Mster en Finanzas Corporativas

Yonatan J. Ramirez Beltre

Matrcula: 2012-8163
Poltica Econmica y Mercados Financieros [ANF-501]
Prof. Franklin Daz
Trimestre Noviembre - Enero 2014

Practica: Anlisis dficit fiscal ltimos 10 aos Rep. Dom.

04 de Diciembre de 2013

Practica No. 1

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Anlisis dficit fiscal ltimos 10 aos Rep. Dom.

La deuda pblica dominicana se ha incrementado sensiblemente desde principios de este milenio. Por un lado, el incremento reciente de la deuda pblica es consecuencia de importantes dficit fiscales, principalmente durante los ltimos cinco aos; esa deuda corresponde, esencialmente, al gobierno central. Por otro lado, el incremento de la deuda pblica consolidada se ha incrementado por los pasivos asumidos por instituciones financieras del Estado dominicano, principalmente el Banco Central de la Repblica Dominicana (BCRD). La respuesta al rescate a depositantes por la crisis financiera del 2003 fue determinante porque implic emisin de ttulos del propio BCRD para recoger liquidez que se emiti. Sin embargo, otros factores han incidido en el incremento de los pasivos de las entidades financieras pblicas. En la Repblica Dominicana no existe un organismo estatal que publique la deuda pblica consolidada y los datos de deuda de las distintas instituciones estn dispersas. La Direccin General de Crdito Pblico (DGCP) publica la deuda del gobierno central, principalmente. No parece reflejar la totalidad de la deuda de algunas corporaciones pblicas no-financieras. Por otro lado, la deuda del sector pblico financiero slo se encuentran en los Estados de Situacin de las diferentes entidades financieras estatales, que estn dispersos y muchas veces incompletos. Con la finalidad de brindar una perspectiva ms amplia de la deuda pblica, CREES ha realizado un ejercicio de consolidacin de la deuda pblica dominicana; el actual anlisis sustituye uno anterior sobre deuda pblica, ya que se actualizan datos y se incorporan nuevos elementos. El resultado del ejercicio actual usa como referencia Estadsticas de Deuda Pblica: Gua para Compiladores y Usuarios del Fondo Monetario Internacional (FMI)[1], que sirve como manual a nivel internacional. En el caso dominicano, la falta de informacin nos imposibilita realizar un ejercicio exhaustivo como el que se contempla en la gua del FMI. En consecuencia, los clculos de deuda pblica bruta o total. Balance General o Estado de Situacin: patrimonio neto, deuda bruta y deuda neta El FMI recomienda la construccin de Estados de Situacin del sector pblico consolidado para obtener la deuda neta en cada pas. En estos estados financieros se especifican los activos y pasivos de deuda del sector pblico consolidado. Tomando en cuenta los activos fsicos y financieros del Estado, si los pasivos son mayores que los activos se obtendra un patrimonio neto negativo. Por el contrario, si los activos son mayores que los pasivos (patrimonio neto positivo) el sector pblico consolidado tendra una posicin de solvencia econmica. Para el clculo de la deuda bruta se consolidan todos los pasivos financieros del sector pblico consolidado. Para el clculo de la deuda neta se toma en consideracin slo los activos financieros y no los activos fsicos. En ambos casos, es importante tomar en consideracin los efectos de inversiones en acciones y participaciones en Fondos de Inversin para obtener dichos montos.

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En una empresa privada, cuando los pasivos son mayores que los activos (patrimonio neto negativo) se entiende que la empresa est en una situacin de bancarrota. Dficit fiscales implican mayor deuda pblica En el caso de la Repblica Dominicana, la respuesta a la crisis internacional desde 2008 al 2012 fue incrementar el gasto pblico para, supuestamente, mantener un crecimiento econmico vigoroso. Como tradicionalmente perodos electorales han implicado mayor gasto pblico, durante ese perodo se realizaron dos campaas presidenciales que impact las finanzas pblicas por mayor gasto pblico: incremento de 38% en 2008 y 40% en 2012. Como consecuencia del incremento del gasto pblico desde el ao 2000, se presentaron dficit fiscales importantes que han sido financiados con mayor endeudamiento pblico. Las siete legislaciones que incrementaron tasas de impuestos e introdujeron nuevas figuras impositivas (llamadas parches tributarios) no generaron los ingresos fiscales suficientes para cubrir cada vez mayor gasto pblico. Esta poltica de incrementar el gasto pblico, introducir nuevas cargas impositivas y creacin de importantes dficit fiscales fue apoyada y parcialmente financiada con prstamos del propio FMI, el

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Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) entre 2008 y 2011. Tambin bajo la sombrilla del FMI, el Estado dominicano pudo acceder a nueva deuda en el mercado de capitales internacional con emisin de bonos soberanos. Por otro lado, el Estado accedi a deuda externa bilateral a travs del acuerdo PetroCaribe con Venezuela. Adems, el gobierno dominicano emiti ttulos de deuda en el mercado interno de capitales con bonos denominados en pesos dominicanos y dlares estadounidenses. Por ltimo, el gobierno asumi nuevos prstamos de instituciones de intermediacin financiera, principalmente de Banreservas; este se duplic slo en 2012.

Un mayor nivel de gasto pblico que ha creado dficit fiscales durante los ltimos aos. Esto refleja serias debilidades institucionales, falta de transparencia y rendicin de cuentas nula. En este sentido, la ejecucin presupuestaria ha sido errtica y las previsiones de ingresos fiscales muy deficientes. En adicin, las estadsticas fiscales se publican con retrasos, lo que introduce incertidumbre en la toma de decisiones del sector privado[5]. Por estas razones, luego de la aprobacin de los presupuestos originales, el gobierno dominicano se ha visto obligado a introducir presupuestos complementarios para que el Congreso apropie nuevos recursos; de esta forma se legaliza mayor gasto pblico de lo presupuestado originalmente. En diversas ocasiones, estos presupuestos complementarios o reformulados han ido acompaados de solicitud de emisin de nueva deuda por menores ingresos de lo previsto y/o mayor gasto pblico ejecutado. Por ejemplo, en 2008 y 2009 se requiri la aprobacin de un presupuesto complementario cada ao. En 2010 se requirieron dos presupuestos complementarios, y en 2011 tres presupuestos complementarios; es decir, tres reformulaciones del presupuesto original. Aunque slo se aprob un solo presupuesto complementario, en 2012 se debi aprobar otro presupuesto complementario por gasto pblico excesivo.

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Para 2012, el gobierno dominicano ejecut una poltica de expansin del gasto pblico sin precedentes, que estimamos en 40%; esto gener un importante dficit fiscal. Todava en Repblica Dominicana discutimos y especulamos sobre la magnitud del dficit de 2012: no se han publicado las cifras oficiales en el portal del Ministerio de Hacienda la ejecucin presupuestaria de ese ao y no ha habido una posicin oficial del Gobierno Central. Mientras en el documento del Presupuesto General del Estado 2013 el Ministerio de Hacienda public un dficit de unos RD$124,600, el Banco Central de la Repblica Dominicana (BCRD) public que ese dficit fue de RD$153,800 millones (US$3,925 millones), que representa un 6.7% del Producto Interno Bruto (PIB), segn cifras oficiales. En todo caso, las autoridades debieron someter otro presupuesto complementario en 2012 (un segundo complementario, dado que en Julio se aprob un primero) porque no tenan la autorizacin o apropiacin de fondos por parte del Congreso Nacional para ejecutar el nivel de gasto pblico que reflejan las cifras que public el BCRD. En el Presupuesto General de Estado 2013, se indica un Saldo de Caja Tesorera de unos RD$27,500 en los resultados financieros del gobierno central. Esta partida no es compatible con las prcticas internacionales y el mandato de ley de presupuesto dominicana, de registrar todas las transacciones del sector pblico en base a lo devengado. El uso de mecanismos en base a flujo de caja podra estar ocultando la realidad de lo que realmente se ha gastado. Estas son prcticas poco transparentes en el manejo de las finanzas pblicas de un pas. De nuevo, se debe asumir deuda adicional en la medida que el gasto pblico es mayor que los ingresos fiscales; es decir, cuando se presentan dficit fiscales. De esta forma, el stock de deuda se afecta por los resultados financieros (ingresos menos gastos) del gobierno en sentido general. Por cuatro aos consecutivos entre 2008-2011, los dficit fiscales promediaron unos RD$54,000 millones. Para el ao 2012, el dficit fiscal que estimamos en CREES es de unos RD$175,200 mientras que el BCRD indica que fue de unos RD$153,800 millones. En todo caso, un mayor dficit fiscal ha implicado mayor endeudamiento del sector pbico no-financiero. Metodologa y estimaciones de la deuda pblica dominicana Como se indic anteriormente, la deuda pblica de la Repblica Dominicana que se obtiene en nuestro anlisis usa como referencia Estadsticas de Deuda Pblica: Gua para Compiladores y Usuarios del FMI. Sin embargo, la informacin dispersa e incompleta disponibles para conocer la deuda pblica bruta nos obligan a adoptar una metodologa propia. Mientras no es posible hacer un anlisis exhaustivo, la metodologa empleada refleja los principios que se desprenden de la gua del FMI para el clculo de la deuda pblica del sector pblico consolidado. Dadas las limitaciones vigentes, CREES procedi a calcular la deuda pblica con una metodologa que incluye la deuda publicada por la DGCP y deuda de las instituciones financieras del Estado. El perodo de anlisis comprende del 31 de diciembre de 2000 al 31 de diciembre de 2012.

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Sector Pblico No-Financiero Con respecto a la deuda que publica la DGCP, denominada como deuda del sector pblico nofinanciero (SPNF), entendemos que esas cifras no incluyen la deuda de corporaciones no-financieras como la CDEEE, entre otras, como recomendara la gua del FMI. Las corporaciones o empresas no financieras (tipo CDEEE) no se incluyen por falta de informacin. Los estados de situacin auditados no estn disponibles para el perodo de anlisis y la informacin obtenida es incompleta. Mucha de la deuda de la CDEEE se clasifica como Cuentas por Pagar, partida que debera incluirse en la deuda pblica, segn la gua del FMI. Tampoco se incluyen garantas por falta de informacin, dado que en muchos de estos casos residen en contratos aprobados por el Congreso que estn dispersos y es prcticamente imposible obtener esta informacin con los recursos a nuestra disposicin. Con respecto a pasivos contingentes, como Seguridad Social y otras pensiones, las prestaciones sociales y pensiones otorgados por el Estado forman parte del Presupuesto Anual; estas se incluyen en la partida Prestaciones Sociales en la clasificacin econmica del gasto. Por ltimo, las estadsticas fiscales no incluyen diversas instituciones pblicas y descentralizadas que deben incluirse en el Gobierno General. En este sentido, el Sistema Integrado de Gestin Financiera (SIGEF) que se implementa en el Ministerio de Hacienda de la Repblica Dominicana no incluye instituciones descentralizadas y gobiernos locales en la contabilidad general del Estado. De esta forma, no se cuenta con informacin completa del Gobierno General como se define en el Manual de Estadstica de Finanzas Pblicas (2001) del FMI. Los bonos del Tesoro emitidos para la Recapitalizacin del BCRD segn la ley 167-07 se incluye en el clculo de la deuda pblica del gobierno central. Mientras algunos argumentan que esta es deuda intra-gubernamental y no debe contabilizarse en la deuda pblica total o bruta, la emisin de esos bonos no tuvo como contrapartida la reduccin de pasivos del BCRD. Slo si se hiciera el ejercicio del estado de situacin del sector pblico consolidado, se podra argumentar que el incremento del pasivo del gobierno central implic el incremento de activos del BCRD. Cuando nueva deuda emitida por una institucin pblica no tiene contrapartida de reduccin de pasivos de la institucin pblica receptora, la deuda pblica total o bruta se incrementa; este es el caso en cuestin con la deuda del gobierno dominicano emitida directamente al BCRD.

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Con respecto a la deuda externa del gobierno central, la misma se increment en 364% desde el ao 2000 al 2012, pasando de casi 2,800 millones de dlares estadounidenses a casi 12,900 millones. Esto implica que la deuda pblica externa en la Repblica Dominicana se multiplic por ms de cuatro veces y media en los ltimos 12 aos. Las principales partidas que han determinado este crecimiento son las deudas de organismos de financiamiento multilaterales (principalmente el Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo). Por otro lado, el incremento de la deuda bilateral con Venezuela a travs del Acuerdo PetroCaribe ha sido crtico en el aumento de la deuda externa dominicana. Para completar el clculo de la deuda externa, a la deuda multilateral y bilateral se suman las deudas que el gobierno asume con agentes econmicos privados en el exterior a travs de emisin de bonos soberanos y prstamos de instituciones privadas extranjeras.

Con respecto a la deuda interna del gobierno central, sta se increment en 1,267% entre el ao 2000 y 2012, pasando de unos 470 millones de dlares a casi 6,400 millones, de nuevo, segn estadsticas de la Direccin General de Crdito Pblico. Esto implica que la deuda pblica interna se multiplic por casi 14 veces en los ltimos 12 aos. Dentro de la deuda interna se suman los ttulos de deuda o bonos emitida por el gobierno en el mercado local y prstamos obtenidos por el gobierno de los intermediarios financieros. Cuando sumamos las deudas externa e interna mencionadas obtenemos la deuda total del gobierno central, que se increment en 493% entre el ao 2000 y el 2012. Esto implica que la deuda del

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gobierno central pas de casi 3,250 millones de dlares a casi 19,250 millones; esto implica que la deuda del gobierno central se multiplic por casi seis veces en slo 12 aos.

Sector Pblico Financiero Por otro lado, se calcul la deuda de instituciones financieras o del sector pblico financiero (SPF). Las instituciones financieras que se incluyen son: Banco Central de la Repblica Dominicana (BCRD), Banco de Reservas (banco comercial estatal), Banco Nacional de la Vivienda (BNV) y Banco Agrcola (ltimos tres aos disponibles). Como el sector bancario es el ms regulado en la economa, las instituciones de intermediacin bancaria deben publicar los estados de situacin auditados (entre otros estados financieros) en los medios de comunicacin, por ley. Por esta razn, obtuvimos las informaciones de los balances generales o estados de situacin en las pginas web de las instituciones enunciadas y de la Superintendencia de Bancos de la Repblica Dominicana. No se incluye: Dinero en sentido amplio; ni, DEGs. pblicas. En la deuda del SPF se decidi incluir pasivos de deuda emitidos por decisiones de polticas pblicas y/o comerciales de las instituciones financieras como prstamos, emisiones de ttulos de deuda ordinaria y subordinada (incluidas en los pasivos de esas instituciones). No se incluyen partidas como depsitos a la vista (cuentas corrientes y de ahorro) ni certificados de depsitos de los agentes econmicos en las instituciones financieras pblicas. De nuevo, todas las informaciones contenidas en nuestro anlisis se encuentran en los balances generales de las instituciones financieras pblicas en los perodos indicados. En el caso del BCRD, se incluye: 1. Valores en Circulacin; 2. Depsitos Remunerados de Corto Plazo de Instituciones de Intermediacin Financieras; 3. Obligaciones en Moneda Extranjera; 4. Otras Cuentas del Pasivo hasta 2009 (Neto de Depsitos Remunerados de Corto Plazo); 5. Otros Depsitos de Entidades Financieras (Neto de Depsitos Remunerados de Corto Plazo). En el caso de Banreservas, se incluye: Entre 2000-2002: 1. Financiamientos obtenidos en Moneda Nacional y en Moneda Extranjera; 2. Obligaciones a la vista en moneda nacional y moneda extranjera; y 3. Otros Pasivos. Entre 2003-2012: 1. Valores en Circulacin; 2. Fondos Tomados a Prstamos; 3. Aceptaciones en Circulacin; 4. Otras Obligaciones a Pagar (2003-2005); y, 5. Otros pasivos. En el caso del BNV, se incluye: 1. Fondos Tomados a Prstamos; 2. Valores en Circulacin; y, 3. Otros Pasivos. Para incluir estas partidas s se justificara realizar un anlisis de estados de situacin para conocer qu parte de stos cubren los activos de las instituciones financieras

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Con respecto al Banco Agrcola, slo se obtuvo informacin entre 2010-2012, e incluye: 1. Fondos Tomados a Prstamos; 2. Valores en Circulacin; y, 3. Otros Pasivos.

Para completar el clculo de deuda pblica dominicana, debemos aadir los pasivos de deuda de las instituciones financieras estatales a la deuda del gobierno central; es decir, debe incluirse la deuda del sector pblico financiero. En el sector pblico financiero, la deuda del BCRD es la mayor por los ttulos que se han emitido a raz de la crisis bancaria del 2003. Estos ttulos se empezaron a emitir para recoger la liquidez financiera que se facilit en el rescate de los depositantes. Como ese exceso de liquidez provocaba inflacin de precios y depreciacin de la moneda dominicana, haba que retirar esa liquidez del mercado. Sin embargo, otros factores han incidido en el incremento la deuda del BCRD que no abordaremos en este anlisis. La deuda del BCRD, calculada en dlares estadounidenses, se increment en 548% entre el ao 2000 y el 2012, pasando de unos 1,500 millones de dlares a casi 9,700 millones a final del ao pasado. Esto implic que la deuda del BCRD se multiplicara por casi 6 veces y media en los ltimos 12 aos. La deuda del Banreservas se increment en 470% en ese mismo perodo y la del BNV en 544%. Slo tenemos disponible los ltimos tres aos del Banco Agrcola y muestra una reduccin de 55%. La deuda del sector pblico financiero total pas de 1,940 millones a casi 12,400 millones en los ltimos 12 aos.

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Bajo las recomendaciones de la gua del FMI, la deuda pblica bruta o total del Estado debe incluir partidas que no incluimos en nuestro clculo. En consecuencia, la metodologa aplicada por CREES es ms restringida que las recomendaciones del FMI. Por lo tanto, la deuda pblica total dominicana que presentamos es menor que si se adoptaran las recomendaciones de la gua de deuda pblica del FMI para el clculo de la deuda bruta o total del sector pblico consolidado.

Cuando agregamos la deuda del gobierno central y del sector pblico financiero, obtenemos la deuda del sector pblico consolidado. sta deuda se increment en 537% entre el ao 2000 y el 2012, pasando de casi 5,200 millones de dlares a poco ms de 31,600 millones. Esta es una tendencia contraria a la que seguimos en la dcada de 1990, cuando la deuda pblica total se redujo en 12.4% en 10 aos. Cmo se ve la poltica fiscal hacia futuro? Como parte de los esfuerzos para dar seguimiento a la poltica fiscal, CREES ha desarrollado un modelo de programacin fiscal proyectada a mediano plazo. En este sentido, se mantienen actualizadas proyecciones fiscales por cuatro aos, es decir, hasta 2016. En estas cifras se incluye slo la deuda publicada por DGCP denominada como SPNF. Sin embargo, los montos de los intereses incluyen los compromisos del gobierno central de pagar intereses sobre emitidos directamente al BCRD y transferencias, como indica la ley 167-07. No se toma en consideracin el servicio de la deuda del resto del sector pblico como corporaciones no-financieras e instituciones financieras

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pblicas. A continuacin, las proyecciones sobre la poltica fiscal a mediano plazo, que asume polticas fiscales actuales. Con voluntad poltica y aceptacin de la realidad financiera del sector pblico consolidado la tendencia puede cambiar.

De mantenerse la poltica fiscal actual, el Estado dominicano requerir emisin de deuda de unos US$4,300 millones promedio anual para financiar dficit fiscales y servir deuda vieja (rollover). Desde nuestra perspectiva, este es un escenario que debe servir de alerta temprana para sanear las finanzas pblicas, dado que los requerimientos bruto de financiamiento son elevados para la capacidad financiera del Estado dominicano en la actualidad.

Indicadores de deuda pblica: tiles e intiles Organismos multilaterales, calificadoras de riesgo y economistas utilizan la relacin de deuda pblica como proporcin del Producto Interno Bruto (PIB) para tratar de medir la sostenibilidad de la deuda pblica de un pas, pero este indicador puede ser engaoso. Por un lado, el caso de Repblica Dominicana es muy peculiar porque el PIB podra estar sobrevalorado en la medida que las metodologas de las Cuentas Nacionales deben actualizarse y revisarse los clculos del pasado, principalmente desde el ao 2002. Por otro lado, medir la deuda pblica como proporcin del PIB

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puede ser ilusorio porque en pases con altos niveles de informalidad deuda pblica.

(60% para Repblica

Dominicana) la capacidad productiva no necesariamente se traduce en ingresos fiscales para servir

Actualmente, se argumenta que la deuda pblica consolidada de la Repblica Dominicana representa un 43% del PIB, pero argumentamos que este indicador podra ser mayor por la sobrevaluacin del PIB[6]. En todo caso, el indicador de deuda pblica como proporcin del PIB es un indicador engaosos por los niveles de informalidad en la economa dominicana, dado que la capacidad productiva no necesariamente se traduce en ingresos fiscales para servir deuda pblica. Con el clculo de la deuda pblica que mostramos con anterioridad, la deuda pblica dominicana como proporcin del PIB oficial se sita en 53.9%. Diferentes pases han hecho default de su deuda con bajos ndices de deuda pblica como proporcin del PIB. En estudios recientes, Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff (2009)[7] han enumerado pases que no fueron capaces de servir sus deudas externas con niveles de deuda externa menor o igual a 50% del PIB. Por ejemplo, en 1982 la Repblica Dominicana dej de servir su deuda externa, an cuando esa deuda representaba un 31.8% del PIB (no exista deuda interna). En 2003 hubo una cesacin de pagos parcial con 22% de deuda pblica/PIB y en 2005 se hizo una reestructuracin de la deuda pblica, cuando el ndice se colocaba en 34.9% del PIB.

Pero, de nuevo, este indicador nos dice poco sobre la sostenibilidad de la deuda y los riesgos que se asumen. Desde nuestra perspectiva, existen dos indicadores tiles para conocer la incidencia de la deuda pblica en las finanzas del Estado. En este sentido, hemos recomendado usar otros indicadores alternativos, como: 1. Pago de Intereses como proporcin de los Ingresos Totales ,

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recomendando no mayor al 15%; y, 2. Servicio de la deuda como proporcin de los Ingresos Totales, no mayor a 30%.

En 2012, los intereses pagados por el gobierno dominicano representaban un 17.6% de sus ingresos totales, por encima del 15% recomendado. Segn estimaciones de CREES utilizando datos de la Direccin General de Crdito Pblico, este indicador podra elevarse a 22.2% en 2015 y 23.8% en 2016, si se mantiene la poltica fiscal actual. Por otro lado, desde 2009 el servicio de la deuda ha representado ms del 30% de los ingresos fiscales, elevndose a 36% en 2011 y llegando hasta 42.4% en 2014, segn las mismas proyecciones. La Repblica Dominicana podra estar recorriendo una senda de insostenibilidad de la deuda pblica en el futuro si no se revierte la poltica actual.