XXVI Encontro Anual da ANPOCS

Caxamb, 22 a 26 de Outubro 2002

Legislativos federais em perspectiva comparada:

Recrutamento parlamentar na Argentina, Brasil, Chile e Mxico

Andr Marenco
PPG Cincia Poltica ~ UFRGS

GT 08
ESTUDOS LEGISLATIVOS
Painel II: Partidos Polticos, Organizao Legislativa e Comportamento Parlamentar

I. Introduo

Qual a relevncia de se investigar o recrutamento para instituies legislativas? Em outras palavras, trata-se de saber em que medida diferenas na composio de instituies representativas maior ou menor renovao, carreiras breves ou longas, parlamentares mais ou menos experientes- pode oferecer elementos explicar a dinmica da representao poltica. Desde o trabalho de Shugart & Carey [1992] os legislativos latino-americanos adquiriram um status de fonte relevante para a interpretao dos processos de sedimentao das algumas novas, outras nem tanto- poliarquias na regio. Um diagnstico convergente tem enfatizado a assimetria nas relaes ExecutivoLegislativo, registrada atravs do inventrio de prerrogativas legislativas e no legislativas conferidas constitucionalmente aos poderes executivos [Shugart & Carey, 1992] , do poder de agenda presidencial e problemas de coordenao entre parlamentares [Figueiredo & Limongi, 1999], da relao entre maiorias presidenciais e iniciativa legislativa presidencial [Polina, Weldon y Lpez, 2000] e ainda, do comportamento reativo que caracteriza as aes legislativas vis--vis seus respectivos executivos nacionais [Cox & Morgenstern, 2002].

Tomando por vlido o postulado institucionalista de que a configurao das instituies afeta o comportamento e estratgias de seus membros, o que pode-se esperar de registros sobre taxas de renovao parlamentar ou a anlise acerca de oportunidades de carreira poltica em diferentes poliarquias latinoamericanas? Duas perspectivas podem ser reveladas a partir deste problema.

Por um lado, parece aceitvel considerar que exista uma relao entre a relevncia adquirida por instituies [como Legislativos] e a existncia de incentivos para carreiras estveis, reduzidas defeces e, como consequncia, reduzida renovao na composio das legislaturas a cada eleio. O que pode ser confirmado quando capta-se a presena de uma tendncia de longo prazo,

ao declnio nas taxas de turnover parlamentar, acompanhando a consolidao institucional nas poliarquias ocidentais. Neste contexto, fenmenos de renovao acentuada representaram circunstncia excepcional, seguidos por nova moderao no turnover e incremento nas taxas de reeleio, verificados em eleies subsequentes. [Blondel, 1973; Best & Cotta, 2000].

Nveis elevados de renovao foram comuns nos EUA at o final do sculo XIX, em um contexto de intensa mobilidade social e geogrfica. Desde ento houve um declnio na presena de membros em primeiro mandato, com alguns picos, como os 37% registrados na eleio de 1933. Entre 1950 e o incio dos anos 90, a circulao parlamentar fixou-se em um patamar prximo a 16% [Polsby, 1968, Buckley, 1999; Brady, Cogan & Fiorina, 2000]. A eleio legislativa realizada em 1994 apresentou um fenmeno importante, traduzido no incremento de freshmen eleitos -14 democratas e 73 republicanos- que, no entanto, representaram, efetivamente, 20% da composio da Cmara de Representantes [Fenno, 1997; Aldrich & Rohde, 1997; Jacobson, 2000].

O incremento da renovao no interior da Assemblia Nacional francesa tem se circunscrito da mesma forma, a momentos excepcionais, de ruptura no sistema poltico, recuperando um padro de continuidade logo a seguir, como pode ser verificado no testemunho de Gaxie [1993:85]: Lorsquune nouvelle

generation delus accde aux responsabilits comme ce fut le cas, par exemple, en 1919 ou en 1945, la plupart dentre eux parviennent ensuite se faire relire et les taux de renouvellement des lections ultrieures se stabilisent des niveaux assez bas. Fenmeno semelhante ocorre em 1958, quando as taxas de renovao no

legislativo nacional francs atingiram patamares prximos a de suas vagas. Porm, os antecedentes dos novatos que ingressaram naquela ocasio, denunciam a presena de antigos candidatos, bem como indivduos formados por longas carreiras prvias em cargos polticos locais [Gati, 1999]. Por fim, a vitria dos socialistas em 1981 ofereceu oportunidade para o ingresso de novos

parlamentares, registrando uma renovao mais uma vez, elevada (41,9%). Contudo,o exame das trajetrias polticas dos deputados franceses [Collovald, 1985], eleitos naquele momento, revela que o recrutamento dos novos representantes ocorreu junto indivduos j experimentados por uma carreira poltica anterior, como maire, conseiller gnral ou municipal. Mais uma vez, tratou-se de uma renovao excepcional e franqueada a candidatos j veteranos na carreira poltica.

O recrutamento para o Bundestag alemo apresenta uma tendncia longitudinal de declnio nas taxas de turnover. Situadas em um elevado patamar de 40% nas duas primeiras legislaturas aps a fundao da Repblica Federal (1949, 1953), os ndices de renovao registraram curva descendente, de 31% em 1957 at os 21% revelados na legislatura eleita em 1987. Em 1990 o turnover apresentou um novo pico, atingindo a marca de 35%, creditado, provavelmente, aos efeitos da unificao nacional. A partir de 1994, o recrutamento parlamentar alemo teria voltado sua tendncia moderada quanto circulao nominal de cadeiras [Wessels, 1997].

Tendncia estabilizao no recrutamento da classe poltica pode ser verificada, da mesma forma, nos parlamentos da Europa meridional. Os anos iniciais de institucionalizao democrtica, foram acompanhados, como se

poderia esperar, por uma circulao mais intensa nos quadros polticos, fenmeno especialmente ntido durante as duas primeiras eleies legislativas sob regras democrticas, chegando a registrar patamares de 50% a 60% em pases como Itlia, Espanha, Grcia e Portugal. A rotina institucional terminou por produzir, contudo, uma sedimentao na liderana poltica, ampliando a partir, via de regra, da terceira legislatura, os ndices de antiguidade parlamentar [Liebert & Cotta, 1990; Morlino, 1992].

Em contraste com as tendncias renovao moderada e longas carreiras legislativas associadas a um padro de sedimentao institucional, parece vlido supor que sob uma distinta configurao constitucional, que imponha restries capacidade decisria parlamentar e limite a eficcia do desempenho legislativo em outras esferas (como o controle sobre o Executivo ou a produo de negociao poltica), o efeito mais provvel ser uma reduo nos insumos para carreiras parlamentares, tornando-as, tendencialmente, mais descontnuas e marcadas por intensa circulao no preenchimento de cadeiras legislativas. Esta perspectiva pode ser localizada a hiptese de Fabiano Santos [2000] de que as restries nas prerrogativas constitucionais do Congresso brasileiro, promovidas a partir da Carta de 1988 (com relao aquelas disponveis no perodo 1946/64) teria provocado uma mudana nos padres de recrutamento parlamentar, reduzindo a permanncia nas cadeiras congressuais, em especial entre parlamentares mais experientes.

Neste ponto, no deve ser negligenciada a existncia de uma espiral de retroalimentao: Legislativos com prerrogativas decisrias limitadas reduzem oportunidades para carreiras profissionais, estveis e longas; por sua vez, recrutamento lateral e elevada rotatividade nos postos parlamentares aumenta o custo da informao necessria para a gerao de lealdades intrainstitucionais, incrementando problemas de coordenao. Neste sentido parece estar dirigida a advertncia de Norris, de que institutional approach have also paid little attention to the motivation and experience of candidates [1997: 09].

Polsby [1968], e mais tarde, Putnam [1976], chamaram a ateno para a relao entre turnover e a profissionalizao da representao parlamentar. Elevada circulao, embora traga consigo um fluxo de inovao e flexibilidade, amplia as dificuldades e o custo para a sedimentao de elites parlamentares estveis, com experincia legislativa e dotada de incentivos para especializar-se nos diferentes domnios da Instituio. No mesmo sentido, Schepsle [1978]

destaca a relao entre os freshmen e sua maior sensibilidade frente aos insumos de seus constituencies. Expertise pode representar um benefcio coletivo para uma Instituio legislativa, medida em que garanta a proviso de informaes necessrias para o monitoramento de polticas pblicas. O custo de sua aquisio pode ser alto e pouco atrativo, a menos que haja alguma segurana quanto a presena de mecanismos como deferncia- que representem um incentivo para a especializao.

Um sub-produto relacionado com a experincia parlamentar a disponibilidade de um estoque de informao compartilhada entre os membros, sobre o funcionamento da instituio e o comportamento de cada um, capaz de reduzir a incerteza que acompanha a definio do curso de ao individual. Como salienta Tsebelis, se a informao estiver disponvel, as pessoas estaro mais aptas a aproximar-se dos clculos requeridos pela escolha racional do que se os payoffs no forem bem conhecidos ou apenas aproximados [1998:46]. Por outro lado, a formao deste estoque de informao pode ser o resultado de processos de aprendizagem, em que os indivduos adquirem, atravs da observao do comportamento dos demais, repetidos ao longo do tempo, uma possibilidade de firmar compromissos recprocos, antecipando a probabilidade de que sejam cumpridos ou no por seus pares. Recrutamento endgeno, com estabilidade na composio parlamentar e seleo de candidatos previamente treinados no trabalho legislativo pode corresponder, assim, a um maior potencial de informao compartilhada.

A descontinuidade nas carreiras polticas elevados turnover e recrutamento lateral- amplia o custo para a formao de um estoque de informao compartilhada e segura a respeito de polticas e rotinas de ao adotadas por cada parlamentar. Situao que pode tornar-se mais complexa sob uma estrutura de oportunidades constituda em sistemas federativo, em que a representao federal extrada a partir da competio desenrolada em

circunscries estaduais, dotadas de tradies e estruturas peculiares. A converso de representantes estaduais em uma elite parlamentar especializada e orientada nacionalmente, produto, sobretudo, do tempo, que oferece oportunidade para interaes, incentivo assimilao de tarefas especializadas, prmios deferncia, adoo de rotinas e regras institucionais. Estabilidade no recrutamento parlamentar permite que experincia legislativa configure um recurso estratgico, capaz de ser convertido em recursos polticos, prestgio e votos. Em contraste, sob um contexto de informao incompleta e incerteza acerca do comportamento dos demais, a expectativa de ao concertada parece depender exclusivamente de incentivos seletivos ou de mecanismos de sanes, via de regra providos por outras Instituies, como Executivos.

Este paper consiste em resultados preliminares de uma pesquisa em curso sobre padres de recrutamento parlamentar em legislativos federais na Amrica Latina. Pretende-se reconstituir distintas estruturas de oportunidades de uma

oferecidas para a mobilidade na carreira poltica e a presena

representao parlamentar treinada e experimentada em funes congressuais nacionais, nos legislativos federais de Argentina, Brasil, Chile e Mxico. Maior continuidade na distribuio de postos parlamentares federais, trajetrias legislativas e congruncia na distribuio regional das bancadas partidrias podem indicar a presena de condies mais favorveis formao de uma elite parlamentar com vnculos de compromisso preferenciais instituio legislativa.

A escolha destes 4 casos ocorreu em razo da importncia destes pases na regio, bem como da diversidade oferecida para a observao. Estruturas polticas federativas (Argentina, Brasil e Mxico) e unitrias (Chile), com configuraes eleitorais distintas [TABELA 1], de RP com lista fechada (Argentina), aberta (Brasil), majoritrio/proporcional misto (Mxico) e majoritrio binominal (Chile), diferentes modelos de ciclos eleitorais, dotados,

ainda, de formatos e tradies partidrias peculiares [TABELAS 2, 3, 4 e 5]. Este trabalho apresenta um resultado ainda bastante preliminar em relao aos objetivos da pesquisa, restringindo-se aos registro de indicadores de recrutamento parlamentar, circunscritos sries temporais relativamente

curtas, que compreendem a composio de legislaturas eleitas em um perodo recente, em torno aos ltimos 10 anos. Diferenas no nmero de legislaturas consideradas em cada caso esto relacionadas s singularidades nos calendrio parlamentares-eleitorais: durao dos mandatos, de 3 (Mxico) ou 4 anos (Argentina, Brasil e Chile), com renovao simultnea ou de 50% a cada 2 anos, como na Argentina.

II. Renovao legislativa

Um procedimento [inicial] em uma investigao sobre recrutamento parlamentar constitudo pela medida da renovao verificada a cada intervalo eleitoral nos legislativos em observao. Por renovao, compreende-se aqui o ingresso de parlamentares em primeiro mandato, sem experincia prvia nos respectivos legislativos federais. No se trata, portanto, do cotejo de uma legislatura com a imediatamente anterior, e o registro de sua variao. Foi adotado, assim, um critrio no-sequencial, considerando-se os mandatos anteriores de parlamentares veteranos que retornam representao nacional, mesmo aps um intervalo de ausncia, a despeito de quanto tempo isto possa ter constitudo. Por fim, a condio de suplente no foi considerada como mandato parlamentar, mesmo quando tenha ocorrido o preenchimento da vaga no transcorrer da legislatura.

O significado da renovao parlamentar poderia ser atenuado pela observao de que o turnover legislativo nem sempre o resultado de uma derrota eleitoral, podendo ser reforado pela evaso voluntria de deputados

para outros postos ou, ainda, atravs da deciso individual de no concorrer reeleio, interrompendo sua carreira poltica. Embora seja de difcil operao reconstituir com fidedignidade as razes que levam cada parlamentar a abandonar sua carreira legislativa, parece vlido sugerir que um forte componente seja condicionado pela percepo do esgotamento nos recursos eleitorais pessoais e diante do risco de um fracasso eminente. Presuno que pode ser reconhecida no testemunho de Erickson: turnover also has implications for the retirement rate. When MPs anticipate electoral defeat, many may decide to retire voluntarily [1997:35]. O nus por posies assumidas, o surgimento de um concorrente no reduto antes cativo, a escassez de suporte material e financeiro, o esvaziamento do mandato parlamentar, so sinais que conduzem o deputado a uma retirada preventiva da competio eleitoral.

Estudos norte-americanos sobre as razes para a evaso reforam a hiptese de associao com um quadro de incerteza eleitoral. Black [1972] formalizou esta suposio atravs da expresso U= P(Bw) + (1-P) (B1) C, onde a utilidade de disputar a eleio (U) o resultado da probabilidade de vencer (P), o benefcio derivado da manuteno da cadeira (Bw), em relao ao benefcio da atividade a ser empreendida em caso de derrota (B1) menos o custo de disputa da reeleio. A variao de Bw e C seriam os fatores chave para determinar a opo em buscar ou no a manuteno da cadeira parlamentar. Em semelhante direo, Fenno [1973] salientou a condio de reeleio incerta, ambies legislativas de difcil realizao e a probabilildade futura de que suas preferncias polticas venham a ser ignoradas, como variveis explicativas para a escolha pela alternativa da evaso. Em trabalho mais recente, Moore e

Hibbing [1998] analisaram o fenmeno da evaso, responsvel por cerca de 60% do turnover no legislativo federal americano entre 1946 e 1996. Os resultados obtidos permitiram identificar na condio de membro do partido minoritrio

em cada legislatura, na insegurana eleitoral1 e em escassas possibilidades do parlamentar atingir posies importantes no legislativo, maior associao com a ausncia na disputa pela manuteno da cadeira parlamentar.

O paralelo com experincias internacionais refora uma interpretao da evaso como movimento preventivo face a um contexto adverso. O exame dos eleitos durante a IV Repblica, na Frana, revela que 43% dos portadores de mandato na Assemblia Nacional chegaram a acumular at 5 mandatos, sugerindo a presena de condies favorveis a uma continuidade na elite parlamentar. Entretanto, as eleies parlamentares de 1958 e 1962,

testemunharam um forte revs eleitoral da classe poltica experimentada no contexto da IV e desacreditada Repblica, favorecendo a ascenso de novos polticos em meio onda gaullista. O que, com mais frequncia passa

desapercebido que a disputa propriamente dita foi precedida por um singular fenmeno de retirada prvia de grands noms, antecipando-se ao

constrangimento de uma derrota previsvel [Birnbaun, 1977; Gaxie, 1993] .

Mais prximo e revelador o episdio das eleies italianas de 1994, ocasio em que se manifesta o colapso da partitocrazia peninsular [Guzzini, 1994]. O descrdito face ao desempenho da classe poltica, ativado pelo impacto de denncias de corrupo e o envolvimento com redes ilegais, provocou uma imploso no sistema partidrio italiano, com uma forte retrao em sua organizao mais tradicional, a democracia-crist a partir de ento, convertida em Partido Popular- o virtual desaparecimento dos socialistas, e a ecloso de metericas correntes como Forza Itlia. Impetuoso realinhamento poltico suficiente para provocar um significativo expurgo na representao

parlamentar. Tendo-se mantido em um patamar prximo a 35% desde 1953, a renovao nas cadeiras parlamentares atinge a marca de 70% nas eleies para a
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members voluntary departing are often encouraged to do so by a precarious electoral situation. Moore & Hibbing, op.cit., p. 1104.

legislatura 1994/96 [Briquet, 1999; Bartolini & D'Alimonte, 1995]. Esta cifra deve ser creditada a duas condies, que contriburam para incrementar as chances eleitorais de novatos na carreira. Em primeiro lugar, a sano proferida pelo eleitor, particularmente em relao aos segmentos mais comprometidos com a experincia prvia da classe poltica. Simultaneamente, a desistncia de nmero expressivo de veteranos em recandidatar-se pode ter contribudo para facilitar a conquista de uma cadeira por desafiantes novos. O importante aqui interpretar o significado desta evaso, e para isto, a hiptese de Briquet [1999:258] parece instigante: dans um grande partie des cas, le renouvellement

sexplique par le fait que le nombre des dputs de la XI lgislature (1992-1994) ne sont pas reprsents, soit quils aient anticip une dfaite prvisible, soit que leur implication dans les affaires de corruption ait incit les appareils partisans nationaux leur refuser leur investiture. De fato, o ndice de recandidatura dos ento parlamentares em 1994 corresponde 49%, inferior aos 65% de 1987 e 54% de 1992, e, mais revelador, ainda, dentre aqueles que se reapresentam apenas 21% obtiveram xito em conservar sua cadeira. A evaso atinge de forma desigual as principais correntes: mais forte entre os democratas-cristos (63%) do que nos excomunistas (34,6%), da mesma forma que a confirmao do mandato obtida por apenas 12% dos re-candidatos do PPI, contra cerca de metade entre os sinistros.

O intervalo temporal em que foi mensurada a renovao corresponde ao de eleies realizadas a partir da (re)configurao de instituies polirquicas. No caso de Chile e Argentina, a observao compreende todas as eleies legislativas ps-autoritarismo; Brasil e Mxico, que no conheceram interrupo no calendrio de eleies parlamentares, o peodo corresponde ao incremento na competio partidria, verificado nos dois casos desde a segunda metade dos anos 80.

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A observao de um padro correlato ao encontrado em poliarquias institucionalizadas deveria corresponder presena de uma tendncia de declnio nas taxas de renovao, como efeito da rotina institucional produzida a cada eleio e legislatura. Tendo apresentado uma forte participao de novatos na primeira legislatura ps-autoritria, seria de esperar-se que o trabalho legislativo devesse fornecer insumos para a produo de lealdades polticas capazes de permitir a manuteno do posto, e incentivos para o investimento na carreira legislativa. Este fenmeno, contudo, apresenta contornos distintos

quando examina-se as informaes relativas renovao parlamentar nos 4 casos [GRFICO 1]

O Chile corresponde experincia nacional que com maior nitidez replica padres de um recrutamento convencional. Como esperado, a renovao apresenta-se elevada aps um intervalo de 16 anos de interdio congressual. Contudo, a partir da segunda legislatura a renovao cai dramaticamente, registrando desde ento discreta e constante tendncia estabilidade na ocupao de suas cadeiras legislativas. Mxico e Argentina apresentam os contrastes mais salientes com a experincia chilena. As incrivelmente elevadas taxas mexicanas tornam-se mais facilmente inteligveis quando considera-se o dispositivo institucional [existente desde 1933], representado pela proibio constitucional reeleio consecutiva dos deputados, nos legislativos federal e provinciais. Aps ter ocupado sua cadeira como proprietrio, o parlamentar no poder candidatar-se a manuteno desta vaga na eleio imediatamente posterior, mesmo que mude a modalidade da candidatura (da majoritria para a lista proporcional ou vice-versa), nem tampouco na condio de suplente. Isto significa que a renovao sequencial ser, sempre, correspondente a 100%, com uma legislatura integralmente distinta da anterior. O retorno a uma cadeira legislativa poder ocorrer aps intervalo de 3 anos que corresponde a uma legislatura. Contudo, os custos da manuteno de lealdades eleitorais durante a quarentena tornam-se muito

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elevados [Carbonell, 2000], explicando uma dimenso residual para o retorno carreira parlamentar.

As taxas de renovao registradas na Argentina, embora inferiores s mexicanas, tornam-se ainda mais significativas, em decorrncia dos prospectos institucionais que, em tese, deveriam inibir a circulao parlamentar, mas no o fazem. Alm de no possuir qualquer dispositivo institucional equivalente proibio de reeleio consecutiva mexicana, as regras eleitorais argentinas configuradas em torno de um sistema de representao proporcional com listas fechadas, deveriam constituir um incentivo para a afirmao de carreiras parlamentares estveis. No entanto, no isto que ocorre, fazendo com que duas em cada trs cadeiras sejam ocupadas por candidatos sem passagem anterior pela Cmara federal. Trs das eleies (1983, 1989 e 1999) correspondem a pleitos simultneos presidencial/parlamentar, e com

alternncia entre radicais e peronistas frente do Executivo federal, o que poderia, parcialmente explicar um incentivo renovao. No entanto, nas demais (1985, 1987, 1991, 1993, 1997 e 2001) o preenchimento de 50% das cadeiras transcorre em uma competio isolada , sem a verificao de queda significativa no turnover, inalteradamente elevado. Uma tentativa de decifrar este enigma pode ser encontrado nas hipteses propostas por Jones [2000: 165]: (a) padres de competio intra-partidria que tornam difceis as condies para a conquista das primeiras posies nas listas partidrias provinciais; (b) realinhamentos eleitorais que atingem mesmo candidatos mais afortunados por sua posio nos rankings partidrios; e , por fim, (c) o predomnio de progressive ambition como estratgia predominante para a maioria de deputados, que, frente aos custos para a manuteno da cadeira, projetam alternativas de mobilidade, na provncia de origem, em postos executivos, ou em direo Cmara alta.

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O Brasil apresenta caractersticas de uma renovao endmica na alocao de cadeiras legislativas. O perodo em foco replica ao menos at 1994uma circulao que, desde 1946 oscila em torno a 50% das vagas em disputa [Marenco, 2000]. Paralelo, existem evidncias de que no se trate apenas de uma rotatividade nominal, como tambm, em decorrncia das oportunidades conferidas por esta, do ingresso de candidatos sem carreiras polticas longas e hierrquicas e, portanto, sem experincia poltica prvia. Por outro lado, a legislatura eleita em 1998 sinalizou uma inflexo nesta tendncia, apresentando o menor ndice de renovao nos ltimos 52 anos [considerando inclusive legislaturas do perodo autoritrio]. Os dados revelados pela legislatura eleita em 1998 no deixam de ser enigmticos. Aparentemente, eles sugerem uma reverso do padro constitudo nas quatro dcadas anteriores. Queda na renovao, aumento de parlamentares em segundo ou terceiro mandatos, reforo no grupo daqueles que ingressaram mais cedo na poltica, diminuio na proporo dos freshmen, ao lado de incremento no nmero de deputados com carreiras mdias e longas. Chama a ateno igualmente, o reforo na presena de parlamentares que registraram passagem por cargos

administrativos, o que sugere uma indagao acerca da relao entre a maior estabilidade observada nesta legislatura e o background oferecido pela

atividade executiva. A rotina eleitoral associada a configurao partidria e governativa constituda durante os anos 90 poderiam estar produzindo efeitos sob a forma de uma estabilizao no recrutamento legislativo.

III. Contrastes partidrios na renovao legislativa

O exame da renovao legislativa a partir de valores agregados possui um inconveniente que consiste na impossibilidade em discernir a medida em que este fenmeno apresenta discrepncias significativas quando considera-se o

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comportamento dos diferentes partidos que ocupam as cadeiras parlamentares. Ou seja, trata-se de um padro comum de recrutamento, compartilhado em patamares equivalentes pelas legendas efetivas, ou, em contraste, a circulao legislativa corresponderia a processos de realinhamento eleitoral, nos quais a mudana nas preferncias dos eleitores provocaria, como sub-produto, um incremento no turnover parlamentar?

Dissecando as eleies congressuais norte-americanas de 1994, Jacobson [2000] sugere a interpretao de que o ingresso de freshmen verificada naquela circunstncia teria sido efeito de um realinhamento eleitoral, representado pelo aumento dos votos republicanos nos estados sulistas. Coincidindo na associao entre renovao e realinhamento partidrio mas divergindo na descrio e anatomia deste- Fenno [1997] salienta que 40 anos de domnio democrata na House of Representatives contribuiram para produzir uma nova gerao de polticos republicanos, mais inclinados a valorizar fronteiras ideolgicas, que colheu finalmenteos frutos de sua estratgia em 1994. Em outros contextos, realinhamentos seculares provocados pelo ingresso de novas organizaes partidrias na arena eleitoral igualmente costumam projetar-se na forma de maior circulao legislativa [Best & Gaxie, 2000; Rush & Cromwell, 2000].

Uma dificuldade adicional para a interpretao de taxas partidrias de renovao parlamentar [relao entre novatos/bancada eleita] decorre justamente do fato de o denominador sofrer variaes em decorrncia do desempenho eleitoral partidrio2. Em outras palavras, as taxas partidrias podem refletir fenmenos de natureza distinta: [1] o ingresso de novatos como
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Este problema atenuado quando se tratam de taxas agregadas. Embora existam registros de aumento no tamanho de legislaturas, estes so relativamente raros, como a adio de 100 cadeiras na Cmara mexicana em 1987 (fora do perodo de observao neste momento) ou as 10 cadeiras acrescentadas Cmara dos Deputados brasileira em 1994. Neste ltimo caso, se todas as novas cadeiras fossem ocupadas por novatos, o impacto sobre a taxa seria residual, representando um acrscimo de 2 pontos em uma taxa entre 55 e 60%.

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resultado do aumento na expresso nominal de cadeiras obtidas pela legenda; [2] uma desproporo entre a variao de cadeiras partidrias e a participao de novos deputados; [3] a perda de cadeiras, alterando a estrutura de oportunidades para aspirantes e veteranos.

A depurao do efeito provocado pela flutuao na cota de cadeiras partidrias a cada legislatura, pode ser obtida extraindo-se a relao entre a renovao nominal e a variao de cadeiras partidrias.

Quando considera-se os valores correspondentes a taxa simples de renovao [REN], pode-se concluir que os partidos chilenos apresentam tendncia similar, de reduo no ingresso de novos parlamentares em suas respectivas bancadas [TABELA 6] . A exceo fica por conta de uma pequena legenda, como o PRSD [5% das cadeiras em 2001] e de independentes. Por outro lado, as taxas de renovao depuradas [RENdep] oferecem um panorama mais complexo. Os dois partidos de esquerda tem apresentado desempenho eleitoral inverso: ascenso do PPD e declnio do Partido Socialista. A variao positiva foi responsvel pelos nveis alcanados de renovao na bancada do Partido Por la Democracia em 1993, e, de forma mais modesta, em 2001. Por outro lado, o recrutamento dos socialistas parece bastante revelador. A despeito de perder metade de suas vagas entre 1989 e 2001, a bancada socialista oferece reduzidas oportunidades para o ingresso de novatos [apenas 1 em 9 cadeiras conquistadas em 2001]. Sob condies de adversidade eleitoral, este partido parece reservar suas cadeiras remanescentes para seus representantes mais veteranos. Na outra extremidade do espectro, os direitistas UDI e RN registram comportamento discrepante. A renovao mais acentuada na UDI ganha contornos mais tenues quando isola-se a influncia provocada por sua ascenso eleitoral. Por fim, a Democracia-Crist, principal legenda at 1997, embora apresente queda na participao de novos deputados, no chega a oferecer oportunidades mais

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seguras a seus veteranos, uma vez que apresenta uma contrao [expressiva em 2001] na dimenso de sua bancada.

A frequncia

em que parlamentares so confirmados para uma

candidatura reeleio [GRFICO2] , expressivamente elevada entre os partidos conservadores [UDI, RN], bem como as chances de sua manuteno na cadeira, pelo voto dos eleitores. Embora em proporo mais moderada,

deputados de esquerda e da Democracia-Crist tambm costumam ser apresentados por seus respectivos partidos como candidatos reeleio. Contudo, a DC revela um fenmeno peculiar, referente ao xito de seus parlamentares candidatos. Apenas uma proporo comparativamente modesta destes consegue ser reconduzida sua cadeira.

Quando examinam-se os dados referentes ao recrutamento parlamentar na Argentina [TABELA 7], pode-se verificar que as eleies de 2001 constituem o exemplo nico durante o perodo, em que a volatilidade inter-partidria representa o fator responsvel pela renovao, atravessando de forma comum, todas as bancadas. No restante do intervalo, variaes eleitorais so significativas como gerador de turnover apenas entre os partidos provinciais [em seus perodos de expanso, em 1985, 1991 e 1999] e na composio parlamentar da Frepaso, desde 1993. O que significa que as incrivelmente elevadas taxas de renovao legislativa argentinas, alm de contaminar todas as legendas, ao longo do perodo ps-autoritrio, no podem ser creditadas uma influncia exercida pelo eleitor, sob a forma de mudana na distribuio de preferncias partidrias. Isto fica muito claro quando isola-se as taxas do principal partido, o Justicialista. A depurao do impacto produzido pela variao no nmero de cadeiras conquistadas no provoca oscilao significativa em pelo menos 6 eleies [de 1985 a 1995]. Em 1997, os peronistas conhecem uma perda importante de cadeiras, em decorrncia da defeco provocada pela Frepaso, mantendo a renovao intra-partidria em seus nveis

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prvios, o que representou restrio no-negligencivel nas chances de manuteno de cadeiras entre seus detentores de mandato. Somente em 2001, a recuperao do terreno perdido representou uma contribuio para a formao da taxa partidria de renovao maior do que a circulao intra-legenda. Por fim, o caso da UCR merece registro: seu declnio parlamentar no parece inibir a expressiva circulao legislativa intra-partidria.

A dissociao entre renovao parlamentar argentina e mudanas na distribuio inter-partidria das preferncias dos eleitores, fica mais evidente quando isola-se a informao referente aos parlamentares que buscam sua reeleio no perodo legislativo subsequente, e as taxas de xito por estes alcanadas [GRFICO 3]. Este procedimento permite verificar que o principal filtro na seleo [e, no caso argentino, rejeio] de candidaturas legislativas no exercido pelo eleitor, ocorrendo previamente quando da confirmao da continuidade na cadeira parlamentar, pelo respectivo partido. Entre as duas principais legendas platinas, cerca de 1 em cada 5 parlamentares em fim de mandato so apresentados como aspirantes a um novo perodo legislativo. Esta proporo cresce entre os partidos provinciais e nas listas da FG-Frepaso, sem contudo, alterar este padro. Por outro lado, as chances de eleio, aps sua homologao partidria so altas, sendo maiores do que a de parlamentares candidatos reeleio no Brasil ou mesmo Chile.

At a legislatura eleita em 1994, as taxas de renovao apresentam-se em patamares elevados como fenmeno comum a todos os partidos brasileiros [TABELA 8], adquirindo maior salincia nas representaes do PT, PDT e PTB. Realinhamentos eleitorais, com a contnua expanso do PT e crescimento significativo do PSDB em 1994, parecem ter sido os responsveis por um plus nas taxas de renovao observadas nesta ocasio. Em 1998, contudo, verifica-se uma significativa alterao neste padro. Quedas significativas na renovao dentro das bancadas do PPB, PSDB e , de forma mais moderada, PFL e PT

17

contribuiram para uma inflexo nas tendncias de circulao parlamentar. A renovao no PSDB poderia ter sido ainda mais modesta, no fosse a contribuio exercida pela expanso em suas cadeiras. J em relao ao PT, a variao eleitoral parece no estar mais representando um adicional significativo para o ingresso de novatos, resultado agora, sobretudo da competio intra-partidria. Por fim, PMDB e PDT preservam patamares estveis de circulao que, contudo, em decorrncia na reduo de suas bancadas, representa menor oportunidade para a conservao de vagas pelos atuais ocupantes.

As tendncias do eleitorado mexicano ao longo dos anos 90 revelam um contnuo declnio nas preferncias conquistadas pelo PRI, a ascenso eleitoral do PAN com um salto notvel na eleio de 2000, simultnea conquista da presidncia pelo partido- e a curva, primeiro ascendente, seguida por uma reverso, do PRD. Contudo, a anlise da renovao legislativa no Mxico [TABELA 9] pouco tem a dever em relao distribuio de preferncias promovida pelo eleitorado. A clusula constitucional que impede a reeleio consecutiva representa, seguramente, o fator mais relevante para a

compreenso dos nveis de renovao legislativa mexicanos. Mesmo que possa retornar a uma cadeira, aps 3 anos, o recurso estratgico para carreiras polticas sob esta moldura institucional parece ser a possibilidade de acesso a outros postos pblicos, durante a quarentena de 3 anos, capaz de compensar a perda de contato com o eleitor. Considerando o domnio estatal exercido pelo PRI [at 2000], deveria ser esperado taxas de retorno mais expressivas entre parlamentares desta organizao. Nesta perspectiva, a comparao do tempo mdio para o retorno daqueles que recuperam sua cadeira legislativa, revela que os recursos extra-legislativos so mais escassos entre deputados da oposio, como o PRD [4,8 anos para a volta] e PAN [3,6 anos] e um pouco mais elsticos entre o PRI [5,7 anos]. Por outro lado, embora a renovao no PRI seja menor do que a registrada nas outras legendas, pode-se concluir que

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mesmo para um deputado priista a probabilidade de retorno pequena. provvel que a contnua retrao no tamanho da bancada do PRI tenha

contribudo para incrementar a competio interna.

IV. Concluses preliminares Se a profissionalizao de carreiras parlamentares est associada estabilidade no recrutamento legislativo, a observao da circulao nas cadeiras congressuais nos 4 casos examinados, permite distinguir diferentes estruturas de oportunidade existentes. Provavelmente, o legislativo chileno seja o mais prximo de promover carreiras parlamentares estveis como resultado de uma moderada renovao. No outro extremo, Mxico e Argentina apresentam legislativos marcados por forte circulao entre seus membros, com grande oportunidade para o ingresso de parlamentares novatos, sem experincia legislativa federal prvia. O Brasil representa uma situao intermediria, de longos perodos com taxas elevadas de renovao, e sinais de reverso nesta tendncia, a partir de 1998. Diante do puzzle representado por combinaes institucionais singulares, torna-se complexo isolar os provveis fatores responsveis pelas variaes neste fenmeno. Relevncia institucional legislativa e competio eleitoral pelas cadeiras parlamentares so coordenadas que definem incentivos para a aposta em uma carreira poltica e os custos para a sua manuteno. Nesta persectiva, Executivos dotados de poderes legislativos e no-legislativos, ao lado de

congressos reativos, podem representar incentivos para a evaso da carreira legislativa ou ainda, reduzir insumos e recursos oferecidos aos ocupantes de vagas parlamentares, na competio com eventuais desafiantes eleitorais. Contudo pode ser prudente evitar-se uma tentao em buscar uma correspondncia estrita entre escalas institucionais e padres de recrutamento. Sobretudo porque recursos e prerrogativas disponveis aos portadores de

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mandatos legislativos federais podem ser refratados ainda por outros elementos, como o grau de competio, ou a disponibilidade de outros postos pblicos, como alternativa ao trabalho parlamentar. A interferncia da competio eleitoral compreende uma dimenso de complexa interpretao. Quando desconta-se o efeito produzido na composio das bancadas por variaes inter-partidrias geradas por mudanas nas

preferncias do eleitor [GRFICOS 4, 5 e 6], verifica-se que -mais uma vez, com exceo do Chile- as elevadas taxas de renovao podem ser apenas marginalmente explicadas pelas variaes entre as legendas. Escolhas e estratgias intra-partidrias parecem constituir o componente mais relevante na renovao. Neste ponto, deve-se examinar o impacto gerado pelas regras eleitorais. Seria de se esperar que frmulas mais afeitas a restringir a entrada de novos competidores individuais e ampliar a segurana dos portadores de mandatos, tivessem um peso determinante na configurao da representao parlamentar. Espera-se, desta forma, que sistemas proporcionais de lista fechada devessem oferecer garantias sobretudo em contextos de escassas

variaes inter-partidrias- de manuteno de vagas. Em contraste, lista aberta costuma ser apresentada como incentivo para a disputa intra-partidos. Quando coteja-se esta informao com os padres verificados no Brasil e Argentina, os resultados parecem estar invertidos. O que, prudentemente, sugere um cuidado na expectativa acerca dos efeitos provocados por regras eleitorais. A experincia mexicana oferece a oportunidade impar de comparar-se os resultados provocados pelas frmulas majoritria e proporcional, sob condies constantes [TABELA 10]. Com a ressalva de que o nmero de casos de retorno escasso, pode-se avaliar suas probabilidades segundo as regras eleitorais. Se para os deputados do ento governista PRI, sistema majoritrio ou proporcional parecem no gerar oportunidades distintas para a volta Camara, entre as bancadas de oposio, a presena na lista torna-se praticamente a nica chance de reeleio. Alm dos efeitos j conhecidos, associados sistemas majoritrios, pode-se compreender que impedidos de reeleio consecutiva, tendo de estar

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afastados do legislativo federal por, pelo menos 3 anos, e no dispondo de postos executivos, a possibilidade de xito em uma disputa uninominal torna-se remota, para candidatos de oposio. Uma disjuntiva capaz de explicar diferentes padres de recrutamento poderia ser, seguindo sugesto de Norris [1997], uma estrutura de oportunidades definida pela configurao unitria ou federativa das

instituies polticas. Um sistema federativo oferece maior diversidade de rotas para a carreira poltica, com a disponibilidade de postos pblicos em mltiplos nveis institucionais. Aqui poderia residir a varivel explicativa capaz de dar conta dos moderados nveis de renovao encontrados no Chile, em contraste com a circulao observada em pases como Argentina, Mxico e, em menor medida, Brasil. Alm de rotas alternativas para carreiras individuais, a existncia de mltiplas unidades polticas e administrativas em diferentes nveis (federal, estadual e municipal) representa uma partilha de recursos polticos e institucionais entre os partidos relevantes, incrementando a competio eleitoral. Neste sentido, um passo necessrio no desdobramento desta investigao dever consistir na desagregao das informaes segundo unidades sub-nacionais, buscando aferir se a presena em governos locais [provincias ou estados] amplia a disperso partidria e, com isto, incrementa o nmero de candidatos e a competio pelas vagas. Resultados mais promissores podero ser obtidos a medida em que se amplie a extenso das sries temporais, de forma a permitir melhor visualizao dos efeitos provocados por mudanas institucionais prerrogativas

congressuais, regras eleitorais. Da mesma forma, a incorporao futura de novos casos, como Venezuela e Uruguai, poder oferecer elementos adicionais par um mapeamento das relaes entre mudana institucional e recrutamento legislativo.

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Tabela 1 Configurao Legislativa

Argentina

Durao Mandato parlamentar - anos 4

Nmero cadeiras 257 [1/2 eleita a cada 2 anos] 513 [em 1994] 120 500

Frmula eleitoral legislativa RP lista fechada RP lista aberta Majoritria binominal Mista Majoritria [300] Proporcional [200]

Brasil Chile Mxico

4 4 3

Tabela 2 Distribuio de cadeiras legislativas por partido [em %]

Brasil

PDS/PPR/PPB PFL PTB Peq.Conserv PMDB PSDB PDT PT Peq.Esquerda Np Volatilidade

1986 6,8 24,2 3,5 3,4 53,4 4,9 3,3 1,4 2,8 35,1

1990 8,3 16,5 7,6 18,8 21,5 7,6 9,1 7,0 3,8 8,7 33,7

1994 10,1 17,3 6,0 11,9 20,9 12,1 6,6 9,6 5,4 8,2 14,9

1998 11,7 20,5 6,1 4,1 16,0 19,4 4,9 11,5 5,7 7,8 13,5

Fonte: Cmara dos Deputados. Dados sistematizados pelo autor

22

Tabela 3

Distribuio de cadeiras legislativas por partido [em %]

Chile 1989 6,7 15,0 32,5 5,0 12,5 26,7 2,5 4,5 1993 12,5 13,3 30,8 0,8 12,5 24,2 0,8 5,0 4,9 9,6 1997 13,3 9,1 31,6 3,3 16,7 19,2 1,7 5,0 5,1 8,7 2001 17,5 7,5 19,2 5,0 25,8 15,0 10,0 5,7 19,9

PPD PS DC PRSD UDI RN UCCP Indeps Np Volatilidade

Fonte: Cmara de los Diputados de Chile, Biblioteca de la Cmara de los Diputados de Chile. Dados sistematizados pelo autor

Tabela 4

Distribuio de cadeiras legislativas por partido [em %]

Mxico 1991 64,1 17,8 8,2 9,8 2,2 21,1 1994 59,8 23,8 13,0 3,4 2,3 10,7 1997 47,2 24,2 25,2 3,4 2,9 12,6 2000 41,8 41,0 10,2 7,0 2,8 20,4

PRI
PAN PRD Outros Np Volatilidade Parl.

Fonte: Cmara de Diputados del Honorable Congreso de la Unin. Dados sistematizados pelo autor

23

Tabela 5

Distribuio de cadeiras legislativas por partido [em %] Argentina

PJ UCR Outros Provs.
FGFrepaso

1983 41,9 51,3 4,1 2,6 2,3 -

1985 42,3 45,6 7,4 4,7 2,5 -

1987 50,0 32,3 5,3 12,5 2,7 18,7

1989 53,1 30,6 8,2 8,2 2,5 16,5

1991 46,4 29,0 9,4 15,2 3,0 6,9

1993 45,0 30,0 5,7 16,4 2,8 3,1 13,5

1995 46,0 20,2 0,8 16,9 16,1 3,2 17,8

1997 25,0 30,6 29,0 15,3 3,8 25,7

1999 54,3 19,6 7,2 18,5 20,0 2,4 10,4

2001 52,0 16,9 11,8 8,7 11,0 3,0 38,1

Np Volat. Parl.*

*Considerada em relao ao perodo legislativo de 4 anos Fonte: Honorable Cmara de Diputados de la Nacin, Secretaria Parlamentria.Dados sistematizados pelo autor

24

GRFICO 1 Renovao Parlamentar: Argentina, Brasil, Chile e Mxico

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1983 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Argentina

44,6 39,2 86 80,3 71,8 58,3 55,4 50,5 93,3 81 81,6 76,8 77,1 77,1 73,4 86,7 85,7

92,4 88

76,4 66,9 66,9

76,4 69,3

39,4 34,2

32,5

1991 1993 1994 1995 1997 1998 1999 2000 2001 Brasil Chile Mxico

25

26

Tabela 6

Taxas de Renovao legislativa por partido

Chile 1993 PPD PS DC PRSD UDI RN UCCP Indeps REN 0.64 0.37 0.42 0.50 0.33 0.24 1.0 0.80 RENdep 0.34 0.42 0.44 0.75 0.33 0.26 1.0 0.40 REN 0.31 0.09 0.39 0.75 0.35 0.26 0.50 0.60 1997 RENdep 0.29 0.13 0.38 0.19 0.26 0.33 0.25 0.60 REN 0.29 0.11 0.26 0.50 0.39 0.17 0.75 2001 RENdep 0.22 0.13 0.43 0.33 0.25 0.22 0.37

Fonte: Cmara de Diputados de Chile. Dados processados pelo autor.

Grfico 2 Taxas de Reeleio: Chile

1
0,77

0,92 0,71 0,63 0,62 0,67

0,78

0,81 0,65

0,8 0,6

0,39

cand. reeleio reeleitos

0,4 0,2 0 PPD PS DC UDI RN

Fonte: Camara Diputados, Ministerio Interior de Chile

26

Tabela 7 Taxas de Renovao legislativa por partido

Argentina
PJ 0.93 0.86 0.85 0.87 0.73 0.87 0.70 0.77 0.83 0.73 0.86 0.77 0.78 0.64 1.16 0.77 0.65 0.77 0.37 UCR 0.96 0.73 0.86 0.69 1.11 0.76 1.13 0.82 0.91 0.83 0.85 0.68 0.98 0.66 0.65 0.84 0.86 0.63 1.14 Outros 0.82 0.73 0.40 0.50 0.39 0.75 0.68 0.54 0.30 1.0 1.45 1.0 0.11 0.55 0.05 Provs 0.86 1.0 0.55 0.89 0.18 0.75 0.43 0.81 0.67 0.70 0.35 0.81 0.73 0.64 0.36 0.62 0.57 0.33 1.1 FG-Frepaso 0.75 0.27 0.65 0.04 0.79 0.14 0.67 0.51 0.67 0.93

1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

REN RENdep REN RENdep REN RENdep REN RENdep REN RENdep REN RENdep REN RENdep REN RENdep REN RENdep REN RENdep

Fonte: Honorable Cmara de Diputados de la Nacin, Secretaria Parlamentria. Dados sistematizados pelo autor.

27

Grfico 3

Taxas de Reeleio: Argentina

1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 PJ 0,22

0,8

0,81

0,69

0,91

0,38 0,19

0,45

cand. reeleio reeleitos

UCR

Provs

FG-FRE

Tabela 8

Taxas de Renovao legislativa por partido

Brasil

PDSPPR-PPB PFL PTB PMDB PSDB PDT PT PPDs PPEs

1986 REN RENdep 0.48 0.04 0.51 0.65 0.55 0.63 0.81 0.75 0.57 0.48 0.49 0.43 0.62 0.42 -

1990 REN RENdep 0.52 0.43 0.42 0.69 0.55 0.54 0.61 0.71 0.69 0.63 0.62 0.32 1.37 0.07 0.33 0.26 0.12 0.18

1994 REN RENdep 0.43 0.35 0.43 0.42 0.49 0.70 0.62 0.61 0.39 0.52 0.41 0.53 0.49 0.44 0.86 0.44 0.62 0.37

1998 REN RENdep 0.20 0.17 0.29 0.52 0.48 0.36 0.56 0.47 0.47 0.52 0.24 0.51 0.63 0.22 0.76 0.40 1.38 0.49

Fonte: Camara dos Deputados. Dados processados pelo autor.

28

Tabela 9 Taxas de Renovao legislativa por partido Mxico

1991 1994 1997 2000 REN REN REN REN 0.76 0.87 0.88 0.77 PRI 0.87 0.85 0.95 0.97 PAN 0.93 0.84 0.95 0.94 PRD Fonte: Cmara de Diputados del Honorable Congreso de la Unin. Dados sistematizados pelo autor

Grfico 4 Renovao e Renovao Depurada

Brasil
0,8 0,6 0,4 0,2 0 1986 1990 1994 1998 REN RENdep

29

Grfico 5

Renovao e Renovao Depurada

Argentina
1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 83 85 87 89 91 93 95 97 99 2001

REN RENdep

Grfico 6

Renovao e Renovao Depurada

Chile

0,6

0,4 REN RENdep 0,2

1993

1997

2001

30

Grfico 7 Reeleio Argentina-Brasil-Chile

1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

0,72

0,73

0,74 0,61

0,75

0,25

cand. reeleio reeleitos

Argentina

Brasil

Chile

Tabela 10 Deputados com mais de 1 mandato, segundo frmula eleitoral Mxico [1994-2000] Majoritrio 59 6 3 0 68 Proporcional 54 25 16 5 100

PRI PAN PRD Out TOT

31

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Fontes:

Argentina: Honorable Camara de Diputados de la Nacin

Brasil: Cmara dos Deputados

Chile:

Camara de Diputados Biblioteca de la Camara de Diputados Ministrio del Interior

Mxico: Camara de Diputados del Honorable Congreso de la Unin

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