La produccin de la (in)sustentabilidad urbana. La gestin del uso del suelo, la energa y la movilidad (USEM) en grandes aglomerados.

El caso de la micro-regin del Gran La Plata, Argentina1

J. Karol, O. Ravella, L. Ainstein, R. Domnanovich, L. An, J. Frediani, N. Giacobbe, L. Agost, A. Alvarez, L. Fernndez, L. Maqueda y R. Villegas Instituto de Estudios del Hbitat, Universidad Nacional La Plata, Argentina Jkarol@ciudad.com.ar Palabras clave: Sustentabilidad urbana. Polticas pblicas. Produccin de la (in)sustentablidad. Sistemas y dispositivos de planificacin y gestin.

Resumen
La gestin de la sustentabilidad urbana implica construir estructuras organizacionales y capacidades institucionales orientadas a articular la eficiencia econmica, el uso racional de los recursos y servicios ambientales y la equidad social, desde una visin sistmica de los procesos de estructuracin y crecimiento de la ciudad en el corto y el largo plazo. La construccin de estas capacidades registra un rezago crtico. Se examina la dinmica de la produccin de la insustentabilidad urbana en la microregin del Gran La Plata (MRGLP) 2 relacionando su dinmica de crecimiento y los modelos institucionales de gestin. Se revisan aspectos conceptuales y metodolgicos de la sustentabilidad urbana y de los sistemas de indicadores que asocien los patrones de consumo de recursos urbanos crticos. Se proponen condiciones para orientar dispositivos institucionales e instrumentos de planificacin y acompaamiento de la gestin del crecimiento urbano, orientados a reducir la insustentabilidad urbano-regional.

1. Sustentabilidad urbana
El debate global sobre las dimensiones cuya articulacin define y compone el carcter sustentable del desarrollo (ambiente, economa, sociedad, gestin institucional), se espeja en el dominio urbano. La oposicin entre (i) crecimiento (growth) y dispersin (sprawl); (ii) descentralizacin concentrada / desconcentrada de actividades; (iii) ciudad compacta/difusa sintetiza el debate sobre la sustentabilidad de los patrones de estructuracin socioespacial. Tipolgicamente, las grandes transformaciones urbanas recientes expresan una particular fase histrica de aceleracin de la descomposicin de la ciudad compacta (de
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Publicado en J. Feyen, L. F. Aguirre & M. Moraes, Congreso Internacional sobre Desarrollo, Medio Ambiente y Recursos Naturales. Sostenibilidad a mltiples niveles y escalas, Tomo III. Comunicacin 6_5_A, pp 1704-1712. Universidad Mayor de San Simn, LEUVEN VLIR, Cochabamba, Bolivia. 2007 2 Noticia: La MRGLP alberga a casi 800.000 habitantes. Casi el 80% residen en la ciudad de La Plata y el resto en los partidos de Berisso y Ensenada. La MRGLP est separada fsicamente del rea Metropolitana de Buenos Aires (la mayor concentracin urbana del pas) por un ancho Parque Provincial y vinculada a la misma por un sistema multimodal de transporte terrestre. La administracin de la MRGLP fue fragmentada en tres municipios (La Plata, Berisso y Ensenada) en 1957.

expansin progresiva, continua, jerrquicamente interconectada, con vinculacin funcional va transporte pblico masivo, relativamente estructurada, de intensidades fsicas significativas, socialmente inclusiva) y su progresiva sustitucin por un nuevo modelo socio-espacial difuso, (con mltiples centralidades segmentadas, dotaciones diferenciales de infraestructuras y servicios urbanos que profundizan la fragmentacin socio-espacial; se condiciona la movilidad de la poblacin; problemas de accesibilidad repercuten en nuevos procesos de segregacin). Los motores de los grandes procesos de expansin urbana - histricamente ligados a la movilidad colectiva - cambian sus modos, signos y su espacialidad: de compacto a disperso, de pblico a privado, de colectivo a particular, de masivo a fragmentado3.[1]
Tabla 1. Caractersticas principales de los procesos difusivos
Dimensin Crecimiento Urbano Caractersticas fsicofuncionales Fragmentacin Manifestacin Expansin y dispersin de la frontera urbana (prevalentemente sobre espacios periurbanos) con destruccin o alteracin no planificada de ecosistemas. Profundizacin de la descentralizacin desconcentrada: Crecimiento de la urbanizacin con pautas diferenciales de concentracin y densidad fuertemente ligadas a la estratificacin social; en direcciones y a velocidades no controladas ni planificadas en trminos de intereses colectivos. Procesos de ghettificacin e insularizacin: periurbanizacin de las elites y concentracin de la pobreza en periferias ambientalmente degradadas e insuficientemente servidas - tambin en zonas degradadas de las regiones urbanas y metropolitanas centrales con carcter fuerte y crecientemente inequitativo en la accesibilidad de diversos estratos sociales a satisfactores de calidad de vida urbana. Impulso no controlado a la amplificacin de los niveles de accesibilidad vial regional as como a la produccin, venta y uso de medios de transporte privado con alta congestin circulatoria urbana y emisiones de gases contaminantes. Incremento de la presin inmobiliaria sobre el patrn de uso y de renta del suelo, impulsada por las pautas de expansin del capital financiero internacional. Convergencia de: (i) orientaciones predominantemente privadas de la pauta de expansin urbana (ii) capacidad de gestin pblica disminuida, desarticulada y a-sistmica sobre los patrones de consumo de suelo, energa, servicios ambientales y soportes de la movilidad (configuracin de las redes viarias, sistemas de transporte y de trnsito urbano y regional) (iii) insuficiente visibilidad pblica de la problemtica de la (in)sustentabilidad y vigencia cultural de pautas de consumo no sustentables.

Sistemas de movilidad Comportamiento de actores en la gestin

Fuente: elaboracin propia

A travs de complejos procesos simultneos, los territorios se desmembran y atomizan, las ciudades se desestructuran, las sociedades se fragmentan y fracturan, las poblaciones se vulnerabilizan. As, dichos procesos son factores crticos de las (in)sustentabilidades del crecimiento urbano. Puesto que todos ellos son componentes explcitos o implcitos de polticas urbanas, el anlisis crtico de su dinmica permitira comprender los modos y los efectos de su (des)articulacin as como - inversamente construir instrumentos y dispositivos de gestin ms sustentable.

La sntesis anterior es tipolgica. La Plata registra histricamente un proceso de concentracin/difusin, acelerado en las periferias urbanas desde los aos 50, concentrando poblacin en las reas difusas.

2. La Produccin institucional-gestionaria de la insustentabilidad

El anlisis de las condiciones de estructuracin de la micro-regin permite identificar dos ejes analticos relevantes: (i) la configuracin institucional y (ii) las condiciones de articulacin sectorial temtica en la planificacin y gestin.

2.1. Configuracin institucional de la MRGLP

La orientacin hacia la sustentabilidad del espacio socio-territorial y el mejoramiento progresivo y equitativo de la calidad de la vida de su poblacin requiere modelos de planificacin y gestin4 sistmicos e integrados. Cinco factores crticos conspiran contra la gestin integrada de la sustentabilidad en la micro-regin: o Preeminencia de marcos poltico - partidarios superestructurales en la configuracin institucional y en la conformacin de las decisiones relevantes para la sustentabilidad en la microregin Un comportamiento predominantemente centralista llev histricamente a la captura institucional de niveles decisionales inferiores por los superiores (los municipales por los provinciales, y stos por el federal). Autoridades de niveles superiores al municipal o la iniciativa provincial en perodos de facto tomaron decisiones de gran impacto sobre la MRGLP. Algunos ejemplos son: (1) la limitacin de operaciones portuarias fuera de los muelles y diques de la Capital Federal, (2) la nacionalizacin de la jurisdiccin sobre el puerto de La Plata, (3) la nacionalizacin del ferrocarril provincial, (4) la instalacin del Polo Petroqumico, (5) la fragmentacin poltico-administrativa de la micro-regin en tres partidos autnomos e independientes en 1957. o Decisiones polticas y procesos de ocupacin contradictorios. La Plata capital de la Provincia de Buenos Aires desde 1882 - fue la primera ciudad argentina diseada y planificada totalmente antes de su fundacin, con una concepcin urbana compacta que sin embargo - estimul su expansin suburbana. Las actuales Berisso y Ensenada estaban destinadas a satisfacer necesidades portuarias, logsticas, productivas y de servicios de La Plata. La inmigracin de ultramar y el asentamiento precario de trabajadores diluyeron los bordes y ampliaron a La Plata en esa direccin. Desde su promulgacin y reglamentacin, la Ley de Propiedad Horizontal permiti subdividir las parcelas originales, lo que aport a la ocupacin de los corazones de manzana en el casco y redujo los espacios libres en la ciudad. Tambin aport- a travs de los programas de vivienda popular - a su crecimiento difuso. El Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo en la Provincia de Buenos Aires (1977) slo condiciona el crecimiento urbano a la provisin de infraestructuras bsicas de servicios (lo que origin una gran expansin de barrios privados y clubes de campo con dotacin diferencial de servicios)
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Esto incluye polticas pblicas, instrumentos de estructuracin y regulacin del crecimiento urbano, sistemas de construccin y toma de decisiones, formas de coordinacin y articulacin.

o Subdivisin de incumbencias y fracaso de articulaciones administrativas La MRGLP reproduce la matriz de subdivisin de jurisdicciones e incumbencias de los diversos estamentos del Estado, que resulta funcional al control de porciones dispersas de presupuesto, personal, espacios de poder, influencia y recursos disponibles. Los intentos por planificar la MRGLP integradamente no resistieron esa fragmentacin. Los proyectos de coordinacin en la Regin Metropolitana de Buenos Aires fueron efmeros, sin consensos jurisdiccionales ni sociales. Las iniciativas sectoriales de coordinacin (transporte metropolitano, gestin de servicios de agua y saneamiento) no lograron resolver rupturas, interferencias, competencia ni disputas entre jurisdicciones locales. Luego de de su planificacin inicial (fines del S. XIX), slo hubo dos experiencias analtico-diagnsticas en la MRGLP: el Plan Urbis (1961) incluy slo a La Plata y a Ensenada (Berisso elabor su propio Plan Regulador y (ii) el Proyecto Regin Capital (1996) formularon lineamientos y recomendaciones gestionarias generales que no fueron integrados orgnicamente. Finalmente, el Plan Estratgico Proyecto La Plata 2001-2010 (1999) consagra la fragmentacin al no considerar las interacciones entre los tres componentes de la micro-regin. La planificacin territorial conjunta no se logr hasta hoy. No hay autoridades nicas regionales, ni intersectoriales ni instancias de micro-coordinacin de problemticas locales o sectoriales. o Captura institucional de la estructura estatal por intereses econmicos La decadencia y abandono de la red ferroviaria regional desde los aos 60, el cierre del ltimo ramal del tranva en 1966, la privatizacin de todos los ramales ferroviarios en los aos 90 y la priorizacin de la vinculacin La Plata -Buenos Aires en mnibus de media distancia sobre la recientemente finalizada Autopista expresan la transversalidad de intereses econmicos corporativos, as como la constitucin de ncleos activos y sostenidos de soporte de estos intereses en los propios aparatos de gestin y entre decisores polticos y administrativos. La fluidez y confluencia de acciones mutuamente benficas ente sectores del capital privado y grupos polticos partidarios son preeminentes en la conformacin de polticas pblicas. o Modos de conformacin de decisiones relevantes para la sustentabilidad Dado que varias decisiones relevantes sobre la MRGLP fueron tomadas por autoridades de niveles de gobierno superiores al municipal o por iniciativa provincial en perodos de facto, se concluye que decisiones relevantes sobre el desarrollo de la microregin no incluyeron a las administraciones municipales ni a los perodos democrticos. Las disputas sectoriales municipales fueron zanjadas por autoridades regionales distantes de conflictos e intereses locales y con mayor autoridad decisoria.

2.2. Las condiciones de articulacin sectorial-temtica en la planificacin y gestin (polticas de uso de suelo urbano, condiciones de movilidad material y gestin energtica).

Los modelos de gestin de las polticas pblicas de movilidad y energa urbana estructuran las ciudades. La sustentabilidad y la productividad socio-espacial de los recursos de la movilidad urbana (ordenamiento del territorio, usos del suelo, sistemas viarios, de articulacin de modos de transporte, sistemas de trnsito, sistemas tarifarios, etc.) y de los consumos energticos (residenciales, productivos, de servicios y de la movilidad en sentido estricto), dependen del carcter sistmico de esa gestin. Pueden reconocerse clivajes en las polticas de movilidad, uso del suelo y energa de la MRGLP en cada tramo de la secuencia que eslabona de lo micro a lo macro, de lo operativo a lo conceptual y viceversa - las instancias del modelo de gestin adoptado: (i) la modalidad de planificacin, (ii) la organizacin de la institucionalidad tcnica y gestionaria , (iii) la articulacin entre actores de los procesos urbanos, (iv) la conceptualizacin de la movilidad y la identificacin de los procesos y componentes relacionados y (v) el modo de concebir la naturaleza del objeto y de la estructura urbana y las mltiples relaciones en y entre sus subsistemas y componentes. Anlisis puntuales ([1], [2], [3], [4], [6], [7], [9], [12] y [13]) revelan las limitaciones conceptuales, operativas y polticas que obstaculizan y/o inhiben la planificacin armnica y simultnea de todos los componentes del subsistema (Uso del Suelo, Energa, Movilidad) analizado. Rara vez se trata a los principales elementos de la movilidad ocupacin y usos del suelo, infraestructuras viales, redes de cada uno de los sistemas y modos de transporte, sistemas de trnsito, que habilitan y encauzan las actividades y flujos de la poblacin como componentes de sistemas, ni en su diseo ni operativamente, ni en s mismos ni en sus relaciones entre s y con otros subsistemas urbanos. Esto se expresa en los proyectos de renovacin urbana y en el carcter sectorial de los instrumentos tcnicos y normativos ms significativos de planificacin y ordenamiento territorial de la MRGLP. Ni la movilidad ni el consumo energtico integraron el Plan Estratgico de La Plata. Instrumentos integradores resultaron en intervenciones territoriales fragmentarias, debido a la desarticulacin poltico-institucional en y entre jurisdicciones. Diagnsticos, planes urbanos, cdigos y ordenanzas de uso del suelo estn desligados del planeamiento del transporte pblico, la intermodalidad o el cambio de la localizacin de actividades para optimizar la movilidad y conectividad urbana. Tampoco se considera el impacto recproco entre nuevos usos del suelo y la configuracin de recorridos de los sistemas de transporte. El ordenamiento equilibra (ex-post) el territorio resultante de polticas sectoriales desarticuladas: no configura el territorio, sino que corrige efectos negativos de la accin del mercado o del inters particular. La sectorialidad de los diagnsticos tcnicos se traduce en propuestas separadas y desarticuladas; en ningn caso se proyecta la localizacin de actividades en el territorio ni se intenta equiparar las accesibilidades diferenciales de diversos estratos de la poblacin.

3. Sistemas de Indicadores de Desarrollo Sustentable (DS)

El concepto de DS es exigente en trminos metodolgicos e instrumentales. Vincula subcomponentes con categoras relacionales, pero el grueso de los sistemas de

indicadores y las metodologas disponibles para evaluar la sustentabilidad son dimensionales. Pocos sistemas son relacionales y casi ninguno es propiamente urbano. Los indicadores ms usados derivan de marcos analticos desarrollados por CDS-ONU, que no aportan metas, ni informan sobre funciones ecolgicas ni estructuras de ecosistemas y expresan poco sobre la saturacin de la capacidad de carga de los sistemas naturales o la erosin de la resiliencia ecosistmica. Se basan en datos disponibles y se focalizan en procesos actuales de Presin 5. Resulta relevante discutir la lgica de tales sistemas en su cercana y su capacidad de orientar la gestin. Pocos sistemas son continuos. El primero fue el sistema PER Presin-Estado-Respuesta] (OCDE), luego ampliado a FPEIR [Fuerza- Presin-EstadoImpacto-Respuesta] (GEO-PNUMA). Al distinguir indicadores de procesos de naturaleza diversa, fue un soporte significativo de desarrollos (en progreso) de segunda y tercera generacin, con capacidad de formular y medir el desempeo de polticas ms que estados. Siguiendo esas lgicas, puede pensarse en indicadores puntuales ligados a cada etapa en las cadenas de produccin de la insustentabilidad. Como se comprende, un desarrollo de este tipo habilitara a un Sistema de Informacin a orientar ms directamente las polticas pblicas y su gestin y monitoreo.

4. Cuestiones tericas y metodolgicas: Compacidad vs. Difusin

Los resultados preliminares de anlisis en curso sobre la sustentabilidad comparada de configuraciones urbanas no son conclusivos. Es preciso establecer parmetros que determinen el grado de compacidad de una ciudad y sus caractersticas, posibiliten su medicin y den contenido a su formulacin.Carecemos de un sistema orgnico de indicadores vlidos y confiables que sealen procesos de produccin de la sustentabilidad o que marquen techos y umbrales de la insustentabilidad urbana. En el mismo sentido, es preciso clarificar las escalas apropiadas para operar y evaluar polticas de reduccin de la insustentabilidad. La mayora de los sistemas de indicadores conocidos operan a niveles globales agregados en escala nacional. Nuestro estudio de la dinmica de la produccin de la insustentabilidad en escala micro-regional se fundamenta en la posibilidad de crear polticas y modos concretos de intervencin al alcance de las autoridades locales. Dado que la escala de la dimensin ambiental de la sustentabilidad excede el territorio de una (de cualquiera) microregin, el resolver esta cuestin es clave para nuestro proyecto. Procuramos explorar (i) indicadores sintticos o (ii) desagregando procesos en la cadena causal de la produccin de la insustentabilidad. An as, podemos robustecer la hiptesis original en trminos conceptuales y empricos. Muchas posiciones pro-dispersin particularmente entre economistas norteamericanos (ver [8], [10] y [11]) muestran una doble falacia argumentativa:(i) equiparan la dispersin
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A los fines de esta ponencia, no es pertinente encarar un anlisis crtico detallado de las decenas de sistemas de clasificacin vigentes ni de los centenares de indicadores propuestos y/o en uso. Como una aproximacin al anlisis del sistema [Uso del suelo Energa Movilidad] en la MRGLP, se identificaron en primer trmino cerca de un centenar de indicadores dimensionales de primera generacin, ya agrupados en 9 categoras generales, con base en diversas fuentes internacionales y nacionales.

(sprawl) con el crecimiento (growth) 6y (ii) su sistema analtico propio (rational choice, mediacin entre oferta y demanda y asignacin racional de recursos por el mercado) no se compadece de las lgicas pblicas del anlisis urbano-territorial. En lo emprico, un anlisis experimental de sustentabilidad relativa de morfologas compactas y difusas locales por indicadores relacionales (en progreso) sugiere que la compacidad urbana est asociada tanto con el crecimiento poblacional y de la densidad como con un menor consumo de suelo, mayor cobertura de servicios bsicos, mayor accesibilidad urbana, reduccin de los requerimientos de transporte y menor consumo energtico. Tambin se verific que los niveles de emisiones contaminantes por el sistema de transporte de pasajeros en aglomerados urbanos dependen ms directamente de comportamientos diferenciales de los estratos de poblacin que del volumen de poblacin [2]. Esta demostracin sugiere la conveniencia de desagregar indicadores segn estratos sociales, para medir con ms precisin la heterogeneidad de sus comportamientos sociales, culturales y de consumo y operar con eficiencia el imperativo de equidad social de la nocin de DS. El necesario conocimiento de las relaciones dinmicas entre componentes claves de la estructura urbana (alturas, densidades, infraestructuras de servicios, sistemas viales, tejidos urbanos, calles, espacios pblicos, reas verdes, sistemas constructivos, servicios bsicos en la periferia, sistemas de movilidad, accesibilidad, orgenes sociales, pautas culturales, sociabilidad, etc.) est ligado a la factibilidad de definir, calcular y evaluar ecuaciones de sustentablidad. Las metodologas en desarrollo son un paso ms en la investigacin de procesos como los de difusin y compacidad de las formas urbanas extremadamente complejos.

5. Reflexiones finales
Las barreras para formular e implementar intervenciones estratgicas consistentes y sustentables sobre la estructuracin fsica, la movilidad urbana y la sustentabilidad energtica son ms polticas e institucionales que tcnicas. El rezago en la construccin de capacidades institucionales para gestionar la sustentabilidad urbana (en escalas globales agregadas, en lo intersectorial y sectorial) es crtico y, debido a su baja visibilidad y pocos antecedentes exitosos, acaso ms pernicioso que el retraso en la validacin del conocimiento cientfico producido acerca de las condiciones de la sustentabilidad. Para superar las limitaciones actuales de sistemas de indicadores dimensionales, aptos para diagnstico y monitoreo de comportamientos de variables de estado agregadas, los indicadores relacionales, (expresivos de la sustentabilidad del desarrollo urbano) debe orientarse a facilitar la gestin. En el lmite, estos sistemas podran funcionar como mquinas de pensar: sistemas continuos focalizados sobre diversos puntos de la cadena causal del proceso de produccin de la insustentablidad . El diseo y la operacin de estas mquinas de pensar contribuiran a construir institucionalidades de
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Es sabido que los partidarios del desarrollo compacto no se oponen al crecimiento de la ciudad, sino a su dispersin, en particular debido a sus efectos e impactos negativos en trminos de equidad socioterritorial y ruptura (espacial) de los lazos sociales.

planificacin, regulacin y gestin ms adecuadas, que consideren no slo las esferas propiamente tcnicas identificadas por el creciente conocimiento cientfico sino las esferas culturales que forman patrones sociales diferenciales de consumo urbano. Por tanto, no parece prctico esperar a conocer y controlar todas las variables para constituir instituciones, desarrollar iniciativas o desencadenar procesos gestionarios apropiados. Las visiones y los conceptos sistmicos deben ser desarrollados, construidos e internalizados por diversos tipos de actores a lo largo del tiempo. La construccin de viabilidad es un proceso progresivo que se despliega en el tiempo a consecuencia del crecimiento del soporte social a las iniciativas articuladoras. Su abordaje y resolucin combinar la adopcin de marcos conceptuales y tcnicos sistmicos con la experimentacin y reestructuracin progresiva, simultnea y prolongada - de diversas modalidades de planeamiento y gestin, en un marco institucional con fuerte legitimacin democrtica.

Referencias
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