Coneval, Informe de Evaluación de La Política de Desarrollo Social en México 2012

Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
Investigadores acadmicos 2010-2014

Mara del Rosario Crdenas Elizalde Universidad Autnoma Metropolitana Fernando Alberto Corts Cceres El Colegio de Mxico Agustn Escobar Latap Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social-Occidente Edgar A. Martnez Mendoza Salomn Nahmad Sittn Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social-Pacco Sur John Scott Andretta Centro de Investigacin y Docencia Econmicas Graciela Mara Teruel Belismelis Universidad Iberoamericana Daniel Gutirrez Cruz Director General Adjunto de Administracin Director General Adjunto de Coordinacin
Secretara Ejecutiva
Gonzalo Hernndez Licona Secretario Ejecutivo Thania P . de la Garza Navarrete Directora General Adjunta de Evaluacin Ricardo C. Aparicio Jimnez Director General Adjunto de Anlisis de la Pobreza
Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico 2012 Primera edicin noviembre 2012 Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social Boulevard Adolfo Lpez Mateos 160 Colonia San ngel Inn CP. 01060 Delegacin lvaro Obregn Mxico, D.F Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico ISBN 978-607-95986-1-7 Citacin sugerida Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico 2012, Mxico DF. CONEVAL, 2012.
COlabOradOres Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
Equipo tcnico
Gonzalo Hernndez Licona Thania Paola de la Garza Navarrete Carolina Romero Prez Grovas Manuel Triano Enrquez Germn Paul Cceres Castrilln John Scott Andretta
Captulos I y II
Rodrigo Aranda Balczar Germn Paul Cceres Castrilln Thania de la Garza Navarrete Jos Martn Lima Velzquez David Antonio Rojas Rosey Carolina Romero Prez Grovas Manuel Triano Enrquez
Captulo III
rika vila Mrida Clemente vila Parra Germn Paul Cceres Castrilln Thania de la Garza Navarrete Liv Lafontaine Navarro Erndira Len Bravo Hortensia Prez Seldner Carolina Romero Prez Grovas Mayra Paulina Salazar Rivera John Scott Andretta Manuel Triano Enrquez Andrea Villa de la Parra
Diagnstico de las entidades federativas

Edgar Martnez Mendoza Cristina Hayd Prez Gonzlez Gabriela Gutirrez Salas
Revisin tcnica
Mara del Rosario Crdenas Elizalde Fernando Alberto Corts Cceres Agustn Escobar Latap Gonzalo Hernndez Licona Salomn Nahmad Sittn John Scott Andretta Graciela Mara Teruel Belismelis
Contenido
Lista de siglas y acrnimos 6 Glosario de trminos 11 Introduccin 14 Captulo I. Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico 16 I. Indicadores de tendencias econmicas 18 II. El mercado laboral 19 III. El efecto del crecimiento en los precios de los alimentos 22 IV. El crecimiento de la economa mexicana en el largo plazo 24 Captulo II. Evolucin del desarrollo social en Mxico 28 I. La pobreza en Mxico, 2008-2010 28 II. La pobreza en las entidades federativas 41 III. La pobreza en los municipios de Mxico 43 IV. Diferenciacin social en Mxico 44 V. Comentarios nales 47 Captulo III. Evaluacin de la poltica de desarrollo social 52 PRIMERA PARTE. DIMENSIONES SOCIALES 52 I. Proteccin Social 54
II. Bienestar econmico y generacin de ingresos 97 III. Educacin 110 IV. Alimentacin 131 V. Vivienda 141 SEGUNdA PARTE. TEMAS TRANSVERSALES dE LA pOLTICA dE dESARROLLO SOCIAL 153 I. Dispersin de programas federales 153 II. Incidencia distributiva y equidad del gasto social: 2008-2010 159 III. La poltica de desarrollo social y los pueblos indgenas 173 IV. Consolidacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin: uso de la informacin CONEVAL 178 Captulo IV. Conclusiones y recomendaciones sobre la poltica de desarrollo social 188 I. Conclusiones 188 II. Recomendaciones 200 Bibliografa 218 Anexos 227
Lista de siglas y acrnimos

Dependencias, entidades y organismos internacionales
ANUIES CCINSHAE CDI CEDRESSA CENEVAL CIEP CINVESTAV CONACYT CONAFE CONALEP CONAPO CONAVI CONEVAL FAO HIMFG IMSS INEA INEE INEGI INMUJERES INSP ISSSTE OACDH OCD OIT PEMEX PNUD SAGARPA SALUD SCT SE SEDESOL SEMARNAT SEP SFP SHCP SRA Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior Comisin Coordinadora de Institutos Nacionales de Salud y Hospitales de Alta Especialidad Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria Centro Nacional para la Evaluacin de la Educacin Superior Centro de Investigaciones Econmicas y Presupuestarias Centro de Investigacin y Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa Consejo Nacional de Fomento Educativo Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica Consejo Nacional de Poblacin Comisin Nacional de Vivienda Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Hospital Infantil de Mxico Federico Gmez Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin Instituto Nacional de Estadstica y Geografa Instituto Nacional de las Mujeres Instituto Nacional de Salud Pblica Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado Ocina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Organizacin Internacional del Trabajo Petrleos Mexicanos Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin Secretara de Salud Secretara de Comunicaciones y Transportes Secretara de Economa Secretara de Desarrollo Social Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretara de Educacin Pblica Secretara de la Funcin Pblica Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Secretara de la Reforma Agraria
STPS UNFPA UNICEF
Secretara del Trabajo y Previsin Social Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (por sus siglas en ingls) Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (por sus siglas en ingls)
Programas y fondos
APAZU APCI STA ES TU CASA FAEB FAETA FAIS FAM FAPPA FASSA FINAFIM FIRA FISE FISM FIUPEA FOMES FOMIX FOMMUR FONAES FONART FONCYT FONDO PyME FOREMOBA IMSS-OPORTUNIDADES JERFT Oportunidades PAAP PACC Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas Programa de Apoyo a Proyectos de Comunicacin Indgena Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para la Vivienda Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Fondo de Aportaciones Mltiples Programa Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Ncleos Agrarios Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud Fondo Nacional de Financiamiento al Microempresario Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal Fondo de Infraestructura Social Municipal Programa Fondo de Inversin de Universidades Pblicas Estatales con Evaluacin de la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior Fortalecimiento en las Entidades Federativas de las Capacidades Cientcas, Tecnolgicas y de Innovacin Fondo de Micronanciamiento a Mujeres Rurales Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas Fondo Nuevo de Ciencia y Tecnologa Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa Fondo de Apoyo a Comunidades para Restauracin de Monumentos y Bienes Artsticos de Propiedad Federal Programa IMSS-Oportunidades Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Programa para la Adquisicin de Activos Productivos Programa de Atencin a Contingencias Climatolgicas
PACMYC PAE PAEI PAFA PAICE PAID PAIMEF PAJA PAL PAP PAPE PAR PASCL PASL PASPRAH PATP PCEZM PCS PDIA PDZP PEC PEI PER PES PET PETC PFEEIE PFRI PIBAI PIDEFIMER PNL POPMI PPCMJ PROBAPISS PROCAMPO PROCAPI PRODEP
Programa de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias Programa de Apoyo al Empleo Programa de Albergues Escolares Indgenas Programa de Apoyo a los Fondos de Aseguramiento Agropecuario Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Estados Proyecto para la Atencin a Indgenas Desplazados, Indgenas Urbanos y Migrantes Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas Programa de Apoyo Alimentario Programa de Apoyo para la Productividad Programa de Atencin a Problemas Estructurales Programa de Abasto Rural Programa de Atencin a Situaciones de Contingencia Laboral Programa de Abasto Social de Leche Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares Programa Asesor Tcnico Pedaggico Programa para la Creacin de Empleo en Zonas Marginadas Programa Caravanas de la Salud Programa de Desarrollo Institucional y Ordenamientos Ecolgicos Ambientales Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias Programa Escuelas de Calidad Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras Programa Educativo Rural Programa Escuela Segura Programa de Empleo Temporal Programa Escuelas de Tiempo Completo Programa de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la Integracin Educativa Programa Fondos Regionales Indgenas Programa de Infraestructura Bsica para los Pueblos Indgenas Programa de Induccin y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural Programa Nacional de Lectura Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas Programa Promocin de Convenios en Materia de Justicia Programa Beca de Apoyo a la Prctica Intensiva y al Servicio Social para Estudiantes de Sptimo y Octavo Semestres de Escuelas Normales Pblicas Programa de Apoyos Directos al Campo Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena Programa de Desarrollo Parcelario
PRODIAT PROFODECI PROIND PROLOGYCA PROMAJOVEN PROMEP PROMIN PROMUSAG PRONABES PRONAFIM PRONIM PROSOFT PROSSAPYZ PSASA PTAZI PVR SICALIDAD SMNG SNI SP
Programas para el Desarrollo de las Industrias de Alta Tecnologa Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas Programa para Impulsar la Competitividad de Sectores Industriales Programa de Competitividad en Logstica y Centrales de Abasto Programa Becas de Apoyo a la Educacin Bsica de Madres Jvenes y Jvenes Embarazadas Programa de Mejoramiento del Profesorado Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Pblicas Programa de la Mujer en el Sector Agrario Programa Nacional de Becas para la Educacin Superior Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario Programa de Educacin Bsica para Nias y Nios Migrantes Programa para el Desarrollo de la Industria del Software Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales Programa Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario Programa de Turismo Alternativo en Zonas Indgenas Programa de Vivienda Rural Sistema Integral de Calidad en Salud Seguro Mdico para una Nueva Generacin Sistema Nacional de Investigadores Seguro Popular
Otros
AFORE ASERCA CADI CAIC CAUSES CENDI CEI CIE CISS DIF DOF EED ENCASU Administradores de Fondos para el Retiro Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil Centros de Asistencia Infantil Comunitaria Catlogo Universal de Servicios de Salud Centros de Desarrollo Infantil Centros de Educacin Inicial Clasicacin Internacional de Enfermedades Conferencia Interamericana de Seguridad Social Desarrollo Integral de la Familia Diario Ocial de la Federacin Evaluacin Especca de Desempeo Encuesta Nacional de Capital Social
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ENIGH ENJO ENLACE ENOE ENSANUT EXCALE ID IDV IDH IEPS IES Inventario CONEVAL INPC ISR LCF LGDS LGE LGS LSS MCS ODES PASE PEF PIB PISA PND PNV PSE SICUENTAS SINAIS SNDIF UPEAS UPES ZAP
Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Encuesta Nacional de Jornaleros Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo Encuesta Nacional de Salud y Nutricin Examen para la Calidad y el Logro Educativo ndice de Desempeo ndice de Vulnerabilidad Social ndice de Desarrollo Humano Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios Instituciones de Educacin Superior Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010 ndice Nacional de Precios al Consumidor Impuesto sobre la Renta Ley de Coordinacin Fiscal Ley General de Desarrollo Social Ley General de Educacin Ley General de Salud Ley de Seguridad Social Mdulo de Condiciones Socioeconmicas Organismos Descentralizados Estatales Programa de Alimentacin, Salud y Educacin Presupuesto de Egresos de la Federacin Producto Interno Bruto Programa Internacional para la Evaluacin de los Estudiantes (por sus siglas en ingls) Plan Nacional de Desarrollo Programa Nacional de Vivienda Programa Sectorial de Educacin Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal y Estatal Sistema Nacional de Informacin en Salud Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia Universidades Pblicas Estatales y de Apoyo Solidario Universidades Pblicas Estatales Zonas de Atencin Prioritaria
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Glosario de trminos
Coeciente de Gini: Es una medida de concentracin que resume la manera en que se distribuye una variable (el ingreso, por ejemplo) entre un conjunto de individuos. Vara entre cero y uno, mientras el valor del coeciente sea ms cercano a 1, mayor ser la desigualdad en la distribucin; por el contrario, mientras ms cercano a 0, mayor ser la igualdad. Extraedad grave: Nmero de alumnos matriculados en un grado escolar cuya edad supera en dos aos o ms a la establecida normativamente para cursar el grado de referencia (INEE, 2009). Este indicador forma parte de un grupo de tres que proporciona informacin sobre la condicin que guardan los alumnos con respecto al grado cursado y a la edad. Los otros dos indicadores son porcentaje de alumnos en edad normativa y porcentaje de alumnos con extraedad ligera (INEE, 2009). Eciencia terminal: Nmero de alumnos que egresan de un nivel educativo respecto al nmero de alumnos inscritos al primer ciclo escolar de dicho nivel (INEE, 2009). Esperanza de vida al nacer: Promedio de aos que espera vivir una persona al momento de su nacimiento, si se mantuvieran a lo largo de su vida las condiciones de mortalidad prevalecientes del presente (CONAPO, 2011b). Lnea de bienestar: Valor monetario de una canasta alimentaria y no alimentaria de consumo bsico. Lnea de bienestar mnimo: Valor monetario en un mes determinado de una canasta alimentaria bsica. Programas evaluados. Para nes del Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012 se considera como programas evaluados slo aquellos Programas y Acciones que fueron sujetos a una evaluacin anual determinada por CONEVAL (Evaluacin Especca de Desempeo en 2008-2009, 2009-2010 y 2010-2011; as como Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007-2008 y 20102011). No obstante, se reconoce que las entidades y dependencias realizan otros tipos de evaluaciones como evaluaciones de diseo, de procesos, de impacto y complementarias, entre otras.
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Poblacin Econmicamente Activa (PEA): Personas que durante el periodo de referencia realizaron o tuvieron una actividad econmica (poblacin ocupada) o buscaron activamente realizar una en algn momento del mes anterior al da de la entrevista (poblacin desocupada) (INEGI, 2011b). Poblacin atendida: Poblacin beneciada por un programa en un ejercicio scal. Poblacin desocupada: Personas que no estando ocupadas en la semana de referencia, buscaron activamente incorporarse a alguna actividad econmica en algn momento del ltimo mes transcurrido (INEGI, 2011b). Poblacin Objetivo: Poblacin que un programa tiene planeado o programado atender para cubrir la Poblacin Potencial y que cumple con los criterios de elegibilidad establecidos en su normatividad. Poblacin ocupada: Personas que durante la semana de referencia realizaron algn tipo de actividad econmica, estando en cualquiera de las siguientes situaciones: trabajando por lo menos una hora o un da, para producir bienes o servicios de manera independiente o subordinada, con o sin remuneracin; o bien, ausente temporalmente de su trabajo sin interrumpir su vnculo laboral con la unidad econmica. Incluye: a los ocupados del sector primario que se dedican a la produccin para el autoconsumo (excepto la recoleccin de lea) (INEGI, 2011b). Poblacin Potencial: Poblacin total que presenta la necesidad o problema que justica la existencia de un programa y que, por tanto, pudiera ser elegible para su atencin Retos: Se reeren a aspectos del diseo, implementacin, gestin y resultados que las entidades y dependencias pueden mejorar debido a que son considerados reas de oportunidad. Tasa de absorcin: La tasa de absorcin es el cociente del nmero de alumnos de nuevo ingreso al primer grado de educacin superior en un determinado ciclo escolar por cada cien egresados del nivel educativo precedente del ciclo escolar previo. Provee una estimacin del trnsito entre niveles. La utilidad del indicador radica en precisar la capacidad del sistema para tender a la poblacin que termin el nivel educativo precedente y que se incorpora a la educacin superior (INEE, 2012).
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Tasa bruta de mortalidad: Nmero de defunciones por cada mil habitantes en un ao determinado (CONAPO, 2011b). Tasa de desocupacin: Porcentaje de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) que se encuentra sin trabajar, pero que est buscando trabajo (ver poblacin desocupada) (INEGI, 2011b). Tasa de mortalidad infantil: Nmero de defunciones de menores de un ao de edad por cada mil nacimientos ocurridos en un ao determinado (CONAPO, 2011b). Tasa neta de cobertura: Porcentaje de alumnos, en edad normativa, inscritos al inicio del ciclo escolar en un nivel educativo, con respecto a la poblacin en edad de cursar ese nivel (INEE, 2009).
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Introduccin
A pesar del avance en diversos renglones sociales en las ltimas dcadas, los retos en materia de desarrollo social son apremiantes en Mxico. Esto obliga a un trabajo permanente de los tres rdenes de gobierno para mejorar el bienestar y el acceso a los derechos sociales de toda la poblacin. Desde hace varios aos el Estado mexicano tom la decisin de tener un proceso independiente de evaluacin de la poltica de desarrollo social federal con el n de mejorar el diseo, la operacin, la gestin y la forma de presupuestar de los diferentes instrumentos de dicha poltica. Especcamente, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) seala en su artculo 72 que la evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social estar a cargo del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. Desde su inicio de operaciones en 2006, el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) ha realizado diversas mediciones de pobreza, as como ha elaborado y coordinado evaluaciones peridicas de las polticas, programas, metas y acciones de la poltica de desarrollo social, como lo seala la LGDS. Hoy en da se cuenta con ms de 750 evaluaciones coordinadas por el CONEVAL, el cual ha desarrollado una nueva medicin de la pobreza con base en los criterios establecidos en la Ley General de Desarrollo Social, mismos que se han aplicado en 2008 y 2010 a nivel nacional, estatal y slo en 2010 a nivel municipal; adems, se han elaborado indicadores trimestrales que complementan la visin que se tiene sobre el desarrollo social. Todos estos instrumentos de evaluacin y de medicin se envan al Congreso de la Unin, a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a la Secretara de la Funcin Pblica, a las secretaras de Estado que pertenecen al Sistema Nacional de Desarrollo Social, as como a los gobiernos locales. Asimismo, para el uso y conocimiento de toda la ciudadana, esta informacin se encuentra permanentemente en la pgina de Internet www. coneval.gob.mx. El objetivo de esta informacin es contribuir a la rendicin de cuentas y mejorar el desempeo de la poltica de desarrollo social. El Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012 consiste en la actualizacin y ampliacin del Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2011, manteniendo como insumos principales las mediciones de pobreza y las evaluaciones realizadas; este Informe tiene como objetivo evaluar qu hemos logrado y qu nos falta por alcanzar en el desempeo de la poltica de desarrollo
social en los ltimos aos, especialmente entre 2008 y 2011, periodo caracterizado por un incremento en los precios de los alimentos y por la crisis econmica y nanciera internacional que afect a nuestro pas. El Informe est estructurado en cuatro captulos. En el captulo I se presenta la evolucin de las condiciones econmicas de Mxico en el corto, mediano y largo plazo. El captulo II describe la evolucin del desarrollo social en Mxico; se toma como periodo central de atencin el de 2008 a 2011, con base en las mediciones de la pobreza nacional, estatal y municipal, as como con indicadores complementarios de desarrollo social. El captulo III, en el que se evala la poltica de desarrollo social, est dividido en dos partes; en la primera, se analizan el conjunto de instrumentos de poltica pblica asociados a la Proteccin Social actual, y se enriquece con los resultados de los programas de desarrollo social clasicados de acuerdo con las dimensiones con que se elabora la medicin de la pobreza. Adems, se describen y comparan de manera sistemtica rasgos bsicos del universo de programas y de acciones del Gobierno Federal integrados en el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social. En la segunda parte se presentan las principales fortalezas y retos de la poltica de desarrollo social; los temas especcos que se analizan son la dispersin de las acciones y de los programas de desarrollo social, la incidencia distributiva y la equidad del gasto social, las acciones y programas dirigidos a los pueblos indgenas, as como la consolidacin del sistema de monitoreo y evaluacin en nuestro pas, tanto a nivel federal como estatal. Por ltimo, en el captulo IV se presentan conclusiones sobre el estado de la poltica de desarrollo social en Mxico y se formulan recomendaciones para mejorarla. Cualquier periodo de reexin sobre la poltica de desarrollo social es importante en un pas que tiene todava tantos retos por delante. El presente Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012 es un instrumento til de anlisis en un momento en el que la sociedad en su conjunto y diversos actores de manera especca necesitan informacin valiosa que apoye las mejores decisiones en los aos y dcadas siguientes, como, por ejemplo, qu hemos logrado y qu necesitamos mejorar como pas en materia de desarrollo social?
Captulo I Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico
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Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012
Captulo I. Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico
Si bien tradicionalmente la poltica social se conforma de programas y estrategias para mejorar la educacin, la vivienda, la salud, la seguridad social, el medio ambiente, las condiciones sanitarias, disminuir la discriminacin o se destinan a la poblacin en pobreza, es innegable que lo que sucede con el crecimiento econmico, el mercado laboral y la inacin especialmente cuando sta se reere a los alimentos, condiciona en un sentido amplio la poltica de desarrollo social de cualquier pas. La evolucin de la pobreza y, muchas veces de la desigualdad, tambin estn estrechamente relacionadas con la evolucin de la situacin econmica de un pas. Por ello las polticas para fomentar de crecimiento y la estabilidad econmica, y proteger a la poblacin ms vulnerable contra los efectos de las crisis macroeconmicas, son tanto o ms importantes para el desarrollo social que los instrumentos tradicionales de la poltica social. En otras palabras, el entorno econmico forma parte del contexto del desarrollo social de toda nacin. Por esta razn, este captulo analiza la evolucin de las variables econmicas ms relevantes para nuestro pas en los ltimos aos. De esta manera, el anlisis de la crisis econmica internacional que inici en 2008 y de la volatilidad en los precios de los alimentos que Mxico ha sufrido desde 2007, as como el desempeo de largo plazo de la economa mexicana, ayudarn a entender mejor la evolucin de las principales variables del desarrollo social del pas.
I. Indicadores de tendencias econmicas

La grca 1.1 muestra que Mxico haba sostenido tasas de crecimiento econmicas positivas desde 2005, pero que a partir del cuarto trimestre de 2008 y durante todos los trimestres de 2009 el crecimiento econmico fue negativo, lo cual sucedi en el contexto de la crisis econmica que afect al sistema nanciero mundial en ese periodo. El Producto Interno Bruto (PIB) de 2009 cay 6.0 por ciento respecto al del ao anterior. Las tasas de crecimiento volvieron a ser positivas a partir de 2010, alcanzaron una tasa anual de 7.8 por ciento en el segundo trimestre de ese ao y desde entonces siguen positivas, pero a un nivel menor. A diferencia de lo que pasa en algunos pases de Europa, la recuperacin de la economa mexicana, despus de la crisis nanciera de 2009, ha sido ms slida.
Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico
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Grca 1.1 Crecimiento del Producto Interno Bruto trimestral. Mxico, primer trimestre de 2005
a segundo trimestre de 2012 (Variacin porcentual respecto del mismo trimestre del ao anterior)
10.0 8.0 6.0 4.0 2.0
Porcentaje 2.0 3.8 3.4 3.6 6.2 5.3 5.2 4.1 3.1 3.0 3.5 3.6 2.0 2.4 1.3 5.3 4.7 4.4 4.4 3.1 4.3 3.9 4.5 4.1 7.8
0.0 -2.0 -4.0 -6.0 -8.0 -10.0 -12.0

-7.2 -5.3 -1.0 -1.9
-9.4
II
III
IV
II
III
IV
II
III
IV
II
III
IV
II
III
IV
II
III
IV
II
III
IV
II
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: elaboracin del CONEVAL con informacin del INEGI.
Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin del INEGI.
Es importante reconocer que la evolucin de la economa mundial, especialmente de la norteamericana inuye de manera importante sobre las uctuaciones en el crecimiento econmico de Mxico. La incertidumbre sobre la economa internacional para 2013 podra traducirse nuevamente en una menor tasa de crecimiento.
II. El mercado laboral

Uno de los mayores efectos del desempeo de la economa sobre los ciudadanos se da a travs del mercado laboral. En Mxico el mercado laboral se caracteriza por bajos niveles de productividad, salarios exiguos para un porcentaje alto de la poblacin, falta de competitividad y una muy alta tasa de informalidad. Otro elemento distintivo es que, en contraste con otros pases de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) y a pesar de que en los ltimos aos aument, la tasa de desocupacin se mantiene baja, aunque existe un alto
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nivel de subocupacin (8.3 por ciento promedio en 2008-2011). Asimismo, el nmero de empleos netos creados entre 2008 y 2012 ha sido insuciente para que los jvenes que se incorporan ao con ao a la fuerza de trabajo encuentren una opcin en el mercado formal. La grca 1.2 describe una de las variables ms relevantes en este tema: la evolucin trimestral de la tasa de desocupacin abierta entre 2005 y 2012. La tasa promedio entre 2005 y el segundo trimestre de 2008 fue de 3.6 por ciento; sin embargo, en el tercer trimestre de 2008 sta aument a 4.2 por ciento, 0.7 puntos porcentuales ms con respecto al trimestre inmediato anterior. A partir del tercer trimestre de 2008 y hasta el tercer trimestre de 2009 mostr una tendencia creciente, con la mayor contraccin en el empleo ocurrida en el tercer trimestre de 2009, cuando alcanz una tasa de desocupacin de 6.2 por ciento. Aun cuando las tasas de desocupacin se redujeron despus de 2010 respecto de la observada en el tercer trimestre de 2009, stas se han mantenido mayores a las registradas antes de 2009. En el primer trimestre de 2012 fue de 4.9 por ciento, mientras que para el mismo trimestre de 2007 fue de 4.0 por ciento.
Grca 1.2 Tasa de desocupacin trimestral, Mxico, primer trimestre 2005-primer trimestre 2012
6.5
6.2
6.0
5.6 5.6 5.3 5.2 5.2 4.9 4.8
5.5
5.2 5.1 5.3
5.3 5.2
5.0
4.9
4.5
Porcentaje
4.3 4.2 4.0 3.8 3.5 3.5 3.1 3.2 3.6 3.4 4.0 3.9 3.9
4.0
3.9
3.5
3.5
3.5
3.0
2.5
2.0
2005 2005 2005 2005 2006 2006 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2009 2009 2009 2009 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t
Trimestre Fuente: elaboracin del CONEVAL con informacin de la ENOE-INEGI. Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin del INEGI.
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Es importante destacar que si bien durante 2010 y 2011 las tasas trimestrales de crecimiento de la economa han sido mayores que las que se observaron antes de la crisis, la recuperacin del mercado laboral ha sido ms lenta; de ah que la tasa de desocupacin sea mayor ahora que la observada antes de la crisis nanciera.
Cuadro 1.1Empleos Empleos creados, perdidos y netos de Cuadro 1.1 creados, perdidos y netos de acuerdo con los empleos acuerdo con los empleos registrados en el IMSS, 2006registrados en el IMSS, Mxico, 2006-2011
Ao
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Empleos Creados
806,819 861,005 415,100 337,390 959,221 811,384
Empleos Perdidos
-302,822 -331,791 -444,689 -509,103 -226,842 -199,832
Empleos Netos
503,997 529,214 -29,589 -171,713 732,379 611,552
Fuente: clculos del CONEVAL con base en los cubos dinmicos del IMSS, disponibles en http://www.imss.gob.mx/estadisticas/nancieras/Pages/cubo.aspx
Grca 1.3 Empleos registrados en el IMSS, Mxico, febrero 2006 a junio 2012
200,000 158,340 150,000 110,790 100,000 50,000 0 -50,000 -100,000 -111,476 -150,000 -200,000 -250,000 -300,000 -350,000 -22,018 -36,218 -59,317 -42,397 137,641 116,109 107,612 136,409 118,448 73,651 135,644 135,735 129,876 106,378 113,471 70,848 39,550 75,427
-185,793 -226,842
-199,832
-302,822 -331,791 -327,136

Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Mes / Ao Fuente: clculos del CONEVAL con base en los cubos dinmicos del IMSS, disponibles en http://www.imss.gob.mx/estadisticas/nancieras/Pages/cubo.aspx. Fuente: clculos CONEVAL con base en los cubos dinmicos del IMSS, disponibles en http://www.imss.gob.mx/estadisticas/nancieras/Pages/cubo.aspx.
22
III. El efecto del crecimiento en los precios de los alimentos

El crecimiento en los precios de los alimentos ha repercutido en el poder adquisitivo de los ingresos laborales a partir del tercer trimestre de 2008. La grca 1.4 muestra las variaciones anuales del valor de la canasta alimentaria (la lnea de bienestar mnimo de la medicin de la pobreza) para los mbitos geogrcos rural y urbano a precios corrientes.1
Grca 1.4 Evolucin del valor de la lnea de bienestar mnimo y del ndice Nacional de Precio al Consumidor
Variacin porcentual con respecto al mismo mes del ao anterior, Mxico, enero 2005julio 2012
14.00 12.00 10.00 8.00 6.00
Variacin Porcentual
4.00 2.00 0.00 -2.00 -4.00 -6.00
Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin del INPC, reportada por BANXICO. Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin del INPC, reportada por BANXICO. Estimaciones con el INPC base segunda quincena de 2010. Estimaciones con el INPC base segunda quincena de 2010.
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio
2005
2006
2007
2008
2009
2010 Rural
2011 Urbano
2012 INPC
Mes / Ao
1 El mbito rural se reere a localidades con menos de 2,500 habitantes y el mbito urbano a localidades con ms de 2,500 habitantes.
23
Se observa que hasta antes de abril de 2010, el crecimiento del valor de la canasta alimentaria fue mayor que el de la inacin promedio, lo cual reduce el poder de compra del ingreso. Durante los primeros meses de 2012 la volatilidad de los precios de los alimentos regres a los niveles anteriores a la crisis; sin embargo, a partir de junio crecieron de nuevo a niveles similares a los de 2009. Debido a que los salarios en general se ajustan con la inacin promedio, cada vez que el crecimiento de los precios de los alimentos es mayor que la inacin, hay una prdida importante del poder adquisitivo del ingreso respecto a los alimentos.
Grca 1.5 Ingreso por trabajo per cpita, Mxico, 2005-2012

(pesos primer trimestre 2005 deactado con precios de la canasta alimentaria)
1,600.00 1,500.00 1,400.00 1,300.00 1,200.00
Pesos
1,100.00 1,000.00 900.00 800.00

2005 2005 2005 2005 2006 2006 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2009 2009 2009 2009 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t 3t 4t 1t 2t
Trimestre Fuente: Elaboracin de CONEVAL con informacin de la ENOE-INEGI.
Fuente: Elaboracin de CONEVAL con informacin de la ENOE, reportada por INEGI.
La evolucin de la economa y la de los precios de los alimentos tuvieron un efecto importante sobre el ingreso laboral real en el pas. En la grca 1.5 se observa que el valor real del ingreso por trabajo (deactado con el ndice de precios de los alimentos) disminuy de manera pronunciada a partir de mediados de 2008 y, aunque se estabiliz durante 2011, no ha retomado su nivel previo a la crisis. Sin duda, este indicador disminuir signicativamente en el segundo trimestre de 2012 dado el severo aumento en el valor de la lnea de bienestar mnimo observado en junio (grca 1.4).
24
IV. El crecimiento de la economa mexicana en el largo plazo

En la seccin previa se observ que en la coyuntura de 2008-2009 la crisis nanciera internacional y la volatilidad en los precios de los alimentos fueron los causantes principales de la reduccin del poder adquisitivo de los ingresos laborales en Mxico. En materia de empleo, se present una recuperacin de la tasa de desocupacin durante 2010 y 2011, pero su nivel no logr ser el mismo que antes de la crisis. Es decir, aunque se observa una recuperacin general en los diferentes indicadores econmicos, sta no ha sido sostenida ni suciente para regresar a la situacin registrada antes de 2008.
Grca 1.6 Comparacin del Producto Interno Bruto per cpita de Mxico con seis pases,1950-2010
30,000
25,000
20,000
15,000
Dlares PPA
10,000
5,000
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Ao
Mxico
Corea del Sur
Espaa
Irlanda
Argentina
Brasil
Chile
Fuente: Historical Statistics of the World Economy, Maddison y Fondo Monetario Internacional (2012). Fuente: Historical the World Economy, Maddison Fondo Monetario Internacional (2012). Nota: La grca est Statistics expresadaof en dlares Geary-Khamis (tambin y conocidos como dlar internacional o dlar PPA Paridad del Poder Adquisitivo) de 1990. Nota: La grca est expresada en dlares Geary-Khamis (tambin conocidos como dlar internacional o dlar PPA Paridad del Poder Adquisitivo) de 1990.
2010
25
Para comprender cabalmente la evolucin de las condiciones econmicas en Mxico, tambin debe considerarse el panorama en el largo plazo. En esta perspectiva, el crecimiento del PIB per cpita anual promedio del pas de 1990 a la fecha fue de slo 1.2 por ciento, que contrasta con las tasas histricas de crecimiento entre 1940 y 1980; adems, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), el ingreso laboral promedio real en el pas no ha crecido entre 1992 y 2010. Si se toma en cuenta el periodo 1950-2010 y se contrasta la informacin con la de otros pases con un PIB similar al de Mxico en 1950 (grca 1.6), se observa que la economa mexicana tampoco ha tenido un buen desempeo en comparacin con stos ni ha mejorado sucientemente en el largo plazo. Durante este periodo, el crecimiento anual promedio del PIB per cpita fue de slo 2 por ciento, lo cual contrasta con tasas claramente mayores de pases como Chile, Espaa, Corea del Sur, o Irlanda. Si en vez de 2 por ciento, el crecimiento hubiera sido de 3 por ciento en este mismo periodo, en 2010 el PIB per cpita de Mxico sera de 25,219 dlares en vez de los 14,151 dlares que tuvimos en ese ao;2 es decir, el nivel de ingresos promedio de los mexicanos hubiera sido en 2010, 78 por ciento ms alto al que tuvimos y seguramente la pobreza sera mucho menor a la que hoy tenemos. No slo la crisis nanciera coyuntural o el incremento en el precio de los alimentos han sido los responsables de que el ingreso real no sea mayor en Mxico (y de que la pobreza sea elevada), tambin lo ha sido el lento crecimiento econmico de largo plazo que ha marcado la historia econmica de Mxico en las ltimas tres dcadas. Las condiciones de Mxico no podrn mejorarse si no se realizan cambios econmicos profundos que propicien el incremento de la productividad, la inversin, la generacin de ms empleos formales y de mejor calidad, as como el aumento del salario real de manera sistemtica y sostenida. De la misma manera, la mejora en otras variables, como la estabilidad de los precios particularmente de los alimentos podra redundar en un incremento sostenido del poder adquisitivo del ingreso, al suponer asimismo un mayor dinamismo de los salarios nominales. Por otro lado, es importante reconocer que un logro de la poltica econmica en las ltimas dos dcadas ha sido mantener la estabilidad general de los precios por medio de una poltica scal sustentable y una poltica monetaria independiente. Los aumentos recientes en los precios alimentarios (y energticos) se deben principalmente a factores externos. Sin embargo, es posible y necesario implementar polticas efectivas para proteger a la poblacin ms vulnerable contra la variabilidad en los precios, como transferencias o subsidios focalizados condicionados a estas contingencias. La poltica de desarrollo social y la poltica econmica deben ser parte de una poltica integral de desarrollo.
2 Estas cifras se reeren a dlares convertidos a la paridad del poder de compra. El PIB per cpita en dlares sin este ajuste fue de 9,522 en 2010.
Captulo I II Evolucin del desarrollo social en Mxico
28
Captulo II. Evolucin del desarrollo social en Mxico
Para evaluar la poltica de desarrollo social es necesario analizar primero la evolucin de los indicadores ms importantes que afectan el bienestar y el acceso a los derechos, dos elementos fundamentales. Con este n, en este captulo se describe el nivel de la pobreza en 2010 y las dimensiones que conforman dicha estimacin, as como el cambio con relacin a 2008. Asimismo se muestra la pobreza por entidad federativa y municipio, los niveles de pobreza para distintos grupos vulnerables y se describe la evolucin de otras variables complementarias del desarrollo social, adems de las estrictamente relacionadas con la pobreza.
I. La pobreza en Mxico, 2008-2010

El 29 de julio de 2011 el CONEVAL, en cumplimiento de su mandato legal, dio a conocer los resultados de la medicin de pobreza de 2010 por entidad federativa y para el pas en su conjunto, con base en la informacin generada por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI).3 De acuerdo con los Lineamientos y Criterios Generales para la Denicin, Identicacin y Medicin de la Pobreza (artculos cuarto al sptimo), emitidos por CONEVAL y publicados en el Diario Ocial de la Federacin (DOF) en junio de 2010, la denicin de pobreza considera las condiciones de vida de la poblacin a partir de tres espacios: bienestar econmico, derechos sociales y contexto territorial. El espacio del bienestar econmico comprende las necesidades asociadas a los bienes y servicios que puede adquirir la poblacin mediante el ingreso. La medicin considera dos elementos: a) la poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo y b) la poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar.4 El espacio de los derechos sociales se integra a partir de las carencias de la poblacin en el ejercicio de sus derechos para el desarrollo social. Como lo establece la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), este espacio incluye los siguientes indicadores de carencia asociados a derechos: acceso a los servicios
3 Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2010 y Mdulo de Condiciones Socioeconmicas (MCS) 2010. 4 La lnea de bienestar hace posible identicar a la poblacin que no cuenta con los recursos sucientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades (alimentarias y no alimentarias). La lnea de bienestar mnimo permite identicar a la poblacin que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensable para tener una nutricin adecuada (CONEVAL, 2010a: 40). Al tomar como referencia junio de 2012, la lnea de bienestar fue calculada para el mbito urbano en 2,296.92 pesos por persona y en 1,467.34 pesos para el rural. Por su parte, la lnea de bienestar mnimo fue calculada para el mismo mes en 1,101.45 pesos por persona para las zonas urbanas y en 782.89 pesos por persona para las rurales.
Evolucin del desarrollo social en Mxico
29
de salud, acceso a la seguridad social, acceso a los servicios bsicos en la vivienda, calidad y espacios de la vivienda, rezago educativo y acceso a la alimentacin. El espacio del contexto territorial incorpora elementos que trascienden el mbito individual (que pueden referirse a caractersticas geogrcas, sociales y culturales, entre otras), como son los asociados a la cohesin social, el cual es aproximado a travs de medidas de desigualdad. Los resultados que a continuacin se muestran se reeren a la poblacin en situacin de pobreza, que es aqulla cuyos ingresos son insucientes para adquirir los bienes y los servicios requeridos para satisfacer sus necesidades y que, adicionalmente, presentan privacin en al menos uno de los indicadores de carencia social.
Cuadro 2.1Incidencia, Incidencia, nmero de personas y carencias para los Cuadro 2.1 nmero de personas y carencias promedio promedio para los indicadores de pobreza, indicadores de pobreza, Mxico 2008-2010 Mxico, 2008-2010
Estados Unidos Mexicanos Indicadores Porcentaje 2008
Pobreza Poblacin en situacin de pobreza Poblacin en situacin de pobreza moderada Poblacin en situacin de pobreza extrema Poblacin vulnerable por carencias sociales Poblacin vulnerable por ingresos Poblacin no pobre y no vulnerable Privacin social Poblacin con al menos una carencia social Poblacin con al menos tres carencias sociales Indicadores de carencia social Rezago educativo Carencia por acceso a los servicios de salud Carencia por acceso a la seguridad social Carencia por calidad y espacios de la vivienda Carencia por acceso a los servicios bsicos en la vivienda Carencia por acceso a la alimentacin Bienestar Poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo Poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar 16.7 49.0 19.4 52.0 18.4 53.7 21.8 58.5 3.0 2.5 2.7 2.2 21.9 40.8 65.0 17.7 19.2 21.7 20.6 31.8 60.7 15.2 16.5 24.9 24.1 44.8 71.3 19.4 21.1 23.8 23.2 35.8 68.3 17.1 18.5 28.0 3.2 2.9 2.6 3.6 3.5 3.3 3.0 2.8 2.5 3.5 3.3 3.0 77.5 31.1 74.9 26.6 85.0 34.1 84.3 29.9 2.4 3.7 2.3 3.6 44.5 33.9 10.6 33.0 4.5 18.0 46.2 35.8 10.4 28.7 5.8 19.3 48.8 37.2 11.7 36.2 4.9 19.7 52.0 40.3 11.7 32.3 6.5 21.8 2.7 2.3 3.9 2.0 0.0 0.0 2.5 2.1 3.7 1.9 0.0 0.0
Millones de Personas 2008 2010
Carencias Promedio 2008 2010
2010
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010. Nota: Las estimaciones de 2008 y 2010 utilizan los factores de expansin ajustados a los resultados denitivos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, estimados por el INEGI.
30
La poblacin en situacin de pobreza ascendi a 46.2 por ciento en 2010, lo que represent 52 millones de personas (cuadro 2.1). En comparacin con 2008, esto signic un aumento de 3.2 millones de personas. No obstante, en este mismo periodo es importante destacar que el nmero promedio de carencias de la poblacin en pobreza disminuy de 2.7 a 2.5 y que la pobreza extrema se mantuvo en 11.7 millones de personas entre 2008 y 2010. El incremento del nmero de personas en situacin de pobreza fue resultado de los aumentos de personas con carencia en el acceso a la alimentacin (4.2 millones) como del de la poblacin con ingresos bajos (la poblacin por debajo de la lnea de bienestar aument en 4.8 millones y la poblacin por debajo de la lnea de bienestar mnimo se increment en 3.4 millones de personas entre 2008 y 2010). A pesar de estos resultados, la pobreza no se expandi en la misma magnitud que la reduccin del Producto Interno Bruto en 2009, debido a que en este periodo (2008-2010) se incrementaron las coberturas bsicas de educacin, acceso a los servicios de salud, calidad y espacios de la vivienda, los servicios bsicos en las viviendas y la seguridad social, especialmente la cobertura de adultos mayores, factores que son parte de la medicin de la pobreza. Los esfuerzos de la poltica de desarrollo social han contribuido a que la poblacin cuente con una mayor cobertura de servicios bsicos. A continuacin se examinan los indicadores de carencia social en el pas; se presenta su nivel en 2010, su cambio respecto de 2008 y otros indicadores de desarrollo social complementarios.
A)
REZAGO EDUCATIVO
En 2010 el rezago educativo ascendi a 20.6 por ciento, lo que representa 23.2 millones de personas (cuadro 2.1). Este indicador registra una reduccin de 1.3 puntos porcentuales con relacin a 2008, lo que equivale a que aproximadamente 900 mil personas dejaron de estar en rezago educativo entre estos dos aos, y una disminucin de 2.6 por ciento respecto a 1992 (cuadro 2.2). La reduccin fue sobre todo entre la poblacin de 6 y 15 aos de edad, pues la disminucin del rezago fue ms lenta entre los adultos. Las entidades con menor disminucin del rezago educativo fueron Chiapas, Michoacn, Guerrero y Oaxaca. Otra forma de analizar el desempeo en el rea educativa es a travs de indicadores de calidad de la enseanza. Entre stos, los resultados en las pruebas internacionales estandarizadas como las del Programa Internacional para la Evaluacin de los Estudiantes (PISA, por sus siglas en ingls) ofrecen un punto de contraste con otras naciones y en relacin al propio desempeo del pas en el
31
tiempo (cuadro 2.2).5 El primer registro de Mxico en esta prueba fue en 2000 y arroj que en promedio la calicacin de los alumnos nacionales en matemticas era de 387 puntos, 38 menos que el promedio logrado por los pases no miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Este resultado ubic a Mxico en el lugar nueve de 13 pases no miembros de dicha organizacin internacional. En 2009, Mxico mejor su resultado para alcanzar 419 puntos promedio en la misma prueba; es decir, 32 puntos ms que 10 aos antes. La brecha con el resultado alcanzado por los pases no miembros de la OCDE se redujo a 17 puntos y el pas se coloc en el lugar 16 de 32.6
Grca 2.1 Asistencia escolar por grupo de edad a nivel nacional y en el 20 por ciento ms pobre
de la poblacin, Mxico, 1990-2010
Nacional
96.8 85.8 66.6
Porcentaje
20% ms pobre
98.3 91.6 96.8 71.9 85.8 66.3 66.6 50.6 27.6 100.0 90.0 88.3 100.0 80.0 93.9 90.0 70.0 82.4 69.2 80.0 60.0 70.0 50.0 62.9 60.0 40.7 40.0 50.0 51.0 30.0 28.3 40.0 20.0 30.0 10.0 20.1 5.6 20.0 0.0 10.0 1992
Porcentaje
100.0
50.6
12.0 2008 2010
93.9 90.0 100.0 82.4 80.0 90.0 88.3 70.0 80.0 62.9 60.0 70.0 69.2 51.0 50.0 60.0 40.0 50.0 30.0 40.7 40.0 20.1 20.0 30.0 28.3 10.0 20.0 0.0 10.0 1992 5.6
96.8 98.385.8 91.6 66.6 71.9 66.3 50.6
100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0
93.9 82.4 62.9 51.0
27.6 12.0 2000 2000 2006 2008 2010
20.1
2000
2006
2008 2008
12.0 2010 2010
1992
os entre 3 y 5 aos
0.0 1992 Nios entre 6 y 11 aos
2006 Nios2000 entre 12 y 14 Ao aos
0.0
1992
Ao 2006 2008 Nios entre 3 y 5 aos
2010 Nios entre 6 y 11 aos
Nios entre 15 y 17 aos
Personas entre 18 y 25 aos
Personas en
se en el Sistema de Informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Nota: Asistencia escolar se reere al porcentaje de nios en cada rango de edad que asiste a la escuela.
Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en el Sistema de Informacin de los Objet
Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en el Sistema de Informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
5 El examen evala el nivel de los estudiantes en comprensin de lectura, razonamiento matemtico y conocimiento en ciencias. Cabe sealar que la prueba PISA est diseada para ser aplicada cada tres aos; enfatiza cada vez un rea de conocimiento (lectura, ciencias o matemticas). Una de las consecuencias de este procedimiento es que, en sentido estricto, los resultados alcanzados por un pas en un rea slo son comparables en los aos en los que recibieron dicho nfasis. Es decir, slo son conables las comparaciones basadas en las escalas de las competencias que constituyen el rea principal de la evaluacin en un ciclo determinado (INEE, 2010: 145). En este sentido, la nica comparacin posible es, hasta 2010, la del rea de lectura (que ya complet dos ciclos de aplicacin, 2000 y 2009). Para el caso de matemticas, habr que esperar los resultados de la prueba efectuada en 2012 para realizar comparaciones. 6 Es importante subrayar el debate reciente sobre la comparabilidad de las calicaciones de matemticas de esta prueba y que por tanto hay que ser cautelosos al interpretar estas cifras.
32
Otro indicador relevante es la asistencia escolar por grupos normativos de edad; es decir, de acuerdo con las edades en las que se supone que los nios y jvenes deberan encontrarse en la escuela (cuadro 2.2). En 2010, a nivel nacional, los menores niveles se encontraban entre quienes tenan 15 aos de edad o ms (66 por ciento para los jvenes entre 15 y 17 aos, 28 por ciento para quienes tenan entre 18 y 25 aos). El mayor nivel lo tenan los nios en las edades que deban acudir a la Primaria (98 por ciento entre los nios de seis a 11 aos). La distribucin de la asistencia escolar entre el 20 por ciento de la poblacin con menores ingresos segua una tendencia similar al de la poblacin del pas, pero con niveles de asistencia menores (grca 2.1). La brecha entre stos y el nivel nacional era ms pronunciada en el grupo de edad correspondiente a los mayores de 15 aos, donde la diferencia alcanza 15 puntos porcentuales. La menor discrepancia se encontraba en el grupo de seis a 11 aos de edad, donde alcanzaba apenas 1.5 por ciento. Los nios entre tres y 17 aos que acudan a la escuela y que pertenecan al 20 por ciento de la poblacin con menores ingresos aumentaron entre 1992 y 2006. Las variaciones ms pronunciadas ocurrieron a las edades ms tempranas: la asistencia de los nios entre tres y cinco aos de edad era de 40.7 en 1992 y de 86.2 por ciento en 2006, mientras que la de los jvenes entre 15 y 17 aos pas de 28.3 a 51.8 por ciento en dichos aos. No obstante, a partir de 2006 no se han presentado nuevas mejoras en el nivel de asistencia, lo que podra reejar un efecto de la reciente crisis econmica.
B) ACCESO A LOS SErVICIOS DE SALUD

El 31.8 por ciento de la poblacin total del pas presentaba carencia en el acceso a los servicios de salud en 2010, lo que equivale a casi 36 millones de personas; cifra menor a la registrada en 2008 de 40.8 por ciento, lo que equivale a 44.8 millones de personas. En buena medida este avance se debi al crecimiento de aliados al Seguro Popular. La poblacin aliada al Seguro Popular y Seguro Mdico para una Nueva Generacin fue de 53.3 millones en 2011; 8.5 millones ms que la registrada en 2010 cuando la poblacin aliada conjunta ascendi a 44.8 millones (vase la Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012). Otra manera en la que puede observarse la disminucin de la carencia por acceso a los servicios de salud es a travs de los indicadores del cuadro 2.2. La esperanza de vida al nacer es un indicador sinttico que expresa el nmero promedio de aos que se espera que viva una persona a partir de su nacimiento, de acuerdo con las condiciones de mortalidad del ao de estimacin. En 2011, la esperanza de vida al nacimiento era de 75.6 aos (CONAPO, 2011a),
33
esta cifra es 0.5 aos ms que la de 2008 y casi cuatro aos ms que la registrada en 1992. En el caso de la mortalidad materna, entre 1990 y 2009 se observa una disminucin importante, pero an se est lejos de alcanzar la meta comprometida para 2015 como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que es de 22 defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos. Cabe sealar que la dinmica de cambio observada en aos recientes en este indicador hace difcil prever la satisfaccin del objetivo planteado (grca 2.2).7 En el tema preventivo, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin (ENSANUT) 2006, la obesidad se ha incrementado de manera importante desde nales de la dcada de 1980. El nivel de obesidad entre los mexicanos representa una amenaza de salud pblica.
Grca 2.2 Razn de mortalidad materna, Mxico, 1990-2010

100.00 100.00 90.00 90.00 80.00 80.00 70.00 70.00
89.00 89.00 81.00 81.00 70.80 70.80 61.78 61.78 55.64 55.64
Porcentaje Porcentaje
60.00 60.00 50.00 50.00 40.00 40.00 30.00 30.00 20.00 20.00 10.00 10.00 0.00 0.00
62.21 62.21
59.91 59.91
51.50 51.50
22 defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos 22 defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Razn de Mortalidad Mortalidad Materna (defunciones por cada milvivos nacidos vivos estimados) Razn de Mortalidad Materna (defunciones por cada 100 mil100 nacidos vivos estimados) Razn de Materna (defunciones por cada 100 mil nacidos estimados)
Meta (Reducir, 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes) Meta (Reducir, entre y la 2015, la mortalidad materna en tres cuartas Meta (Reducir, entre entre 1990 y 1990 2015, mortalidad materna en tres cuartas partes) partes)
7 Al respecto puede consultarse la Evaluacin Estratgica sobre Mortalidad Materna en Mxico 2010 (CONEVAL, 2012b). Disponible en, http://web.coneval.gob.mx/Informes/Evaluacion/Mortalidad%20materna%202010/INFORME_MORTALIDAD_ MATERNA.pdf
34
Al igual que en materia educativa, a pesar del favorable incremento en la cobertura de servicios bsicos de salud, la calidad y el acceso efectivo siguen siendo retos importantes.
C) ACCESO A LA SEGUrIDAD SOCIAL

El nmero de personas con carencia por acceso a la seguridad social en 2010 ascendi a 60.7 por ciento del total de la poblacin del pas, lo que equivale a 68.3 millones de personas; este nivel es cuatro puntos porcentuales inferior al observado en 2008. En 2010, sta fue la mayor carencia social en el pas. Si bien la seguridad social se reere estrictamente a la derechohabiencia en instituciones formales nanciada principalmente por medio de contribuciones obrero-patronales, tales como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el Estado se ha esforzado en atender a la poblacin no asegurada mediante programas no contributivos de proteccin social.8 As, el indicador de hogares sin cobertura de programas sociales dirigidos a adultos mayores ni de seguridad social es otra forma de dar cuenta de la cobertura de seguridad social en el pas (cuadro 2.2). Entre 2008 y 2010 este indicador disminuy poco ms de cuatro puntos porcentuales a nivel nacional y casi 10 puntos porcentuales entre las personas que conforman el grupo de menores ingresos del pas. Esta disminucin se debi al aumento del porcentaje de adultos mayores cubiertos por programas de pensiones no contributivas y con apoyo de programas sociales. Por ejemplo, se observ que entre 2008 y 2010 el programa 70 y Ms duplic su cobertura de 1 a 2 millones, atendiendo a casi el 50 por ciento de su poblacin potencial. Para 2012 se anunci la cobertura universal a los adultos mayores de 70 aos o ms que no cuentan con una pensin por medio del programa 70 y Ms.
Los programas no contributivos son los nanciados con impuestos generales y, usualmente, tienen propsitos redistributivos.
35
Grca 2.3 Porcentaje de hogares sin cobertura de programas sociales ni seguridad social, Mxico, 1992-2010
100.00 89.1
90.00
80.00 69.3
70.00
60.00
Porcentaje
50.00 38.8
50.1 43.9
40.00
39.5 31.0
30.00 22.3 20.00
10.00
0.00
1992 20% ms pobre
2006 Nacional
Ao
2008
2010
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en la ENIGH. Fuente: Estimaciones del CONEVAL con de base en la ENIGH. PROCAMPO y Oportunidades, aquellos donde ningn integrante cuenta con Seguro Popular y donde el jefe del hogar no Nota: Comprende los hogares sin apoyos cuenta con derechohabiencia a servicios mdicos como prestacin laboral.
En el largo plazo, entre 1992 y 2010, el porcentaje de hogares en esta situacin se redujo en casi 30 puntos porcentuales (grca 2.3).
D)
CALIDAD Y ESPACIOS EN LA VIVIENDA
En 2010, el porcentaje de personas con carencia por calidad y espacios de la vivienda ascendi a 15.2 por ciento del total de la poblacin del pas, que equivale a 17.1 millones de personas. La comparacin con 2008 muestra una reduccin de 2.5 por ciento, es decir 2.3 millones de personas. Este decremento se debe, en gran medida, a la reduccin de las viviendas con pisos de tierra y, en menor medida, al descenso en el nmero de quienes residan en condiciones de hacinamiento, as como en viviendas con techos y muros de material endeble.
36
E)
SErVICIOS BSICOS EN LA VIVIENDA
En 2010, 16.5 por ciento de la poblacin total careca de acceso a los servicios bsicos de la vivienda, lo que corresponde a 18.5 millones de personas; estas cifras muestran una reduccin respecto a 2008 en 2.6 millones de personas, lo que representa una disminucin de casi 3 por ciento. Este resultado est vinculado principalmente al incremento de viviendas con acceso a agua y drenaje.
F) ACCESO A LA ALIMENTACIN
La incidencia de la poblacin con carencia por acceso a la alimentacin fue de 24.9 por ciento en 2010, 3.2 puntos porcentuales ms que en 2008. sta fue la nica carencia social que aument en 2010, 4.2 millones de personas ms que en 2008, lo que signica que aument el porcentaje de personas que reportaron haber variado su alimentacin o que algn miembro de la familia no se aliment lo suciente algn da por un problema econmico. Este resultado guarda una estrecha relacin con la evolucin del poder adquisitivo del ingreso. Si ste se redujo entre 2008 y 2010, es esperable que el acceso a la alimentacin tambin lo haya hecho durante el mismo periodo.
G)
BIENESTAr ECONMICO
La metodologa para medir la pobreza incorpora dos umbrales de ingreso: el primero es la lnea de bienestar, la cual se determina como la suma de los costos de la canasta alimentaria y la no alimentaria; el segundo umbral es la lnea de bienestar mnimo que equivale exclusivamente al costo de la canasta alimentaria. Estas lneas permiten distinguir el porcentaje de personas con ingresos insucientes para satisfacer sus necesidades bsicas. Entre 2008 y 2010, el porcentaje de personas con ingreso menor a la lnea de bienestar9 se elev en tres puntos a nivel nacional. Igualmente, el porcentaje de personas con ingreso menor a la lnea de bienestar mnimo10 creci 2.7 puntos porcentuales (CONEVAL, 2011r).
9 Al tomar como referencia el mes de agosto de 2010, la lnea de bienestar fue calculada para el mbito urbano en 2,114 pesos por persona y en 1,329 pesos por persona para el mbito rural. 10 Al tomar como referencia el mes de agosto de 2010, la lnea de bienestar mnimo fue calculada para 2010 en 978 pesos por persona para el mbito urbano y en 684 pesos por personas para el mbito rural.
37
En las reas urbanas el porcentaje de personas con un ingreso menor a la lnea de bienestar fue de 45 por ciento en 2008 y alcanz el 48 por ciento en 2010, mientras en las reas rurales pas de 63 a 66 por ciento (CONEVAL, 2011r). Si se observa la evolucin del ingreso en el largo plazo, se encuentra que entre 1992 y 2010 (con base en la ENIGH), el ingreso real neto total por persona se mantuvo constante (quiz incluso con una reduccin marginal). Esto coincide con un crecimiento del PIB por persona promedio anual de slo 1.2 por ciento entre dichos aos. Lo anterior implica que ser difcil reducir la pobreza si no se instrumentan polticas para incrementar el ingreso real de la poblacin. La evolucin del mercado laboral tiene efectos directos sobre la dimensin del ingreso en la medicin de la pobreza. Su reduccin se desprender, en buena medida, de las mejoras en el mercado laboral y, de manera ms general, en la capacidad de la economa de lograr niveles adecuados de crecimiento sostenido y estable. Igualmente es importante destacar el papel redistributivo del sistema scal de impuestos y transferencias para modicar la relacin entre el ingreso de mercado y el ingreso disponible de los hogares. En trminos puramente contables, las principales transferencias monetarias (Oportunidades y PROCAMPO) permiten a una parte de la poblacin de bajos ingresos alcanzar la lnea de bienestar mnimo.
H)
COHESIN SOCIAL
Cohesin social es uno de los indicadores que la LGDS establece para ser considerados en la denicin, identicacin y medicin de la pobreza. Esto muestra la importancia que dicha ley otorga a los factores contextuales y a la interaccin social en la determinacin de la calidad de vida de la poblacin.
38
Grca 2.4 Coeciente de Gini, Mxico, 1992-2010

0.560
0.552
0.550
Mayor Desigualdad
0.543
0.540
0.530
0.528
0.520
0.516
0.510
0.500
0.499 Menor Desigualdad
0.490
1992
2000
2006
2008
2010
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010. Nota: El Gini se calcula del conCONEVAL el ingresocon neto totalen por persona empleado la medicin de pobreza por ingresos usando la ENIGH. Por comparabilidad se mantiene Fuente: estimaciones base el MCS-ENIGH 2008en y 2010. este indicador calculado con dicho ingreso desde 1992 a 2010.
No existe consenso sobre el concepto de cohesin social y, por ende, cmo medirla. No obstante, es posible conceptuarla como un elemento del contexto social que da cuenta del entorno en el cual ocurren los procesos sociales que comprenden u originan la pobreza. Los indicadores que utiliza CONEVAL para hacer observable este concepto son el coeciente de Gini, el grado de polarizacin social11 o el ndice de percepcin de redes sociales.12 En el grca 2.4 se muestra la evolucin del coeciente de Gini (con el ingreso neto total per cpita). Este indicador disminuy de 0.528 en 2008 a 0.499 en 2010. En el cuadro 2.2, se muestra la razn del ingreso total entre el dcimo y el primer decil, la cual, tuvo una reduccin de 27.3 a 25.2.
11 La polarizacin social se dene como la distribucin equitativa de la poblacin en dos polos de la escala de marginacin en un espacio concreto. Para su clculo se utiliza el ndice de Marginacin del CONAPO. 12 El ndice de percepcin de redes se dene como el grado de percepcin que las personas de 12 aos o ms tienen acerca de la dicultad o facilidad de contar con apoyo de redes sociales en situaciones hipotticas.
39
Cuadro 2.2 Indicadores complementarios de desarrollo social en la poblacin nacional y el 20 por ciento ms pobre,* Mxico, aos seleccionados.
1992 Dimensiones 20% ms pobre Nacional 20% ms pobre 2000 Nacional 20% ms pobre 2006 Nacional 20% ms pobre 2008 Nacional 20% ms pobre 2010 Nacional
EDUCACIN 1 Asistencia escolar por grupos de edad (%)

a
40.7
62.9
69.5
85.2
86.2
93.6
64.1
69.5
66.6
71.9
88.3
93.9
93.3
96.6
96.3
98.0
97.0
98.3
96.8
98.3
69.2
82.4
82.3
88.9
88.5
92.4
86.6
91.5
85.8
91.6
28.3
51.0
35.5
58.4
51.8
65.9
52.9
65.0
50.6
66.3
5,6
20.1
9.0
24.9
8.5
25.7
12.2
25.8
12.0
27.6
Calidad de la educacin
Promedio en la prueba PISA de Matemticas en Mxico 2 Promedio en la prueba PISA de Matemticas de los pases no miembros de la OECD Lugar que ocupa Mxico respecto a pases no miembros de la OECD en la prueba PISA de Matemticas SALUD
386.8
404.2
N.D.
419.0 [2009] 436.3 [2009] 16 de 32 [2009]
425.1
427.0
N.D.
9 de 13
18 de 26
N.D.
Esperanza de vida (aos) 3
71.7
73.9
74.8
75.1
75.6 [2011]
Tasa de mortalidad infantil (defunciones de menores de un ao por cada mil nacimientos) 3 Razn de mortalidad materna (defunciones por cada 100 mil nacimientos) 4
31.5
19.4
16.2
15.2
14.2
86.4
72.6
60.0
57.2
51.5
MEDIO AMBIENTE Porcentaje de ocupantes en viviendas donde se usa carbn o lea como combustible para b cocinar Porcentaje de supercie nacional cubierta por bosques y selvas c
23.4 [1990] 35.3 [1993]
17.2
16.1
15.6
16.6
34.4 [2002]
N.D
34.0 [2007]
N.D.
SEGURIDAD SOCIAL
Porcentaja de hogares sin cobertura de programas sociales ni seguridad social 5
89.1
69.3
**
**
38.8
50.1
31.0
43.9
22.3
39.5
40
Cuadro 2.2 Indicadores complementarios de desarrollo social en la poblacin nacional y el 20 por ciento
ms pobre,* Mxico, aos seleccionados (continuacin).
1992 Dimensiones 20% ms pobre Nacional 20% ms pobre 2000 Nacional 20% ms pobre 2006 Nacional 20% ms pobre 2008 Nacional 20% ms pobre 2010 Nacional
NUTRICIN d Porcentaje de prevalencia de bajo peso en menores de 5 aos Porcentaje de prevalencia de baja talla en menores de 5 aos Porcentaje de prevalencia de baja talla en menores de 5 aos en la poblacin indgena Porcentaje de prevalencia de emaciacin en menores de 5 aos Porcentaje de prevalencia de sobrepeso en mujeres de 20 a 49 aos de edad Porcentaje de prevalencia de obesidad en mujeres de 20 a 49 aos de edad COHESIN SOCIAL Desigualdad (coeciente de Gini) Razn entre el ingreso total del dcimo y el primer 6 decil IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Porcentaje de mujeres en la Cmara de Diputados Porcentaje de mujeres en la Cmara de Senadores DISCRIMINACIN Porcentaje de discriminacin en contra de mujeres, homosexuales, indgenas, discapacitados, minoras religiosas y adultos 7 mayores 8.8 3.1 [1990] 16.8 18.0 22.2 16.4 26.6 20.3 27.2 22.0 0.543 31.3 0.552 36.0 0.516 25.7 0.528 27.3 0.499 25.2 14.2 [1988] 22.8 [1988] 48.1 [1988] 6.0 [1988] 25.0 [1988] 9.5 [1988] 7.6 [1999] 17.8 [1999] 44.3 [1999] 2.1 [1999] 36.1 [1999] 24.9 [1999] 5.0 N.D N.D
12.5 33.2 1.6 36.9
N.D N.D N.D N.D
N.D N.D N.D N.D
32.4
N.D
N.D
30.4
N.D
N.D
* El 20% ms pobre corresponde al primer quintil. Los quintiles se construyeron usando el ingreso neto total per cpita. ** No hay dato para este ao ya que en la ENIGH 2000 no se reporta informacin de cobertura sobre Oportunidades. aEl valor reportado para 1992, 2000 y 2006 nicamente incluye a los nios de 5 aos. bEl valor reportado para 1992 se obtiene del Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, los dems se obtienen del Sistema de Informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. cSistema de Informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. dTodos estos indicadores corresponden a la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin. 1Asistencia escolar: porcentaje de nios en cada rango de edad que asiste a la escuela. 2PISA es una prueba de aptitudes aplicada a una muestra de alumnos de entre 15 y 16 aos que no estn en primaria de los pases miembros de la OCDE. 3Indicadores demogrcos, 1990-2050, CONAPO. 4Sistema de Informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 5Comprende aquellos hogares que no cuentan con los apoyos de los programas Procampo y Oportunidades, aquellos en donde ningn miembro del hogar cuenta con Seguro Popular y donde el jefe del hogar no cuenta con derechohabiencia a servicios mdicos como prestacin laboral.
6La medida de ingreso corresponde al ingreso neto por persona empleado en la medicin de la pobreza por ingresos. El Coeciente Gini se calcula con el ingreso neto por persona empleado en la medicin de pobreza por ingresos usando la ENIGH. Se mantiene este indicador calculando con ese ingreso por comparabilidad desde 1992 a 2010. 7Porcentaje de personas en alguno de estos grupos que dijeron haber sufrido un acto de discriminacin. Fuentes: Estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH 1992, 2000, 2006, 2008 y 2010. INEGI, Tabulados bsicos, Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010. PISA 2006: Science Competences for Tomorrows World. OECD. PISA 2009. Primera Encuesta sobre Discriminacin en Mxico, 2005. Sedesol y Conapred. Sistema de Informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Sistema para el anlisis de la estadstica educativa. SEP. INEGI, Tabulados de la ENE y ENEO (segundo trimestre del ao en cuestin). Rivera Dommarco J y Col, Nutricin y Pobreza: Poltica Pbica Sustentada, 2008. Encuesta Nacional de Salud y Nutricin (ENSANUT). Sistema Nacional de Informacin en Salud CONAPO, Repblica Mexicana: Indicadores demogrcos, 1990-2050.
41
II. La pobreza en las entidades federativas

En el cuadro 2.3 se muestra la medicin de la pobreza por entidad federativa. Los estados donde la pobreza aument ms en trminos relativos en 2008-2010 fueron Baja California Sur (9.5 puntos porcentuales ms que en 2008), Colima (aumento de 7.3 por ciento), Sonora (aumento de 6.5 puntos porcentuales) y Baja California (5.7 por ciento ms que en 2008). Por su parte, las entidades donde ms se increment la pobreza medida en nmero de personas fueron Veracruz (600,000), Guanajuato (309,000), Chihuahua (255,000), Oaxaca (247,000) y Baja California (218,000). La pobreza extrema cambi relativamente poco en todo el pas, pero destacan los incrementos en el estado de Mxico (214,000 personas), Veracruz (183,000 personas), Jalisco (43,000 personas), Yucatn (35,000 personas) y Quertaro (32,000 personas). Por el contrario, la entidades donde se redujo la poblacin en pobreza fueron Coahuila (reduccin de cinco puntos porcentuales respecto a 2008, equivalente a 106,000 personas), Morelos (reduccin de 8.6 por ciento, 5.3 puntos porcentuales menos respecto de 2008, equivalente a 73,000 personas) y Puebla (reduccin de 3.7 puntos porcentuales entre 2010 y 2008, equivalente a 127 personas). La pobreza extrema tuvo una mayor reduccin en Puebla (170,000 personas), Michoacn (98,000 personas), Chiapas (72,000 personas), Guerrero (69,000 personas) e Hidalgo (61,000 personas).
42
Cuadro 2.3 Medicin de la pobreza por entidad federativa, 2008-2010

Cuadro 2.3 Medicin de la pobreza por entidad federativa, Mxico, 2008-2010
Pobreza
Entidad Federativa
Pobreza Moderada Carencias Porcentaje Miles de Personas 2008

384.7 696.8 111.9 277.0 792.9 163.3 1,920.9 861.6 2,265.5 597.7 1,941.1 1,236.3 1,032.5 2,327.4 5,473.0 1,735.4 712.5 376.8 853.7 1,274.8 2,627.2 525.4 334.9 911.2 764.4 593.0 885.4 924.8 577.2 2,651.7 731.5 600.6 37,163.1
Pobreza Extrema Carencias Porcentaje Miles de Personas 2008

46.6 102.7 16.0 85.8 84.0 9.8 1,652.5 221.9 188.0 182.6 423.9 1,046.0 390.8 319.4 1,025.8 649.3 137.0 64.4 117.4 1,035.6 1,033.9 93.4 85.4 385.4 121.8 112.1 285.7 158.2 100.3 1,203.3 156.1 139.7 11,674.7
Porcentaje 2008 2010
Miles de Personas 2008

431.3 799.5 127.9 362.8 876.9 173.1 3,573.4 1,083.5 2,453.6 780.3 2,365.0 2,282.3 1,423.3 2,646.8 6,498.8 2,384.7 849.4 441.1 971.1 2,310.4 3,661.1 618.8 420.3 1,296.6 886.2 705.1 1,171.0 1,083.0 677.5 3,855.0 887.7 740.3 48,837.8
Carencias 2010
42.5 99.7 29.6 99.2 80.4 13.6 1,580.6 225.9 191.6 166.7 445.2 977.2 330.0 362.2 1,240.0 551.2 109.6 83.0 87.1 1,010.5 863.8 125.8 63.5 380.4 140.8 139.4 247.3 181.2 108.6 1,386.4 191.0 155.7
2010
454.2 1,017.5 199.4 413.1 770.4 226.6 3,777.7 1,338.4 2,525.8 840.6 2,673.8 2,286.4 1,466.2 2,718.3 6,533.7 2,383.6 776.2 449.0 986.1 2,557.5 3,534.1 760.1 463.2 1,353.2 1,009.9 901.6 1,283.7 1,290.3 7120.8 4,454.8 937.0 899.0 51,993.4
2008 2010 2008 2010

2.0 2.1 2.3 2.6 2.0 1.9 3.1 2.6 2.2 2.5 2.5 3.4 2.8 2.3 2.6 3.0 2.4 2.2 2.3 3.5 3.0 2.3 2.5 2.8 2.5 2.4 2.4 2.2 2.3 3.1 2.7 2.3 2.7 1.9 2.2 2.3 3.6 1.9 2.0 2.9 2.1 2.1 2.2 2.3 3.2 2.5 2.2 2.5 2.7 2.3 2.2 2.0 3.0 2.7 2.2 2.2 2.5 2.2 2.4 2.5 2.1 2.1 2.8 2.4 2.1 2.5 33.7 23.0 18.8 34.7 29.8 25.9 41.4 25.7 25.8 37.3 36.3 37.0 39.9 32.5 37.0 40.4 41.0 35.7 19.0 34.1 46.4 30.1 27.1 36.0 28.0 22.9 40.7 29.2 50.9 35.3 38.5 40.9 33.9 34.6 28.9 26.3 38.0 25.0 32.6 45.6 32.6 26.5 41.2 40.5 38.6 42.5 32.0 34.8 42.1 37.4 33.6 19.3 40.5 46.1 34.6 29.8 37.6 31.4 28.6 46.2 33.8 51.2 40.1 38.1 49.8 35.8
2010
411.7 917.8 169.8 313.9 690.0 213.0 2,197.1 1,112.5 2,334.1 673.9 2,228.6 1,309.2 1,136.3 2,356.0 5,293.7 1,832.4 666.6 366.0 899.0 1,543.9 2,670.3 634.3 399.7 972.8 869.1 763.2 1,036.4 1,109.1 602.2 3,068.3 746.1 743.3 40,280.4
2008 2010 2008 2010

1.8 2.0 2.1 2.2 1.8 1.8 2.5 2.1 2.1 2.1 2.3 2.8 2.4 2.1 2.4 2.6 2.2 2.0 2.1 3.0 2.6 2.1 2.2 2.3 2.3 2.2 2.1 2.0 2.1 2.7 2.4 2.0 2.3 1.8 2.0 2.0 2.2 1.7 1.9 2.2 1.8 2.0 2.9 2.1 2.6 2.2 2.0 2.2 2.4 2.0 1.9 1.8 2.4 2.3 1.9 2.0 2.1 1.9 2.1 2.2 1.9 1.9 2.3 2.1 1.9 2.1 4.1 3.4 2.7 10.7 3.2 1.5 35.6 6.6 2.1 11.4 7.9 31.3 15.1 4.5 6.9 15.1 7.9 6.1 2.6 27.7 18.3 5.3 6.9 15.2 4.5 4.3 13.1 5.0 8.9 16.0 8.2 9.5 10.6 3.6 3.2 4.6 12.0 2.9 2.1 32.8 6.6 2.2 10.2 8.1 28.8 12.3 4.9 8.1 12.7 6.2 7.6 1.9 26.6 14.9 6.9 4.7 14.7 5.1 5.2 11.0 5.5 9.2 18.1 9.8 10.4 10.4
2008 2010
3.5 3.4 3.6 3.8 3.4 3.3 3.9 4.2 3.5 3.7 3.6 4.1 3.7 3.6 3.7 4.0 3.5 3.6 3.6 4.2 3.9 3.7 3.7 3.8 3.8 3.7 3.6 3.5 3.6 4.0 3.8 3.6 3.9 3.3 3.4 3.6 3.7 3.4 3.6 3.8 3.7 3.5 3.6 3.5 4.0 3.6 3.6 3.6 3.7 3.6 3.8 3.4 3.9 3.8 3.6 3.6 3.7 3.6 3.8 3.6 3.6 3.4 3.7 3.8 3.5 3.7
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Ciudad de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Estados Unidos Mexicanos
37.8 26.4 21.4 45.4 32.9 27.4 77.0 32.4 28.0 48.7 44.2 68.4 55.0 36.9 43.9 55.6 48.9 41.8 21.6 61.8 64.7 35.4 34.0 51.2 32.5 27.3 53.8 34.2 59.8 51.3 46.7 50.4 44.5
38.2 32.1 30.9 50.0 27.9 34.7 78.4 39.2 28.7 51.3 48.5 67.4 54.8 36.9 42.9 54.7 43.6 41.2 21.1 67.2 61.0 41.4 34.5 52.3 36.5 33.8 57.2 39.4 60.4 58.3 47.9 60.2 46.2
11,713.0
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010. Nota: Las estimaciones de 2008 y 2010 utilizan factores de expansin ajustados a los resultados denitivos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, estimados por el INEGI.
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III. La pobreza en los municipios de Mxico

En diciembre de 2011, CONEVAL present la medicin de la pobreza a nivel municipal para 2010. En 1,003, municipios el 75 por ciento o ms de su poblacin se encuentra en pobreza (la mayora de ellos son municipios pequeos, con porcentajes altos de poblacin que habla lengua indgena y con localidades rurales). En slo 190 municipios del pas se concentran la mitad de la poblacin en situacin de pobreza (estos municipios son urbanos y densamente poblados). Entre los resultados principales por carencia social especca puede mencionarse lo siguiente: El 93.4 por ciento del total de los municipios tena ms de 50 por ciento de su poblacin sin acceso a la seguridad social. El 48.0 por ciento tena ms de 50 por ciento de su poblacin con carencia por servicios bsicos en la vivienda. El 17.1 por ciento tena ms de 50 por ciento de su poblacin sin acceso a servicios de salud. El 9.2 por ciento tena ms de 50 por ciento de su poblacin con carencia por la calidad y espacios de la vivienda. El 4 por ciento tuvo porcentajes mayores a 50 por ciento de su poblacin con carencia de la alimentacin. El 3.5 por ciento tena ms de 50 por ciento de su poblacin con rezago educativo. En el mapa 2.1 se representan los diez municipios con mayor porcentaje y los diez con menor porcentaje de poblacin en situacin de pobreza.
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Mapa 2.1 Diez municipios con mayor porcentaje y diez con menor porcentaje de poblacin en situacin de pobreza, Mxico, 2010
10. San Juan de Sabines 2. San Nicols de los Garza 8. Apodaca 3. Guadalupe 5. San Pedro Garza Garca 6. San Sebastin Tutla 7. San Pablo Etla
4. Miguel Hidalgo
9. Corregidora
4. Mixtla de Altamirano
1. Benito Jurez
10. San Simn Zahuatln 1. San Juan Tepexuila
6. Santiago Textiitln
7. San ndres Duraznal 5. Calchichuitln 9. Sital 8. Santiago 3. San Juan del Pinar Cancuc 2. Aldama
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en la muestra del XII Censo de Poblacin y Vivienda y el MCS-ENIGH 2010.
Fuente: estimaciones de CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010 y la muestra del Censo de Poblacin y Vivienda 2010.
Los municipios que presentaron el mayor porcentaje de poblacin en pobreza fueron San Juan Tepeuxila, Oaxaca (97.4); Aldama, Chiapas (97.3); San Juan Cancuc, Chiapas (97.3); Mixtla de Altamirano, Veracruz (97.0); Chalchihuitn, Chiapas (96.8); Santiago Textitln, Oaxaca (96.6); San Andrs Duraznal, Chiapas (96.5); Santiago el Pinar, Chiapas (96.5); Sital, Chiapas (96.5) y San Simn Zahuatln, Oaxaca (96.4) (mapa 2.1). Lo anterior muestra que el reto de abatir la pobreza municipal es doble: reducir la pobreza rural de municipios pequeos y dispersos, as como disminuir la pobreza urbana, que tiene mayor peso en volumen poblacional.
IV. Diferenciacin social en Mxico

La pobreza tiene una incidencia diferenciada en varios grupos sociales. El objetivo de esta seccin es caracterizar la distribucin de la pobreza y de los indicadores de carencia en algunos grupos vulnerables. Se emplean variables sociodemogrcas como grupos de edad (menores de 18 y mayores de 65 aos de
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edad), poblacin que vive o no en Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP) y se distingue a la poblacin por pertenecer o no a un grupo indgena.
A)
ETAPA DEL CICLO DE VIDA
En la grca 2.5 puede observarse la distribucin de la poblacin en grupos vulnerables y grupos de edad. El 45.7 por ciento de los adultos mayores se encontraba en condicin de pobreza en 2010, lo que equivale a 3.5 millones de personas de 65 o ms aos; 0.7 puntos porcentuales ms que en 2008, lo que corresponde a 300,000 adultos mayores. El porcentaje de la poblacin menor a 18 aos en situacin de pobreza fue de 53.8 en 2010, lo que equivala a 21.4 millones de nios y jvenes; ste es el grupo con mayor porcentaje de pobreza en el pas. Es importante indicar que entre 2008 y 2010 la pobreza y la pobreza extrema de los nios y adolescentes menores de 18 aos no se increment.
Grca 2.5 Distribucin de la poblacin segn situacin de pobreza en el pas para grupos selectos,
Mxico, 2010
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
10.4 10.1 12.8 28.7 31.4 39.1 22.5 45.3 19.3 17.3 16.5 5.8 3.2 1.0 16.5 17.6 7.2 3.3 1.3
5.6
Porcentaje
35.8
35.6 40.2
41.0
32.5
0 Nacional Pobreza Extrema Vulnerable por Ingresos Adultos Mayores Pobreza Moderada No Pobre y No Vulnerable Indgenas Poblacin Infantil Vulnerable por Carencias Sociales ZAP
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en MCS-ENIGH 2010. Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en MCS-ENIGH 2008.
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Es importante destacar que en un documento reciente elaborado por CONEVAL y UNICEF (Pobreza y derechos sociales de las nias, los nios y adolescentes en Mxico, 2008-2010) se seala que durante el bienio 2008-2010, mientras la pobreza a nivel nacional se increment en 3.2 millones de personas, en el marco de la crisis econmica y la volatilidad del precio de los alimentos, no cambi la pobreza del grupo de edad de menores de 18 aos, ni tampoco la pobreza extrema. Esto se explica porque si bien a los nios y adolescentes les afect el problema de ingresos y de carencia alimentaria, el avance en coberturas bsicas de servicios de salud, educativos y de vivienda logr compensar la problemtica econmica. Lo anterior muestra que aun cuando se presentan retos importantes para la poblacin menor de 18 aos, las polticas pblicas han ayudado a mejorar su situacin, en lo que respecta a una mayor cobertura de servicios bsicos.
Grca 2.6 Cambio en el nmero de nias, nios y adolescentes en pobreza, Mxico, 2008-2010
CARENCIAS 2.0 1.4 1.0 Poblacin con Ingreso Inferior a la Lnea de Bienestar 1.2 0.9 2008 21.5 millones 2010 21,4 millones
POBREZA 0.0 -0.3 -1.0 -1.5 Acceso a la Alimentacin Poblacin con Ingreso Inferior a la Lnea de Bienestar Mnimo -0.1 -0.2 POBREZA EXTREMA 2008 5.3 millones 2010 5.1 millones
-2.0
-3.0
-1.3 Calidad y Servicios Espacios de Bsicos en la Vivienda la Vivienda
Rezago Educativo
-4.0 -4.3 Acceso a Seguridad Social
-5.0
-4.6
Acceso a los Servicios de Salud
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en MCS-ENIGH 2008 y 2010. Fuente: elaboracin del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010.
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B)
RESIDENCIA O NO EN ZAP
Las Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP) son aquellas unidades territoriales con los ndices de rezago social o de marginacin ms elevados, as como altos niveles en la incidencia y nmero de personas en pobreza alimentaria o pobreza extrema. Las ZAP son determinadas anualmente por la Secretara de Desarrollo Social con base en los resultados de los indicadores de carencias sociales y datos de pobreza generados por CONEVAL. La grca 2.5 muestra que 77.8 por ciento de quienes residen en las ZAP se encuentran en condicin de pobreza; esto quiere decir que suman 13.6 millones de personas en dicha condicin. Al comparar con 2008, se observa que 2.5 por ciento ms de las personas que residen en ZAP est en situacin de pobreza, no obstante el nmero absoluto de personas sea el mismo.
C)
HABLANTE DE LENGUA INDGENA
La proporcin de hablantes de lengua indgena en condicin de pobreza ascenda a 79.3 por ciento en 2010 (la ms alta de los grupos considerados en este apartado), 3.4 puntos mayor que en 2008, es decir, 100,000 pobres indgenas adicionales en el bienio. Si bien se han presentado avances importantes en coberturas bsicas, tanto para quienes viven en ZAP13 como para la poblacin indgena,14 la doble crisis global iniciada en 2007-2008 (de los precios de los alimentos y nanciera) parece haber impactado el ingreso de la poblacin en su conjunto, lo cual contribuy al aumento de la pobreza de la poblacin hablante de lengua indgena entre 2008 y 2010.15
V. Comentarios nales
En los ltimos veinte aos la evolucin de la pobreza avanz por dos vas con diferentes resultados. Por una parte, la poltica social desempe un papel importante en el aumento de la cobertura de servicios bsicos como educacin, acceso a los servicios de salud, la calidad y los servicios de la vivienda.
13 El porcentaje de personas residentes en ZAP con acceso a los servicios de salud disminuy de 52.2 en 2008 a 34.5 por ciento en 2010, el de personas con carencia por calidad y espacios de la vivienda se redujo de 43.8 en 2008 a 34.7 en 2010 y el de personas con carencia por acceso a los servicios bsicos en la vivienda de 55.3 a 48.5 por ciento. 14 El porcentaje de poblacin que habla lengua indgena con carencia de los servicios de salud disminuy de 52.8 por ciento en 2008 a 37.2 por ciento en 2010, el de personas con carencia por calidad y espacios de la vivienda se redujo de 50.8 en 2008 a 42 en 2010 y el de personas con carencia por acceso a los servicios bsicos en la vivienda de 54.3 a 50.6 por ciento. 15 El porcentaje de poblacin que habla lengua indgena con un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo aument de 45 a 52 por ciento entre 2008 y 2010, mientras que el porcentaje de quienes tenan un ingreso inferior a la lnea de bienestar se increment de 77 a 88.3 por ciento en dichos aos.
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Sin embargo, a pesar de lo anterior, an hay retos importantes en materia de calidad de los servicios, especialmente en materia de salud y educacin, para acceder efectivamente a estos derechos fundamentales. En el caso del ingreso, ste no ha avanzado adecuadamente en las ltimas dcadas. La crisis econmica de 1995, la desaceleracin de inicios del siglo XXI, as como el incremento en los precios de los alimentos desde nales de 2007 y la crisis nanciera de 2009, han hecho que el ingreso real per cpita en Mxico prcticamente no haya crecido en las ltimas dos dcadas. La reduccin efectiva de la pobreza se materializar slo si la cobertura y calidad de los servicios bsicos, as como el ingreso mejoran sustancialmente.
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Captulo III Evaluacin de la poltica de desarrollo social
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Captulo III. Evaluacin de la poltica de desarrollo social
En el captulo previo se analiz la evolucin de la pobreza y de otros indicadores relevantes sobre el desarrollo social en Mxico en los aos recientes. En este captulo el objetivo es presentar un diagnstico de diversas respuestas de poltica pblica para enfrentar los retos del desarrollo social descritos en el captulo anterior. El anlisis se centra en las evaluaciones que el CONEVAL ha coordinado a programas particulares o a polticas pblicas especcas. Al inicio, en la seccin Dimensiones Sociales se examina en primera instancia la Proteccin Social en Mxico entendida como el conjunto de apoyos institucionales para los hogares frente a riesgos que afectan, en ciertos momentos de su vida, su nivel de consumo o ingreso. Los riesgos que se analizan son los asociados con la falta de acceso a los servicios de salud, al desempleo y subocupacin, a la orfandad, discapacidad y vejez, as como tener un ingreso menor a la lnea de bienestar econmico. El objetivo es identicar si el conjunto de apoyos institucionales estn integrados y si contribuyeron a aminorar la materializacin de los riesgos sociales de los hogares en el contexto de la crisis de 2009. A continuacin, en esa misma seccin se abordan las evaluaciones relacionadas con los programas, de acuerdo con su vnculo con algunas dimensiones de la medicin de la pobreza (ingreso, educacin, alimentacin y vivienda), esto con el n de relacionar los retos mencionados en el captulo previo con las respuestas de poltica pblica del gobierno mexicano. Por ltimo, en la segunda parte, en la seccin denominada Temas transversales, se estudia la poltica de desarrollo social respecto de la multiplicidad de programas con los que cuenta, a su incidencia distributiva, a los avances en el mbito de la institucionalizacin de las evaluaciones, y se profundiza en el caso particular de la poltica de desarrollo social para la poblacin indgena.
PRIMERA pARTE. DIMENSIONES SOCIALES

En este captulo se presenta un informe de los resultados de diferentes dimensiones de la poltica de desarrollo social asociadas con los derechos sociales en Mxico durante 2008-2011. El objetivo es mostrar las problemticas existentes, as como el avance y retos de los instrumentos de gobierno para atenderlas.
Evaluacin de la poltica de desarrollo social
53
Con este n, se describen y comparan de manera sistemtica rasgos bsicos de un abanico de instrumentos de proteccin social dirigidos a cubrir distintos riesgos de los hogares, as como del universo de Programas y Acciones del Gobierno Federal integrados en el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social (Inventario CONEVAL). Entre stos se subraya el anlisis del subconjunto de programas que fueron sometidos a Evaluaciones Especcas de Desempeo (EED) en 2010-2011 y a Evaluaciones de Consistencia y Resultados (ECR) entre 2011y 2012. De esta manera, en la primera seccin se examina la proteccin social en Mxico; enseguida se discute la situacin y los programas dirigidos al bienestar econmico y apoyo al ingreso; en la siguiente seccin se presentan las principales dicultades y los resultados de los programas relacionados con aspectos educativos; despus se describen la problemtica e instrumentos relacionados con el acceso a la alimentacin; y, por ltimo, se examinan los rasgos de las problemticas y los instrumentos utilizados para mejorar el acceso y calidad de la vivienda. Con el n de lograr una comparacin estructurada entre las dimensiones asociadas directamente a los derechos sociales y a la medicin de la pobreza (ingreso, educacin, alimentacin y vivienda), cada apartado, uno por dimensin, se divide en las mismas secciones. En la primera se presenta un diagnstico de la situacin de las problemticas; posteriormente se comentan los programas identicados que atienden cada dimensin; en la tercera seccin se caracterizan dichos programas en trminos de la evolucin de su gasto en 2008 y 2011;16 a continuacin se muestran resultados de los programas y nalmente se presentan las conclusiones. Adems, como un apartado adicional, en las secciones sobre vivienda, educacin y alimentacin se contrastan los indicadores presupuestarios clave de los fondos del Ramo 33 con los de la medicin de la pobreza correspon16 El primer paso del anlisis del gasto ejercido por los programas de desarrollo social que se realiza en las siguientes secciones se efectu siguendo este procedimiento general: primero se indic a qu grupo funcional pertenecen los programas (desarrollo social, desarrollo econmico o gobierno) y despus se estableci a qu funcin corresponde la mayora de stos (el nmero de funciones cambia segn el grupo funcional). En el Anexo I se presenta un diagrama con la estructura organizacional de las funciones de gobierno. El gasto de los programas educativos se contrast con el gasto destinado a la funcin presupuestaria de educacin del grupo funcional de desarrollo social; el gasto de los programas de vivienda se ubic con relacin al gasto destinado a la funcin de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional, estos dos ltimos del grupo funcional de desarrollo social. En el caso de la dimensin de alimentacin, los programas all agrupados se contrastaron con la funcin de asistencia social del grupo funcional de desarrollo social, pues es ah donde los clasica la Cuenta Pblica. El conjunto de programas de bienestar econmico se contrastaron con el grupo funcional de desarrollo econmico, pues la mayoria de ellos pertenece a dicho grupo. Los programas para la superacin de la pobreza pertenecen en su mayora a la funcin de asistencia social. La excepcin es Oportunidades que tambin recibe recursos de las funciones de educacin y salud. Por este motivo, para ofrecer un punto de referenica que permita resaltar la importancia de este grupo de programas, los recursos ejercidos por los programas de superacin de la pobreza se contrastan con la funcin de asistencia social, aunque los recursos de estos programas provengan de tres funciones (asistencia social, educacin y salud) debido a Oportunidades.
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dientes y se resaltan algunos de los hallazgos ms importantes efectuados en la Evaluacin Estratgica sobre el Ramo 33. Las principales fuentes de informacin que se utilizan son las ECR, las EED, las Evaluaciones Integrales del Desempeo y el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales para el Desarrollo Social. Para la seccin de gasto se utiliza la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal. Igualmente, se recurre a los diagnsticos y evaluaciones estratgicas de Proteccin Social en Mxico, El Ramo 33 en el desarrollo social en Mxico: evaluacin de ocho fondos de poltica pblica y Dimensiones de la seguridad alimentaria. Evaluacin Estratgica de Nutricin y Abasto.
I. Proteccin Social
El aumento de los precios de los alimentos y la crisis nanciera internacional originada en Estados Unidos afectaron indicadores clave del desarrollo econmico de Mxico como el Producto Interno Bruto (PIB), la tasa de desocupacin y el ingreso por trabajo, entre otros, a partir de 2009 (vase el captulo I). En gran medida como efecto de esta crisis, y a pesar de los avances en numerosos indicadores de desarrollo social (como los de vivienda, educacin y salud), en 2010 la pobreza aument en comparacin con 2008. Esto ocurri debido al aumento del nmero de personas con carencia por acceso a la alimentacin y de individuos con ingreso menor a la Lnea de Bienestar (vase el captulo II). Sin embargo, es importante resaltar que la pobreza extrema no cambi. El Gobierno Federal y el Poder Legislativo emprendieron acciones para enfrentar el contexto econmico adverso y, en particular, para que ste no afectara la estructura de consumo y gasto de los hogares mexicanos vulnerables. Entre estas iniciativas pueden mencionarse el aumento del presupuesto y la ampliacin de la cobertura de programas sociales clave (Oportunidades, Apoyo Alimentario, Seguro Popular y Empleo Temporal, entre otros), as como la creacin de nuevos componentes en algunos de ellos (Vivir Mejor del programa Oportunidades, por ejemplo). Tambin pueden aludirse modicaciones a los sistemas de seguridad social, como, por ejemplo, que se permita a los desempleados efectuar retiros limitados de las cuentas individuales de sus pensiones de vejez. Sin embargo, en cuanto a su diseo estas medidas fueron insucientes para proteger a los ms vulnerables. Aunque los programas lograron resultados importantes (vase la seccin de resultados de los Programas y Acciones de este captulo III y el Anexo V), sus acciones no contuvieron el aumento de la pobreza debido, en buena medida, a las caractersticas concretas de esta doble crisis
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internacional: el aumento de los precios en los alimentos, conjugado con la disminucin del ingreso laboral de los trabajadores, as como del empleo de los mexicanos en Estados Unidos y sus secuelas en las transferencias por remesas. La crisis evidenci la falta de instrumentos para proteger a la poblacin que es ms vulnerable frente a estos riesgos coyunturales. Con la excepcin del Programa de Empleo Temporal, cuyos recursos han sido limitados hasta recientemente, los principales programas de transferencias (Oportunidades, PROCAMPO) no estn diseados para apoyar a la poblacin ante contingencias econmicas coyunturales. Finalmente, por su diseo (nanciamiento contributivo con costos relativamente altos), y dada la desigualdad econmica que impera en Mxico, los sistemas de seguridad social (y en gran parte la legislacin laboral que se aplica principalmente a los trabajadores formales) dejan desprotegida a la mayora de trabajadores de ingresos bajos y condiciones laborales ms precarias. Inclusive para la poblacin asegurada, estos sistemas no incluyen seguros de desempleo (no obstante la reciente reforma al costo de los fondos de retiro). Los grupos de poblacin que resintieron ms la crisis en Mxico fueron los que habitaban en reas urbanas y en zonas fronterizas con Estados Unidos, muchos de ellos con empleos formales. La efectividad moderada de la mayora de los instrumentos de proteccin social utilizados para afrontar el contexto adverso se debe, por una parte, a que estn orientados a enfrentar problemas estructurales (ruptura de la pobreza intergeneracional), y por otra, se dirigen, en primera instancia, a quienes residen en reas rurales y a los trabajadores informales. Los programas de poltica social que se dirigen a la poblacin vulnerable que enfrenta situaciones adversas coyunturales (disminucin temporal del ingreso debido a eventos inesperados que arriesgan el nivel de vida en el mediano y largo plazo) y vive en reas urbanas cuentan con menos instrumentos, tienen menores recursos, enfrentan mayores dicultades para alcanzar a su Poblacin Objetivo y son capaces de atender a un nmero menor de beneciarios. Esto no implica, desde luego, que sea menor el reto rural en materia de proteccin social. Por el contrario, la poblacin rural pobre no es menos vulnerable ante las crisis y ciclos econmicos por contar con mejores sistemas pblicos de proteccin social, sino por su relativa lejana y autarqua frente a los mercados formales. Por ello, estas poblaciones estn comparativamente excluidas de la recuperacin econmica que, en general, reduce la pobreza urbana con mayor fuerza y rapidez que la rural. Por otro lado, la poblacin rural es ms vulnerable que la urbana frente a otros riesgos como los desastres naturales y los ciclos climticos. Esta seccin tiene por objeto evaluar al conjunto amplio de programas de proteccin social que operan en Mxico, entendido como el conjunto de intervenciones de poltica pblica que buscan incidir en el manejo de riesgos que
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afectan el nivel de consumo de la poblacin durante su ciclo de vida.17 Con este n, a) se identican los rasgos actuales de la Proteccin Social; b) se describen los riesgos asociados a no tener acceso efectivo a los servicios de salud, al trabajo, a la vejez, a la discapacidad y la orfandad, as como a la falta de ingresos en el curso de vida (ingresos menores a la lnea de bienestar econmica); c) se presentan los principales instrumentos de poltica pblica del Gobierno Federal para contribuir a aminorar estos riesgos, y, d) se perlan aspectos considerados en el captulo IV para formular conclusiones y recomendaciones que contribuyan a la construccin de un sistema integral de proteccin social que pueda hacer frente tanto a riesgos estructurales como coyunturales y atender ecazmente a quienes residen lo mismo en reas rurales que urbanas.
Caractersticas de la proteccin social en Mxico

La proteccin social en Mxico est constituida por un conjunto de sistemas de seguridad social contributivos, originados a partir de la dcada del cuarenta, as como por un conjunto de programas sociales no contributivos creados en el transcurso de la ltima dcada.18 En Mxico la proteccin social tiene estas caractersticas generales: 1. Las polticas de proteccin social, as como las de desarrollo social, no estn directamente asociadas a derechos. Los progresos maniestos en la Ley General de Desarrollo Social, que consisten en la denicin de los derechos sociales, no se han convertido en instrumentos coordinados y ecaces de poltica pblica. A pesar del avance en los objetivos de poltica pblica, an es imposible materializar el ejercicio de derechos sociales. En el caso de la dimensin de salud, por ejemplo, la aliacin a un sistema, instituto o programa no garantiza en todos los casos el acceso efectivo a los servicios de salud (atencin con capacidad resolutiva); en el caso de la dimensin laboral, el acceso a los programas de apoyo al empleo no garantiza la insercin laboral. 2. La cobertura de la proteccin social es limitada. El porcentaje de poblacin que careca de acceso a la salud en 2010 era de 31.8 por ciento, mientras que el de quienes carecan de acceso a la seguridad social ascenda,
17 Los sistemas de proteccin social pueden incluir a) subsistemas de seguridad social con programas contributivos para ayudar a las familias a asegurarse en caso de eventos que provoquen una prdida de ingreso; b) una red de proteccin con transferencias no contributivas dirigidas a los ms pobres y vulnerables; as como c) un subsistema de derechos mnimos para la proteccin de los individuos en su lugar de trabajo (CISS, 2011). 18 Los instrumentos contributivos son los nanciados por sus beneciados, mientras que los no contributivos son los nanciados con impuestos generales y que, usualmente, tienen propsitos redistributivos.
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para el mismo ao, a 60.7 por ciento. Es posible que para 2012 esta cobertura haya mejorado. En el caso de las polticas activas de empleo, el Programa de Apoyo al Empleo (el que tuvo mayor presupuesto y que apoy a un mayor nmero de trabajadores entre 2006 y 2010) atendi entre 2006 y 2010 a 340,702 personas en promedio anualmente, pero slo logr que 220,671 personas obtuvieran un empleo en dicho periodo; es decir, el nmero de beneciarios no slo es pequeo en comparacin con el nmero de desocupados (2.1 millones en promedio anual entre 2006 y 2011), sino que se identican reas de oportunidad en la obtencin de un empleo. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es el instrumento de atencin a la poblacin en pobreza ms relevante del Gobierno Federal. Ha dispuesto de uno de los presupuestos ms altos entre los programas sociales (58,700.24 millones de pesos en 2011 con un aumento de 24 por ciento entre 2008 y 2011). Su poblacin atendida ha crecido de manera pronunciada a lo largo de su historia (su padrn aument de 300,705 familias en 1997 a 5.8 millones en 2011) y ha sido un modelo de lecciones aprendidas para la instrumentacin de programas de transferencias condicionadas en Amrica Latina y en otras regiones del mundo (vase, por ejemplo, Cohen y Franco, 2006). No obstante, para 2010 haba alrededor de 500,000 hogares identicados como parte de la poblacin en pobreza que no han podido ser atendidos por diversas razones; entre stas pueden sealarse que las localidades no cuentan con acceso a una unidad de salud; o son pequeas, dispersas y mviles, o por la existencia de dicultades administrativas originadas por diferencias entre el catlogo de localidades de INEGI con el de Oportunidades. Adems, la identicacin de hogares elegibles en zonas urbanas ha probado ser un reto para el programa. Esto es, hacer efectivo el acceso a Oportunidades de una parte de la poblacin elegible no ha sido posible a pesar de la existencia de un instrumento de poltica pblica destinado expresamente a la poblacin en condiciones de pobreza, as como de la creacin de un programa complementario, destinado a la poblacin residente en las localidades ms aisladas sin acceso a servicios educativos y de salud (el Programa de Apoyo Alimentario). 3. El nivel de acceso y la calidad de los programas de proteccin social es desigual horizontal y verticalmente. La desigualdad horizontal signica que las instituciones y programas de proteccin social entregan bienes y servicios diferentes a individuos con necesidades y riesgos similares. Las diferencias en los paquetes de benecios pueden deberse a caractersticas contingentes como el rea de residencia o la condicin laboral, entre otros. Por otro lado, la desigualdad vertical implica que en Mxico se ejerce una
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proporcin sustantiva del gasto social a travs de instrumentos regresivos en trminos absolutos en detrimento de instrumentos progresivos o neutrales (vase la seccin de Incidencia distributiva y equidad del gasto social de este Informe). De esta manera, frente a riesgos similares, tienden a obtener benecios menores quienes cuentan con menores ingresos.19 Y son los hogares de menores ingresos los que tienden a enfrentar mayores riesgos. 4. La coordinacin y complementariedad entre entidades y dependencias para entregar benecios a la poblacin vulnerable y en pobreza es dbil. A pesar de que existen espacios institucionales de colaboracin entre instancias de gobierno (la Comisin Intersecretarial y la Comisin Nacional de Desarrollo Social, por ejemplo), hay programas e instituciones dirigidas a cubrir riesgos similares de carcter contributivo y no contributivo, tanto a nivel federal como estatal, o dirigidas al mismo derecho y poblacin objetivo sin necesariamente contar con vinculacin institucional entre s y con esquemas de nanciamiento diferentes. 5. No existen instrumentos ecaces dirigidos a la poblacin vulnerable residente en reas urbanas y que, adems, puedan activarse frente a crisis inesperadas. Los grupos de poblacin con mayor deterioro en el contexto de la crisis econmica experimentada en el pas en 2009 fueron los que residan en reas urbanas y en las zonas fronterizas con Estados Unidos. Las acciones realizadas por el Gobierno Federal para contener la disminucin del nivel de vida de la poblacin permitieron que el nmero absoluto y relativo de personas en condicin de pobreza extrema no aumentara en 2010 respecto de 2008; sin embargo, fueron insucientes para contener el aumento de la pobreza en las reas urbanas y fronterizas debido a que los instrumentos ms importantes en trminos presupuestarios y de poblacin atendida estn dirigidos principalmente a la poblacin en pobreza de largo plazo, residente en reas rurales y que carecen de acceso a la seguridad social formal.
Riesgos asociados a la proteccin social

Los principales riesgos asociados a la proteccin social en el transcurso del ciclo de vida se representan en la gura 3.1.1. En las las se muestran los riesgos asociados a cuatro dimensiones clave de la proteccin social: a) al acceso a la salud; b) al trabajo; c) a la orfandad, discapacidad y vejez; y d) al ingreso;
19 Se resalta la importancia de la regresividad de los instrumentos de poltica pblica slo para evaluar la asignacin de benecios sociales en trminos de su equidad. Esto no supone que la equidad es el nico objetivo o el objetivo dominante de todos los instrumentos de gasto social. Un rubro de gasto social regresivo puede justicarse cuando persigue otros nes.
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mientras que en las columnas se representan cuatro grupos etarios de acuerdo con diferentes momentos del ciclo de vida: nios; adolescentes y jvenes; adultos y adultos mayores. Las celdas simbolizan los riesgos asociados a una de las dimensiones de proteccin social que enfrentan los individuos que se encuentran en un momento del ciclo de vida particular. De esta manera, por ejemplo, la primera celda (de color naranja) indica que todos los individuos a lo largo de su ciclo de vida pueden afrontar gastos adicionales, prdida de ingreso y tener un efecto sobre su estado de salud debido a falta de acceso efectivo de los servicios preventivos de salud. O, bien, la primera de las celdas de color azul seala que tanto los adolescentes y jvenes como los adultos y adultos mayores pueden enfrentarse a la dicultad para encontrar trabajo, sea por falta de habilidades y competencias o por problemas de informacin en el mercado laboral.
Figura 3.1.1. Recomendaciones generales de un sistema efectivo de proteccin Figura 3.1.1. Principales riesgos asociados a la proteccin social en el curso de vida social
Ciclo de vida
Nios Asociados al acceso a la salud Adolescentes y jvenes Adultos Adultos mayores
Gastos adicionales, prdida de ingreso y efecto sobre el estado de salud de las personas por falta de acceso y utilizacin de los servicios preventivos y curativos de salud Dicultad para encontrar trabajo por falta de habilidades y competencias / problemas de informacin en el mercado laboral
Asociados al trabajo
Prdida del ingreso laboral Desbalance en vida familiar y profesional por parto / puerperio Disminucin en ingreso familiar por no participacin laboral de mujeres / dicultad para el cuidado de nios y adultos mayores Disminucin del gasto por aportaciones para vejez Prdida de ingreso por vejez
Dimensiones
Asociados a vejez discapacidad y orfandad
Prdida o disminucin de ingreso temporal o permanente por enfermedad o accidente a Gastos y prdida de ingreso por discapacidad permanente que deriva en dependencia total Falta de ingreso por orfandad Prdida o disminucin de ingreso temporal o permanente por accidente o enfermedad laboral
Asociados al ingreso
Insuciencia de ingreso para adquirir una canasta bsica alimentaria / bajo capital humano
Fuente: elaboracin de CONEVAL. (7. Fuente) Fuente: CONEVAL. a Seelaboracin consideran de situaciones en las que una enfermedad o accidente imposibilita a las personas a realizar una actividad econmica remunerada, tales como Nota: consideran situaciones en las que unaespecco, enfermedad o accidente imposibilita a las personas a realizar actividad econmica remunerada, tales como Nota: a Se ceguera, sordera, parlisis o falta de un miembro entre otros. En el caso de los menores de edad, este una riesgo se reere a la situacin en la que stos tienen ceguera, sordera, o parlisis o falta de que un miembro especco, entredel otros. En el caso los menores de edad, este riesgo se reere a contribuir la situacin la que stos tienen una discapacidad una enfermedad exige que un integrante hogar deje de de trabajar para cuidarle o que alguien que podra al en gasto domstico unade discapacidad o cuidarle. una enfermedad que exige que un integrante del hogar deje de trabajar para cuidarle o que alguien que podra contribuir al gasto domstico deje hacerlo para deje de hacerlo para cuidarle.
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Con base en esta representacin de los riesgos que enfrentan los individuos a lo largo del ciclo de vida, a continuacin se presenta un diagnstico de los riesgos asociados a cada una de las dimensiones de la proteccin social. El objetivo es, por una parte, describir cul es el diseo institucional vigente para contribuir a enfrentar dichos riesgos y, por otro lado, esbozar el escenario poblacional actual de las dimensiones en trminos de indicadores clave.
i. Diagnstico de riesgos asociados con el acceso a la salud

El sistema de salud mexicano tuvo logros importantes entre 2006 y 2011. Entre stos pueden destacarse los siguientes: 1. El gasto total en salud del Gobierno Federal creci 34.1 por ciento entre 2006 y 2011, pues aument de 314,409.1 millones a 421,682.7 millones (grca 3.1.1).20
Grca 3.1.1 Gasto en Salud por Ramo, Mxico, 2003-2011 (Pesos constantes de enero de 2011)
12,289.2 450,000 400,000 350,000 300,000
Millones de pesos
49,771.8
Petrleos Mexicanos 175,822.9 Ramo 51: ISSSTE
250,000 200,000 150,000 100,000 50,000
Ramo 50: IMSS
61,714.2 11,344.8
Ramo 33: FASSA
Ramo 19: Aportaciones a seguridad
103,298.7
Ramo 12: Salud 0 2001 2002
2003
2004
2005
2006
Ejercicio Fiscal
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2001-2011. Nota: Por su nivel menor en comparacin con otras instituciones, el gasto Pblica en saludFederal del ramo 7 (Defensa Nacional; 5,653,546,864 pesos en 2011) y ramo 13 Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en Cuenta de la Hacienda 2001-2011. (Marina; 1,536,073,512 pesos en 2011) no alcanza a distinguirse en la grca.
20 Se consideran los rubros de salud de los ramos presupuestarios correspondientes a Defensa Nacional (Ramo 7), Marina (Ramo 13), Aportaciones a seguridad (Ramo 19), FASSA (Ramo 33), IMSS (Ramo 50), ISSSTE (Ramo 51) y Petrleos Mexicanos (slo en 2006 y 2007); as como Salud (Ramo 12, completo).
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2. La aliacin al Seguro Popular y al Seguro Mdico para una Nueva Generacin creci de manera pronunciada en los ltimos aos. La poblacin aliada por el primero aument de 15.7 millones de personas en 2006 a 51.8 millones en 2011, mientras que la del segundo pas de 819,410 personas aliadas en 2007 a 5,783,114 personas aliadas, entre 2007 y 2011. Esto representa un primer paso hacia la universalizacin de la atencin en salud (grca 3.1.2).
Grca 3.1.2 Poblacin aliada por el Seguro Popular y Seguro Mdico para una Nueva Generacin,
Mxico, 2006-2011 (millones de personas)
60,000
53,342.6
50,000
44,823.5 1,304.80 43,518.70
1,519.30 51,823.30
Millones de Personas
40,000
32,239.0
30,000
22,654.0
28,210.40 1,033.50 27,176.90 819.40 21,834.60 15,672.4 15,672.40
1,106.10 31,132.90
20,000
10,000
0 2006
Seguro Popular
2007
2008
2009
2010
2011
Seguro Mdico para una Nueva Generacin
Fuente: Evaluacin Especca de Desempeo 2010-2011 y Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012. Fuente: Evaluacin Especca de Desempeo 2010-2011 y Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012.
Entre los instrumentos de poltica pblica en materia de salud resalta el Seguro Popular. En la grca 3.1.3 puede observarse que proporciones importantes de la poblacin de los deciles de ingreso de menores recursos est aliada al Seguro Popular.
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Grca 3.1.3 Composicin de la aliacin a la Seguridad Social y al Seguro Popular

por deciles de ingreso por persona, Mxico, 2010
120
100
80
60
40
20
0 1 2 3 4 5 6 7 8 Seguro Popular 9 10 No Aliados Seguridad Social
Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en la ENIGH 2010. Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en la ENIGH 2010 Nota: Los porcentajes no suman 100 porque hay 3.3 millones de personas que reportan estar aliadas al Seguro Popular y a la Seguridad Social de forma simultnea.
3. La poblacin con carencia por acceso a la salud, de acuerdo con la medicin de pobreza de CONEVAL, disminuy nueve puntos porcentuales: de 40.8 por ciento en 2008 a 31.8 por ciento en 2010. Esto representa que 9 millones de personas accedieron a los servicios de una institucin de salud entre dichos aos. sta es la carencia que disminuy de manera ms pronunciada entre las consideradas para la medicin de la pobreza (grca 3.1.4). La reduccin de la carencia de acceso a los servicios de salud se debi en buena medida al avance de cobertura del Seguro Popular.
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Grca 3.1.4 Cambio porcentual por carencia social, Mxico, 2008-2010

4.00 2.00 0.00 -2.00 -4.00 -4.3 -6.00 -8.00 -10.00 -9 3.2
Acceso a los servicios bsicos de la vivienda Acceso a la calidad y espacios de la vivienda
Acceso a la seguridad social
Acesso a los servicios de salud Acesso a la alimentacin
Rezago educativo
Variacin porcentual
-1.3 -2.7 -2.5
Fuente: CONEVAL (2011). Medicin de la Pobreza 2010 a nivel nacional. Fuente: CONEVAL (2011). Medicin de la Pobreza 2010 a nivel nacional.
A pesar de estos logros, el panorama del sistema de salud es complejo y an existen retos que deben enfrentarse, como se ver a continuacin. Si bien es de destacar el aumento de la cobertura, el objetivo principal es incrementar el acceso efectivo a este derecho social, y ste no avanzar adecuadamente sin mejorar la calidad de los servicios, enfrentando la nueva realidad epidemiolgica de la poblacin.
Perl epidemiolgico
En lo referente a su estado de salud la poblacin de Mxico muestra una polarizacin. En cuanto a problemas propios del rezago socioeconmico se aprecia una tendencia descendente de la prevalencia. No obstante, los cambios demogrcos y en los estilos de vida y la exposicin a factores de riesgo se han manifestado en el progresivo envejecimiento poblacional y en un aumento de las enfermedades no transmisibles.
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Los cambios en los estilos de vida han causado que la poblacin est expuesta a factores de riesgo cuyas consecuencias pueden traducirse en el desarrollo de enfermedades crnicas. La obesidad (30 por ciento en la poblacin adulta), el consumo excesivo de alcohol (4.8 por ciento) y el tabaquismo (13.3 por ciento), junto con la falta de ejercicio fsico, son algunos de los principales factores de riesgo. Est demostrado que las enfermedades no transmisibles, adems de las consecuencias sobre la salud, acarrean asimismo repercusiones econmicas, sociales y laborales que arriesgan la viabilidad nanciera y la capacidad de respuesta de los servicios de salud (HIMFG, 2011). El estado de salud de la poblacin del pas todava no logra alcanzar los niveles promedio que reporta la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (cuadros 3.1.1 y 3.1.2). En Mxico la expectativa de vida es menor, tanto al nacimiento21 como a los 65 aos.22 Las cifras de bajo peso al nacer,23 mortalidades infantil, materna y por cncer crvico-uterino24 son considerablemente superiores. El nmero de muertes por accidentes automovilsticos ha aumentado en forma muy importante, mientras que en otros pases ha disminuido a casi la mitad (OCDE, 2011c; 2012). Cuadro 3.1.1 Indicadores del estado de salud de la poblacin utilizando la OCDE como referente, 2009 del estado de salud de la poblacin utilizando la OCDE como referente, 2009 Cuadro 3.1.1 Indicadores
OCDE
Indicador
Esperanza de vida (aos) Mujeres Hombres Esperanza de vida a los 65 aos Mujeres Hombres Bajo peso al nacer
a
Mxico
OCDE
Mxico
OCDE
Mxico
OCDE
Mxico
1990
2000
2005
2009
78.1 71.4
73.5 67.7
80.2 74.0
76.5 71.3
81.3 75.6
77.0 72.2
82.2 76.6
77.6 72.9
17.8 14.3 5.7 10.2 15.8 6.4
17.8 16.0 --39.1 89.0 28.5
19.0 15.5 6.3 6.7 10.3 5.1
18.1 16.5 9.7 19.9 72.6 20.2
19.8 16.4 6.4 5.2 9.0 4.5
18.2 16.8 8.8 17.3 61.8 16.0
20.4 17.2 6.6 4.4 8.8 4.4
18.3 16.8 8.4 14.6 62.2 13.3
Tasa de mortalidad infantil b Razn de mortalidad materna c Tasa de mortalidad por cncer cervicouterino d
Fuente: elaboracin del Hospital Infantil de Mxico Federico Gmez para CONEVAL con base en CONAPO (2011a); el Sistema Nacional de Informacin en Salud (SINAIS) de la Direccin General de Informacin en Salud, Secretara de Salud y el Sistema de Informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. a Porcentaje del total de nacidos. c Por cien mil nacidos vivos estimados. b Por cada mil nacidos vivos estimados. d Por cada cien mil mujeres de 25 o ms aos.
21 La esperanza de vida al nacimiento es el promedio de aos que una persona espera vivir desde el momento de su nacimiento, si las condiciones de mortalidad prevalecientes del presente se mantuvieran a lo largo de su vida. 22 Promedio de aos que espera vivir una persona a partir de los 65 aos de edad, si las condiciones de mortalidad prevalecientes del presente se mantuvieran a lo largo de su vida. 23 Peso de un nio al nacer menor a 2.5 kilos, sin importar su edad gestacional. 24 Es el nmero de defunciones de mujeres por cncer cervicouterino por cada cien mil mujeres de 25 o ms aos en el ao de referencia.
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La transicin epidemiolgica es visible en las principales causas de mortalidad. El cuadro 3.1.2 compara las principales causas de mortalidad general entre 1990 y 2010. En 2010, las enfermedades no transmisibles (enfermedades del corazn y diabetes mellitus) ocuparon los primeros lugares de las principales causas de muerte en la poblacin general. Las infecciones intestinales y respiratorias agudas ocuparon lugares menos relevantes.
Cuadro 3.1.2 Principales causas de mortalidad general, 1990-2009 Cuadro 3.1.2 Principales causas de mortalidad general, Mxico, 1990-2009
Ao
Causa de Muerte
1990
Defunciones Tasa 1 30. 7 35. 4 23.5 21.3 17.3 14.8 8.1 28.5 10.4 13.9 26.4
2000
Defunciones 46,525 43,753 25,357 25,378 10,638 15,915 9,778 14,213 13,755 8,865 5,216 138,557 219,393 8,648 94 928 461 526 Tasa 1 47. 3 44. 4 25.8 25.8 10.8 16.2 9.9 14.4 14.0 9.0 5.3
2005
Defunciones 67,090 53,188 27,370 27,566 9,921 20,253 12,876 14,979 15,742 8,442 4,266 85,599 261,693 9,484 159,810 516,586 Tasa 1 64. 5 51. 2 26.3 26.5 9.5 19.5 12.4 14.4 15.1 8.1 4.1
2010
Defunciones 82,964 70,888 32,306 28,369 25,757 23,795 17,695 17 131 11,773 8,672 3,202 150,454 322,552 12,789 123,196 608,991 Tasa 1 76. 5 65. 4 29.8 26.2 23.8 22.0 16.3 15.8 10.9 8.0 3.0
Diabetes mellitus Enfermedades isqumicas del corazn Enfermedad cerebrovascular Cirrosis y otras enfermedades crnicas del hgado Agresiones (homicidios) Enfermedad pulmonar obstructiva crnica Enfermedades hipertensivas Infecciones respiratorias agudas bajas Accidentes de trco de vehculo de motor Desnutricin calrico protica Enfermedades infecciosas intestinales Otras principales Total de enfermedades principales Mal denidas Otras Total
25,782 29,764 19,760 17,902 14,497 12,432 6,818 23,958 8,768 11,705 22,196 139,181 193,582 9,716 102 414 444 893
Fuente: elaboracin del Hospital Infantil de Mxico Federico Gmez para CONEVAL con base en el Sistema Nacional de Informacin en Salud (SINAIS) de la Direccin General de Informacin en Salud, Secretara de Salud. 1 Tasa por 100,000 habitantes
El perl de mortalidad de la poblacin se transform de uno en el cual las enfermedades transmisibles ocupan un lugar importante como causa de muerte a uno en el cual stas son menos relevantes en comparacin con las defunciones asociadas con patologas no transmisibles. El caso de mortalidad materna es un ejemplo de que no se ha logrado avanzar en la calidad del servicio y en el acceso efectivo, pues aunque se observa una reduccin importante desde 1990, Mxico est an lejos de la Meta del Milenio de 22 muertes por cada mil nacidos vivos en 2015 (grca 2.2 al respecto vase CONEVAL, 2012b).
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No obstante la reduccin de la mortalidad por enfermedades transmisibles, las infecciones, la mortalidad materna y las complicaciones perinatales continan como problemas de salud muy importantes, particularmente en la poblacin que reside en reas marginadas. Es importante destacar que detrs del promedio nacional persisten desigualdades amplias en las entidades federativas, por zonas geogrcas, entre poblaciones indgenas y no indgenas, as como a lo largo de la distribucin del ingreso. Lo anterior implica importantes retos de poltica pblica: garantizar el acceso efectivo a los servicios de salud y la existencia de sistema de salud ordenado.
Organizacin institucional del sector salud

La organizacin del Sector Salud en Mxico es compleja y fragmentada. La rectora es atribucin de la Secretara de Salud federal y al sector lo integran instituciones pblicas y organismos e instituciones privadas. El sector pblico comprende la Secretara de Salud, los Servicios Estatales de Salud (SESA) y las instituciones de seguridad social (Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y de las entidades federativas, secretaras de Defensa Nacional y Marina, as como los Servicios Mdicos de PEMEX). La gura 3.1.2 ilustra la estructura del sistema, fuentes de nanciamiento, compradores, proveedores y poblacin atendida.
Figura 3.1.2 Estructura actual deldel Sistema de de Salud de de Mxico Figura 3.1.2 Estructura actual Sistema Salud Mxico
RECTORIA Pblico Sector Fondos Gobierno Seguridad Social Empleador Trabajador Gobierno Privado Secretaria de Salud, SESA Gobierno Federal Estatal Individuo
SECRETARIA DE SALUD
Privado Empleador Privado Gobierno
Pagadores
PEMEX SEDENA ISSSTE MARINA
IMSS
IMSS Secretaria Oportunidades de Salud

Tercer Nivel
Seguro Popular
SESA
Aseguradoras privadas
Primer y Segundo Nivel
Proveedores
IMSS Unidades de atencin a la salud Oportunidades de estas Instituciones
Unidades de atencin a la salud de estas instituciones
Proveedores privados Hospitales, clinicas y mdicos
Usuarios
Empleados asegurados por estas instituciones y sus familias
Pensionados
Poblacin rural
Autoempleados, trabajadores del sector informal, desempleados y sus familias
Poblacin con Empleados del capacidad de sector formal con pago esta prestacin
Funcionarios publicos
Fuente:elaboracin elaboracindel delHospital HospitalInfantil Infantilde deMxico MxicoFederico FedericoGmez Gmezpara paraCONEVAL. CONEVAL. Fuente:
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La capacidad instalada del sector an tiene limitaciones con respecto de la poblacin que debe atender. Una proporcin importante de las localidades menores a 2,500 habitantes carece de algn establecimiento mdico. En 2011, por cada mil habitantes las instituciones pblicas contaban con 2.03 mdicos, 2.5 enfermeras y 1.25 camas. Estos indicadores estn por debajo de los promedios de la OCDE e indican la necesidad de un mayor nmero de recursos humanos y materiales (SINAIS, 2011b; OCDE, 2012).
Poblacin atendida por el sistema de salud

La mayor parte de la poblacin del pas es cubierta por las instituciones de salud; sin embargo, con base en informacin de 2010 y 2011 haba inconsistencias en las deniciones y fuentes en los distintos sistemas de informacin disponibles. Por una parte, 35.8 millones de personas carecen de acceso a servicios de salud, segn los datos del Mdulo de Condiciones Socioeconmicas (MCS) de la ENIGH 2010 utilizados para medir el rezago en acceso a la salud (cuadro 2.1), y por la otra, la suma de la poblacin aliada a las instituciones pblicas, segn sus propios datos administrativos, es mayor que la poblacin del pas, lo que reeja la ausencia de un registro adecuado de poblacin cubierta por la seguridad social, el Seguro Popular y la cubierta por el IMSS-Oportunidades, as como el que un porcentaje de la poblacin est aliado a ms de una institucin de salud, o la existencia de errores en la imputacin de la poblacin total aliada a partir de los trabajadores registrados como derechohabientes directos. Es importante reconocer que en 2012 existe un avance importante en la cobertura del Seguro Popular, que no se ve reejado en las cifras anteriores.
Figura 3.1.3 Poblacin cubierta por institucin de Salud en Mxico, 2010-2011 Figura 3.1.3 Poblacin cubierta por institucin de Salud en Mxico, 2010-2011
RECTORIA Sector Fondos
Gobierno
SECRETARIA DE SALUD Pblico

Seguridad Social Empleador Trabajador Gobierno Privado
Secretaria de Salud, SESA Gobierno

Federal Estatal
Privado Individuo Empleador

Privado Gobierno
Proveedores
PEMEX SEDENA ISSSTE MARINA
IMSS
IMSS Secretaria Oportunidades de Salud
Seguro Popular
SESA
Aseguradoras privadas y Proveedores independientes
Poblacin aliada (Millones)
a 1.1
11.9
54.9
12.2
53.3
10.7
Fuente:
a b c d e f
Datos del ENIGH, 2010 Portal del ISSSTE, datos 2010 Cubos del IMSS, datos 2011 Informacin estadistica del portal IMSS-Oportunidades, datos 2011 Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011 Portal de la Comisin Nacional de Seguros, datos 2011
Total 133.4 Millones en el sector pblico (19% de traslape) INEGI: 112 millones de mexicanos
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La Secretara de Salud, los Sistemas Estatales de Salud y el programa IMSSOportunidades atienden aproximadamente a 50 millones de personas no aliadas a la seguridad social contributiva. Esta poblacin incluye autoempleados, trabajadores del sector informal, desempleados y la mayor parte de la poblacin rural. El nanciamiento para la atencin de esta poblacin proviene del Gobierno Federal, principalmente del Sistema de Proteccin Social en Salud (Seguro Popular) y de aportaciones de los gobiernos estatales. Las instituciones de seguridad social cubren aproximadamente 48.3 millones de personas. Por otro lado, en 2010 el MCS de la ENIGH 2010 indica que la carencia en el acceso a la seguridad social ascendi a 68.3 millones individuos; las instituciones de seguridad social atienden, por denicin, a los empleados del sector formal, sus beneciarios y pensionados; incluyen a las fuerzas armadas y trabajadores de PEMEX. El nanciamiento para este sector proviene de contribuciones del empleador, del empleado y el gobierno. Si bien las cifras muestran que hay nmeros apreciables de dobles aliados, se ha avanzado poco en la portabilidad de derechos de acceso a la salud. Un convenio federal llamado 32 X 32 permite a los estados entablar convenios bilaterales para que sus migrantes interestatales y poblaciones limtrofes reciban servicios en otros estados. Pero la portabilidad inter-institucional se ha desarrollado en mucha menor medida. Dicha portabilidad permitira racionalizar la inversin y mejorar el servicio, de tal manera que en zonas muy aisladas una sola clnica bsica pueda servir a aliados de diversas instituciones, y en los hospitales del mximo nivel se puedan aprovechar grandes inversiones de uso poco frecuente. El sector privado, en particular en el ramo de aseguramiento en salud y de gastos mdicos, cubre aproximadamente al 10 por ciento de la poblacin. A pesar de ello, el 48 por ciento del gasto total en salud es gasto privado, principalmente de bolsillo. En el tercer trimestre de 2011, la Comisin de Seguros y Fianzas report una cifra de 11,880,476 asegurados en vigor para el seguro de gastos mdicos y 337,565 asegurados para el seguro de salud (Comisin Nacional de Seguros y Fianzas, 2012).
Gastos en servicios de salud

Durante los ltimos aos el gasto en salud ha aumentado gradualmente, aunque todava hay diferencias en el gasto per cpita entre las poblaciones con y sin seguridad social. En 2011, el gasto en salud represent 6.4 por ciento del Producto Interno Bruto, y el gasto per cpita promedio en dicho ao fue de 3,619 pesos; al desagregar se identican las diferencias entre la poblacin asegurada (4,976 pesos) y no asegurada (2,576 pesos). En la grca 3.1.5 puede apreciarse que Mxico es uno de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico que gasta menos en salud como porcentaje del Producto Interno Bruto.
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Grca 3.1.5 Gasto en salud como porcentaje del PIB en pases de la OCDE, 2005, 2009 y 2010
18.0 16.0 14.0 12.0 Porcentaje 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 Dinamarca Francia Alemania Canad Blgica Islandia Norega Italia Irlanda Finlandia Israel Corea Austria Suecia Espaa Polonia Estados Unidos Reino Unido Estonia Mxico OCDE Suiza Chile 0.0
11.8 11.6 11.5 11.4 11.4 11.0 10.9 10.0 9.8 9.7 9.6 9.5 9.5 9.5 9.2 9.7 8.4 7.9 7.4 17.4
7.0
6.9
6.4
2000
2005
2009
Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en OCDE, 2011. Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en OCDE, 2011.
El gasto de bolsillo en medicamentos resulta oneroso para la poblacin. En 2009, el gasto pblico represent una cuarta parte del total del gasto en este rubro, mientras que el gasto privado fue de las tres cuartas partes. Esto indica la magnitud del gasto de bolsillo de la poblacin para adquirir medicamentos. El sector privado atiende a la poblacin con capacidad de pago, ya sea mediante pago directo de bolsillo, ya sea mediante seguros de salud o de gastos mdicos. El gasto de bolsillo comprende el pago directo al proveedor por el usuario, para el servicio mdico, consultas y hospitalizaciones, compra de medicamentos, estudios de laboratorio o gabinete y cubrir gastos de hospitalizacin. Representa la forma ms ineciente e inequitativa de gasto en salud. La poblacin adquiere en forma voluntaria los seguros mdicos privados o como prestacin laboral para y algunos empleados del sector formal y funcionarios pblicos, adicional a su aliacin al IMSS o ISSSTE, respectivamente.
Paquetes de benecios diferenciados

Las instituciones otorgan diferentes paquetes de benecios, lo cual indica la inequidad en el acceso a los servicios. Las instituciones de seguridad social cubren 21 apartados de la 10 Clasicacin Internacional de Enfermedades (CIE 10), lo que representa 12,487 diagnsticos. En cambio, el Sistema de Proteccin Social en Salud cubre 284 intervenciones, con 1,400 diagnsticos. Por su parte, el IMSS
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y el ISSSTE pueden atender el total de intervenciones del Catlogo Universal de Servicios en Salud (CAUSES) mientras que, como se seal, el Seguro Popular ofrece una cobertura de 284 intervenciones. En conclusin, el Sector Salud tiene logros y avances importantes en la instrumentacin de acciones y programas orientados a mejorar la cobertura y oferta de servicios. Sin embargo, tiene una estructura fragmentada cuyas consecuencias obstaculizan un desempeo apropiado. Esta segmentacin limita la capacidad de la Secretara de Salud para ejercer la rectora del sistema, lo que se reeja en la escasa convergencia de las polticas de salud entre las instituciones, que mantienen programas internos para las poblaciones bajo su responsabilidad con alcance, servicios y coberturas distintas. Este fenmeno se explica principalmente por dos factores: a) la segmentacin de origen del sistema de salud pblico, dividido entre diversas instituciones de seguridad social y diversos servicios para la poblacin no asegurada, as como b) el bajo peso presupuestal que an tiene el sistema pblico frente al gasto de bolsillo de los hogares. Ms especcamente, es explicable por diversas causas: diferencias en el presupuesto asignado, que han generado asimetra en la inversin y en la capacidad de oferta de servicios; elevado gasto administrativo; asignacin desigual del gasto per cpita; y diferencias en las prestaciones a las que la poblacin aliada tiene derecho. Las instituciones de seguridad social y de los servicios estatales de salud ofrecen servicios de salud distintos en contenido, extensin y calidad. Adems, la inversin en salud pblica an es insuciente. Esta situacin marca gran variabilidad en la oferta de servicios, cuya calidad es, adems, heterognea. Las condiciones actuales del sector dicultan el acceso efectivo de la poblacin, en particular de los ms vulnerables. Aparte de las ineciencias que este fraccionamiento impone al sistema de salud pblica y a la economa ms ampliamente, implica desigualdades importantes en el acceso a los servicios de salud en Mxico. stas resultan de tres factores principales, a) el peso relativamente bajo del gasto pblico frente al gasto privado (principalmente de bolsillo), que representa menos de la mitad de los recursos totales ejercidos en salud a pesar de haber aumentado de 43.8 por ciento a 48.8 por ciento entre 2002 y 2010 (Cuentas Nacionales y Estatales de Salud 2010, Secretara de Salud); y b) la segregacin y desigualdades dentro del sistema pblico, que se explican a su vez por estos elementos principales: i) la cobertura excluyente y regresiva de los sistemas de seguridad social, ii) las brechas en el gasto pblico por beneciario entre estos sistemas y subsistemas, y iii) restricciones en la demanda (econmicas, geogrcas y culturales, entre otras), as como en la oferta de los servicios por los hogares (nominalmente) cubiertos por ellos. Hay marcadas diferencias en la arquitectura y desarrollo de los sistemas de informacin de las instituciones. Si bien es cierto que se han hecho esfuerzos para
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medir e incrementar la calidad de los servicios, incluyendo la creacin de guas de prctica clnica, persiste una gran heterogeneidad en los criterios de atencin y evidencias publicadas respecto a las limitaciones en la calidad de atencin, tanto en el mbito hospitalario como en el ambulatorio.
ii. Diagnstico de riesgos asociados al trabajo

El desempleo y subempleo es un problema concerniente al desarrollo social porque el nivel de vida de la mayora de los hogares mexicanos depende de las remuneraciones por trabajo, pues stas son su principal fuente de ingreso. Los ingresos por trabajo subordinado, independiente y por otros ingresos provenientes del trabajo representaron 76.5 por ciento del ingreso total de los hogares en 2010. La importancia del ingreso laboral era mayor en reas urbanas (77.1 por ciento del total) que en las rurales (71.1 por ciento), dada la importancia de las transferencias en el sector rural (cuadro 3.1.3). La importancia del salario es creciente en ambos contextos a corto y mediano plazos, lo cual signica que ste es responsable de la mayor parte de las variaciones en la pobreza, particularmente durante una crisis como la de 2009.
Cuadro 3.1.3 de los de ingreso respectorespecto al ingreso al corriente total mensual total Cuadro 3.1.3Porcentaje Porcentaje de rubros los rubros de ingreso ingreso corriente por persona. Nacional, rural y urbano, Mxico, 2008-2010 mensual per cpita. Nacional, rural y urbano, 2008-2010
Nacional
Rubro de ingreso
Rural 2008 92.7 47.8 16.4 5.2 4.8 18.5 7.3 2.6 4.7 2010 92.7 51.5 14.8 1.7 4.8 19.8 7.4 2.9 4.5 2008 93.8 62.6 10.1 8.9 2.7 9.6 6.2 2.4 3.8
Urbano 2010 93.8 65.4 8.9 5.4 2.8 11.2 6.3 2.8 3.5
2008 Ingreso corriente monetario Remuneraciones por trabajo subordinado Ingreso por trabajo independiente Ingreso por renta de propiedad Otros ingresos provenientes del trabajo Transferencias Ingreso corriente no monetario Pago en especie Transferencias en especie 93.7 61.1 10.7 8.5 2.9 10.5 6.3 2.4 3.9
2010 93.7 63.9 9.6 5.0 3.0 12.2 6.5 2.8 3.6
Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010.
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Desocupacin
Entre 2006 y 2012 la desocupacin promedio fue de 4.6 puntos porcentuales. Alcanz su nivel ms alto en el tercer trimestre de 2009 cuando lleg a 6.2 por ciento y se mantuvo por arriba de los cinco puntos a lo largo de 2009, 2010 y los tres primeros trimestres de 2011 (vase el captulo II). No obstante su aumento durante la crisis, el nivel de esta tasa podra ser calicado como bajo si se contrasta con el registrado en el mismo periodo en los pases de la OCDE. La desocupacin promedio del conjunto de los pases miembros de la OCDE entre 2006 y 2012 fue de 7.3 puntos porcentuales; 1.1 ms que el nivel ms alto alcanzado en Mxico en los ltimos aos. Entre los pases con la tasa de desocupacin ms alta, se encuentran Espaa (18 por ciento en 2009 y 20.1 por ciento en 2010), Estonia (13.8 por ciento en 2009 y 16.8 en 2010), Eslovaquia (12 por ciento en 2009 y 14.4 por ciento en 2008), Irlanda (11.8 por ciento en 2009 y 13.7 por ciento en 2010) y Grecia (9.5 en 2009 y 12.6 en 2010). Con todo, este contraste con los pases de la OCDE disimula las restricciones y los riesgos que enfrentan muchos trabajadores en el mercado de trabajo mexicano. Si se consideran indicadores de desocupacin complementarios como la tasa de subocupacin,25 de ocupacin parcial y desocupacin,26 as como de condiciones crticas de ocupacin,27 el panorama cambia y Mxico alcanza niveles similares al promedio de pases de la OCDE e incluso por arriba de stos. En el periodo considerado, la tasa de subocupacin nunca baj de 6.5 puntos, la de ocupacin parcial y desocupacin de 9.5 puntos y la de condiciones crticas de la ocupacin de 10 puntos porcentuales. Esta diferencia entre la tasa de desocupacin y las medidas complementarias puede deberse a que la primera tiende a estimar a la baja diversas manifestaciones de subempleo y desempleo en mercados de trabajo como el mexicano que se distinguen por una rotacin elevada y donde las personas tienden a tomar trabajos temporales o de tiempo parcial con frecuencia; es decir, las medidas complementarias seran un mejor instrumento para valorar adecuadamente la desocupacin en el mercado de trabajo nacional y ubicar al pas en contraste con los dems miembros de la OCDE.
25 Porcentaje de la poblacin ocupada que tiene la necesidad y disponibilidad de ofertar ms horas de trabajo de lo que su ocupacin actual les permite (INEGI, 2011b). 26 Porcentaje de la poblacin econmicamente activa que se encuentra desocupada, ms la ocupada que trabaj menos de 15 horas en la semana de referencia (INEGI, 2011b). 27 Porcentaje de la poblacin ocupada que se encuentra trabajando menos de 35 horas a la semana por razones de mercado, ms la que trabaja 35 y ms horas semanales con ingresos de hasta un salario mnimo y la que labora ms de 48 horas semanales ganando ms de uno y hasta dos salarios mnimos (INEGI, 2011b).
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Grca 3.1.6 Tasas de desocupacin complementarias, Mxico, 2006-2012

13.00
11.00
9.00
Tasa
7.00 5.00 3.00 1.00 06 TI 06 TII 06 06 07 TI 07 TII 07 07 08 TI 08 TII 08 TIII 08 TIV 09 TI 09 TII 09 TIII 09 TIV 10 TI 10 TII 10 TIII 10 11 11 TII 11 TIII 11 TIV 12 TI 12 TII TIII TIV TIII TIV TIV TI
Trimestre Tasa de Desocupacin Tasa de Ocupacin Parcial y Desocupacin (TOPD1) Tasa Desocupacin Promedio OCDE Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en la ENOE y OCDE, 2012. Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en la ENOE y OCDE, 2012. Tasa de Subocupacin Tasa de Condiciones Crticas de Ocupacin (TCCO)
Estas diferencias entre niveles de desocupacin no son meramente de medicin estadstica, tambin inuye la manera en que los mercados de trabajo nacionales estn organizados y la forma en que el Estado interviene en stos. El desempleo puede parecer bajo en Mxico porque cuando el o los proveedores econmicos de un hogar pierden su empleo y, en consecuencia, enfrentan problemas de liquidez monetaria para nanciar su consumo diario, pueden preferir tomar empleos precarios y desempear actividades que en otra circunstancia no realizaran, antes que enfrentar disminuciones pronunciadas en su nivel de vida. Un fenmeno de esta naturaleza, a nivel agregado, sera el origen de la existencia de tasas de desocupacin bajas. Esto reeja precisamente la ausencia de un seguro de desempleo, en contraste con la mayora de los pases de la OCDE. En una circunstancia de este tipo, la participacin del Estado, a travs de la creacin de un programa de seguro de desempleo bien diseado, puede ser deseable, al permitir a los desempleados nanciar la transicin hacia un empleo ms productivo, aun cuando como efecto secundario pueda aumentar el nivel de las tasas de desempleo.
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Otras opciones de los trabajadores mexicanos frente al desempleo son: a. Indemnizacin por despido de conformidad con lo establecido en los artculos 48, 49 y 50 de la Ley Federal del Trabajo. b. Ahorro de la AFORE o de la cuenta de Retiro, Cesanta y Vejez de conformidad con lo establecido en la Ley del Seguro Social. Los trabajadores pueden retirar, por motivo de cesanta, entre 30 y 90 das de Salario Base de Cotizacin de su AFORE o 11.5 por ciento del saldo en la cuenta de Retiro, Cesanta y Vejez (lo que resulte menor) cada cinco aos. Entre 2011 y 2012, alrededor de un milln de trabajadores recurrieron a este benecio y retiraron 3,631 pesos en promedio. No obstante, es preciso resaltar que su uso mengua el monto de su pensin futura. c. Programa de Empleo Temporal. La poblacin objetivo del programa es la poblacin vulnerable mayor de 16 aos que fue afectada por la prdida o disminucin temporal de su ingreso y que est dispuesta a participar en los proyectos que impulsa el programa. El benecio consiste en una transferencia en efectivo correspondiente al 99 por ciento de un salario mnimo por un mximo de dos jornales diarios y 132 jornales al ao por beneciario. En 2010, el programa ejerci un presupuesto de 3,028.35 millones de pesos (monto expresado en pesos constantes de enero de 2011) y atendi a 582,044 personas. d. Seguro de desempleo en el Distrito Federal. La Poblacin Objetivo son los trabajadores mayores de 18 aos de edad que perdieron su empleo y son habitantes del Distrito Federal. El lugar en el que laboraban debe tener domicilio scal en esta entidad. El benecio consiste en la entrega de 30 das de Salario Mnimo y su duracin es hasta por seis meses. Cabe resaltar que el seguro de desempleo es una pieza fundamental dentro de los esquemas nacionales de seguridad social de muchos pases; Mxico es uno de los pases de Amrica Latina28 y de la OCDE que no cuenta con un instrumento de este tipo.
Polticas activas de empleo

Entre los programas federales que tienen por objeto enfrentar riesgos como la prdida de ingreso laboral o la dicultad para encontrar trabajo por falta de habilidades, se encuentran los programas de Apoyo al Empleo (PAE), de Apoyo a la Productividad (PAP) de Atencin a Situaciones de Contingencia Laboral (PASCL) y de Coordinacin de Acciones de Vinculacin entre los Factores de la Produccin para Apoyar al Em28 Pases de Amrica Latina con seguro de desempleo son Brasil (desde la dcada de 1980), Argentina, Barbados, Chile y Uruguay (desde la dcada de 1990), as como Colombia (con un programa reciente y ms pequeo en trminos de trabajadores beneciados).
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pleo. Estos programas pueden clasicarse entre las polticas activas de empleo, pues consisten en actividades de capacitacin y entrenamiento, subsidios al empleo y acciones de empate entre empresas y trabajadores (cuadro 3.1.4).29 Entre stos, el programa ms importante es el de Apoyo al Empleo que ejerci 1,408.6 millones de pesos en 2010 (montos expresados en pesos constantes de enero de 2011). La poblacin atendida ascendi a 439,842 personas, no obstante que de stas slo 261,119 lograron colocarse en un empleo (es decir, el 60 por ciento). Si esta poblacin se contrasta con el nmero de trabajadores desocupados (2.6 millones) y subocupados (3.9 millones) en dicho ao, se identica el tamao del rea de oportunidad existente para instrumentar polticas activas de empleo en Mxico.
Cuadro 3.1.4 Programas de polticas activas de empleo, Mxico, 2010

Cuadro 3.1.4 Programas de polticas activas de empleo, Mxico, 2010
Programa
Benecio Acciones de capacitacin, apoyos monetarios para traslado y capacitacin Apoya a empresas para capacitacin de trabajadores Apoyos monetarios en contingencias laborales
Poblacin Atendida (personas) 439,842 1,672 29,073

3,671,666
Presupuesto Ejercido (Millones de Pesos de 2011) 1,408.59 65.18 17.75

111.0
Programa de Apoyo al Empleo Programa de Apoyo a la Productividad Programa de Atencin a Situaciones de Contingencia Laboral
Coordinacin de Acciones de Vinculacin Vinculacin laboral (bolsa de trabajo, call center y feria del entre los Factores de Produccin para empleo, entre otras) Apoyar el Empleo
Fuente: Evaluacin especca de Desempeo 2010-2011 de cada programa. Nota: Los programas son operados por la Secretara del Trabajo y Previsin Social
Cabe, por ltimo, resaltar que Mxico es uno de los pases de la OCDE que menos gastan en polticas activas de empleo (cuadro 3.1.5).
de la OCDE (porcentaje (porcentaje del PIB en 2005)del
Cuadro3.1.5 3.1.5 Gasto pblico en programas de mercado en Cuadro Gasto pblico en programas de mercado de trabajode en trabajo pases de la pases OCDE PIB en 2005)
Corea
0.03 0.05 0.03 --0.01 --0.24 --0.37
Canad
Servicio Pblico de Empleo y Administracin Entrenamiento Incentivos al empleo Empleo subsidiado Creacin directa de empleo Incentivos de inicio Mantenimiento de ingreso y apoyo Retiro temprano Total
Fuente: OCDE Employment Outlook 2008.
Mxico
--0.01 ------------0.01
Estados Unidos
0.03 0.02 --0.03 0.01 --0.24 --0.38
Polonia
0.09 0.1 0.05 0.16 0.02 0.04 0.27 0.45 1.18
Francia
0.24 0.29 0.12 0.07 0.19 0.01 1.35 0.05 2.32
0.15 0.08 0.17 --0.02 0.01 0.6 --0.9
29 El Programa de Apoyo al Empleo no est dirigido a la atencin de personas desempleadas o subempleadas
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Servicios de cuidado infantil

Un tercer riesgo asociado al mercado de trabajo es la disminucin del ingreso familiar debido a que uno o ms miembros que trabajaban, mujeres en particular, requieran permanecer en casa atendiendo nios, personas con alguna discapacidad o adultos mayores con dicultades para realizar actividades de la vida cotidiana. Este riesgo es cada vez ms importante en las sociedades contemporneas debido, por una parte, a la creciente participacin de las mujeres en el mercado de trabajo, quienes tradicionalmente desempean el papel de cuidadoras, pero tambin en virtud del incremento de la proporcin de la poblacin anciana, fenmeno que responde en parte a un incremento de la longevidad promedio de la poblacin, as como de la disminucin de la fecundidad (Montes de Oca, 1998; Robles Silva, 2001 y 2007).
Cuadro 3.1.6 Servicios de cuidado infantil, Mxico, 2007-2008

Cuadro 3.1.6 Servicios de cuidado infantil, Mxico, 2007-2008
Institucin ISSSTE
Nomenclatura
Estancias para el Bienestar y Desarrollo Infantil (propias y subrogadas) Guarderas: propias y subrogadas Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil
Modalidad
Escolarizado
Nivel
Educacin inicial y preescolar Educacin inicial y preescolar Educacin inicial y preescolar Educacin inicial y preescolar Educacin inicial y preescolar Educacin inicial Educacin inicial
Poblacin Objetivo
Hijos de trabajadores aliados (2 meses a 6 aos.) Hijos de trabajadores aliados (43 das a 4 aos) Poblacin infantil (45 das a 5 aos 11 meses) Poblacin infantil (45 das a 5 aos 11 meses) Poblacin infantil(0 a 5 aos 11 meses) Poblacin infantil (2 a 4 aos) Slo DF Poblacin infantil (1 a 3 aos 11 meses y 1 a 5 aos 11 meses (nios con discapacidad) Total
Nios Atendidos
34,047 [2007] 214,034 [2008]2 51,492 [Ciclo 20082009] 88,751 [ciclo 20072008] 71,186 [ciclo 20072008] N.D. 125,359 [2007] 264,164 [2010] 548,869 [2007]
Nmero de Centros
275
IMSS
Escolarizado
1,554
Escolarizado Semi-escolarizado (comunitario) Escolarizado Semi-escolarizado
559
DIF Centros de Asistencia Infantil Comunitarios Centros de Desarrollo Infantil SEP Centros de Educacin Inicial
2,195
N.D. N.D. 5,504 [2007] 9,587 [2010] 10,087 [2007]
SEDESOL
Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras
Escolarizado
Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en SEDESOL. (2011). Diagnstico de la problemtica de las madres con hijos pequeos para acceder o permanecer en el mercado laboral. Mxico: Secretaria de Desarrollo Social, Direccin General de Anlisis y Prospectiva. Nota: Los nios atendidos por el IMSS se reeren a nios inscritos. Todas las cifras del IMSS corresponden al mes de diciembre.
El aumento de la participacin econmica de las mujeres ha sido posible por la incidencia de un conjunto de factores de mediano y largo plazo. Entre los factores de largo plazo pueden sealarse la creciente urbanizacin y el consecuente traslado masivo de poblacin del campo a la ciudad; el incremento generaliza-
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do del nivel educativo, en particular de ellas, as como el descenso de la fecundidad con su efecto sobre el tamao de los hogares y la composicin de la poblacin. Entre los factores de mediano plazo que han tenido incidencia en la mayor participacin de las mujeres a partir de la dcada del ochenta pueden mencionarse los cambios en la estrategia de crecimiento y la exibilizacin del mercado de trabajo, el incremento en el nmero de perceptores como una respuesta estratgica de los hogares frente a la reduccin del poder adquisitivo del ingreso, adems de un pronunciado cambio sectorial en el mismo mercado, que implica la creacin de numerosas posiciones ocupacionales en actividades relacionadas con el sector de servicios y comercios, en detrimento de posiciones en los sectores primario y secundario (Oliveira, Ariza y Eternod, 2001: 882-883). Entre 2005 y 2011 la tasa de participacin laboral de las mujeres pas de 39.6 por ciento a 41.8 por ciento, en tanto que la de los hombres descendi de 77.7 por ciento a 76.8 por ciento (INEGI, 2012). Sin embargo, la participacin de las mujeres ms pobres es mucho menor y se ha rezagado en las ltimas dcadas: en 2008 la participacin laboral de las mujeres era de 57 por ciento en el quintil ms rico, pero apenas 30 por ciento en el ms pobre. Para las mujeres que precisan suspender temporalmente su vida laboral debido a decisiones reproductivas y al correspondiente periodo de puerperio, la Ley Federal del Trabajo contempla la licencia de maternidad. sta establece un lapso de 12 semanas (seis antes del parto y seis despus) de descanso para la madre trabajadora con goce de sueldo. Adems, existe una variada oferta pblica de servicios de cuidado infantil.
Grca 3.1.7 Servicios de guarderas del IMSS

e ISSSTE y nios atendidos, Mxico, 1999-2008
1,800 1,600 1,400
Guarderas
1,554 Guarderas del IMSS 214 mil nios
Grca 3.1.8 Estancias Infantiles SEDESOL

y nios atendidos, Mxico, 2007-2010
300,000 250,000
264,164
1,200 1,000 800 600 400 200 0

135 Guarderas del ISSSTE 28 mil nios 582 Guarderas del IMSS 74 mil nios 275 Guarderas del ISSSTE 34 mil nios
200,000 150,000 100,000 50,000

125,359
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
5,504
9,587
Guarderas ISSSTE
Guarderas IMSS
2007
2008
2009
2010
Estancias Sedesol SEDESOL
Nios Estancias SEDESOL Sedesol
Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en SEDESOL. (2011). Diagnstico de la problemtica de las madres con hijos pequeos para acceder o permanecer en el Fuente: elaboracin de CONEVAL con base SEDESOL, (2011). Diagnstico deGeneral la problemtica de lasmadres con hijos pequeos para acceder o permanecer en el mercado laboral. Mxico: Secretara de Desarrollo mercado laboral. Mxico: Secretaria de en Desarrollo Social, Direccin de Anlisis y Prospectiva.
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Dicha oferta est compuesta por servicios contributivos y no contributivos. Los primeros incluyen al ISSSTE, a travs de las Estancias para el Bienestar y Desarrollo Infantil; al IMSS; y la Secretara de Educacin Pblica (SEP) con los Centros de Desarrollo Infantil (CENDI) y Centros de Educacin Inicial (CEI). Los servicios no contributivos estn conformados por los Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil (CADI) y los Centros de Asistencia Infantil Comunitarios (CAIC) del SNDIF, as como por las Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras de la SEDESOL (cuadro 3.1.6). La oferta pblica de servicios de cuidado infantil atenda en 2007-2008 aproximadamente a 584,869 nios con diferentes tipos de servicios y para diferentes rangos de edad. Los servicios contributivos ms importantes, por el nmero de nios atendidos, eran los del IMSS con 214,034 nios, mientras que entre los no contributivos, las Estancias Infantiles de SEDESOL atendan a 125,359 nios en 2007. En el largo plazo, los servicios que crecieron ms fueron los del IMSS, pues entre 1999 y 2008 el nmero de nios atendidos creci 158 por ciento (al pasar de 82,870 a 214,034; grca 3.1.7). El nmero de nios atendidos por Estancias Infantiles de SEDESOL, por su parte, creci en 110 por ciento entre 2007 y 2010 (al pasar de 125,359 a 264,164; grca 3.1.8). Como en los otros componentes de la seguridad social, existe una brecha amplia entre el costo y calidad de los benecios otorgados por las instituciones de seguridad social contributiva y los programas no contributivos: el gasto promedio por nio en 2010 fue de 2,921 pesos al mes en el IMSS, y 761 pesos mensuales en las Estancias de SEDESOL (Anexo Estadstico, Quinto Informe de Gobierno). Entre los retos que enfrentan los servicios de cuidado infantil pueden mencionarse hacer esfuerzos para lograr la armonizacin de horarios de las guarderas con el de las actividades laborales de los padres, as como conseguir que un importante segmento de poblacin al que no le es posible pagar la oferta de cuidado infantil existente pueda acceder a sta, tanto por reduccin del costo como por va de una ampliacin de la cobertura.
iii. Diagnstico de riesgos asociados a la vejez, discapacidad y orfandad

El acceso a la seguridad social es un elemento fundamental para enfrentar la incertidumbre propia de la sociedad moderna. Consiste en un conjunto de mecanismos institucionales diseados para garantizar y proteger los medios de subsistencia de los individuos y sus familias frente a eventualidades derivadas de contingencias como enfermedades o accidentes, o bien, ante condiciones de riesgo socialmente reconocidas como el embarazo o la vejez. Sin contar con la
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proteccin de los mecanismos de seguridad social ni disponer de recursos propios que los sustituyan, las personas pueden encontrarse expuestas a situaciones imprevistas que vulneren su desarrollo fsico y social (CONEVAL, 2008: 49; CONEVAL, 2010a: 55). En sentido estricto, el acceso a la seguridad social est normado en el Artculo 123 de la Constitucin, relativo al trabajo. En ste se denen las coberturas sociales mnimas que deben otorgarse a los trabajadores y sus familias. La Ley de Seguridad Social (LSS) establece que la nalidad de la seguridad social es garantizar el derecho a la salud, la asistencia mdica, la proteccin de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo (CONEVAL, 2010a: 55-56). Sin embargo, los sistemas de seguridad social contributiva creados hace ms de 70 aos para dar cumplimiento a este artculo constitucional (principalmente IMSS e ISSSTE) cubren actualmente una fraccin minoritaria de la poblacin, por lo que se han introducido otros instrumentos de gasto social para ofrecer esta proteccin a la poblacin no asegurada, como el Seguro Popular y el programa 70 y Ms. Aun as, parte de la poblacin no se encuentra protegida, ya sea por problemas de portabilidad (por un cambio de trabajo con benecios diferentes provenientes de instituciones diferentes, por ejemplo) o porque, a pesar de no cotizar a la seguridad social en materia de pensiones, la persona no cumple con los criterios de elegibilidad de los programas federales o estatales (nivel de ingreso y ubicacin, entre otros). A continuacin se elabora un diagnstico de los programas de pensiones dirigidos a mitigar los riesgos de vejez, discapacidad (en particular la derivada de condiciones laborales) y muerte de los padres sobre el nivel de consumo.
Pensiones de vejez
Las pensiones de vejez tienen por nalidad contribuir a moderar la prdida o disminucin del ingreso de un individuo por vejez, as como de ser un medio de aseguramiento que garantice un ahorro ligado al salario. Existen dos tipos de pensiones de vejez en Mxico: las contributivas y las no contributivas. Las pensiones de vejez contributivas son las del Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales a los Trabajadores del Estado, Petrleos Mexicanos (PEMEX), Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas y los programas de seguridad social estatales. En Mxico los sistemas de pensiones contributivos tienen una larga historia que se remonta al siglo XIX. Desde sus orgenes se han caracterizado por beneciar
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a grupos de trabajadores organizados selectos (Mesa-Lago 1978). En cambio, y en contraste con la mayora de los pases ms grandes de la regin, antes de la primera dcada de 2000, cuando se cre el programa de adultos mayores en la Ciudad de Mxico, no exista programa alguno de pensiones no contributivas en Mxico, y apenas en 2007 se crea un programa federal con cobertura amplia (70 y ms). El IMSS cubre aproximadamente al 76 por ciento de la poblacin asegurada,30 el ISSSTE o el ISSSTE estatal al 18 por ciento y PEMEX que por una disposicin transitoria de la Ley del Seguro Social puede mantener su propio plan, y las fuerzas armadas al 5 por ciento (CONEVAL, 2011t). Entre las reas de oportunidad de las pensiones contributivas puede mencionarse la existencia de barreras signicativas a la portabilidad de derechos y un problema de tributacin mltiple. La falta de portabilidad genera que las personas limiten su movilidad entre trabajos y que los programas terminen con costos excesivos, porque los asegurados pueden adoptar conductas abusivas para obtener benecios. Por otro lado, la tributacin mltiple afecta en mayor grado a trabajadores de menor salario, pues para ellos el costo de pagar varias veces puede ser crtico con respecto a sus ingresos. La tributacin mltiple afecta al trabajador mexicano que tiene que cotizar en varios sistemas simultneamente o que, aunque cotizara slo al IMSS, debe incurrir en doble pago de las partes jas de las cuotas, que pueden terminar por pagar por arriba del tope de cotizacin. Slo si se dene un rgimen general de pensiones ser posible eliminar esta doble tributacin que afecta ms a personas con trabajos de tiempo parcial o en ocupaciones que favorecen la alternancia de empleadores durante periodos relativamente cortos. En dcadas recientes la organizacin de los programas de retiro en Mxico se inclin hacia sistemas de capitalizacin individual, a partir de las reformas al IMSS y al ISSSTE, pero los sistemas de las paraestatales an son de reparto y con pasivos laborales insostenibles y rpidamente crecientes. Los aspectos generales que resaltan en los sistemas de capitalizacin individual se reeren al destino de las inversiones de los fondos de pensiones, a la concentracin del mercado en un nmero reducido de administradoras de los fondos y al costo de administracin relativamente alto en varios pases. En Amrica Latina es marcada la inversin dirigida mayormente hacia instrumentos de deuda pblica (Bolivia, El Salvador, Repblica Dominicana y Mxico) en comparacin con la inversin destinada a acciones o a emisiones extranjeras. Es deseable una
30 Poblacin con acceso al IMSS, ISSSTE, PEMEX y Fuerzas Armadas, en esta proporcin no se considera a la poblacin con acceso al Seguro Popular por referirse a quienes acceden a la seguridad social en su componente de pensin de vejez.
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mayor competencia, que permita reducir los costos por aportante en la regin y, en particular, en Mxico. En cuanto a cobertura y presupuesto, la pensin de vejez no contributiva ms importante es el programa 70 y Ms del Gobierno Federal. Sin embargo, existe un amplio y diverso conjunto de programas estatales; en Chiapas, Chihuahua, Colima, Distrito Federal, Jalisco, Estado de Mxico, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, Sonora y Veracruz.31 Hasta 2011, el programa 70 y Ms de la SEDESOL otorga benecios bsicos a todas las personas de 70 y ms aos que residan en localidades menores a 30,000 habitantes. A partir de 2012, se decret su ampliacin a todas las localidades del pas, por lo que se convirti en una pensin universal. El apoyo monetario consta de 500 pesos mensuales, en entregas bimestrales, y un pago de marcha de 1,000 pesos entregado por nica vez a la persona nombrada como representante por el beneciario cuando ste fallece. Hacia nales de 2011 el programa atenda a 2,149,024 adultos mayores, con un gasto de 12,816 millones de pesos y con un gasto aprobado de 18,821.12 millones de pesos en 2012. El programa 70 y Ms se ha venido estableciendo sobre una base ad hoc, sin una relacin funcional con el sistema general. A nivel estatal al menos 13 entidades federativas ya han implementado programas sociales no contributivos para adultos mayores. Los programas estatales son variables en cuanto al tipo de benecios que otorgan (monetarios o en especie), la edad que deben alcanzar los adultos mayores (entre 60 y 70 aos) los montos de los benecios (desde 500 pesos mensuales o despensas alimenticias, hasta 897.30 pesos mensuales). En general, estos programas exigen una condicin de residencia en la entidad por un nmero de aos que vara entre tres (Distrito Federal) y 20 (Veracruz) y no recibir algn otro benecio por concepto de pensin. Los detalles de estos programas, as como el nmero de beneciarios y el monto presupuestal estatal asignado en 2011 se presentan en el Cuadro 3.1.7.
31 El programa del DF dirigido a adultos mayores, denominado Pensin Alimenticia para los Adultos Mayores de 70 aos, fue el primero de los programas no contributivos dirigidos a la poblacin mayor de 70 aos. Surgi en 2001 como el Programa de Apoyo Alimentario y Medicamentos Gratuitos para Adultos Mayores de 70 aos o ms. Su Poblacin Objetivo inicial eran los adultos mayores que habitaran en las unidades territoriales del DF clasicadas como de muy alta, alta y media marginacin. A partir de enero de 2004 se instituy como ley. Mediante este programa se otorga una pensin del 50 por ciento del salario mnimo general vigente en el DF (897.30 pesos en 2011) a los adultos mayores de 70 aos de edad y ms, con una antigedad mnima de tres aos como residente permanente en el DF. Dicha pensin se paga mediante una tarjeta electrnica y que puede ser utilizada en los principales centros comerciales autorizados y en los mercados pblicos del DF. El programa es nanciado con impuestos generales. Para 2011, el presupuesto del programa fue de 5,101 millones de pesos. De acuerdo con cifras del Instituto para la Atencin de los Adultos Mayores en el DF, al cierre del ejercicio 2010, el padrn de derechohabientes ascendi a 473,000 adultos mayores.
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Cuadro 3.1.7 Programas de Pensiones Estatales para Adultos Mayores, 2011 Cuadro 3.1.7 Programas de Pensiones Estatales para Adultos Mayores, Mxico, 2011
Entidad
Programa
Amanecer Vive a plenitud
Requisitos
64 aos de edad y ser residente de Chiapas 65 aos 65 aos, no percibir ingresos o prestaciones por parte del Gobierno Federal, 10 aos de residencia en Colima
Tipo de Apoyo
Transferencia monetaria En Especie
Monto
550.00 ---
Perioricidad
Mensual ---
Beneciarios 2011
240,000 15,000
Presupuesto Aprobado 2011

1,438,649,159.86 120,987,484.00
Chiapas Chihuahua
Colima
Pensin alimenticia a adultos mayores
---
---
---
3,000
5,100,000.00
Distrito Federal
68 aos y ser Pensin alimentaria por residente del DF adulto mayor con una antigedad mnima de 3 aos Estrategia de atencin a los adultos mayores vive Grande 70 aos de edad y vivir en condiciones de marginacin y/o desamparo 60 a 69 aos de edad y vivir en situacin de pobreza alimentaria, marginacin, exclusin social o vulnerabilidad 70 aos de edad y vivir en situacin de pobreza alimentaria, marginacin, exclusin social o vulnerabilidad Ser adulto mayor de 70 aos 70 aos de edad, residir en localidades mayores a 30 mil habitantes, no contar con benecios del programa federal de 70 y Ms 70 aos de edad y vivir en localidades de ms de 50 mil habitantes 60 aos 70 aos, vivir en situacin de vulnerabilidad, no contar con pensin y/o apoyos de instancias federales y residencia mnima de 5 aos 65 a 69 aos y acreditar su residencia en zonas de atencin prioritaria 70 aos de edad, residencia mnima de 20 aos y carecer de cualquier sistema de pensiones o de seguridad social
Transferencia monetaria
897.30
Mensual
473,360
5,101,042,155.00
Jalisco
1,500.00
Trimestral
94,417
15,000,000.00
Pensin alimenticia para adultos mayores de 60 a 69 aos Estado de Mxico Pensin Alimenticia para Adultos Mayores
En Especie
Despensa
Mensual
120,000
299,718,469.31
En Especie
Despensa
Mensual
160,912
1,150,000,000.00
Nayarit
Pensiones alimenticias para adultos mayores de 70 aos
En Especie
Despensa
Mensual
47,988
40,000,000.00
Oaxaca
Pensin estatal alimentaria para adultos de 70 y Ms
1,000.00
Bimestral
31,000
150,405,284.78
Puebla Quertaro
Setenta y ms urbano Programa de Apoyo Alimentario
Transferencia monetaria En Especie
500.00 Despensa
Mensual Bimestral
--96,600
--9,948,461.00
Quintana Roo
Programa de Apoyo Econmico Abuelito estoy contigo
850.00
Mensual
33,611
43,200,000.00
Sonora
CreSer con adultos mayores
1,000.00
Semestral
50,500
50,500,000.00
Veracruz
Pensin alimentaria para adultos mayores de 70 aos
La mitad de un SM de Xalapa,, Veracruz
Mensual
35,699
350,000,000.00
Fuente: elaboracin de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social para CONEVAL con base en informacin de la pgina de INFOMEX del Distrito Federal, Chiapas, Jalisco, Oaxaca, Puebla, Chihuahua, Quertaro, Quintana Roo, Nayarit, Nuevo Len y Sonora. La informacin de Colima se obtuvo de la pgina del Instituto para la Atencin de los Adultos en Plenitud (www.iaap.col.gob.mx); la del Estado de Mxico de la pgina del Consejo Estatal de la Mujer y Bienestar Social (www.edomexico.gob.mx/cemybs/HTM/principal.htm) y la de Veracruz de la Gaceta Ocial del Gobierno de Veracruz (www.difver.gob.mx/transparencia2/FRACC. por ciento20XIII/13ROPPAAM70.pdf).
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Pensiones de invalidez y vida

El seguro de invalidez general consiste en benecios a individuos con fuertes discapacidades, tales como ceguera, sordera, parlisis o falta de algn miembro. Protegen a las personas y los hogares contra la incapacidad crnica o temporal para trabajar y percibir un ingreso. Los programas existentes de la seguridad social slo proporcionan proteccin a quienes contribuyen a ella. Generalmente, el seguro de invalidez y vida incluye el seguro de sobrevivientes, que es un benecio garantizado al grupo familiar inmediato, en el evento de una muerte temprana. Asimismo, las personas discapacitadas pueden tener acceso a los servicios de salud. El seguro de invalidez y vida del IMSS ofrece proteccin contra los riesgos de invalidez y muerte del aliado cotizante o del pensionado por invalidez. Ofrece benecios al trabajador que cotiza al menos 250 semanas (150 si la incapacidad es de ms del 75 por ciento y 150 semanas para el ramo de vida). En caso de fallecer el asegurado o pensionado por invalidez, el seguro otorga una pensin vitalicia a los dependientes del asegurado. El pago de la pensin de invalidez se suspende durante el tiempo en que el pensionado se desempea en un puesto igual a aquel en que trabajaba al declararse sta. Si una persona tiene derecho a una pensin de invalidez y vida, as como a pensin proveniente del seguro de riesgos de trabajo, percibe ambas sin que la suma de sus cuantas exceda del cien por ciento del salario mayor de los que sirvieron de base para determinar la cuanta de las pensiones concedidas. Los ajustes para no exceder del lmite sealado no afectarn la pensin proveniente de riesgos de trabajo. Existe invalidez cuando el asegurado se halle imposibilitado para procurarse, mediante un trabajo igual, una remuneracin superior al cincuenta por ciento de su remuneracin habitual percibida durante el ltimo ao de trabajo y que esa imposibilidad derive de una enfermedad o accidente no profesionales. La declaracin de invalidez deber ser realizada por el IMSS. Las pensiones de invalidez pueden ser temporales o denitivas. A raz de la reforma de 1997, las pensiones de invalidez tienen tasas de remplazo del orden de 40 por ciento, que es similar a las de otros pases. Similarmente, desde nales de los ochenta hasta los noventa diversas reformas colocaron las pensiones de viudez en 90 por ciento, que es inclusive una cifra elevada en comparacin con otras tasas de remplazo (se lleg a ella como consecuencia del bajo valor de las pensiones en dcadas pasadas). Existen pocos programas de pensiones de invalidez y vida de gobiernos locales.
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Pensiones de viudez y orfandad

Debido a que las mujeres tienden a vivir ms que los hombres, cualquier nivel dado de ahorros para el retiro resulta en menos pensiones anuales para las mujeres, especialmente si las tablas de mortalidad especcas de sexo se utilizan para denir el nivel de la pensin mensual. La mayora de los sistemas de pensiones en Amrica Latina dividen el benecio existente por causa de fallecimiento del asegurado titular entre todos los sobrevivientes que renan los requisitos de elegibilidad (cnyuge, hijos, padres dependientes, entre otros); esto implica que el 100 por ciento del benecio debe dividirse entre varias personas, afectando a aquellas familias de mayor tamao. Por esta razn, los hurfanos en la mayora de pases de Amrica Latina no estn bien protegidos por los sistemas de pensiones. La prctica legal brinda a los hurfanos un benecio total sustancialmente inferior a la cantidad pagada a una viuda. Por ejemplo, una norma tpica puede otorgar a una viuda del 70 al 90 por ciento de los benecios pagados a un retirado vivo, pero slo entre el 20 y el 30 por ciento a un hurfano de ambos padres. Adicionalmente, el benecio total para los nios puede estar cubierto (por ejemplo, si el benecio para el hurfano es del 25 por ciento de un benecio de referencia; si hay ms de cuatro hijos el benecio total se reduce proporcionalmente para que no rebase 100 por ciento). Esta norma pone en desventaja a los nios que ms apoyo necesitan. El nmero total de hurfanos ha ido disminuyendo en casi todos los pases del continente americano gracias a la disminucin de la mortalidad general. Sin embargo, se debe convocar a un renovado inters en los hurfanos, especialmente si perdieron a ambos padres.32 Debido a las mencionadas tendencias en mortalidad, mejorar o ampliar las pensiones de orfandad no es particularmente oneroso.
Pensin por riesgo de trabajo

Riesgos de trabajo son los accidentes y enfermedades a que estn expuestos los trabajadores en ejercicio o con motivo del trabajo. Se considera accidente de trabajo toda lesin orgnica o perturbacin funcional, inmediata o posterior; o la muerte, producida repentinamente en ejercicio, o con motivo del trabajo, cualquiera que sea el lugar y el tiempo en que dicho trabajo se preste. Tambin se considerarn accidentes de trabajo algunos de los que se produzcan al trasladarse el trabajador, directamente de su domicilio al lugar del trabajo, o de ste a aqul. Enfermedad de trabajo es todo estado patolgico derivado de la accin continuada de una causa que tenga su origen o motivo en el trabajo, o en el medio en que el trabajador se vea obligado a prestar sus servicios. En todo caso, sern enfermedades de trabajo las consignadas en la Ley Federal del Trabajo.
32 Es necesario profundizar en el diagnstico y prospectiva de los escenarios asociados a diferentes conguraciones domsticas; en este caso en particular, por ejemplo, cmo otorgar y bajo qu criterios la pensin por orfandad en casos en los que los nios no residen con sus padres o en los hogares de jefatura femenina.
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En Mxico, los trabajadores del sector privado que cotizan al IMSS adquieren dentro del paquete de seguros que otorga la institucin un seguro de riesgos profesionales para protegerlos contra accidentes y enfermedades a los que estn expuestos en su lugar de trabajo. Para gozar de las prestaciones en dinero, el asegurado que sufra algn accidente o enfermedad de trabajo deber someterse a los exmenes mdicos y a los tratamientos que determine el IMSS, salvo cuando justique la causa de no hacerlo. El IMSS deber avisar al patrn cuando calique de profesional algn accidente o enfermedad, o en caso de recada con motivo de stos.
iv. Diagnstico de riesgos asociados al ingreso

En el captulo I se presentaron las dicultades que enfrent la economa mexicana en 2009 en el contexto de la doble crisis internacional de los precios de los alimentos y nanciera. En el captulo II se describi el nivel de la pobreza en 2010 y su cambio respecto de 2008. Se reri que, la pobreza aument a pesar de que indicadores de carencias en salud, seguridad social, vivienda y educacin mejoraron, as como que la pobreza extrema no aument. El aumento se debi al incremento del nmero de personas con carencia por acceso a la alimentacin y con ingreso por debajo de la lnea de bienestar; esto es, el nivel de la pobreza en 2010 parecera estar relacionado con la crisis de los precios de los alimentos y la nanciera internacional. A continuacin se examinan los programas y acciones del Gobierno Federal dirigidos a combatir a la pobreza o enfocados a atender a la poblacin que se encuentra en esta situacin. La seleccin de los programas se realiz tomando en cuenta dos criterios: a) aquellos cuyo n y propsito, de acuerdo con su matriz de indicadores, estn dirigidos a la pobreza; y b) los clasicados en una categora de la Cuenta Pblica relacionada con la pobreza.33 Estos programas tienen en comn que apoyan a los hogares pobres y vulnerables a enfrentar el riesgo de tener ingresos insucientes para adquirir una canasta bsica alimentaria o tener bajo capital humano.
Programas de superacin de la pobreza

El Gobierno Federal contaba con 19 programas relacionados con la superacin de la pobreza en 2011 (cuadro 3.1.8). stos pertenecen a dos funciones presupuestarias de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal: asistencia social y urba-
33 Es decir, aquellos programas presupuestarios pertenecientes a las actividades institucionales de Apoyo al ingreso, a la salud y a la educacin de las familias en pobreza, Apoyo a adultos mayores en pobreza, Atencin de la poblacin urbana y rural en pobreza, Apoyo a artesanos tradicionales, desempleados y jornaleros agrcolas en pobreza del grupo funcional de desarrollo social, entre otros.
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nizacin, vivienda y desarrollo regional.34 En 2011 representaban un total de 29 por ciento de los recursos aprobados para el conjunto de dichas funciones presupuestarias; lo que equivale al ejercicio de 71,801.1 millones de pesos. Estos 19 programas representan 7 por ciento del universo de 273 programas de desarrollo social contenidos en el Inventario CONEVAL y 15 de ellos fueron objeto de Evaluacin de Consistencia y Resultados (ECR) en 2011-2012 (este subconjunto ejerci 69,257 millones de pesos en 2011); de este ltimo conjunto es de los que se tiene informacin sobre sus resultados.
Cuadro 3.1.8 Programas de combate a la pobreza
Cuadro 3.1.8 Programas de combate a la pobreza, Mxico, 2011-2012

Programas presupuestarios Programa de adquisicin de leche nacional a cargo de LICONSA Servicios a grupos con necesidades especiales Evaluacin y estudios de los programas sociales Programa 3 x 1 para Migrantes Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Programa de Apoyo Alimentario Credencializacin para Adultos Mayores Programa 70 y Ms Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanas (FONART) Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas Programa de Empleo Temporal (PET) Programa de apoyo a los avecindados en condiciones de pobreza patrimonial para regularizar asentamientos humanos irregulares ( PASPRAH ) Programa Hbitat Programa Opciones Productivas Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda Tu Casa Programa de Vivienda Rural Programa de Rescate de Espacios Pblicos Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias
Fuente: Cuenta Pblica de la Hacienda Federal y Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012.
Funcin presupuestaria de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal

Asistencia social Asistencia social Asistencia social Asistencia social Asistencia social Asistencia social Asistencia social Asistencia social Asistencia social Asistencia social Asistencia social Asistencia social Urbanizacin, vivienda y desarrollo regional Urbanizacin, vivienda y desarrollo regional Urbanizacin, vivienda y desarrollo regional Urbanizacin, vivienda y desarrollo regional Urbanizacin, vivienda y desarrollo regional Urbanizacin, vivienda y desarrollo regional Urbanizacin, vivienda y desarrollo regional
ECR 2011-2012
No No No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si
34 Es importante sealar que es posible realizar otras categorizaciones de programas referentes a la superacin de la pobreza. Para los nes de este informe, se consideraron los dos mencionados.
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Gasto de los programas de superacin de la pobreza

A continuacin se presenta la situacin del gasto ejercido por los programas vinculados con la superacin de la pobreza en 2008-2012. Se analiza la importancia relativa del gasto del conjunto de los programas de pobreza respecto a las funciones presupuestarias de asistencia social y de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional, as como el gasto de los 15 programas con evaluacin anual determinada por CONEVAL en 2008-2011. Los programas de superacin de la pobreza del Gobierno Federal pertenecen al grupo funcional de desarrollo social. Se concentran en dos funciones presupuestarias; 12 de ellos forman parte de la funcin de asistencia social y 7 de la de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional; aunque el programa Oportunidades tambin ejerce recursos de las funciones de educacin y salud. El gasto ejercido por Oportunidades es el ms grande de todos los programas de superacin a la pobreza; recibe recursos de tres funciones (asistencia social, educacin y salud). Con nes ilustrativos, el gasto de un subconjunto de programas se contrasta con la funcin de asistencia social, pero debe tomarse en cuenta que la parte de Oportunidades incluye recursos de otras dos funciones. En la grca 3.1.9 puede observarse que de 2008 a 2011 los 12 programas de superacin de la pobreza pertenecientes a la funcin presupuestaria de asistencia social ejercieron un gasto similar o superior al de esta funcin. En la grca 3.1.10 se representa a los siete programas de la funcin presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional, los cuales constituan el 9 por ciento de dicha funcin; esto es, 4,669 millones de pesos. En las grcas 3.1.11 y 3.1.12 se muestra que los recursos ejercidos por los programas de superacin de la pobreza con evaluacin anual determinada por CONEVAL (15 de los 19) se incrementaron en 22,500 millones de pesos entre 2008 y 2011, lo que representa un aumento de 31 por ciento entre dichos aos. En el cuadro 3.1.9 se presenta el gasto ejercido en 2008 y 2011 por los programas de combate a la pobreza. El programa con el mayor gasto ejercido en trminos absolutos fue Oportunidades, que en 2011 ejerci 58,700 millones de pesos,35 un monto 24 por ciento mayor que el de 2008.
35 Este monto considera las aportaciones hechas al programa por SEDESOL, SALUD y SEP .
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Grca 3.1.9 Gasto ejercido por programas de pobreza

en comparacin con la funcin presupuestaria de asistencia social del gasto en desarrollo social, Mxico, 2008-2011. (Millones de pesos enero 2011)
90,000 80,000 Millones de pesos 60,000 $64,837.55 $70,123.11 $70,602.81 $67,153.89 $83,038.83 $82,255.73 $82,369.21 40,000 30,000 20,000 10,000 $2008 2009 2010 2011 $82,448.90 50,000 Millones de pesos 70,000 200,000 150,000 100,000 50,000 $250,000 $211,693.70
$7,988.23 3 2008
Gasto Ejercido por Programas para la Superacin de la Pobreza Gasto Funcin Presupuestaria Asistencia Social de Desarrollo Social
Gasto Ejercido por Program Gasto Funcin Presupuesta
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal.
Grca 3.1.10 Gasto ejercido por los programas de pobreza pertenecientes a la funcin presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional del gasto en desarrollo social, Mxico, 2008-2011. (Millones de pesos enero 2011)
250,000 $211,693.70 Millones de pesos 200,000 150,000 100,000 50,000 $$7,988.23 3.8% 2008 $15,949.92 9.4% $17,028.35 10.5% $14,688.58 8.8% 2009 2010 2011 $169,226.51 $161,734.12 $166,598.70
$70,602.81
$67,153.89
$83,038.83
$82,255.73
$82,369.21
2009
2010
2011
ramas para la Superacin de la Pobreza estaria Asistencia Social de Desarrollo Social
$82,448.90
Gasto Ejercido por Programas para la Superacin de la Pobreza Gasto Funcin Presupuestaria Urbanizacin,Vivienda y Desarrollo Regional de Desarrollo Social
Los instrumentos de poltica pblica con la variacin relativa ms pronunciada en 2008-2011 fueron el programa de adquisicin de leche nacional a cargo de LICONSA y el Programa de Apoyo Alimentario. El gasto del primero aument de 31.34 millones de pesos en 2008 a 1,738.6 millones de pesos en 2011 y el del se-
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gundo de 474.6 a $3,695 millones de pesos; esto represent una variacin de 5,447.5 por ciento y 678.5 por ciento, respectivamente. Los incrementos ms importantes sucedieron en el ejercicio scal 2009 respecto a 2008.
Grca 3.1.11 Gasto total ejercido por los programas de pobreza evaluados
en 2008-2011, Mxico (Millones de pesos enero de 2011)
150,000 140,000 130,000 120,000 110,000 100,000 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 $14 Programas 2008 15 Programas 2009 15 Programas 2010 15 Programas 2011 $72,561.49 $84.907.26 $98,324.08 $95,060.01
Millones de pesos
Variacin 2011-2008
Variacin 2011-2010
-3.32%
Vaciacin 2010-2009
Variacin 2009-2008 -10% -5% 0% 5% 10%
Grca 3.1.12 Gasto total ejercido por los programas de pobreza evaluados
en 2008-2011, Mxico. Variacin porcentual
Variacin 2011-2008
$95,060.01
31.01%
$98,324.08
Variacin 2011-2010
-3.32%
Vaciacin 2010-2009
15.80%
Variacin 2009-2008
15 Programas 2011 2010
17.01% -5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
5 Programas
-10%
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2011
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Esto quiere decir que, entre los programas y acciones utilizados por el Gobierno Federal para afrontar a la pobreza en el contexto de la crisis de 2009, Oportunidades y PAL tuvieron nanciamiento privilegiado respecto de los restantes programas.
Cuadro 3.1.9 Gasto ejercido por los programas de superacin de la pobreza, 2008-2011
Cuadro 3.1.9 Gasto ejercido por los programas de superacin de la pobreza, Mxico, 2008-2011
Ejercicio scal (en pesos constantes) 2008
Programa de adquisicin de leche nacional a cargo de LICONSA Servicios a grupos con necesidades especiales Evaluacin y estudios de los programas sociales Programa 3 x 1 para Migrantes Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Programa de Apoyo Alimentario Credencializacin para Adultos Mayores Programa 70 y ms Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanas (FONART) Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas Programa de Empleo Temporal (PET) Programa de apoyo a los avecindados en condiciones de pobreza patrimonial para regularizar asentamientos humanos irregulares ( PASPRAH ) Programa Hbitat Programa Opciones Productivas Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda Tu Casa Programa de Vivienda Rural Programa de Rescate de Espacios Pblicos Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias Total 31.34 232.95 --566.64 47,393.81 474.62 --10,988.03 3,158.72 112.90 169.78 1,708.76 322.90 2,174.64 1,327.46 1,887.82 810.86 1,464.55 0.00 72,825.78
2009
1,355.10 218.78 33.29 561.68 49,243.85 1,305.17 38.30 13,450.02 1,410.76 87.06 231.54 2,667.26 319.59 2,713.53 1,013.42 1,847.14 817.55 1,251.24 7,987.45 86,552.73
2010
1,464.57 220.32 28.00 562.71 59,075.97 3,680.00 30.21 13,411.44 1,214.60 92.70 229.96 3,028.35 266.93 4,276.80 786.77 2,144.24 623.88 1,365.52 7,564.22 100,067.18
2011
1,738.56 229.32 29.90 546.34 58,700.24 3,695.14 0.00 12,972.30 1,180.00 74.52 203.45 2,999.44 219.83 3,549.25 478.74 2,018.73 1,231.47 1,314.01 5,876.56 97,057.79
Variacin 2008-2011
5,447.51 -1.56 ---3.58 23.86 678.55 --18.06 -62.64 -34.00 19.83 75.53 -31.92 63.21 -63.94 6.93 51.87 -10.28
33.27
Fuente: Inventario CONEVAL y Cuenta de la Hacienda Pblica Federal. Nota: El gasto ejercido por Oportunidades considera las aportaciones hechas al programa por parte de SEDESOL, SEP y SALUD. La variacin 2008-2011 de los programas que no existan en 2008 se efecto con 2009. La variacin 2008-2011 de los programas que no existan en 2011 se realiz con el ltimo ao que operaron.
Superacin de la pobreza estructural a travs del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

Oportunidades (entonces Programa para la Educacin, Salud y Alimentacin o Progresa) comenz a operar en 1997. Su creacin fue un elemento de la reforma rural y de la poltica de desarrollo social entonces en curso, no slo a causa de la poblacin que inicialmente deni como objetivo, sino porque su diseo se
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bas en hallazgos relacionados directamente con el campo,36 con la dinmica de los hogares,37 sus caractersticas sociodemogrcas,38 el uso de datos y sistemas de informacin geogrca avanzados para la poca,39 as como en el ajuste de su operacin de acuerdo con la valoracin efectuada a un ejercicio piloto40 por parte de servidores pblicos de diferentes entidades y formaciones acadmicas41. Desde entonces, se convirti en el principal instrumento de poltica social del gobierno mexicano para superar la pobreza. El programa, a cargo de la Coordinacin Nacional de Oportunidades (antes Progresa), tom como unidad de intervencin a los hogares residentes en reas rurales y se propuso estimular la mejora tanto de los niveles de salud de todos los miembros de los grupos domsticos beneciarios como de los niveles de escolaridad de los nios, destacando la atencin dirigida a las nias. La intencin era cambiar las variables sociodemogrcas mencionadas y permitir que, al cumplir edad propia para ello, los nios que recibieron el apoyo pudieran insertarse de mejor manera en el mercado de trabajo. Adems, el programa se diferenci de lo hecho antes en la poltica social mexicana al contemplar como parte inherente a su funcionamiento entregar transferencias monetarias directas condicionadas a la asistencia a unidades de salud de todos los miembros de los hogares
36 La pobreza estaba ms extendida en las reas rurales que en las urbanas y la pobreza en el campo era ms intensa que en las ciudades (Levy, 1994; Escobar, 2001). 37 Con base en estudios sociodemogrcos y antropolgicos (Gonzlez de la Rocha, 1986 y 1994), se determin, por una parte, que la unidad de atencin deberan ser los hogares y no los individuos, debido a que sta es la instancia en la que se toman decisiones sobre el gasto y consumo de las personas. Por otra parte, se estableci que la etapa del ciclo domstico ms crtica en la vida de los hogares es la de formacin (es decir, el momento que va desde la unin conyugal de la pareja a la poca en que la vida frtil de la mujer llega a su n; es un periodo complicado debido a que suele presentarse una relacin de dependencia ms desfavorable hay hijos pequeos que consumen, pero no aportan; la madre en muchas ocasiones no puede trabajar y aportar econmicamente al gasto domstico o participar de tiempo completo, pues se dedica a la crianza de los hijos), por lo que se estableci apoyar a este tipo de hogares (Gonzlez de la Rocha, 1986 y 1994; Corts y Rubalcava, 2012). 38 Tasas elevadas de mortalidad materna e infantil, bajo uso de anticonceptivos. 39 El Consejo Nacional de Poblacin gener en 1995 mapas con todas las localidades del pas representadas segn su poblacin, grado de marginacin y distancia que los separaba de carreteras y caminos. Entonces, ninguna de las entidades y dependencia del Gobierno Federal dispona de este tipo de informacin a nivel localidad (Corts y Rubalcava, 2012). La identicacin de los rasgos sociodemogrcos de las familias pobres que propiciaban la transmisin intergeneracional de esta condicin en conjuncin con la ubicacin de las localidades en las que se concentraba el mayor nmero de hogares con estos rasgos fue uno de los elementos clave que contribuyeron al xito del programa. 40 En 1995 se implement el Programa de Alimentacin, Salud y Educacin (PASE) en municipios de Campeche como una prueba para valorar la transferencia de ingresos a la poblacin pobre (Levy y Rodrguez, 2005: 67). 41 En la construccin de Progresa participaron servidores pblicos de la Secretara de Salud, Secretara de Desarrollo Social, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, as como de la Secretara General del Consejo Nacional de Poblacin de la Secretara de Gobernacin y de la Ocina de la Presidencia de la Repblica. La formacin de estos servidores pblicos era diversa, inclua economistas, economistas de la salud, nutrilogos, estadsticos, matemticos, actuarios, demgrafos, socilogos, antroplogos y gegrafos (Corts y Rubalcava, 2012). Entre los elementos que se modicaron con la evaluacin del ejercicio piloto pueden mencionarse la seleccin de hogares como unidad de atencin en lugar de los individuos; el proceso de focalizacin que consideraba la realizacin de encuestas a nivel localidad y un proceso de contralora social para validar el resultado de la encuesta en vez de una focalizacin municipal; y la entrega de transferencias monetarias en efectivo, en vez de depsitos en cuentas bancarias, entre otras (Corts y Rubalcava, 2012).
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beneciarios y a la asistencia a la escuela de todos los nios y jvenes en edad de cursar algn grado entre tercero de Primaria y tercero de Secundaria,42 el permanente monitoreo de procesos operativos y el desarrollo de una evaluacin de impacto desde el inicio de su instrumentacin. En 2010, la Coordinacin Nacional de Oportunidades se hizo responsable tambin de la operacin del Programa de Apoyo Alimentario (PAL), previamente a cargo de DICONSA. La intencin era que el PAL atendiera a aquellos hogares identicados como en condicin de pobreza alimentaria, pero que no podan ser atendidos por Oportunidades debido a que no contaban con servicios de salud y/o educacin cercanos. En conjunto, Oportunidades y PAL tuvieron presencia en 126,831 localidades de todos los municipios y entidades federativas del pas en 2011. Su poblacin atendida de manera conjunta ascendi a 6.6 millones de hogares. En lo referente a los resultados de Oportunidades en el mbito nutricional, se identic que, diez aos despus de haber comenzado a ser beneciarios, los nios apoyados durante sus primeros tres aos de vida tienen mejor desempeo lingstico y capacidad cognitiva, menores problemas de conducta, menor prevalencia de desnutricin, una prevalencia de anemia 10 por ciento menor que quienes no fueron beneciarios y se identic que la prevalencia de baja talla disminuy en las localidades de muy alta marginacin en 4.9 puntos porcentuales y en 10.3 en las de alta marginacin. En cuanto a su salud, se encontr que los beneciarios tienen una mayor probabilidad de llevar al centro de salud a sus hijos cuando stos presentan sntomas de enfermedad, que la probabilidad de embarazo en la adolescencia es mayor entre las jvenes con menor tiempo de exposicin al programa, que las familias beneciarias tenan un mejor conocimiento sobre su estado de salud y una mejor disposicin a participar en campaas de salud preventiva. En lo relativo a educacin, se hall que los jvenes con ms tiempo en el programa alcanzan mayores grados de escolaridad y que una parte importante de los becarios se ubic en los deciles altos de puntuacin de la prueba ENLACE-2007 (al respecto, puede consultarse la Evaluacin de Consistencia y Resultados, 2011-2012). Entre los efectos de largo plazo de Oportunidades destaca la existencia de un patrn de movilidad ocupacional relativa43 en el cual hay fuerte peso de la
42 A partir de 2002 las becas se extendieron a la educacin media superior. 43 La movilidad relativa se reere a la probabilidad de los miembros de un grupo ocupacional de cambiar de posicin con respecto a la de otro grupo, independientemente de los cambios econmicos y demogrcos estructurales; es, en lo fundamental, el resultado del mrito de los individuos y constituye una aproximacin a la igualdad de oportunidades. En contraste, la movilidad absoluta o estructural se reere a los cambios globales que ocurren en una estructura de posiciones. Puede ser el resultado de los cambios en la poblacin, el crecimiento econmico o la composicin sectorial del mercado de trabajo. El anlisis de la movilidad estructural permite observar la creacin o limitacin de oportunidades de movilidad, independientemente del origen social y el mrito individual (Sols, 2005; 2007). Podra decirse que la movilidad absoluta es una medida bruta, mientras que la movilidad relativa es una medida neta.
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herencia de la ocupacin de los padres a sus hijos (los jvenes que fueron beneciarios del programa), con mayor peso de la herencia entre quienes provienen de hogares en el que el padre se desempeaba en actividades agrcolas. En el caso de quienes experimentaron movilidad (ascendente o descendente) la movilidad es predominantemente de corta distancia; es decir, hacia ocupaciones similares a las desempeadas por los padres (Yaschine, 2012: 197). Existen diferencias por sexo y por condicin migratoria en la movilidad relativa de los jvenes ex beneciarios de Oportunidades, pero no por condicin tnica ni por tiempo de exposicin al programa. Esto es, por una parte, mientras que los hombres tienen mayor probabilidad de heredar la ocupacin del padre, la probabilidad de que esto suceda entre las mujeres es menor, lo que quiere decir que pueden desempear actividades distintas a la de sus padres con mayor facilidad. Por otra parte, los jvenes que emigran de su localidad de origen tienen tambin mayor probabilidad de desempear trabajos diferentes a los de sus padres, en comparacin con los jvenes ex beneciarios que continan residiendo en su localidad de origen. Cabe resaltar que la movilidad de los jvenes migrantes tiene mayor probabilidad de ser de larga que de corta distancia; esto es, de desempear actividades muy diferentes a la de sus padres. Por el contrario, parece que no hay diferencias entre indgenas y no indgenas (Yaschine, 2012: 200-208). Por ello, tomando en cuenta la amplitud de su padrn de beneciarios y su presencia territorial, el Gobierno Federal consider que la red operativa de Oportunidades podra ser uno de los instrumentos a travs de los cuales apoyar a los hogares pobres y vulnerables durante la crisis de 2009.44 En este contexto, la cobertura de Oportunidades creci de 5 millones en 2007 a 5.2 millones en 2009 y a 5.8 millones en 2010, mientras que la del PAL pas de 126,300 hogares en 2008 a 673,500 en 2011. Se cre, adems, un nuevo componente (Vivir Mejor) en julio de 2008, con el objetivo especco de contribuir a mejorar el nivel de ingreso de los hogares beneciarios. ste consisti en una transferencia mensual directa de 120 pesos a todos los beneciaros del programa, lo cual corresponde a un incremento aproximado de 20 por ciento de las transferencias que reciben los beneciarios de Oportunidades y de 45 por ciento de las de los beneciarios del PAL. El aumento del nivel de la pobreza en 2010 constituye, sin embargo, un indicio de que esta estrategia no funcion con la ecacia esperada. Esto, sobre todo en lo que corresponde a Oportunidades, puede deberse a que el programa no es
44 El Gobierno Federal implement el Acuerdo Nacional a favor de la Economa Familiar y el Empleo en enero de 2009, a travs del cual se fortalecieron los programas Oportunidades, de Apoyo Alimentario y de Empleo Temporal; adems se busc robustecer el Servicio Nacional de Empleo y se ampli la cobertura de atencin mdica y de maternidad del Seguro Social de dos a seis meses para los trabajadores que hubiesen perdido su empleo, entre otras acciones.
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propiamente un instrumento de poltica pblica diseado para enfrentar eventos econmicos coyunturales que puedan tener un efecto de corto plazo en la estructura de ingreso-gasto de los hogares, sino ms bien una intervencin de largo plazo pensada para superar la pobreza de tipo estructural a travs de la interrupcin del crculo vicioso de la pobreza (Hernndez, Gmez de Len y Vzquez, 1999). Incorporar a ms familias en el programa con la intencin de reducir la pobreza en la coyuntura pudiera haber generado que las nuevas familias incorporadas slo hubieran cado en la pobreza de manera temporal, con lo cual se pudiera estar distorsionando la naturaleza original del programa. Otro factor que pudo inuir es que la parte sustantiva y ms eciente de Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario se encuentra en el mbito rural, pero la crisis estuvo relacionada en mayor medida con quienes residan en ciudades y localidades fronterizas con Estados Unidos. Asimismo, la poblacin objetivo de ambos programas son los hogares en pobreza extrema, una de cuyas caractersticas es la de carecer de trabajo formal; no obstante, la caracterstica de los trabajadores urbanos que pudieron haber resentido la crisis de manera ms pronunciada es la de contar con empleos formales.
Grca 3.1.13 Medicin de la pobreza, segn apoyo de transferencias gubernamentales, 2010

Poblacin en pobreza (millones de personas)
60 50 40 30 20 10 0
18.0 17.0 35.5 Millones de Personas 52.0
Poblacin en pobreza extrema (millones de personas)

16 14
Millones de personas
13.4 11.7 Millones de Personas
53.5
Millones de personas
12 10 8 6 4 2
35.0
7.5 5.9 5.5 6.3
Nacional
Urbano Sin incluir Transferencias Gubernamentales Incluyendo Transferencias Gubernamentales
Rural
Nacional
Urbano Sin incluir Transferencias Gubernamentales Incluyendo Transferencias Gubernamentales
Rural
Fuente: elaboracin Fuente: Elaboracinde deCONEVAL. CONEVAL.
Ahora bien, debe considerarse que aunque la cada del PIB en 2009 y 2010 fue similar a la de la crisis de 1994-1995, la pobreza no aument con igual magnitud, y que la pobreza extrema se mantuvo en el mismo nivel, lo que podra deberse a la incidencia de programas como Oportunidades y PAL.
Superacin de la pobreza de corto plazo a travs del Programa de Empleo Temporal

El Programa de Empleo Temporal (PET) fue creado en 1995. Aunque su implantacin fue parte de la respuesta del Gobierno Federal a la crisis econmica de
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1994-1995, el PET, como Oportunidades, forma parte de un conjunto amplio de acciones de poltica pblica efectuadas con el n de reorganizar el gasto social, reorientndolo hacia el sector rural; es decir, forma parte de la generacin de programas aplicados en la dcada del noventa que se distinguan por su diseo innovador y la bsqueda de criterios de focalizacin efectivos. En contraste con Oportunidades, el PET fue concebido como un programa autofocalizado que entregaba benecios monetarios bajos y por un lapso corto con el n de asegurar exclusivamente la participacin de trabajadores rurales en condicin de pobreza extrema.45 Inicialmente, en la administracin y nanciamiento del PET participaban la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la Secretara de Agricultura (SAGARPA), la Secretara de Comunicaciones y Transporte (SCT) y la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL). No obstante, en 2008 la SAGARPA dej de participar y recientemente se incorpor la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS) como coordinadora, pero no nanciadora. El programa tuvo uno de sus puntos ms altos en trminos presupuestarios y de cobertura entre 1995 y 2000, creando alrededor de un milln de trabajos temporales en 1999-2000. Sin embargo, en la administracin federal de 2000-2006 el presupuesto y la poblacin atendida por el programa disminuyeron abruptamente. En la administracin federal 2006-2012, el PET aument de nuevo su presupuesto46 y su poblacin atendida volvi a ampliarse, sin alcanzar el nivel de sus primeros cinco aos de operacin.47 Entre los resultados alcanzados por el programa pueden mencionarse: a) en 2009-2010 las entidades federativas con niveles ms altos de pobreza recibieron una proporcin mayor del presupuesto del programa; b) existe una relacin positiva entre la proporcin de beneciarios antes de la crisis y la proporcin del presupuesto que recibieron en los aos subsecuentes; c) existe asociacin entre el nivel de desempleo en una entidad federativa y la asignacin de recursos en ese lugar (un aumento de un punto porcentual en el nivel de desempleo, por ejemplo, incrementa a su vez la proporcin del presupuesto recibido en 0.5 puntos porcentuales); y d) el programa muestra una respuesta presupuestaria adecuada en zonas urbanas con alto desempleo (aumento de 0.209 en la
45 Entre 1995 y 2002 el benecio entregado por el PET consista en 90 por ciento del salario mnimo vigente, a partir de 2003 el monto se increment a 99 por ciento. Los beneciarios pueden trabajar un mximo de dos jornadas por da y hasta 132 por ejercicio scal. 46 En 2009, el programa ejerci 2,667 millones de pesos (cifras expresadas en montos constantes de 2011), 56 por ciento ms que en 2008; mientras que en 2010 ejerci 3,028 millones, 13.5 por ciento ms que en 2009 y 77 por ciento ms que en 2008. 47 En 2009, el PET atendi a 262,446 personas, 39 por ciento ms que en 2008; mientras que en 2010 atendi a 582,044, 122 por ciento ms que en 2009, pero 208 por ciento ms que en 2008.
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proporcin total de presupuesto con crecimiento de un punto porcentual en las reas urbanas) (Banco Mundial, 2011: 49-52). La importancia del PET radica en ser prcticamente el nico instrumento de poltica pblica que trata de apoyar a los trabajadores pobres y sin acceso a las instituciones contributivas de seguridad social que se encuentran en situacin an ms vulnerable debido a eventos inesperados y transitorios. Por ello, el Gobierno Federal consider que en el contexto de la crisis econmica de 2009, el PET podra ser uno de los instrumentos de poltica pblica privilegiados para enfrentar al contexto adverso. De esta manera, su gasto ejercido creci 958.5 millones de pesos en 2009 respecto a 2008, las unidades territoriales en las que el programa operaba se ampliaron entre 2009 y 2010 de slo las rurales a tambin las urbanas y tanto el nmero de jornales entregados como de obras y personas beneciadas se incrementaron. Es evidente que la escala modesta de la expansin del programa y del gasto no represent una respuesta adecuada ante la magnitud de la crisis. Uno de los factores que deben considerarse al valorar el desempeo del PET en esta coyuntura es que, hasta entonces, su operacin haba sido exclusivamente rural, pero la crisis estuvo relacionada en mayor medida con las reas urbanas de tal forma que habra que considerar una suerte de curva de aprendizaje para su instrumentacin en este tipo de unidades territoriales. Es preciso resaltar que estrategias como las implementadas por el PET parecen ms ecientes para enfrentar crisis como la de 2009, aunque el monto del programa parece insuciente. En conclusin, es necesario fortalecer instrumentos como el PET que contribuyen a reducir los efectos coyunturales sobre el bienestar econmico y el ingreso, o considerar la opcin de disear nuevos programas (por ejemplo, crear un seguro al desempleo contributivo) que lo complementen.
Superacin de la pobreza en localidades pequeas, dispersas o nuevas

Una de las reas de oportunidad ms importante de los programas de proteccin social, que intentan proteger contra la insuciencia de ingreso para adquirir una canasta bsica alimentaria, es la atencin a hogares identicados como elegibles para recibir benecios, pero a los que es imposible apoyar por motivos no presupuestarios. Para 2010 se identicaron 505,910 hogares que eventualmente podran recibir el apoyo de Oportunidades o el Programa de Apoyo Alimentario. De estos, el 47 por ciento reside en localidades rurales. Las principales dicultades para lograr entregarles los benecios de Oportunidades a estos grupos domsticos es que carecen de servicios de salud en un radio determinado. No obstante, tampoco pueden acceder a los benecios del PAL debido a que una proporcin importante son muy pequeas (72,652 hogares o 15 por ciento en localidades menores a cien habi-
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tantes) y mviles en algunos casos (los llamados ranchos de agua; es decir, lugares a los que se trasladan grupos de familia slo durante los meses de cosecha). Adems, en algunos casos se presentan diferencias entre el catlogo de localidades del Instituto Nacional de Geografa y Estadstica (INEGI) y de Oportunidades; en particular, el personal administrativo del programa difcilmente los localiza durante los procesos de incorporacin de hogares beneciarios en nuevas localidades.Tambin el procedimiento para dar de alta a hogares residentes en localidades que no aparecen en el catlogo entorpece su incorporacin. La problemtica anterior sugiere la denicin de nuevas propuestas de poltica pblica que atiendan a la poblacin afectada por cambios sbitos originados en el mercado, en eventos climticos o de otro tipo. En particular, parece que en esas circunstancias la respuesta de una estrategia tipo PET podra ser ms gil que la de Oportunidades, dado que su prueba de elegibilidad no detecta estas oscilaciones de corto plazo, a menos que se daen signicativamente el empleo, la vivienda y sus activos.
II. Bienestar econmico y generacin de ingresos

En su Artculo 11 la LGDS indica que la poltica nacional de desarrollo social tiene entre sus objetivos promover un desarrollo econmico con sentido social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su distribucin; as como incluir la generacin de empleo e ingreso, autoempleo y capacitacin para la superacin de la pobreza como una de sus vertientes (Artculo 14). El bienestar econmico se reere a la dimensin de la vida de las personas que permite identicar si sus ingresos son sucientes para satisfacer sus necesidades, tanto alimentarias como no alimentarias (CONEVAL, 2011r: 64). El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 en su eje 2 (Economa competitiva y generadora de empleos) establece una estrategia con diferentes objetivos que coinciden con la cuestin que aqu se trata; entre stos pueden mencionarse a) promover las polticas de Estado y generar las condiciones en el mercado laboral que incentiven la creacin de empleos de alta calidad en el sector formal; b) potenciar la productividad y competitividad de la economa mexicana para lograr un crecimiento econmico sostenido y acelerar la creacin de empleos; c) promover la creacin, desarrollo y consolidacin de las micro, pequeas y medianas empresas; y d) mejorar los ingresos de los productores al incrementar su presencia en los mercados globales, vinculndolos con los procesos de agregacin de valor. En consecuencia, la garanta del bienestar econmico depende de acciones que permiten el fomento econmico y mejoran las condiciones de las poblaciones vulnerables o en situaciones de bajo nivel de desarrollo social (CONEVAL, 2011s).
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Existen diferentes maneras de clasicar los Programas y Acciones de desarrollo social dirigidos al bienestar econmico. Dos de las formas ms comunes son las que privilegian la generacin de ingresos (como los programas dirigidos a la capacitacin para el trabajo o de formacin de emprendedores) y los que se dirigen a la transferencia directa de ingresos (como los de transferencias monetarias condicionadas). Esta seccin del Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico 2012 destaca el primer tipo de clasicacin: se describen los Programas y Acciones de conservacin y generacin de empleo, de apoyo a productores, microempresarios o de nanciamiento de actividades productivas que propician la generacin de ingreso. Los programas de transferencia de ingreso relacionados con otras dimensiones sociales se examinan en las secciones correspondientes.48 Una de las funciones principales de las transferencias directas es la proteccin contra crisis econmicas inesperadas que pueden tener efectos empobrecedores, como se analiz en la seccin anterior. Esto implica una fuerte asociacin de la dimensin de bienestar econmico y generacin de ingreso con la disposicin de recursos econmicos por parte de los individuos y sus hogares, con lo cual es lgico que se resalte en las cuestiones de empleo y actividad productiva, pues stos son una de las principales maneras en que se obtienen los recursos econmicos que garantizan el bienestar de las personas.
A)
DIAGNSTICO DE LA SITUACIN DE BIENESTAr ECONMICO

Y GENErACIN DE INGrESOS
Con relacin al empleo, la tasa de desocupacin49 fue de 5.3 por ciento en promedio entre 2009 y 2011 y, aunque es una de las ms bajas en la OCDE debido en buena medida a la ausencia de seguro de desempleo en Mxico,50 es ms alta que la hace una dcada (poco menos de 3 por ciento) y que la de inicios del sexenio (3.8 por ciento en 2006-2008) (vanse las grcas 1.2 y 3.2.1).
48 De acuerdo con el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social, el Gobierno Federal contaba en 2010 con un total de 87 programas de transferencias monetarias, de stos, 32 son analizados en la dimensin de bienestar econmico y 55 en otras de las dimensiones sociales. Para tener una idea de la importancia de estos ltimos puede sealarse que su presupuesto en 2010 ascendi a 122,762.88 millones de pesos, monto superior al destinado a todos los programas de bienestar econmico en 2010. Adicionalmente, 60 programas entregan tanto apoyos de tipo monetario como bienes y servicios, de stos programas, 15 son considerados en la seccin de bienestar econmico y 45 son analizados en otra dimensin social. Estos ltimos programas tuvieron un presupuesto conjunto de 124,816.38 millones de pesos en 2010. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que en este documento se analiza en la dimensin de alimentacin, tal vez sea uno de los programas con mayor presupuesto entre los que realizan transferencias monetarias y entregan de bienes y servicios. 49 Porcentaje de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) que se encuentra sin trabajar, pero que est buscando trabajo. Por PEA se entiende a las personas de 14 y ms aos que en la semana de referencia se encontraban ocupadas o desocupadas (INEGI, 2011b). 50 La menor tasa de desocupacin en 2010 entre los pases miembros se registr en Noruega, con un promedio de 3.5 por ciento (el dato para 2011 no se encontraba disponible en junio de 2012), mientras que la ms elevada fue la de Espaa con 20.1 por ciento (21.7 en 2011). La tasa promedio de desempleo entre los pases de la OCDE fue de 8.6 por ciento en 2010 (OCDE, 2011). La tasa de desocupacin es el porcentaje de la PEA que se encuentra sin trabajar, pero que est buscando trabajo (INEGI, 2011b).
99
Grca 3.2.1 Tasa de desocupacin en pases seleccionados de la OCDE, 2003-2010

25
20
Tasa de desocupacin
15
10
2003 Mxico
2004 Noruega
2005 Corea
2006 Chile
2007 OECD Total
2008 Estados Unidos
2009 Irlanda
2010 Espaa
Fuente: elaboracin CONEVAL con base en OCDE, 2010b. Fuente: elaboracin CONEVAL con base en OCDE, 2010b.
De modo general, en algunos grupos de poblacin de nuestro pas el empleo se caracteriza por altos niveles de rotacin, ausencia de seguros de desempleo (lo que explica en gran medida las tasas bajas de desocupacin), trabajadores que desempean jornadas largas, muy superiores a las laboradas en otros pases de la OCDE,51 condiciones desfavorables hacia las mujeres,52 salarios bajos (un 59.4 por ciento de la poblacin ocupada perciba menos de tres salarios mnimos y 74.4 por ciento menos de cinco, al primer trimestre de 2012) y elevado porcentaje de poblacin ocupada sin acceso a instituciones de seguridad social, que es una de las acepciones de la informalidad; este porcentaje aument de 59.4 por ciento en el segundo trimestre de 2008 a 64.4 por ciento en el primer trimestre de 2012 (OCDE, 2011a; OCDE, 2011b; CONEVAL, 2010a; INEGI, 2011c; INEGI, 2012). La productividad laboral de Mxico es baja con relacin a la de los pases miembros de la OCDE.53 La tasa de crecimiento del pas fue -0.7 y -5.0 por ciento en 2008 y 2009, respectivamente. Esta tasa es menor a la promedio en la OCDE (-0.1 y -1.6 por ciento, respectivamente). A pesar de que para 2010 Mxico creci
51 En promedio, los mexicanos trabajan casi 10 horas al da (remuneradas y no remuneradas), en comparacin con un promedio de la OCDE de poco ms de ocho horas (OCDE, 2011a y 2011b). 52 La diferencia del tiempo invertido en trabajo no remunerado entre mujeres y hombres en Mxico es de cuatro horas y 21 minutos, la mayor diferencia de la OCDE, donde la brecha promedio es de dos horas y 28 minutos. Adems, la participacin laboral de las mujeres mexicanas es relativamente baja en comparacin con la de los hombres (OCDE, 2011a y 2011b). 53 La OCDE calcula que la productividad laboral en 2011 en Mxico representa el 33.4 por ciento de la productividad laboral en los Estados Unidos, la productividad ms baja en la OCDE y menos de la mitad del promedio de los pases miembros 74.0 por ciento (OCDE, 2011a y 2011b).
100
3.7 por ciento y fue superior al promedio de la OCDE (2.9 por ciento), an est lejos de compensar las prdidas acumuladas (OCDE, 2011b). La polarizacin de la produccin agropecuaria es otra de las problemticas de esta dimensin.54 Por un lado, un nmero reducido de grandes empresas se dedican principalmente a la agroexportacin con elevados niveles de rentabilidad y capacidad de competir en los mercados internacionales; por otra parte, un numeroso grupo de pequeos productores, dedicados cada vez ms a la produccin de autoconsumo, principalmente de maz, frijol y chile, gradualmente pierde competitividad y liquidez (Rubio, 1996: 113-163; CONEVAL, 2011 c). Por consiguiente, en las ltimas dcadas buena parte de los pequeos y medianos productores rurales ha experimentado problemas, como baja productividad y competitividad, falta de capacidad tcnica y baja rentabilidad. Otras problemticas son las asociadas a las microempresas que se caracterizan por escasa generacin de empleo para terceros,55 con limitadas posibilidades de acceder al crdito comercial, con poca capacitacin y experiencia productiva de los propietarios56 y cuya actividad si bien vara dependiendo del sector se realiza preponderantemente en el hogar.57 La mayora de estos micronegocios se realizan en mbitos caracterizados por la existencia de bajos costos de entrada, con lo cual se suman problemas de ventas bajas y alta competencia. Segn los resultados de la Encuesta Nacional de Micronegocios 2008, existan en el pas poco ms de ocho millones de micronegocios en los que laboraban aproximadamente 12 millones de personas (INEGI, 2009). Las microempresas generaban el 52 por ciento del PIB y el 72 por ciento del empleo en Mxico (Pavn, 2010; CONEVAL, 2011d; 2011e). Adicionalmente, una problemtica considerada, y que atae al bienestar econmico y la generacin de ingresos, es la competitividad empresarial. De acuerdo con el Reporte de Competitividad Global 2011-2012 del Foro Econmico Mundial, Mxico se encuentra en la posicin 58 en competitividad de 142 pases y con respecto del periodo 2009-2010 avanz dos posiciones (al lugar 60) y respecto de 2010-2011 avanz ocho (al lugar 66). Entre los principales factores que
54 Es necesario recordar que las actividades rurales ya no pueden ser vistas slo en funcin de los productores agropecuarios, de los propietarios de la tierra o de las personas que viven en localidades de menos de 2,500 habitantes. A lo que se entenda por sector rural deben sumrsele a quienes viven en localidades menores a 2,500 habitantes que se dediquen o no a las actividades agropecuarias, as como a quienes viven en localidades ms grandes que tengan como ocupacin actividades agropecuarias y a los trabajadores migrantes en constante movimiento (Robles, 2001: 37). 55 Respecto al personal subordinado, el 48 por ciento corresponda a cnyuges y/o hijos del empleador y slo un 32 por

ciento a personas que no eran parientes del empleador (INEGI, 2010). 56 El 30 por ciento de los dueos de los micronegocios no tena experiencia productiva y slo el 28 por ciento haban laborado en el mismo sector productivo (INEGI, 2010). 57 El censo econmico 2009 reporta para 2008 la existencia de 3.7 millones de establecimientos del sector privado y paraestatal en zonas no rurales. De stos, 95 por ciento son establecimientos donde laboran menos de 10 personas.
101
afectan la competitividad estn la burocracia gubernamental, el acceso al nanciamiento, la inseguridad y la regulacin laboral (Schwab, 2010; Rubio y Baz, 2005; CONEVAL, 2011e).
B)
PrOGrAMAS Y ACCIONES DE BIENESTAr ECONMICO

Y GENErACIN DE INGrESOS
El Gobierno Federal contaba con un total de 56 Programas y Acciones de bienestar econmico y generacin de ingreso en 2011 (10.7 por ciento de los recursos aprobados en 2011 para el grupo funcional de desarrollo econmico; es decir, 96,723.10 millones de pesos).58 Estos Programas y Acciones representan el 20.5 por ciento del universo de 272 intervenciones de desarrollo social reunidos en el Inventario CONEVAL. La caracterstica comn de estos instrumentos de poltica pblica es que contribuyen a la generacin de activos productivos o ingresos. De los 56 Programas y Acciones de bienestar econmico y generacin de ingreso, 40 tuvieron Evaluacin de Consistencia y Resultados en 2011-2012 y ejercieron 79,725 millones de pesos en 2011; stos son los Programas y Acciones que se describen en los apartados siguientes de gasto y resultados. En la grca 3.2.2 se muestran los programas de bienestar econmico y generacin de ingreso. En el Anexo II puede consultarse un listado con todos los programas de bienestar econmico.
58 El nmero de programas considerados en cada una de las dimensiones (ingreso, educacin, vivienda y alimentacin) cambia ao con ao debido a la compactacin o desaparicin de algunos Programas y Acciones. As, por ejemplo, los programas Soporte y Organzate existentes en 2010 se compactaron en el Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovacin Tecnolgica y Extensionismo Rural en 2011. Asimismo, los programas PAPE, PIDEFIMER y PACC se compactaron en el Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos. Por otra parte, los programas FAPPA, FONART, PFRI, POPMI, PROCAPI, FONAES, PCEZM, PAE, PAP , PASCL y PET se clasican segn el Inventario CONEVAL como programas asociados de manera directa al derecho al trabajo; sin embargo, se les consider dentro del conjunto de programas de bienestar econmico. Cabe recordar que los programas con EED o ECR son slo un subconjunto de los programas clasicados en el Inventario CONEVAL.
102
Grca 3.2.2 Nmero de Programas y Acciones de bienestar econmico y generacin de ingresos

por dependencia, Gobierno Federal, Mxico, 2011
SHCP ISSSTE IMSS AGROASEMEX STPS CDI SRA CONACyT SEDESOL ECONOMA SAGARPA 0 2 4 6 8 10 2 0 0 0 1 2 2 3 3 3 3 3 3 3 5 5 6 6 10 11 12 12 13 14 Programas por Dependencia (total de 56)
Programas con ECR del Total de Programas por Dependencia (40 Programas con ECR)
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2011. Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2011 Nota: El programa PEI59 es de acuerdo con el Inventario CONEVAL un programa asociado al derecho a la no discriminacin. Sin embargo, se le incluy en el conjunto de programas de bienestar econmico y generacin de ingreso.
C)
GASTO DE LOS PrOGrAMAS Y ACCIONES DE BIENESTAr

ECONMICO Y GENErACIN DE INGrESOS
En este apartado se describe el gasto ejercido por los Programas y Acciones de bienestar econmico y generacin de ingreso en 2008-2011. El objetivo es poner en contexto el gasto de stos e identicar cules fueron los instrumentos favorecidos bajo la ptica del gasto para fomentar el bienestar econmico. Se examina la importancia relativa del gasto del conjunto de los programas respecto del grupo funcional presupuestario de desarrollo econmico,60 el gasto en 2008-2011, as como sus variaciones relativas en dicho periodo.
59 El Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI) ofrece servicios que buscan contribuir a que madres de nios en edades preescolares puedan aceptar un empleo remunerado y usar sus capacidades para generar ms ingresos. Su gasto ejercido en 2011 ascendi a 2,562.9 millones de pesos. 60 En contraste con el gasto ejercido por los programas de las dimensiones sociales de educacin, alimentacin y vivienda (que se contextualizan en relacin con el grupo funcional de desarrollo social), los programas de bienestar econmico y generacin de ingreso se comparan con el grupo funcional de desarrollo econmico porque en su mayora forman parte de este ltimo. En el Anexo I puede consultarse cmo est organizado el gasto pblico y en el Anexo II cules son los programas de bienestar econmico y generacin de ingreso.
103
La mayora de los Programas y Acciones de bienestar econmico y generacin de ingresos del Gobierno Federal pertenece al grupo funcional de desarrollo econmico. El gasto ejercido por ste ascendi a 899,092 millones de pesos en 2011 (grca 3.2.3).
Grca 3.2.3 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de bienestar econmico y generacin de
ingresos con relacin al gasto del grupo funcional de desarrollo econmico, Gobierno Federal, Mxico, 2008-2011 (Millones de pesos de enero de 2011)
1,200,000 $889,111.55 1,000,000 $1,015,854.14 $844,910.33 $899.092.30
Millones de pesos
800,000
600,000
400,000
200,000 $93,743.61 2008 10.5% $106,624.40 2009 10.5% $96,076.28 2010 Gasto en Desarrollo Econmico 11.3% $96,723.10 2011 10.7%
Gasto Ejercido por los Programas de Bienestar Econmico
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008. Presupuesto de Egresos de la Federacin 2010 y 2011 e Inventario CONEVAL Fuente: Cuenta y de la Hacienda Pblica Federal 2008. Presupuesto de Programas Acciones Federales de Desarrollo Social. de Egresos de la Federacin 2010 y 2011 e Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social
104
Los 56 Programas y Acciones de desarrollo social dirigidos al bienestar econmico y la generacin de ingreso en 2011 ejercieron el 10.7 por ciento de los recursos aprobados, es decir, 96,723 millones de pesos. Esta proporcin es 0.2 puntos porcentuales mayor que en 2008, cuando el gasto de los programas de bienestar econmico y generacin de ingreso representaban el 10.5 por ciento, pero guarda una proporcin menor respecto a 2010 cuando el gasto por este concepto era el 11.3 por ciento del grupo funcional. Lo anterior se traduce en que poco ms de uno de cada 10 pesos del gasto funcional en desarrollo econmico se destin en 2008-2011 a programas de desarrollo social que fomentan el bienestar econmico y la generacin de ingresos en los hogares mexicanos. Ahora bien, los 40 programas de bienestar econmico y generacin de ingreso evaluados en 2011 ejercieron 79,725 millones de pesos del total de 96,723 millones correspondiente a los 56 programas de bienestar econmico (grcas 3.2.4 y 3.2.5); esto signica que los programas evaluados ejercieron el 82.4 por ciento del gasto del total de los programas de bienestar econmico y el 8.9 por ciento del gasto ejercido en 2011 para la funcin de desarrollo econmico. Si se observa la evolucin del gasto de los programas con evaluacin anual determinada por CONEVAL en 2008-2011 (grca 3.2.4), el gasto ejercido por los programas federales de bienestar econmico evaluados aument de manera constante entre 2008 y 2010 para disminuir un 4 por ciento en 2011 (grca 3.2.5). La variacin relativa del gasto en Programas y Acciones de bienestar econmico y generacin de ingreso fue positiva en 2008-2011, del 4 por ciento (grca 3.2.5). En el cuadro 3.2.1 se muestra el gasto ejercido en 2008 y 2011 para los conjuntos de programas de bienestar econmico y generacin de ingreso. El grupo de programas con el gasto ms alto fue el de apoyo a productores conformado por tres programas que en 2011 ejerci 32,648 millones de pesos, un 33 por ciento menos que en 2008; esta variacin se debe, en buena medida, a la compactacin de programas en la SAGARPA.61
61 Existentes en 2010, Soporte y Organzate se compactaron en el Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovacin Tecnolgica y Extensionismo Rural en 2011; mientras que PAPE, PIDEFIMER y PACC se compactaron en el Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos.
105
Grca 3.2.4 Gasto total ejercido de Programas y Acciones de

bienestar econmico evaluados anualmente por CONEVAL en 2008-2011. Gobierno Federal, Mxico. (Millones de pesos de enero de 2011)
90,000 80,000 Millones de pesos 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 35 Programas 2008 33 Programas 2009 34 Programas 2010 39 Programas 2011 $76,658.28 $80,290.88 $83,187.61 $79,724.95
Variacin 2011-2008
Variacin 2011-2010
-4.16%
Vaciacin 2010-2009
Variacin 2009-2008 -6% -4% -2% 0%
2%
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal.
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010; Cuenta de la Hacienda Pblica F
Grca 3.2.5 Gasto total ejercido de Programas y Acciones

de bienestar econmico evaluados anualmente por CONEVAL en 2008-2011. Gobierno Federal, Mxico. Variacin porcentual
$83,187.61 $79,724.95
Variacin 2011-2008
4.00%
Variacin 2011-2010
-4.16%
Vaciacin 2010-2009
3.61%
34 Programas 2010
39 Programas 2011
Variacin 2009-2008 -6% -4% -2% 0% 2% 4%
4.74% 6%
y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008,de 2009 y 2010; Cuenta de2011. la Hacienda Pblica Federal 2011 la Hacienda Pblica Federal 2010. Cuenta
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y
Los grupos de programas con la variacin porcentual positiva ms importante en su gasto son los dirigidos al nanciamiento de actividades productivas (cuyo crecimiento ha sido del 215 por ciento), aunque esto tambin se explica por la reorganizacin en los grupos temticos debido a la compactacin de programas en la SAGARPA. Entre 2008 y 2011 el grupo de programas de microempresarios, que se mantuvo con los mismos tres programas desde 2008, aument su gasto conjunto en un 64 por ciento, y los de la etiqueta de otros, que en su mayora no cuentan con evaluaciones, increment su nmero de 26 a 28 programas entre 2008 y 2011.
106
El grupo que tuvo el decremento ms pronunciado en su gasto entre 2008 y 2011 es el destinado al apoyo a productores conformado por cuatro programas en 2008 y seis en 2011, pues su presupuesto disminuy en 33 puntos porcentuales, fundamentalmente por el decremento del gasto del Programa de Apoyo a la Inversin en Equipamiento e Infraestructura (cuya disminucin fue del 13 por ciento) y del Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovacin, Tecnologa y Extensionismo Rural (mengua de 14 por ciento) en el periodo.
econmico generacin deFederal, ingreso, 2008-2011 generacin dey ingreso, Gobierno Mxico, 2008-201162
Grupos temticos de programas de bienestar econmico
Cuadro3.2.1 3.2.1 Gasto ejercido por los Programas y Acciones deeconmico bienestar Cuadro Gasto ejercido por los Programas y Acciones de bienestar y 162
Gasto ejercido (Millones de pesos de enero de 2011) 2008
Conservacin y generacin de empleo Apoyo a productores Financiamiento actividades productivas Microempresarios Fomento empresarial Otros Total 13,091.14 48,465.11 7,569.26 1,548.41 11,298.21 11,771.48 93,743.61
Variacin Porcentual 2008-2011

11.68 -32.64 215.81 63.63 -27.13 25.59 3.18
2011
14,620.58 32,647.86 23,904.15 2,533.61 8,233.02 14,783.88 96,723.10
Fuente: Inventario CONEVAL y Cuenta de la Hacienda Pblica Federal Notas: Los Programas y Acciones de educacin se reunieron en grupos temticos de acuerdo con los Evaluaciones Integrales de Desempeo de los Programas Federales. El punto de referencia para su agrupacin en todos los aos son las Evaluaciones Integrales 2010-2011. La compactacin de programas realizada por SAGARPA en 2011 modic la composicin del grupo de apoyo a productores al desaparecer el Programa de Atencin a Problemas Estructurales (PAPE). La compactacin de programas realizada por SAGARPA en 2011 tambin modic la composicin del grupo de nanciamiento de actividades productivas con respecto a 2008-2010, que ahora incluye al Programa de Manejo y Prevencin de Riesgos (resultado de la compactacin de los programas PAPE, PIDEFIMER y PACC), este nuevo programa ejerci en 2011 ms de 20.316 millones de pesos; de ah el crecimiento porcentual del gasto ejercido en este grupo temtico.
62 Los grupos temticos de programas de bienestar econmico y generacin de ingresos son: i. Programas de conservacin y generacin de empleo: Servicios de Guardera, Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, Programa de Empleo Temporal, Programa de Apoyo al Empleo, Programa de Apoyo para la Productividad (ejerciendo recursos desde 2009) y Programa de Atencin a Situaciones de Contingencia Laboral. ii. Programas de apoyo a productores: PROCAMPO, Programa de Apoyo a la Inversin en Equipamiento e Infraestructura; Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovacin Tecnolgica y Extensionismo Rural, y Programa de Atencin a Problemas Estructurales (en 2011 se compact con PIDEFIMER y PAC en el Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos). iii. Programas de nanciamiento de actividades productivas: Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos, Programa de la Mujer en el Sector Agrario, Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos, Programa de Opciones Productivas, Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras, Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas, Programas Fondos Regionales Indgenas, Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena, Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanas y el Programa de Induccin y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural (en 2011 se compact con PAPE y PAC en el Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos). Grupo de programas de microempresarios: Programa Nacional de Apoyo para las Empresas en Solidaridad, Fondo iv. de Micronanciamiento a Mujeres Rurales y; Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario. v. Grupo de programas de fomento empresarial: Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa, Programa para el Desarrollo de la Industria del Software, Competitividad en Logstica y Centrales de Abasto, Programa para impulsar la Competitividad de Sectores Industriales, Programa para el Desarrollo de las Industrias de Alta Tecnologa (existente desde 2009), Programa de Creacin de Empleo en Zonas Marginadas (existente desde 2009). vi. El grupo de programas considerados como otros, corresponde a aquellos que en el Inventario CONEVAL 2010 estn clasicados como que inuyen de manera directa en el bienestar econmico. La lista de estos programas puede consultarse en el Anexo II.
107
Vale la pena resaltar algunos programas de bienestar econmico y generacin de ingreso, en particular aquellos que destacan por su alto nivel de gasto ejercido en 2011 o por su importante crecimiento relativo en 2008-2011. Entre los primeros estn el Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos, que inici su operacin en 2011, con un gasto ejercido de 20,316 millones de pesos, seguido por el Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario PROCAMPO (17,115 millones de pesos) y el Programa de Apoyo a la Inversin en Equipamiento e Infraestructura (11,398 millones de pesos). Entre los programas de bienestar econmico y generacin de ingreso en 2011 el Programa de Servicios a Guarderas del conjunto de programas de conservacin y generacin de empleo tambin tuvo uno de los presupuestos ms cuantiosos (7,722 millones de pesos); lo anterior podra deberse a que el cuidado de los nios de las guarderas demanda altos costos de operacin derivados de la contratacin de personal profesional, de la capacitacin a las personas involucradas en el cuidado de los nios y de la adecuacin de los lugares donde se instalan las guarderas. Programas que destacan por la variacin en su presupuesto en 2008-2011 son el Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (que aument de 205 millones a 461 millones de pesos, que equivale a un crecimiento de 124 por ciento), el Programa de Atencin a Situaciones de Contingencia Laboral (incremento de 23 millones de pesos en 2008 a 50 millones de pesos en 2011, es decir, crecimiento de 119 por ciento) y el Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena (aumento de 125 millones a 257 millones de pesos, esto es, crecimiento de 105 por ciento). El nivel de gasto ejercido por Programa de Empleo Temporal en 2008-2011 es notablemente menor a la de 2000, cuando alcanz los 6,707 millones de pesos;63 es decir, 2.2 veces ms que el gasto ejercido en 2011.
D)
RESULTADOS DE LOS PrOGrAMAS Y ACCIONES DE BIENESTAr

ECONMICO Y GENErACIN DE INGrESOS
Este apartado presenta los principales resultados del conjunto de Programas y Acciones del Gobierno Federal en materia de bienestar econmico que fueron evaluados.
63 Pesos constantes a enero de 2011. El gasto ejercido por el PET disminuy en cada uno de los ejercicios scales entre 2000 y 2006, pas de 6,707 millones de pesos en el primer ao a 1,354 millones de pesos en el ltimo. En 2007 PET tuvo el primer incremento presupuestario en la dcada, volvi a disminuir para 2008, mantuvo una tendencia creciente entre 2008 y 2010 y en el ltimo ao volvi a disminuir en 1 por ciento. En el gasto ejercido del PET se consideran las aportaciones de SEDESOL, SEMARNAT y la SCT.
108
v. Conservacin y generacin de empleo

La evaluacin de impacto 2010 del Programa de Apoyo al Empleo muestra que se encuentran efectos positivos en el ingreso para los beneciarios de todas las modalidades de Bcate. Los efectos ms pronunciados se encuentran en las modalidades Capacitacin mixta y Capacitacin en la prctica laboral. Los impactos en ingreso para las otras dos modalidades, Vales de capacitacin y Capacitacin al autoempleo, son positivos, pero moderados. El programa atiende principalmente a zonas urbanas. El Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras increment en un 5 por ciento el nmero de madres con trabajo, respecto de las no apoyadas. Adems, a las madres o padres beneciarios, reduce el cuidado infantil en cerca de media hora diaria. Es necesario continuar con las acciones de seguridad de las estancias. El Programa de Empleo Temporal es uno de los que ms puede contribuir a conformar una red de proteccin social porque su objetivo es que el consumo de la poblacin en pobreza no experimente uctuaciones pronunciadas por los ciclos econmicos (o crisis coyunturales).
vi. Apoyo a productores

De acuerdo con datos de la ENIGH 2010, PROCAMPO presenta un aumento importante en su progresividad, a partir de las nuevas acciones de focalizacin realizadas con base en el cambio a sus reglas de operacin en 2009.64
vii. Financiamiento a actividades productivas

El porcentaje de sobrevivencia de los emprendimientos del Programa de la Mujer en el Sector Agrario fue de 84 por ciento. Sin embargo, no es posible atribuirle estos resultados de manera exclusiva al programa.
64 Es necesario vericar la signicancia estadstica de este cambio en su incidencia redistributiva. Vase la seccin sobre incidencia distributiva y equidad del gasto social en este Informe.
109
viii. Microempresarios
El porcentaje de unidades que siguen operando al cabo de tres aos de recibir nanciamiento del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad para abrir o ampliar su negocio, asciende al 85 por ciento. Pero, no es posible atribuirle los resultados de manera exclusiva al programa.
ix. Fomento empresarial

En 2008-2009, el 75 por ciento de las empresas beneciadas por el Fondo PYME increment su productividad en un 6 por ciento mientras que las no beneciadas lo hicieron en 1.8 por ciento. Asimismo, las empresas apoyadas aumentaron sus ventas anuales en 158,141 pesos y las no apoyadas en 85,145. Por otra parte, las micro, pequeas y medianas empresas apoyadas no reportaron crecimiento en su planta laboral.
E)
CONCLUSIONES
El panorama del mercado laboral que enfrenta la poltica pblica, a travs de los Programas y Acciones de bienestar econmico del Gobierno Federal, se caracteriza por a) tasas de desocupacin bajas aunque mayores que las registradas una dcada antes y las de al inicio del sexenio; b) tasa de subempleo con niveles altos, empleo con alta rotacin, ausencia de seguro de desempleo, salarios bajos y elevado porcentaje de poblacin ocupada en actividades informales; c) productividad laboral baja; d) disminucin pronunciada del empleo agrcola con creacin insuciente de puestos de trabajo en el sector agroexportador; e) en el sector rural, por una parte, un pequeo nmero de grandes empresas se dedica principalmente a la exportacin de manera muy rentable y, por otra, un gran nmero de pequeos productores carece de competitividad y liquidez; f) microempresas con baja capacidad para generar empleos, con poca capacitacin laboral ,sin suciente crdito comercial, y basadas fundamentalmente en la fuerza de trabajo del hogar; y g) insuciente competitividad internacional. Para hacer frente a lo anterior, el Gobierno Federal emprendi acciones para aumentar y conservar el empleo, apoyar a los productores y a los microempresarios, as como fomentar la labor empresarial. Poco ms de uno de cada 10 pesos del gasto funcional en desarrollo econmico se destin en 2008-2011 a programas de desarrollo social que buscan fomentar el bienestar econmico y la generacin de ingresos en
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los hogares mexicanos de bajos ingresos. Algunos programas muy favorecidos en trminos presupuestarios en 2008-2011 fueron el Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos, el PROCAMPO, el Programa de Apoyo a la Inversin en Equipamiento e Infraestructura, Servicios de Guardera, el Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas, el Programa de Atencin a Situaciones de Contingencia Laboral y el Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena. Si bien algunos programas han tenido resultados, en el agregado, el impacto de los programas de desarrollo social es modesto para revertir los retos estructurales del mercado laboral. Por lo anterior, es importante subrayar que el incremento sostenido del poder adquisitivo del ingreso en el pas debera provenir de las mejoras en el crecimiento econmico, en el empleo, los salarios, la productividad, la inversin y la estabilidad de los precios (especialmente de los alimentos), entre otras variables. Los programas de desarrollo social son ms efectivos para proteger a la poblacin ante adversidades coyunturales que para la generacin de empleos permanentes. La poltica de desarrollo social cuenta con algunos programas de proteccin social, pero stos son insucientes para fortalecer el ingreso de la poblacin ante reducciones coyunturales como las vividas en el pas en 2009. Es necesario disear programas para reducir los efectos coyunturales sobre el bienestar econmico y el ingreso (por ejemplo, crear un seguro al desempleo y/o fortalecer algunos ya existentes, como el Programa de Empleo Temporal).
III. Educacin
El derecho a la educacin est establecido en el Artculo tercero de la Constitucin y normado en los Artculos segundo, tercero y cuarto de la Ley General de Educacin (LGE). Hasta 2011 consista en que todos los mexicanos deban cursar la educacin bsica obligatoria; es decir, recibir la instruccin correspondiente a los niveles de Preescolar, Primaria y Secundaria; a partir del ciclo escolar 20122013 la educacin media superior tambin es obligatoria.65
65 El decreto por el que se declaran reformados los artculos 3 y 31 de la Constitucin establece que la obligatoriedad del Estado de garantizar la educacin media superior, como deber del mismo de ofrecer un lugar para cursarla a quien teniendo la edad tpica hubiera concluido la educacin bsica, se realizar de manera gradual y creciente a partir del ciclo escolar 2012-2013 y hasta lograr la cobertura total en sus diversas modalidades en el pas a ms tardar en el ciclo escolar 2021-2022, con la concurrencia presupuestal de la Federacin y de las entidades federativas, y en los trminos establecidos en los instrumentos del Sistema Nacional y los Sistemas Estatales de Planeacin Democrtica del Desarrollo.
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Adems, la LGDS indica en su Artculo sexto que la educacin es uno de los derechos para el desarrollo social y que la poltica nacional de desarrollo social debe incluirla como una de sus vertientes para la superacin de la pobreza (Artculo 14). El PND 2007-2012 reconoce que persisten rezagos considerables en el sistema educativo nacional, de los cuales los ms importantes son la falta de oportunidades de gran parte de la poblacin para acceder a una educacin de calidad. Entre los objetivos del PND 2007-2012 est asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliacin de capacidades para que todos los mexicanos mejoren signicativamente su calidad de vida y tengan garantizada una educacin adecuada para su desarrollo, tal como lo establece la Constitucin. Para alcanzar este objetivo general el PND y el Programa Sectorial de Educacin (PSE) 2007-2012 tienen como objetivos especcos: Reducir las desigualdades regionales, de gnero y entre grupos sociales en las oportunidades educativas. Aumentar la calidad de la educacin. Promover la educacin integral de las personas en todo el sistema educativo. Este derecho est presente en la medicin de la pobreza a travs del indicador de rezago educativo. Se considera que una persona se encuentra en situacin de rezago educativo si tiene de tres a 15 aos y no cuenta con la educacin bsica obligatoria ni asiste a un centro de educacin formal; naci antes de 1982 y no cuenta con el nivel de educacin obligatoria vigente en el momento en que deba haberla cursado (Primaria completa); o naci a partir de 1982 y no cuenta con el nivel de educacin obligatoria (Secundaria completa).66 La exposicin de este apartado est organizada en seis secciones. Primero se ofrece un breve diagnstico de la situacin educativa en Mxico; segundo, se describen los grupos de programas educativos del Gobierno Federal de acuerdo con la siguiente clasicacin: a) educacin bsica; b) educacin media, superior y normal; c) investigacin y becas, as como d) promocin y apoyo a la educacin. Posteriormente, se analiza el gasto de dichos programas en 2008-2011. En la cuarta parte se analizan los dos fondos del Ramo 33 que cuentan con un componente educativo: el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y el Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos. Despus se muestran algunos de los resultados logrados por los programas para nalmente presentar conclusiones del apartado.
66 El captulo II de este informe muestra el nivel del rezago educativo en Mxico en 2008-2010.
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A)
DIAGNSTICO DE LA SITUACIN EDUCATIVA
En este apartado se describen las problemticas de la educacin en las siguientes clasicaciones: educacin bsica; educacin media superior, educcin superior y educacin normal; promocin y apoyo a la educacin, as como investigacin y becas de estudio.
i. Educacin bsica
La educacin bsica est conformada por el nivel preescolar, primario y secundario; el segundo fue el que registr el mayor nmero absoluto de alumnos en el ciclo escolar 2009-2010 (6.1 millones de alumnos, segn INEE, 2012: 55).67 De acuerdo con el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE, 2012: 202), la tasa neta de cobertura por nivel educativo68 en el ciclo escolar 2009-2010 fue de 79.1 por ciento en Preescolar, superior a 100 por ciento69 en Primaria y de 88 por ciento en Secundaria. Las entidades con la menor tasa neta de cobertura en Preescolar eran Baja California (61.7), Colima (66.1) y Quintana Roo (66.8); las que tenan las tasas ms bajas en Secundaria eran Coahuila (70.8), Yucatn (74.6), Oaxaca (74.7) y Guerrero (74.8) (grca 3.3.1). Esto muestra que an pueden realizarse acciones institucionales para mejorar la cobertura de la educacin secundaria, pero sobre todo en Preescolar. De todos modos, los principales retos en la educacin bsica se encuentran en la calidad educativa y su inequidad.
67 Cabe recordar que, aunque es obligatoria a partir del 9 de febrero de 2012, la educacin media superior no forma parte de la educacin bsica. Al respecto puede consultarse el Decreto por el que se declara reformado el prrafo primero; el inciso c) de la fraccin II y la fraccin V del artculo 3, y la fraccin I del artculo 31 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 68 La tasa neta de cobertura es una aproximacin de la cobertura de los servicios educativos ofrecidos a la poblacin que tiene las edades normativas para estudiar cada nivel escolar. Las edades normativas consideradas son de 3 a 5 aos para preescolar, de 6 a 11 para Primaria y de 12 a 14 para Secundaria (INEE, 2012: 200). 69 El INEE tambin presenta resultados de la tasa de asistencia escolar estimada con base en la ENIGH 2008. Encuentra que, de acuerdo con esta fuente, el grupo de edad de 6 a 11 aos registr 98 por ciento de asistencia, siete puntos porcentuales por debajo del nivel registrado con la tasa neta de cobertura (INEE, 2012: 201).
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Grca 3.3.1 Tasa neta de cobertura en Preescolar y Secundaria por entidad federativa, Mxico,
ciclo escolar 2009-2010
Preescolar 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Campeche Ciudad de Mxico Michoacn Aguascalientes Tamaulipas Baja California Zacatecas Yucatn Oaxaca Coahuila Guerrero Veracruz Colima Puebla Jalisco Durango Quertaro Tabasco Hidalgo Sinaloa Nayarit Chiapas Tlaxcala Baja California Sur Quintana Roo Guanajuato Chihuahua Morelos San Luis Potos Nuevo Len Sonora Secundaria
Fuente: elaboracin propia con base en INEE, 2012:202. Fuente: elaboracin propia con base en INEE, 2012: 202.
El nivel de la calidad educativa predice de mejor forma el xito econmico de un pas que el nmero de aos de educacin (OCDE, 2010). Una forma de examinar la calidad es por medio de los resultados del examen PISA.70 En la prueba de 2009, Mxico estuvo en el lugar 50 de 65 pases y fue el integrante de la OCDE con el resultado promedio ms bajo en cada una de las categoras; no obstante, fue el pas con mejor promedio de resultados entre los pases latinoamericanos evaluados,71 excluyendo a Chile (PISA, 2009). El rendimiento educativo en Mxico es muy desigual y vara segn la entidad federativa, el tipo de localidad y la estructura de la escuela. De 2006 a 2011, el porcentaje de alumnos de Primaria con logro insuciente en la prueba ENLACE tuvo una tendencia decreciente, pero existe una gran diversidad de resultados
70 El examen evala el nivel de los estudiantes en comprensin de lectura, razonamiento matemtico y conocimiento en ciencias. Cabe sealar que la prueba PISA est diseada para ser aplicada cada tres aos, concentrndose en cada uno de ellos un rea de conocimiento (lectura, ciencias o matemticas). Una de las consecuencias de este procedimiento es que, en sentido estricto, los resultados alcanzados por un pas en un rea slo son comparables en los aos en los que recibieron dicho nfasis; es decir, slo son conables las comparaciones basadas en las escalas de las competencias que constituyen el rea principal de la evaluacin en un ciclo determinado (INEE, 2010: 145). En este sentido, la nica comparacin posible es, hasta 2012, la del rea de lectura (que ya complet dos ciclos de aplicacin, 2000 y 2009). Para el caso de matemticas habr que esperar los resultados de la prueba llevada a cabo en 2012 para realizar comparaciones. 71 Los pases latinoamericanos evaluados en 2009 por PISA son Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Panam, Per y Uruguay. Vase http://www.oecd.org/document/29/0,3746,en_32252351_32235731_46513821_1_1_1_1,00.html.
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por tipo de escuela. La diferencia en el porcentaje de alumnos con logro insuciente en las escuelas CONAFE e indgenas y las escuelas particulares es de ms del 30 puntos porcentuales en 2011, tanto en matemticas como en espaol. Sin embargo, al comparar estos tipos de escuelas entre 2006 y 2011 se observa que las brechas han disminuido. En Secundaria tambin se observan disparidades en el porcentaje de alumnos con rendimiento insuciente, segn el tipo de escuela. Cerca de la mitad de los alumnos de las telesecundarias tienen un logro insuciente en la prueba de matemticas en 2011, mientras que en las particulares el nmero de alumnos con logro insuciente ascendi al 34.2 por ciento (aumento de seis puntos respecto de 2006). No obstante, como se observa en el cuadro 3.3.1, las telesecundarias han disminuido la distancia respecto de otras escuelas.
Cuadro 3.3.1 queque obtienen el nivel de logrode Cuadro 3.3.1Estudiantes Estudiantes obtienen el nivel logro insuciente en la prueba Enlace (porcentaje) insuciente en la prueba Enlace (porcentaje)
Tipo de Escuela Matemticas 2006 2011 Espaol 2006 2011
Sexto de Primaria CONAFE General Indgena Particular Global 43.47 20.88 47.97 5.74 20.98 41.2 13.7 38.8 6.0 13.9 42.70 20.43 50.68 5.12 20.66 37.8 13.5 33.0 4.5 13.7
Tercero de Secundaria General Particular Tcnica Telesecundaria Global 62.20 28.44 64.82 67.21 61.13 58.1 34.2 58.2 47.9 54.0 37.81 14.38 42.26 56.68 40.70 39.3 18.2 38.4 41.5 37.7
Fuente: elaboracin CONEVAL con base en datos de la SEP
La desigualdad en el logro educativo se observa tambin a nivel regional. En 2011, el porcentaje de estudiantes de Primaria con logro insuciente en matemticas fue del 41.3 por ciento en Oaxaca, 22.6 en Chiapas, 21.7 en San Luis Potos y 21 en Guerrero. En contraste, el porcentaje de alumnos con logro insuciente en Nuevo Len fue del 11.4 por ciento, en Sonora del 11.5 por ciento, Sinaloa del 13.7, Tlaxcala del 13.7 y en el Distrito Federal del 13.9 por ciento.
115
Al considerar la extra-edad grave72 por grado escolar como una aproximacin al rezago educativo, los resultados desagregados por entidad indican que en el ciclo escolar 2009-2010 el porcentaje de alumnos de Primaria en extra-edad grave llega a ser del 11.9 por ciento en Guerrero, 10.6 por ciento en Chiapas y 10.3 por ciento en Oaxaca. En cambio, en Nuevo Len es del 1.3 por ciento, en Tlaxcala del 1.5 por ciento y en Sonora del 1.8 por ciento (INEE, 2012: 222) (grca 3.3.2). Las escuelas primarias indgenas y comunitarias tienen un mayor porcentaje de alumnos en extra-edad sin importar si se encuentran en una localidad rural o urbana, o si estn en una localidad de baja o alta marginacin.
Grca 3.3.2 Porcentaje de alumnos con extra-edad grave por entidad federativa, Mxico,
ciclo escolar 2009-2010
14.00
12.00
Primaria
Secundaria
10.00
8.00
6.00
4.00
2.00
Michoacn
Nuevo Len
Tlaxcala
Distrito Federal
Ciudad de Mxico
Zacatecas
Durango
Tamaulipas
Qurtaro
Chihuahua
Tabasco
Guanajuato
Quintana Roo
Yucatn
Sonora
Morelos
Hidalgo
Nayarit
Sinaloa
Jalisco
Puebla
Colima
Veracruz
Oaxaca
Chiapas
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
San Luis Potos
Fuente: elaboracin propia con base INEE, 2012: 202. Fuente: elaboracin propia con base enen INEE, 2012:202.
72 Esta medida se reere al nmero de alumnos matriculados en un grado escolar cuya edad supera en dos aos o ms a la establecida normativamente para cursar el grado de referencia (INEE, 2009: 163).
Campeche
Guerrero
0.00
116
En rigor, existe desigualdad en la calidad de la educacin bsica dependiendo de la entidad federativa, el tipo de localidad (urbana o rural), el nivel de marginacin, y el tipo de escuelas (que est correlacionado con el nivel de ingreso).
ii. Educacin media, superior y normal

Dos de los principales retos en la educacin media superior y superior son la cobertura insuciente y la desigualdad en el acceso. En 2010 se estim el nivel de cobertura en la educacin media superior en 66 por ciento (asistencia escolar de los jvenes entre 12 y 14 aos) y en 28 por ciento en la educacin superior (asistencia escolar de los jvenes entre 15 y 17 aos).73 La eciencia terminal se ubic en 58 por ciento en el primer sistema y en 63 por ciento en el segundo. La cobertura insuciente puede entenderse por la incidencia de factores asociados a la demanda y a la oferta. La oferta de unidades educativas y programas es responsabilidad principalmente del gobierno. La demanda depende de la decisin que toman los jvenes y sus familias respecto de continuar con sus estudios, accin que a su vez obedece a las condiciones socioeconmicas de los hogares a los que pertenecen, sus aspiraciones y necesidades personales, escolaridad y habilidades acumuladas y de la expectativa de retorno de la educacin (la que, a su vez, depende de la calidad de los programas, planteles y profesores, entre otros). La falta de cobertura tambin tiene consecuencias en la desigualdad en el acceso y permanencia en la educacin. Esto puede observarse a travs de la relacin positiva entre educacin y niveles de ingreso, as como en la disparidad existente entre las regiones del pas. La desigualdad geogrca en la educacin media superior y la educacin superior puede ilustrarse con dos ejemplos. Primero, la tasa neta de cobertura en el bachillerato en el ciclo educativo 2009-2010 en el Distrito Federal fue del 77.8 por ciento, mientras que en Michoacn fue del 40.8 por ciento (INEE, 2012: 202). Segundo, las tasas de absorcin74 de la licenciatura universitaria son superiores al 80 por ciento en los estados con mejor nivel de vida del pas y entre el 40 y el 50 por ciento en los ms pobres (SEP , 2011). Si se toma en cuenta que la educacin
73 Vase el cuadro 2.2 del captulo II. Cabe sealar que esta estimacin cambia de acuerdo con la fuente. El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (2012) estim para la educacin superior, con base en las Estadsticas continuas del formato 911 (inicio del ciclo escolar 2009/2010), que la tasa neta de cobertura para la poblacin en edad tpica (15 a 17 aos) en 2009-2010 fue del 48.8 por ciento. 74 La tasa de absorcin es el cociente del nmero de alumnos de nuevo ingreso al primer grado de educacin superior en un determinado ciclo escolar por cada cien egresados del nivel educativo precedente del ciclo escolar previo. Provee una estimacin del trnsito entre niveles. La utilidad del indicador radica en precisar la capacidad del sistema para tender a la poblacin que termin el nivel educativo precedente y que se incorpora a la educacin superior (INEE, 2012: 253).
117
se nancia principalmente con recursos pblicos, puede concluirse no solamente falta de equidad en el acceso, sino tambin subsidios que podran considerarse regresivos. ste es el resultado de desigualdades econmicas regionales que se maniestan en factores de oferta disponibilidad de unidades y acceso y de demanda, en la que la desigualdad socioeconmica y los heterogneos antecedentes escolares y sociales desempean un rol relevante (Tuirn, 2011). Otro reto en la educacin media superior y la educacin superior es la calidad de la enseanza. No es fcil medir la calidad a travs del logro educativo para estos niveles educativos. A diferencia de la educacin bsica, en la educacin media superior y la superior ningn indicador mide la calidad.75 En este contexto, el Gobierno Federal ha optado por medir los retos, metas y avances de la calidad educativa bsicamente a travs de indicadores indirectos como son los registros o las acreditaciones.
iii. Programas Federales de Promocin y Apoyo a la Educacin

Si bien la cobertura en Primaria fue cercana al 100 por ciento en el ciclo escolar 2009-201076 y el porcentaje de personas analfabetas de 15 aos y ms baj de 26 a 7 por ciento entre 1970 y 2010, an existe rezago. Por ejemplo, en 2010, 5,393,000 individuos de 15 aos y ms eran analfabetas (6.8 por ciento), 5,409,000 personas de la poblacin de 15 aos y ms no tena ninguna escolaridad (6.9 por ciento) y 3,942,000 personas de la poblacin de 15 aos y ms tuvo educacin secundaria incompleta (5 por ciento) (INEGI, 2011a). De acuerdo con la medicin de la pobreza de 2010, la poblacin del pas con rezago educativo ascendi al 20.6 por ciento en 2010, esto es, 23.2 millones de personas; este registro es 1.3 por ciento menor que en 2008. En mayor medida, la disminucin del valor del indicador se debi a la reduccin del rezago entre quienes nacieron despus de 1982. La discapacidad, vulnerabilidad, desigualdad y pobreza, entre otros factores, acarrean consecuencias negativas en las posibilidades de las personas para aprovechar las oportunidades educativas en las mismas condiciones que el resto de la poblacin.
75 Las pruebas del Centro Nacional para la Evaluacin de la Educacin Superior no son aplicadas de forma generalizada. El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, por su parte, est desarrollando indicadores de resultados de la educacin como el desempeo en el mercado laboral, pero no los reporta cada ao. 76 Slo en Aguascalientes (97.9) y Quintana Roo (94) la tasa neta de cobertura no es de 100 por ciento. Todos los datos que se presentan en esta seccin, a menos que se seale lo contrario, provienen de INEE, Panorama Educativo Nacional 2009. Indicadores del Sistema, Mxico, INEE, 2009 y Panorama Educativo Nacional 2010. Indicadores del Sistema Educativo Nacional. Educacin Bsica y Media Superior. Mxico, INEE, 2012.
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El Censo de Poblacin y Vivienda 2010 registr 4,487,465 personas de 3 aos o ms con alguna discapacidad o limitacin y a 4,068,426 personas de 15 aos y ms con discapacidad o limitacin. La poblacin de tres aos o ms con discapacidad sin escolaridad asciende al 26 por ciento, muy por encima del promedio nacional (INEGI, 2011a).77 Otro grupo que presenta desventajas en materia de educacin son los migrantes. De acuerdo con CONAPO, en 2010, aproximadamente el 40 por ciento de la migracin internacional correspondi a poblacin entre 15 y 24 aos de edad. Esto quiere decir que un porcentaje alto de quienes emigran abandon sus estudios. Existen aproximadamente 434,961 familias de jornaleros agrcolas migrantes (migracin interna), es decir, 2,071,483 individuos; de ellos, el 37 por ciento tiene 15 aos o menos y debera estar cursando educacin bsica, mientras que el 14 por ciento tiene entre 16 y 20 aos y podra estar en educacin media superior o superior. Aun as, su condicin migrante y necesidad de trabajar arriesgan la continuidad en su educacin (SEDESOL, 2009).
iv. Apoyos a la investigacin

El entorno al que se enfrentan las polticas de apoyo a la investigacin y las becas de estudio se distingue por las condicionantes siguientes: a. Una planta acadmica en el Sistema de la Educacin Superior (SES) que, en su gran mayora, no ingres con un grado acadmico superior al que buscaban sus alumnos, pues muchos eran pasantes o con grado de licenciatura, particularmente en los primeros 35 aos de desarrollo del SES. b. Poco desarrollo de la investigacin bsica o aplicada. Adems, aunque en muchos casos es de buena calidad, no funciona como una plataforma para contribuir al crecimiento del pas.
B)
PrOGrAMAS Y ACCIONES EDUCATIVOS
El Gobierno Federal contaba con 82 Programas y Acciones relacionados con servicios educativos en 2011 (correspondiente al 41.3 por ciento de los recursos aprobados en 2010 para la funcin presupuestaria de educacin del gasto en desarrollo social; es decir, 211,806 millones de pesos).78 Estos programas represen-
77 Datos tomados del cuestionario bsico. 78 El nmero de programas considerados en cada una de las dimensiones (bienestar econmico, educacin, vivienda y alimentacin) cambia ao con ao debido a la compactacin o desaparicin de algunos Programas y Acciones. As, por ejemplo, el Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior (FOMES) y el Fondo de Inversin de Universidades Pblicas Estatales con Evaluacin de la ANUIES (FIUPEA) se compactaron en el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional. Cabe recordar que los programas con evaluacin anual determinada por CONEVAL son slo un subconjunto de los programas clasicados en el Inventario CONEVAL.
119
tan el 30 por ciento del universo de 272 programas de desarrollo social reunidos en 2011 en el Inventario CONEVAL. De estos 82 programas, 32 tuvieron Evaluacin de Consistencia y Resultados 20112012 y ejercieron 80,037 millones de pesos en 2011. Estos ltimos son los programas que se analizan en los apartados de gasto y resultados. En el Anexo II puede consultarse una lista de todos los programas educativos.
Grca 3.3.3 Nmero de Programas y Acciones de educacin por dependencia,

Mxico, Gobierno Federal, 2011
1 0
SALUD
ECONOMIA
1 0
Programas por dependencia (total de 82)
CDI
1 1
Programas con ECR del total de programas por dependencia (32 Programas con ECR) 3 0
SAGARPA
CONACyT
4 4
SEP
72 27 0 10 20 30 40 50 60 70 80
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2011.
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2011
La grca 3.3.3 muestra el nmero total de programas educativos por dependencia, as como del subconjunto conformado por los programas evaluados con ECR en 2011-2012.
C)
GASTO DE LOS PrOGrAMAS EDUCATIVOS
En este apartado se describen las caractersticas del presupuesto de los programas de educacin en 2008-2011. El objetivo es poner en contexto su gasto e identicar, en el caso de cada nivel y mbito educativo, cules fueron los instrumentos favorecidos en trminos presupuestales.
120
Los Programas y Acciones educativos del Gobierno Federal pertenecen a la funcin presupuestaria de educacin, dentro del grupo funcional de desarrollo social. El presupuesto aprobado para la funcin de educacin ascendi a 512,112 millones de pesos en 2011, sea, 0.46 por ciento menos que el monto ejercido en 2008 y 4 por ciento menos que en 2010 (montos expresados en pesos constantes de enero de 2011, en la grca 3.3.4). El gasto ejercido por los 82 Programas y Acciones educativas del Gobierno Federal corresponde al 41.3 por ciento de los recursos aprobados para la funcin de educacin; es decir, a 211,807 millones de pesos. Esta proporcin es 9.4 puntos porcentuales mayor que la de 2008, cuando el gasto de los programas educativos representaba el 32 por ciento, y cuatro puntos mayor que en 2010, cuando ste era del 37 por ciento. Esto quiere decir que cuatro de cada 10 pesos del gasto en la funcin de educacin se destinaron en 2011 a los programas educativos, un peso ms que lo destinado en 2008.
Grca 3.3.4 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de educacin con relacin a la funcin
presupuestaria de educacin del gasto en desarrollo social, Mxico, Gobierno Federal, 2008-2011 Millones de pesos de enero de 2011
600,000 514,470.47 500,000 518,955.61 530,887.34 512,112.10
Millones de pesos
400,000
300,000
200,000
100,000
164,285.93
31.9% 179,648.68
34.6%
197,640.87
37.2% 211,806.83
41.3%
2008
2009
2010
2011
Gasto Ejercido por los Programas de Educacin
Gasto Funcin Presupuestaria Educacin de Desarrollo Social
Fuente: Cuenta de la Hacienda PblicaPblica Federal 2008, Presupuesto de Egresos dede la Federacin 2010 y 2011 e Inventario de Programas CONEVAL y Acciones Fuente: Cuenta de la Hacienda Federal 2008, Presupuesto Egresos de la Federacin 2010 CONEVAL y 2011 e Inventario Federales de Desarrollo Social 2010. de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010.
121
Los programas con Evaluacin de Consistencia y Resultados ejercieron 80,037 millones de pesos del total correspondiente a los 82 programas educativos en 2011 (grcas 3.3.5 y 3.3.6); es decir, los ejercieron 37.8 por ciento del gasto de los programas en educacin y 15.6 por ciento del ejercido en 2011 por la funcin de educacin del grupo funcional de desarrollo social. Si se examina la evolucin del presupuesto de los programas educativos con evaluacin anual determinada por CONEVAL entre 2008 y 2011 (grca 3.3.5), se encuentra que el gasto ejercido por estos programas alcanz su mont ms alto en 2009 (109,093 millones de pesos de enero de 2011 para 33 programas evaluados) y disminuy a partir de entonces, no obstante que el gasto ejercido en 2011 es mayor que en 2008 y que el nmero de programas evaluados ha cambiado.
Grca 3.3.5 Gasto total ejercido de Programas y Acciones de educacin evaluados

anualmente por CONEVAL en 2008-2011. Gobierno Federal, Mxico. Millones de pesos de enero de 2011
100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 39 Programas 2008 33 Programas 2009 39 Programas 2010 32 Programas 2011 $109,092.95 $96,807.43
Variacin 2011-2008
12.23%
Millones de pesos
$71,318.07
$80,037.45
Variacin 2011-2010
-17.32%
Vaciacin 2010-2009
-11.26%
Variacin 2009-2008
-30% -20% -10%
0%
10% 20% 30% 40% 50
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2011.
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010; Cuenta de la Hacienda Pblica Fe
Grca 3.3.6 Gasto total ejercido de Programas y Acciones de educacin evaluados

anualmente por CONEVAL en 2008-2011. Gobierno Federal, Mxico. Variacin porcentual
$109,092.95 $96,807.43
Variacin 2011-2008
12.23%
$80,037.45
Variacin 2011-2010
-17.32%
Vaciacin 2010-2009
-11.26%
Variacin 2009-2008
33 Programas 2009 39 Programas 2010 32 Programas 2011
52.97% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
-30% -20% -10%
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2011.
L de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2011.
122
En el cuadro 3.3.4 se presenta el gasto ejercido en 2008 y 2011 para los programas educativos. Se observa que el conjunto de programas con el gasto ms alto es el clasicado bajo el rubro de Otros; ste incluye Programas y Acciones contenidos en el Inventario CONEVAL de los que slo una pequea proporcin cuenta con evaluacin. El nmero de programas reunidos en Otros aument de 45 a 52 entre 2008 y 2011; entre stos estn programas de educacin bsica.
79 1 Cuadro 3.3.4 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de educacin, Cuadro 3.3.4 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de Gobierno educacin, 2008-2011
Federal, Mxico, 2008-201179

Grupos temticos de programas de educacin Gasto ejercido Millones de pesos de enero de 2011 2008
Educacin Bsica Educacin Media Superior Educacin Superior y Normal Investigacin y Becas de Estudio Promocin y Apoyo a la Educacin Otros Total 5,708.79 1,032.77 42,784.02 9,783.42 809.56 104,167.37 164,285.93
Variacin porcentual 2008-2010 2008-2011

9.10 3.18 28.66 56.44 2,710.81 6.95 28.93
2011
6,228.23 1,065.64 55,046.23 15,305.59 22,755.17 111,405.97 211,806.83
Fuente: Inventario CONEVAL y Cuenta de la Hacienda Pblica Federal Nota: Los Programas y Acciones de educacin se reunieron en grupos temticos de acuerdo con los Evaluaciones Integrales de Desempeo de los Programas Federales. El punto de referencia para su agrupacin tanto en 2008 como en 2011 son las Evaluaciones Integrales 2010-2011 El gasto ejercido por los programas educativos reunidos en la categora Otros considera tanto a i) algunas Acciones y Programas que no fueron evaluados por CONEVAL porque no son de modalidad presupuestaria S (con reglas de operacin), U (otros programas de subsidios), E (prestacin de servicios pblicos) o B (provisin de bienes pblicos), as como ii) programas que s fueron evaluados, pero que no son reunidos en una de las temticas consideradas en el anlisis
79 Los grupos temticos de programas de educacin son: i. Programas para el mejoramiento de la educacin bsica: Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica (CONAFE), Programa de Escuelas de Calidad, Programa Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional de Maestros de Educacin Bsica en Servicio, Programa Escuelas de Tiempo Completo, Programa para el Fortalecimiento del Servicio de la Educacin Telesecundaria y Programa Escuela Segura. ii. Programas para la Educacin Media Superior: Expansin de la Oferta Educativa en Educacin Media Superior y Programa Educativo Rural. iii. Programas para el mejoramiento de la Educacin Superior y Normal: Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales, Programa Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior (FOMES), Fondo de Apoyo para Saneamiento Financiero de las UPES por debajo de la Media Nacional en Subsidio por Alumno, Programa Fondo de Inversin de Universidades Pblicas Estatales con Evaluacin de la ANUIES (FIUPEA), Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Pblicas, Fortalecimiento de la Calidad en las Escuelas Normales y Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (este programa integra al FOMES y el FIUPEA a partir de 2011). iv. Programas de apoyos a investigacin y becas de estudio: Becas de posgrado y otras modalidades de apoyo a la calidad, Programa de Becas, Sistema Nacional de Investigadores, Programa Nacional de Becas y Financiamiento (PRONABES), Fortalecimiento en las Entidades Federativas de las Capacidades Cientcas, Tecnolgicas y de Innovacin, Fondo Sectorial de Innovacin (en 2009 corresponda al Fondo Nuevo para Ciencia y Tecnologa), Programa Beca de Apoyo a la Prctica Intensiva y al Servicio Social para Estudiantes de Sptimo y Octavo Semestre de Escuelas Normales Pblicas, y Programa Becas de Apoyo a la Educacin Bsica de Madres Jvenes y Jvenes Embarazadas. v. Programas de promocin y apoyo a la educacin: Subsidios para Centros de Educacin, Atencin a la Demanda de Educacin para Adultos (INEA), Habilidades Digtales para Todos, Programa de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la Integracin Educativa, Atencin Educativa a Grupos en Situacin Vulnerable, Programa Nacional de Lectura y Educacin para Personas con Discapacidad. vi. Otros: Programa Albergues Escolares Indgenas (PAEI), Programa de Educacin Inicial y Bsica para la Poblacin Rural e Indgena, Programa de Educacin Bsica para Nios y Nias de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes (PRONIM), Programa de Educacin Inicial y Bsica para la Poblacin Rural e Indgena, Deporte, Escuela Siempre Abierta a la Comunidad, Apoyo a Desregulados Programa Asesor Tcnico Pedaggico (PATP), Programa de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias (PACMYC), Programa de Apoyo a Comunidades para Restauracin de Monumentos y Bienes Artsticos de Propiedad Federal (FOREMOBA), Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Estados (PAICE), Subsidio Federal para Centros de Excelencia Acadmica.
123
El segundo conjunto de Programas y Acciones con el gasto ejercido ms grande en 2011 es el de educacin superior y normal80 que ejerci 55,046 millones de pesos, 29 por ciento ms que en 2008. En 2008, 2009 y 2010 este conjunto de programas estuvo conformado por seis intervenciones, pero en 2011 se redujo a cinco debido a la compactacin del Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior y del Fondo de Inversin de Universidades Pblicas Estatales con Evaluacin de la ANUIES en el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional. El grupo de programas con el crecimiento relativo ms pronunciado fue el de promocin y apoyo a la educacin.81 Esto se debe por una parte- a que el grupo aument de tres a siete programas, pero sobre todo a la puesta en operacin desde 2009 de la intervencin Subsidios para Centros de Educacin que en 2011 tuvo un presupuesto nueve veces ms grande que el programa que anteriormente era el de mayor presupuesto (Atencin a la Demanda de Educacin para Adultos). Es importante examinar con mayor detalle algunos programas que destacan por su alto nivel de gasto ejercido en 2011 o por el importante crecimiento relativo de su gasto. Entre los primeros pueden resaltarse las intervenciones realizadas por Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales del grupo de programas de educacin superior y normal que ejerci 52,330 millones de pesos en 2011 y por Subsidios para Centros de Educacin del grupo de programas de promocin y apoyo a la educacin que gast 15,782 millones de pesos. Lo cuantioso del gasto ejercido por el primero se debe a que sostiene los gastos de operacin y nmina de los institutos y universidades pertenecientes a los organismos descentralizados estatales de educacin pblicos. El monto de Subsidios para Centros de Educacin se debe a que pretende fortalecer la educacin de calidad en las entidades federativas, mediante el otorgamiento de subsidios que en 2010 fueron canalizados para la construccin de obra. Entre los programas que destacan por la variacin en su presupuesto entre 2008 y 2011 estn el de Escuelas de Tiempo Completo (aumento de 228 millones a 1,487 que equivale a un crecimiento de 552 por ciento) y Habilidades Digtales
80 Los programas de educacin superior y educacin normal permiten la operacin de una amplia gama de instituciones mediante la asignacin de recursos ordinarios; sin stos no podra atenderse a la mayora de la poblacin de 18 a 25 aos en las entidades federativas. Tambin se incluyen programas de recursos extraordinarios. 81 Estos programas ofrecen servicios complementarios para apoyar a los sistemas de educacin; las actividades de cuatro de ellos son en educacin bsica (Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos, Programa de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la Integracin Educativa, Programa Nacional de Lectura y Habilidades Digitales para Todos); dos estn destinados a estudiantes que cursan educacin media superior y superior (Atencin Educativa a Grupos en Situacin Vulnerable, Educacin para Personas con Discapacidad) y uno atiende a nivel de posgrado e investigacin (CINVESTAV). El reto que enfrentan es atender las dicultades que, por distintas causas discapacidad, situacin de vulnerabilidad, desigualdad social o pobreza, entre otros enfrentan ciertos grupos sociales para acceder en condiciones adecuadas a la educacin; los programas buscan as garantizar igualdad de oportunidades y cerrar la brecha en el rezago educativo.
124
para Todos (de 933 millones en 2009 a 4,890 millones en 2011, esto es, un crecimiento de 424 por ciento).
D)
RAMO 33: FONDO DE APOrTACIONES PArA LA EDUCACIN BSICA Y FONDO DE APOrTACIONES PArA LA EDUCACIN TECNOLGICA Y DE ADULTOS
i. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica

La Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) dispone que los recursos que reciban las entidades federativas a travs del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB) debern ejercerse de manera exclusiva para nanciar la educacin inicial bsica, incluyendo la indgena, especial y normal para la formacin de maestros.82 La LCF estipula que, de acuerdo con criterios preestablecidos, reciban ms recursos las entidades federativas que se encuentren en desventaja. Este proceso puede generar pocos o nulos incentivos para que las entidades utilicen con eciencia los recursos que se les asignan. No obstante, el grueso de la diferencia del tamao del FAEB de un ao a otro se reparte de acuerdo con la proporcin que la matrcula pblica de educacin bsica que cada estado representa del total nacional. Por otra parte, las asignaciones histricas a cada estado son las que mayor peso tienen al decidir la transferencia total. Por tanto, el FAEB es repartido entre los estados de forma inercial, por lo que se consideran, en segundo lugar, criterios de equidad y, marginalmente, de eciencia, medida por la calidad de la educacin.83 De acuerdo con lo anterior, es pertinente analizar los patrones de distribucin del fondo. Del examen de la relacin entre la distribucin de los montos asignados a cada estado en 2007 y la matrcula pblica estatal de educacin bsica para el ciclo escolar 2005-2006 existe una relacin estrecha. En la LCF se considera que las matrculas estatales permiten asignar los recursos de manera equitativa entre las entidades (con criterios nancieros); sin embargo, se ignoran otros factores de desigualdad entre los estados. Por ejemplo, al examinar la proporcin de recursos asignados en 2007 a cada entidad federativa
82 El Artculo 26 de la LCF estipula que con cargo a las aportaciones del FAEB que les correspondan, los estados y el Distrito Federal recibirn los recursos econmicos complementarios que les apoyen para ejercer las atribuciones que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los Artculos 13 y 16 de la Ley General de Educacin. 83 Si bien la distribucin inercial es importante porque permite contar con una base establecida para planear, diculta el desarrollo de incentivos para la ecacia y eciencia.
125
como porcentaje del monto total del FAEB y el porcentaje de poblacin analfabeta en cada entidad se encuentra que, a diferencia de la relacin mencionada, se aprecia un desfase entre los recursos que la mayora de las entidades federativas reciben con sus deciencias educativas (CONEVAL, 2011h). En este sentido, en la distribucin de los recursos del FAEB domina la importancia relativa de la matrcula en las entidades sobre el analfabetismo. En sntesis, el anlisis descrito revela que la frmula de distribucin de los recursos del FAEB en las entidades federativas promueve poco el desarrollo equilibrado del sistema educativo respecto de variables adicionales a la matrcula y coadyuva dbilmente a lograr los objetivos del PSE 2007-2012. En este sentido, resulta necesario reexionar sobre los criterios de distribucin de dicho fondo, de manera que los resultados de los recursos de este fondo contribuyan a ampliar las oportunidades educativas y reduzcan desigualdades entre entidades federativas, as como ayuden a reducir el rezago educativo e impulsen la calidad de la educacin. Al examinar el gasto ejercido por persona por el FAEB en 2011 se observa que es un 4.2 por ciento mayor que en 2008 a nivel nacional.
Grca 3.3.7 Monto por persona del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB) por entidad federativa, 2008-2011. Pesos constantes de enero de 2011
$4,000 $3,500 $3,000 $2,500 $2,000 $1,500 $1,000 $500 $0 Pesos
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Ciudad de Mxico
Quintana Roo
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Montopor Perpersona Cpita del FAEB por Entidad Federativa,2008 Monto FAEB por entidad Federativa, 2008
Monto por Perpersona Cpita FAEB por por entidad EntidadFederativa, Federativa,2011 Monto 2011
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, 2011 y Medicin de la Pobreza, CONEVAL 2011.
Zacatecas
126
El gasto per cpita ejercido aumenta en casi todas las entidades federativas.84 Quintana Roo y Baja California Sur son los estados que registran reducciones (disminucin de 5.7 y 5.3 por ciento respectivamente), mientras que en el Estado de Mxico y Guanajuato se observan los mayores aumentos (22.9 y 20.1 por ciento respectivamente). Las entidades con mayores montos per cpita ejercidos en el periodo fueron Campeche, Guerrero, Zacatecas y Baja California Sur.
ii. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos

El Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA) opera a travs de dos componentes: FAETA-INEA y FAETA-CONALEP; el primero contribuye a la formacin de los adultos mediante una enseanza que les permita un mejor desarrollo para la vida y el trabajo. Por medio del presupuesto de este fondo, se fortalece la operacin de los servicios y se amplan espacios educativos en la modalidad de educacin para adultos, de acuerdo con las necesidades regionales. Con el segundo se intenta fortalecer la enseanza del nivel profesional tcnico en las entidades federativas.85 El monto que le corresponde a cada entidad federativa es determinado cada ao a partir de elementos como a) los registros de instalaciones educativas y plantillas de personal utilizados para los clculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la suscripcin de los convenios respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social; b) los recursos presupuestarios del fondo que se hayan transferido a las entidades durante el ejercicio inmediato anterior a aquel que se presupueste; c) adems, para los servicios de educacin para adultos, prioridades especcas y estrategias compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetizacin, educacin bsica y formacin para el trabajo. Si se compara la distribucin de los recursos del FAETA en las entidades federativas con la matrcula de alumnos que estudian en el nivel de educacin tecnolgica (representado como el porcentaje de la matrcula nacional de educacin tecnolgica), se encuentra una fuerte asociacin entre los valores de ambas variables.
84 El Distrito Federal no tiene participacin en los recursos de este fondo. 85 Es importante destacar que, si bien la LCF establece que los recursos econmicos que los estados y el Distrito Federal reciban del FAETA habrn de ser utilizados para nanciar los servicios de educacin tecnolgica y de adultos, este dinero es complementario al destinado a dicha actividad a travs del Ramo 11 (educacin pblica).
127
As, puede argumentarse que la distribucin de FAETA responde a la demanda por servicios de educacin tecnolgica de las entidades (CONEVAL, 2011h). Respecto de los servicios de educacin para adultos, al contrastar los recursos ejercidos por persona por el FAETA en 2007 con el porcentaje de la poblacin adulta analfabeta en dicho ao, se encuentra que la asignacin del fondo, en trminos de las necesidades de rezago educativo de la poblacin adulta, no sigue un patrn sistemtico. En este caso, la distribucin del FAETA (en trminos per cpita) no se asocia al porcentaje de poblacin adulta analfabeta de las entidades. En resumen, el FAETA responde en mayor medida a las necesidades por educacin tecnolgica que a la atencin del rezago educativo de la poblacin adulta analfabeta. Por otra parte, si se analiza la asignacin de los recursos per cpita per cpita del fondo para todas las entidades federativas en 2008 y 2010, se observa que el monto ejercido es levemente mayor en 2011 con respecto de 2008 (3.0 por ciento).
Grca 3.3.8 Monto por persona del Fondo de Aportaciones para la Educacin Tcnica y de Adultos por entidad
federativa, 2008-2011. Pesos constantes de enero de 2011
$120
$100
$80
$60
$40
$20
Nuevo Len
Baja California Sur
Ciudad de Mxico
San Luis Potos
Aguascalientes
Campeche
Chihuahua
Guanajuato
Guerrero
Michoacn
Morelos
Nayarit
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
Sinaloa
Sonora
Veracruz
Yucatn
Baja California
Tamaulipas
Pesos
Monto por persona FAETA por Entidad Federativa, 2008
Monto por persona FAETA por Entidad Federativa, 2011
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, 2011 y Medicin de la Pobreza, CONEVAL 2011
Zacatecas
Chiapas
Coahuila
Colima
Durango
Hidalgo
Jalisco
Oaxaca
Tabasco
Tlaxcala
$0
128
La grca 3.3.8 muestra que el gasto per cpita ejercido real aumenta en 26 de los 31 estados,86 con excepcin de Baja California Sur (2.6 por ciento), Campeche (2.3 por ciento), Coahuila (1.3 por ciento), Baja California (0.6 por ciento) y Chiapas (0.1 por ciento). Las entidades con mayores montos per cpita ejercidos en el periodo fueron en su orden, Campeche, Colima y Sonora.
E)
RESULTADOS DE LOS PrOGrAMAS Y ACCIONES DE EDUCACIN
En este apartado se sintetizan resultados de algunos programas dirigidos a garantizar el acceso a las diferentes dimensiones del derecho a la educacin, as como a mejorar su calidad.
i. Educacin bsica
El Programa Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) disminuye la tasa de repeticin. El programa tiene menor efectividad en las escuelas urbanas. La participacin en el Programa de Escuelas de Calidad result en un descenso en la tasa de desercin de aproximadamente 0.11 por ciento. Sin embargo, no se encontr un impacto sobre las tasas de reprobacin estudiantil o en el porcentaje de extra edad de las escuelas. El programa no mostr tener un efecto en escuelas bilinges e interculturales. Los programas de Fortalecimiento a la Telesecundaria y de Escuelas de Tiempo Completo arrojan resultados positivos en pruebas estandarizadas como ENLACE. De 2006 a 2010, alumnos inscritos en las escuelas Telesecundarias avanzaron en dicha prueba 19.7 puntos en espaol y 40.7 puntos en matemticas. No obstante, no es posible atribuir estos resultados de manera exclusiva al programa. Los programas dirigidos a la poblacin indgena como el Programa de Educacin Inicial y Bsica para Poblacin Rural e Indgena de CONAFE han mejorado el logro educativo en el puntaje de las escuelas en la prueba ENLACE.
86 El Distrito Federal no tiene participacin en los recursos de este fondo.
129
ii. Educacin Media, Superior y Normal

El Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior y el Fondo de Inversin de Universidades Pblicas Estatales con Evaluacin de la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior se compactaron en el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional en 2010. Entre los resultados alcanzados en ejercicios scales anteriores pueden mencionarse: El Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior logr que el porcentaje de profesores de tiempo completo con posgrado aumentara de 62 en 2002 a 85 por ciento en 2010. Los programas educativos evaluados de calidad pasaron de 458 programas en 2003 a 1,562 en 2010. En cuanto al Programa Fondo de Inversin de Universidades Pblicas Estatales con Evaluacin de la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior, que el porcentaje de Cuerpos Acadmicos consolidados pas del 7 por ciento en 2002 al 31 en 2010.
iii. Programas Federales de Promocin y Apoyo a la Educacin

La intervencin Atencin a la Demanda de Educacin para Adultos aumenta las oportunidades educativas de jvenes y adultos de 15 aos y ms en rezago educativo. Asimismo desarrollan estrategias de aprendizaje autodidacta que los motivan a continuar estudios en nivel medio superior y superior. El programa Educacin para Personas con Discapacidad contribuy a que los alumnos de educacin superior beneciados permanecieran hasta el n del ciclo escolar.
iv. Apoyos a la investigacin y becas de estudio

Entre 2000 y 2008 el Sistema Nacional de Investigadores (SNI) aument su membresa en todas las reas del conocimiento.
130
F)
CONCLUSIONES
Durante 1990-2010 se produjo una importante reduccin del rezago educativo, especialmente en cuanto a la inasistencia escolar de nias y nios entre seis y 15 aos. El rezago educativo se redujo a una menor tasa entre 2008 y 2010, debido no slo a que se est alcanzando prcticamente la cobertura universal de educacin bsica de los nios en edad de acudir a ese ciclo escolar, sino que contina elevado el rezago educativo de la poblacin adulta. Otros problemas identicados en el mbito educativo son la desigualdad en la calidad en educacin bsica; mientras que en la educacin media superior y en la superior se observa la cobertura insuciente, desigualdad en el acceso y calidad de la enseanza, las desventajas para acceder a la educacin de los grupos vulnerables, as como el bajo desarrollo de la investigacin bsica y aplicada. Cuatro de cada 10 pesos del gasto en la funcin de educacin del Gobierno Federal se destinaron en 2011 a los programas educativos; este monto represent 9.1 puntos porcentuales ms respecto al gasto en 2008 y un peso ms respecto a este ltimo ao. Las acciones educativas que el Gobierno Federal favoreci en trminos presupuestarios en 2008-2011 fueron Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales y Subsidios para centros de Educacin (con los montos ejercidos ms altos), as como Escuelas de Tiempo Completo, Habilidades Digtales para Todos y Atencin Educativa a Grupos en Situacin Vulnerable. Los programas de educacin bsica que el Gobierno Federal favoreci en trminos presupuestarios en 2008-2011 fueron Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica (con el monto ejercido ms alto) y Programa Escuelas de Tiempo Completo (con el crecimiento relativo ms pronunciado). Existe una gran proporcin de programas que an no han sido sujetos a una evaluacin por lo que no se han identicado sus resultados. De los programas evaluados destacan los resultados de Escuelas de Tiempo Completo. En cuanto al Ramo 33, el anlisis del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y el Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos revel que la frmula de distribucin de sus recursos en las
131
entidades federativas promueve poco el desarrollo equilibrado del sistema educativo respecto de variables adicionales a la matrcula (como las utilizadas en la medicin de la pobreza).
IV. Alimentacin
El derecho a la alimentacin puede entenderse como el derecho de todos los individuos a disfrutar del acceso fsico y econmico a una alimentacin adecuada y a los medios para obtenerla (OACDH, 2004). En nuestro pas, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece que toda persona tiene derecho a la alimentacin nutritiva, suciente y de calidad, as como que el Estado lo garantizar (Artculo 4). La LGDS establece el acceso a la alimentacin como uno de los derechos para el desarrollo social de los mexicanos (Artculo 6), adems de que indica que es una de las vertientes de superacin de la pobreza de la poltica nacional de desarrollo social y que los Programas y Acciones para asegurar la alimentacin sern prioritarios y de inters pblico (artculos 14 y 19). La LGDS estipula asimismo que el acceso a la alimentacin ser uno de los ocho indicadores que el CONEVAL debe considerar para efectuar la medicin de la pobreza (Artculo 36). Los derechos a no padecer hambre y gozar de acceso a una alimentacin sana y nutritiva son componentes constitutivos del derecho a la alimentacin. El concepto que mejor incluye estas nociones y que, por ello, se considera ms apropiado para medir el acceso a la alimentacin es el de seguridad alimentaria; se entiende por sta el acceso en todo momento a comida suciente para llevar una vida activa y sana, lo cual est asociado a los conceptos de estabilidad, suciencia y variedad de los alimentos (CONEVAL, 2010b: 60-62; DOF, 2010: 12). Para medir el alcance de este derecho se utiliza una escala de seguridad alimentaria (CONEVAL, 2010b: 60-62). La exposicin de este apartado est organizada de esta manera: en la primera seccin se expone un breve panorama de problemticas asociadas a las dimensiones de seguridad alimentaria en Mxico;87 en la segunda se describen los rasgos generales de los cinco principales programas alimentarios del Gobierno Federal; en la tercera se analiza el gasto ejercido en 2008-2011 por dichos programas; posteriormente, se examina el componente de Asistencia Social del Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) del Ramo 33 para conocer algunas de
87 El diagnstico se realiza con base en los hallazgos de la Evaluacin Estratgica de Dimensiones de Seguridad Alimentaria, as como en los de la Evaluacin Integral de Desempeo de los programas de Ayuda Alimentaria y Generacin de Capacidades del CONEVAL.
132
sus caractersticas relacionadas con el acceso a la alimentacin; y, por ltimo, se presentan resultados de los programas y conclusiones.
A)
DIAGNSTICO DE LA SITUACIN DEL ACCESO

A LA ALIMENTACIN
De acuerdo con la medicin de la pobreza de 2010, la incidencia de la poblacin con carencia por acceso a la alimentacin fue de 24.9 por ciento en 2010; sta es la nica carencia que aument en 2010 respecto de 2008. En los hogares mexicanos el problema de la seguridad alimentaria es multifactorial, pues en l conuyen dicultades de disponibilidad, acceso y consumo de los alimentos. Disponer de acceso apropiado a los alimentos no es suciente para contar con una buena nutricin, pues adems los alimentos deben ser de la calidad y diversidad adecuadas, as como ser consumidos en un ambiente higinico y por un cuerpo saludable. Segn la FAO, en Mxico, entre 2003 y 2005, existi disponibilidad de alimentos en la medida que los requerimientos mnimos para la poblacin mexicana fueron de 1,850 kilocaloras per cpita al da y la oferta de alimentos de 3,270 kilocaloras diarios por persona.88 Se encontraron puntos de venta de alimentos para todas las localidades rurales analizadas y que en la mayora se venden los grupos de alimentos de forma local (CONEVAL, 2010b). En trminos de acceso y capacidad de adquirir alimentos, en 2010 se identic que la poblacin con menores ingresos destina un mayor porcentaje del gasto total a su alimentacin, pues mientras que los hogares del decil de ingreso ms bajo reservan en promedio 49 por ciento de su gasto a la compra de alimentos, quienes se encuentran en el decil ms alto destinan nicamente 22 por ciento (ENIGH, 2010). Esto quiere decir que ante un alza de precios de los alimentos existe una mayor dependencia y vulnerabilidad de los hogares mexicanos de menores ingresos (al respecto vase CONEVAL, 2010b).
88 Los datos ms recientes de la FAO estn actualizados para el periodo 2005-2007; tienen un nivel similar al descrito en la Evaluacin Estratgica de Nutricin y Abasto y siguen la tendencia histrica a mejorar al comparar con el periodo base 1990-1992 (FAO, 2008).
133
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin (ENSANUT) 2006,89 Mxico se encuentra en una situacin en la que existen simultneamente grupos de poblacin con malnutricin, sobrepeso y obesidad.90 En Mxico la mayor prevalencia de anemia se presenta en la poblacin con estas caractersticas: a. Nios en edad preescolar. La prevalencia es de 23.7 por ciento. Los mayores daos en el desarrollo mental ocurren cuando la anemia aparece en los menores de dos aos. b. Mujeres en edad frtil. La prevalencia para las mujeres entre los 12 y los 49 aos de edad es de 15.6 por ciento. c. Adultos mayores. La prevalencia es de 23.7 por ciento. d. Poblacin de las localidades rurales. Todos los grupos de edad tienen un porcentaje ms alto que el presentado en localidades urbanas, con excepcin de los adultos mayores. Dentro de las localidades rurales, la poblacin ms vulnerable es la de preescolares (CONEVAL, 2010b). En los ltimos aos, Mxico ha presentado un aumento generalizado de sobrepeso y obesidad en escolares, adolescentes y adultos. En 2006, uno de cada cuatro nios presentaba problemas de sobrepeso u obesidad, mientras que para la poblacin adolescente este problema se present en uno de cada tres. Igualmente, ms del 65 por ciento de los adultos present sobrepeso u obesidad. (CONEVAL, 2010b). Los municipios con mayores condiciones de riesgo nutricional coinciden con los municipios que presentan un mayor porcentaje de poblacin indgena (CONEVAL, 2010b: 66). De acuerdo con la ENSANUT 2006, la prevalencia de desnutricin crnica de indgenas menores de cinco aos es mayor que la de los no indgenas (33.2 contra 10.6 por ciento, segn CONEVAL, 2010b). Adems, como se muestra en el cuadro 2.2, el porcentaje de prevalencia de baja talla en menores de cinco aos fue casi tres veces mayor en la poblacin indgena que en la poblacin total.91
89 La Encuesta Nacional de Salud y Nutricin (ENSANUT) fue realizada en 2006 bajo la coordinacin del INSP . Su representatividad es nacional, por entidades federativas, regiones geogrcas y mbito de residencia (rural-urbano). 90 La obesidad y el sobrepeso son una acumulacin anormal o excesiva de grasa que puede ser perjudicial para la salud. Tiene como causa principal el desequilibrio entre la ingesta calrica y el consumo de energa. El indicador utilizado por la Organizacin Mundial de la Salud para medir el sobrepeso y la obesidad es el ndice de Masa Corporal, el cual se estima como la relacin entre el peso corporal medido en kilogramos y el cuadrado de la estatura medida en metros (kg/m2) (CONEVAL, 2010b). 91 El cuadro 2.2 est en el captulo II de este informe.
134
B)
PrOGrAMAS DE ALIMENTACIN
El Gobierno Federal tena cinco programas relacionados directamente con la alimentacin en 2011 (52 por ciento de los recursos aprobados en 2011 para la funcin de asistencia social del gasto en desarrollo social; es decir, 42,644 millones de pesos). Estos programas representan el 2 por ciento del universo de 273 programas de desarrollo social del Inventario CONEVAL. Cuatro programas fueron objeto de Evaluacin de Consistencia y Resultados (ECR) 2011-2012 (40,906 millones de pesos en 2011).92 Sin embargo, se identican otros dos programas adicionales, no contados entre los cinco, en las acciones se dirigieron a facilitar el acceso de alimentos (albergues indgenas y desayunos escolares que son instrumentados por la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas y por los sistemas estatales de desarrollo integral infantil, respectivamente). Los primeros cuatro programas se describen y analizan en los siguientes apartados de gasto y resultados. En el Anexo II puede consultarse una lista con todos los programas de alimentacin.
Grca 3.4.1 Nmero de Programas y Acciones de alimentacin por dependencia, Gobierno Federal,
Mxico, 2011
SEDESOL
1 Total de Programas
Programas con ECR del Total de Programas
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2011. Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2011.
92 Consltese la denicin de programas evaluados en el glosario de trminos.
135
C)
GASTO DE LOS PrOGrAMAS DE ALIMENTACIN
En este apartado se presenta la situacin del gasto ejercido por los programas alimentarios del Gobierno Federal en 2008-2011. Se examinan la importancia relativa del gasto del conjunto de los programas alimentarios respecto de la funcin presupuestaria de asistencia social y el gasto entre 2008 y 2011 de los programas alimentarios que cuentan con evaluacin anual determinada por CONEVAL. Los programas alimentarios del Gobierno Federal pertenecen a la funcin de asistencia social del ramo de desarrollo social. En la grca 3.4.2 puede observarse que, en 2011, los cinco programas alimentarios93 constituan el 51.7 por ciento del total del gasto del Gobierno Federal destinado a asistencia social; es decir, 42,644 millones de pesos (constantes de enero de 2011). Este monto representa 10.5 puntos porcentuales ms que lo que constitua en 2008 y dos ms que en 2010. Esto signica que el gasto de programas alimentarios represent uno de cada dos pesos de la funcin presupuestaria de asistencia social en 2011, un monto 68 por ciento mayor que el de 2008.
Grca 3.4.2 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de alimentacin con relacin
a la funcin presupuestaria de asistencia social del gasto en desarrollo social, Gobierno Federal, Mxico, 2008-2011. Millones de pesos de enero de 2011
90,000 80,000 70,000
Millones de pesos
82,255.73 70,123.11
82,448.90
67,153.89
60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 2008 Gasto Ejercido por los Programas de Alimentacin 2009 2010 2011 Gasto Funcin Presupuestaria Asistencia Social de Desarrollo Social 28,946.47 31,370.79 46.7% 40,680.19
49.4%
51.7% 42,644.22
41.2%
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2010 y 2011 e Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo 2010. Pblica Federal 2008, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2010 y 2011 e Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010. Fuente: CuentaSocial de la Hacienda
93 Oportunidades, PAL, PASL, PAR y el Programa de Adquisicin de Leche Nacional a cargo de LICONSA. El gasto ejercido por Oportunidades slo considera las aportaciones hechas al programa por la SEDESOL y excluye las efectuadas por la SEP y SALUD debido a que la parte sustantiva del gasto en alimentacin del programa se realiza con cargo a dicha secretara.
136
En las grcas 3.4.3 y 3.4.4 se muestra que los recursos ejercidos por Oportunidades, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL), el Programa de Abasto Social de Leche (PASL) y el Programa de Abasto Rural (PAR), todos programas de alimentacin con evaluacin anual determinada por CONEVAL, se incrementaron en 11,990 millones de pesos entre 2008 y 2011, lo que representa un aumento de 41 por ciento. El ao en el cual ocurri el aumento ms acentuado fue 2010, cuando el presupuesto de estos programas creci 31 por ciento respecto al ao anterior. En conclusin, el gasto ejercido por los programas alimentarios con evaluacin anual determinada por CONEVAL se increment de manera sostenida en 2008-2011.

alimentacin con evaluacin anual determinada por CONEVAL en 2008-2011, Gobierno Federal, Mxico. Millones de pesos de enero de 2011
45,000 40,000 35,000
Millones de pesos 39,215.62 30,015.69 40,905.65
Variacin 2011-2008
30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 $4 Programas 2008 28,915.13
Variacin 2011-2010
4.31%
Vaciacin 2010-2009
Variacin 2009-2008
4 Programas 2009 4 Programas 2010 4 Programas 2011
3.81% 0% 5% 10%
15
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010; Cuenta de laCONEVAL Hacienda Pblica Federal 2011.y Acciones Federales de Fuente: Inventario de Programas
Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2011.

alimentacin con evaluacin anual determinada por CONEVAL en 2008-2011. Gobierno Federal, Mxico. Variacin porcentual
40,905.65 39,215.62 30,015.69
Variacin 2011-2008
41.47%
Variacin 2011-2010
4.31%
915.13
Vaciacin 2010-2009
30.65%
Variacin 2009-2008
Programas 2008 4 Programas 2009 4 Programas 2010 4 Programas 2011
3.81% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
ntario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de , 2009 y 2010; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2011.
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2011. Desarrollo
137
En el cuadro 3.4.1 se presenta el gasto ejercido en 2008 y 2011 para los programas de alimentacin. El programa con el mayor gasto ejercido en trminos absolutos fue Oportunidades,94 que en 2011 alcanz un monto 46 por ciento mayor que el que ejerci en 2008; es decir, su gasto no slo es el ms alto entre los programas alimentarios, sino uno de los que aumentaron de manera ms pronunciada entre ejercicios scales.
Cuadro3.4.1 3.4.1 Gasto ejercido para los programas de alimentacin, 2008-2011 Cuadro Gasto ejercido para los programas de alimentacin, Gobierno Federal,
Mxico, 2008-2011
Grupos temticos de programas de alimentacin
Ayuda alimentaria y generacin de capacidades Programa Desarrollo Humano Oportunidades Programa de Apoyo Alimentario (PAL) Programa de Abasto Rural (PAR) Programa de Abasto Social de Leche (PASL) Otros: Programa de Adquisicin de Leche Nacional a cargo de LICONSA, SA de CV Total
Gasto ejercido millones de pesos de enero de 2011 2008

28,915.13 22,972.51 474.64 2,309.28 3,158.72 31.34 28,946.47
2011
40,905.65 33.443.56 3,695.14 2,586.96 1,180.00 1,738.56 $42,644.22
Variacin porcentual 2008-2011

41.47 45.58 678.55 12.02 -62.64 5447.42 47.32
Fuente: Inventario CONEVAL y Cuenta de la Hacienda Pblica Federal. Nota: Los Programas y Acciones de alimentacin se reunieron en grupos temticos de acuerdo con los Evaluaciones Integrales de Desempeo de los Programas Federales. El punto de referencia para su agrupacin tanto en 2008 como en 2011 son las Evaluaciones Integrales 2010-2011. El gasto ejercido por Oportunidades considera las aportaciones hechas al programa por SEDESOL y excluye las efectuadas por SEP y SALUD debido a que la parte sustantiva del gasto en alimentacin del programa se realiza con cargo a la primera secretara.
El PAL fue el instrumento de poltica pblica que tuvo la variacin relativa ms pronunciada en 2008-2011 y que contribuy de manera ms importante al incremento del gasto ejercido por el conjunto de los programas alimentarios evaluados. Su gasto aument de 475 millones de pesos en 2008 a 3,695 millones de pesos en 2011 lo que represent una variacin de 678 por ciento. De lo anterior se desprende que entre los instrumentos de poltica pblica favorecidos en el ejercicio presupuestario para enfrentar el contexto internacional adverso estuvieron PAL y Oportunidades.
94 En este cuadro, el gasto ejercido por Oportunidades considera slo las aportaciones de la Secretara de Desarrollo Social y excluye las efectuadas por la Secretara de Educacin Pblica y la Secretara de Salud debido a que la parte sustantiva del gasto en alimentacin del programa se realiza con cargo a dicha secretara.
138
D)
RAMO 33: FONDO DE APOrTACIONES MLTIPLES
La Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) seala que los recursos de este fondo se dirigen a estos dos mbitos: a. Asistencia social: desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la poblacin en condiciones de pobreza extrema y en desamparo. b. Infraestructura educativa: construccin, equipamiento y rehabilitacin de infraestructura fsica de los niveles de educacin bsica y superior. Dado que los objetivos y las dependencias coordinadoras de cada uno de los componentes del Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) son diferentes y que no se justica que no opere como dos fondos distintos, el anlisis que se presenta en este apartado resalta los hallazgos relacionados con el acceso a la alimentacin, focalizndose en el componente de asistencia social.95 El Artculo 41 de la LCF establece que el FAM se distribuir entre las entidades federativas de acuerdo con las asignaciones y reglas que se establezcan en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF); sin embargo, dado que la administracin del componente de asistencia social sigue a cargo del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF), ste se encarga realmente de denir la distribucin del fondo a cada sistema estatal DIF. La frmula de distribucin de recursos toma en cuenta el presupuesto histrico (el monto del presupuesto en 2002, ltimo ao en el cual el presupuesto fue asignado sin frmula), el ndice de Vulnerabilidad Social (IDV)96 y el ndice de Desempeo (ID).97 Al examinar el carcter distributivo del fondo, la evaluacin encontr la existencia de una tenue asociacin positiva entre los recursos que cada entidad recibi del componente de asistencia social del FAM, expresado en trminos per cpita, y el valor del ndice de Marginacin de cada estado.
95 Los hallazgos son con base en la Evaluacin Estratgica El Ramo 33 en el desarrollo social en Mxico: evaluacin de ocho fondos de poltica pblica (CONEVAL, 2011h). 96 El IDV est formado por componentes de vulnerabilidad de varios tipos: familiar, discapacidad, gnero, infantil (educacin), salud y nutricin. Cada uno de estos componentes es ponderado diferencialmente (0.2, 0.07, 0.13, 0.3 y 0.3, respectivamente). De estos ponderadores se puede deducir que el SNDIF otorga mayor importancia a aquellos aspectos que ataen la vulnerabilidad infantil, en educacin, salud y nutricin. 97 El ID es calculado por medio de una frmula que promueve la aplicacin de los lineamientos de alimentacin y de desarrollo comunitario consensuados con los sistemas estatales. El ponderador del presupuesto histrico ser decreciente ao con ao, de manera que el IDV sea creciente. La frmula de distribucin tambin establece que ningn estado recibir menor presupuesto con relacin al ao anterior.
139
Por otra parte, al examinar la relacin entre los montos per cpita asignados al Fondo de Aportaciones Mltiples entre 2008 y 2011 (grca 3.4.5), se observa que en trminos reales el presupuesto por persona del FAM se redujo en un promedio de 2.0 por ciento para el conjunto de todas las entidades federativas.
Grca 3.4.5 Monto por persona del Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) por entidad federativa,
2008-2011. Pesos constantes de enero de 2011
$140 $120 $100 $80 $60 $40 $20 $0 Oaxaca Veracruz Campeche Distrito Federal Ciudad de Mxico Michoacn Aguascalientes Baja California Baja California Sur Guanajuato Nuevo Len Quintana Roo Pesos San Luis Potos Tamaulipas Chihuahua Zacatecas Chiapas Nayarit Quertaro Tabasco Tlaxcala Coahuila Durango Guerrero Yucatn Colima Hidalgo Jalisco Puebla Sinaloa Morelos Sonora
Monto por persona de FAM por Entidad Federativa,2008
Monto por persona FAM por Entidad Federativa,2011
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, 2011 y Medicin de la Pobreza, CONEVAL 2011 Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, 2011 y Medicin de la Pobreza, CONEVAL 2011.
Baja California Sur, Tlaxcala y Aguascalientes presentaron las mayores reducciones en el presupuesto per cpita del FAM (disminuciones de 16.9, 13.8 y 12.9 por ciento, respectivamente). Por su parte, las entidades que registraron mayores aumentos fueron San Luis Potos, Veracruz y el Estado de Mxico (10.2, 9.9 y 8.6, respectivamente). Las entidades con mayores montos per cpita ejercidos en el periodo fueron Chiapas (103.8 millones de pesos), Oaxaca (101.6 millones de pesos) y Guerrero (94.3 millones). Las entidades con los montos menores fueron Baja California (32.2 millones), Nuevo Len (34.5 millones) y Coahuila (34.9 millones).
140
E)
RESULTADOS DE LOS PrOGrAMAS DE ALIMENTACIN
A continuacin se presentan algunos de los hallazgos y resultados ms importantes de los programas alimentarios del Gobierno Federal. El Programa de Abasto Rural, a cargo de Diconsa, revis el contenido calrico y nutricional de algunos de los productos alimentarios que se comercializan en las tiendas con el n de mejorar su valor nutricional, principalmente los de marca propia. Es necesario analizar la permanencia de tiendas en zonas metropolitanas (CONEVAL, 2011q; 2011u). El principal impacto de forticar la leche en polvo distribuida por Programa de Abasto Social de Leche podra observarse alrededor del sexto mes de iniciado el consumo de leche forticada como una disminucin en la prevalencia de anemia en los nios de entre 12 y 23 meses de edad. Sin embargo, atiende principalmente zonas urbanas (CONEVAL, 2011q; 2011w). Oportunidades tiene un impacto positivo en la estatura de los nios cuyas madres no tenan educacin, pues stos aumentan su talla en 1.5 centmetros en zonas rurales (CONEVAL, 2011q; 2011v).
F)
CONCLUSIONES
Mxico se encuentra en una situacin en la que existen simultneamente grupos de poblacin con malnutricin, sobrepeso y obesidad. Esta situacin impone retos adicionales a la atencin de los problemas de seguridad alimentaria y nutricional. Adicionalmente, la coyuntura 2008-2010 mostr un incremento en la carencia de acceso a la alimentacin, derivada de la crisis econmico-nanciera de 2009, as como de la volatilidad del precio de los alimentos desde 2007. El menor acceso a la alimentacin podra afectar la condicin de nutricin de la poblacin, especialmente de grupos vulnerables. Los programas alimentarios constituyeron en 2008-2011 una de las intervenciones ms importantes de la funcin presupuestaria de asistencia social, pues prcticamente uno de cada dos pesos que el Gobierno Federal ejerci en esta funcin se destinaron a programas alimentarios. El gasto ejercido por los programas evaluados se increment de manera sostenida en 2008-2011.
141
El Programa de Apoyo Alimentario fue el instrumento de poltica pblica que tuvo la variacin relativa ms pronunciada en 2008-2011 y que contribuy de manera ms importante al incremento del gasto ejercido. No obstante, en trminos absolutos el programa con el gasto ejercido ms alto fue Oportunidades.98 A pesar del incremento presupuestario de varios programas, no pudieron contener el incremento en la carencia de acceso a la alimentacin entre 2008 y 2010. Si bien los programas han tenido algunos resultados respecto del acceso a la alimentacin, el efecto negativo de la reduccin del ingreso y el aumento en el precio de los alimentos que el pas sufri desde 2007 excedi el efecto de los programas sociales aqu analizados. La inestabilidad econmica internacional que se prev para los prximos aos, as como la constante uctuacin de los precios alimentarios, podran poner nuevamente el tema de la alimentacin como una prioridad para el pas en los aos siguientes. En 2010 se lanz la estrategia contra el sobrepeso y la obesidad, pero an se desconoce su impacto. Ser importante evaluar y monitorear las acciones y sus resultados para hacer las correcciones necesarias. Con relacin a los fondos del Ramo 33, los recursos por persona del Fondo de Aportaciones Mltiples, en el componente de asistencia social, no guardan relacin con la variacin de la poblacin con carencia por acceso a la alimentacin en 2008-2011 a nivel estatal.
V. Vivienda
Disponer de una vivienda propia, digna y decorosa es uno de los derechos establecidos en el Artculo 4 de la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos. En su Artculo 2, la Ley de Vivienda estipula que una vivienda digna y decorosa es la que cumple con las disposiciones jurdicas aplicables en materia de asentamientos humanos y construccin, habitabilidad, salubridad, que cuente con los servicios bsicos y brinde a sus ocupantes seguridad jurdica en cuanto a su propiedad o legtima posesin, adems de cumplir los criterios para la prevencin de desastres y la proteccin fsica de sus ocupantes ante los elementos naturales potencialmente agresivos.
98 El gasto ejercido por Oportunidades considera las aportaciones de la Secretara de Desarrollo Social y excluye las efectuadas por la Secretara de Educacin Pblica y la Secretara de Salud debido a que la parte sustantiva del gasto en alimentacin del programa se realiza con cargo a la primera secretara.
142
En su Artculo 6 la LGDS estipula a su vez que la vivienda es uno de los derechos para el desarrollo social y, en su Artculo 14, que la poltica de desarrollo social debe incluirlo como una de sus vertientes para la superacin de la pobreza. Este derecho se considera en la medicin de la pobreza a travs de dos indicadores de carencia social: a. Calidad y espacios de la vivienda. Se considera que una familia se encuentra en situacin de carencia por calidad y espacios de la vivienda cuando i) el material de los pisos es de tierra, ii) el material del techo es de lmina de cartn o desecho; iii) el material de los muros de la vivienda es de barro o bajareque, de carrizo, bamb o palma, de lmina de cartn, metlica, asbesto o material de desecho; y iv) la razn de personas por cuarto (hacinamiento) es mayor a 2.5. b. Acceso a los servicios bsicos. Se considera que un hogar se encuentra en situacin de carencia por acceso a los servicios bsicos en la vivienda cuando i) no cuenta con servicio de agua entubada, ii) carece de drenaje, iii) no dispone de energa elctrica o iv) cuando el combustible que se usa para cocinar es lea o carbn sin chimenea. El PND 2007-2012 establece una poltica para garantizar el acceso a la vivienda; en primer lugar reconoce que durante los seis aos de la administracin federal 2006-2012 la demanda habitacional alcanzara una cifra cercana a los 4 millones de unidades que, sumados a las 2 millones de familias que en 2006 requeran de habitacin independiente, representaban la necesidad de impulsar la oferta de 6 millones de viviendas. A esta demanda se agregan deciencias e insuciencias en la identicacin del suelo apropiado para desarrollo econmico y habitacional por su disponibilidad de servicios e infraestructura, as como la necesidad de realizar mejoras o ampliaciones a ms de 1 milln de viviendas que lo requieren, as como de enfrentar al fenmeno de habitaciones que se extendieron sin disponer de servicios como agua potable, drenaje o luz elctrica. El PND 2007-2012 plantea como objetivo general, para enfrentar y mejorar la situacin, ampliar el acceso al nanciamiento para vivienda de los segmentos de la poblacin ms desfavorecidos, y emprender proyectos de construccin en un contexto de desarrollo ordenado, racional y sustentable de los asentamientos humanos. Las secciones de este apartado estn organizadas en torno a dos ejes: por una parte, los aspectos relacionados con el nanciamiento a la adquisicin de vivienda y, por otro, la infraestructura y los servicios. De esta manera, en la primera seccin se presenta un diagnstico de la situacin de la vivienda en Mxico. En
143
la segunda se describen brevemente las caractersticas de los conjuntos de programas. En la tercera parte se analiza el gasto ejercido en 2008-2011 por los programas de vivienda. En la cuarta parte se contrasta la distribucin de recursos por entidad federativa del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) del Ramo 33 con el indicador de carencia de servicios bsicos en la vivienda de la medicin de la pobreza. Por ltimo, se presentan algunos de los principales resultados de los programas de vivienda, as como conclusiones.
A)
DIAGNSTICO DE LA SITUACIN DEL ACCESO A LA VIVIENDA
i. Financiamiento para la adquisicin de vivienda

De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 2010, existan en el pas 35,617,724 viviendas particulares; de ellas, 28,138,556 estaban habitadas; de stas, el 78 por ciento se ubica en localidades urbanas y el 22 por ciento en rurales lo que representa un aumento de ms del 33 por ciento en las zonas urbanas y de casi un 22 por ciento en el campo, respecto de 2000 (INEGI, 2001; INEGI, 2011a). Tambin se registr un incremento modesto en la proporcin de viviendas que no son propias no pertenecen a quien las habita de 21 por ciento en 2000 a 23 por ciento en 2010 (INEGI, 2001; INEGI, 2011a). El Programa Nacional de Vivienda (PNV) 2008-2012 indica que la mitad de las personas con necesidad de nanciamiento para adquirir vivienda pertenece a hogares con ingresos no mayores a cuatro salarios mnimos, mientras que poco ms de una tercera parte se ubica en hogares con percepciones de hasta tres salarios mnimos y una quinta parte en hogares con ingresos no mayores a dos salarios mnimos. El PNV 2008-2012 seala que, aparte de la demanda habitacional y su constante aumento, las viviendas necesitan mejoras o ampliaciones relacionadas con la calidad y durabilidad de los materiales y, de manera especca, con los techos, paredes y pisos. En cuanto a las necesidades de ampliacin, los resultados del Censo General de Poblacin y Vivienda 2010 indican que en el 41 por ciento de los hogares viven cinco o ms personas, mientras que 7 por ciento de las viviendas tiene nicamente un cuarto y 17 por ciento slo dos. Las viviendas rurales registran mayores rezagos con respecto de las urbanas, especialmente en la dotacin de agua potable y drenaje.
144
ii. Infraestructura y servicios

De acuerdo con la Medicin de la Pobreza 2010, la carencia por acceso a los servicios bsicos de la vivienda tuvo una incidencia nacional del 16.5 por ciento, lo que equivale a 18.5 millones de personas;99 2.7 puntos porcentuales menor que en 2008; es decir, 2.6 millones de personas menos tuvieron esta carencia. Esto se debi, en primer lugar, a que un mayor nmero de viviendas accedi al servicio de agua potable, aunque asimismo a que se ampli el acceso a la red de drenaje y a la electricidad (CONEVAL, 2011t). Por su parte, en 2010 la carencia por calidad y espacios de la vivienda tuvo una incidencia nacional de 15.2 por ciento, lo que equivale a 17.1 millones de personas; 2.5 puntos porcentuales menos que en 2008; esta disminucin se debe, en mayor medida, a la reduccin del indicador de carencia por piso de tierra y en menor medida- al decremento de quienes residan en viviendas con hacinamiento, as como techos y muros de material endeble (CONEVAL, 20011t). La infraestructura y servicios son ms decientes en reas rurales que en las urbanas, por lo que puede suponerse que el aumento de la poblacin urbana del pas se acompa de una mejora importante en la provisin de sistemas de agua potable, drenaje, saneamiento y electricacin. No obstante, tambin dentro de las reas urbanas existen zonas con rezagos en materia de infraestructura y servicios bsicos para la poblacin, sobre todo donde habitan los sectores ms pobres (Schteingart, 2002).
B)
PrOGrAMAS Y ACCIONES DE VIVIENDA
En 2011 el Gobierno Federal cont con 10 Programas y Acciones relacionados con el nanciamiento, infraestructura y servicios a la vivienda (correspondiente a 16 por ciento de los recursos aprobados en 2011 para la funcin presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional del gasto en desarrollo social; es decir, 26,476 millones de pesos). Estos programas representan 4 por ciento del universo de 272 programas de desarrollo social del Inventario CONEVAL. De estos 10 programas, ocho fueron sujetos a Evaluacin de Consistencia y Resultados ECR en 2011-2012 (26,073 millones de pesos en 2011);100 estos ltimos son los programas que se describen y analizan en los apartados siguientes de
99 El captulo II trata sobre la evolucin del desarrollo social en Mxico y presenta la informacin sobre el nivel de carencia por calidad y espacios de la vivienda, as como por acceso a los servicios bsicos en la vivienda en Mxico en 2008 y 2010. 100 Consltese la denicin de programas evaluados en el glosario de trminos.
145
gasto y resultados. En el Anexo II puede consultarse una lista con todos los programas de vivienda.
Grca 3.5.1 Nmero de Programas y Acciones de vivienda por dependencia, Gobierno Federal, Mxico, 2011
2 CONAVI 1 Programas por dependencia (total de 10)
2 SEMARNAT 2
Programas con ECR del total de programas por dependencia (8 Programas con ECR)
6 SEDESOL 5
En la grca 3.5.1 se presenta el nmero total de Programas y Acciones de vivienda distribuidas por dependencia, as como el subconjunto conformado por los programas evaluados en 2011-2012.
C)
GASTO SOCIAL EN PrOGrAMAS DE VIVIENDA
En este apartado se describe el gasto ejercido por los Programas y Acciones de vivienda en 2008-2011. El objetivo es contextualizar el gasto e identicar cules fueron los instrumentos favorecidos, bajo la ptica del gasto, para mejorar el nanciamiento para la adquisicin de vivienda, as como su infraestructura y servicios. Entre otros, se examina la importancia relativa del gasto del conjunto de los programas respecto a la funcin presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional del grupo funcional de desarrollo social, en 2008-2011, adems de su variacin relativa en este periodo.101
101 En el Anexo I se explica la organizacin funcional del gasto pblico.
146
El presupuesto aprobado para la funcin de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional fue de 166,599 millones de pesos en 2011, un monto 21 por ciento menor que el ejercido en 2008 (cantidades expresados en pesos constantes de enero de 2011, vase grca 3.5.2). El gasto ejercido por los 10 programas de vivienda corresponde al 16 por ciento de los recursos aprobados en 2011 para dicha funcin; es decir, 26,476.18 millones de pesos. Esta proporcin es seis puntos porcentuales mayor que la de 2008, cuando el gasto de los programas de vivienda represent 9.8 puntos porcentuales; aunque 2.5 puntos menor que la de 2010. Esto quiere decir que si en 2010 casi dos de cada 10 pesos del gasto en la funcin presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional se destinaron a los programas de vivienda, en 2011 este monto se redujo a 1.5 por cada 10 pesos.
Grca 3.5.2 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de vivienda con relacin a la funcin presupuestaria
de Urbanizacin, Vivienda y Desarrollo Regional del gasto en desarrollo social, Gobierno Federal, Mxico, 20082011. Millones de pesos de enero de 2011
250,000 211,693.70 200,000 161,734.12 Millones de pesos 150,000 169,226.51 166,598.70
100,000
50,000
20,858.11 2008
9.8%
27,409.73 2009
16.1%
29,757.95 2010
18.3%
26,476.18 2011
15.8%
Gasto Ejercido por los Programas de Vivienda Gasto Funcin Presupuestaria Urbanizacin, Vivienda y Desarrollo Regional de Desarrollo Social
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2010 y 2011 e Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2010 y 2011 e Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010 de Desarrollo Social 2010
Los ocho Programas y Acciones con evaluacin ejercieron 26,073 millones de pesos del total correspondiente a los 10 programas de vivienda (grcas 3.5.3 y 3.5.4); es decir, los programas de vivienda evaluados ejercieron 98 por ciento del gasto total de los programas de vivienda y 16 por ciento del gasto presupuestado en 2011 para la funcin de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional.
147
La variacin porcentual de los programas con evaluacin en 2011 respecto de 2008 fue una disminucin de cuatro puntos porcentuales; no obstante que si slo se considera el cambio respecto a 2010, se observa un aumento de 8 por ciento (grca 3.5.3). Esta disminucin del gasto ejercido en 2008-2011 por los programas de vivienda se debe, en buena medida, a la reduccin registrada por el programa sta es Tu Casa que en 2011 tuvo su presupuesto ms bajo en todo el periodo analizado. Otros programas que gastaron menos en 2011 respecto a aos anteriores son Hbitat y el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias.
Grca 3.5.3 Gasto total ejercido de Programas

y Acciones de vivienda con evaluacin anual determinada por CONEVAL en 2008-2011, Gobierno Federal, Mxico, Millones de pesos de enero de 2011
30,000 25,000 Millones de pesos 20,000
$27,114.57 $27,017.22 $29,378.97 $26,073.81
Grca 3.5.4 Gasto total ejercido de Programas

y Acciones de vivienda con evaluacin anual determinada por CONEVAL en 2008-2011, Gobierno Federal, Mxico. Variacin porcentual
Variacin 2011-2008
-3.84%
Variacin 2011-2010 15,000 10,000 5,000 $10 Programas 2008 9 Programas 2009 9 Programas 2010 8 Programas 2011
-11.25%
Vaciacin 2010-2009
8.74%
Variacin 2009-2008 -15% -10% -5%
-0.36% 0% 5% 10%
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010. Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2011. Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2011.
En el cuadro 3.5.1 se presenta el gasto ejercido en 2008 y 2011 para los grupos de programas de vivienda. Se observa que el conjunto de programas con el gasto ms alto en 2011 fue el de infraestructura y servicios con 9,426 millones de pesos,102 un 333 por ciento ms que en 2008. Este grupo contaba en 2008 slo con el programa Hbitat, pero a partir de 2009 se cre e incluy el Programa para el Desarrollo de las Zonas Prioritarias. Cabe resaltar, no obstante, que en 2008 el grupo de programas ms importante fue el de nanciamiento para la adquisicin de vivienda con un gasto ejercido de 8,772 millones de pesos.103 Este conjunto de programas conserv el mismo nmero de ellos (cinco) de 2008 a 2011.
102 Los programas de infraestructura y servicios estn dirigidos principalmente a la infraestructura del entorno habitacional, pero que impactan la calidad de la vivienda. 103 Los programas de nanciamiento para la adquisicin de vivienda buscan corregir las distorsiones provocadas por la accin de los agentes privados en el mercado de vivienda. El conjunto est conformado por programas que promueven el acceso a una vivienda digna.
148
Cuadro Gasto ejercido por los Programas y Acciones de vivienda, Cuadro3.5.1 3.5.1 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de vivienda, 2008-2011 Gobierno Federal, Mxico, 2008-2011104
Gasto ejercido millones de pesos de enero de 2011 2008
8,772.11 2,174.64 9,911.36 Total 20,858.11
Grupos temticos de programas de vivienda

Financiamiento para la adquisicin de vivienda Infraestructura y servicios Otros
2011
8,685.04 9,425.80 8,365.34 26,476.18
Variacin porcentual 2008-2011

-0.99 333.44 -15.60 26.93
Fuente: Inventario CONEVAL y Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008. Nota: Los Programas y Acciones de vivienda se reunieron en grupos temticos de acuerdo con los Evaluaciones Integrales de Desempeo de los Programas Federales. El punto de referencia para su agrupacin tanto en 2008 como en 2011 son las Evaluaciones Integrales 2010-2011.
1104
Al examinar individualmente los programas de vivienda se observa que los que destacan por su alto nivel de gasto ejercido en 2008-2011 son el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias y el Programa de Esquema de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda (sta es Tu Casa). El alto nivel de gasto ejercido por el primero se debe a que es uno de los ejes principales de la estrategia Vivienda Digna del Gobierno Federal, mientras que el del Programa de sta es Tu Casa se debe a que es el principal instrumento de poltica pblica en la entrega de apoyos de vivienda. Entre los programas que destacan por la importante variacin en su presupuesto entre 2008 y 2011 estn el Programa Hbitat que aument su gasto ejercido en un 63 por ciento y el Programa de Vivienda Rural que increment su gasto en un 52 por ciento. El crecimiento del gasto ejercido de Hbitat fue continuo en 20082010 (debido a la sostenida ampliacin de metas relacionadas con obras de infraestructura en los polgonos intervenidos), pero disminuy en 2011.
104 Los grupos temticos de programas de vivienda son: i. Programas de vivienda y servicios: Programa de Esquema de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda (Esta es Tu Casa), Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda Tu Casa, Programa de Vivienda Rural, Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH), Fomento a la Produccin de Vivienda en las Entidades Federativas y Municipios. ii. Programas de Infraestructura y Servicios: Programa Hbitat y Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (ejerce recursos desde 2009). iii. Otros: Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) (slo en 2008), Programa de Apoyo a Zonas de Atencin Prioritaria (slo en 2008), Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas y Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales.
149
D)
RAMO 33: FONDO DE APOrTACIONES PArA LA INFrAESTrUCTUrA SOCIAL (FAIS)
El Artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal establece que las aportaciones federales provenientes de este fondo a las entidades y municipios debern destinarse exclusivamente al nanciamiento de obras, acciones sociales bsicas y a inversiones que benecien directamente a sectores de la poblacin que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema. El FAIS se divide en dos fondos: el Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE) y el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM). El primero realiza obras y acciones de alcance o mbito estatal, regional o intermunicipal. En cambio, el FISM, contempla los siguientes rubros: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas; urbanizacin municipal; electricacin rural y de colonias pobres; infraestructura bsica de salud; infraestructura bsica educativa; mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural. Los recursos del FAIS se distribuyen de acuerdo con la participacin relativa de cada entidad en la magnitud y profundidad de la pobreza a nivel nacional, medida por medio de la masa carencial establecida en la LCF. La proporcin que representa la masa carencial estatal respecto de la masa carencial nacional determina el porcentaje relativo de recursos que debe recibir cada entidad. La masa carencial se determina con el ndice Global de Pobreza, el cual es la suma ponderada de cinco indicadores: ingreso per cpita del hogar, nivel educativo promedio por hogar, adems de la disponibilidad de espacio de la vivienda, de drenaje y de electricidad-combustible para cocinar (para conocer ms detalles consltese CONEVAL, 2011h). Al contrastar los recursos del FAIS con la carencia de servicios bsicos en vivienda de la poblacin, se evidencia una fuerte asociacin. As, puede decirse que la distribucin de los recursos de este fondo cumple con su objetivo principal de nanciar obras que benecien directamente a estados donde la incidencia de la pobreza es mayor (CONEVAL, 2011h). La distribucin del componente municipal del FAIS, el FISM, entre los estados parece estar cada vez ms apegada a una lgica redistributiva, segn la cual las entidades con menor grado de desarrollo humano reciben mayor prioridad (CONEVAL, 2011h: 44). Por otra parte, si se analiza la asignacin de los recursos per cpita del FAIS (componente FISM) para todas las entidades federativas en 2008 y 2011, (a pesos constantes de enero de 2011), el monto ejercido es en trminos reales inferior en 2011 con respecto a 2008 (disminucin de 11.1 por ciento), con lo cual no hay un crecimiento real de los recursos.
150
Grca 3.5.5 Monto por persona del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) por entidad federativa, 2008-2011
1,200 1,000 800 Pesos 600 400 200 0 Oaxaca Campeche Ciudad de Mxico Aguascalientes Baja California Baja California Sur Michoacn Guanajuato Nuevo Len Quintana Roo San Luis Potos Tamaulipas Chihuahua Zacatecas Chiapas Colima Nayarit Quertaro Tabasco Tlaxcala Veracruz Coahuila Durango Guerrero Yucatn Hidalgo Jalisco Puebla Sinaloa Morelos Sonora
Monto por persona FAIS por Entidad Federativa, 2008
Monto por persona FAIS por Entidad Federativa, 2011
Fuente: ICuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, 2011 y Medicin de la Pobreza, CONEVAL 2011 Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, 2011 y Medicin de la Pobreza, CONEVAL 2011.
La grca 3.5.5 muestra que el gasto per cpita ejercido real disminuye en todos los estados de la Repblica.105 Las entidades con las disminuciones ms pronunciadas son Quintana Roo y Baja California Sur (-16.8 y -16.2 por ciento, respectivamente). Las entidades con mayores montos per cpita ejercidos per cpita fueron Oaxaca, Chiapas y Guerrero en este orden.
E)
RESULTADOS DE LOS PrOGrAMAS DE VIVIENDA
En este apartado se presentan los principales resultados alcanzados por el conjunto de programas del Gobierno Federal dirigidos al acceso a viviendas de la poblacin mexicana.
105 El Distrito Federal no tiene participacin en los recursos de este fondo.
151
i. Financiamiento para la adquisicin de vivienda

Los beneciarios de Tu Casa habitan en viviendas con pisos, muros y techos de mejor calidad y con mejor acceso a servicios de agua potable y drenaje que antes de la intervencin del programa. Sin embargo, algunas viviendas estn abandonadas debido a la falta de servicios de las zonas donde se construyen las nuevas.
ii. Infraestructura y Servicios

El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias sustituy piso de tierra por piso rme en 584,695 viviendas, proporcion servicio sanitario a 28,875 viviendas, instal 142,473 estufas ecolgicas, dot de agua entubada a 29,071 viviendas, beneci a 29,710 viviendas con servicio de energa elctrica y realiz 356 obras de saneamiento. El Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales redujo el rezago en la dotacin de agua potable de apenas el 4.5 por ciento y dot de alcantarillado al 2 por ciento de la poblacin rural que careca de este servicio.
F)
CONCLUSIONES
Existe una demanda de 4 millones de viviendas nuevas, especialmente en los hogares con ingresos menores a dos salarios mnimos. Entre 2008 y 2010 se observaron mejoras importantes en la calidad y los servicios bsicos en las viviendas. Se ha ampliado la cobertura de pisos rmes, electricidad, drenaje, agua potable en las viviendas y tambin se ha reducido el hacinamiento. A pesar de estos avances, todava se observan rezagos en materia de hacinamiento y agua potable en varias entidades federativas. El alto porcentaje de viviendas deshabitadas es asimismo un reto muy importante del sector vivienda. Esta problemtica invita a la reexin sobre el posible impacto de la falta de planeacin urbana y la violencia. Si bien los programas de nanciamiento a la adquisicin de vivienda estn dirigidos a atender los sectores socioeconmicos ms desfavorecidos, esta intervencin resulta insuciente para recomponer la distorsin que genera la dinmica econmica en este sector.
152
Los estndares de la vivienda nanciada con el apoyo de estos programas son cada vez menores: el tamao de las viviendas unifamiliares que se construyen actualmente llega en algunos casos apenas a 30 metros cuadrados (CONAVI, 2010), sin mencionar que suelen localizarse en zonas alejadas de los centros y subcentros urbanos, lo que crea condiciones de habitabilidad complicadas (Martnez, 2011). En 2011 se destinaron 1.5 pesos de cada 10 pesos del gasto en la funcin presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional a los programas de vivienda, monto que creci seis puntos porcentuales respecto del gasto de 2008, cuando se destinaba a vivienda slo uno de cada 10 pesos. La intervencin de poltica pblica ms relevante del grupo de programas de nanciamiento para la adquisicin de vivienda es sta es Tu Casa operado por la Comisin Nacional de Vivienda (CONAVI), la cual otorga la mayor cantidad de los apoyos, dispone de dos terceras partes del gasto total de este grupo, aunque en el periodo 2008-2011 su gasto ejercido decreci en 9.2 por ciento. Los programas con el mayor crecimiento porcentual en su gasto ejercido en 2008-2010 son Hbitat y Programa de Vivienda Rural de SEDESOL. Respecto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) del Ramo 33 puede concluirse que existe una fuerte asociacin entre la asignacin de recursos por entidad federativa con la carencia de acceso a los servicios bsicos de la vivienda. Los gobiernos estatales y municipales han contribuido en la instalacin de infraestructura para agua y drenaje con los recursos del Ramo 33. Sin embargo, es necesario sealar que la provisin de infraestructura para llevar agua del municipio a los hogares es responsabilidad de los gobiernos locales, por lo cual, es necesario establecer los mecanismos adecuados de coordinacin entre los tres rdenes de gobierno.
153
SEGUNdA PARTE. TEMAS TRANSVERSALES

dE LA pOLTICA dE dESARROLLO SOCIAL
II. Dispersin de programas federales

En general es adecuado que para enfrentar los mltiples retos del desarrollo social haya diversos Programas y Acciones presupuestarios, pero no siempre es claro que contar con muchos programas se traduzca en una mejor poltica pblica. Por esto, en esta seccin se emplea una nueva herramienta para los programas sociales federales: el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010 (Inventario CONEVAL). sta rene en un solo sistema informacin de 273 Programas y Acciones sociales federales y cuyo anlisis puede ayudar a determinar la utilidad de todos estos instrumentos. El Inventario CONEVAL incluye variables como tipo de apoyo, presupuesto, poblacin a la que se dirige el apoyo, derecho social al que est contribuyendo e institucin que opera el programa. Recientemente se dio a conocer tambin el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Estatales, en el cual se detectaron 2,391 programas de desarrollo social. Es de destacar que un anlisis de esta naturaleza se enriquecera si tambin se contara con informacin sistematizada y accesible sobre Programas y Acciones estatales (como ejemplo, puede considerarse el cuadro 3.1.7 en el que se describen caractersticas de 13 programas estatales dirigidos a adultos mayores; sin embargo, la informacin de este tipo no siempre existente o de fcil acceso). Debido a que desafortunadamente no hay mucha informacin sistematizada accesible sobre programas locales, el anlisis se reduce al mbito federal. Se adelanta una conclusin: si el anlisis del Inventario CONEVAL apunta a que hay y se han generado recientemente muchos programas de desarrollo social y por esta razn se aprecia mucha dispersin as como una potencial falta de coordinacin entre instancias federales, si se incluyeran los programas de gobiernos locales, el problema sera an mayor. La grca 3.6.1 muestra el nmero total de programas o acciones por Derecho Social o por Dimensin de Bienestar Econmico que conforman el Inventario CONEVAL; como se observa, de los 273 Programas o Acciones federales de desarrollo social vigentes en 2010, 34.4 por ciento est vinculado de manera directa con el Derecho a la Educacin, 20.5 por ciento a la Dimensin de Bienestar Econmico, mientras que los relacionados con el Derecho a la Salud representan el 14.7 por ciento.
154
El gasto ejercido por los Programas y Acciones federales en 2010 ascendi a 675,703.6 millones de pesos. De stos, las proporciones ms importantes corresponden a los derechos de educacin (197,293.9 millones de pesos) y salud (187,174.3 millones de pesos), as como a la dimensin de bienestar econmico (153,166.5 millones de pesos; todos los montos estn expresados en pesos de enero de 2011) (grca 3.6.2).
Grca 3.6.1 Programas y Acciones federales por tipo de derecho social o por
dimensin de bienestar econmico, Mxico, 2010
Alimentacin, 5 Vivienda, 9 Seguridad social, 4 Trabajo, 19 No discriminacin, 19
Medio ambiente Sano , 27 Educacin, 94 Salud, 40
Bienestar econmico, 56

Grca 3.6.2 Gasto ejercido por los Programas y Acciones federales por tipo de
derecho social o por dimensin de bienestar econmico, Mxico, 2010 (Millones de pesos de enero de 2011)
Medio ambiente sano $19,085.5 No discriminacin $16,027.4 Trabajo $8,909.5 Seguridad social $1,067.4 Alimentacin $67,497.1 Bienestar econmico $153,166.5
Educacin $197,293.9
Salud $187,174.3
155
Grca 3.6.3 Porcentaje de Programas y Acciones federales por institucin, Mxico, 2010
IMSS 3.3% (9 Programas) CONACYT 4.0% (11 Programas) SE 5.5% (15 Programas) STPS 2.6% SRA 1.8% (7 Programas)(5 Programas)
Salud 6.2% (17 Programas)
SEP 35.1% (96 Programas)
SHCP 7.3% (20 Programas)
ISSSTE 7.3% (20 Programas) Sagarpa 8.1% (22 Programas) Semarnat 9.9% (27 Programas) Sedesol 8.8% (24 Programas)
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010 Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010.
Grca 3.6.4 Gasto ejercido por los Programas y Acciones federales por institucin, Mxico, 2010
(Millones de pesos de enero de 2011)
SEP IMSS SEDESOL SALUD SAGARPA ISSSTE SEMARNAT CONACYT SHCP SE SRA STPS $21,619.60 $18,932.55 $14,409.41 $13,574.21 $10,568.40 $2,327.05 $1,680.87 $75,657.29 $65,826.35 $104,082.38 $150,475.71 $196,549.25
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010 Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010.
156
Las instituciones son aquellas dependencias y entidades que operan los programas y las acciones federales que forman parte del Inventario CONEVAL. Como se observa en la grca 3.6.3, la institucin con un mayor nmero de Programas y Acciones es la Secretara de Educacin Pblica (SEP) que opera 96, seguida por la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con 27 y la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) que cuenta con 24. Las instituciones con el gasto ejercido ms alto en 2010 fueron la Secretara de Educacin Pblica (196,549.2 millones de pesos), el Instituto Mexicano del Seguro Social (150,475.7 millones de pesos) y la Secretara de Desarrollo Social (104,082.4 millones de pesos), todas con gasto superior a los 100 mil millones.
Cuadro 3.6.1Programas Programas y Acciones Federales por social derecho social o por dimensin de Cuadro 3.6.1. y Acciones federales por derecho o por dimensin de bienestar econmico bienestar econmico e institucin, 2010 e institucin, Mxico, 2010
Derecho social o Bienestar econmico
Alimentacin Educacin Medio ambiente sano No discriminacin Salud Seguridad social Trabajo Vivienda Bienestar econmico Total
Institucin SRA STPS IMSS CONACYT Economa SALUD SHCP ISSSTE SAGARPA SEDESOL SEMARNAT SEP
1 4 5 7 7 6 1 2 9 4 7 11 2 13 15 1 13 1 2 17 1 1 7 1 4 2 4 20 1 16 1 2 20 3 2 17 22 5 1 5 1 2 5 5 24 23 2 2 27 85 6 2 3 96
TOTAL
5 94 27 19 40 4 19 9 56 273
Fuente: Estimacin del CONEVAL con base en el Inventario CONEVAL.
Como se observa en el cuadro 3.6.2, los programas y las acciones por Derecho Social o por Dimensin de Bienestar Econmico e institucin ofrecen diferentes tipos de apoyos. La mayora de los programas o acciones otorga algn tipo de apoyo vinculado al Derecho a la Educacin (124); de stos, 19 proporcionan capacitacin (15.3 por ciento), 18 brindan servicios educativos (14.5 por ciento) y 16 otorgan libros o material didctico (12.9 por ciento). Con relacin a los Programas y Acciones vinculados a la Dimensin de Bienestar Econmico (80), en 13 se proporciona capacitacin (16.3 por ciento) y en nueve se dan asesoras tcnicas (11.3 por ciento). Por otro lado, de los 62 programas que atienden a la Salud, 26 de ellos brindan mdicos y sanitarios (41.9 por ciento), mientras que nueve programas (14.5 por ciento) realizan campaas o promociones. Si bien es imposible determinar con esta herramienta si los diversos programas sociales federales tienen claras duplicidades entre s, de esta breve revisin
157
puede concluirse que hay un gran nmero de programas dirigidos a atender carencias similares y por ello stos estn tan dispersos. Lo anterior implica un reto de coordinacin importante. Aunque existen instancias de coordinacin como la Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social, la cantidad de programas en diversas instituciones que atienden problemticas similares hace que estas instancias tengan limitaciones.
Cuadro 3.6.2 y Acciones por Derecho Social o Social por Dimensin de Bienestar de Econmico Cuadro 3.6.2Programas Programas y Acciones por Derecho o por Dimensin Bienestar Econmico y tipo de apoyo especco que entregan, 2010 y tipo de apoyo especco que entregan, Mxico, 2010
Derecho social o Bienestar econmico Tipo de Apoyo Medio No Seguridad Bienestar Salud Trabajo Vivienda Alimentacin Educacin ambiente discriminacin Social Econmico sano
3 1 1 1 1 1 1 12 11 2 19 3 5 2 5 1 3 2 1 1 1 2 9 8 1 1 2 1 1 8 1 2 8 2 2 2 1 9 2 2 13 3
TOTAL
Albergue Alimentos Asesora jurdica Asesora tcnica Beca Campaas o promocin Capacitacin Compensacin garantizada al ingreso Financiamiento de estudios tcnicos y/o servicios ambientales Financiamiento de proyectos sociales Guarderas Libros y/o material didctico Obra pblica Regularizacin de la tenencia de la tierra o de inmuebles Seguro de cobertura de patrimonio, bienes y servicios Servicios de salud Servicios educativos Subsidio a precios Tierra, lote, predio o parcela Vivienda nueva o mejoramiento de vivienda pre-existente Otro Total
2 5 6 37 18 23 59 7
1 -
2 16 -
2 2 -
5 1 1 -
1 4 -
1 2 1
1 2 1 -
2 9 3 22 6 1
1 3 12
1 18 38 124
1 1 18 36
1 1 10 25
26 9 62
1 2 8
14 34
2 3 5 20
1 2 3 40 80
2 32 19 4 2 3 139 401
Fuente: Inventario CONEVAL. Nota: Se consideraron 245 Programas y Acciones federales, en 28 la informacin no est disponible (ND). Un Programa o Accin federal puede otorga ms de un tipo de apoyo por lo que la suma de ellos puede no coincidir con el total de programas.
158
El cuadro 3.6.3 muestra cmo ha evolucionado el nmero y el presupuesto de programas federales de desarrollo social desde 2004 (exclusivamente bajo el universo del Inventario CONEVAL). La comparacin en el tiempo slo es vlida entre 2004 y 2007 y entre 2008 y 2011, pues en 2008 se modic la forma de contabilizar los programas presupuestarios federales en el Inventario CONEVAL.
Cuadro 3.6.3 Programas y Acciones del Inventario CONEVAL, Mxico, 2004-2012 CONEVAL 2004-2011
Ao
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Cuadro 3.6.3 Programas y Acciones del Inventario

No. Programas (S y U)
89 78 188 104 139 180 186 178 188
No. Acciones (E y B)
0 0 0 0 107 92 87 94 89
Total
89 78 188 104 246 272 273 272 277
Presupuesto original Mdp

72,122.23 73,006.65 122,131.83 73,171.71 487,579.09 587,588.07 626,083.64 692,003.81 743,768.08
Fuente: Elaboracin del CONEVAL con base en el Inventario CONEVAL. Nota: En trminos presupuestarios, las intervenciones de desarrollo social pueden clasicarse en Programas y Acciones. Los Programas, a su vez, cuentan con dos categoras: con Reglas de Operacin (modalidad S) y Otros programas de subsidios (modalidad U); mientras que las Acciones se dividen en Prestacin de Servicios Pblicos (modalidad E) y Provisin de Bienes Pblicos (modalidad B).
Entre 2004 y 2007 se increment 17 por ciento el nmero de programas y 1 por ciento su presupuesto. Entre 2008 y 2011 el nmero de programas aument 11 por ciento y el presupuesto en 42 por ciento, lo que contribuy a tener mayor dispersin de programas. No siempre puede comprenderse por qu ao con ao se formulan programas de desarrollo social; unos por el ejecutivo, otros por el legislativo y otros por las entidades federativas, a travs del legislativo, con el n de que se ejerza ms presupuesto en los gobiernos locales. Posiblemente varios son creados para resolver problemas concretos de la poblacin, pero debido a que no siempre se cuenta con los resultados de estos programas, es inevitable que se sospeche su uso poltico. Como ya se deca anteriormente, a esta problemtica es necesario aadir una multiplicidad de Programas y Acciones de los gobiernos locales.En el caso estatal, se detectaron al menos 2, 391 programas y acciones. el nmero de programas y acciones que existen a nivel local y federal sugiere que es importante mejorar tanto la planeacin de la poltica social en el Gobierno Federal y en los gobiernos
159
estatales, como la coordinacin al interior de los gobiernos federales y locales y entre rdenes de gobierno..
II. Incidencia distributiva y equidad del gasto social: 2008-2010

En esta seccin se analiza la distribucin de los principales rubros de gasto social y subsidios al consumo entre la poblacin en 2008 y 2010. Todo gasto pblico se clasique o no como social, sea en transferencias monetarias o en especie, en bienes privados o en bienes pblicos tiene inevitablemente efectos redistributivos.106 Por ello, aparte de sus objetivos, siempre es pertinente evaluar cualquier rubro de gasto pblico y, en especial, el gasto social, en la dimensin de la equidad. Esta evaluacin es particularmente relevante en una sociedad con niveles comparativamente altos de desigualdad en el ingreso primario as como recursos scales comparativamente limitados. Por otro lado, los instrumentos del gasto pblico tienen mltiples objetivos que pueden incluir o no a la equidad, y, incluso en aquellos casos que s la engloban, puede estar subordinada por otras metas (como corregir fallas de mercado, mejorar la eciencia, promover el crecimiento econmico o proveer bienes pblicos bsicos como seguridad pblica). Pocos instrumentos del gasto pblico tienen objetivos puramente redistributivos, pero muchos s los incluyen. Por ello el anlisis de incidencia distributiva que se presenta a continuacin debe interpretarse como una dimensin relevante entre otras para la evaluacin global del gasto social. Debe advertirse que el anlisis de incidencia del gasto nicamente reporta la distribucin de los recursos ejercidos por los programas, no su impacto ni su efectividad en mejorar el bienestar de la poblacin beneciada con estos recursos. Es importante tener presente que los objetivos de los programas pueden ser mltiples y no circunscribirse slo al de equidad. Por este motivo, puede justicarse que un programa sea regresivo, pues es posible que persiga otros nes. La valoracin de la incidencia distributiva de un instrumento de poltica pblica se realiza exclusivamente para evaluar la asignacin de benecios sociales en trminos de equidad. Por este motivo, es necesario ser cuidadoso al valorar la importancia pblica de los diferentes instrumentos de desarrollo social con base en este anlisis. Por ejemplo, en el caso de las pensiones de seguridad social o las becas de educacin superior, el que se asignen con mayor nfasis a deciles re-
106 Esto no sera as slo si una transferencia pblica coincidiera perfectamente con la distribucin del ingreso de mercado de los hogares, o si un bien pblico fuera valorado por los hogares precisamente en proporcin de su participacin en el ingreso de mercado.
160
lativamente altos no implica necesariamente que deban eliminarse, sino que debe analizarse su ampliacin a los primeros deciles. El gasto pblico analizado cubre la gran mayora del gasto social federal y estatal por un monto total de 1,564 y 1,401 miles de millones de pesos en 2010 y 2008, respectivamente. Con excepcin de la calidad y servicios de la vivienda, los rubros y programas analizados representan los principales instrumentos del gasto pblico en las dimensiones de la medicin de la pobreza: educacin, salud, seguridad social, alimentacin, y bienestar econmico (transferencias dirigidas y subsidios al consumo).
Grca 3.6.5 Distribucin del gasto pblico por dimensin, Mxico, 2010 (participacin porcentual
en el gasto por deciles poblacionales ordenados por ingreso antes de transferencias monetarias)
30 25
Participacin Porcentual
20
Educacin
15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7
Salud Seguridad Social Alimentacin Bienestar Econmico
10
Deciles
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y en la Cuenta Pblica 2010.
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y en la Cuenta Pblica 2010.
El anlisis se realiz con base en la informacin de transferencias y uso de servicios pblicos reportados en las ENIGH 2008 y 2010 (MCS, NCV) de los aos correspondientes, y en los montos totales de las cuentas pblicas. La metodologa general para estimar la distribucin del gasto pblico entre la poblacin se denomina anlisis de incidencia de benecios y representa el mtodo ms comn para estimar la distribucin e incidencia del gasto pblico en los hogares. Se presenta la distribucin de los benecios del gasto pblico por deciles de personas ordenados por el ingreso corriente per cpita antes de transferencias pblicas monetarias (grcas 3.6.5 a 3.6.11). El decil 1 representa el 10 por ciento ms pobre de la sociedad en trminos de esta medida de ingresos, mientras
161
el decil 10 representa el 10 por ciento ms rico. En el Anexo III se presentan mayores detalles metodolgicos, as como los resultados presentados en forma sinttica por medio de ndices de concentracin.
Grca 3.6.6. Distribucin del gasto pblico en educacin, Mxico, 2010 (participacin porcentual en el
gasto por deciles poblacionales ordenados por ingreso antes de transferencias monetarias)
35 30 25
Total Participacin Porcentual

20 15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7
Bsica Media Superior Superior Becas Oportunidades Otras Becas Pblicas
10
Deciles
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010, Cuenta Pblica 2010 y SEP, Principales Cifras Ciclo Escolar 2010-2011.
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010, Cuenta Pblica 2010 y SEP, Principales Cifras Ciclo Escolar 2010-2011.
Igualmente se analiza la distribucin de los principales rubros y programas entre la poblacin agrupada en funcin de la Lnea de Bienestar y de la Lnea de Bienestar Mnimo (grca 3.6.12). Cuando las transferencias se concentran en forma desproporcionada sobre la poblacin de bajos ingresos (por ejemplo, si el 10 por ciento ms pobre de la poblacin recibe ms del 10 por ciento de una transferencia), denominaremos estas distribuciones como progresivas en trminos absolutos, o pro-pobres, mientras que cuando, por el contrario, los recursos pblicos se concentran en los estratos de mayores ingresos (por ejemplo, el 10 por ciento ms rico de la poblacin recibe ms del 10 por ciento de una transferencia), las llamaremos regresivas en trminos absolutos. Es importante aclarar que la regresividad absoluta de un programa pblico no implica que este contribuya a aumentar la desigualdad. Slo implica que su asignacin no prioriza a los grupos de menores ingresos.
162
Para que una transferencia contribuya a aumentar la desigualdad es necesario que su distribucin sea ms desigual, o regresiva, que la distribucin del ingreso que obtienen los hogares del mercado, antes de transferencias pblicas. Cuando esto sucede, describiremos estas transferencias como regresivas en trminos relativos. Dado el nivel de desigualdad del ingreso que impera en Mxico, para que una transferencia resulte regresiva en trminos relativos, y, por tanto, contribuya a aumentar en lugar de reducir la desigualdad del ingreso, el 10 por ciento ms pobre de la poblacin, por ejemplo, tendra que obtener menos del 1 por ciento de la transferencia, mientras que ms del 40 por ciento de la misma tendra que concentrarse en el 10 por ciento ms rico de la poblacin. Como veremos, existen muchos rubros de gasto social con algn grado de regresividad absoluta, pero muy pocos resultan regresivos en trminos relativos. Los resultados principales se resumen a continuacin:107 1. Las distribuciones varan ampliamente entre los cinco grupos funcionales (grca 3.6.5), as como al interior de cada uno: en conjunto, el gasto pblico en alimentacin es altamente progresivo, el gasto en educacin es moderadamente progresivo, el gasto en salud es prcticamente neutral, mientras que los recursos pblicos ejercidos en bienestar econmico y seguridad social son regresivos en trminos absolutos. 2. En educacin (grca 3.6.6), las becas de Oportunidades son altamente progresivas, los servicios pblicos de educacin bsica son progresivos, los de educacin media superior presentan menor participacin en los deciles de los extremos (por factores muy distintos: barreras econmicas y geogrcas al acceso para los ms pobres, preferencia por servicios de mayor calidad en el decil 10), mientras que los servicios de educacin superior y las becas pblicas que no son del programa Oportunidades se concentran en los estratos de mayores ingresos. En el caso de la educacin superior, lo anterior se debe sobre todo a las limitaciones de eleccin de la poblacin de los primeros deciles, cuyo costo de oportunidad para la educacin se eleva en estas etapas de vida.
107 Es importante recordar que los programas de desarrollo social pueden tener diversos objetivos, adems de los asociados con la equidad. Por este motivo, puede justicarse que un programa sea regresivo, pues es posible que persiga otros nes. La valoracin de la incidencia distributiva de un instrumento de poltica pblica se realiza exclusivamente para evaluar la asignacin de benecios sociales en trminos de equidad.
163
Grca 3.6.7. Distribucin del gasto pblico en salud, Mxico, 2010 (participacin porcentual en el
gasto por deciles poblacionales ordenados por ingreso antes de transferencias monetarias)
35 30 25 20 15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7
Total SSA IMSS ISSSTE IMSS-Oportunidades Seguro Popular
10
Deciles
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y Cuenta Pblica 2010. Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y Cuenta Pblica 2010.
3. En salud (grca 3.6.7), son altamente progresivos la atencin en IMSSOportunidades y en los servicios de salud de la Secretara de Salud (federales y estatales), as como en la aliacin al Seguro Popular, mientras que los servicios de salud de la seguridad social se concentran en la mitad superior de la distribucin.
164
Grca 3.6.8. Distribucin del gasto pblico en seguridad social (pensiones), Mxico, 2010
(participacin porcentual en el gasto por deciles poblacionales ordenados por ingreso antes de transferencias monetarias)
40 35 30
Total IMSS ISSSTE 70 y ms Adultos Mayores DF
25 20 15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7
Adultos Mayores Estados
10
Deciles
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y, Cuenta Pblica 2010. Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y, Cuenta Pblica 2010.
4. En seguridad social (pensiones) (grca 3.6.8), resultan altamente progresivos los programas de pensiones no-contributivas federal (70 y Ms) y estatales, excepto por el programa de adultos mayores del Distrito Federal, que en la ENIGH 2010 resulta regresivo a nivel nacional (que se explica en parte por los niveles de ingreso relativamente altos en el Distrito Federal), pero tambin cuando se analiza la distribucin al interior del Distrito Federal (no se reporta en la grca). Resultan regresivos los subsidios a los sistemas de pensiones de la seguridad social, lo que reeja principalmente su cobertura mnima en la poblacin ms pobre. Dado que los ingresos de los trabajadores pblicos tienden a ser mayores que los del resto de los trabajadores, los subsidios al sistema de pensiones del ISSSTE resultan regresivos en trminos relativos. Es importante tomar en cuenta que este anlisis se limita a los benecios del gasto pblico, no a su nanciamiento, por lo que no considera la historia contributiva de los derechohabientes de la seguridad social, por lo que no puede deducirse de estos datos el valor ni la incidencia de los benecios netos de estas contribuciones recibidos por estos derechohabientes, que, en muchos casos, pueden resultar negativos (contribuciones acumuladas mayores a benecios recibidos). Lo que s puede deducirse con toda claridad es que estos sistemas no han logrado extender el derecho al acceso a la seguridad social a los estratos de menores ingresos y, por ello, de mayor vulnerabilidad.
165
Grca 3.6.9. Distribucin del Gasto Pblico en Alimentacin, Mxico, 2010 (participacin porcentual
en el gasto por deciles poblacionales ordenados por ingreso antes de transferencias monetarias)
35
Total Oportunidades Desayunos Escolares PAL Liconsa Diconsa Despensas
30 25 20 15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7
10
Deciles
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010, incluyendo el Mdulo de Programas Sociales 2010 y la Cuenta Pblica 2010. Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010, incluyendo el Mdulo de Programas Sociales 2010 y la Cuenta Pblica 2010.
5. En alimentacin (grca 3.6.9), son altamente progresivos los programas Oportunidades y Abasto Rural de Diconsa; son un poco menos progresivos Desayunos Escolares y el Programa de Apoyo Alimentario. Este ltimo tiene una participacin baja en el decil ms pobre en comparacin con Oportunidades, a pesar de que se dise originalmente como un instrumento para cubrir a la poblacin ms remota excluida de Oportunidades. LICONSA an presenta una participacin relativamente baja en los estratos ms pobres, similar a la de los estratos 7 a 9.
166
Grca 3.6.10. Distribucin del Gasto Pblico en Bienestar Econmico, Mxico, 2010 (Participacin porcentual en el gasto por deciles poblacionales ordenados por ingreso antes de transferencias monetarias)
35 30 25 20 15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7
Total (con subsidios consumo) Total (sin subsidios energticos) Procampo Programa de Empleo Temporal Subsidio al Empleo (crdito al salario) Subsidios al Consumo (energticos)
10
Deciles
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y la Cuenta Pblica 2010.
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y la Cuenta Pblica 2010.
6. En bienestar econmico (grca 3.6.10), aparecen como progresivos en trminos absolutos PROCAMPO y el Programa de Empleo Temporal. PROCAMPO presenta un aumento importante en progresividad respecto a 2008, consistente con un cambio en las reglas de operacin del programa hacia una mejor focalizacin (como se haba recomendado en el Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico 2008), pero es importante destacar que los dos deciles ms altos reciben mayor porcentaje que los deciles intermedios, por lo que el programa an tiene elementos regresivos en ese grupo de poblacin.108
108 Dada la concentracin de benecios del programa en un nmero reducido de productores grandes, la ENIGH no tiene el tamao necesario para capturar adecuadamente estos benecios en el extremo alto de la distribucin del ingreso.
167
Grca 3.6.11. Deniciones alternativas del gasto social, Mxico, 2008-2010. Distribucin del gasto pblico en educacin, salud, transferencias directas (EST), subsidios a la seguridad social (pensiones), y subsidios al consumo (energticos). Participacin porcentual en el gasto por deciles poblacionales ordenados por ingreso antes de transferencias monetarias.
14
12
10
Porcentaje
5
Deciles
10
Educacin, Salud &Transf. Directas 2010 Educacin, Salud & Transf. Directas 2008
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y Cuenta Pblica 2010. Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y Cuenta Pblica 2010.
EST + Subs. Pensiones + Subs Consumo 2010 EST + Subs. Pensiones + Subs. Consumo 2008
7. Para propsitos del presente anlisis es posible denir el mbito del gasto social de diversas formas. Si partimos de una denicin que abarca el gasto pblico en educacin, salud y transferencias monetarias directas, este gasto resulta en conjunto moderadamente progresivo o pro-pobre en trminos absolutos (grca 3.6.11). Cuando agregamos a estos rubros los subsidios pblicos a los sistemas de pensiones de la seguridad social (todo el gasto en seguridad social se incluye en la denicin funcional presupuestal de desarrollo social) y los subsidios al consumo, el total pasa a ser moderadamente regresivo en trminos absolutos: la participacin del decil mas pobre baja del 13 por ciento al 10 por ciento, mientras que la del decil ms rico pasa del 7 por ciento al 11 por ciento en 2010. Se observa, adems, que en 2010 el gasto social en ambas concepciones ha mejorado su progresividad en comparacin con 2008. Esto reeja principalmente
168
avances en la progresividad y montos del gasto en salud para la poblacin abierta, el aumento en transferencias dirigidas (Oportunidades, 70 y Ms, PET), y la disminucin de los subsidios energticos en relacin al gasto excepcional en este rubro asociado al subsidio a gasolinas en 2008. La proporcin de recursos asignados en forma pro-pobre pas del 32 por ciento en 2008 al 44 por ciento en 2010.
Grca 3.6.12. Distribucin de los principales rubros y programas entre la poblacin con ingresos menores
a la Lneas de Bienestar Mnimo (LBM) y a la Lnea de Bienestar (LB), as como a la poblacin No Pobre ni Vulnerable por Ingreso, Mxico, 2010 (participacin porcentual por grupo poblacional)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
70 y ms
Otras Becas
Salud SSA
Subsidios Gas LP
Estancias Infantiles SEDESOL
Oportunidades
Salud IMSS-Oportunidades
Empleo Temporal
Otros Programas Sociales
Salud IMSS
Piso Firme
Diconsa
Procampo
Primaria
Despensas
Liconsa
Adultos Mayores DF
Salud ISSSTE (Incluye Estatal)
Adultos Mayores-Entidades
Desayunos Escolares
Secundaria
Subsidio Gasolinas
Ingreso Neto
Subsidio Empleo
Subsidiosd Pensiones IMSS
Salud Seguro Popular
Programa Alimentario
Subsidio Elctrico
% de Benecios Recibidos por Poblacin con Ingresos <LBM % de Benecios Recibidos por Poblacin No Pobre ni Vulnerable por Ingreso Poblacin con Ingresos <LB
% de Benecios Recibidos por Poblacin con Ingresos <LB Poblacin con Ingresos <LBM
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010, incluyendo el Mdulo de Programas Sociales 2010, y la Cuenta Pblica 2010. Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010, incluyendo el Mdulo de Programas Sociales 2010, y la Cuenta Pblica 2010
8. Considerando el conjunto de rubros y programas que componen este gasto, los programas ms progresivos o pro-pobres son Piso Firme, Oportunidades, IMSS-Oportunidades, y DICONSA, mientras que los ms regresivos en trminos absolutos, o menos pro-pobres, son los benecios de la seguridad social, especialmente las Guarderas del IMSS y pensiones y Salud ISSSTE (Grca 3.6.12 y grca AIII.1 en Anexo III).
Subsidio Pensiones ISSSTE
Educacin Superior
Ingreso Disponible
Guarderas IMSS
Preescolar
Media Superior
169
9. Son regresivos en trminos absolutos el subsidio al empleo, que benecia a los trabajadores de bajos ingresos dentro de los trabajadores formales, y los subsidios al consumo de los hogares en energa elctrica (domstica), gasolinas y gas LP . Tambin son relevantes los programas de Estancias Infantiles de la SEDESOL y de Guarderas del IMSS, que permiten aumentar la participacin laboral de las mujeres (vase la grca 3.6.12). El programa de Guarderas del IMSS resulta regresivo en trminos absolutos, dada la baja cobertura del IMSS en los estratos pobres. En el caso del programa de Estancias Infantiles de SEDESOL, si bien concentra al 70 por ciento de sus beneciarios en poblacin no pobre ni vulnerable por ingresos, resulta menos regresivo que el programa de Guarderas del IMSS. Cabe resaltar que en comparacin con este ltimo, Estancias Infantiles es el instrumento ms progresivo de poltica pblica destinado a los servicios infantiles. Hay que tomar en cuenta que aunque stos son algunos de los principales instrumentos dirigidos a mejorar el ingreso y la capacidad de consumo de los hogares, al transferir recursos monetarios o en especie a los hogares, estos programas contribuyen nalmente a este propsito.
Grca 3.6.13. Participacin porcentual del quintil (20 por ciento) ms pobre de la poblacin en
rubros representativos del gasto social, Mxico 1996-2010
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1998 2000 2002
Ao Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y la Cuenta Pblica 2010. Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y la Cuenta Pblica 2010.
Porcentaje
Oportunidades Educacin Salud (uso) IMSS derechohabientes
2006
2008
2010
170
10. En una perspectiva de ms largo plazo (grca 3.6.13), en las ltimas dos dcadas ocurri un cambio importante en la tendencia general de la progresividad del gasto pblico, el cual aument en forma importante de 1996 a 2006 para los rubros principales (educacin, salud y transferencias dirigidas), excepto la seguridad social. Esta tendencia se ha moderado y en algunos casos revertido en 2006-2010. El avance en la equidad del gasto en 1996-2006 se explica por diversos factores que han llevado a una reasignacin del gasto social sesgado hacia zonas urbanas y estratos medios a favor de zonas rurales y poblaciones ms pobres. a. La creacin de programas mejor focalizados de transferencias dirigidas como Oportunidades (sustituyendo los subsidios alimentarios generalizados y focalizados regresivos y preponderantemente urbanos), PROCAMPO (supliendo apoyos agrcolas va precio muy regresivos), el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social/Fondo de Infraestructura Social Municipal (asignado en funcin de ciertas medidas de pobreza municipal en sustitucin de PRONASOL) y el Programa de Empleo Temporal. b. La ampliacin de la cobertura y nanciamiento de los servicios bsicos educativos y de salud para la poblacin no asegurada. c. El avance en el acceso a servicios educativos postbsicos en gran parte como consecuencia del avance en la cobertura de los servicios bsicos. 11. Los factores que han limitado la continuidad de esta tendencia en 20062010, y que sugieren la necesidad de una nueva generacin de reformas e instrumentos de identicacin de beneciarios para la ejecucin del gasto social, incluyen: a. El logro de una cobertura prcticamente completa en educacin bsica, sin un avance suciente en el acceso a los servicios de educacin media superior y superior en los estratos de menores ingresos. b. Los costos y retos crecientes de focalizar con efectividad cuando la cobertura de los programas aumenta signicativamente, y se ampla a zonas urbanas y poblaciones de mayores ingresos (Oportunidades, 70 y Ms). c. El aumento en el nanciamiento de los servicios bsicos abiertos a la poblacin en su conjunto, en la medida en que se incrementen su calidad y disponibilidad, puede crecer la demanda de estratos de mayores ingresos y capacidad de acceso, especialmente en el contexto de la reciente crisis y estancamiento econmico.
171
d. El crecimiento de los subsidios generalizados al consumo, especialmente en el consumo de combustibles fsiles. Dada la capacidad limitada de encuestas a hogares (como la ENIGH) para capturar adecuadamente programas de transferencias ms pequeos o con distribuciones concentradas, es posible combinar las bases administrativas de los programas con datos censales para estimar su incidencia distributiva en la poblacin a partir de su distribucin geogrca. Se presenta un anlisis de los programas de gasto rural, agrupados bajo el Programa Especial Concurrente (PEC). Para ello se utiliza una base del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria (2009) que cubre la gran mayora del gasto pblico rural, por un presupuesto global de 104 mil millones de pesos en 2007. Para el anlisis de esta informacin se ordenan los municipios segn la incidencia de la pobreza alimentaria estimada por CONEVAL a nivel municipal para 2005 y se presenta la distribucin de benecios del conjunto de programas reportados en la base, identicados por la dependencia responsable, ordenados por la participacin que recibe (los municipios que representan) 40 por ciento de la poblacin ms pobre (grca 3.6.14). Este anlisis muestra una distribucin de los programas desde asignaciones de ms de 80 por ciento de los recursos ejercidos en los municipios pobres hasta asignaciones cercanas a 0 por ciento a esta misma poblacin. Se observa un padrn distributivo por funcin y dependencia. En el lado de mayor progresividad se concentran los programas dirigidos a la poblacin indgena de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), con asignaciones del 60 al 90 por ciento de sus recursos en los municipios ms pobres, seguidos de los programas de la SEDESOL, concentrados en el rango del 40 al 50 por ciento. En el extremo opuesto con asignaciones menores al 10 por ciento, o del todo ausentes para estas poblaciones, se concentran los programas de la SAGARPA y los de tipo nancieros dirigidos al campo (FIRA, Financiera Rural).
172
Grca 3.6.14 Distribucin de los programas rurales entre los municipios con ms del 40 por ciento de la poblacin pobre en comparacin con los
Porcentaje
menos pobres con 40 por ciento de poblacin, Mxico

10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Infraestructura Bsica a Indgenas (CDI) Microregiones (Sedesol) Agua Potable Nueva (CNA) Programa de Empleo Temporal (SCT) Oportunidades-Alimentacin (Sedesol) F. Aport. Infraestructura Social Municipal (FISM R33) Oportunidades-Becas Educativas (Sedesol) PROCAMPO Capitaliza (Sagarpa) Programa Abasto Rural (DICONSA Sedesol) Oportunidades-tiles Escolares (Sedesol) Vivienda Rural (FONHAPO) P. de Apoyo Alimentario PAL (Diconsa Sedesol) 70 y ms-Adultos Mayores (Sedesol) PROGAN (Sagarpa) F. Micronanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR SE) reas Naturales Protegidas (Conafor) Plantaciones Forestales Comerciales (Conafor) P. de Mujeres del Sector Agrario (PROMUSAG SRA) F. Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios (FAPPA SRA) Alcantarillado Nuevo (CNA) Apoyo a los Proyectos de Inversin Rural PAPIR F. Nacional Empresas en Solidaridad (FONAES SE) Ampliacin de Unidades de Riego (CNA) PROCAMPO Tradicional (Sagarpa) Programa Integral (Financiera Rural) Descuentos (Fira) Ingreso Objetivo (Sagarpa) Emergentes de Comercializacin (Sagarpa)
40% ms pobre 40% menos pobre
Fuente: Elaboracin de Scott, John con informacin de CEDRSSA (2009). *Nota: Los municipios estn ordenados por tasa de pobreza por ingresos, Pobreza alimentaria en reas rurales.
Fuente: Elaboracin de Scott, John con informacin de CEDRSSA (2009).
173
III. La poltica de desarrollo social y los pueblos indgenas

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos reconoce la desventaja histrica de las comunidades indgenas y establece la obligacin gubernamental de abatir las carencias y rezagos con el n de mejorar las condiciones de vida de esta poblacin (Artculo 2). En Mxico, cerca de 7 millones de personas son indgenas,109 estn distribuidas en 28 de las 32 entidades de la Federacin y con presencia en 98 por ciento de los municipios del pas; en 2010, cerca de 25 por ciento resida en ciudades, como poblacin minoritaria y poco visible (INEGI, 2011a). La poblacin indgena concentra los indicadores de pobreza y marginacin ms agudos y los ndices ms desfavorables de desarrollo humano y pobreza (PNUD, 2010). De acuerdo con la Medicin de la Pobreza 2010, el 79 por ciento de los indgenas se encuentra en esta situacin (40 por ciento en pobreza extrema). Adems, el 64 por ciento presenta simultneamente privacin en al menos tres derechos sociales esenciales frente a 24 por ciento de la poblacin no indgena; tan slo un 4 por ciento de los indgenas no tiene ninguna carencia en comparacin con el 26.5 por ciento de la poblacin no indgena. En 2010, el 49 por ciento de este grupo poblacional manifestaba rezago educativo, adems de que el 27 por ciento de los jvenes indgenas mayores de 15 aos es analfabeto,110 el 13 por ciento de nios y nias entre seis y 14 aos no asiste a ningn circuito escolar y slo 70.5 por ciento de stos tiene aptitud para leer y escribir (el porcentaje infantil ms bajo, tanto rural como urbano), al tiempo que slo el 1 por ciento de jvenes indgenas acceden a la educacin superior (CONEVAL, 2011j). El porcentaje de asistencia a Primaria est muy por debajo de la media nacional y existe retraso en la terminacin a tiempo de este ciclo; el 60 por ciento lo termina recin cumplidos los 13 aos, mientras que el 78 por ciento lo hace alrededor de los 16 aos. En Secundaria el panorama es an ms crtico: pues slo el 38 por ciento tiene Secundaria completa recin a los 16 aos. Se estima que alrededor del 20 por ciento de la poblacin indgena queda totalmente excluida de cualquier circuito educativo (CONEVAL, 2010a).
109 Censo de Poblacin y Vivienda 2010, cuestionario bsico. 110 Tambin existen importantes desniveles intertnicos en lo que reere al analfabetismo. Guerrero y Chihuahua son las entidades con mayores desigualdades intertnicas a este respecto. Adems, de desniveles de gnero 51.3 por ciento de mujeres mayores de 15 aos no sabe leer ni escribir contra el 28.9 por ciento de sus pares masculinos y 42.2 por ciento de las mujeres indgenas no tiene ningn tipo de instruccin (CONEVAL.2011: 3).
174
A estos problemas de acceso, permanencia y conclusin de los ciclos educativos, se suma una marcada brecha de calidad; las evaluaciones correspondientes muestran resultados notablemente desfavorables para los estudiantes indgenas: en la prueba EXCALE, el 92 por ciento de las y los estudiantes con lengua materna indgena se ubican en los niveles ms bajos I y II (52 por ciento en nivel I), mientras que las y los estudiantes con lengua materna no indgena suman 71 por ciento (27 por ciento en nivel I, segn el INEE, 2010: 103). La desigualdad educativa que sufre la poblacin indgena con respecto de la nacional se expresa en el acceso al sistema educativo formal (por inaccesibilidad geogrca, falta de servicios, baja calidad de stos y falta de recursos familiares,) as como en los ndices de alfabetizacin y asistencia escolar considerados por el IDH (CONEVAL, 2011j: 2). La situacin de los pueblos indgenas es igualmente apremiante en otras dimensiones; el 40.5 por ciento de la poblacin tiene carencias de alimentacin segn la Medicin de la Pobreza 2010, lo que se ve reejado en la persistente desnutricin, agravada por su condicin de marginalidad y exclusin. La desnutricin de nios y nias indgenas duplica el promedio nacional, la prevalencia de talla baja fue de 20 por ciento para 2006 y la de peso bajo con respecto a la edad del 7 por ciento (CONEVAL, 2010b). En trminos de salud, la mala nutricin repercute en una prevalencia de anemia que para 2006 afectaba al 27 por ciento de la poblacin. Aunque en esta dimensin la brecha con el promedio nacional es menor en comparacin con otras, todava existe una diferencia en el acceso a los servicios de salud del 6 por ciento (37 por ciento frente al 31 por ciento) por lo que podra considerarse prioritario ampliar la cobertura del Seguro Popular en las ZAP con especial nfasis en las localidades indgenas (CONEVAL, 2011j: 4). Con respecto de la seguridad social, slo el 16.5 por ciento de la poblacin indgena accede a este derecho. Es necesario mejorar la infraestructura y calidad de los servicios bsicos asociados a la vivienda y el entorno, pues por lo general, los asentamientos de estas poblaciones carecen de vas de acceso y servicios pblicos bsicos, como agua y electricidad. Segn la Medicin de la Pobreza 2010, el 51 por ciento de la poblacin indgena sufre carencias en los servicios bsicos de la vivienda y el 42 por ciento las tiene por la calidad y los espacios de las mismas. La dimensin de bienestar econmico muestra que la desigualdad en ingresos entre indgenas y no indgenas vara hasta en un 36 por ciento; con una tasa de ocupacin indgena de slo 48 por ciento, dentro de la cual el 23 por ciento no
175
percibe ingresos,111 y, en cambio, el 53.5 por ciento percibe ingresos menores a dos salarios mnimos. Comparativamente, los indgenas obtienen 15 por ciento menos ingresos que la poblacin general (CONEVAL, 2011: 2); como consecuencia, los indgenas tambin tienen rezago de bienes dentro de sus hogares, dada su baja capacidad adquisitiva (CONEVAL, 2011j: 4). Entre 2008 y 2010 a pesar de que en ese mismo periodo se increment la cobertura de servicios bsicos (educacin, acceso a la salud, acceso a calidad y servicios de la vivienda), aument la pobreza de la poblacin indgena. De todas maneras, esta poblacin maniesta niveles de pobreza y de cobertura de servicios bsicos muy diferentes a los de la poblacin que no es indgena, lo cual subraya la necesidad de contar con polticas pblicas ecaces para este grupo de poblacin.
A)
GASTO DE LOS PrOGrAMAS DE DESArrOLLO SOCIAL

EN LOS PUEBLOS INDGENAS
El universo de programas sociales dirigidos especcamente o con atencin signicativa a la resolucin de las problemticas y necesidades de la poblacin indgena est compuesto por 14 programas; los ms destacados por el monto absoluto de recursos ejercidos son por orden de importancia: el Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas, el Programa de Educacin Inicial y Bsica para la Poblacin Rural e Indgena y el Programa Albergues Escolares Indgenas. Se destaca tambin el crecimiento relativo del Programa de Educacin Bsica para Nios y Nias de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes. Como conjunto de programas, el gasto ejercido decreci un 5.4 por ciento entre 2008 y 2010, pero aument 5.7 por ciento respecto de 2011.
111 La distribucin de la poblacin indgena ocupada por sector de actividad muestra que poco ms de 43 por ciento se encuentra en sector primario, la tercera parte en el terciario y slo 21 por ciento en sector secundario (CONEVAL. 2010).
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Cuadro3.6.4 3.6.4Gasto Gasto ejercido ejercido por dirigidos a la indgena, Mxico, Cuadro porlos losprogramas programas dirigidos a poblacin la poblacin 2008-2011. Millones de pesosde deenero enero de de 2010 2011 indgena. Millones de pesos
Programas 2008 2009 2010 2011 Variacin porcentual 2008-2011
11.83
Programa Albergues Escolares Indgenas (PAEI) Programa Promocin de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ) Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas (PROFODECI) Programa Turismo Alternativo en Zonas Indgenas (PTAZI) Proyecto para la Atencin a Indgenas Desplazados Indgenas Urbanos y Migrantes (PAID) Apoyo a Proyectos de Comunicacin Indgena (APCI) Programa de Educacin Inicial y Bsica para la Poblacin Rural e Indgena Programa de Educacin Bsica para Nios y Nias de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes (PRONIM) Programa Asesor Tcnico Pedaggico (PATP) Programa Fondos Regionales Indgenas (PFRI) Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI) Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena (PROCAPI) Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas (PIBAI) Manejo y Conservacin de Recursos Naturales en Zonas Indgenas
858.93
820.23
787.81
960.52
41.50
38.07
37.17
45.32
9.20
46.95
42.80
24.33
54.87
16.87
186.71
179.66
172.87
220.39
18.04
34.09
74.35
19.63
34.65
1.63
2.81
2.66
4.10
9.01
220.49
2,823.87
2,913.27
2,573.89
2,718.03
-3.75
63.26
74.54
102.01
157.08
148.33
97.72
107.89
103.93
102.37
4.76
321.83
252.01
257.13
343.34
6.68
205.56
224.22
261.47
461.05
124.29
125.28
152.12
148.20
256.91
105.07
4,551.23
3,738.32
4,352.35
4,474.79
-1.68
0.00
10.83
10.31
58.35
438.78
Total
9,359.74
8,630.95
8,855.18
9,896.68
5.74
Fuente: Inventario CONEVAL 2008-2009-2010. Nota: Para el programa Manejo y Conservacin de Recursos Naturales en Zonas Indgenas la variacin porcentual es entre 2009-2011.
177
B)
RESULTADOS DE LOS PrOGrAMAS DE DESArrOLLO SOCIAL EN LOS PUEBLOS INDGENAS
Entre las fortalezas de los programas, destaca que constituyen acciones detonadoras de desarrollo, diseadas para la interlocucin con una poblacin culturalmente diversa, socialmente excluida y articulada en organizaciones con distinta capacidad de gestin y convocatoria. Los programas contribuyen a las polticas de equidad y justicia social y, por otro lado, abordan problemticas prioritarias y urgentes de los pueblos y comunidades indgenas. Asimismo, vale la pena destacar los siguientes logros: El Programa de Educacin Inicial y Bsica para la Poblacin Rural e Indgena presenta avances en cobertura en las entidades ms rezagadas, aumento del logro educativo en el puntaje de las escuelas en la prueba ENLACE (pues el 38.4 por ciento de las escuelas mejor sus puntajes), y un incremento en el porcentaje de alumnos con logro elemental, aunque la meta es poco signicativa.112 Sin embargo, no se puede atribuir estos resultados de manera exclusiva al programa (CONEVAL, 2011b). El porcentaje de nios y nias que participan en el Programa Albergues Escolares Indgenas que concluyen el ciclo escolar mejor en 2010 respecto de otros servicios de educacin indgena. Aun as, es importante analizar el efecto en los infantes al separarlos de sus familias. El Proyecto para la Atencin a Indgenas Desplazados-Indgenas Urbanos y Migrantes contribuye a reducir la vulnerabilidad de la poblacin desplazada en un contexto sin legislacin federal ni estatal especca para la atencin de esta problemtica.
112 Los resultados en Espaol y Matemticas de la poblacin indgena en dicha prueba han mejorado entre 2006 y 2009, pero siguen por debajo del promedio nacional y muy por debajo de la oferta particular de educacin.
178
IV. Consolidacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin: uso de la informacin CONEVAL
A) INSTITUCIONALIZACIN DEL PrOCESO DE
EVALUACIN
Un pas que busca consolidar su democracia debe avanzar en la transparencia y rendicin de cuentas. En la ltima dcada esto ha sucedido en Mxico. La exigencia del Congreso de la Unin de que existan mecanismos transparentes de medicin de pobreza y de evaluacin objetiva de las polticas pblicas federales se han traducido en que ahora existe informacin valiosa que antes no estaba disponible. En todo el pas La medicin de la pobreza y las evaluaciones externas deben ser parte de los procesos de planeacin y de toma de decisiones en la poltica pblica. Como parte de las acciones realizadas, pueden sintetizarse las siguientes: Los 273 Programas y Acciones de desarrollo social tienen una matriz de indicadores que permite contar con un lenguaje comn para comprender la lgica causal de las intervenciones con relacin a la atencin de las problemticas para las que fueron creadas. Se estableci el vnculo de los Programas y Acciones de desarrollo social con las prioridades nacionales denidas en el Plan Nacional de Desarrollo mediante la elaboracin de objetivos sectoriales e institucionales de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF). Un rea de oportunidad es mejorar los indicadores correspondientes a dichos objetivos para medir con mayor precisin los avances en el logro de los objetivos sectoriales, as como los resultados alcanzados. De manera conjunta, las matrices y la vinculacin con objetivos sectoriales o estratgicos permite avanzar en el anlisis y la mejor coordinacin de los programas y acciones y, potencialmente, en una reduccin de la dispersin entre secretaras o niveles de gobierno. Desde 2008, se han evaluado anualmente ms de 130 programas sociales con una metodologa homognea que permite, a pesar de las particularidades de los programas, realizar comparaciones. De manera adicional a las evaluaciones establecidas en los programas anuales de evaluacin, desde 2008 ha aumentado el nmero de evalua-
179
ciones que los responsables de los programas consideran necesarias para tomar decisiones o mejorar los programas. Para promover una cultura de la gestin basada en resultados, se ha capacitado a servidores pblicos federales estatales y municipales. Desde 2008 los informes de las evaluaciones a los programas, acciones y polticas de desarrollo social y los compromisos para mejorarlos han sido publicados en el portal de Internet del CONEVAL y de las dependencias responsables, as como en el Diario Ocial de la Federacin (vase Anexo V). De manera creciente, la informacin derivada de las evaluaciones y de la medicin de pobreza es utilizada por los poderes Ejecutivo y Legislativo para la toma de decisiones, aunque los ejercicios sean poco sistemticos.
B)
SEGUIMIENTO A rECOMENDACIONES
DE EVALUACIONES EXTErNAS
Con el propsito hacer efectivo el uso de las recomendaciones de las evaluaciones externas para mejorar los programas y polticas, desde 2008 la SHCP , la SFP y el CONEVAL emiten el Mecanismo de Seguimiento de Aspectos Susceptibles de Mejora de Programas Federales, en el que las dependencias se comprometen a llevar a cabo acciones concretas. Lo anterior es un paso para que las evaluaciones se conviertan en factor de cambio de la poltica pblica. A travs del seguimiento a recomendaciones derivadas de evaluaciones externas, se obtuvo la participacin de 15 dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, las cuales en conjunto seleccionaron ms de 2,000 aspectos especcos susceptibles de mejora de evaluaciones realizadas a 150 programas. Existen aspectos que para mejorarse necesitan la intervencin de varias dependencias y de gobiernos estatales y municipales; los primeros se denominan intersecretariales y los segundos intergubernamentales. El CONEVAL ha puesto a disposicin de las comisiones Nacional e Intersecretarial de Desarrollo Social el conjunto de aspectos en los que se necesita su participacin para mejorar los programas sociales federales, con la nalidad de que se realicen acciones concretas; ahora bien, los gobiernos estatales participan poco. Cada ao, el conjunto de evaluaciones de los programas sociales y el Informe de Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora de Programas Federales son enviados al Congreso, as como a las comisiones Nacional e Intersecretarial de Desarrollo Social. Adicionalmente, las acciones que las dependencias y enti-
180
dades se comprometieron a realizar para mejorar los programas son publicados en el portal de Internet de CONEVAL.
C)
USO DE LA INFOrMACIN CONEVAL
Con la nalidad de proporcionar informacin sinttica e integrada que contribuya al proceso presupuestario, el CONEVAL ha puesto a disposicin de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y de la ciudadana en general, las evaluaciones a los programas, acciones y polticas de desarrollo social, as como informacin que muestra los avances y los retos de la poltica social. En este sentido, se emiti el documento Consideraciones Presupuestales de Desarrollo Social 2012, que integra las principales problemticas sociales, as como informacin acerca de los programas federales de desarrollo social vinculados a ellas. Igualmente se puso a disposicin el Inventario CONEVAL, las Evaluaciones Especcas de Desempeo 2010-2011, las Fichas Narrativas, la Valoracin del Desempeo de los Programas, las Evaluaciones Integrales y las Evaluaciones Estratgicas, las cuales en su conjunto son indispensables para la toma de decisiones, la rendicin de cuentas y la transparencia. En la gura 3.1.1 se describe la informacin que contiene cada herramienta. En sntesis, en los ltimos aos el proceso de institucionalizacin del monitoreo y la evaluacin de la poltica de desarrollo social se ha profundizado, con los siguientes resultados: Una creciente orientacin a resultados de los Programas y Acciones federales de desarrollo social. Incremento en la disposicin y esfuerzos de medicin de los resultados de los programas sociales del Gobierno Federal. Uso de la informacin generada por las evaluaciones para establecer compromisos que mejoren los programas sociales. Finalmente, aunque existen varias entidades federativas, como el Distrito Federal, el Estado de Mxico, Chiapas, Jalisco y Yucatn entre otros, que han iniciado procesos de evaluacin, es necesario un avance mucho mayor de los gobiernos locales en el proceso de evaluacin y transparencia equiparable al del Gobierno Federal.
181
Figura 3.1.1 Descripcin sinttica de las herramientas CONEVAL
Consideraciones Presupuestales
Integracin de prioridades y retos de la problemtica de desarrollo social
Inventario CONEVAL de Programas y Asociaciones Federales de Desrrollo Social
Herramienta que permite sistematizar y conocer las caractersticas de los programas y las acciones de desarrollo social, para identicar el universo de las intervenciones sociales federales
Evaluaciones Especcas de Desempeo (EED)
Sntesis del desempeo de los programas sociales que se presenta mediante un formato homogneo con la informacin del sistema de Evaluacin de Desempeo
Fichas Narrativas
Valoracin sinttica, en una pgina, de los resultados, hallazgos relevantes, avances en indicadores, cobertura, fortalezas y retos de cada programa con base en las evaluacionesEspeccas de Desempeo 2010 - 2011
Valoracin de Desempeo de los Programas
Base de datos que contiene una valoracin categora de 133 programas sociales en temticas como resultados de las Evaluaciones Especcas de Desempeo 2010 - 2011, incidencia distributiva, cumplimiento presupuestal y observaciones
Evaluaciones Integrales
Evaluacin que brindan un anlisis general de 19 temticas integradas por programas que atienden una problemtica comn y permiten interpretar los resultados en un contexto ms amplio
Evaluaciones Estratgicas
Ramo 33 y Dimensiones de Seguridad Alimentaria. Anlisis de las aportaciones federeales a gobiernos estatales y municipalidades; as como de los determinantes de la seguridad nutricional.
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Teniendo en cuenta lo establecido por el articulo 72 de la Ley General de Desarrollo Social con respecto de que la revisin de los programas y acciones federales de desarrollo social debe buscar que los programas adicionen, corrijan, modiquen, reorienten e inclusive suspendan parcial o totalmente, los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM), se han vinculado con esta clasicacin con el n de medir la aportacin de aspectos en la mejora de los programas. En este sentido, los cuadros siguientes presentan la clasicacin elaborada por CONEVAL de los ASM concluidos al 100 por ciento en el ciclo 2011-2012.113 A partir de la clasicacin de los ASM, en estos cuadros se presentan los cambios en la poltica programtica de desarrollo social114 y la totalidad de los ASM reportados al 100 por ciento en septiembre de 2011 y los de marzo de 2012.
113 Para llevar a cabo dicha clasicacin, las caractersticas de cada ASM concluido al 100 por ciento fueron analizadas utilizando las siguientes categoras: a) corregir actividades o procesos del programa: se reere a aquellos aspectos relacionados con las Actividades de la MIR del programa, como mejoras en sus indicadores, cambios no sustantivos en sus Reglas de Operacin, mejoras en los procesos operativos, rma de convenios, ejercicios presupuestarios, entre otros; b) modicar apoyos del programa: se reere a aquellos aspectos relacionados con los componentes de la MIR del programa, es decir, modicaciones o mejoras en los bienes o servicios que brinda; c) reorientar sustancialmente el programa: se reere a aquellos aspectos con el propsito del programa, como por ejemplo acciones relacionadas con la planeacin estratgica, con la focalizacin, con mejoras en la denicin de su poblacin objetivo, o con la realizacin de evaluaciones de impacto, entre otros; d) adicionar o reubicar el programa: se reere a aquellos aspectos que buscan reforzar el programa por medio de la generacin de sinergias con otros o incluso la integracin de dos o ms programas en uno solo, as como acciones para que el programa sea operado por otra dependencia, entidad o unidad responsable; y e) suspender el programa: se reere a aquellos aspectos que derivan en la interrupcin parcial o total del programa. 114 Donde los programas slo son considerados una vez (priorizando los aspectos clasicados donde suspender el programa es de mayor relevancia que adicionar o reubicar el programa y as sucesivamente).
Cambios en la poltica programtica de desarrollo social, Mxico, 2011-2012* 2011-2012

Tipo de mejora
Corregir actividades o procesos del programa Modicar apoyos del programa Reorientar sustancialmente el programa Adicionar o reubicar el programa Suspender el programa Total
Cambios en la poltica programtica de desarrollo social,
Programas
35 10 26 3 0 74
Participacin relativa
47 14 35 4 0 100
* Con informacin del SSAS. Para el clculo se consideraron los ASM concludos al 100 por ciento reportados en septiembre de 2011 y marzo de 2012.
183
D) TrANSPArENCIA Y
EVALUACIN EN GOBIErNOS LOCALES
El CONEVAL realiz un diagnstico del avance en el monitoreo y evaluacin de las entidades federativas en 2011. Se analiz la normativa y los ejercicios realizados por las entidades federativas en los siguientes temas: a) existencia de una ley de desarrollo social o equivalente; b) criterios para la creacin de programas estatales; c) padrn de beneciarios y Reglas de Operacin; d) difusin de informacin general y del presupuesto de los programas; e) normativa en materia de monitoreo y evaluacin; f) realizacin de evaluaciones, diagnsticos y seguimiento de indicadores de resultados y de gestin; as como g) la existencia e independencia del rea responsable de realizar/coordinar la evaluacin en el estado. Se efecta el anlisis del avance en monitoreo y evaluacin a partir de la informacin disponible en cada entidad federativa para cada uno de los temas considerados. Los principales resultados son los siguientes: Las entidades federativas con mayor avance en materia de monitoreo y evaluacin fueron Distrito Federal, Estado de Mxico y Nuevo Len. Las entidades con menor avance fueron Baja California Sur, Tlaxcala, Morelos y Sinaloa. En total, 16 entidades federativas presentaron un avance global superior al promedio y 10 tienen un avance mayor al 50 por ciento. En el Componente 1 El deber ser en monitoreo y evaluacin, las entidades federativas con mayor avance fueron Estado de Mxico, Distrito Federal y Guerrero. En el Componente 2 Prctica de monitoreo y evaluacin, las entidades federativas con mayor avance fueron el Distrito Federal, Oaxaca, Jalisco y Nuevo Len.
184
Algunos de los avances detectados fueron: En todas las entidades federativas se detect informacin de difusin de los programas sociales y del presupuesto asignado a stos, aunque con avances diferenciados. El Distrito Federal y Oaxaca son las entidades con mayor normativa y prctica en la difusin de informacin acerca de los programas de desarrollo social. En todas las entidades federativas, la normativa identica un rea encargada de realizar la evaluacin y/o el monitoreo de la poltica y/o los programas estatales de desarrollo social. La mayora de las entidades federativas han incluido en su normativa local la obligacin de evaluar las polticas y/o programas estatales de desarrollo social. Para 26 entidades federativas se detect informacin de que se realiza un seguimiento a indicadores de resultados. Para 16 entidades federativas se identic una Ley de Desarrollo Social (LDS) o su equivalente que considera aspectos sobre la identicacin de Poblacin Objetivo, presupuesto, programas de desarrollo social estatales, evaluacin de la poltica social, etctera. Las entidades para las que se identic normativa para la creacin de programas estatales de desarrollo social (programas nuevos) son el Distrito Federal, Aguascalientes, Estado de Mxico, Nuevo Len, Tamaulipas, Guerrero, Quintana Roo y Sonora.
Acciones para mejorar los programas de desarrollo social, 2011-2012

Acciones para mejorar los programas de desarrollo social, Mxico, 2011-2012*
Tipo de mejora
Corregir actividades o procesos del programa Modicar apoyos del programa Reorientar sustancialmente el programa Adicionar o reubicar el programa Suspender el programa Total
Acciones cumplidas **
163 27 35 3 0 228
Participacin relativa
71 12 15 1 0 100
* Con informacin del SSAS. Para el clculo se consideraron los ASM concludos al 100 por ciento reportados en septiembre de 2011 y marzo de 2012 ** En el clculo se incluyen dos programas que concluyeron los compromisos, aunque ya no operan en 2012.
185
Las entidades donde hubo mayor avance en la creacin de un padrn de beneciarios, tanto en la parte normativa como en la prctica, son Distrito Federal, Estado de Mxico, Campeche, Sonora. Asimismo, los estados con mayor avance slo en el componente de implementacin del padrn de beneciarios son: Guanajuato, el Distrito Federal y Nayarit. Las entidades para las que se identic mayor avance en la elaboracin de Reglas de Operacin o equivalente, en la parte normativa y en la prctica, son el Distrito Federal, Guanajuato y Michoacn. Las reas de oportunidad identicadas son las siguientes: La informacin difundida de los programas estatales de desarrollo social as como los ejercicios de Reglas de Operacin y padrones de beneciarios detectados no son homogneos en cuanto a la accesibilidad, contenido, estructura, formato de presentacin y nivel de desagregacin. Las entidades federativas cuentan con normativa y han realizado ejercicios en materia de monitoreo y evaluacin. Sin embargo, los ejercicios de evaluacin detectados son casos aislados, no se encuentran sistematizados o son anteriores a 2011. En la mayora de las entidades federativas, no existe regulacin para crear programas nuevos, lo cual permite que los problemas actuales se generen en programas de nueva creacin. En la mayora de las entidades federativas, es muy escasa la normativa para el seguimiento a resultados de las evaluaciones y su implementacin; adems de que, a excepcin del Distrito Federal, no se identic una planeacin en materia de evaluacin. Cabe sealar que contar con elementos normativos, el desarrollo y difusin de instrumentos especcos y la capacitacin de los servidores pblicos en las entidades federativas, representan en s mismos un avance para la generacin de capacidad institucional en monitoreo y evaluacin en las entidades federativas. Por otra parte, se requiere una mayor exigencia del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo de que se cumpla la normativa en monitoreo y evaluacin favorece la realizacin de los ejercicios en la materia.
Captulo IV Conclusiones y recomendaciones sobre la poltica de desarrollo social
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Captulo IV. Conclusiones y recomendaciones sobre la poltica de desarrollo social
I. Conclusiones
En los primeros dos captulos del Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012 se presentaron datos econmicos y sociales para analizar la evolucin del desarrollo social en Mxico en el corto y el largo plazo. A partir de las problemticas identicadas en el captulo III, se presenta un diagnstico de la respuesta del Gobierno Federal para atender las mismas. El anlisis se realiza conforme a las dimensiones establecidas en la Ley General de Desarrollo Social para la medicin de la pobreza. Adicionalmente, se identican fortalezas y retos de la poltica de desarrollo social relativos a la multiplicidad de programas, a la incidencia distributiva e institucionalizacin del monitoreo y a la evaluacin de los programas sociales federales. Con base en lo anterior se desprenden las siguientes conclusiones: El poder adquisitivo de los ingresos laborales de las familias mexicanas se vio afectado por al menos dos eventos econmicos: a) el incremento en los precios de los alimentos y b) la crisis nanciera que afect negativamente el mercado laboral del pas. La falta de crecimiento econmico en el largo plazo ha inuido tambin en el desempeo de salarios, empleos e ingresos. La reduccin del poder adquisitivo del ingreso tiene repercusiones importantes sobre el desarrollo social de la poblacin, especialmente sobre la pobreza. La poblacin en situacin de pobreza ascendi a 46.2 por ciento en 2010, lo que representa 52 millones de personas. En comparacin con 2008, sta aument en 3.2 millones de personas. No obstante, el nmero promedio de carencias de la poblacin en pobreza disminuy ligeramente de 2.7 a 2.5 y la pobreza extrema no aument. La pobreza no se expandi en la misma magnitud que la reduccin del Producto Interno Bruto en 2009, debido a que en este periodo (2008-2010) se incrementaron las coberturas bsicas de educacin, acceso a los servicios de salud, calidad y espacios de la vivienda, los servicios bsicos en
Conclusiones y recomendaciones sobre la poltica de desarrollo social
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las viviendas y la seguridad social, especialmente la cobertura de adultos mayores, factores que son parte de la medicin de la pobreza. Los esfuerzos de la poltica de desarrollo social han contribuido a que la poblacin en Mxico cuente con una mayor cobertura de servicios bsicos. El incremento del nmero de personas en situacin de pobreza estuvo relacionado con el crecimiento de la poblacin que carece de acceso a la alimentacin, la cual aument en 4.2 millones entre 2008 y 2010, as como a la reduccin del ingreso real de los hogares, especialmente en las reas urbanas. Lo anterior se ve reejado en la ampliacin en el nmero de personas con ingresos menores, tanto a la lnea de bienestar como a la lnea de bienestar mnimo (4.8 millones de personas con un ingreso inferior a la primera lnea, as como de 3.4 millones de personas con un ingreso inferior a la segunda). El efecto de esta crisis nanciera ha sido mayor en las zonas urbanas del pas, al estar ms expuestas a los mercados internacionales, especialmente al norteamericano. Lo que se reeja en el incremento de la pobreza en las entidades del norte del pas. En trminos de cohesin social, la razn del ingreso total entre el dcimo y el primer decil disminuy de 27.3 a 25.2. Respecto de los grupos vulnerables, el 45.7 por ciento de los adultos mayores se encontraba en condicin de pobreza en 2010, o sea, 0.7 por ciento ms que en 2008. Entre 2008 y 2010 la pobreza y la pobreza extrema de los nios y adolescentes menores de 18 aos no se increment. Por su parte, el 77.8 por ciento de quienes residen en las Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP) se encuentran en condicin de pobreza, lo que corresponde a 13.6 millones de personas, un 2.5 por ciento ms respecto de 2008. La proporcin de indgenas en condicin de pobreza ascenda a 79.3 por ciento en 2010, un 3.4 por ciento ms que en 2008.
A)
PrOTECCIN SOCIAL
Actualmente, la proteccin social es ms amplia que la de hace algunos aos, debido a la mayor cobertura de programas sociales, en especial la aliacin al Seguro Popular con nfasis en la poblacin ms pobre. Adems, en el ltimo lustro el gasto en salud como porcentaje del PIB ha tenido un incremento continuo.
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No obstante, la proteccin social actual entendida como el conjunto de intervenciones de poltica pblica que trata de incidir en el manejo de riesgos que afectan el nivel de consumo de la poblacin durante su ciclo de vida no est integrada y tiene problemas de concepcin a nivel global que se reejan en estos rasgos generales: a) Las polticas de desarrollo social no estn asociadas a derechos. b) No benecia a todos los mexicanos. c) El nivel de acceso y calidad de los programas es desigual en trminos horizontales (se entregan benecios diferentes a individuos con riesgos similares) y verticales (una proporcin del gasto social se ejerce por medio de instrumentos regresivos en trminos absolutos en detrimento de instrumentos progresivos o neutrales). d) Tanto la coordinacin como la complementariedad entre entidades y dependencias para entregar benecios a la poblacin vulnerable y en condicin de pobreza es dbil. e) No existen instrumentos ecaces dirigidos a la poblacin vulnerable residente en reas urbanas y que, adems, puedan activarse frente a crisis inesperadas. Es posible agrupar en cuatro dimensiones algunos de los riesgos principales que afectan o vulneran el consumo de las personas a lo largo de su vida, y que deben de ser el objeto de un Sistema de Proteccin Social en Mxico. La primera dimensin reere a la falta de acceso a los servicios de salud, que, adems de que afecta las condiciones de salud de los individuos, incide en el gasto de bolsillo. Otra dimensin es la asociada al trabajo, en la que afectan el ingreso de los hogares el desempleo, la desocupacin, la subocupacin, el periodo de licencia posparto y el no contar con estancias o guarderas para los nios que les permitan trabajar. La tercera dimensin alude a pensiones por orfandad, la discapacidad temporal o permanente, la viudez y a la vejez. Por ltimo, se analiza la cuarta dimensin, que la de los ingresos insucientes o menores a la lnea de bienestar econmico. Acceso a los servicios de salud. El sistema de salud mexicano tuvo logros importantes entre 2006 y 2011. Entre stos pueden destacarse los siguientes: a) El gasto total en salud del Gobierno Federal creci 30 por ciento entre 2006 y 2012, pues aument de 312,021 millones a 405,317 millones de pesos.
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b) La aliacin al Seguro Popular y al Seguro Mdico para una Nueva Generacin creci de manera pronunciada en los ltimos aos. La poblacin atendida por el primero aument de 15.7 millones de personas en 2006 a 51.8 millones en 2011, mientras que la del segundo pas de 819,400 personas atendidas en 2007 a 5,783,100 personas atendidas, de acuerdo con registros administrativos. Esto representa un primer paso hacia la universalizacin de la atencin en salud. c) Las mayores proporciones de la poblacin de los deciles de menores ingresos estn aliadas al Seguro Popular. d) La poblacin con carencia por acceso a la salud, de acuerdo con la medicin de pobreza de CONEVAL, disminuy nueve puntos porcentuales: de 40.8 por ciento en 2008 a 31.8 por ciento en 2010. Los datos reejan las necesidades de salud de una poblacin cuyo perl de mortalidad se transform de un predominio de enfermedades transmisibles a uno en el que la mayor parte de las defunciones se asocia con patologas no transmisibles y que se encuentra en rpido proceso de envejecimiento (la proporcin de personas de 65 aos o ms es cada vez mayor en la poblacin total). La organizacin del Sector Salud es compleja y fragmentada. Esto acarrea consecuencias en su capacidad instalada de atencin y en la de atencin a la poblacin que debe atenderse. Otra de las derivaciones se reeja en los sistemas de informacin que, a pesar de que 35.8 millones carecen de acceso a la salud, registran una suma de la poblacin aliada a las instituciones de salud pblica mayor que la poblacin total del pas. Asimismo, la segmentacin entre subsistemas hace complejo el ejercicio de la rectora por la Secretara de Salud. Aunque el gasto en salud aument en los ltimos aos, existen diferencias notables en el gasto per cpita entre la poblacin con acceso a la seguridad social y quienes carecen de sta. Un elemento relevante del gasto en salud es el gasto en medicamentos. En 2009, el gasto pblico represent 27.1 por ciento del total del gasto en este rubro, mientras que el gasto privado fue del 78.8 por ciento. En trminos de contenido, extensin y calidad, el paquete de benecios entre instituciones de salud es diferenciado en detrimento de quienes carecen de acceso a una institucin de seguridad social.
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Las condiciones actuales del sector obstaculizan que se logre la cobertura universal y dicultan la utilizacin de los servicios por parte de la poblacin, en particular de los ms vulnerables. Trabajo. Si se contrasta con los pases de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), la tasa de desocupacin en Mxico parece baja. Esto se debe a que sta no registra con precisin la alta rotacin ni a las personas que entran y salen del mercado con frecuencia. Una opcin para apreciar mejor el nivel de desocupacin son las medidas alternativas, como la tasa de ocupacin parcial y desocupacin (conocida como TOPD1) o la de condiciones crticas de ocupacin (TCCO) (INEGI, 2011b). Mxico es de los pases miembros de la OCDE y de Amrica Latina sin seguro de desempleo. La capacidad de atencin de los programas de apoyo al empleo es insuciente (alrededor de 500,000 personas atendidas en 2011, por ejemplo) para contribuir a aminorar el nivel de desocupacin (2.6 millones) y subempleo (3.9 millones) del pas. Mxico es uno de los pases de la OCDE que menos gastan en este rubro. La participacin econmica de las mujeres ha aumentado en el transcurso de las ltimas dcadas de manera pronunciada. Aunque la oferta de servicios de cuidado infantil es diversa (IMSS, ISSSTE, SEP , SNDIF, SEDESOL), an resulta insuciente en trminos de armonizar los horarios de atencin con los laborales y de acceso por parte de mujeres de escasos recursos. Adems, los horarios de las instituciones de educacin bsica tampoco permiten armonizar la educacin de los hijos y el empleo de tiempo completo de los padres. Existen barreras a la portabilidad de las pensiones de vejez que provoca que las personas limiten su movilidad entre trabajos y que las dependencias paguen sobre costos porque los asegurados pueden recaer en conductas abusivas para obtener benecios. Pensiones. Las pensiones de vejez tienen un problema de tributacin mltiple; sta consiste en que los trabajadores tienen que cotizar en varios sistemas de pensiones simultneamente dependiendo del lugar donde laboren. El sistema de pensiones de vejez genera desigualdad horizontal, pues, dependiendo de caractersticas contingentes como el lugar de residencia, trabajadores con caractersticas similares acceden a paquetes de bene-
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cios diferentes (70 y Ms contra la pensin a los adultos mayores del Distrito Federal, por ejemplo). Ingresos insucientes. La crisis de 2009 fue ms intensa en las reas urbanas que en las rurales. La pobreza extrema se mantuvo en los mismos niveles de 2008 y 2010. La expansin del programa Oportunidades protegi a ms familias, pero por su diseo ste no es un programa adecuado para enfrentar crisis econmicas coyunturales. El aumento del monto de las transferencias y la diversicacin de sus conceptos (energtico, Vivir Mejor) fue captado sobre todo por los pobres rurales, los cuales no fueron los ms afectados por la crisis. El incremento presupuestal del Programa de Empleo Temporal (PET) y su ampliacin a zonas urbanas es una respuesta ms eciente a este tipo de crisis, pero el monto del programa resulta insuciente. Con excepcin del PET, ninguno de los programas de transferencias dirigidas responde a prdidas coyunturales en la capacidad de generar ingreso de los hogares, sino en el desarrollo de las capacidades de las personas para contribuir en la ruptura del crculo intergeneracional de la pobreza. Es necesario considerar que si los actuales instrumentos de proteccin social no son los ms ecaces y ecientes para cubrir los riesgos que disminuyen el ingreso de los hogares, es necesario disear y realizar nuevas polticas y programas que protejan integralmente a los individuos y sus hogares, garantizando el acceso, su sostenibilidad nanciera y coordinacin de forma que exista una red que impulse la capacidad de recuperacin del nivel de consumo. Es momento de que los mltiples instrumentos operen como un solo sistema que permita ofrecer proteccin social integral a toda la poblacin, pero prioritariamente a la pobre y vulnerable.
B)
BIENESTAr ECONMICO
El complejo panorama del mercado laboral que enfrentan los Programas y Acciones federales de bienestar econmico se caracteriza por a) tasas de desocupacin bajas pero mayores a las registradas una dcada antes y que al inicio del sexenio; b) empleo con alta rotacin, ausencia de seguro de desempleo, salarios bajos y elevado porcentaje de poblacin ocupada sin acceso a instituciones de salud; c) productividad laboral baja; d) disminucin pronunciada del empleo agrcola con creacin insuciente de puestos de trabajo en el sector agroexportador; e) en el sector rural hay, por una parte, un pequeo nmero de grandes empresas dedicadas
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principalmente a la exportacin que son muy rentables y, por otra, un gran nmero de pequeos productores que carecen de competitividad y liquidez; f) microempresas con baja capacidad para generar empleos, sin suciente crdito comercial, con poca capacitacin laboral y basadas fundamentalmente en la fuerza de trabajo del hogar, y g) insuciente competitividad internacional. Los Programas y Acciones que el Gobierno Federal ha instrumentado intentan aumentar y conservar el empleo, apoyar a los productores y a los microempresarios, as como al fomento empresarial, entre otras reas. Poco ms de uno de cada 10 pesos del gasto funcional en desarrollo econmico se destin en 2008-2011 a programas de desarrollo social que fomentan el bienestar econmico y la generacin de ingresos en los hogares mexicanos. Algunos de los programas privilegiados en trminos presupuestarios en 2008-2010 fueron el Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos, PROCAMPO, el Programa de Apoyo a la Inversin en Equipamiento e Infraestructura, Servicios a Guarderas, el Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas, el Programa de Atencin a Situaciones de Contingencia Laboral y el Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena. Si bien ciertos programas han tenido algunos resultados, en trminos generales, el impacto de los programas de desarrollo social es modesto para revertir los retos estructurales del mercado laboral. Por lo anterior, el incremento sostenido del poder adquisitivo del ingreso en el pas debera provenir de las mejoras en el crecimiento econmico, en el empleo, los salarios, la productividad, la inversin y la estabilidad de los precios (especialmente de los alimentos), entre otras variables. Es necesario disear programas para reducir los efectos coyunturales sobre el bienestar econmico y el ingreso (por ejemplo, crear un seguro al desempleo o fortalecer algunos ya existentes, como el Programa de Empleo Temporal).
C)
EDUCACIN
De 1990 a 2010 ocurri una importante reduccin del rezago educativo, especialmente en la inasistencia escolar de nias y nios entre seis y 15 aos. Sin embargo, el rezago educativo se redujo a una menor tasa entre 2008 y 2010, debido no slo a que se est alcanzando prcticamente la cobertura universal de educacin bsica de los nios y nias en edad de acudir
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a ese ciclo escolar, sino a que el rezago educativo de la poblacin adulta contina elevado. Adicionalmente, otras problemticas identicadas en el mbito educativo son la desigualdad en la calidad de la educacin bsica; en la educacin media superior y educacin superior, la insuciente cobertura, desigualdad en el acceso y calidad de la enseanza; las desventajas para acceder a la educacin de los grupos vulnerables, as como el bajo desarrollo de la investigacin bsica y aplicada. En 2011 cuatro de cada 10 pesos del gasto en la funcin de educacin del Gobierno Federal se destinaron a los programas educativos, este monto represent 10 puntos porcentuales ms respecto al gasto en 2008. Las acciones educativas que el Gobierno Federal favoreci en trminos presupuestarios en 2008-2011 fueron Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales y Subsidios para Centros de Educacin (con los montos ejercidos ms altos), as como Escuelas de Tiempo Completo y Habilidades Digitales para Todos (con el crecimiento relativo ms pronunciado). Existe una gran proporcin de programas que an no han sido sujetos a una evaluacin, por lo que no se conocen sus resultados. De los programas evaluados destacan los resultados de Escuelas de Tiempo Completo. Con relacin a los fondos del Ramo 33, el anlisis del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y del Fondo de Aportaciones para Educacin Tecnolgica y de Adultos revel que la frmula de distribucin de sus recursos en las entidades federativas promueve poco el desarrollo equilibrado del sistema educativo respecto de variables adicionales a la matrcula (como las utilizadas en la medicin de la pobreza).
D) ALIMENTACIN
Mxico se encuentra en una situacin en la que grupos de poblacin con malnutricin, sobrepeso y obesidad existen simultneamente; esto impone retos adicionales a la atencin de los problemas de seguridad alimentaria y nutricional. Adicionalmente, la coyuntura 2008-2010 mostr un incremento en la carencia de acceso a la alimentacin, derivada de la crisis econmico-nanciera de 2009, as como de la volatilidad del precio de los alimentos desde
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2007. El menor acceso a la alimentacin podra afectar la condicin de nutricin de la poblacin, especialmente de grupos vulnerables. Los programas alimentarios constituyeron en 2011 una de las intervenciones ms importantes de la funcin presupuestaria de asistencia social, pues prcticamente uno de cada dos pesos que el Gobierno Federal ejerci en 2011 en esta funcin se destinaron a programas alimentarios. El gasto ejercido por los programas evaluados se increment de manera sostenida en 2008-2011. El Programa de Apoyo Alimentario fue el instrumento de poltica pblica que tuvo la variacin relativa ms pronunciada entre 2008 y 2011 y que contribuy de manera ms importante al incremento del gasto ejercido. No obstante, en trminos absolutos, el programa con el gasto ejercido ms alto fue Oportunidades.115 A pesar del incremento presupuestario en varios de los programas, stos no pudieron contener el incremento en la carencia de acceso a la alimentacin entre 2008 y 2010. Aunque los programas han tenido algunos resultados respecto del acceso a la alimentacin, el efecto negativo de la reduccin del ingreso y el aumento en el precio de los alimentos que el pas sufri desde 2007 excedi el efecto de los programas sociales aqu analizados. La inestabilidad econmica que se prev en los prximos aos, as como la constante uctuacin de los precios alimentarios, podran poner nuevamente el tema de la alimentacin como una prioridad para el pas en los aos siguientes. En 2010 se lanz la Estrategia contra el Sobrepeso y la Obesidad, pero no se conoce an su impacto. Ser importante evaluar y monitorear las acciones y sus resultados para hacer las correcciones necesarias. Con relacin a los fondos del Ramo 33, los recursos por persona del Fondo de Aportaciones Mltiples, en el componente de asistencia social, no guardan relacin con la variacin de la poblacin con carencia por acceso a la alimentacin en 2008-2010 a nivel estatal.
115 El gasto ejercido por Oportunidades considera las aportaciones de la Secretara de Desarrollo Social y excluye las efectuadas por la Secretara de Educacin Pblica y la Secretara de Salud debido a que la parte sustantiva del gasto en alimentacin del programa se realiza con cargo a dicha secretara.
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E) VIVIENDA
Existe una demanda de cuatro millones de viviendas nuevas, especialmente en los hogares con ingresos menores a dos salarios mnimos. Entre 2008 y 2010 se observaron mejoras importantes en la calidad y los servicios bsicos en las viviendas. Se ha ampliado la cobertura de pisos rmes, electricidad, drenaje, agua potable en las viviendas y se ha reducido el hacinamiento. Pese a de estos avances, todava se observan retos en materia de hacinamiento y agua potable en varias entidades federativas. El alto porcentaje de viviendas deshabitadas es un reto muy importante del Sector Vivienda; esta problemtica invita a la reexin sobre el posible impacto de la falta de planeacin urbana y la violencia. Aun cuando los programas de nanciamiento para la adquisicin de vivienda se dirigen a atender los sectores socioeconmicos ms desfavorecidos, esta intervencin es insuciente para recomponer la distorsin que genera la dinmica econmica en este sector. Los estndares de la vivienda nanciada con el apoyo de estos programas son cada vez menores: el tamao de las viviendas unifamiliares que se construyen actualmente en algunos casos llega apenas a 30 metros cuadrados (CONAVI, 2010), sin mencionar que stas suelen localizarse en zonas alejadas de los centros y subcentros urbanos, con lo que se crean condiciones de habitabilidad complicadas (Martnez, 2011). De cada 10 pesos del gasto en la funcin presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional 1.5 pesos se destinaron a los programas de vivienda en 2011, este monto represent seis puntos porcentuales ms que en 2008, cuando se destinaba a vivienda slo uno de cada 10 pesos. La intervencin de poltica pblica ms relevante del grupo de programas de vivienda es el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias. Respecto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) del Ramo 33 puede concluirse que existe una fuerte asociacin entre la asignacin de recursos por entidad federativa con la carencia de acceso a los servicios bsicos de la vivienda. Los gobiernos estatales y municipales han contribuido en la instalacin de infraestructura para agua y drenaje con los recursos del Ramo 33; sin embargo, es necesario sealar que la provisin de infraestructura para
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llevar agua del municipio a los hogares es responsabilidad de los gobiernos locales, por lo cual es necesario establecer los mecanismos adecuados de coordinacin entre los tres rdenes de gobierno.
TEMAS TRANSVERSALES dE LA pOLTICA dE dESARROLLO SOCIAL

En 2010 existan 273 Programas y Acciones federales de desarrollo social y en 2011 haba 272. Entre 2004 y 2007 se increment en 17 por ciento el nmero de programas y 1 por ciento su presupuesto. Entre 2008 y 2011 se ampli 11 por ciento el nmero de instrumentos de poltica pblica y el presupuesto aument en 42 por ciento, lo que contribuy a tener mayor dispersin de Programas y Acciones. Debido a que no hay suciente informacin sistematizada accesible sobre programas de gobiernos locales, el anlisis se reduce al mbito federal; ste apunta a que hay un gran nmero de Programas y Acciones de desarrollo social (se han generado recientemente muchos de estos) y se identica una gran dispersin y una potencial falta de coordinacin entre instancias federales. Por estas razones, si se incluyeran los programas de gobiernos locales, el problema sera an mayor. No siempre queda clara la razn por la que se crean programas de desarrollo social ao con ao. Unos son creados por el Poder Ejecutivo, otros por el Poder Legislativo y otros por las entidades federativas, a travs del Legislativo local, con el n de que se ejerza ms presupuesto en los gobiernos estatales. Posiblemente, varios de ellos son creados para resolver problemas concretos de la poblacin, pero debido a que no siempre se cuenta con resultados claros en varios de estos programas, la sospecha de un uso poltico es inevitable. El anlisis de incidencia del gasto nicamente reporta la distribucin de los recursos ejercidos por los programas, no su impacto ni su efectividad en mejorar el bienestar de la poblacin beneciada con estos recursos. Es importante tener presente que los objetivos de los programas pueden ser mltiples y no circunscribirse slo al de equidad. Por este motivo, puede justicarse que un programa sea regresivo, pues es posible que persiga otros nes. La valoracin de la incidencia distributiva de un instrumento de poltica pblica se realiza exclusivamente para evaluar la asignacin de benecios sociales en trminos de equidad. Por este motivo es necesario ser cuidados al valorar la importancia pblica de los diferentes instrumentos de desarrollo social con base en este anlisis.
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En conjunto, el gasto pblico en alimentacin es altamente progresivo, el gasto en educacin es moderadamente progresivo, el gasto en salud es prcticamente neutral, mientras que los recursos pblicos ejercidos en bienestar econmico y seguridad social (pensiones) son regresivos en trminos absolutos. Entre los instrumentos de poltica pblica ms progresivos pueden mencionarse a Oportunidades, IMSS-Oportunidades, Seguro Popular, 70 y Ms, DICONSA, PROCAMPO, Piso Firme y los servicios pblicos de educacin bsica. Es necesario recabar informacin acerca de ms programas federales y estatales de desarrollo social que permita analizarlos en trminos de incidencia distributiva y equidad. Conocer el grado de progresividad o regresividad de un programa es un indicador bsico de su incidencia en la equidad, as como un insumo clave para la toma de decisiones de poltica pblica. Los programas dirigidos a la poblacin indgena constituyen acciones diseadas para la interlocucin con una poblacin culturalmente diversa, socialmente excluida y articulada en organizaciones con distinta capacidad de gestin y convocatoria. Los programas contribuyen a las polticas de equidad, a la justicia social, aparte de que abordan problemticas prioritarias y urgentes de los pueblos y comunidades indgenas. Aun as, es necesario seguir avanzando en los esfuerzos para medir sus impactos en la poblacin indgena. El proceso de institucionalizacin del monitoreo y la evaluacin de la poltica de desarrollo social federal se ha profundizado en los ltimos aos, obteniendo los siguientes resultados: a. Creciente orientacin a resultados de los Programas y Acciones federales de desarrollo social. b. Incremento en la disposicin y esfuerzos de medicin de los resultados de los programas sociales del Gobierno Federal. c. Uso de la informacin generada por las evaluaciones para establecer compromisos que mejoren los programas sociales. Finalmente, aunque existen varias entidades federativas que han iniciado procesos de evaluacin como son el Distrito Federal, el Estado de Mxico, Chiapas, Jalisco y Yucatn, entre otros, es necesario un avance mucho mayor de los gobiernos locales en el proceso de evaluacin y transparencia equiparable al del Gobierno Federal.
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II. Recomendaciones
Con base en el anlisis realizado en el presente Informe, y tomando como referencia las evaluaciones efectuadas a programas y a polticas de desarrollo social entre 2008 y 2011, se formulan a continuacin recomendaciones de poltica pblica. stas estn agrupadas de acuerdo a los actores institucionales responsables de llevarlas a la prctica.
A) ATENCIN ESPECIAL DEL ESTADOS Y MUNICIPIOS
EJECUTIVO FEDErAL,
i. Proteccin Social
1. En materia de los riesgos asociados al acceso a la salud, se recomienda integrar un Sistema Nacional de Servicios de Salud en el que: a. Se fortalezca la rectora de la Secretara de Salud. b. Se otorgue atencin universal con nfasis en la atencin primaria y con enfoque preventivo. c. Se integre en un solo programa PREVENIMSS, PREVENISSSTE y LINEA DE VIDA (Consulta segura). d. Est nanciado con impuestos generales y que utilice la infraestructura pblica y privada. e. Que sea portable en trminos geogrcos e institucionales, mediante la adscripcin inicial a una unidad de salud y eventual libertad de eleccin, con un padrn nico de beneciarios y un expediente clnico electrnico. f. Que est integrado funcionalmente, que permita la convergencia mediante: Homologacin de las prestaciones en salud que hoy ofrece la seguridad social. Poltica de medicamentos que asegure el surtimiento oportuno en los establecimientos.
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Formacin de recursos humanos planeada para responder a las necesidades de salud. 2. Para la atencin en servicios de salud de las poblaciones dispersas: a. Dotar de recursos bsicos para la atencin primaria. b. Uso de tecnologas innovadoras de comunicacin y asistencia mdica (monitoreo a distancia, telediagnstico). c. Integrar todos los programas de servicios a la salud actualmente en operacin en las reas rurales. d. Capacitacin de personal de salud (auxiliares de salud y promotor comunitario). e. Incentivos al personal de salud para su permanencia. 3. Fortalecer la denicin de indicadores y produccin automatizada de informacin para evaluacin y toma de decisiones. 4. En Puebla, Oaxaca, Guerrero, Michoacn, Veracruz y Chiapas las carencias en acceso a la salud en 2010 fueron mayores al 36 por ciento; destaca el primero con 41.8 por ciento. En estos estados se localiza la mayor poblacin indgena, que es la que menos acceso tiene. Se recomienda acelerar la cobertura universal del Seguro Popular en estas entidades, con una oferta adecuada de servicios de calidad y medicamentos, as como en la totalidad de los municipios que pertenecen a Zonas de Atencin Prioritaria (con nfasis en localidades indgenas). 5. Se sugiere que en el mediano plazo se acelere la posibilidad de unicar los sistemas de salud estatales, que ahora estn aislados a pesar del convenio 32x32; entre otras cosas, esto permitir atender a la poblacin migrante interna. 6. Transparentar aun ms el uso nal de los recursos otorgados a las entidades federativas a travs del Seguro Popular, del Fondo de Aportaciones a los Servicios de Salud del Ramo 33 y de los fondos provenientes del Ramo 12, y su congruencia con las necesidades y demandas de salud de la poblacin. 7. Es necesario contar con mecanismos ecaces de rendicin de cuentas del gasto en salud en todos los rdenes de gobierno. Conviene establecer estrategias que promuevan que la poblacin inscrita en el Seguro Popular
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reconozca con claridad que tiene el derecho, con lo que se propiciar una cobertura efectiva de los servicios de salud. Asimismo, se recomienda mejorar los procesos de acreditacin y supervisin de clnicas en los estados. 8. Se recomienda fortalecer la atencin de primer nivel en entidades federativas. 9. Cumplir la Meta del Milenio respecto a la mortalidad materna debera ser una prioridad del Estado. Por ello, debe ampliarse la cobertura de los servicios de atencin obsttrica e impulsar estrategias de identicacin temprana y atencin oportuna de las emergencias en esta rea, sobre todo en las zonas intertnicas, donde se localiza una alta proporcin de la mortalidad materna. 10. Con referencia al punto anterior, se recomienda implementar y fortalecer estrategias para la eliminacin real de las barreras al acceso a los servicios de salud, por ejemplo, las relativas a transporte y comunicacin en zonas marginadas. 116 11. Asimismo, es importante contar con personal capacitado para ofrecer atencin adecuada a mujeres embarazadas y para afrontar posibles complicaciones durante la gestacin, el parto o el puerperio. Se recomienda fortalecer el personal calicado en Puebla y el Estado de Mxico, donde menos del 70 por ciento de los partos ocurridos en 2009 tuvieron atencin calicada. 12. Se recomienda reforzar los esquemas de salud preventiva; stos deberan ser prioritarios no slo para reducir la morbilidad, sino para evitar costos curativos futuros. 13. En materia de generacin de ingresos, se recomienda desarrollar seguros de desempleo contributivos que no afecten las pensiones de retiro, considerando al menos dos modelos: sistema de reparto y sistemas de cuentas individuales. 14. Analizar la factibilidad de eliminar las indemnizaciones. 15. A pesar de la baja tasa de desocupacin de Mxico, un problema identicado en la generacin de ingreso son las caractersticas del empleo. Se sugiere fortalecer las polticas activas de empleo (capacitacin, bolsa de trabajo, apoyos para traslados), considerando lo siguientes elementos:
116 Para consultar recomendaciones ms detalladas, vase CONEVAL 2012b.
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a. Servicio personalizado de atencin, por lo que se sugiere analizar la factibilidad de incrementar el presupuesto de los programas (Programa de Apoyo al Empleo y Programa de Atencin a Situaciones de Contingencia Laboral (PASCL). b. La ampliacin de los programas considerando las diferencias en la desocupacin y subocupacin en los mbitos rural y urbano. 16. Mayor coordinacin entre los programas de polticas activas y de becas para estudios de educacin superior. 17. Fortalecer el Programa de Empleo Temporal como mecanismo de apoyo a los periodos estacionales, de contingencias laborales y naturales. 18. Fortalecer los esquemas de coordinacin de los programas pblicos de guarderas que apoyen la participacin laboral de las mujeres y profundizar en el estudio de factores que contribuyen al desarrollo temprano infantil para mejorar su ejecucin bajo un esquema de Sistema de Proteccin Social. 19. En materia de los riesgos asociados a la vejez, se recomienda garantizar una pensin de vejez a la poblacin. Es necesario analizar estos elementos en la denicin del diseo de la pensin: a. Universal, por lo que se sugiere no contributiva. b. Sostenible nancieramente, se sugiere un sistema de prepago. c. Corresponsable, se sugiere considerar al menos un registro scal, y, de ser posible, acciones preventivas de salud u ocupacionales. 20. En lo que corresponde a los riesgos asociados a las discapacidades, se recomienda mejorar la denicin e identicacin de discapacidad que contribuya a mejorar las pensiones de riesgos de trabajo e invalidez. 21. Analizar los mecanismos de transicin entre pensiones de los titulares y sus beneciarios. 22. El acceso a la seguridad social representa el derecho social ms rezagado dentro de los incluidos en la medicin de la pobreza, con el 60.7 por ciento de la poblacin sin acceso en 2010. Esta problemtica se explica por la barrera de acceso que impone el nanciamiento de la seguridad social por medio de contribuciones obrero-patronales, que excluyen a los trabajadores de menores ingresos y mayor vulnerabilidad. Una solucin integral
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a este problema debe contemplar la modicacin del actual esquema de nanciamiento de la seguridad social para lograr la cobertura universal. 23. Respecto del Programa 70 y Ms, se recomienda proporcionar ms informacin a la poblacin que tiene el derecho acerca de los programas y la red social, fortalecer la interaccin entre gestores y quienes reciben los apoyos, as como reforzar el conocimiento de los mecanismos de presentacin de quejas y denuncias. 24. En materia de los riesgos asociados al ingreso, se recomienda mejorar la eciencia del gasto pblico, mediante la coordinacin, alineacin y eliminacin de programas sociales de los tres rdenes de gobierno. 25. Analizar diferentes opciones para garantizar un piso mnimo de ingreso a la poblacin que disminuya o prevenga su vulnerabilidad. Al menos, deberan discutirse estas opciones: a. Ampliacin de los programas existentes. Atender a la poblacin pobre que vive en comunidades dispersas y de difcil acceso y no son atendidas actualmente por programas sociales, mediante la denicin de una nueva estrategia en el marco de los programas existentes. b. Renta bsica ciudadana. Transferencia monetaria a toda la poblacin como estrategia de no exclusin de la poblacin pobre. c. Piso mnimo solidario. Transferencia monetaria a toda la poblacin como estrategia de no exclusin de la poblacin pobre, que puede ser no aceptada y transferida a grupos vulnerables. d. Programa de Empleo Temporal Universal. Pago de un porcentaje del salario mnimo a cambio de actividades comunitarias o de infraestructura. 26. Analizar la ampliacin del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en las zonas en las que no se cuenta con oferta se servicios mdicos, mediante la vinculacin con acciones en poblacin dispersa. 27. La gura 4.1 sintetiza la recomendacin general de un sistema de proteccin social.
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Figura 4.1 Recomendaciones generales de un sistema efectivo de proteccin social Figura 4.1 Recomendaciones generales de un sistema efectivo de proteccin social
Ciclo de vida
Nios
Sistema de Salud Universal
Adolescentes y Jvenes
Adultos
Adultos Mayores
Paquete de benecios iguales entre instituciones y utilizacin de los seervicios de salud / Centrado en atencin de primer nivel / Enfoque preventivo Polticas activas de empleo
Trabajo
Seguro de desempleo Licencia Maternidad Guarderas con benecios iguales para cuidado y desarrollo Aportaciones para pensin de vejez Aportaciones para pensin de vejez Pensin e incapacidades de invalidez y vida Pensin por discapacidad permanente que genera la dependencia total Pensin orfandad Pensin e incapacidades riesgos de trabajo Pensin de Vejez Pensin de Vejez
Dimensiones
Pensiones
Transferencias Monetarias
Piso mnimo No Contributivo Contributivo
Fuente: Fuente:elaboracin elaboracinde deCONEVAL CONEVAL
ii. Bienestar econmico (poder adquisitivo del ingreso)

28. Los programas presupuestarios tienen alcances limitados para fomentar el empleo y mejorar el ingreso. El incremento sostenido del poder adquisitivo en el pas debera provenir de las mejoras en el crecimiento econmico, en el empleo, los salarios, la productividad, la inversin y la estabilidad de los precios, especialmente de los alimentos, entre otras variables de la economa del pas. 29. Por ello es recomendable ubicar los programas de promocin y conservacin del empleo en el contexto de estrategias econmicas ms amplias que promuevan, adems del empleo, la productividad y el mercado interno, porque lo recomendable es incrementar la cantidad y calidad de los empleos en conjunto, y no nicamente mejorar el acceso de algunos individuos a empleos por medio de programas aislados.
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30. Debido a la gran inuencia de la economa norteamericana sobre la mexicana, es importante buscar diversas estrategias que desarrollen el mercado interno, as como tener una relacin comercial ms diversicada. 31. Es necesario seguir impulsando la medicin de resultados por parte de todos los programas presupuestarios. Debe ponerse un mayor nfasis en los destinados a la conservacin y generacin de empleo, apoyo a productores, apoyo a nanciamiento y microempresas, para conocer con claridad si estos instrumentos cumplen el objetivo econmico para el cual fueron creados. La evolucin del mercado laboral tiene efectos directos en la medicin de la pobreza a travs del ingreso. La reduccin de la pobreza por ingreso ser resultado, en buena medida, de las mejoras en el mercado laboral. 32. Es an limitada la participacin de la poblacin pobre en los principales programas productivos y de empleo, a pesar de ser sta la que enfrenta mayores barreras para insertarse en los procesos productivos y de comercializacin. Para mejorar el acceso de los hogares rurales pobres y ms vulnerables a los programas productivos y de empleo se sugiere: a) Destinar recursos a programas existentes con mayor incidencia sobre poblaciones pobres (con potencial productivo); b) revisar las Reglas de Operacin e instrumentos de identicacin de beneciarios de los programas, y c) crear nuevos instrumentos diseados para aumentar las capacidades productivas de los productores pequeos con mayor grado de pobreza y vulnerabilidad, particularmente los relacionados con la comercializacin, pues ah los programas dirigidos a esta poblacin maniestan fallas importantes. 33. PROCAMPO muestra un desfase signicativo entre su padrn y los productores del pas; an con nuevas reglas, es un programa que benecia proporcionalmente ms a los mayores productores. Por otra parte, los componentes probados con el n de promover la inversin y mejorar la productividad no han mostrado resultados satisfactorios y, por tanto, no se pueden expandir. Conviene repensar la estrategia de fomento productivo agropecuario, con el n de destacar la promocin productiva de los pequeos productores. 34. Es necesario garantizar que los nuevos topes impuestos a los subsidios de PROCAMPO no operen en contra de ejidos y comunidades indgenas, que pueden aparecer en el padrn bajo un solo nombre y ser confundidos con grandes propiedades. 35. La evaluacin de impacto del programa de Estancias Infantiles muestra que a raz del programa se incrementan el empleo y las horas trabajadas de las mujeres con hijos en las zonas urbanas. Se recomienda analizar la
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viabilidad de fortalecer este programa, cuidando la calidad y supervisin de cada una de las estancias. 36. El Gobierno Federal cuenta con varios programas que otorgan microcrditos, los cuales no han mostrado ser una solucin clara para mejorar la ocupacin y el ingreso de la poblacin, por lo que se recomienda transformarlos y generar diseos que los hagan ms efectivos. Se sugiere fortalecer particularmente la comercializacin de los productos, ya que, de otra manera, las opciones productivas no son sustentables. 37. El Programa de Fomento al Empleo otorg a los trabajadores de 1 a 2.5 salarios durante un periodo mximo de tres meses en caso de que an no hubieran recuperado su empleo. Se sugiere su fortalecimiento en esta coyuntura de poco crecimiento. 38. En trminos generales, la evidencia disponible muestra que los programas de apoyo al empleo (incluyendo autoempleo) y los apoyos productivos existentes no llegan a los hogares pobres y ms vulnerables. 39. Los apoyos productivos dirigidos al campo tienen un potencial importante para fortalecer los ingresos de la poblacin rural pobre, ya que, de acuerdo a fuentes ociales, en 2011 representaron cerca de 175 mil millones de pesos (Programa Especial Concurrente, excluyendo gasto en programas sociales), un nivel que coloca a Mxico entre los pases con un mayor esfuerzo presupuestal en el sector agrcola de Amrica Latina (medido como proporcin de gasto pblico total y del PIB agrcola). No obstante, estos recursos se concentran en programas que favorecen principalmente a productores grandes y los estados del norte, excluyendo en gran medida a los productores agrcolas pobres e indgenas, pequeos y medios, que enfrentan condiciones de mayor vulnerabilidad y falta de acceso a insumos productivos que les permitan desarrollar una capacidad adecuada de generacin de ingresos en el sector rural. 40. El gasto social rural con programas como Oportunidades se dirige efectivamente a los hogares rurales pobres, pero la ausencia de apoyos de programas productivos y al empleo limita su capacidad de mejorar sus ingresos de manera sustentable. 41. Para mejorar el acceso de los hogares rurales pobres y ms vulnerables a los programas productivos y de empleo, se sugiere: a. Destinar recursos a los programas con mayor incidencia sobre poblaciones pobres.
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b. Revisar las reglas de operacin e instrumentos de identicacin de beneciarios de los instrumentos existentes. c. Crear nuevos instrumentos diseados para aumentar las capacidades productivas de los productores pobres, particularmente con respecto a la comercializacin, pues es ah donde los programas productivos para la poblacin ms pobre han tenido fallas importantes. 42. A veces se busca que mediante los programas sociales se reduzca la pobreza, pero stos tienen alcances limitados. No se podr reducir la pobreza sin un mayor crecimiento econmico, un incremento de la productividad, generacin de ms empleos y crecimiento del salario real. 43. Con base en los resultados de las evaluaciones, se recomienda fortalecer los programas de Estancias Infantiles (poniendo especial atencin en la seguridad de los nios y en unicar criterios entre los esquemas de guarderas pblicas) y de Fomento al Empleo. 44. La pobreza se increment recientemente por un problema econmico (reduccin del ingreso real, empleos insucientes, bajo crecimiento econmico, aumento de los precios de los alimentos) y no por razones directamente atribuibles a la poltica de desarrollo social. Se sugiere que el objetivo de reduccin de la pobreza no est a cargo de una sola secretara (en este caso SEDESOL), sino que sea responsabilidad conjunta de los gabinetes econmico y social. Prcticamente, todas las secretaras deberan tener como objetivo prioritario la reduccin de la pobreza coadyuvando as a mejorar la calidad de vida de la poblacin y propiciar el cumplimiento de sus derechos. 45. Por ello es recomendable ubicar los programas de promocin y conservacin del empleo en el contexto de estrategias econmicas ms amplias que promuevan el empleo, la productividad y el mercado interno para incrementar la cantidad y calidad de los empleos y no slo mejorar, mediante programas aislados, el acceso de algunos individuos.
iii. Educacin
46. Los niveles de rezago educativo slo volvern a abatirse sustancialmente cuando se reduzcan entre la poblacin adulta (Primaria y Secundaria completa para adultos); se recomienda explorar esquemas ms ecaces para atender a esta poblacin.
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47. Es importante dirigir los esfuerzos en Chiapas, Michoacn, Guerrero, Oaxaca y Veracruz, donde la carencia fue mayor al 25 por ciento en 2010. La razn del tamao del rezago educativo en estos estados se debe a los altos porcentajes de la poblacin mayor de 15 aos que no cuenta con Primaria o Secundaria completa. Se recomienda focalizar adecuadamente la cobertura de los programas de educacin para adultos y programas para abatir el rezago educativo en dichas entidades, sobre todo en las zonas interculturales. 48. Se recomienda fortalecer los esquemas de becas educativas para jvenes de educacin media superior en reas urbanas, pues es un grupo vulnerable ante la coyuntura de inseguridad actual. Aparte de ampliar los recursos ejercidos y cobertura de estos programas, es indispensable desarrollar mecanismos efectivos de identicacin de beneciarios que permitan reducir la desigualdad en oportunidades educativas y econmicas. La evidencia disponible (ENIGH) muestra que, con excepcin de las becas de Oportunidades, las becas pblicas se concentran principalmente en grupos de ingresos medios y altos, por lo que no contribuyen a reducir las desigualdades educativas ni los rezagos educativos de los ms pobres en forma efectiva. 49. Se sugiere tambin fortalecer el Programa Escuelas de Tiempo Completo, pues esta estrategia puede ser una solucin de mediano y largo plazo para mejorar el aprovechamiento escolar, aumentar la participacin laboral de las madres de familia y reducir el tiempo de ocio de este grupo de edad. 50. Los programas dirigidos a la poblacin indgena como el Programa de Educacin Inicial y Bsica para Poblacin Rural e Indgena (CONAFE) presentan avances en cobertura en las entidades ms rezagadas y muestran evidencia de aumento del logro educativo en el puntaje de las escuelas en la prueba. La participacin en el CONAFE como maestro ofrece una ruta viable y bien conocida para la movilidad social de jvenes indgenas escolarizados, por lo que su impacto positivo es de dos tipos: en los alumnos y en los profesores comunitarios. Sin embargo, debe reducirse aun ms la brecha entre los logros de estas escuelas y las otras. Adems, debe resaltarse el fortalecimiento de la educacin bsica intercultural bilinge de la SEP . Se sugiere la creacin y la ampliacin de las universidades interculturales bilinges para indgenas en las zonas ms rezagadas.
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51. Los programas Mejoramiento de la Educacin Bsica, el Programa Nacional de Lectura que busca contribuir al fortalecimiento de las competencias comunicativas de los estudiantes de educacin bsica mediante la instalacin y uso educativo de las Bibliotecas Escolares y de Aula, el Programa Escuelas de Calidad que mejora el desempeo escolar mediante la participacin social en la toma de decisiones en las escuelas, y, por ltimo, el Programa del Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional de Maestros en Educacin Bsica en Servicio que contribuye al fortalecimiento de la formacin continua de los maestros de educacin bsica fueron diseados para contribuir a mejorar el logro educativo. Se sugiere fortalecer estos programas, pero que se midan efectivamente sus resultados y efectos en la calidad de la educacin para que exista mayor conanza en el destino de este presupuesto. 52. Con base en los avances realizados por el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE) se sugiere desarrollar tcnicas estandarizadas de evaluacin en educacin media superior y educacin superior, para mejorar la calidad de la educacin. 53. Se recomienda que todas las instituciones educativas y entidades federativas se incorporen al sistema de evaluacin ENLACE, para transparentar ms el sistema educativo. 54. La calidad de los servicios an representa un reto enorme para garantizar el acceso, especialmente en salud y educacin. Es importante que las entidades federativas realicen la labor que les corresponde para mejorar la calidad educativa (y de salud), pues esta tarea es compartida entre los diferentes rdenes de gobierno. 55. Con relacin con la calidad de los servicios, se recomienda fortalecer la participacin de los padres y madres de familia en el sealamiento de las deciencias que enfrentan las escuelas y en la bsqueda de soluciones conjuntamente con las autoridades competentes.
iv. Alimentacin
56. Iniciada en 2010 la Estrategia contra el Sobrepeso y Obesidad prev acciones a cargo de diversas secretaras y la participacin de la iniciativa privada. La Secretara de Salud modic los contenidos de los desayunos escolares provistos por los Sistemas Estatales para el Desarrollo Integral de la Familia. Asimismo, dio inicio al Programa Cinco Pasos (activacin fsica, medicin de peso y cintura, control de ingesta y alimentos, promocin del consumo de agua simple, frutas y verduras y socializacin de nuevas
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prcticas de salud). Ser conveniente darle seguimiento a este programa y promover la evaluacin de su impacto. 57. Se sugiere analizar los subsidios y apoyos alimentarios y de nutricin respecto del contenido calrico de los alimentos en poblaciones urbanas cuyos ingresos sean mayores a los de la poblacin en pobreza extrema, donde el principal riesgo es el sobrepeso, no la desnutricin. 58. Ante la volatilidad de los precios alimentarios, es necesario reforzar las acciones para mejorar el acceso a la alimentacin, especialmente de la poblacin en pobreza y la poblacin indgena, que tiene niveles de desnutricin ms altos que el promedio nacional.
v. Vivienda
59. De acuerdo con la medicin de pobreza, la carencia de la dimensin de calidad y espacios de la vivienda slo se elimina si conjuntamente la calidad de los pisos, muros y techos es buena y no existe hacinamiento. Deben hacerse esfuerzos en mejorar la calidad de los materiales de las viviendas y sus tamaos para evitar el hacinamiento, que es el indicador con mayor carencia (10.6 por ciento) en esta dimensin en 2010. 60. La carencia de la dimensin de servicios bsicos de la vivienda slo se abate cuando la vivienda posee agua, drenaje y electricidad. Por ello es relevante incrementar la cobertura de drenaje y agua potable, pues a nivel nacional todava hay carencias del 10.8 por ciento y el 9.3 por ciento respectivamente. 61. Las evaluaciones muestran tambin que hay viviendas abandonadas debido a la falta de servicios en las zonas donde se construyeron. Se sugiere llevar a cabo una adecuada planeacin urbana para que el presupuesto dedicado a la construccin de vivienda tenga mayor efecto sobre la poblacin. 62. Ante la problemtica de casas vacas, ser importante reforzar las acciones de mejora de la vivienda y de conectividad de servicios. 63. Los programas Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales, 3x1 para Migrantes, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU) y Hbitat han construido y ampliado un nmero importante de obras. Pero uno de los principales retos de estos programas se reere a mejorar la denicin de las poblaciones que atienden.
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64. Los gobiernos estatales y municipales han contribuido en gran medida en la instalacin de infraestructura para agua y drenaje con los recursos del Ramo 33. Sin embargo, la provisin de infraestructura para llevar agua del municipio a los hogares es responsabilidad de los gobiernos locales, por lo que es necesario establecer los mecanismos adecuados de coordinacin entre los tres rdenes de gobierno. 65. El xito de estos programas est depositado en una medida importante en otros actores: los gobiernos de las entidades federativas, los municipios, los organismos operadores y las personas de las comunidades rurales involucradas, por lo que una valoracin de la ejecucin del mismo debe considerar estos factores y sobre todo el contexto diverso que constituye cada entidad federativa.
vi. Desigualdad
66. Hacer el sistema scal (impuestos y gastos pblicos) ms progresivo para que incida sobre la distribucin del ingreso, al eliminar algunos de los subsidios ms regresivos (en un sentido absoluto) e implementar reformas para mejorar la equidad de otros rubros del gasto social. 67. El subsidio generalizado a gasolinas por va del IEPS, que de acuerdo con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico represent en 2008 ms de 200 mil millones de pesos, favorece principalmente a grupos de ingresos medios y altos. Adicionalmente, el subsidio incentiva un mayor consumo de combustibles lo que tiene un efecto contaminante. Se sugiere considerar un anlisis de este rubro para tomar la mejor decisin respecto de este subsidio. 68. Mejorar la calidad de los servicios bsicos disponibles para la poblacin en pobreza, especialmente a la indgena. 69. Fortalecer las acciones armativas en puestos pblicos, especialmente a favor de las mujeres y los indgenas. 70. Mejorar la infraestructura y el equipamiento en reas de mayor pobreza, en especial en zonas prioritarias indgenas. 71. Mejorar el acceso de las poblaciones pobres a activos y oportunidades productivas que les permitan fortalecer sus ingresos, por medio de programas productivos, de empleo y educativos dirigidos efectivamente a ellas.
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B) ATENCIN ESPECIAL DEL EJECUTIVO FEDErAL Y DEL H. CONGrESO DE LA UNIN

72. Buscar cambios legales, institucionales y de nanciamiento en la seguridad social para que pueda cubrir a todos los mexicanos, con independencia de su situacin laboral. 73. Reducir paulatinamente el costo contributivo de seguridad social de los empleos formales para fomentar la creacin de empleos. El trabajo digno y socialmente til es un derecho social y es un elemento fundamental para reducir la pobreza sistemticamente. 74. Si bien los programas sociales tienden a tener efectos positivos para reducir la dimensin de derechos de la pobreza, una disminucin sistemtica de la dimensin bienestar slo se materializar si el ingreso real de la poblacin aumenta durante varios aos. El incremento sostenido del poder adquisitivo del ingreso en el pas debera provenir de un mayor crecimiento econmico, de una mayor generacin de empleos, de incrementos en la productividad, la inversin y de la estabilidad de precios, que muchas veces requieren cambios de fondo para modicar las condiciones econmicas y scales en el pas. Para ello es necesario contar con acuerdos polticos slidos. 75. Para evitar una mayor dispersin de programas presupuestarios y contribuir a una mejor planeacin y coordinacin de la poltica de desarrollo social se recomienda que el Poder Legislativo, al igual que el Ejecutivo, realice un diagnstico que justique la creacin de nuevos programas federales previo a la inclusin de stos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. 76. Fortalecer los indicadores de los objetivos sectoriales e institucionales de las dependencias y entidades de la APF para mejorar la medicin del vnculo de los Programas y Acciones con las prioridades nacionales denidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
C) ATENCIN ESPECIAL DE LA DE DESArrOLLO SOCIAL
COMISIN INTErSECrETArIAL
77. Encontrar sinergias y evitar duplicidades entre programas federales, entre stos y los estatales y de ambos con los locales.
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78. Reasignar programas entre dependencias y entidades para hacer ms ecientes y ecaces los recursos nancieros y humanos. 79. Establecer mecanismos que faciliten la coordinacin entre instituciones y programas. 80. La pobreza se ha incrementado recientemente por un problema econmico (reduccin del ingreso real, empleos insucientes, bajo crecimiento econmico, aumento de los precios de los alimentos) y no por razones atribuibles a la poltica de desarrollo social. Por lo anterior, se recomienda que el objetivo de reduccin de la pobreza no est a cargo de una sola secretara (en este caso a la SEDESOL federal, estatal o municipal) sino que sea responsabilidad conjunta de los gabinetes econmico y social. Prcticamente, todas las secretaras (de los distintos rdenes de gobierno) deberan tener como objetivo prioritario la reduccin de la pobreza. 81. Se recomienda que la planeacin de la poltica de desarrollo social vaya ms all de contar con un conjunto de programas sociales aislados a nivel federal, estatal y municipal y que existan objetivos comunes basados en el acceso a los derechos sociales, as como una mayor integracin entre las polticas sociales y econmicas. 82. Para evitar una mayor dispersin de programas presupuestarios y contribuir a una mejor planeacin y coordinacin de la poltica de desarrollo social, se pide que todas las dependencias e instituciones atiendan la disposicin vigsimo primera de los Lineamientos generales para la evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal, que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Funcin Pblica y el CONEVAL emitieron el 30 de marzo de 2007, que estipula que las dependencias y entidades debern elaborar un diagnstico que justique la creacin de nuevos programas federales que se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto anual La disposicin seala que dicho diagnstico deber elaborarse antes de que las dependencias incluyan el programa en el presupuesto anual.
D) ATENCIN ESPECIAL DE LA DE DESArrOLLO SOCIAL
COMISIN NACIONAL
83. Para mejorar los esquemas de coordinacin entre la Federacin, los estados y municipios, se recomienda construir y difundir un inventario de Programas y Acciones de desarrollo social que incluya los tres rdenes de gobierno.
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84. Contar con evaluaciones externas independientes, rigurosas y sistemticas para las polticas, Programas y Acciones de desarrollo social de estados y municipios y difundir sus resultados, con el n de hacer ms transparente la poltica de desarrollo social en el mbito local. Se recomienda que esta exigencia se incluya en las leyes locales para reforzar la institucionalidad de los procesos de evaluacin de los gobiernos estatales y municipales. 85. Integrar un padrn nico de los programas sociales de los tres rdenes de gobierno que permita: Articular mejor las acciones de poltica pblica de los distintos rdenes de gobierno. Focalizar mejor los programas sociales, atendiendo primero a quienes presentan mayores desventajas.
E)
CON rELACIN AL RAMO 33
vii. Corto plazo

86. Impulsar el funcionamiento de sistemas pblicos de evaluacin ecaces en el orden estatal y en el municipal. 87. Mejorar la denicin de los indicadores de desempeo mediante los cuales se mide el logro de los fondos. 88. Homogenizar la informacin que reportan las entidades federativas y municipios sobre las nanzas y destino de los fondos, con el propsito de analizar y evaluar sus resultados y que sea de utilidad para la rendicin de cuentas. 89. Homologar los criterios para la operacin y auditora de los fondos entre las legislaciones estatales, las diversas secretaras de estado involucradas en el manejo de stos y la Auditora Superior de la Federacin.
viii. Mediano plazo

90. Redenir las frmulas de distribucin de los fondos a la luz de los objetivos que persigue cada uno, de tal forma que se promueva la ecacia, eciencia y equidad en su operacin. Al considerar que se dispone de
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informacin sobre la medicin de pobreza a nivel estatal cada dos aos y a nivel municipal cada cinco aos. 91. Si las entidades federativas cuentan con sistemas ecaces y transparentes de evaluacin y monitoreo podrn tomar decisiones de poltica social ms ecaces y ecientes.
F) ATENCIN ESPECIAL DE LOS PrOGrAMAS SOCIALES FEDErALES

92. Como parte del proceso de evaluacin que el CONEVAL realiza anualmente, se emite informacin especca para cada uno de los programas evaluados, mismas que se enlistan en el Anexo V.
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227
Anexo I. Organizacin funcional del gasto pblico
La estructura de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal est organizada de manera jerrquica. El nivel ms alto de esta estructura presupuestaria es el Ramo y disminuye por niveles hasta alcanzar el menor nivel, correspondiente al programa presupuestario (cuya unidad responsable suele ser la instancia responsable de la ejecucin del gasto); tal como se muestra en la Figura A, se toma como ejemplo el caso del programa IMSS-Oportunidades.
Figura A. Representacin de la organizacin jerrquica del gasto pblico

Ramo Aportaciones a la seguridad Social
Grupo Funcional
Desarrollo Social
Funcin
Salud
Subfuncin
Prestacin de servicios de salud a la persona
Actividad Institucional
Admin. IMSS Oportunidades
Programa Presupuestario
Prog. IMSS Oportunidades
228
El primer paso del anlisis del gasto ejercido por los programas de desarrollo social que se realiz en este informe, se efectu siguiendo este procedimiento general: primero se indic a qu grupo funcional pertenecen los programas (desarrollo social, desarrollo econmico o gobierno), se estableci a qu funcin pertenece la mayora de stos (el nmero de funciones cambia dependiendo del grupo funcional) y, nalmente, se mencionaron las subfunciones que conforman la funcin. El gasto de los programas educativos se contrast con el gasto destinado a la funcin presupuestaria de educacin del grupo funcional de desarrollo social; el gasto de los programas de salud se contextualiz con el gasto de la funcin de salud y el gasto de los programas de vivienda se ubic con relacin al gasto destinado a la funcin de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional, estos dos ltimos tambin del grupo funcional de desarrollo social. En el caso de la dimensin de alimentacin y de seguridad social, los programas all agrupados se contrastaron con la funcin de asistencia social del grupo funcional de desarrollo social, pues ah los clasica la Cuenta Pblica. El conjunto de programas de bienestar econmico se contrastaron con el grupo funcional de desarrollo econmico, pues la mayora de ellos pertenece a dicho grupo.
229
Anexo II. Programas de desarrollo social por dimensin social, 2008-2012

EED 20082009
Si Si Si No No Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si No No No Si Si

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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26
Dimensin de anlisis: Bienestar econmico

Programa de Soporte Programa de Atencin a Problemas Estructurales (PAPE) PROCAMPO para vivir mejor Programa de Apoyo a la Inversin en Equipamiento e Infraestructura Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovacin Tecnolgica y Extensionismo Rural Programa para Adquisicin de Activos Productivos (PAAP) Programa de Fortalecimiento a la Organizacin Rural (Organzate) Programas de Induccin y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural (PIDEFIMER) Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras (JERFT) Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos (FAPPA) Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) Programa de Opciones Productivas (POP) Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanas (FONART) Programa Fondos Regionales Indgenas (PFRI) Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI) Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena (PROCAPI) Fondo de Micronanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas en Solidaridad (FONAES) Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Fondo PYME) Programa de Creacin de Empleo en Zonas Marginadas (PCEZM) Programas para el Desarrollo de las Industrias de Alta Tecnologa (PRODIAT) Programa para Impulsar la Competitividad de Sectores Industriales (PROIND) Competitividad en Logstica y Centrales de Abasto (PROLOGYCA) Programa para el Desarrollo de la Industria del Software (PROSOFT)
Entidad
SAGARPA SAGARPA SAGARPA SAGARPA SAGARPA SAGARPA SAGARPA SAGARPA SRA SRA SRA SEDESOL SAGARPAA SEDESOL CDI (SHCP) CDI (SHCP) CDI (SHCP) ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA
Grupo temtico
Apoyo a productores Apoyo a productores Apoyo a productores Apoyo a productores Apoyo a productores Apoyo a productores Apoyo a productores Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de actividades productivas Microempresarios Microempresarios Microempresarios Fomento empresarial Fomento empresarial Fomento empresarial Fomento empresarial Fomento empresarial Fomento empresarial
EED 20092010
Si Si Si No No Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si No No No Si Si
EED 20102011
Si Si Si No No Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si
ECR 20112012
No No Si Si Si No No No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si
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EED 20082009
Si Si Si No Si No No Si No Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No No Si Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No No Si Si No Si No No No No Si No Si No No No No
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Programa de Soporte Programa de Apoyo al Empleo (PAE) Programa de Atencin a Problemas Estructurales (PAPE) Programa de Apoyo para la Productividad (PAP) PROCAMPO para vivir mejor Programa de Atencin a Situaciones de Programa de Apoyo a la Inversin en Contingencia Laboral (PASCL) Equipamiento e Infraestructura Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Programa de Desarrollo de Capacidades, Madres Trabajadoras (PEI) Innovacin Tecnolgica y Extensionismo Rural de Empleo Temporal (PET) Programa para Adquisicin de Activos Productivos (PAAP) Servicios de Programa deGuardera Fortalecimiento a la Organizacin Rural (Organzate) Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario Programas de Induccin y Desarrollo del (PSASA) Financiamiento al Medio Rural (PIDEFIMER) Programa de Apoyo a los Fondos de Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras Aseguramiento Agropecuario (PAFA) (JERFT) Contingencia y Autoseguro Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos (FAPPA) Programa de Atencin a Contingencias Programa de la Mujer en el Sector Agrario Climatolgicas (PACC) (PROMUSAG) Programa 3x1 Migrantes Programa de Opciones Productivas (POP) Apoyo para la Inclusin Financiera y la Bancarizacin Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos Instrumentacin de Acciones para Mejorar Programas del Fondo Nacional de Fomento a las las Sanidades a travs de Inspecciones Artesanas (FONART) Fitozoosanitarias Determinacin de Regionales los Coecientes de Agostadero Programa Fondos Indgenas (PFRI) Sistema Nacional de Investigacin Agrcola Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI) Apoyo al Cambio Tecnolgico en las actividades Acucolas y Pesqueras Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena (PROCAPI) Programa Nacional para el Control de la Abeja Africana Fondo de Micronanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) Campaa de Diagnstico, Prevencin y Control de la Varroasis Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) Vinculacin Productiva Fondo de Apoyo paraen las Empresas en Apoyo Nacional al Cambio Tecnolgico las actividades Solidaridad (FONAES) Agropecuarias, Rurales, Acucolas y Pesqueras Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Generacin de Proyectos de Investigacin Mediana Empresa (Fondo PYME) Comit Nacional de Productividad e Innovacin Programa de(COMPITE) Creacin de Empleo en Zonas Tecnolgica Marginadas (PCEZM) Reconversin de Sectores Productivos Programas para el Desarrollo de las Industrias de Proyectos Estratgicos para la Atraccin de Alta Tecnologa (PRODIAT) Inversin Extranjera Programa para Impulsar la Competitividad de Promocin de una Cultura de Consumo Sectores Industriales (PROIND) Inteligente Competitividad en Logstica y Centrales de Prevencin y Correccin de Prcticas Abusivas en Abasto (PROLOGYCA) las Relaciones de Consumo entre Consumidores Programa para y Proveedores el Desarrollo de la Industria del Software (PROSOFT) Ordenamiento y Regulacin de la Propiedad Rural Fondo de Apoyo para los Ncleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) Programa de Impulso al Desarrollo Regional Apoyos para Estudios e Investigaciones
Entidad
SAGARPA STPS SAGARPA STPS SAGARPA STPS SAGARPA SEDESOL SAGARPA SEDESOL SAGARPA IMSS SAGARPA Agroasemex (SHCP) SAGARPA Agroasemex (SHCP) SRA Agroasemex (SHCP) SRA SAGARPA SRA SEDESOL SEDESOL SHCP SAGARPAA SAGARPA SEDESOL SAGARPA CDI (SHCP) SAGARPA CDI (SHCP) SAGARPA CDI (SHCP) SAGARPA ECONOMIA SAGARPA ECONOMIA SAGARPA ECONOMIA SAGARPA SAGARPA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA ECONOMIA SRA SRA SEDESOL CONACYT
Grupo temtico
Apoyo a productores Conservacin y generacin de empleo Apoyo a productores Conservacin y generacin de empleo Apoyo a productores Conservacin y generacin de empleo Apoyo a productores Conservacin y generacin de empleo Apoyo a productores Conservacin y de empleo generacin Apoyo a productores Conservacin y generacin de empleo Apoyo a productores Apoyo ante Financiamiento de contingencias actividades productivas Apoyo ante Financiamiento de contingencias actividades productivas Apoyo ante Financiamiento de contingencias actividades productivas Apoyo ante Financiamiento de contingencias actividades productivas Infraestructura y Financiamiento de Servicios actividades productivas No Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de No actividades productivas Financiamiento de No actividades productivas No Financiamiento de actividades productivas No Financiamiento de actividades productivas No Microempresarios No Microempresarios No Microempresarios No No Fomento empresarial No Fomento empresarial No Fomento empresarial No Fomento empresarial No Fomento empresarial No Fomento empresarial No No No No
EED 20092010
Si Si Si Si Si No No Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No No No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No No Si Si No Si No No No No Si No Si No No No No
EED 20102011
Si Si Si Si Si Si No Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No No No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No No Si No Si No Si No Si No Si No Si No No No No
ECR 20112012
No Si No No Si Si Si Si Si Si No No No Si No Si Si Si Si No Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si SI Si No No Si No Si No Si Si Si No Si No Si No No No No
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EED 20082009
Si No Si No Si No No No No No Si No Si No Si No Si No Si No Si EED 2008Si 2009 No Si Si Si No Si Si Si Si Si No Si No Si Si Si Si Si Si No Si No Si No Si Si No Si Si
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Programa Soporte Apoyo a lade Consolidacin Institucional Programa de Atencin a para Problemas Estructurales Innovacin Tecnolgica Negocios de Alto (PAPE) Valor Agregado PROCAMPO vivir mejor Desarrollo e para Innovacin en Tecnologas Precursoras Programa de Apoyo a la Inversin en Equipamiento e Infraestructura Innovacin Tecnolgica para la Competitividad de las Empresas Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovacin y Extensionismo RealizacinTecnolgica de Investigacin Cientca y Rural Elaboracin de Publicaciones Programa para Adquisicin de Activos Productivos (PAAP) Desarrollo Tecnolgico e Innovacin y Elaboracin de Publicaciones Programa de Fortalecimiento a la Organizacin Rural (Organzate) Mejoramiento de Unidades Operativas de Servicios de Ingreso Programas de Induccin y Desarrollo del Financiamiento al Medio (PIDEFIMER) Servicios de Estancias deRural Bienestar y Desarrollo Infantil Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras (JERFT) Programas y Servicios de Apoyo para la Adquisicin de Productos Bsicos y de Consumo Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos para el Hogar (FAPPA) Fomento de la Ganadera y Normalizacin de la Programa de la Mujer en el Sector Agrario Calidad de los Productos Pecuarios (PROMUSAG) Dimensin de anlisis: Productivas Educacin (POP) Programa de Opciones Acciones Compensatorias Abatir el Rezago Programa de Prevencin y para Manejo de Riesgos Educativo en Educacin Inicial y Bsica Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Programa para el Fortalecimiento del Servicio de Artesanas (FONART) la Educacin Telesecundaria Escuelas de TiempoIndgenas Completo(PFRI) (PETC) Programa Fondos Regionales Programa Escuelas de Calidad (PEC) Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI) Programa del Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional de Maestros Programa de Coordinacin para el Apoyo a la de Educacin Bsica en Servicio Produccin Indgena (PROCAPI) Programa de Escuela Segura (PES) Fondo de Micronanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) Expansin de la oferta educativa en Educacin Media Superior Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) Programa Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior (FOMES) Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas en Solidaridad (FONAES) de Inversin de Universidades Programa Fondo Pblicas Estatales con Evaluacin de la ANUIES Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y (FIUPEA) Mediana Empresa (Fondo PYME) Programa de Mejoramiento Institucional de las Programa de Creacin de Empleo en Zonas Escuelas Normales Pblicas (PROMIN) Marginadas (PCEZM) Programa Educativo Rural (PER) Programas para el Desarrollo de las Industrias de Alta Tecnologa (PRODIAT) Subsidios federales para organismos Programa para Impulsar la Competitividad de descentralizados estatales Sectores Industriales (PROIND) Fondo de Apoyo para Saneamiento Financiero Competitividad en Logstica y Centrales de de las UPES por Abajo de la Media Nacional en Abasto (PROLOGYCA) Subsidio por Alumno Programa para el Desarrollo de la Industria del Fortalecimiento de la calidad en las escuelas Software (PROSOFT) normales Atencin a la Demanda de Educacin para Adultos (INEA) Programa de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la Integracin Educativa (PFEEIE)
Entidad
SAGARPA CONACYT SAGARPA CONACYT SAGARPA CONACYT SAGARPA CONACYT SAGARPA CONACYT SAGARPA CONACYT SAGARPA IMSS SAGARPA ISSSTE SRA ISSSTE SRA SAGARPA SRA Entidad SEDESOL SAGARPAA CONAFE (SEP) SEDESOL SEP CDISEP (SHCP) SEP CDI (SHCP) SEP CDI (SHCP) SEP ECONOMIA SEP ECONOMIA SEP ECONOMIA SEP ECONOMIA SEP ECONOMIA SEP ECONOMIA SEP ECONOMIA SEP ECONOMIA ECONOMIA SEP INEA (SEP) SEP
Grupo temtico
Apoyo a productores No Apoyo a productores No Apoyo a productores No Apoyo a productores No Apoyo a productores No Apoyo a productores No Apoyo a productores No Financiamiento de actividades productivas No Financiamiento de actividades productivas No Financiamiento de actividades productivas No Financiamiento de actividades productivas Financiamiento de Grupo temtico actividades productivas Financiamiento de Educacin Bsica actividades productivas Financiamiento de Educacin Bsica actividades productivas Financiamiento de Educacin Bsica actividades productivas Educacin Bsica Financiamiento de actividades productivas Educacin Bsica Financiamiento de actividades productivas Educacin Bsica Microempresarios Educacin Media, Superior y Normal Microempresarios Educacin Media, Superior y Normal Microempresarios Educacin Media, Superior y Normal Fomento empresarial Educacin Media, Superior Normal Fomentoyempresarial Educacin Media, Superior Normal Fomentoyempresarial Educacin Media, Superior Normal Fomentoyempresarial Educacin Media, Fomento empresarial Superior y Normal Educacin Media, Fomento empresarial Superior y Normal Promocin y Apoyo a la Educacin Promocin y Apoyo a la Educacin
EED 20092010
Si No Si No Si No No No No No Si No Si No Si No Si No Si No Si EED 2009Si 2010 No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si No Si No Si No Si Si No Si Si
EED 20102011
Si No Si No Si No No No No No Si No Si No Si No Si No Si No Si EED 2010Si 2011 No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si
ECR 20112012
No Si No Si Si No Si No Si No No No No No No No Si No Si Si Si ECR 2001Si 2012 Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si No Si No Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si
232
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Mejoramiento de Unidades Operativas de Servicios de Ingreso Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil Programas y Servicios de Apoyo para la Adquisicin de Productos Bsicos y de Consumo para el Hogar Fomento de la Ganadera y Normalizacin de la Calidad de los Productos Pecuarios Dimensin de anlisis: Educacin Atencin a grupos en Abatir situacin Acciones educativa Compensatorias para el Rezago vulnerable Educativo en Educacin Inicial y Bsica Programa para el Fortalecimiento del Servicio de Educacin para personas con discapacidad la Educacin Telesecundaria Programa Escuelas de Tiempo Completo (PETC) Programa Nacional de Lectura (PNL) Programa Escuelas de Calidad (PEC) Habilidades digitales para todos de Formacin Programa del Sistema Nacional Continua y Superacin Profesional de Maestros de Educacin Bsica en Servicio Subsidios para centros de educacin Programa de Escuela Segura (PES) Programa Expansin de de becas la oferta educativa en Educacin Media Superior Programa de Mejoramiento del Profesorado Programa Fondo de Modernizacin para la (PROMEP) Educacin Superior (FOMES) Programa Nacional de Becas y Financiamiento Fondo de Inversin de Universidades Programa (PRONABES) Pblicas Estatales con Evaluacin de la ANUIES Programa Becas de Apoyo a la Educacin Bsica (FIUPEA) de Madres Jvenes y Jvenes Embarazadas Programa de Mejoramiento Institucional de las (PROMAJOVEN) Escuelas Normales Pblicas (PROMIN) Programa Beca de Apoyo a la Prctica Intensiva y al Servicio Social para Estudiantes de Sptimo Programa Educativo Rural (PER) y Octavo Semestres de Escuelas Normales Pblicas (PROBAPISS) Subsidios federales para organismos
IMSS ISSSTE
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ISSSTE
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No EED 20082009 No Si No Si No Si Si No Si No No No No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si No Si No Si Si
No EED 20092010 No Si No Si Si Si Si No Si No Si No No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No No No Si No Si No Si Si
No EED 20102011 Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si
Si ECR 20012012 Si Si Si Si Si No Si No Si Si No Si No Si No Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si
# 83 67 84 68 69 85 70 86 71 87 72 88 73 89 74 90 75 91 76 77 92 78 93 79 94 80 95 81 96 82 97 98 99
Entidad SEP(SEP) CONAFE SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP CONACYT SEP CONACYT SEP CONACYT INEA (SEP) CONACYT SEP ECONOMIA CDI (SHCP) CONAFE (SEP)
Grupo temtico Promocin y Apoyo a la Educacin Bsica Educacin Promocin y Apoyo a la Educacin Bsica Educacin Promocin y Apoyo a la Educacin Bsica Educacin Educacin Bsica Promocin y Apoyo a la Educacin Educacin Bsica Promocin y Apoyo a la Educacin Educacin Bsica Apoyo a la Investigacin y Educacin Media, Becas de Estudio Superior y Normal Apoyo a la Investigacin y Educacin Media, Becas de Estudio Superior y Normal Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio Educacin Media, Superior y Normal Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio Educacin Media, Superior y Normal Educacin Media, Apoyo a la Investigacin y Superior Normal Becas deyEstudio Educacin Media, Superior y Normal Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio Educacin Media, Apoyo a la Investigacin y Superior y Normal Becas de Estudio Educacin Media, Apoyo a la Investigacin y Superior y Normal Becas de Estudio Promocin y Apoyo a la Educacin Apoyo a la Investigacin y Promocin y Apoyo a la Becas de Estudio Educacin Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio Acciones Dirigidas a la Poblacin Indgena Acciones Dirigidas a la Poblacin Indgena Acciones Dirigidas a la Poblacin Indgena Acciones Dirigidas a la Poblacin Indgena Cultura y Deporte Cultura y Deporte
descentralizados estatales Becas de posgrado y otras modalidades de apoyo a la calidad Fondo de Apoyo para Saneamiento Financiero de las UPES por Abajo de la Media Nacional en Sistema de Investigadores (SNI) SubsidioNacional por Alumno Fortalecimiento a de la calidad en de laslas escuelas Fortalecimiento nivel sectorial normales capacidades cientcas, tecnolgicas y de innovacin Atencin a la Demanda de Educacin para
Adultos (INEA) en las Entidades Federativas de Fortalecimiento Cientcas, Tecnolgicas y de las Capacidades Programa de Fortalecimiento de la Educacin Innovacin (FOMIX) Especial y de la Integracin Educativa (PFEEIE) Fondo Nuevo de Ciencia y Tecnologa (FONCYT) Programas Albergues Escolares Indgenas (PAEI) Programa de Educacin inicial y bsica para la poblacin rural e indgena Programa de Educacin Bsica para Nios y Nias de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes (PRONIM) Programa Asesor Tcnico Pedaggico (PATP) Deporte Programa de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias (PACMYC) Programa de Apoyo a Comunidades para Restauracin de Monumentos y Bienes Artsticos de Propiedad Federal (FOREMOBA) Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Estados (PAICE) Fondo para el Reconocimiento de Plantilla de las Universidades Pblicas Estatales (fondo de concurso) Programa de Fortalecimiento de Comunidades Escolares de Aprendizaje, Concursable
100
SEP
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SEP SEP SEP
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Cultura y Deporte
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SEP
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No
No
No
No
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Mejoramiento de Unidades Operativas de Servicios de Ingreso Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil Programas y Servicios de Apoyo para la Adquisicin de Productos Bsicos y de Consumo para el Hogar Fomento de la Ganadera y Normalizacin de la Calidad de los Productos Pecuarios Dimensin de anlisis: Educacin Fondo de Compensatorias Apoyo para Reformas Estructurales de Acciones para Abatir el Rezago las Universidades Pblicas Estatales (Fondo de Educativo en Educacin Inicial y Bsica concurso para apoyar las reformas de las UPES Programa el Fortalecimiento del Servicio para abatirpara pasivos contingentes derivados de de la Educacin Telesecundaria pensiones y jubilaciones) Programa Escuelas de Tiempo Completo (PETC) Fondo para Incremento de la Matrcula en Educacin Superior de las Universidades Pblicas Programa Escuelas de Calidad (PEC) Estatales y con Apoyo Solidario Programa del Sistema Nacional de Formacin Fondo para la Consolidacin de lasde Maestros Continua y Superacin Profesional Universidades Pblicas enEstatales Servicio y con Apoyo de Educacin Bsica Solidario Programa de Escuela Segura (PES) Modelo de Asignacin Adicional al Subsidio Expansin de la oferta educativa Pblicas en Educacin Federal Ordinario, Universidades Media Superior Estatales (Distribucin por la frmula CUPIA con participacin de la SEP y ANUIES) Programa Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior (FOMES) Escuela siempre abierta a la comunidad Fondo para de Inversin Programa Subsidio Federal Centrosde deUniversidades Excelencia Pblicas Estatales con Evaluacin de la ANUIES Acadmica (FIUPEA) Apoyo a desregulados Programa de Mejoramiento Institucional de las Universidad Virtual Pblicas (PROMIN) Escuelas Normales Fondo concursable de la inversin en Programa Educativo Rural (PER)Media Superior infraestructura para Educacin de la Oferta de los Ampliacin Subsidios federales paraEducativa organismos Institutos Tecnolgicos descentralizados estatales Fortalecimiento la Educacin Temprana y el Fondo de Apoyoa para Saneamiento Financiero Desarrollo Infantil de las UPES por Abajo de la Media Nacional en
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No EED 20082009 Si Si Si No Si Si Si Si No No Si Si No No Si No Si No No Si No Si No Si No No No Si No No Si No No
No EED 20092010 Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si No No Si No Si No No Si No Si No Si No No No Si No No Si No No
No EED 20102011 Si No Si Si No Si Si No Si Si No Si No No Si No Si No No Si No Si No Si No Si No Si No No Si No No
Si ECR 20012012 Si No Si Si No Si Si No Si No No No No No Si Si No No No No Si No Si No Si No Si No No Si No No
Entidad
Grupo temtico
67 108 68 69 109 70 71 110 72 73 111 74 112 113 75 114 76 115 116 77 117 78 118 79 119 80 120 81 121 122 82 123 124
CONAFE (SEP) SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP INEA (SEP) SEP SEP SEP SEP SEP
Educacin Bsica No Educacin Bsica Educacin Bsica No Educacin Bsica Educacin Bsica No Educacin Bsica Educacin Media, No Superior y Normal Educacin Media, Superior y Normal No Educacin Media, No Superior y Normal No Educacin Media, No Superior y Normal Educacin Media, No Superior y Normal Educacin Media, No Superior y Normal No Educacin Media, Superior y Normal No Educacin Media, No Superior y Normal Promocin y Apoyo a la No Educacin Promocin y Apoyo a la No Educacin No No
Subsidio por Alumno Apoyos complementarios para el FAEB
Fortalecimiento de de la la educacin calidad en las escuelas Fortalecimiento media superior normales en COLBACH Atencin a la Demanda de Educacin para Fortalecimiento de la educacin media superior Adultos (INEA) en CECYTES Programa de Fortalecimiento de a laDistancia Educacin Sistema Nacional de Educacin Especial y de la Integracin Educativa (PFEEIE) Programa de Carrera Docentes (UPES) Apoyo a la infraestructura de las Universidades Interculturales existentes (Fondo de concurso. Incluye equipamiento) Fondo de Apoyo a la Calidad de las Universidades Tecnolgicas (incluye equipamiento, laboratorios y talleres) Programa de Apoyo a la Formacin Profesional y Proyecto de Fundacin Educacin SuperiorEmpresa (ANUIES) Fondo para la consolidacin de las Universidades Interculturales (irreductible) Anexo 26 B Ampliacin de la oferta educativa del nivel superior (Incluye equipamiento e infraestructura) Fondo de apoyo para la calidad de los Institutos Tecnolgicos (descentralizados) Equipamiento e Infraestructura: talleres y laboratorios Instituciones Estatales de Cultura Equipamiento de escuelas para educacin bsica a nivel nacional Fondo para el mejoramiento de las tecnologas educativas en educacin bsica
125
SEP
No
No
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SEP
No
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127 128
SEP SEP
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129 130 131 132
SEP SEP SEP SEP
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No No No No
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No No No No
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63 64
Mejoramiento de Unidades Operativas de Servicios de Ingreso Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil Programas y Servicios de Apoyo para la Adquisicin de Productos Bsicos y de Consumo para el Hogar Fomento de la Ganadera y Normalizacin de la Calidad de los Productos Pecuarios Dimensin de anlisis: Educacin Apoyo a las Entidades Federativas para Acciones Compensatorias para Abatir elel Rezago Programa de Ingls en Educativo Nacional en Educacin Inicial y Educacin Bsica Bsica Programa para el Fortalecimiento del Servicio de Produccin y distribucin de libros de texto la Educacin Telesecundaria gratuitos Programa Escuelas de Tiempo Completo (PETC) Produccin y edicin de libros, materiales Programa Escuelas de Calidad (PEC) educativos y culturales Programa del Sistema Nacional de Formacin Enciclomedia Continua y Superacin Profesional de Maestros Evaluaciones de la calidad educativa y Bsica en Servicio de Educacin conables difusin oportuna de sus resultados Programa de Escuela Segura (PES) Prestacin de servicios de educacin media Expansin de la oferta educativa en Educacin superior Media Superior Prestacin de servicios de educacin tcnica Programa Fondo de Modernizacin para la Programa Formacin de Recursos Humanos Educacinde Superior (FOMES) basados en Competencias (PROFORHCOM) Programa Fondo de Inversin de Universidades Prestacin de servicios de educacin superior y Pblicas Estatales con Evaluacin de la ANUIES posgrado (FIUPEA) Produccin y Mejoramiento transmisin deInstitucional materiales de las Programa de educativos y culturales Escuelas Normales Pblicas (PROMIN) Promocin y fomento de libros y la lectura Programa Educativo Rural (PER) Produccin y distribucin de libros, materiales educativos, culturales y comerciales Subsidios federales para organismos descentralizados estatales Atencin al deporte Fondo de Apoyo para Saneamiento Financiero Generacin y articulacin de polticas pblicas de las UPES por Abajo de la Media Nacional en integrales de juventud Subsidio por Alumno Investigacin cientca y desarrollo tecnolgico Fortalecimiento de la calidad en las escuelas normales Otorgamiento y promocin de servicios cinematogrcos Atencin a la Demanda de Educacin para Adultos (INEA) Servicios educativos culturales Programa de Fortalecimiento la Educacin Apoyo para operar el Consejo de Nacional de Especial y de la Integracin Educativa (PFEEIE) Educacin para la Vida y el Trabajo (INEA) Diseo, construccin, consultora y evaluacin de la infraestructura fsica educativa Emisin de la normatividad y certicacin de la infraestructura fsica educativa Mejores Escuelas Fondo SEP CONACYT para la investigacin en ciencia bsica Formacin de docentes de la educacin media superior Reinsercin acadmica de los jvenes integrantes de bandas y pandillas Fondo de apoyo para la calidad de los institutos tecnolgicos (federales y descentralizados) equipamiento e infraestructura: talleres y laboratorios Desarrollo y aplicacin de programas educativos a nivel medio superior Desarrollo y aplicacin de programas educativos a nivel medio superior Desarrollo y aplicacin de programas educativos en materia agropecuaria Capacitacin tcnica y gerencial de recursos humanos para la salud
IMSS ISSSTE
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ISSSTE
No
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SAGARPA
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No EED 20082009 Si No Si No No No Si No Si No No No No No Si No Si No No Si No Si No Si No Si No No No No Si No Si No No No No No No No
No EED 20092010 Si No Si No Si No Si No Si No Si No No Si Si No Si No No Si No Si No Si No Si No No No No Si No Si No No No No No No No
No EED 20102011 Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No No Si No Si No Si No Si No No Si No Si No Si No No No No No No No
Si ECR 20012012 Si No Si No Si No Si No Si No Si No No No No No No No No Si No No No Si No Si No No Si No Si No Si No No No No No No No
Entidad
Grupo temtico
67 133 68 134 69 135 70 136 71 137 72 138 73 139 74 140 75 141 142 76 143 77 144 78 145 79 146 147 80 148 81 149 82 150 151 152 153 154 155 156
CONAFE (SEP) SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP INEA (SEP) SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP SEP
Educacin Bsica No Educacin Bsica No Educacin Bsica No Educacin Bsica No Educacin Bsica No Educacin Bsica No Educacin Media, Superior y Normal No Educacin Media, Superior y Normal No Educacin Media, No Superior y Normal Educacin Media, No Superior y Normal No Educacin Media, Superior y Normal No Educacin Media, Superior y Normal No Educacin Media, No Superior y Normal No Educacin Media, Superior y Normal No Promocin y Apoyo a la Educacin No Promocin y Apoyo a la No Educacin No No No No No No
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SEP
No
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158 159 160 161
SAGARPA SAGARPA SAGARPA SALUD
No No No No
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# 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194
Dimensin de anlisis: Salud Atencin a la salud pblica Atencin curativa eciente Prestacin de servicios en los diferentes niveles de atencin a la salud Atencin de Urgencias Reduccin de enfermedades prevenibles por vacunacin Programa IMSS-Oportunidades Programa Caravanas de la Salud (PCS) Sistema Integral de Calidad en Salud (SICALIDAD) Programa Comunidades Saludables Formacin de recursos humanos especializados para la salud Seguro Popular (SP) Seguro Mdico para una Nueva Generacin (SMNG) Cultura Fsica Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento Programa de Agua Limpia (PAL) Atencin a Tercer Nivel Atencin a la salud en el trabajo Atencin a la salud reproductiva Fortalecimiento de las Redes de Servicios de Salud Dignicacin, conservacin y mantenimiento de la infraestructura y equipamiento en salud Investigacin y desarrollo tecnolgico en salud Prevencin y atencin contra las adicciones Vigilancia epidemiolgica Programa de Cultura del Agua Investigacin en salud en el IMSS Control de Enfermedades Prevenibles por Vacunacin Control de Enfermedades Transmisibles Deteccin Oportuna de Enfermedades Orientacin para la Salud Control del Estado de Salud de la Embarazada Atencin Materno Infantil Consulta Bucal Consulta Externa General
Entidad IMSS IMSS SALUD ISSSTE SALUD IMSS SALUD SALUD SALUD SALUD SALUD SALUD SEP SEP CONAGUA (SEMARNAT) CDI (SHCP) IMSS IMSS SALUD SALUD SALUD SALUD SALUD CONAGUA (SEMARNAT) IMSS ISSSTE ISSSTE ISSSTE ISSSTE ISSSTE ISSSTE ISSSTE ISSSTE
Grupo temtico Salud Salud Salud Salud Salud Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud Cultura y Deporte Cultura y Deporte Infraestructura y Servicios No No No No No No No No No No No No No No No No No No
EED 20082009 No No No No No Si Si Si Si No No Si Si Si Si No No No No No No No No No No No No No No No No No No
EED 20092010 Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No No No No No Si No No No No No No No No No No No No
EED 20102011 Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No No No No No No No No No No No No No No No No No No
ECR 20112012 No No No No No Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si No No No No No No No Si No No No No No No No No No
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# 195 162 196 163 197 164 198 165 199 166 200 167 201 168 # 169 202 170 171 203 172 204 173 174 205 175 206 176 # 177 178 207 179 208 180 209 181 210 182 183 211 184 185 212 186 187 213 188 214 189 190 215 191 216 192 193 # 194 217
Dimensin de anlisis: Salud Consulta a Externa Especializada Atencin la salud pblica Hospitalizacin General Atencin curativa eciente Hospitalizacin Especializada Prestacin de servicios en los diferentes niveles de atencin a la salud Rehabilitacin Atencin de Urgencias Investigacin Cientca y Tecnolgica Reduccin de enfermedades prevenibles por Capacitacin y Formacin de los Recursos vacunacin Humanos en Salud Capacitacin y Formacin de Recursos Humanos Programa IMSS-Oportunidades en Seguridad Social Programa Caravanas de la Salud (PCS) Dimensin de anlisis: Alimentacin Sistema Integral de Calidad en Salud (SICALIDAD) Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. (PASL) Programa Comunidades Saludables Formacin deAbasto recursos humanos especializados Programa de Rural a cargo de Diconsa, para la salud S.A. de C.V. (DICONSA) Seguro Popular (SP) Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) Mdico para una Nueva Generacin Seguro (SMNG) Cultura Fsica Programa de Apoyo Alimentario (PAL) Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento Programa de adquisicin de leche nacional a cargo de LICONSA, S. A. de C. V. Programa de Agua Limpia (PAL) Dimensin de anlisis: Atencin a Tercer Nivel Vivienda Atencin a la salud en el trabajo Programa de Esquema de Financiamiento y para Vivienda (sta es Tu Casa) Subsidio Federal Atencin a la salud reproductiva Fomento a la produccin de vivienda en las Fortalecimiento de las Redes de Servicios de Entidades Federativas y Municipios Salud Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda Dignicacin, conservacin y mantenimiento de Tu infraestructura Casa (Tu Casa)y equipamiento en salud la Programa de Vivienda Rural (PVR) Investigacin y desarrollo tecnolgico en salud Programa de apoyo a los avecindados en Prevencin y atencin contra las adicciones condiciones de pobreza patrimonial para Vigilancia epidemiolgica regularizar asentamientos humanos irregulares (PASPRAH) Programa de Cultura del Agua Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en en salud Zonasen Urbanas (APAZU) Investigacin el IMSS Programa la Construccin y Rehabilitacin Control depara Enfermedades Prevenibles por de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Vacunacin Zonas Rurales (PROSSAPYZ) Control de Enfermedades Transmisibles Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias Deteccin Oportuna de Enfermedades (PDZP) Orientacin para la Salud Programa Hbitat Control del Estado de Salud de la Embarazada Programa de modernizacin de los registros Atencin Materno Infantil pblicos de la propiedad en los estados Consulta Bucal Dimensin de anlisis: Seguridad social Consulta Externa General Programa 70 y Ms
Entidad ISSSTE IMSS ISSSTE IMSS ISSSTE SALUD ISSSTE ISSSTE ISSSTE SALUD ISSSTE IMSS ISSSTE SALUD Entidad SALUD Liconsa, S.A. de C.V. SALUD (SEDESOL) Diconsa, SALUD S.A. de C.V. (SEDESOL) SALUD SEDESOL SALUD Coordinacin SEP PDHO (SEDESOL) SEP SEDESOL CONAGUA (SEMARNAT) Entidad CDI (SHCP) IMSS CONAVI (SHCP) IMSS CONAVI SALUD (SHCP) SEDESOL SALUD SEDESOL SALUD SALUD SEDESOL SALUD CONAGUA (SEMARNAT) SEMARNAT IMSS ISSSTE SEMARNAT ISSSTE SEDESOL ISSSTE ISSSTE SEDESOL ISSSTE SEDESOL ISSSTE ISSSTE Entidad ISSSTE SEDESOL
Grupo temtico No Salud No Salud No Salud No Salud No Salud No Acceso y Mejoramiento NoServicios de Salud de Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud Grupo temtico Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud Ayuda Alimentaria yAcceso Generacin de y Mejoramiento Capacidades de Servicios de Salud Ayuda Alimentaria Acceso y Mejoramiento y Generacin de de Servicios de Salud Capacidades Acceso y Mejoramiento Ayuda Alimentaria de Servicios de Salud y Generacin de Acceso y Mejoramiento Capacidades de Servicios de Salud Ayuda Alimentaria y Deporte yCultura Generacin de Capacidades Cultura y Deporte No Infraestructura y Servicios Grupo temtico No No Vivienda y Servicios No Vivienda y Servicios No Vivienda y Servicios No Vivienda y Servicios No No Vivienda y Servicios No No Infraestructura y Servicios No Infraestructura y No Servicios No Infraestructura y No Servicios No Infraestructura y Servicios No No No No Grupo No temtico Atencin a grupos prioritarios
EED 20082009 No No No No No No No No No No No Si No EED Si 20082009 Si Si Si No Si No Si Si Si Si Si No Si EED 2008No 2009 No Si No Si No Si No Si No No Si No No Si No No Si No No No No Si No No No No EED 2008No 2009 Si
EED 20092010 No Si No Si No Si No Si No Si No Si No EED Si 20092010 Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si EED 2009No 2010 No Si No Si No Si No Si Si No Si No No Si No No Si No Si No No Si No No No No EED 2009No 2010 Si
EED 20102011 No Si No Si No Si No Si No Si No Si No EED Si 20102011 Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si EED 2010No 2011 No Si No Si No Si No Si No No Si No No Si No No Si No Si No No Si No No No No EED 2010No 2011 Si
ECR 20112012 No No No No No No No No No No No Si No ECR Si 20112012 Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si No Si ECR 2001Si 2012 No Si No No Si No Si No No Si No Si Si No No Si No Si No No Si No No No No ECR 2011No 2012 Si
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Programas de desarrollo social que no fueron analizados en el informe de evaluacin Programas de Atencin a Personas con Discapacidad Programas para la Proteccin y Desarrollo Integral de la Infancia Programas de Atencin a Familias y Poblacin Vulnerable Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas (PAJA) Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Gnero Programa de Coinversin Social (PCS) Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas, para Implementar y Ejecutar Programas de Prevencin de la Violencia contra las Mujeres (PAIMEF) Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas (PIBAI) Programa Rescate de Espacios Pblicos (PREP) Fondo Concursable para el Tratamiento de Aguas Residuales Programa Promocin de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ) Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas (PROFODECI) Proyecto para la Atencin a Indgenas Desplazados Indgenas urbanos y migrantes (PAID) Apoyo a Proyectos de Comunicacin Indgena (APCI) Programa Turismo Alternativo en Zonas Indgenas (PTAZI) Manejo y Conservacin de Recursos Naturales en Zonas Indgenas (MANCON) Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Produccin Primaria Programa de Conservacin para el Desarrollo Sostenible (PROCODES) Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA) Programa de Rehabilitacin y Modernizacin de Distritos de Riego Programa de Desarrollo Parcelario (PRODEP) Programa de Modernizacin y Tecnicacin de Unidades de Riego Programas y Servicios de Apoyo para la Adquisicin de Medicinas y Productos Farmacuticos Subsidio a programas para jvenes Prorbol - Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR)
Entidad responsable SALUD SALUD SALUD SEDESOL INMUJERES (SHCP) SEDESOL
Evaluacin Integral de Desempeo Asistencia Social Asistencia Social Asistencia Social Atencin a grupos prioritarios Atencin a grupos prioritarios Atencin a grupos prioritarios Atencin a grupos prioritarios
EED 20082009 Si Si Si Si No Si
EED 20092010 Si Si Si Si No Si
EED 20102011 Si Si Si Si Si Si
ECR 20112012 Si Si Si Si Si Si
218 219 220 221 222 223
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SEDESOL
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CDI (SHCP) SEDESOL SEMARNAT CDI (SHCP) CDI (SHCP)
Infraestructura y servicios Infraestructura y servicios Infraestructura y servicios Poblacin indgena Poblacin indgena
Si Si No Si Si
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CDI (SHCP)
Poblacin indgena
Si
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CDI (SHCP) CDI (SHCP) SHCP SAGARPA SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT
Poblacin indgena Poblacin indgena Sustentabilidad ambiental Sustentabilidad ambiental Sustentabilidad ambiental Sustentabilidad ambiental Sustentabilidad ambiental Sustentabilidad ambiental Sustentabilidad ambiental
Si Si No Si Si Si Si Si No
Si Si No Si Si Si Si Si No
Si Si Si Si Si Si Si Si Si
Si Si Si No Si No Si No Si
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ISSSTE
Sustentabilidad ambiental Promocin y apoyo a la educacin Desarrollo forestal
No
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No
No
241 242
SEP SEMARNAT
No Si
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# 243 218 244 219 220 245 221 246 222 247 223 248 224 249 225 250 226 251 227 251 228 253 229 254 255 230 256 231 257 232 258 233 259 234 260 235 261 236 262 237 263 264 238 265 239 266 240 267 268 241 269 270 242 271 272
Programas de desarrollo social que no fueron analizados en el informe de evaluacin Prorbol - Programa de Plantaciones Forestales Programas de Atencin a Personas con Comerciales (PRODEPLAN) Discapacidad Prorbol - Programa de Pago por Servicios Programas para la Proteccin y Desarrollo Ambientales Integral de la(PSA Infancia Prorbol - Programa de Conservacin y Programas de Atencin a Familias y Poblacin Restauracin Vulnerable de Ecosistemas Forestales (PROCOREF) Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas Prorbol- Programa de servicios ambientales por (PAJA) captura de carbono, biodiversidad y sistemas Fortalecimiento a la Transversalidad de la agroforestales (CABSA) Perspectiva de Gnero Prorbol - Proyectos de Conservacin y Restauracin Programa de Coinversin Social (PCS) Prorbol - Promocin de la produccin y la Programa de Apoyo las Instancias de Mujeres productividad de losa Ecosistemas Forestales de en las Entidades Federativas, para Implementar y manera sustentable Ejecutar Programas de Prevencin de la Violencia Prorbol - Programa de asistencia tcnica para el contra las Mujeres (PAIMEF) acceso a los programas forestales Programa de Infraestructura Bsica para la Fortalecimiento a las Polticas Municipales Atencin de los Pueblos Indgenas (PIBAI) de Igualdad y Equidad entre Mujeres y Hombres Programa Rescate de Espacios Pblicos (PREP) Tecnicacin del Riego Fondo Concursable para el Tratamiento de Aguas Atencin Educativa a Grupos en Situacin Residuales vulnerable en Educacin Bsica Programa Promocin de Convenios en Materia de Fortalecimiento a las acciones asociadas a la Justicia (PPCMJ) educacin indgena Programa de Fomento y Desarrollo de las Impulso al desarrollo de la cultura Culturas Indgenas (PROFODECI) Incorporacin, restauracin, conservacin y Proyecto para la Atencin a Indgenas mantenimiento de bienes patrimonio de la Desplazados Indgenas urbanos y migrantes Nacin (PAID) Diseo aplicacin de polticas de equidad de Apoyo ay Proyectos de Comunicacin Indgena gnero (APCI) Preventivas de Prorbol.para las Acciones Programa Apoyo Turismo Alternativo en Zonas Indgenas Incendios (PTAZI) Forestales Programa de Accin para la Conservacin de la Manejo y Conservacin de Recursos Naturales en Vaquita Marina (MANCON) Zonas Indgenas Prevencin y gestin integral de Programa de Uso Sustentable deresiduos Recursos Naturales para la Produccin Primaria Programa para incentivar el desarrollo organizacional de los Consejos de Programa de Conservacin para el Cuenca Desarrollo Sostenible (PROCODES) Programa de Conservacin del Maz Criollo Programa de Desarrollo Institucional Ambiental Recuperacin de mantos acuferos (PDIA) sobrexplotados. Programa de Rehabilitacin y Modernizacin de Capacitacin Ambiental y Desarrollo Sustentable Distritos de Riego Manejo Integral del Sistema Hidrolgico Programa de Desarrollo Parcelario (PRODEP) Investigacin cientca y tecnolgica Programa de Modernizacin y Tecnicacin de Unidades de Riego y Combate de Incendios Prorbol.-Prevencin Forestales Programas y Servicios de Apoyo para la Adquisicin de Medicinas y Productos Servicios a grupos con necesidades especiales Farmacuticos Equidad de Gnero Subsidio a programas para jvenes Formacin y certicacin para el trabajo Normalizacin y certicacin en competencias Prorbol - Programa de Desarrollo Forestal laborales (PRODEFOR) Registro Nacional de Profesionistas Capacitacin a trabajadores
Entidad responsable SEMARNAT SALUD SEMARNAT SALUD SALUD SEMARNAT SEDESOL SEMARNAT INMUJERES (SHCP) SEMARNAT SEDESOL SEMARNAT SEDESOL SEMARNAT CDI (SHCP) INMUJERES (SHCP) SEDESOL SAGARPA SEMARNAT SEP CDI (SHCP) SEP CDI (SHCP) SEP CDI SEP (SHCP) CDI SEP (SHCP) SEMARNAT CDI (SHCP) SEMARNAT SHCP SEMARNAT SAGARPA SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT SEMARNAT ISSSTE SEDESOL ISSSTE SEP SEP SEP SEMARNAT SEP STPS
Evaluacin Integral de Desempeo Desarrollo Asistenciaforestal Social Desarrollo Asistenciaforestal Social Asistencia Social Desarrollo forestal Atencin a grupos prioritarios Desarrollo forestal Atencin a grupos prioritarios Desarrollo Atencin aforestal grupos prioritarios Desarrollo forestal Atencin a grupos prioritarios Desarrollo forestal Infraestructura y servicios No Infraestructura y servicios No Infraestructura y servicios No Poblacin indgena No Poblacin indgena No No Poblacin indgena No Poblacin indgena No Poblacin indgena No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No No Promocin y apoyo a la No educacin No Desarrollo forestal No No
EED 20082009 Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si No Si No No No Si No Si No No Si No Si No Si No No Si No Si No Si No Si No No Si No No Si No No No No No Si No No
EED 20092010 Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si No Si No No No Si No Si No No Si No Si No Si No No Si No Si No Si No Si No No Si No No No No No No No No Si No No
EED 20102011 Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si No Si No Si No Si No No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No No Si No Si No No No Si No No Si No No
ECR 20112012 No Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si No Si No Si No No Si No Si No Si Si No No Si Si Si No No Si No No No No Si No No No Si No No Si No No
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# 273 218 274 219 220 275 221 276 277 222 278 279 223 280 224 281 282 225 283 226 284 227 285 228 286 229 287 230 288 231 289 290 232 291 233 292 234 293 235 294 236 295 237 296 238 297 239 298 240
Programas de desarrollo social que no fueron analizados en el informe de evaluacin Fomento dede la Atencin equidad de gnero y con la no Programas a Personas discriminacin Discapacidad en el mercado laboral Asesora enpara materia de seguridad y salud en el Programas la Proteccin y Desarrollo trabajo Integral de la Infancia Coordinacin acciones de vinculacin entre Programas de de Atencin a Familias y Poblacin los factores de la produccin para apoyar el Vulnerable empleo Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas Credencializacin para Adultos Mayores (PAJA) Prestaciones sociales ecientes Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Gnero Programa de Fomento al Empleo Programa de Coinversin Apoyo a la Capacitacin Social (PCS) Becas para realizar estudios de posgrado (en Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres cumplimiento a la LGAMVLV) en las Entidades Federativas, para Implementar y Ejecutarde Programas depara Prevencin Violencia Modelo Educacin la Vida de y ella Trabajo contra las Mujeres (PAIMEF) Modelo Comunitario de Educacin Inicial y Programa dela Infraestructura Bsica para la Bsica para Poblacin Indgena Migrante Atencin de los Pueblos Indgenas (PIBAI) Programas Educativos en materia de Prevencin Rescate de Espacios Pblicos (PREP) Programa de Adicciones Fondo Concursable para el Tratamiento de Aguas Financiamiento Equitativo de la Atencin Mdica Residuales Programa para el Desarrollo Local Programa Promocin de Convenios en Materia de (microrregiones) Justicia (PPCMJ) Programa de Apoyo a Zonas de Atencin Programa de Fomento y Desarrollo de las Prioritaria Culturas Indgenas (PROFODECI) Programa de Desarrollo de Infraestructura de Proyecto para la Atencin a Indgenas Temporal Desplazados Indgenas urbanos y migrantes Programa de Conservacin y Rehabilitacin de (PAID) reas de Temporal Apoyo a Proyectos de Comunicacin Indgena Programa de Ampliacin de Distritos de Riego (APCI) Programa Uso Eciente del en Agua y la Indgenas Energa Programa de Turismo Alternativo Zonas Elctrica (PTAZI) Programa de Ampliacin de Unidades de Riegoen Manejo y Conservacin de Recursos Naturales Zonas Indgenas de Uso(MANCON) Pleno de la Infraestructura Programa Hidroagrcola Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Produccin Primaria de Constitucin y Operacin de Unidades Promocin deConservacin Crdito Programa de para el Desarrollo Sostenible (PROCODES) Reduccin de Costos de Acceso al Crdito
Entidad responsable STPS SALUD STPS SALUD SALUD STPS SEDESOL SEDESOL IMSS INMUJERES (SHCP) STPS STPS SEDESOL CONACyT SEDESOL SEP-INEA SEP CDI (SHCP) SEP SEDESOL SALUD SEMARNAT SEDESOL CDI (SHCP) SEDESOL CDI (SHCP) SEMARNAT CDI (SHCP) SEMARNAT CDI (SHCP) SEMARNAT SEMARNAT CDI (SHCP) SEMARNAT SHCP SEMARNAT SAGARPA FINRURAL SEMARNAT FINRURAL SEMARNAT FINRURAL SEMARNAT FINRURAL SEMARNAT CONACyT SEMARNAT FOCIR ISSSTE
Evaluacin Integral de Desempeo No Asistencia Social No Asistencia Social Asistencia Social No Atencin a grupos No prioritarios No Atencin a grupos prioritarios No Atencin a grupos No prioritarios No Atencin a grupos prioritarios No No Infraestructura y servicios No Infraestructura y servicios No Infraestructura y servicios No Poblacin indgena No Poblacin indgena No Poblacin indgena No Poblacin indgena No No Poblacin indgena No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental No Sustentabilidad ambiental Promocin y apoyo a la No educacin Desarrollo forestal No No No No No
EED 20082009 No Si No Si Si No Si No No No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si No Si No Si No No Si No
EED 20092010 No Si No Si Si No Si No No No Si No Si No Si No No Si No Si No No No Si No Si No Si No Si No No Si No No No Si No Si No Si No Si No Si No No No No
EED 20102011 No Si No Si Si No Si No No Si No No Si No Si No No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No No
ECR 20112012 No Si No Si Si No Si No No Si No No Si No Si No No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No No Si No Si No No Si Si Si No Si Si Si No Si Si Si No
Programa para de Desarrollo Institucional Ambiental Programa la Constitucin de Garantas (PDIA) Lquidas Programa Integral de Rehabilitacin y Modernizacin de Programa de Formacin, Capacitacin Distritos de Riego y Consultora para Productores e Intermediarios Financieros Rurales Programa de Desarrollo Parcelario (PRODEP) Apoyo al Fortalecimiento y Desarrollo de la de Programa de Modernizacin y Tecnicacin Infraestructura Cientca y Tecnolgico de Riego Unidades Programa de Capital de Riesgo Programas y Servicios de Apoyopara paraAcopio, la Comercializacin y Transformacin y para el Adquisicin de Medicinas y Productos Programa de Servicios de Cobertura Farmacuticos Programas que Canalizan Apoyos para el Subsidio programas para jvenesa los Sectores Fomento a Financiero y Tecnolgico Agropecuario, Forestal, Pesquero y Rural Prorbol - Programa de Desarrollo Forestal Sistema Nacional de Informacin para el (PRODEFOR) Desarrollo Sustentable (SNIDRUS) Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales Excarcelacin de Presos Indgenas Programa de Desarrollo Institucional y Ordenamientos Ecolgicos Ambientales Programa Nacional de Horario Extendido en Primaria
241 299 242 300 301 302 303 304
SEP FIRA SEMARNAT SAGARPA SAGARPA CDI (SHCP) SEMARNAT SEP
No Si No No No No No 131
No Si No No No No No 122
Si No Si No No No No No 133
Si Si Si Si Si Si No 137v
Total de programas evaluados segn instrumento
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social. EED: Evaluacin Especca de Desempeo 2010-2011.
240
Anexo III. Metodologa del anlisis de incidencia redistributiva y equidad del gasto social
La metodologa general que se utiliza para estimar la distribucin del gasto pblico entre la poblacin se denomina Anlisis de incidencia de benecios y representa el mtodo ms establecido internacionalmente para estimar la distribucin e incidencia del gasto pblico entre los hogares. En Mxico se aplica una metodologa similar de manera ocial en los estudios sobre la Distribucin del pago de impuestos y recepcin del gasto pblico por deciles de hogares y personas que publica la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico anualmente en cumplimiento del Artculo 25 de la Ley de Ingresos de la Federacin y el 31 de la Ley del Servicio de Administracin Tributaria, y que presenta a la consideracin de las Comisiones de Hacienda y Crdito Pblico de las Cmaras de Diputados y Senadores y de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados. La distribucin del gasto pblico en 2008 y 2010 se estima a partir de la informacin presentada en la ENIGH 2008 y 2010 (MCS, NCV). Se analiza la distribucin del gasto pblico entre los hogares ordenados por su ingreso corriente per cpita neto de las transferencias pblicas monetarias captadas en la misma encuesta. Los resultados se presentan por medio de deciles de personas y en este anexo por medio del coeciente de concentracin (IC), la medida sinttica ms ampliamente utilizada en este tipo de estudios. Este concepto es conocido tambin como cuasi-Gini y pseudo-Gini en la literatura sobre la medicin de la desigualdad. En la literatura sobre incidencia scal y de benecios el ndice o coeciente de concentracin es el trmino de uso ms comn, tanto en la literatura sobre teora de medicin (Kakwani, 1977; 1984; Aronson y Lambert, 1994; Lambert, 2002), como en la extensa literatura aplicada sobre incidencia scal y de benecios, y sobre medicin de desigualdad en dimensiones no monetarias como salud o educacin (ODonnell et al., 2007). Esta medida es similar al coeciente de Gini, excepto que el concepto de bienestar utilizado para ordenar a las personas de pobres a ricos (en este caso ingreso corriente neto de transferencias) es distinto a la variable cuya concentracin se mide (en este caso, transferencias pblicas). El coeciente de concentracin se dene en el rango (-1,1), donde los valores negativos representan distribuciones progresivas en trminos absolutos (concentradas desproporcionadamente en poblacin de bajos ingresos), los valores positivos representan distribuciones regresivas en trminos absolutos (concentradas en las poblaciones de ingresos
241
ms altos), y 0 representara una distribucin neutral en trminos absolutos, es decir, cada persona (o decil poblacional) obtiene precisamente la misma participacin del total. Se dene una distribucin como regresiva en trminos relativos cuando la participacin de la transferencia que obtiene la poblacin de mayores ingresos es mayor que su participacin en el ingreso corriente neto; es decir, cuando el coeciente de concentracin de la transferencia es mayor al coeciente de Gini del ingreso corriente neto (o cuando la curva de concentracin de la transferencia est por debajo de la curva de Lorenz de la distribucin del ingreso corriente neto). En este caso, la transferencia contribuye a aumentar en lugar de reducir la desigualdad del ingreso. Es importante recalcar que la regresividad absoluta de una transferencia no implica que sta aumente la desigualdad del ingreso. El IC no representa por s mismo una medida del efecto distributivo de los programas, sino un determinante importante de este efecto. La literatura sobre medicin de progresividad ha demostrado que existe una relacin directa y simple entre el concepto de progresividad absoluta, IC, el concepto asociado de progresividad relativa (P = IC G), conocido como el ndice de Kakwani, el tamao de las transferencias, y el cambio del Gini asociado a cada transferencia (Kakwani, 1977):
Donde: IC es el ndice de concentracin de la transferencia,
es el Gini del ingreso de lo hogares antes de la transferencia, es el Gini del ingreso despus de la transferencia, es el tamao de la transferencia como proporcin del ingreso (bruto) de los hogares.117
En el caso de las transferencias monetarias se utiliz la informacin que reporta la ENIGH directamente como parte de los ingresos de los hogares: Oportunidades, PROCAMPO, Programa Alimentario, 70 y Ms, otros programas de adultos mayores, Programa de Empleo Temporal (2010), y otros programas sociales reportados sin desglose. El rubro de Otros programas de adultos mayores se desglos entre el programa de adultos mayores del DF, utilizando el lugar de residencia del hogar, y los programas de adultos mayores de los estados.
117 Esta frmula se aplica estrictamente slo cuando la transferencia no generan un reordenamiento de los hogares. Para el caso ms general es necesario incluir un factor de reordenamiento (G- IC) (Kakwani, 1984). Tambin es posible descomponer la desigualdad en a) un componente vertical (equivalente a la frmula anterior), b) uno de desigualdad horizontal, y c) uno de reordenamiento (Aronson et al., 1994).
242
Para estimar la distribucin de las transferencias en especie los servicios educativos y de salud se utiliz la informacin de asistencia a escuelas pblica por nivel educativo y el la institucin de atencin en servicios de salud, imputando a los usuarios el valor medio del servicio recibido a partir del costo de provisin reportado en la Cuenta Pblica Federal y el gasto estatal estimado en estos servicios. En el caso educativo el gasto estatal se estima a partir de la matrcula bajo control estatal y los datos de gasto estatal reportados por la Secretara de Educacin Pblica (Principales Cifras Ciclo Escolar 2007-2008 y 2009-2010). En el caso de salud se tom el gasto de los estados reportado en el Sistema de Cuentas Nacionales y Estatales de Salud publicado por la Secretara de Salud. Para estimar la incidencia distributiva de los subsidios energticos se utiliz la informacin sobre el gasto de los hogares en electricidad, gasolinas y diesel, transporte pblico y gas LP que reporta la ENIGH, y el valor de los subsidios en estos bienes que reportan la CFE, la SHCP y Pemex, respectivamente. En el caso del subsidio a combustibles automotrices se toma en cuenta el uso de combustibles en transporte pblico adems de transporte privado, segn las proporciones reportadas en el Presupuesto de Gasto Fiscal 2008 publicado por la SHCP . En el caso del subsidio elctrico residencial la estimacin es ms compleja ya que se aplican 112 estructuras tarifarias distintas, dependiendo del nivel de consumo, la temporada del ao y la zona geogrca del pas (para mayores detalles metodolgicos, ver Anexo 5 en Komives, Johnson, Halpern, Aburto y Scott, 2009). El subsidio al empleo se estima a partir del tabulado correspondiente en la Ley del ISR 2008 y 2010, aplicado a los ingresos salariales de los trabajadores formales (con SAR o aliados a una de las instituciones de seguridad social). La deducibilidad de colegiaturas, que se introdujo en 2011 y se incluye aqu a manera comparativa, se calcul a partir de datos presentados en el Centro de Investigacin Econmica y Presupuestaria (CIEP), 2011, Deducibilidad de colegiaturas. La distribucin de los subsidios a los sistemas de pensiones de la seguridad social (IMSS, ISSSTE) se dene en funcin de la distribucin de derechohabientes reportada a estos sistemas, ya que la ENIGH no reporta directamente el origen institucional de los ingreso por pensiones. Es importante aclarar que la imputacin de valores monetarios de las transferencias a los hogares nicamente es necesaria para estimar medidas de la progresividad absoluta de los rubros de gasto agregados, y los efectos redistributivos de los programas (que no se reportan aqu). Sin embargo, las estimaciones de la
243
distribuciones por deciles y IC para las transferencias monetarias y en especie en los rubros de gasto y programas especco pueden interpretarse directamente como la distribucin de transferencias recibidas, servicios utilizados o derechohabientes a la seguridad social, por lo que la validez de las estimaciones de progresividad absoluta presentadas para estos rubros especcos no depende de los mtodos utilizados para la imputacin de valores monetarios.
I. Nota sobre los benecios de PROCAMPO

Grca AIII.1 Coecientes de concentracin para el gasto pblico redistributivo:
2008-2010
-0.80 Oportunidades IMSS-Oport. Adultos Mayores Edos. Seguro Popular Procampo Salud SSA Total Dirigidas Programa Alimentario 70 y ms Empleo Temporal Edu. Primaria Edu. Preescolar Edu. Secuandaria Otros Programas Sociales Edu. Total Total en Especie Salud Total (acceso) Edu. Media Superior Total Subs. Elctrico Domstico Becas (Excl. Oport.) Salud IMSS Subsidio Gas LP Subsidios Indirectos Total Subsidio Empleo Edu. Superior Subsidio Gasolinas Pensiones IMSS Ingresos Final Adultos Mayores DF Salud ISSSTE Ingreso Disponible Pensiones SS Total Ingreso Neto Mercado Pensiones ISSSTE Deducibilidad Colegiaturas* -0.60 -0.40 -0.20 0.00 0.20 0.40 0.60 0.80
2010 2008
Regresivos Absolutos: Concentracin en Poblacin de Ingresos Medios y Altos
Aumenta Desigualdad
Fuente: Clculos de Scott, John a partir de ENIGH 2008 y 2010 y Cuenta Pblica 2008 y 2010. * Deducibilidad de colegiaturas se introdujo en 2011, y se calcul partir de presentados en CIEP,2008 2011, de colegiaturas. Fuente: a Clculos de datos Scott, John a partir de ENIGH y Deducibilidad 2010 y Cuenta Pblica 2008 y 2010. .* Deducibilidad de colegiaturas se introdujo en 2011, y se calcul a partir de datos presentados en CIEP, 2011. Se incluye como referencia pero para no se calcular toma en cuenta para calcular coecientes de concentracin totales. Se incluye como referencia pero no se toma en cuenta los coecientes delos concentracin totales.
244
Existen dos fuentes de datos relevantes para evaluar la distribucin de benecios de PROCAMPO en el mbito nacional y su evolucin a lo largo del tiempo: la ENIGH y los padrones de beneciarios de las bases administrativas publicadas por la SAGARPA (ASERCA). Estas fuentes permiten analizar distintos aspectos de esta distribucin, pero cada una con limitaciones importantes. La ENIGH permite observar la distribucin de las transferencias de PROCAMPO entre los hogares del pas ordenados en funcin de su ingreso, por lo que es directamente comparable con los otros rubros del gasto pblico que se analizan a partir de la misma fuente. Sin embargo, dada la cobertura y distribucin del programa, que concentra una parte signicativa de sus recursos en una fraccin pequea de productores mayores, la ENIGH capta este programa con un error de medicin importante y con un sesgo: sobreestima su progresividad al no captar adecuadamente los benecios concentrados en los productores y hogares de mayores ingresos. Las bases administrativas, por otro lado, permiten observar la distribucin de los benecios entre los productores beneciarios del programa ordenados en funcin del tamao de su tierra registrada en el mismo. Esta base es, por ello, en principio perfectamente representativa de todos los beneciarios, pero no es directamente comparable con los datos de la ENIGH, ya que representa productores en lugar de hogares y los ordena por tamao de tierra en lugar del ingreso. La ENIGH permite obtener las siguientes conclusiones principales sobre la distribucin de PROCAMPO a nivel de los hogares y personas del pas: a. La distribucin media de PROCAMPO en toda su historia resulta moderadamente progresiva, con un coeciente de concentracin medio de -0.16 en 1994-2010. b. Entre 2006 y 2010 la ENIGH muestra un aumento importante en el grado de progresividad del programa, pasando de un coeciente de concentracin cercano a 0 en 2006 a una distribucin claramente progresiva. A pesar de su magnitud, este cambio no es estadsticamente signicativo (al 95 por ciento). c. La distribucin por percentiles muestra que en contraste con 2008, en 2010 la ENIGH no muestra una concentracin de benecios importante en los cinco percentiles superiores de la distribucin. Esto puede reejar en parte un cambio en las reglas (acotamiento a 100 hectreas por beneciario) e implementacin (depuracin del padrn) del programa, pero tambin puede ser un error de medicin, al no captar el grupo reducido de beneciarios mayores. Es igualmente posible que por problemas de seguridad
245
se ha reducido la disposicin de estos beneciarios a reportar los montos reales de sus ingresos y transferencias recibidas. Las bases administrativas permiten obtener estas conclusiones sobre la distribucin de PROCAMPO entre los productores agrcolas del pas: a. PROCAMPO se distribuye en forma bastante regresiva entre los productores beneciarios: con coeciente de concentracin del orden de 0.5-0.6 en 1994-2010. El 10 por ciento de los productores con mayores tierras concentran 45 por ciento de los benecios de PROCAMPO. b. Consistentemente con lo observado en la ENIGH y las reformas recientes al programa, la regresividad del programa se ha reducido en 2009-2010 (0.53-0.50) (y antes en 2007-2008 y especialmente en 2001-2002), aunque esta reduccin es mucho ms modesta de lo que reporta la ENIGH. Dadas las diferencias mencionadas en las fuentes de datos, para el Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social se separaron los dos tipos de resultados, por lo que las grcas comparativas de los coecientes de concentracin de los programas basadas en la ENIGH reportan slo el coeciente de concentracin de PROCAMPO de esta misma fuente.
246
Anexo IV. Valoracin general del desempeo de los programas de desarrollo social
Vase CD anexo.
247
Esta obra se termin de imprimir y encuadernar en los talleres de Impresora y Encuadernadora Progreso S.A. de C.V. ( IEPSA ). Calzada San Lorenzo 244, Col. Paraje San Juan, Mxico D.F. 09830 en noviembre de 2012 con un tiraje de 1000 ejemplares
2012 El Universal Online, S.A. de C.V.

Coneval, Informe de Evaluación de La Política de Desarrollo Social en México 2012

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Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Investigadores acadmicos 2010-2014

COlabOradOres Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Diagnstico de las entidades federativas

Lista de siglas y acrnimos

STPS UNFPA UNICEF

Captulo I Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico

Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012

Captulo I. Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico

I. Indicadores de tendencias econmicas

Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico

0.0 -2.0 -4.0 -6.0 -8.0 -10.0 -12.0

Fuente: elaboracin del CONEVAL con informacin del INEGI.

Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin del INEGI.

II. El mercado laboral

Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012

Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico

-302,822 -331,791 -327,136

Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012

III. El efecto del crecimiento en los precios de los alimentos

4.00 2.00 0.00 -2.00 -4.00 -6.00

Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico

Grca 1.5 Ingreso por trabajo per cpita, Mxico, 2005-2012

1,100.00 1,000.00 900.00 800.00

Trimestre Fuente: Elaboracin de CONEVAL con informacin de la ENOE-INEGI.

Fuente: Elaboracin de CONEVAL con informacin de la ENOE, reportada por INEGI.

Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012

IV. El crecimiento de la economa mexicana en el largo plazo

Corea del Sur

Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico

Captulo I II Evolucin del desarrollo social en Mxico

Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012

Captulo II. Evolucin del desarrollo social en Mxico

I. La pobreza en Mxico, 2008-2010

Evolucin del desarrollo social en Mxico

Millones de Personas 2008 2010

Carencias Promedio 2008 2010

Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012

Evolucin del desarrollo social en Mxico

12.0 2008 2010

96.8 98.385.8 91.6 66.6 71.9 66.3 50.6

93.9 82.4 62.9 51.0

27.6 12.0 2000 2000 2006 2008 2010

12.0 2010 2010

0.0 1992 Nios entre 6 y 11 aos

2006 Nios2000 entre 12 y 14 Ao aos

Ao 2006 2008 Nios entre 3 y 5 aos

2010 Nios entre 6 y 11 aos

Nios entre 15 y 17 aos

Personas entre 18 y 25 aos

Nios entre 3 y 5 aos

Nios entre 6 y 11 aos

Nios entre 12 y 14 aos

Nios entre 15 y 17 aos

Nios entre 15 y 17 aos

Personas entre 18 y 25 aos

se en el Sistema de Informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Fuente: elaboracin de CONEVAL con base en el Sistema de Informacin de los Objet

Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012

B) ACCESO A LOS SErVICIOS DE SALUD

Evolucin del desarrollo social en Mxico

Grca 2.2 Razn de mortalidad materna, Mxico, 1990-2010

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