Voces: MUNICIPALIDAD ~ ADMINISTRACION PUBLICA MUNICIPAL ~ AUTARQUIA

MUNICIPAL ~ AUTORIZACION MUNICIPAL ~ DERECHO DE PROPIEDAD ~ DERECHO

MUNICIPAL ~ FACULTADES DE LA MUNICIPALIDAD ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~
ORDENANZA MUNICIPAL ~ PODER LEGISLATIVO ~ TASA MUNICIPAL ~ TASAS ~ DEBIDO
PROCESO
Ttulo: La potestad legislativa municipal y la supremaca provincial
Autores: Abalos, Mara Gabriela
Publicado en: LLGran Cuyo2009 (marzo), 135
Fallo comentado: Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minera de San Juan, sala II
(CCivComyMineriaSanJuan)(SalaII) CCiv., Com. y Minera, San Juan, sala II ~ 2008/07/07 ~
Municipalidad de Rivadavia c. Provincia de San Juan
SUMARIO: I. Introduccin. - II. Antecedentes del caso y decisin adoptada. - III. Consideraciones
sobre la autonoma municipal, las relaciones de supra y subordinacin con la provincia, y potestad
legislativa municipal.

I. Introduccin
El fallo en anlisis en este caso, de la Sala II de la Cmara Civil, Comercial y de Minera de San
Juan (1) hace efectiva la supremaca del ordenamiento provincial respecto al orden municipal marcando
un lmite preciso a la potestad legislativa de los municipios.
Cabe aclarar que el decisorio en buena medida se limita a puntualizar que las ordenanzas municipales
no pueden derogar y modificar lo dispuesto por leyes provinciales, lo que permite efectuar algunas
consideraciones adicionales sobre la funcin legislativa de los municipios.
II. Antecedentes del caso y decisin adoptada
En el contexto de la emergencia pblica declarada mediante ley provincial nro. 7668 y sus
modificatorias (leyes 7801, 7805, 7823 y 7855) prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2009, se dispone
entre otras medidas que en el mbito municipal no podrn embargarse los montos de coparticipacin y los
fondos de las cuentas bancarias municipales.
Por su parte, la Municipalidad de Rivadavia por Ordenanza nro. 1724 adhiere a la ley nro. 7668,
expresando en el art. 2 que no podrn embargarse los fondos y recursos propios y/o que por
coparticipacin provincial o federal o que por cualquier concepto le correspondan al Municipio, quedando
incluidos los fondos de todas las cuentas bancarias cualquiera sea su tipo y los bienes municipales.
Teniendo en cuenta la normativa citada, la Municipalidad de Rivadavia inicia la presente causa contra
la Provincia de San Juan atento al embargo trabado sobre los fondos municipales que percibe en concepto
de tasa de alumbrado pblico la Empresa de Energa San Juan S.A., contrariando la ordenanza municipal
referida. En primera instancia se resuelve aplicar al caso las disposiciones de la Ordenanza nro. 1495 y de
la ley 7668, ordenndose el levantamiento del embargo trabado sobre los fondos municipales, y la
suspensin de la ejecucin, atento a que el art. 4 de dicha ley as lo prescribe.
En este estado llega a la Sala II de la Cmara Civil, Comercial y de Minera de la provincia de San
Juan en apelacin, y el Tribunal declara la inconstitucionalidad del art. 2 de la Ordenanza 1724 por
violatoria de la divisin de poderes, el debido proceso, la igualdad ante la ley y el derecho de propiedad,
en tanto la inembargabilidad en ella impuesta respecto de los fondos y recursos propios que por cualquier
concepto correspondan al Municipio, excede lo dispuesto por las leyes de emergencia que solamente
contemplan los fondos de coparticipacin y de las cuentas bancarias del municipio, en el caso, se trab
embargo sobre los fondos provenientes del cobro de la tasa de alumbrado pblico .
Los fundamentos de la decisin son dos. El primero tiene que ver con la supremaca del ordenamiento
provincial respecto al municipal, ya que, se pone de resalto que una ordenanza municipal no puede
derogar o modificar una ley provincial, en el caso la ley 3738 (Cdigo Procesal Civil, Comercial y de
Minera) que establece el trmite de los juicios y sus trminos, determinando tambin qu bienes escapan
a la embargabilidad (art. 224), sealando a ese fin: las ropas muebles y enseres de uso indispensable del
deudor, los instrumentos necesarios para la profesin u oficio, los sepulcros y los dems bienes
exceptuados de embargo por ley, todos casos distintos al de autos. Mientras que el segundo, apenas
esbozado, gira en torno a que el municipio debe asumir el pago de las deudas contradas con sus recursos,
no pudiendo argumentar que los fondos embargados provenientes de la tasa de alumbrado pblico sea
recursos tributarios afectados a servicios indispensables para la comunidad y por tanto inembargables.
III. Consideraciones sobre la autonoma municipal, las relaciones de supra y subordinacin con la
provincia, y potestad legislativa municipal

Las consideraciones fcticas y jurdicas reseadas sugieren comentarios adicionales en torno a la

autonoma municipal y los lmites impuestos por la autonoma provincial dentro de la forma de estado
federal, la supremaca normativa provincial consecuente y la vinculacin con las potestades legislativas
municipales. Los municipios luego de la reforma constitucional de 1994 han adquirido carta de
autonoma en los rdenes institucionales, polticos, administrativos y econmico-financieros (art. 123 C.
Nac.), pero como bien lo ha interpretado la jurisprudencia de la Corte Nacional, especialmente en el caso
"Ponce"(2), esta autonoma debe ser parte de un sistema institucional orientado hacia la descentralizacin
y fundado en un federalismo cooperativo.
En este sentido, las provincias son las encargadas de disear los alcances y contenidos de la
autonoma municipal teniendo en cuenta las particularidades locales propias y asegurando las facultades
mnimas y necesarias para su funcionamiento. Una vez plasmada la autonoma municipal en el texto
constitucional provincial, les cabe a los municipios ejercerla sin injerencias avasallantes de la provincias
pero respetando los lmites impuestos por el principio de supremaca que ostentan las normas provinciales
(3).
Es posible aplicables a estos dos rdenes de gobierno las palabras de Garca Pelayo que, refirindose
al Estado Federal afirma "... se trata de un Estado en el que la unidad y la diversidad, la centralizacin y la
descentralizacin se resumen en una unidad dialctica caracterizada por una especfica conexin de las
relaciones de coordinacin, supra y subordinacin e inordinacin, de tal manera que todas ellas se
condicionan y complementan recprocamente"(4). As es posible encontrar estos tipos de relaciones entre
la provincia y los municipios que la integran.
Especficamente en lo que se refiere a las relaciones de supra y subordinacin, al igual que en el orden
nacional, traen unidad y supremaca, en el presente caso en favor de la provincia en la que se inserta el
municipio, pero son de mayor intensidad habida cuenta que los municipios participan del poder poltico
que el constituyente provincial considera adecuado para el cumplimiento de sus fines (5).
En funcin de estas relaciones el fallo en comentario puntualiza que no puede una ordenanza
municipal ampliar la inembargabilidad respecto de los fondos y recursos que por cualquier concepto
correspondan al municipio, por dos motivos, el primero por exceder lo dispuesto por las leyes de
emergencia que solamente contemplan los fondos de coparticipacin y de las cuentas bancarias del
municipio, y el segundo por contrariar otra ley provincial, en el caso la ley 3738 (Cdigo Procesal Civil,
Comercial y de Minera) que establece el trmite de los juicios y sus trminos, determinando tambin qu
bienes escapan a la embargabilidad (art. 224), entre los que no se encuentran los indicados en la
ordenanza citada.
Ahora bien, esta decisin no supone anular la funcin normativa de los municipios, que como rdenes
de gobierno autnomos ostentan potestades legislativas circunscriptas a sus fines propios y dentro de su
mbito de actuacin. En este sentido, las ordenanzas municipales constituyen por su naturaleza jurdica,
por los rganos que las dictan, por las materias que regulan y por la generalidad de sus disposiciones,
verdaderas leyes dentro del mbito reducido del gobierno comunal y traducen el ejercicio de un poder
poltico (6).
Como bien lo ha interpretado la Corte Suprema de Justicia en "Promenade SRL c. Municipalidad de
San Isidro s/ demanda contencioso administrativa"; del 24 de agosto de 1989 (7), las ordenanzas
municipales son actos normativos de sustancia legislativa, y al emanar de un rgano de gobierno elegido
por el sufragio popular, son, como la ley, una expresin soberana de la voluntad popular, de la voluntad
comunitaria organizada.
En definitiva, el municipio es un verdadero gobierno que integra el trpode con el orden nacional y las
provincias, cada uno en su esfera de competencia y con sus autoridades propias, lo que supone facultades
de autonormatividad, de forma tal que la funcin legislativa aparece como propia de su condicin de tal.
Sin perjuicio de ello, no puede el municipio desconocer los lmites que vienen impuestos por las
relaciones de supra y subordinacin con el ordenamiento provincial de forma tal que, las ordenanzas
locales en ningn caso podrn reglar aspectos que involucren normas procedimentales ni ampliar las
clusulas excepcionales previstas en leyes de emergencia.
(1) C.Civil, Comercial y de Minera de San Juan, Sala II, 7 de julio de 2008, "Municipalidad de
Rivadavia contra Provincia de San Juan".
(2) Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re "Ponce, Carlos Alberto c/San Luis, Provincia de
s/accin declarativa de certeza"; 24/02/05. Ver nuestro comentario a fallo "La Corte Suprema, su
jurisdiccin constitucional frente a la autonoma municipal y otros temas trascendentes"; en "Debates de

actualidad"; Ao XX nro. 195; Asociacin Argentina de Derecho Constitucional; Ed. Rubinzal Culzoni;
Santa Fe; Mayo Noviembre 2005; ps. 74/83.
(3) Sobre los alcances de la autonoma municipal puede consultarse a la autora "Municipio y poder
tributario local"; Ed. Ad Hoc, Buenos Aires; 2007.
(4) Manuel Garca Pelayo; "Derecho Constitucional Comparado"; Ed. Alianza Universitaria
Textos; Madrid; 3era. reimp.; 1993; pgs. 233/234. Agrega este autor que "... Las solas relaciones de
coordinacin disolveran la unidad del Estado; las de supra y subordinacin lo convertiran en un Estado
centralizado puro, y no sera posible la coexistencia entre ambos grupos de relaciones ms que gracias a
la idea de inordinacin, la cual, por s sola, es incapaz de fundar una entidad poltica" (p. 234).
(5) Mara Gabriela Abalos, "El municipio y sus relaciones con la provincia en el federalismo
argentino luego de la reforma de 1994"; en LA LEY, 2001-F, 1164; y en Revista "Temas de Derecho
Administrativo" tomo IV; Ed. Foro de Abogados de San Juan; Instituto de Derecho Administrativo; San
Juan; 2001; ps. 7/31.
(6) Sobre la funcin normativa municipal ver de la autora "Funcin legislativa en el municipio
autnomo. Naturaleza jurdica de las ordenanzas. Impugnacin"; en Revista de Derecho Pblico;
"Derecho Municipal"; ao 2004-2; Ed. Rubinzal Culzoni; Santa Fe; 2004; ps. 117/142. Tambin "Las
ordenanzas municipales y su naturaleza jurdica: algunas consideraciones"; en "Fuentes de Derecho
Administrativo", Instituto de Estudios de Derecho Administrativo, Estudios de Derecho Administrativo
XIII; Lexis Nexis; Buenos Aires; dic. 2007; ps. 1/29.
(7) ED. 135- 643. (Augusto C.J. Belluscio.- Carlos S. Fayt.- Enrique S. Petracchi. -Jorge A. Bacqu). Se
discute en autos los daos y perjuicios que pudieran surgir con la revocacin, mediante la ordenanza
5203/76, del permiso de construccin de un centro habitacional, comercial y cultural "Paseo de Ftima",
obra que se encontraba parcialmente ejecutada. La Corte hace suyos los considerandos y las conclusiones
del dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal, sin objeciones ni agregados. En tal sentido, se delimita
primeramente el marco constitucional, en virtud del cual el rgimen municipal estatuido por la
Constitucin de la Provincia de Buenos Aires (Seccin Sexta, Captulo nico) prev que las
Municipalidades estarn compuestas por un departamento Ejecutivo unipersonal y un departamento
Deliberativo, constituyendo una de sus atribuciones inherentes la de dictar ordenanzas y reglamentos
(arts. 181 y 183 inc. 6). Adems, a la Legislatura local le corresponde sancionar la Ley Orgnica de las
Municipalidades (que en el caso es el decreto ley 6769/58 y sus modificaciones) en la que se deslindan las
atribuciones y responsabilidades de cada uno de los departamentos de gobierno. As, conforme al art. 24
de la L.O.M. "la sancin de las ordenanzas y disposiciones del municipio corresponde con exclusividad al
Concejo Deliberante"; y las ordenanzas as dictadas por el rgano competente "regirn mientras no sean
derogadas por otras que expresamente las mencionen" (art. 281), compitiendo por otra parte al
Departamento Ejecutivo "promulgar y publicar las disposiciones del Concejo o vetarlas dentro de los diez
das hbiles de su notificacin".

Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minera de San Juan, sala II

Municipalidad de Rivadavia c. Provincia de San Juan
07/07/2008
Voces
EMBARGO ~ INEMBARGABILIDAD DE BIENES ~ LEVANTAMIENTO DE EMBARGO ~ LEY
DE EMERGENCIA ~ MUNICIPALIDAD ~ ORDENANZA MUNICIPAL
Tribunal: Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minera de San Juan, sala II
Fecha: 07/07/2008
Partes: Municipalidad de Rivadavia c. Provincia de San Juan

Publicado en: LLGran Cuyo 2008 (diciembre), 1105 - LLGran Cuyo 2009 (marzo), 134, con nota de
Mara Gabriela Abalos;
Sumarios
1.

1 - Corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 2 de la Ordenanza 1724 de la

Municipalidad de Rivadavia, Provincia de San Juan, en tanto la inembargabilidad en ella
impuesta respecto de los fondos y recursos propios que por cualquier concepto correspondan al
Municipio, esto es, lo que excede de fondos de coparticipacin y de las cuentas bancarias del
municipio que sera lo nico amparado por las leyes de emergencia a las que se adhiere en el
caso, se trab embargo sobre los fondos provenientes del cobro de la tasa de alumbrado pblico
, viola la divisin de poderes, el debido proceso, la igualdad ante la ley y el derecho de
propiedad.

TEXTO COMPLETO:
2 Instancia. San Juan, julio 7 de 2008.
Considerando: En la aludida resolucin, de fecha 2 de noviembre de 2007, se dispone: "1. Revocar el
decreto de fs. sub 30 (fs. 36 y vta. debi decir) y en su lugar ordenar la aplicacin al caso de las
disposiciones de la Ordenanza 1495-CD-05 del Municipio de Rivadavia y en consecuencia de la ley
7668; 2. Sobre la base de lo dispuesto por los arts. 1 y 3 ordenar el levantamiento del embargo trabado
sobre los fondos del Municipio de Rivadavia que percibe en concepto de tasa de alumbrado pblico la
Empresa de Energa San Juan S.A., debiendo comunicarse de inmediato esta resolucin; 3. Asimismo y
sobre la base de lo dispuesto por el artculo 4 de la ley 7668, conforme lo peticionado, ordenar la
suspensin de la presente ejecucin hasta el 31 de diciembre del corriente ao".
La apelante se agravia de la decisin dictada, la que considera que es nula por la forma y por el fondo y
adems arbitraria. Expresa al efecto que el a quo obra en el caso contra la ley y contra la jurisprudencia de
la Corte, puesto que a fs. sub 9/12 corre agregado el fallo de la misma que textualmente dice: "A mi
criterio le asiste razn a la recurrente cuando afirma que ni del texto de la Ordenanza 1050 de la
Municipalidad de Rivadavia, ni de la ley 7106, al que aquella adhiere, surge que se haya declarado
inembargables los fondos de coparticipacin municipal". Sigue diciendo que la nueva ley (7668)
establece que no pueden embargarse los montos de coparticipacin y los fondos de las cuentas bancarias,
pero nada ms. Sin embargo, la Ordenanza 1495 ilegalmente dispone en su art. 2 que no podrn
embargarse los fondos y recursos propios y/o que por cualquier concepto le correspondan al Municipio,
quedando incluidos los fondos de todas las cuentas bancarias cualquiera sea su tipo y los bienes. Expresa
despus, que al declarar la ordenanza que conforme a la adhesin planteada no podrn embargarse los
fondos y recursos propios, hace una extensin ilegal del precepto legal, puesto que la limitacin de la ley
es evidente a fondos de coparticipacin y cuentas bancarias y, naturalmente, una ordenanza no puede
modificar el Cdigo de Procedimientos en lo Civil, al margen de que la ley y la ordenanza son
inconstitucionales porque no hay emergencia econmica, lo que tambin deja planteado. Finalmente dice
que la adhesin que formula la Municipalidad segn la Ordenanza 1495 es hasta el 31 de diciembre de
2006 e introduce como tema del debate el caso federal y la cuestin constitucional local, por violacin al
derecho de defensa y propiedad y debido proceso legal que importa el levantamiento del embargo y la
suspensin del proceso.
Entrando al estudio del recurso cabe decir, al inicio, que est debidamente aclarado por la Municipalidad
de Rivadavia que la adhesin a la ley 7668 (Prrroga de la Emergencia Pblica desde el 1 de enero de
2006 hasta el 31 de diciembre de 2007) fue dispuesta por la Ordenanza N 1590 (publicada en el Boletn
Oficial del 15/1/07) y no por Ordenanza 1495-CD-05, siendo igual el texto del art. 2 de ambas
Ordenanzas. Tambin corresponde consignar que por ley 7855 se prorroga desde el 1 de enero de 2008
hasta el 31 de diciembre de 2009, la Declaracin de Estado de Emergencia Pblica dispuesta por ley
7459, prorrogada por la ley 7668 y sus modificatorias leyes 7801, 7805 y 7823, ley 7855 a la que ha
adherido tambin la Municipalidad de Rivadavia por Ordenanza N 1724 -CD- 07 agregada a fs. sub 62,
siendo el texto del art. 2 de la misma igual al de las Ordenanzas anteriores citadas.

Esto aclarado, no se advierte que la resolucin cuestionada sea contraria a al fallo de Corte agregado en
copia a fs. sub 9/12, puesto que ahora existe una Ordenanza Municipal que, adems de adherirse a la
Emergencia Pblica de las leyes respectivas, declara de conformidad con la misma "que no podrn
embargarse los fondos y recursos propios y/o que por coparticipacin provincial o federal o que por
cualquier concepto le correspondan al Municipio, quedando incluidos los fondos de todas las cuentas
bancarias cualquiera sea su tipo y los bienes. A estos efectos los Tribunales competentes en cada caso, de
oficio o a pedido de parte, ordenarn el levantamiento de las medidas cautelares y ejecutivas que se
hubieren trabado y la restitucin de las sumas embargadas y pendientes de libramiento a las cuentas de
origen".
Ahora bien, la apelante tambin sostiene al apelar que el mencionado art. 2 al disponer que no podrn
embargarse los fondos y recursos propios hace una extensin ilegal de la ley de Emergencia a la que
adhiere, que solamente prevea como inembargables "los montos de coparticipacin que correspondan y
los fondos de todas las cuentas bancarias, cualquiera sea su tipo" (art. 3, ley 7668). Agrega que la
referida extensin es ilegal y arbitraria, adems de inconstitucional, porque una Ordenanza no puede
modificar el Cdigo de Procedimientos en lo Civil.
En este aspecto entendemos que el recurso es procedente puesto que una ordenanza municipal no puede
derogar o modificar una ley provincial, en el caso la ley 3738 (Cdigo Procesal Civil, Comercial y de
Minera) que establece el trmite de los juicios y sus trminos, determinando tambin qu bienes escapan
a la embargabilidad (art. 224), sealando a ese fin: las ropas muebles y enseres de uso indispensable del
deudor, los instrumentos necesarios para la profesin u oficio, los sepulcros y los dems bienes
exceptuados de embargo por ley, todos casos distintos al de autos.
El argumento de la apelada al contestar los agravios en el sentido de que los fondos municipales sobre los
que se pretende el embargo (fondos provenientes de la tasa de alumbrado pblico) son recursos tributarios
afectados a servicios indispensables para la comunidad y por tanto inembargables, no es atendible, pues
tambin el municipio debe con sus recursos asumir el pago de las deudas contradas.
En definitiva, entonces, la inembargabilidad dispuesta por la Ordenanza 1590 art. 2 (hoy art. 2
Ordenanza 1724) respecto a los fondos y recursos propios que por cualquier concepto correspondan al
municipio, esto es, lo que excede los fondos de coparticipacin y de las cuentas bancarias del municipio
que sera lo nico amparado por las Leyes de Emergencia a la que se adhiere, es inconstitucional por
resultar violatoria de la divisin de poderes, el debido proceso, la igualdad ante la ley y el derecho de
propiedad.
Corresponde as, acoger el recurso de apelacin contra la resolucin de fs. sub 44/45, que se revoca en
todas sus partes, disponiendo en su lugar rechazar lo peticionado por la Municipalidad de Rivadavia a fs.
sub 41 y vta. y, en consecuencia, mantener vigente el decreto de fs. sub 36 y vta.y la continuacin del
proceso. Costas de alzada a la Municipalidad de Rivadavia.
Por todo ello, se resuelve: I. Hacer lugar al recurso de apelacin concedido a fs. sub 50 contra la
resolucin de fs. sub 44/45, que se revoca en todas sus partes; disponiendo en su lugar declarar
inconstitucional el art. 2 de la Ordenanza Municipal de Rivadavia N 1590 - 06 (hoy art. 2 Ordenanza
N 1724 - 07) en la parte en que declara inembargables los fondos y recursos propios que por cualquier
concepto correspondan al Municipio, excluidos los fondos de coparticipacin provincial o federal y de
todas las cuentas bancarias del mismo. Rechazar lo peticionado por la Municipalidad de Rivadavia a fs.
41 y vta., manteniendo vigente la providencia de fs. sub 36 y vta. y la continuacin del proceso. II.
Imponer las costas de alzada a la Municipalidad de Rivadavia, regulando los honorarios del Dr. A. M. B.
en Pesos: Un mil ($ 1000) (arts. 188, 216, 196 inc. a, ley 2150). Protocolcese, hgase saber y bajen
previa reposicin de sellado si correspondiere. Oscar R. Otiano. Alejandro Largacha Quiroga.
Octavio Augusto Snchez.