cometido). Tambin se modifica el plazo de prescripcin de las sanciones. Las muy graves prescribirn a los tres aos (actualmente prescriben a los 4 aos). Las graves y leves se mantienen como en la actual normativa y prescribirn a los dos aos y al ao, respectivamente. REGISTRO CENTRAL DE INFRACCIONES CONTRA LA SEGURIDAD CIUDADANA. Se crea en el Ministerio del Interior un Registro Central de infracciones contra la seguridad ciudadana, con la finalidad de apreciar la reincidencia y valorarla a efectos de la concesin de autorizaciones administrativas que repercutan directamente sobre la seguridad ciudadana, de acuerdo con lo que reglamentariamente se desarrolle. Su organizacin y funcionamiento tambin se determinarn reglamentariamente. En cada asiento del citado Registro se registrarn como mnimo los datos personales del infractor, la infraccin cometida, as como las circunstancias concurrentes, la sancin impuesta y el lugar y fecha de la comisin de la infraccin. El rgimen de acceso, cancelacin y rectificacin de los datos se determinar reglamentariamente.
35
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR En la Seccin tercera de este Captulo se regula el procedimiento sancionador. El ejercicio de la potestad sancionadora en materia de proteccin de la seguridad ciudadana se regir por el Ttulo IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y sus disposiciones de desarrollo, sin perjuicio de las especialidades que se mencionan a continuacin: Se prev expresamente la posibilidad de que se puedan adoptar medidas provisionales con carcter previo a la iniciacin del procedimiento sancionador, que debern ser ratificadas, modificadas o revocadas en el acuerdo de incoacin en el plazo mximo de quince das. En todo caso, estas medidas quedarn sin efecto si, transcurrido dicho plazo, no se incoa el procedimiento o el acuerdo de incoacin no contiene un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. En los casos en los que la denuncia formulada por los agentes de la autoridad sea notificada en el acto al denunciado, sta constituir el acuerdo de incoacin del procedimiento sancionador y, en todo caso, contendr los datos necesarios para salvaguardar los derechos del presunto responsable de acuerdo con lo establecido en el artculo 135 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Por otro lado, siguiendo lo establecido en la normativa vigente, se prev que en las denuncias, atestados o actas formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubieren presenciados los hechos
darn fe, previa ratificacin en el caso de haber sido negados por los
inculpados, salvo prueba en contrario, de los hechos que en ellas consten
36
y de la identidad de quienes los cometieran, sin perjuicio del deber de los inculpados de aportar todos los elementos probatorios disponibles. La resolucin del procedimiento sancionador pondr fin a la va administrativa (excepto las resolticiones sancionadoras dictadas por los rganos competentes de las Comunidades Autnomas que tengan transferidas competencias en materia de seguridad ciudadana, en cuyo caso se estar a lo establecido en su normativa especfica). Asimismo, la resolucin sancionadora que haya adquirido firmeza en va administrativa podr ser hecha publica en virtud de acuerdo de la autoridad competente para su imposicin en determinados supuestos (riesgos para la seguridad de los ciudadanos; casos de reincidencia; indispensable para la consecucin de las finalidades contempladas en el anteproyecto). Se regula un procedimiento abreviado, aplicable a las infracciones leves y graves, consistente en la posibilidad de pagar la sancin de la multa correspondiente una vez notificado el acuerdo de incoacin del procedimiento y debiendo el interesado proceder al pago del importe reducido del 50 % de la sancin de multa en el plazo de quince das. - PARTE FINAL. DISPOSICIONES ADICIONALES.
Las disposiciones adicionales primera y segunda se limitan a remitir la regulacin del control de los precursores de drogas y la proteccin de las infraestructuras crticas, respectivamente, a lo dispuesto reguladoras. en sus leyes
La disposicin adicional tercera, regula la comparecencia obligatoria en los procedimientos para la obtencin del Documento Nacional de Identidad y el
37
pasaporte. Dado que el apartado 1 del articulo 40 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dispone que "la comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas pblicas slo ser obligatoria cuando as est previsto en una norma con rango de ley, es necesario dotar de rango legal a la personacin obligatoria del solicitante de pasaporte y DNI en las oficinas pblicas competentes para su expedicin.
La disposicin adicional cuarta regula la obligacin del Registro Civil de notificar al Ministerio del Interior las resoluciones judiciales de inscripcin de capacidad judicialmente complementada a los efectos de anular la firma electrnica.
La disposicin adicional quinta establece que las medidas contempladas en el anteproyecto no generarn incremento de dotaciones ni de retribuciones, ni de otros gastos de personal al servicio del sector pblico.
DISPOSICIN TRANSITORIA NICA
Se incluye la habitual disposicin transitoria para que los procedimientos sancionadores iniciados a la entrada en vigor del anteproyecto se rijan por la legislacin anterior, salvo que la ley contenga disposiciones ms favorables para el interesado.
DISPOSICIN DEROGATORIA
Se deroga expresamente la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, as como genricamente todas aquellas disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en esta Ley.
38
DISPOSICIONES FINALES En la disposicin final primera se recogen los preceptos que sirven de habilitacin al Estado para aprobar la presente Ley, sobre los que se abundar en el apartado de esta memoria relativo al anlisis del impacto sobre la distribucin de competencias entre el Estado y las comunidades autnomas. En la disposicin final segunda se enumeran los preceptos de la Ley que tendrn carcter orgnico. En la disposicin final tercera se habilita al Gobierno a que desarrolle reglamentariamente lo dispuesto en la Ley. 2) Relacin con otras normas del ordenamiento jurdico.
Listado de normas relacionadas con e! anteproyecto (por remitir al rgimen en ellas previsto). - El artculo 4 se remite a la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, en lo relativo a los principios bsicos que rigen la actuacin de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Asimismo, el artculo 6 remite a la citada Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, en materia de cooperacin interadministrativa. - El artculo 21 del anteproyecto habilita para que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad procedan a la grabacin de personas, lugares u objetos mediante cmaras de videovigilancia fijas o mviles, de conformidad con lo previsto en la legislacin vigente, actualmente, la Ley Orgnica 4/1997, de 4 de agosto. - El artculo 22, relativo a disolucin de reuniones y manifestaciones, remite a la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio.
39
- El
artculo 25 del anteproyecto establece la obligacin de
establecimientos e instalaciones obligados a adoptar medidas de seguridad y, para ello, se remite en bloque a la normativa de seguridad privada (actualmente, est en tramitacin parlamentaria el proyecto de ley de seguridad privada).
- El artculo 43 y siguientes establece el rgimen jurdico del procedimiento sancionador, remitindose con carcter general a lo establecido al respecto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sin perjuicio de las especialidades que se regulan en el propio anteproyecto.
El artculo 44 del anteproyecto remite a la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de proteccin de datos de carcter personal, y a su normativa de desarrollo, en lo relativo al acceso y cesin de datos entre Administraciones Pblicas. - La disposicin adicional primera remite a la normativa en materia de precursores de droga, esto es, a la Ley 4/2009, de 15 de junio, de control de precursores de drogas. - La disposicin adicional segunda remite a la normativa de proteccin de infraestructuras crticas, esto es, a la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la proteccin de las infraestructuras crticas.
Listado de leyes en elaboracin o tramitacin que afectan al contenido del anteproyecto. A la hora de redactar el texto del anteproyecto de Ley Orgnica se ha tenido en cunta la tramitacin y, en su caso, elaboracin de los proyectos de leyes que se mencionan a continuacin:
40
- proyecto de ley orgnica por la que se modifica la Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo Penal.
Dicho proyecto se encuentra en tramitacin parlamentaria. Destaca del mismo que procede a suprimir el Libro III del . Cdigo Penal (Faltas y sus penas), de las cuales una buena parte pasan a ser consideradas delitos leves. Las faltas que quedan despenalizadas con la reforma proyectada y que guardan alguna afeccin con la proteccin de la seguridad ciudadana como bien jurdico a proteger (la falta de respeto y consideracin a los agentes de la autoridad, el deslucimiento de bienes en la va pblica, etc.) sern consideradas infraccin administrativa en este anteproyecto de ley orgnica.
'
En consecuencia, la tramitacin parlamentaria de ambos proyectos debera ir, pues, en paralelo para evitar o bien discordancias entre ambos textos, o bien la destipificacin como falta de conductas que puedan atentar contra la seguridad ciudadana.
- proyecto de ley de seguridad privada.

Actualmente en tramitacin parlamentaria. El artculo 51.8 del proyecto de ley de seguridad privada incluye una habilitacin para que se pueda obligar a determinados establecimientos industriales, comerciales y de servicios a que adopten medidas de seguridad privada, en los trminos que se regule reglamentariamente.
Dicha previsin trae causa de lo dispuesto en la actualidad en el artculo 13 de la vigente Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero (en cuya virtud, en la actualidad, las fbricas de armas y explosivos, armeras, depsitos de explosivos, entidades de crdito, joyeras, farmacias, estaciones de servicio, etc., estn obligadas a disponer de determinadas medidas de seguridad previstas reglamentariamente), que ha sido trasladado a ese proyecto
41
legislativo, por razn de la materia objeto de regulacin medidas de seguridad privada- y de buena sistemtica jurdica (artculo 25 del anteproyecto de ley orgnica para la proteccin de la seguridad ciudadana).
La tramitacin y aprobacin de este proyecto de ley debe hacerse, pues, en paralelo a la del anteproyecto de ley orgnica para la proteccin de la seguridad ciudadana, para evitar el vaco legal que supondra derogar en su totalidad la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero.
Listado de la normas que quedan derogadas.
La entrada en vigor del anteproyecto supondra la derogacin de:
- Ley Orgnica 111992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana.
- Cuantas disposiciones, de igual o inferior rango, se opongan a lo dispuesto en la Ley.
42
VI. DESCRIPCIN DE LA TRAMITACIN El anteproyecto ha sido elaborado despus de un largo proceso de reflexin. Tal y como se seal ms arriba, se ha tenido en cuenta la dilatada experiencia y prctica desarrollada al amparo de la vigente Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, as como la jurisprudencia ms relevante en relacin con dicha norma orgnica. Igualmente se ha procedido a contrastar las lineas generales de la legislacin en vigor existente en esta materia en el mbito comparado a fin de alinear la norma proyectada con la normativa vigente en los pases de nuestro entorno (Francia: Cdigo de la Seguridad Interior; Alemania: Ley sobre la Polica Federal de 1994 modificada en 2009- y Ley sobre infracciones administrativas de 1968 - en su versin de 2009-; y, Reino Unido: Ley del delito y de la seguridad de 2010). En la elaboracin del texto han intervenido activamente los diferentes Centros Directivos del Ministerio del Interior. En concreto, han participado intensamente la Secretara de Estado de Seguridad, impulsora del anteproyecto, la Direccin General de la Polica, la Direccin General de la Guardia Civil y la Secretara General Tcnica. Asimismo, han informado el Anteproyecto el Centro de Proteccin de las infraestructuras Criticas (CNPIC) y el Centro Nacional de Coordinacin Antiterrorista (CNCA), que formularon observaciones, parte de las cuales ha sido incorporada al texto del anteproyecto.
43
Los trmites que es preciso realizar con carcter previo a la remisin del anteproyecto a las Cortes Generales para iniciar su tramitacin parlamentaria, son los siguientes: 1 Informe del Ministerio de Justicia (por razn de , la materia y por la supresin de las faltas en la reforma del Cdigo Penal). 2 Informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (por las especialidades del procedimiento sancionador que se regulan, as como para la revisin de los aspectos competenciales). 3 A travs del Ministerio de Justicia, informe de la Agencia Espaola de Proteccin de Datos (por la previsin de la cesin recproca de datos entre las administraciones pblicas, la previsin de Un Libro registro de identificaciones y la creacin del Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana), as como del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo Fiscal (muchas infracciones se superponen con la reforma del Cdigo Penal, e incluso con los tipos actuales, y afectan a la tutela judicial de derechos fundamentales). 4 Informe del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e igualdad (infracciones relacionadas con la prostitucin, la salud pblica, las drogas y el alcohol). 6 Dictamen facultativo del Consejo de Estado (dada la relevancia jurdica, poltica y social del anteproyecto y teniendo en cuenta que la vigente Ley de 1992 se remiti para informe a este rgano antes de su remisin a las Cortes Generales).
44
Una vez realizados estos trmites, ser presentado el anteproyecto al Consejo de Ministros para su aprobacin como proyecto de Ley y posterior remisin al Congreso.
45
VIII. ANLISIS DE IMPACTOS

1) Adecuacin del anteproyecto al orden de distribucin de competencias
TTULOS COMPETENCIALES.
Con carcter general, el anteproyecto se dicta al amparo de lo dispuesto en la regla 29' del apartado primero del artculo 149 de la Constitucin, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre "seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de policas por las Comunidades Autnomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgnica". Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, determinados preceptos del anteproyecto se dictan tambin al amparo de los ttulos competenciales que se enumeran a continuacin:
Los artculos 27 y 28 se dictan al amparo de lo dispuesto en la regla 26" del apartado primero del artculo 149 de la Constitucin que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre "rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos".
Con respecto a las competencias de ejecucin en materia de seguridad pblica, stas tambin corresponden al Estado sobre la base de lo dispuesto en la propia regla 29' del artculo 149.1 de la Constitucin. Ello no obstante, en el anteproyecto se ha tenido en cuenta que las Comunidades Autnomas de Catalua y Pas Vasco han asumido en sus Estatutos de Autonoma competencias en materia de proteccin de personas y bienes y mantenimiento de la seguridad ciudadana y cuentan con un Cuerpo de Polica propio (apartado primero del artculo 17 de la Ley Orgnica 3/1979, de
46
18 de diciembre, Estatuto d Autonoma para el Pas Vasco, y artculo 164 del Estatuto de Autonoma de Catalua, reformado por la Ley Orgnica 6/2006, de 19 julio), de manera que en el apartado tercero del artculo 5 del anteproyecto se reconoce de manera tcita a dichas Comunidades Autnomas el carcter de Autoridades competentes en su respectivo territorio para poder aplicar lo dispuesto en esta ley, excepto las materias sobre las que el Estado ostenta la competencia exclusiva en virtud de otra ttulo competencia! (armas y explosivos y procedimiento administrativo comn). En materia de espectculos y actividades recreativas, se ha teniendo en cuenta que todas las Comunidades Autnomas han asumido en sus Estatutos de Autonoma la competencia exclusiva en dicha materia, por lo que carece de sentido mantener buena parte de las referencias que sobre la regulacin de los mismos se contienen la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero. Efectivamente, de acuerdo con el artculo 2.d) de la Ley Orgnica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autnomas que accedieron a la autonoma por la va del artculo 143 de la Constitucin, transfiri a las Comunidades Autnomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Regin de Murcia, Aragn, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y Len la competencia exclusiva en materia de espectculos pblicos. Por su parte, el artculo 2.b) de la Ley Orgnica 16/1995, de 27 de diciembre, de transferencia de competencias a la Comunidad Autnoma de Galicia, transfiri igualmente a dicha Comunidad Autnoma la competencia exclusiva en materia de espectculos pblicos. A ello hay que unir que las restantes Comunidades Autnomas que accedieron a la autonoma por la va del artculo 151 de la Constitucin, junto
47
con Canarias y Valencia, ya hablan asumido con anterioridad dichas competencias en su respectivo Estatuto de Autonoma. En consecuencia, en la actualidad todas las Comunidades Autnomas tienen competencia plena en la materia, sin perjuicio de la competencia estatal en materia de seguridad pblica. Por ello, en los Reales Decretos de traspasos de funciones y servicios en esta materia, el Estado se ha reservado fundamentalmente la facultades de suspensin o prohibicin de espectculos, manifestaciones deportivas o actividades recreativas, as como clausurar locales por razones graves de seguridad ciudadana, y dictar normas bsicas de seguridad para los edificios e instalaciones en los que se celebren espectculos y actividades recreativas. En consecuencia, el anteproyecto (artculo 25) se adapta al actual marco competencial, que limita las facultades normativas del Estado en la materia nica y exclusivamente a lo relativo al mantenimiento de la seguridad ciudadana, quedando la regulacin y ejecucin de las restantes facultades en la materia (autorizacin, inspeccin, sancin, etc.) reservadas a las comunidades autnomas o, en su caso, a las entidades locales, y slo limita la intervencin del Estado en materia de espectculos y actividades recreativas a las actuaciones estrictamente necesarias para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana.
2) Impacto econmico y presupuestario
A) IMPACTO ECONMICO Desde el punto de vista econmico, el anteproyecto no tiene impacto econmico, puesto que no regula ni afecta a ningn sector econmico.
48
En todo caso, deben destacarse las externalidades positivas que para la actividad econmica se derivan de la existencia de unos mecanismos de proteccin efectiva de la seguridad ciudadana que desarrollan las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (del mismo modo que tambin generan indirectamente dichas externalidades positivas otros servicios pblicos esenciales como la sanidad o la educacin). B) EFECTOS SOBRE LA COMPETENCIA EN EL MERCADO Las actividades reguladas en el anteproyecto y, en concreto, ls previstas en el Captulo IV (obligaciones de registro documental; establecimientos e instalaciones obligados a adoptar medidas de seguridad, espectculos y actividades recreativas; control administrativo sobre armas, explosivos, cartuchera y artculos pirotcnico) se aplican por igual a todos los operadores en el mercado en razn de la afectacin a la seguridad que dichas actividades suponen. Por ello, no cabe apreciar que exista una limitacin no justificada de la competencia, una elevacin de los costes de entrada o salida del mercado para un operador o una limitacin de la capacidad de los operadores para competir. C) IMPACTO PRESUPUESTARIO Y RELACIN CON EL COSTE DEL SERVICIO
Por lo que respecta al impacto presupuestario del anteproyecto, cabe sealar que en ste se prev la implantacin de una medida que puede repercutir sobre la Hacienda Pblica: la creacin del Registro Central de infracciones contra la seguridad ciudadana (artculo 42). Se prev que la creacin de dicho Registro se lleve a cabo con los recursos ordinarios del Ministerio del Interior, sin que sea necesario habilitar
un crdito extraordinario.
49
En consecuencia, como seala la disposicin adicional quinta del anteproyecto, las medidas contempladas en el mismo no generarn incremento de dotaciones ni"de retribuciones, ni de otros gastos de personal al servicio del sector pblico.
3) Impacto por razn de gnero
La modificacin propuesta tiene un impacto de gnero nulo, en la medida en que su contenido no incluye ningn tipo de medida que pueda atentar contra la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, al no contener disposiciones especficas relacionadas con el gnero.
50

Borrador Informe CGPJ LO Seguridad Ciudadana

Caricato da

Informazioni sul documento

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Borrador Informe CGPJ LO Seguridad Ciudadana

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

INFORME AL ANTEPROYECTO DE LEY ORGNICA DE PROTECCIN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

III ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

El Captulo I, bajo la rbrica Disposiciones generales, comprende los artculos 1 a 7.

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

IV CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL ANTEPROYECTO

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

V ANLISIS DEL TEXTO ARTICULADO

1.- Captulo I. Disposiciones Generales.

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

empleados pblicos, cuerpos policiales, ciudadanos y empresas y personal de seguridad privada.

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

restablecimiento de la seguridad ciudadana

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

En la regulacin vigente, los sujetos obligados a esta

En el actual artculo 5.3 LOPSC, la comunicacin se circunscribe

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

constitucionalmente. De manera que a travs de aqulla lo que se protege son stos.

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

2.- Captulo II. Documentacin e identificacin personal.

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

Cuando el rgano judicial competente haya prohibido la

Por resolucin motivada del Ministerio del Interior,

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

Junto a la obligacin de exhibir el documento de

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

3.1 Seccin 1: Potestades de polica preventiva I. Artculo 14. rdenes y prohibiciones.

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

y libertades de los ciudadanos, ponindola en relacin con el concepto de seguridad ciudadana.

II. Artculo 15. Entrada y registro en domicilios y edificios oficiales

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

III. Artculo 16. Identificacin de personas

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

Cuando existan indicios de que han podido participar en la

comisin de una infraccin.

Cuando, en atencin a las circunstancias concurrentes, se

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

interesndose, en consecuencia su supresin, por las razones que a continuacin se indican.

Artculo 18. Comprobaciones y registros en lugares

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

VI. Artculo 19. Diligencias de cacheo e identificacin

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

VII. Artculo 20. Medidas de seguridad extraordinarias.

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL