Menem's Economic Liberalization Policy

La poltica de liberalizacin econmica en la administracin de Menem Author(s): Pablo Gerchunoff and Juan Carlos Torre Source: Desarrollo Econmico,
Vol. 36, No. 143 (Oct. - Dec., 1996), pp. 733-768 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467293 . Accessed: 15/03/2014 16:34
Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp
.
JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.
Instituto de Desarrollo Econmico y Social is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Desarrollo Econmico.
http://www.jstor.org
This content downloaded from 190.245.11.181 on Sat, 15 Mar 2014 16:34:45 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
DesarrolloEcon6mico,vol. 36, N2 143 (octubre-diciembre1996)
733
LA POLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LA ADMINISTRACION DE MENEM*
PABLO GERCHUNOFF y JUAN CARLOS TORRE*
Introducci6n
desde unaperspectiva el procesode transformaci6n ecoConsiderado regional, en los Cltimos n6micaporel que ha pasadolaArgentina aios es partede unatendencia mAsgeneral.Desde mediadosde los afos ochenta,la agenda de los gobiernosde ha estadodominada Am6rica Latina de reformas estructurales porunaola de politicas radicalmente las instituciones econ6micasestablecidasdesque estAtransformando Las reformasestructurales han ganado su pu6s de la Segunda GuerraMundial. de fue el como resultado dos desarrollos presente prioridad paralelos.El primero en de econ6micaque proceso aprendizaje puesto movimiento porlaagudaemergencia Lossucesivosfracasoscosechados en el esfuerzo sigui6a lacrisisde la deudaexterna. medianteajustes de corto plazo macroecon6micos por corregirlos desequilibrios aumentaron la presi6npor solucionesmAs comprehensivas y radicales.Al mismo en el pianode las propuestas de politica otrodesarrollo tuvolugar. Nos referimos tiempo, al influyente consenso que comenz6 a perfilarse bajo los auspicios del discurso en las instituciones neoliberal que permeabael pensamiento econ6micodominante financieras de los paises acreedores.De internacionales y en los circulos gobernantes de los paises latinoameriacuerdocon esta visi6n, los desequilibrios macroecon6micos de las limitaciones del patr6n de desarrollo canos erantributarios disfuncionalidades y haciael mercado el Plan desde El Baker en 1985 interno orientado estado. y promovido
* Este trabajoserd publicado pr6ximamente en MenoVELLINGA (ed.): TheChangingRole of the State in LatinAmerica, Westview Press. Los autores agradecen los comentarios de Bernardo Kosacoff, Roberto FrancoCastiglioni,EduardoFeldmany Vicente Palermo.Un reconoBouzas, Nicolas Gadano, AdolfoCanitrot, cimientoespecial merece GetulioE. Steinbach por su ayuda en la revisi6nde la versi6n final. ** Investigadores del Consejo Nacional de Investigaciones Cientificasy T6cnicas (CONICET-ITDT) y del InstitutoTorcuato Di Tella, respectivamente.[ I[! ITDT / Mifiones2177 / 1428 Buenos Aires/ Argentina Fax: 783-3061.1 / IM783-8680 / (54 1)
734
GERCHUNOFF Y JUANCARLOS PABLO TORRE
condens6 este diagn6stico, y reducci6ndel papel del y abog6 porla racionalizaci6n a la economia mundial'. estadoen la economia integraci6n y unamayor Estos desarrollos -la bdsquedade solucionesmas integralespor partede los de ajusteestructural latinoamericanos recomendadospor gobiernos y los programas en el tiempoen tornode una de credito-convergieron las agencias multilaterales de de ayudafinanciera externa. cuesti6nurgente: lademanda y oferta Asi,las clAusulas del FondoMonetario a los prestamos Internacional condicionalidad y el incorporadas a trav6s de lacual de transmisi6n en unasuertede correa se convirtieron BancoMundial su ingresoa las agendas gubernamentales. de mercadohicieron las reformas Uno a implementar detrdsde otro,los paises de la regi6ncomenzaron cambiosde vasto del estado en la promoci6n del es recortar el papelhist6rico final alcancecuyoobjetivo entre los el balance tradicional nacionales en mercados modificar desarrollo y el y mercadointernacional. el Si bien la direcci6nde los cambios econ6micos ha sido bastante similar, han sido, previsiblemente, diferentes de su implementaci6n alcance y el ritmo puesto que cada pais ha encaradoel nuevocurso bajocondicionesecon6micasy politicas nos proponemos describir En este trabajo particulares. y explicarel proceso de las el de reformas la economiaargentina poniendo enfasis sobre los condicionamientos en el quese elaboran las politicas piblicas. Enconsecuencia,el puestosporel contexto de las distancia toma que, perspectivasms normativas enfoque que seguiremos a circunscritiende de universal las reformas racionalidad estructurales, la subrayando de cambiose ajusta en qu6medidaunadadaestrategia a discernir birel analisis o no a el procesoen cursoen terminos de visualizar Asipues, en lugar unmodeloprescriptivo. mAsbien,en habremos de concentrarnos, de mercado, a unaeconomia de latransici6n los rasgos econ6micaparapoderdistinguir la dina'mica concretade la transformaci6n en orden del econ6mico que esta emergiendo la Argentina. singulares nuevo de este trabajo Laorganizaci6n porlatransformaci6n descripta siguelatrayectoria el relatohist6rison introducidas sus claves acompanando econ6mica, conceptuales y dos de aguas que delimita unadivisoria el aho 1991constituye co. Endichatrayectoria de de un procesode cambioiniciado porunaconducci6npolitica periodosal interior centradoen de desarrollo a abrir el paso a unpatr6n fuertearraigo popular y orientado Elcorteentreunoy otro de la inversi6n las senales de mercado privada. y el liderazgo en 1991:sus mecanismarcha en Plan de Convertibilidad el lo establece puesto periodo a de estabilidad alcanzar mos institucionales la preciosy a la vez colocaron permitieron funcionamiento. de un nuevo dentro de Tomando la organizaci6n regimen econ6mica el presente como eje estos dos periodos, la dinamica reconstruye trabajo econ6micay hastalos tiemposactuales,finalesde 1996, en estructurales politicade las reformas hacia e interno externo en que cambiosen el contexto momentos plantean interrogantes el futuro.
en PabloGERCHUNOFF en Am6rica Latina estructurales INos hemos ocupado de las reformas y JuanCarlos a New DevelopmentStrategyfor "What Roleforthe Statein Latin TORRE: en SimonTEITEL America?", (ed.): Towards Interamerican LatinAmerica:PathwaysfromHirschman's DevelopmentBank and The John Hopkins Thought, D.C., 1992. Press, Washington, University
LAPOLITICA DE LIBERALIZACION EN LAADMINISTRACION DE MENEM ECONOMICA
735
de las reformas estructurales I. El lanzamiento

el Aunquehubo intentosbajo la administraci6n previadel presidenteAlfonsin, a finesde 1989, comenz6a cobrar firme econ6mica impulso procesode transformaci6n de politicas de Carlos Menem cuandoel gobierno de estabilizalanz6unacombinaci6n darcuenta se su radicalidad2. Para de estructurales por que caracteriz6 ci6ny reformas de ellodos 6rdenesde factoresnos parecenrelevantes. es la explosi6n Elprimero que sacudi6a la economiaargentina hiperinflacionaria el colapsode las entrelos meses de mayoy agostode 1989y que literalmente provoc6 una serie de La crisishiperfinflacionaria finanzas cerr6en formadramatica pt'blicas. de la decada del durante intentos estabilizadores la segundamitad que se sucedieron ochenta con cada vez menos exito.A comienzosde 1989, a una situaci6nfiscal a tasas y plazos un crecienteendeudamiento sumamente deteriorada, gubernamental se sum6la incertidumbre en nivelesminimos, desfavorables y reservasinternacionales elecciones presidenciales. Todo ello desat6 una huida provocadapor las pr6ximas hacia el de creci6 25 veces la moneda cuya cotizaci6n generalizada domestica d61lar, en apenas seis meses. Latasa de inflaci6n habiaalcanzadoel 14 % que, en promedio, de 1989. del 200 %en julio mensualen 1988,Ileg6a un maximo se vieronen dificultadespara asegurarel En este marco, las autoridades Fue el orden puOblico. del aparatoestatal e incluso de garantizar funcionamiento debi6 renunciar el presidente en ejercicio, cinco meses entonces que RaCl Alfonsin, de CarlosMenem, su mandato antes de finalizar electo la asunci6n legal,precipitando Anteel potencial de aniquilamiento en los comiciosde mayodel mismo politico que aro. a amigosy a adversarios exhibia la crisis,el nuevopresidente sorprendiendo peronista, de cambio electoral populista y adopt6la estrategia porigual,dej6de ladosu programa de la hora: el desafloprioritario en unesfuerzoporresolver de cufo neoliberal ganarla y externos,que dispoagentes econ6micos,internos aquiescenciade los principales de su nian de un decisivo poder de veto sobre los mercadosy la sustentabilidad gobierno. El segundo factorque gravit6 sobre el contextoen el que fueroniniciadaslas En efecto, Menemse de credibilidad. estructurales fue un clAsicoproblema reformas a las mismaspoliticasque tantoel recurriendo la graveemergencia propusoresolver Senalemosque un determihabiansiemprerepudiado. como el movimiento peronista incertidumbre fuela extendida de la hiperinflaci6n del estallido nantecrucial que gan6 a cuandoen los meses previosa la elecci6nde mayode 1989 los mercadosfinancieros del candidatoperonista. inminente el triunfo vaticinaron las encuestas preelectorales mas de la experiencia de evocarla traumAtica tuvola virtud Estainformaci6n memoria entre1973y 1976,que las credencialespoliticas en el gobierno, del peronismo reciente todavia.De a hacermas preocupante de Menem contribuyeron y su mensajeelectoral allique cuando,unavez electo,Menem opuesto promesasde signototalmente formul6 a las que habiansido instrumentales electoral,qued6 planteadoun parasu victoria
problema de credibilidad.
2 Enesta secci6n hemos descansado en JuanC. TORRE "A la sombrade la hiperinflaci6n. y VicentePALERMO: en la Argentina" estructurales La politicade las reformas (mimeo),1995.
736
TORRE PABLO GERCHUNOFF Y JUANCARLOS
de su instalaci6n en el gobierno,Menemse enfrent6 a dos Asi, en el momento a actuar unproblema macroecon6midesafiosque lo empujaron rapida y audazmente: co de crisis fiscal y un problemapoliticode credibilidad. Se comprendeque la a no diera forzara al bancarrota de las finanzas pOblicas respiro presidente peronista y tuvo apelara todos los mediosa su alcance.Perola necesidadde ganarreputaci6n a Menem a sobrerreaccionar el mismoefectoal obligar y a irmAsallade lo que tambien en una hubiera hecho ausencia de brecha de De credibilidad3. hecho, las primeras Io sefales clarasde sus decisionesde Menem fueron disefadas a los efectosde mandar a finde conquistar la elusivaconfianfuturas compromisos presentesy sus intenciones za del mundode los negocios. a la prensaque su futuro ministro el cargoMenem Poco antes de asumir anunci6 del conglomerado de economiaseriaunaltoejecutivo multinacional argentino Bungey con una reacci6npositiva de los mercados.Aunqueeste fue al Born,y fue retribuido el compromiso cabo de un tiemporeemplazado, politicoque estuvo detrAsde su lo de excluir se mantuvo A de su Menem habria designaci6n luego. largo administraci6n de lagesti6nde la politica uncortoperiodoa los peronistas -salvo durante economica, a figuras conel avalde los principales nominadas quefueconfiada gruposecondmicos. a los asuntosecon6micos, Enlo que concierne los peronistas terminaron, practicamente, siendohubspedesdel gobierno que habian elegido. En formaparalelaa las medidas de estabilizaci6n econ6mica,la politicade con la aprobaci6n cambioestructural comenz6a perfilarse por el Congresode dos Econ6mica la leyde Emergencia importantes piezasde legislaci6n, y la ley de Reforma al coraz6ndel capitalismo de ellas asest6 un golpe frontal del Estado.La primera en laArgentina desde laposguerra al suspenderporunplazo asistidoque se desarroll6 los regimenesde promoci6n indefinidamentede 180 dias -que serialuego renovado industrial, que beneficiabana las y las preferencias regionaly de exportaciones los nacionalesen las compras del estado; tambiense autorizaron manufacturas de privilegio de empleados licenciamientos p'blicosy se pusofina esquemassalariales marcO del finde del Estado el comienzo Asu vez, laleyde Reforma en laadministracibn. el marconormativo del patr6n de desarrollo otrode los pilares alfijar parala preexistente las compailas de de grann'merode empresaspOblicas, que incluian privatizaci6n las rutasy los complejos los ferrocarriles, de aviaci6n comercial, tel6fono, siderOrgicos, puertos y variasempresaspetroquimicas. de estas leyes,luegode untramite Mediante la aprobaci6n perentorio y en bloque, los detalles de las de decreto en la facultad el Congreso el por Ejecutivo legislar deleg6 de estos el de nuevas politicas. cesi6n la poderesinstitucionales, Congreso Ademas de cinco a nueve el a trav6sde unanuevaley la ampliacion agrego otrosal autorizar de la Suprema Corte. nOmero de miembros jueces de su confianza, Luegode nombrar de veto paralos en unainstancia se convirtiera Menemlogr6evitar que el altotribunal los intereses afectados por sus politicas.En breve lapso consiguio,asi, acumular
3Consultar Promises: Credible EconomicJournal, DaniRODRIK: 99, ViaSignalling", "Promises, PolicyReform P. KOWRI DE "Incredible en G. CALVO, R. FINDLEY, setiembre1989,pp. 756-72;Guillermo CALVO: Reforms", y J. BRAGA and Development:Essays in Memoryof Carlos Diaz-Alejandro, Blackwell, MACEDO (eds.): Debt, Stabilization
Londres, 1989.
LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM
737
recursosinstitucionales el poderde decisi6ncon vistasa la puestaen paraconcentrar marcha de las reformas estructurales. enfrent6 al Ilegar al gobierno -el problema macroecoLosproblemas que Menem n6mico de la crisis fiscal y el problemapoliticode credibilidadpueden explicar de sus opcionesde politica. Peropararesponentonceslos alcancesy la oportunidad der a la pregunta a cabo las politicas de porque pudo Ilevar que habiaescogido es a otrosfactoresadicionales. ellos mencionaremos Entre tres: precisohacerreferencia tolerancia al los efectos de la agudaemergencia sobre la pOblica ajuste,el econ6mica de econ6micas existentes el del propioMenem las instituciones capital y descredito como liderpolitico. los factoresen el ordenmencionado, es preciso destacarque la Considerando amenazade caos socialy quiebreinstitucional desatadaporla crisishiperinflacionaria a Menem a hacerunaudazgiroideol6gico, embarcando a su gobierno en no s6lo Ilev6 unprocesode vastasreformas Esamisma amenaza tambidn increment6 econ6micas. la de la poblaci6n haciapoliticas mAsmodesta,habiansido tolerancia que,en unaversi6n fuertemente resistidas las trecehuelgasgeneralesque poco antes,comolo probaban de ajusteeconomicode Alfonsin. Paraponeren conflictivamente los intentos pautaron de la tolerancia socialrecordemos contextoeste fen6meno unode los dilemas cl.sicos de las politicas de reforma: mientras sus se sentir hacen en inmediata costos forma que sus beneficios con el tiempoy tienenuna y tiendena estarconcentrados, emergens61o naturaleza difusa. tendrdn a los gobiernos reformas Consecuentemente, quelanzan que hacerfrente de aquellosque se sientenperjudicados la resistencia muchoantes de que est6n en el apoyo de sus eventualesbeneficiarios. En un sistema condicionesde movilizar esta brecha temporal un serio obstaculo a las politicasde democrAtico configura descansansobreel respaldo de la opini6n cambiodadoque los gobiernos pciblica y los de las pr6ximas resultados elecciones. Sinembargo, de los costos y la evaluaci6n que puedenalterar haycircunstancias de los cambiosestructurales. Entre esas circunstancias estAn beneficios aquellasen las de reformas son iniciados como parteintegral de un paquete de que los programas es superar unagravecrisishiperinflacionaria. politicasde estabilizaci6n cuyoobjetivo del v6rtigo aun la sola los efectos devastadores inflacionario, Luegode habersufrido trae tal sensaci6n de alivioen la poblaci6nque perspectivade la estabilizaci6n las consecuenciasdistributivas neutraliza de las politicas de reforma. Enterminos mas los de las a ellos no estAn costos los cambios reacciones generales, econ6micosy mAs relacionados; bien,suelenestarmediadosporla evaluaci6n siempredirectamente de Ioque significa el mantenimiento del statuquo.Asi,comoocurri6 en la Argentina de de cortereformista a contar con la aquiescenciade 1989,los gobiernos puedenIlegar a convencersede que la reforma del statu los afectadosporlos cambiossi estos Ilegan a de ella es de alternativas los sacrificios la las quo, pesar entratfa, que mejor disponibles paradetenerel deterioro de su situaci6n socioecon6mica4.
4Seguimos aquiel argumento de LaszloBRUSZT: de apoyarlos europeos orientales "iPorqu6 raz6nhabrian el capitalismo? en ZonaAbierta, Democracia, 72/73, Madrid,1995, pp. 107-44. capitalismo y opini6np6blica",
738
PABLO GERCHUNOFF Y JUANCARLOS TORRE
Ensegundolugar, asimismo, hayque destacar, que las instituciones econ6micas a ser reformadas tenidohist6ricamente undesempenoinsatisfactorio. A diferenhabian cia de Brasil, el patr6n de desarrollo haciaadentro desde el porejemplo, y promovido estadono estabaasociadoen laconciencia con unalargaondade crecimiento. pOblica los Oltimos estado marcados Enparticular, porgrandesfluctuacioquinceatos habian nes econ6micas,el deterioro en la calidadde los serviciosp'blicos y la generalizaci6n de una fuertesensaci6nde declinaci6n el econ6mica.Estas experienciasabonaron de una visi6n tomando terreno popular parala emergencia que, y posterior aceptaci6n los desequilibrios maecon6mico,atribula prestadode la pr6dicadel neoliberalismo estatista Enun a la patologia de unsistemaecon6mico croecon6micos y proteccionista. marcosemejante,los defensoresde las antiguaspoliticas y practicasecon6micasno una creible coordinada. El montar resistencia pudieron y descreditogeneraldel orden le concedi6,asi, a Menem el margen de maniobra necesario econ6micoprevaleciente marcha sin en las reformas una fuerte oposicion. paraponer factor Finalmente, retrospectivamente, quejugounpapelclave.Vista hayuntercer en favorde la liberalizaci6n econbmicano fue el hecho que hizo la opci6nde Menem de 1989. En verdad, la crisis fiscal y la toda la diferenciaen la criticacoyuntura otra de negocios no le dejaron frentea la comunidad necesidadde ganarreputaci6n fue que crucial desde el puntode vistapolitico alternativa. Loque marc6la diferencia banderasdel peronismo las tradicionales y escoger nuevas haya podidoabandonar politicas y alianzassin perderporelloel respaldode sus seguidores.Las razonesde las reservasiniciales de en las mismascausas que suscitaron esto hayque buscarlas de Menem. las credenciales los grandesgruposecon6micos: politicas Menemhabiaganadola posici6nde preeminencia que teniaen la competencia a las elecciones en 1988paraelegircandidatos dentro del peronismo realizada interna presidencialesdel aho siguiente.En ella habia resultadovictoriosolevantandolas de hondoarraigo en el movimiento. plebeyoy mesidnico consignasde un populismo en se vez muerte de Con su victoria, la Per6n, 1974,el peronismo porprimera desde habia unificadoen tornode un liderazgoaceptado por todas las corrientes.Por consigo el capital politico consiguiente,cuando Ilego al gobiernolo hizo Ilevando a cabo porun liderpolitico sus opcionesde politica. Llevadas necesarioparalegitimar en las politicasy las sin las credencialesde Menem,las innovaciones que produjo dificilmente hubieran tenidola mismafavorable alianzasuna vez en la presidencia de la politica, paradoja seguinla cual los lideresde acogida.Enlineacon unaantigua derecha sin atraersela de mAs facilidad con politicas adoptar pueden izquierda el exitosovirajede Menemprob6 que un condena de la izquierda (y viceversa)5,
RichardM. Nixon,con sus con el sindromede Nixon-en-China: DaniRODRIK 5 A esto se ha referido "S61o a la Chinade MaoTse-Tung.Dado que podriahaberhecho la apertura impecables credencialesanticomunistas, los intereses Nixonera una figuraconfiablepara la derecha norteamericana podia esperarse que no traicionara a la estrategiade reformas de este principio nacionalesde EstadosUnidos.Latraducci6n indicaria que es preciso contarcon un gobiernode base popularpara encararreformasque de otro modo serian inaceptables para los sindicatos. Y esto debido a las mismas bien fundadas razones: es mis fcil convencer a los trabajadores sindicalizadosque los cambios que son necesarios habrin de ser beneficiosos en el largo plazo, aun cuando les es formulado entraien perjuiciosen el presente, si el argumento por un gobiernoque primafacie tiene sus for International en John WILUAMSON intereses en cuenta"; (ed.): ThePolitical Economyof PolicyReform,Institute 1994, p. 215. Economics,Washington,
EN LAADMINISTRACION LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA DE MENEM
739
de origenpopulista unaestrategia econ6micano populista lanzar podria presidente y salirairosoen el intento. Hay que destacar,no obstante,que el nuevo rumboecon6micoy politicode tensionesdentro del movimiento Menem peronista, perolos disidentescarecieprovoc6 su disconformismo. ron de alternativas politicasparacanalizar Algunossindicatosy en favor de confrontativas, partidarios presionaron perola mayoestrategias dirigentes se mostr6 a seguirun cursode acci6n que podia rlade los peronistas poco inclinada del patronazgo estatal. el acceso a losrecursos econ6micos poneren peligro y politicos esta actitud de maneraselectiva Menemexplot6habilmente oportunista, y aplicando a sus seguidores.S61oun puiado de bajocontrol premiosy castigos logr6mantener a desafiarlas politicas oficialesen el Congreso,mientras que el diputadosse atrevi6 el De este los se entre colaboraci6n tAcito. de sindicalistas y apoyo grueso distribuy6 la coalici6n de en Menem formar una inedita la modo, que pudo y poderosa gobierno, con el respaldode los reuni6el poder institucional de la mayoria electoralperonista del poderecon6mico. n0cleos mas expresivos evocado-los efectosde lahiperinflaci6n sobreel Enbreve,el paisajesociopolitico el de tolerancia social al descr6dito de las instituciones econ6micas ajuste, grado existentesy el liderazgo de Menemsobre el movimiento peronista-cre6 el espacio a cabo cambiosecon6micosque en otrascircunstancias hubieran politico paraIlevar sido dificilmente factibles.
Laprimera estructurales II1. ola de reformas

a la primera ola de reformas Enlo que sigue nos referiremos que tuvolugaren la etapa inicialdel gobiernode Menem,entre 1989 y 1990. Quizasen una situaci6n de hubiera sido posibleque la politica caracterizada porunacrisisfiscalmenosterminal el reformas fuesen encaradas como tareas sucesivas en de la estabilizaci6n y politica al gobierno en la que Menem arrib6 el contextomacroecotiempo.Peroen la Argentina n6micoera otroy ellotuvosus consecuencias.Enefecto,allien donde la emergencia econ6mica Ilevaa que la politicade estabilizaci6n y la politicade reformassean a un mismopaquetede politicas, en la segunda tiende a organizarse incorporadas de la primera. son hechascon vistasal objetivo Loque significa funci6n quelas reformas de reducir el d6ficit fiscaly contener antes que paraaumentar la la inflaci6n prioritario de economla en el la la productividad y competitividad largoplazo,como se observaa continuacion. Las privatizaciones El ritmo de las privatizaciones fue tan vertiginoso que, al cabo de un aio, hacia octubrede 1990,casi todaslas empresaspuOblicas seleccionadashabian sido transferidas al sector privado. En la lista de esta primeraola de privatizacionessobresalieron los telefonos y el transporte aereo, que Menem convirti6en los casos ejemplares de su nuevo rumbo econ6mico. La elecci6n de los monopolios de servicios pOblicospara iniciarla politica
740
TORRE Y JUANCARLOS PABLO GERCHUNOFF
a unacombinaci6n de causas politicas de privatizaciones y econ6micas6. respondi6 del anterior Primeramente, hay que teneren cuentala agenda de las privatizaciones -con la oposici6nperonistagobierno,el cual en sus 0ltimosafroshabiaintentado sin 6xito a operadoresprivadosel 40 % de los activos pOblicosen las transferir deseosa de y de transporte aereo. Parauna administraci6n compafilasde tel6fonos salientesse de las autoridades frustradas su giroideol6gico,las iniciativas sertalizar de los servicios deterioro el fuerte en el pisode su propia convirtieron gesti6n.AdemAs, Por unainiciativa popular. porlas empresasestataleshizode su privatizaci6n prestados de de los monopolios del sectorpOblico, la privatizaci6n fin,ante la asfixiafinanciera o la de fondosliquidos teniala ventaja de aumentar serviciospt'blicos la recaudaci6n de la deuda. cancelaci6nde titulos de empresas sobre privatizaci6n internacional En la literatura y la experiencia en manosdel acciones mantener en favor de suficientes existen argumentos p~blicas las de valorizar de manera realizar de las privatizaciones empresasa estado, gradual, en abierta de trav6sde un saneamiento la cierto, competencia previo garantizar y, por fue seguida. A la horade las de esas recomendaciones las licitaciones7. Ninguna de mediante se revelaron de las autoridades la metodologia decisiones,las preferencias de fue mostrar Su objetivo la venta completar la privatizaci6n. que querian rapidamente consumidoresde tiempo y los activos estatales, sin poner en juego instrumentos en el papeldel adelanteun cambioradical de Ilevar haciendopatentesu compromiso estado. tuvolugaren el marcode unarelaci6n Asilas cosas, el procesode privatizaci6n fondos necesidadde recolectar Su perentoria desfavorable de fuerzas parael gobierno. alto un los eventuales a precioa su pusieran Ilev6 que compradores y ganar-reputaci6n en dichas sus a fin de alcanzar en las licitaciones. prioridades Asi, participaci6n de regulacionesprotectivas el gobiernodebi6 crear un conjunto y circunstancias, de las empresas privatizadas a los nuevos propietarios que brindaron garantistas A este desenlace se Ileg6vendiendo reservasde mercado y el acceso a cuasi-rentas. Elprocebeneficios de mantener las empresasestatalesbajola garantia monop61icos. un en estatales de las transferencia dimiento operando empresas inverso,la ambito una fuertereducci6ndel preciode los activos a ser hubieraimplicado competitivo, fiscalesdel gobierno. con las urgencias transferidos, y esto eracontradictorio de fue de de las politicas privatizaci6n asi uncambioen las relaciones Elresultado nuevas las el mercado: de las en relaci6n no la empresas empresasy pero propiedad pasarona operaren un marcoque era tan ajeno a las reglas de la privatizadas de la industrializaci6n comoel de la fase previa en el mercado protegida. competencia de una Esta recreaci6nde antiguospatronesde funcionamiento econ6mico detr.s haceruncortenetocon el pasadonofue,ademas, compensaque se proponia politica efectivos. Las urgencias pero da por el montajeparalelode marcos regulatorios del estado conspide largadataen las capacidadesinstitucionales asimismo el d6ficit
6 Sobre la politicade privatizaciones Lasprivatizaciones PabloGERCHUNOFF CANOVAS: consultar y Guillermo Documento21, 1994, ProyectoReformasde CEPAL-Chile, Impactosmicroy macroecon6micos, en Argentina: Politica POjblica. The MITPress, 7 ConsultarLeroyP. JONES, SellingPublicEnterprises, IngoVOGELSANG: PankajTANDON, Cambridge,Massachusetts,1990.
ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE LIBERALIZACION DE MENEM LAPOLITICA
741
raron de agenciasregulatorias en condiciones contra de controlar el poder la formacion de mercadode las nuevascompaflas privadas de estimulo a la politicas y promover competencia.
La liberalizaci6n comercial
otroejemploclaro de la subordinaci6n de la La reforma comercialconstituy6 Alhacersecargo, de de estabilizaci6n8. reformas a las de politica exigencias la politica conocersus metas:reducci6n del arancel las nuevasautoridades econ6micashicieron de gran partede los instrumentos mdximoal 20 % y eliminaci6n paraarancelarios de importaci6n). Elplazoque se dabanparaalcanzar (cupos,licenciasy prohibiciones esas metas era de cuatroahos. Mirando atras,hacia esa hora inicial,es sugestivo de laeconomia abordaban constatar lacuesti6npensandoen una que los responsables externa. de la economia a la competencia relativamente apertura gradual de la reforma comercial no pudomantenerse. A fines Esa perspectiva gradualista a las importaciones habiansido prActicamente cuantitativas de 1990 las restricciones de los plazos originales fue Enlo referido a los aranceles,el acortamiento eliminadas. de 1989el arancelpromedio nominal todavlamayor. Enoctubre ya se ubic6en el 26 % una y en 17 % un aio mas tarde,a fines de 1990. En marzode 1991 se introdujo con arancelesdel 0 %paramaterias el 11 arancelaria % estructura escalonada, primas, finales.Comoresultado de ello,el parainsumos y un22 %parabienesmanufacturados arancelpromedio cay6 al 10 %. del ritmo de los cambiosfueron Lafuerza motora en la aceleraci6n los avatares de Perolas demandasdel cortoplazosobre la reforma comercial no la macroeconomia. fueronsiemprelas mismas.En los hechos, la politica arancelaria a la podiacontribuir estabilizaci6n sea como mecanismo de los econ6micade dos maneras, disciplinador formadores de preciosinternos, sea como mecanismo de apoyo al cierredel d6ficit fiscal mediantelos gravamenes a las importaciones. A lo largode esta accidentada las autoridades oscilaron entre uno altiempoque se movian hacia primera etapa, y otro; en variasocasiones al aumentode las tarifas del comercio,apelaron la liberalizaci6n o a la aplicaci6n de recargos a las importaciones a finde obtener nominales temporarios los tan necesitadosingresosfiscales.Asi fue que entreoctubrede 1989 y marzode fueron alterados 1991 los arancelesmaximos nadamenosque once veces. y minimos Pero hacia esa O'ltima fecha el conflicto en tornode la politica arancelaria que se habia zanjadoen favorde la drcstica presidi6estas marchasy contramarchas Las exigenciasde la luchaantiinflacionaria sumadasa la reducci6nde la protecci6n. manifiesta voluntad del gobierno de sus nuevasconvicciones ante la fuerza pormostrar el severo tribunal de la comunidad financiera local e internacional cancelarontoda Comoen el caso de las privatizaciones, en este campo estrategia gradualista. tambi6n los cambiosfueron velocesy profundos. Susconsecuenciasno se limitaron a los efectos
8 Sobre la apertura Bernardo KOSACOFF: Laindustria unproceso de reestruccomercialconsultar argentina: CEPAL-Centro de Ambrica Editor Buenos Aires, 1993. La relaci6nentre problemas desarticulada, turacidn Latina, ha sido abordadaen DaniRODRIK: "The Rushto FreeTradeinthe Developing comercial y apertura macroecon6micos World: en Stephen HAGGARD (eds.): Votingfor Reform: Whyso Late?WhyNow?Willit Last?", y Steven B. WEBB and EconomicAdjustment, The WorldBank and OxfordUniversityPress, Democracy, PoliticalLiberalization
Washingon, 1994, pp. 61-88.
742
del sectorptblico.Masimportante en el cortoplazosobrelos ingreso todavia, negativos de real en tbrminos recursos un alto costo productivos porque,en ausencia implicaron se hizovisibleen de la apertura de politicas comercial la aceleraci6n complementarias, de undesempleode larga de empresasy en la generaci6n de cierre el elevadonOmero duraci6n. tributaria La reforma la necesidadde asumi6la presidencia, en que Menem Desde el mismomomento de incrementar las cuentas ptiblicasy consecuentemente la recaudaci6n equilibrar afrontarla las autoridades Para unacuesti6n se volvi6 tributaria econ6micas apremiante. se habianusado durante uso de los mismosinstrumentos hicieron que, con frecuencia, las alicuotasdel impuestoa los d6bitos se incrementaron anterior: la administraci6n las de divisasa la vez que se mantuvieron a la transferencia del bancarios gravamen y Estos instrumentos de origenagropecuario. a las exportaciones retenciones sirvieron durante un periodo sumamente limitado para financiar la emergencia postsu proyecto a ganartiempoparapreparar al gobierno peroayudaron hiperinflacionaria, tributaria9. de reforma fue Elprimero se bas6 sobretrescambiosprincipales. Elnuevoregimen impositivo el en unospocos impuestos, de la estructura la concentraci6n basicamente, impositiva a las ganancias.Para ambos impuestos,se al valoragregadoy el impuesto impuesto los mecanismos las alicuotas se aumentaron la base imponible, y se ampliaron expandi6 fueron control. dos el cual de agentes de retenci6n, Estos impuestos mejorar permiti6 Io aranceles los combustibles el los a por por impuesto y principalmente complementados alvalor descans6 sobreel impuesto el esfuerzo Inicialmente a la importaci6n. impositivo mas tarde gradualmente gan6 agregado debido a su mAsfAcilrecaudaci6n; s61o a las ganancias. el impuesto importancia Econ6mifue introducido Elsegundocambioimportante porla ley de Emergencia industrial ca al eliminar los regimenes o totalmente y especiales de promoci6n parcial Ellocontribuy6 exencionesimpositivas. importantes que en generalcontenian regional, mas de la nueva unasehral a mejorar la recaudaci6n tributaria, peroademAs constituy6 de politicaecon6mica:los subsidiosque erosionaron orientaci6n la base imponible inversiones. incentivar como herramienta para debiandesaparecer Mediante institucional. la sanci6nde unanueva Eltercercambiofuede naturaleza en el esfuerzopor de evadir los se tributaria aumentaron riesgos impuestos, ley penal en economia ausente tributaria una cultura la argentina. implantar largamente Ademas, en de impuestos Iaagenciaencargadade la recolecci6n se fortaleci6 y se concentrd a finde los aportesprevisionales-incluidos de todoslos impuestos ellala recaudaci6n la evasi6n. a la luchacontra darcredibilidad unatrayectoria tributaria describi6 zigzagueante que la reforma Hayque subrayar era recaudar fiscales.Lametaprioritaria impuestospara dominada porlas urgencias de largoplazode la de allique las consideraciones unestadoen bancarrota; financiar
Guillermo en Ricardo tributaria CARCIOFI, y Oscar argentina BARRIS se encuentra 9 Un andlisisde la reforma en Am6rica CEPAL, tributarias Latina, Santiagode Chile, 1994, pp. 17-76. CETRANGOLO: Reformrnas
DE LIBERALIZACION LAPOLITICA ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM
743
tributaria unlugar Nilaprogresividad de lanuevaestructura reforma ocuparan marginal. ni los incentivos tributaria al ahorro que de ella surglanconstituyeron y la inversi6n centrales del gobierno. preocupaciones en la agenda de la administraci6n estructurales Ensintesis,las reformas entraron de Menempormediode un discursoque predicaba la necesidadde un nuevoorden Sin al comerciointernacional. economicomas centradoen el mercadoy la apertura ese influida de las escasamente reformas estuvo por embargo,la implementaci6n de ganarreputaci6n. En oficial discurso,que fue mAsbienun recursoen la estrategia mas al que se apel6 ante la de reformas verdad,las politicas fueronun instrumento el lujo el gobierno no se permiti6 economica.Enese contexto, apremiante emergencia de decisiones meditadas complejas,lo cual afect6 la calidadde las y t6cnicamente de estas primeras los efectos reformas la naturaleza reformas. reflej6 AdemAs, tambien Antelas dudas que de la brechade credibilidad que rodeabala gesti6nde Menem. suscitaba su repentina conversiona la liberalizaci6n econ6mica,las presiones del detrAs de un el externos sobre acreedores los sectorprivado convergieron gobierno y del de Menemparaneutralizar la resistencia la habilidad politica objetivo: aprovechar irreversible. el procesode cambioy tornarlo a las reformas a finde acelerar peronismo habiaque hacerlasno importaba Fue entonces que la consignade que las reformas Menem como para tantoparaque c6mogan6 predicamento, ganarareputaci6n y sirvid el paso a potenciales de la liberalizaci6n economicacerraran que los partidarios de las de volveratrs1o0. simultaneo intentos Finalmente, agreguemosque el carActer de negociaciones unaestrategia algobierno multisectoriales reformas orquestar permiti6 Asi,grandesempresasque eranperjudicon los gruposecon6micosmas importantes. cadas en un area -la apertura comercial-erancompensadasen otra-la politicade unpapelen la talque el paquetede reformas de manera jugotambien privatizaciones-, Menem. de flamantes de consolidaci6n los apoyoseconomicos III.El dificilcamino hacia la estabilizaci6necon6mica de Menemno alcanz6,sin embargo,paraque los Elviraje ideol6gicoy politico su estadode alerta debidoa la experiencia grandesgruposecon6micosabandonaran de repetidosfracasosen estabilizar acumulada la economia.La historia conspiraba EnEuropa, a la crisisinflacionaria. unasalidarapida contra despubsde las dos grandes similares. Alemania Perola ausenciade un porexperiencias pasaron y Hungria guerras, a inestabilidad de daruncorteabrupto los economica permiti6 previo gobiernos periodo creibley redujeron un r6gimen a la hiperinflaci6n unavez que establecieron cambiario en cambio, no era el resultadode los d6ficitfiscales. La hiperinflaci6n argentina, comolos conflictos acontecimientos extraordinarios, belicos;mas bienteniasus raices de de altainflaci6n en unalargahistoria intentos Io porsuperarla, y repetidos y fallidos de estabilizar de toda nuevatentativa afirmar la la credibilidad que hacia mis dificil economia.
DORNBUSCH escuela que sostiene que, en Ioque respecta a privatizacioque "...la argument6 '0 Asi, Rudiger hacerlor~ipido nes, es mcs importante que hacerlobien, presentaun puntode vistacrudo pero correcto.Asf...en en Amdrica no deberianpreocuparseporhacerloexactamentebien, sino mis bien porconseguirhacerlo". Latina, WilsonCenter, 1990, Working The Woodrow The Latin AmericaProgram, in Latin "Structural America", Adjustment Paper 191.
744
PABLO Y JUANCARLOS GERCHUNOFF TORRE
Los primeros intentosde estabilizaci6n y frustrados Durante 18 meses tresministros de Economla sucesivamente trataron los primeros de controlar de emergencia, del gasto pOblico, la inflaci6n con impuestos reducciones de ingresosnegociadascon los empresarios1' ajustesen la tasa de cambioy politicas del 200 %al 6 % Enuncomienzo, latasade inflaci6n transitoriamente logroserreducida de contra el desencademensual. cambio Perounanuevaembestida especulativa tipo entrediciembre de 1989y marzode 1990, que fue n6 otroepisodiohiperinflacionario seguido por nuevos impuestosde emergencia,la suspensi6nde los pagos a los en del estado y profundos recortesen los gastos pOblicos. Arrinconado proveedores a la sustituci6n de el unasituaci6n entonces recurri6 desesperada gobierno compulsiva a largo plazo los dep6sitos a plazo fijoen el sistemabancariopor bonos pOblicos en d61lares. denominados Si biencomport6 un severogolpe sobrela confianza piblica en los bancos, esa en marzode 1990 una politicamonetaria a las autoridades iniciar decisi6n permiti6 en ese mismomes. La restricci6n altamente restrictiva que puso fina la hiperinflaci6n libre del de fueposibleporla implementaci6n monetaria previa unesquemade flotaci6n nivel se al de de los estricto cambio los redujeron tipo y porque pagos gubernamentales las se eliminaron a los inversores recursosfiscales.Ademas,paratranquilizar y atraer en el tratamiento existentes de capitales a los movimientos restricciones y lasdiferencias de utilidades al exterior. de capitalesnacionales No y se facilit6 y extranjeros, laremisi6n en materia de estabilizaci6n otravez desalentafueron obstantetodoello,los resultados enunpromedio mensual del25 %, elevadastasasde inflacion, dores.Nos6lopersistieron un la actividad en sinoque tambien recesivo. economica proceso entr6 La credibilidad con relaci6na los que el gobiernohabia ganado inicialmente revelarse a al incapaz de agentes econ6micos comenz6 entonces desmoronarse a unaumento de restriccic6n Lapolitica estabilizar la economia. monetaria Ilev6 significade la en unafuertesobrevaluacion tivoen la tasa de interesque, a su vez, se tradujo los pagos gubernamentales monedanacional. Cuando y se postergarse ya no pudieron el deficitfiscal,se de monedaparafinanciar en consecuencia,la emision increment6, contrala tasa de cambio. Este tercer episodio produjootraescalada especulativa fue menos intensoque los anteriores pero condujoa un cambiode hiperinflacionario de Domingo de en el Cavallo. la con Ministerio Economia, guardia designaci6n en estabilizar Hastaentonceslos fracasos habian laeconomia opacadoel desemsido en su Estas estructurales. de momento habian presentadas perlo las reformas de la economia inestabilidad a lacr6nica definitiva Perosus comola solucion argentina. potencialesefectos positivosescapaban a la percepci6nde una opini6npublica a medidascada vez m-s drasticas, sobreel telonde fondode unaeconomia sometida Elperiodode lunade mieldel que estancaday con recurrentes picos inflacionarios.
" Los primeros and Transformation son analizadosporAdolfo en "Crisis intentosde estabilizaci6n CANITROT C. ACUNA of the Argentine State (1978-1992)", Democracy,Marketsand Structural y E. GAMARRA: en W. SMITH, Reform in Latin Transaction America, Publishers, 1993,pp. 75-102. Un excelente andlisisde los aspectos econ6micos y politicosde la administraci6n de Alfonsin y ia fase inicialdel gobiernode Menemse encuentraen Adolfo en Joan NELSON Reform, CANITROT Democracy,and the Crisisof the State in Argentina", y SilviaSIGAL: "Economic (ed.): A PrecariousBalance, Democracyand EconomicReformsin LatinAmerica,Institutefor Contemporary Studies,California, 1994, pp. 95-142.
745
Menemdesde su asunci6nal podercomenz6a quedaratras.Durante el disfrutaba un significativo cuartode 1991 su popularidad descenso. A los primer experimento fracasos econ6micos se sumaroncrecientes rumoresde corrupci6nen los circudel Ilamado"Regilos gubernamentales.En realidad,fue s6lo con la introducci6n de 1991 que el en el mende Convertibilidad" Cavallo marzo ministro diserladopor el hacia dar un en de Menem la estabilidad camino dificil viraje positivo logr6 gobierno econ6mica.
El Plan de Convertibilidad
al Plan fueron Es verdadque algunasmedidastomadaspreviamente funcionales de reservasinternacionales de acumulacion en especial,la politica de Convertibilidad, Ilevadaa cabo durante1990. Perono seriacorrectover a los sucesivos intentosde el plan Desde un principio, como el desplieguede un mismoprograma. estabilizacion de de sus objetivos se singulariz6 del ministro Cavallo porla ambici6n y la radicalidad sinoestablecer Puestoque su metaya no eras61oreducir sus instrumentos. la inflaci6n dicho planno fue un plande un nuevoy perdurable y cambiario, regimenmonetario comolo son reforma ser como una antes bien debe estabilizaci6n visto estructural, mas; de economia. las privatizaciones, la la desregulaci6n la apertura comercial, en unarelaci6n de 1 una de Convertibilidad ElRegimen monedaconvertible cre6 sin el de divisas en las monetaria respaldo prohibi6 cualquier peso = 1 d61ar y emisi6n el regimen reservasdel BancoCentral. la Introducido porunaleydel Congreso, elimin6 monetarias sobrelas politicas discrecionalidad y de cambio.Su efecto gubernamental el limitando al de colocara la Argentina fue similar bajounesquemade gold standard, son contadoslos alde unacajade conversi6n. Enla actualidad papeldel BancoCentral casos de paises que operancon cajasde convertibilidad o con convertibilidad y Banco de este existen en Gibraltar, Ademasde laArgentina, Central. Bermudas, esquemas tipo y Lituania. HongKong,Estonia de excepci6n,unestadode emergenEstoscasos estanasociadosa situaciones de los dos. Enalgunosde ellos,comolos paraisos cia o unacombinaci6n fiscales,este de una se trata es elegidoporcomodidad monetario-cambiario y simplicidad: regimen en conflictos con otrosobjetivos. En los negociossinentrar peroque facilita reglarOstica instancia. En Hong como recursode Oltima otroscasos se adoptala convertibilidad anexi6n a China, nacional Ioque porsu pr6xima Kongla sobrevivencia esta amenazada Ilevaal gobiernoa atarla monedadomesticaal ente emisorde un pais creible.En Estoniay Lituania la situaci6nes parecida,pues los nuevos estados nacionales de la Uni6nSovieticason todaviafragilesy, porlo del desmembramiento surgidos tanto,tambienes fragilla confianzaen sus monedas. de la del estado y, consecuentemente, En la Argentina, por fin, la reputaci6n monetaria esta severamente afectadaporla largainestabilidad autoridad economicay,
de 1989 y 1990. En una situacidn en particular,por los episodios hiperinflacionarios semejante, la opci6n por la convertibilidaddescans6 en una estrategia de "autocomo Ulises, quien orden6 ser atado al mastilde su nave para no ser atraido atamiento": por las engafosas melodias de las sirenas, el gobierno opt6 por renunciaral uso de
746
claves de politica instrumentos econ6mica con parahacermas creiblesu compromiso fiscaly monetaria12 la disciplina Eltipode cambiofijoapoyadoporel Regimen de Convertibilidad logr6estabilizar de A principios de abril las tasas de las volatiles los mercados financieros. expectativas anuales 44 del al % 22 mientras valor el del se descendieron %, que interes d61ar mantuvoestable. La inflaci6n comenz6 a descender gradualmente pero en forma del programa, sostenida.Losprimeros resultados favorables con el otorgamiento junto de uncredito de la renegociaci6n de la deudaexterna porel FMI stand-by y el comienzo las previsionespesimistas la confianza.Revirtiendo bajo el Plan Brady,mejoraron en la 01tima iniciales,el gobiernogand las elecciones parlamentarias partede 1991. el 40,3 %de los votoscontrael 30,5 %que recibid CivicaRadical, el Obtuvo la Union de oposici6n. Elelectorado los signos de corrupcion principal partido optoporignorar en los altoscirculos en favorde la renovada votar gubernamentales promesa y prefiri6 de estabilidad. Elexitoen la luchaantiinflacionaria, la victoria electoral y el apaciguadel frente militar a Menem el control miento alcanzado retomar poco antes13 permitieron del procesoecon6mico y politico. La entradade capitales externos El gobiernode Menempodiaesperarpor entoncesuna moderadareactivaci6n del nivelde actividad. A diferencia de despues de tres aflos de caida ininterrumpida de la demandaagregada, otrosprogramas basadosen la contracci6n antiinflacionarios el Plande Convertibilidad de manera combinaba instrumentos ortodoxos y heterodoxos talde empujar a la economia Enefecto,la promesabastante porunsenderoexpansivo. el equilibrio fiscalen un plazobreve,la fijaci6n sine die del tipode creiblede alcanzar cambioy algunaspresiones informales hicieron sobre que las autoridades econOmicas una importante desaceleraci6ninflacionaria los grandes empresarios, impulsaron y las firmas modificaron la escena econ6mica: cesaronlas remarcaciones rapidamente de precios,los dep6sitoscomenzaron a retornar a los bancosy reapareci6 preventivas
12 El concepto de "auto-atamiento" ha sido elaboradopor Jon ELSTER: Ulisses and the Sirens, Studies in and Irrationality, Fondode Cultura Econ6mica, Press, 1978(traducci6n Rationality Cambridge University al espahiol: a la paradoja M6xico,1989),y hace referencia razones,los soberanospueden Ilegar de la soberania.Pormultiples a optarporrenunciar a la soberania,prefiriendo sujetarsea reglas a los efectos que los otroscrean en sus promesas. Esta es una consideraci6n a los que apelan los gobiernos presenteen el disefiode los arreglosinstitucionales sus mArgenes de discrecionalidad econ6mica.Consultar Kenneth de credibilidad parareducir y resolver problemas A. SHEPSLE: Institutions and the Problem of Goverment Social en P. BORDIEU "Discretion, Commitment", y J. COLEMAN: fora Changing la atenci6nal hecho de que cuanto Press, 1991,pp. 245-65.Llamando Theory Society,Westview mas numerososfueranlos instrumentos del gobiernode Menem econ6micosa su disposici6nmenorera la credibilidad en los mercados,VicentePALERMO el de Plan auto-atamiento Convertibilidad en su tesis doctoal de aplic6 concepto ral"'Siganme! La politicade reformas estructurales: el caso argentino", Universidad Madrid,1995. Complutense, 13Unaraz6nadicional del fortalecimiento militar del gobierno fue la soluci6nal problema que habiajaqueado de Alfonsin. Unavez en la presidenciaMenemdict6 una anmistiaparcialque la ultima etapa de la administraci6n benefici6a militares condenados porla violaci6nde los derechos humanosy por la participaci6n en las rebeliones ocurridas duranteel gobiernomilitar. De la medidaquedaronexcluidoslos ex miembrosde las juntasmilitares. La decisi6n no puso fin a las tensiones porquelos altos mandos militares procedieronluego a excluirdel ej6rcitoa oficialesde rangomediohostilesa la jerarquia la reacci6nde este sector se conoci6 en diciembrede 1990 militar; con un nuevolevantamiento que fueviolentamente reprimido porlas fuerzasleales. Enenero de 1991 Menemdict6 el segundo indultopor el que se liber6a los ex miembrosde las juntasmilitares, que fue muycuestionado por la el frente militar. ConsultarCarlos AcutA y Catalina opini6n puiblicapero que logr6 apaciguarduraderamente "Militares en la transici6n del gobiernoa la subordinaci6n en CarlosACUNA SMULOVITZ: constitucional" argentina: NuevaVisi6n,1995, pp. 153-202. (comp.):La nuevamatriz politicaargentina,
747
el cr6dito,el poder de comprade las masas urbanasse expandi6con la virtual se asoci6 a la estabilidad. del impuesto inflacionario. Asi,la reactivacion desaparici6n de moderada. La administraci6n Sin embargo,no fue apenas una reactivaci6n un de estabilizaci6n 6xitoen materia Menempudo usarsu flamante paraaprovechar econoen La internacionales. financieros en los mercados favorable las giro recesi6n de las tasas de interes, unafuerte habiaprovocado miasdesarrolladas reducci6n Ioque en los Ilamados atractivos de retornos a los capitalesa salira la bOsqueda indujo mas no so1o a la Argentina "mercadosemergentes" 14. En esta bOsquedaencontraron Mundial el Banco recomendadas estructurales a cabo las reformas Ilevando por y el FMI Por monetaria cambiaria. de estabilidad ahora sinoofreciendo la y perspectiva tambien otra parte,a los ingresos de los capitalesde los inversoresexternosse sum6 un en los colocadosen las plazasdel exterior de losfondosde argentinos reflujo importante ahos ochenta,y todo ello otorg6un financiamiento excepcionala la expansionde la demandaagregadaestimulada porla estabilizaci6n econ6mica. tuvounadoble faz. Porun lado, la de estos factoresfavorables Lacontrapartida de preciosrelativos aceleradareactivaci6n que deterior6 fijounaestructura econ6mica Como desalento las exportaciones. las lacompetitividad externa, importaciones y alent6 creciente comercial que, en unaeconomiafuertemente consecuencia,surgioundeficit Porotrolado, de incertidumbre. unelemento endeudadacomo la Argentina, introducia del Plande Convertibilidad resultados la ola de optimismo que acompa6' los primeros el consumode amplias capas socialesy agrav6todaviamas la insuficiencia incentiv6 de preciosanticompetitiva A largoplazo,laestructura de economia. ahorro de la cr6nica del programa sobre la sostenibilidad abrianun interrogante y el bajo nivelde ahorro puestoen marcha. Sin externono pudo ser mas oportuno. de ahorro Peroen el cortoplazo,el flujo comerciales las consecuenciasadversasde los desequilibrios dichoflujo, y de la caida no Eltipode cambiofijo tenido unagudoimpacto hubieran en latasade ahorro negativo. de tasa mas lenta sido hubiera de la caida la inflaci6n y la podriahabersemantenido, el senderopor de capitalesmodific6 crecimiento mas baja.Enlos hechos, la entrada asociadoa la implemenalajustedoloroso dondese desenvolvia laeconomia argentina: unprocesode expansion se superpuso estructuales tacionde las reformas que duraria casi cuatroanos.
14Los cambiosoperadosen el escenariofinanciero a percibirsedesde 1990 internacional que comenzaron como fue el caso de los observados a fines de 1970. Dos han sido los un episodio coyuntural, no constituyeron factoresque se combinaron en un fen6menomis permanente. paraque la crecienteofertade capitalesdeviniera en los paises desarrollados: Porun lado, el fin de la estanflaci6n(stagflation) despubs de mis de una d6cada la Porotrolado, esta nueva inflaci6n las tasas de inter6snominales. y con ella cayerontambi6n cay6 sustancialmente a los bancos tradicionales financieras realidad distintas y cuya actividad al afianzamiento de instituciones contribuy6 fondosde pensi6n,fondosmutuales, de altosrendimientos: a la bOsqueda de seguros, fondos se orient6 compahiias en debutaron de dinero,etc6tera.Estas instituciones de inversi6n las oportunidades explotandosistem&ticamente Paralas economias de estos paises, que durantelos nuevos mercados,en particular en los paises en desarrollo. un fuerteracionamiento en los mercadosde cr6dito,la ofertade capitalesabri6nuevas afios ochenta sobrellevaron fiscales y los del sector externopudieronfinanciarse Ahora,los desequilibrios oportunidadesde politicapOblica. con menos restricciones el nivelde actividad que dentrode ciertoslimites, y fue posible,en consecuencia,expandir en el pasado reciente. Un anlisis detalladodel impactodel nuevo escenario financiero y de las reacciones de FUND: International en INTERNATIONAL MONETARY Markets, agosto Capital politicade partede los paises se encuentra en dicho escenario se encuentraen Latina examen del desempehiode las economiasde Am6rica 1995. Un primer "Crecimiento econ6mico en Am6rica Latina. Experiencias R. FRENKEL M. DAMILL, J. M. FANELU, y G. ROZENWURCEL: recientes y perspectivas", en Desarrollo Economico, vol. 33, N2 130, julio-setiembre 1993, p. 237-63.
748
TORRE YJUAN CARLOS PABLO GERCHUNOFF
La feliz combinaci6n de ajuste estructuraly expansi6n econ6mica
Veamoslas dos dimensiones de este paisajeeconomicoahoramas matizado. a unatasa anualdel Comencemos destacandoque, entre1991y 1994,el PBIaument6 del consumo,que creci6en un40 %,y de las 7,7 %,motorizado porel comportamiento inversionesen maquinaria y equipo que, postergadasdurantelos anos de crisis, se sustancialmente alentadasporla estabilidad incrementaron la monetaria, tambien de fuerte del cr6dito liberalizaci6n No obstante comercial. la la expansi6n y reaparici6n fueronexcelentes. La tasa de de inflaci6n la demanda, los resultadosen materia de los preciosminoristas crecimiento sobrebases anualescay6del84 %en 1991,a 18% en 1992, 7,4 %en 1993,y 3,9 %en 1994.Elboomde la demandaayud6,a su vez, a fiscalalcanzadoen 1992y 1993 las cuentasfiscales.De hecho,el superavit equilibrar en reforma estaba concentrado se debi6 muchoa unsistematributario mediante, que, los impuestos al consumo. de esa auspiciosaevoluci6n nos confronta La otradimensi6n macroecon6mica del ingreso, con las durascondicionesde las nuevasreglasde juego.Ladistribuci6n en no habia durante el recesivo e inflacionario trienio 1988-1990, empeorado mejor6 que destacablesi se tiene en cuentaque la el periodo1991-1994.Estoes especialmente se ha caracterizado economiaargentina las desigualdadesen los siempreporreducir Enel nuevopatr6n durante las recesiones15. ciclicosde bonanza periodos y ampliarlas el segmentodel 10 %mAsricode la poblaci6n distributivo fue el Unicoque claramente de Seralemos, ademas, que, si bien en una trayectoria aument6su participacion. un relativos tuvo de inflaci6n los la impacto desigual descendente, evoluci6n precios con los valores sobre la poblaci6n.Los estratosde bajos ingresosse beneficiaron en terminos de empleo.Por establesde los alimentos los mas perjudicados perofueron de las clases medias,en cuyopresupuesto fracciones su parte,importantes domestico de los debieronhacer frenteal encarecimiento los servicioseran mas significativos, de los la educaci6nsalud -en serviciosprivados especial la serviciospeiblicos y y disimilespor los salarios comportamientos privatizados. y el empleotuvieron Tambien internacional masexpuestasalcomercio actividades la expansi6n sectores.Enaquellas casi nuloy, en cambio,los instrumentos econ6micadomestica tuvounimpacto discipliuna reducci6n externay el tipo de cambiofijodeterminaron nariosde la apertura entre1991y 1994los en la industria, de los salarios simultanea porejemplo, y el empleo: se contrajo. realescayeron10 %y la ocupaci6n salarios Porfin,aunquela reactivaci6n comerciantes de negociosparalos pequenosindustriales, y implic6 masoportunidades tributaria en la administraci6n los trabajadores la mejora y en la lucha porcuentapropia, contrala evasi6n signific6paraestos sectores pasar a pagar impuestosque antes evadian. De cualquier modo,el balancede los efectos cruzadosdel proceso econ6mico La a la politicagubernamental. que se despleg6 entre 1991 y 1994 fue favorable el economiacomenz6 a giraren tornode un proceso de retroalimentaci6n positivo: economide los indicadores todos casi fondos de externos desempero mejoro ingreso de las reformas, el tramite de pagos y facilit6 de balanza los desequilibrios co, financi6
de finde siglo, UNICEF-Losada, 1993, Buenos Aires. y exclusi6n.Desafiosparala politicasocial en la Argentina
15Consultar Luis BECCARIA: "Estancamiento y distribuci6n del ingreso", en Alberto MINUJIN (ed.): Desigualdad
749
el ingresode nuevos capitales. Io cual a su turnogalvaniz6la confianza y estimul6 en el pianosimbblico: el gobiernode Menem fue lo que ocurri6 importante Igualmente los terminos convirtiendo a los ejes del Plande del debateecon6mico logr6reorganizar fiscal y las reformas estructuralesen una suerte de Convertibilidad -la disciplina cual medirse las de las principadel debieron consenso promedio propuestas respecto del pais. les fuerzaspoliticas IV. El nuevo escenario de las reformas econ6micas economicos de los indicadores ElPlande Convertibilidad y la tendenciapositiva el procesode las reformas del que se desenvolvia dentro el contexto alteraron econ6miretomar los alcancesde este cambionos pareceOtil cas. Paraapreciar aquila distinci6n entreproblemas Hirschman hecha porAlbert apremiantes16 escogidos y problemas Losproblemas quienestienenresponsabilidaque seleccionan escogidosson aquellos los en contraste, de acuerdocon sus percepciones des de gobierno y sus preferencias; sea a su consideraci6n le son son por impuestos aquellos que apremiantes problemas situaci6n de emergencia. o porunainminente de actoresnogubernamentales la presi6n de dos contextos es posibleidentificar de esta distinci6n A partir opuestosde politicas reforma17. a un problema de ellos, los lideresde gobiernose confrontan En el primero en sus agendas. Un ejemplo, irrumpe que, con fuerzadesestabilizadora, apremiante de la dramatica entreotros,son las crisishiperinflacionarias que, bajola forma erosi6n de la capacidadestatalde extraerrecursosy de proveerservicios,hacen surgirla En un contextosemejante,la perspectivadel caos social y la quiebrainstitucional. madura en todoslos frentes de que es precisoactuar convicci6n rApida y esquematicade vastoalcance.En de reformas el caminoparael lanzamiento mente,pavimentando los debates sobre el alcance y la velocidadde los cambios dichas circunstancias, tienen de reforma Las iniciativas relevancia. estructurales pierdeninstantaneamente a los esfuerzos indisolublemente terminan reactivo entoncesmas uncaracter ligadas y economicaapremiante. de unasituacion el control porrecuperar gubernamentales tienenfrentea si una situaci6n Enel segundoescenario,los lideresde gobierno en el peroque todaviase encuentra econ6micaque presentasignos de desequilibrio de deciden actuar estas En situaciones de circunstancias, las manejables. rango cambio con el de de en marcha manera objetivo politicas corregir poniendo preventiva de cambiotienenlas caracteristiEstaspoliticas los desequilibrios macroeconOmicos. conservan cas de unproblema gubernamentales escogido dadoque los responsables a cabo. de Ilevarlas tantoel alcancecomola oportunidad la capacidadde definir tantosobre la tienenclarasimplicaciones Estos opuestoscontextosde reforma del procesodecisoriocomo sobre el contenidode las politicasde dinmica politica en un contextomenosdominado cambio.Conrespectoa la primera porla dimensi6n,
16Consultar AlbertO. HIRSCHMAN: Essays in Trespassing,Economicsto Politicsand Beyond, Cambridge Press, 1981, p. 146. University 17 El concepto de contextos de reforma ha sido elaboradoen ms detalle en MerileeS. GRINDLE y John The John Economyof Reformin DevelopingCountries, TOMAS: PolicyChoices and PolicyChange, ThePolitical Press, 1991, cap. 2. HopkinsUniversity
750
sensaci6n de crisis,las politicasde reforma una alternativa entrevarias constituyen de la habilidad opciones posibles.Porlo tanto,su suerte politicade los depender, recursos lideresde gobiernoparaorganizar burocrAticos y movilizar apoyos sociales. de de crisis,porel contrario, las reformas Enunasituaci6n aparecencomoalternativas de circunstaninstancia. De alli en este sea fuerza las la contexto, persuasiva que, 01tima el espaciopolitico cias la que crea,porsi misma, Conrelaci6n parala acci6nreformista. a la segunda dimension, el contenidode las politicasde reforma, senalemos que una cuando 6stas son iniciadasbajo la presi6nde una grave emergencia,incluira'n de costos y beneficios. cuotamuyaltade improvisaci6n y unamuylimitada evaluaci6n de lo que sueleocurrir A diferencia de gobierno de margen cuandolos lideres disponen de maniobra, en este caso, las reformas a ser administrativamente y tecnica tenderan de la hora. la marcade las urgencias simplesy Ilevara.n entreambostipospolares Ensintesis, de contextos de reforma existeuncontraste. las de una el son como adonde reformas parte escogidas estrategiapreventiva, Alli desde un puntode vistapolitico procesode su decisi6nserA exigentey laborioso m.s en principio, Ocurre cuando las pero la calidadde aquellassera, mayor. Io contrario de una severa crisis, porqueentonces esta reformas son lanzadasbajo el apremio las complejidades del de los problemas siemprepresentela tendenciaa subestimar estructural. ajuste Conlos elementos hist6rica. ahorael hilode la narraci6n expuestosrecuperemos A partir de 1991,los problemas de la asolaron que primera etapade la administraci6n Menem-el problemamacroecon6mico de la crisisfiscal y el problemapoliticode se habianparaentoncesatenuado auncuandofuera credibilidadsignificativamente, en formatemporaria. que el gobiernopaso de operaren un Asi, se puede afirmar a otroen que aument la capacidadde dominado contexto apremiantes porproblemas de su implementacion. sobresu contenido y laoportunidad y de influir escoger politicas fiscales de Con recursos dispusoahorade una mejor margen maniobra y mayor m.s a de eficiencia sustentabilidad en la gesti6n atender objetivos politica plataforma para y del procesode reformas. de Convertibilidad establecida Asu vez, la 1Ogica macroeconomica porel Regimen estructurales. La renunciaa los instrumentos dio un nuevo impulsoa las reformas undesplazamiento del centrode gravedad monetarios paraganarcredibilidad signific6 al A partir delcompromiso de no emitir de la politica econ6mica. asumido parafinanciar ibaa lagestionde los desequilibrios macroecon6micos sectorpOblico y de nodevaluar, a los del pasado. La insuficiencia de transitar necesariamente por rumbosdistintos de relativos fundamentales los -los ahorro dos desajustes precios problemas que, y al Plande Convertibilidadcomohemossenaladoantes,acompafaron porlargo tiempo fiscalesy comercialeso bien con reformas tendrian con politicas que ser afrontados estructurales el ahorro, la productividad de precios.Las que estimularan y laflexibilidad autoridades economicasusaronlas politicasfiscales y comerciales.Pero, a la vez, unnuevoimpulso a las reformas las que se convertirian en el instrudieron estructurales, reala unareglamonetaria mentoclave paraadaptar la economia perdurablemente fija.
La gestiOnde esta segunda fase de la reorganizaciOn econ6mica estuvo facilitada por el numeroso grupo de economistas profesionales que Cavallo trajo consigo al de Economia.Desde sus nuevas posiciones, el equipo econ6mico contribuy6 Ministerio
751
a mejorar las capacidades administrativas y t6cnicasdel gobierno.Ello,a su turno, el altogradode permeabilidad de las estructuras decisoriasa las presiones disminuy6 de actoresno gubernamentales. la orientaci6n Ciertamente, generalde los cambiosen cursocontinuarA estandodefinida dependenciadel gobiernorespectode porla fuerte de los grandesgruposecon6micosy los acreedores los interesesy las preferencias no se colarande maneradirecta de entoncesestas influencias externos.Peroa partir sobre la tomade decisiones;mas bienestaranmediatizadas porla acci6n del equipo de acuerdocon la 16gicade su econ6mico,que buscaraencauzarlas y redefinirlas en funci6n de las necesidades politicasde ia tecnocratica racionalidad perotambien en torno de ladirecci6n del de Menem. administracion Asi,a pesarde sus coincidencias de los negocios del mundo el equipoecon6mico procesode reformas, y los portavoces no siempre habran de estarde acuerdo con respectoa la secuenciade las reformas, los a cabo, la distribuci6n de sus costos. instrumentos paraIlevarlas los costos de las reformas Moderando de las reformas en primer en el nivelde Elcambioen el contexto fuevisible, lugar, los costos del ajusteestructural. En efecto, la politica de expansi6nde la demanda unamayor lubricaci6n de los costos distriasociadaal Plande Convertibilidad permiti6 sobrelas reformas de butivos Enla literatura de las reformas. econ6micas,el problema Si biendesde unaperpectiva econ6mila compensaci6n prominente'8. ocupaunlugar suelenservistoscomounafuentede riesgoparala ca los esquemasde compensaci6n el hechoes que su presencia o su ausencia de los programas de reformas, consistencia de los ajustesestructurales. Unacuesti6n a menudodetermina la factibilidad politica de reforma en un marcoinstitucioa cabo politicas capitalparatodogobierno que Ileva de que manera el es -de acuerdocon JohnWaterburynaldemocratico la de calcular a los distintos miembros de su coalici6n de apoyo. de afectar procesode cambiohabra de unacoalici6nde gobiernoconsiste en no Segu'neste autor,la clave en el manejo a muchosgruposo sectoresal mismo De allique auncuandolos antagonizar tiempo19. econ6micon la sustentabilidad puedanestaren conflicto esquemasde compensacion a sortear de una manera los ese concebida ca, estrecha,estos permiten gobiernos de recursos anular resistencias para comprar proveyendoles y riesgo apoyos. se realizan durante Ocurre, empero,que los ajustesestructurales y generalmente severamente a causa de gravescrisisecon6micas, las que limitan los recursosfiscales a politicas de compensaci6n. recurrir Enesas circunstancias, lo impiden y, en definitiva, a los gobiernos es que laeconomiase hayadeteriorado tantoantes que puede ayudar a ser percibidos como de iniciar las reformas que los costos del ajustepuedanIlegar mas moderados la persistencia de la aguda crisisecon6mica. que los que entranraria MenemIleg6a la presidencia en un contextode este tipo.Comoindicamos antes, la fresca de la hiperinflaci6n memoria y la expectivageneralde que el nuevogobierno ola de la puesta en marchade la primera pudierasuperarla emergenciafacilitaron estructurales. reformas
18Joan NELSON: and the Politicsof Adjustment", en S. HAGGARD (eds.): The "Poverty, Equity y R. KAUFMAN Politicsof Economic Princeton Press, 1992;CarolGRAHAM: Adjustment, University SafetyNets, Politicsand the Poor, The Brooking 1994,cap. 1. Institution, Washington, Transaction ThePoliticsof Economic Books, 1989, p. 39. Adjustment, FragileCoalitions."ThePolitical Management of Economic Adjustment and Reform",en Joan NELSON (ed.): 19John WATERBURY:
752
Con el paso del tiempola eficaciade estos factorestendi6a depreciarse.Ya de 1991. del gobierno observada a principios mencionamos la caidaen la popularidad de la tolerancia de ahoraque la continuidad dependiaasimismo pOblica Agreguemos habia calado resultadostangibles.Si bien la consigna oficial"NoHay Alternativa" en la opini6n existiasiempreel riesgode que la recesi6n,el pCblica, profundamente cierrede empresas,el aumentodel desempleo agotaranel creditootorgadoa las de reforma. Laestabilidad porel Plande Convertibilidad y el boomproducido politicas esa amenazaal poneren acci6nmecanishaciaadelante entoncesdesplazar lograron los costos del ajusteestructural. mos que compensaron en lugarde "politicas" deliberadamente a "mecanismos" Nos hemosreferido para destacar que estamos en presenciade los efectos indirectosde decisiones made politicas de compensaci6n antesque de los efectosdirectos croeconomicas propiaausentesde la agenda guberestuvieron mentedichas.EstasCltimas conspicuamente de estimulo a la demandaasociada Noobstante, namental20. la estabilidad y la politica a moderar unimpacto tuvieron al Plande Convertibilidad las agregadoque contribuy6 de las reformas estructurales. consecuenciasdistributivas tuvounefectoprogresivo del impuesto eliminaci6n inflacionario Lavirtual pues sus de la sobre los estratosma'svulnerables consecuenciasrecalanpredominantemente de Buenos sociedad. Los hogaresbajola lineade pobrezaen el Areametropolitana del 38 %a finesde 1989,cayeronal 14 %en un maximo Aires,que habianalcanzado sino tambienlos efectos del boom no s6lo revelando 1993, que ia estabilizacion social. La econ6micohabianalcanzadoa los escalones mAsbajos de la estructura comercial la liberalizaci6n y, en menor generadaporlas privatizaciones, desocupaci6n del sectorpiblicofuea nivel escala, la reorganizaci6n agregadomasque compensada el empleotuvola expansi6neconomica,de modo que el sobre el por impactoque de la poblaci6n ocupadacreci6del 35,7 %en 1990al 37,4 %en 1993.Por porcentaje econ6mica comerempresarial que la apertura fin,la reactivacidn atenuola mortandad cialexterna trajo consigo. de politicas el boomecon6micoabri6las puertasa un conjunto Adicionalmente, en expansionle Larecaudaci6n tributaria paralas que antes no habiafinanciamiento. a las autoridades asignarrecursoscrecientesa casi todas las partidasdel permiti6 duranteel periodo restringido presupuestop'blico, que habiaestado severamente masivade capitales.En del Plande Convertibilidad al lanzamiento y a la entrada previo en el gasto social, que en terminos incremento un importante se registr6 particular, de los el alto realesfue, durante c01timos quinceafros21 1994, mas
de las reformas El "re-diserio"
loscostosdel ajusteestructural, a moderar de ayudar AdemAs por iaetapaabierta el disefio de las reformas al gobiernomejorar el Plan de Convertibilidad permiti6
0 Los trabajadoresredundantes recibieron indemnizacionesen dinero pero no hubo politicas de Consultar LuisBECCARIA "Reconversi6n reentrenamiento productiva y mercado de y AidaQUINIAR: y reinserci6n. de la experienciade Somisa",en Desarrollo trabajo.Reflexionesa partir Econ6mico,N- 139, octubre-diciembre en la las consecuencias negativasde la faltade politicascomplementarias 1995,pp. 401-417,en donde se analizan de una aceriaestatal. privatizaci6n 21 La evoluci6ndel gasto p'blico social usando deflactoresespecificos para cada partidadel gasto fue social en la Argentina. Un analisisde su comporta"El analizadapor LauraGOLBERT gasto pOblico y Susana LUMi: Ministerio miento(1980-1994)", de Trabajo (mimeo),1994.
DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM LAPOLITICA
753
claramente. Mientras estructurales. Elcaso de las privatizaciones lo mostr6 que en las a los objetivos fiscales Ilevabaa de la primera etapa la subordinaci6n privatizaciones en esta con la creaci6nde una economiacompetitiva, casi incompatibles resultados fiscalmis saludable en uncontexto se desplegaron segundaetapalas privatizaciones mas que antes a mejorar la productividad y la eficiencia.A su vez, y se orientaron mAs licitaciones con los competitivas. mejoraron procedimientos, de energiaelectrica en la producci6n, Lasprivatizaciones transporte y distribuci6n con las contraste nuevos En los de ilustran laventa previas, experiencias tiempos. y gas de marcos de activosestatalesse llev6a cabo en estos casos con el montaje paralelo de tarifasque no la competencia y con fijaci6n que buscaronpromover regulatorios estas En relativos. de el privatizaciones pocos afos, agravaran desequilibrio precios favorablede servicios en materia resultados y preciosque contrastan podran exhibir aerocomercial. de tel6fonos mentecon los de las primeras y transporte privatizaciones la segundaola de privatizaciones Mientras tanto,vale la penadestacarotradiferencia: de que se efectivizara no fue ello maspacifico tuvountramite la promeindependiente y accionesde las nuevasempresasentrelostrabajadores sa de distribuir y que se dieran de los activosestatales22 en la compra a los sindicatos facilidades paraparticipar en revisar de maniobras el disponible permiti6 y corregir margen mayor Tambien Sin la presi6nde sobresefralizar iniciales. de las politicas muchoscamposlos diseros fiscal crecientemente una situaci6n mercadoy aprovechando sus credencialespro el deficit a reducir marcha en las autoridades que apuntaron politicas pusieron holgada, de Del las los industriales. de a las satisfacciOn dar de comercio lado importaquejas y econ6micaunilateral decisiones de apertura y ciones, se revirtieron -parcialmenteno medidasde proteccion comercial que procuraron aparecieron algunasmoderadas sino tambienlas quiebrasmasivasen el sector s6lo frenar la avalancha importadora los estimulosfiscales que el Del lado de las exportaciones, industrial. reaparecieron en 1991y se redujeron habiasuspendido que afectabanla impuestos propio gobierno en de mecanismos introducci6n A ellose sum6la gradual competitivos competitividad. de ciertas iniciativas de el de promolas privatizaciones laprimera etapay resurgimiento de 1989pareciahabercancelado Econ6mica ci6nindustrial que la ley de Emergencia el r6gimen en particular, definitivamente: la antigua aspiraci6n automotriz, que reeditaba de unaprotecci6n los sectoresecon6micosal amparo de modernizar temporaria. es tambienun La zona de librecomercioestablecidaen tornodel Mercosur la nuevasituaci6n pararevisarlas politicas ejemplode c6mo el gobiernoaprovech6 de integraci6n heredado fase. Habiendo de la primera econ6mimaximalistas la politica
destaca Murillo 22 Ensu interesante sobrelos nuevosnegocios econ6micosde los sindicatos, Victoria trabajo de la electricidad compr6el 40 %de los stocks de 9 generadoresde energiaen que la Federaci6nde trabajadores la Regi6nNoroeste,un33 %de los stocksen 4 generadoresde energiaen la Regi6nSury el 20 %de los stocks del la concesi6n de la explotaci6nde carb6ny obtuvotambi6n de la ciudadde Rosario; generadorde energiaSorrento en sociedad en la compradel 90 %de los stocks de 3 generadoresde energiaen las ciudades de Santa particip6 de variascooperativasformadaspara el se hizo cargo de la administraci6n Fe y Parani. El sindicatoferroviario Porsu parteel de trenesen SantaFe y participa mantenimiento de unade las lineasde ferrocarril. en la privatizaci6n dedicadasal mantenimiento 215 firmas hacia 1993ha formado del petr61eo sindicatode los trabajadores que reinen a ser licenciados. 39 otras firmascon 663 trabajadores a 7.194 trabajadores despedidos y planeaba organizar Asimismocompr6 parte de la flotade YPFy acciones en empresas de equipamientode petr6leo.Todos estos de la en sociedad con bancos fondos de pensi6nluego de la reforma sindicatosy muchos otrosm s han formado in Argentina: MURILLO: Organizational "Union Responses to EconomicReform Victoria seguridadsocial. Consultar of Government. Harvard of Corporatism". and the Marketization presentaTrabajo Department University, Autonomy New York, Science Association, setiembre1-4, 1994, do en el Annual Political Meetingof the American
754
Y JUANCARLOS GERCHUNOFF TORRE PABLO
ca regional de la administraci6n Menem anterior, y decidi6,al principio,profundizarla un clarocortecon el acelerarla parahacer-como en el caso de las privatizacionesentoncesobjetivos ambiciosos sumamente y ia consignaoficialera pasado.Se fijaron aun cuandola rapidezafectarala costo con los plazosprevistos, a cualquier cumplir se mantuvieron Si bienlos cronogramas calidadde los procedimientos. despues de la de entoncescomenz6a observara partir del Plan de Convertibilidad, puestaen marcha se una mayorpreocupaci6n por los efectos colateralesnegativosde la integraci6n industria sobre la local, promoviendo regimenesde excepci6n,clausulasde regional con los paises socios. permanentes cupos, negociaciones salvaguarda, de las reformas Si en algunas Areasel "re-disefSo" acot6 los alcances de la a profundizarla. Este fue el liberalizaci6n econ6mica,en otrasen cambiocontribuy6 en fueinyectar medidasde desregulacion, caso de diversas competencia cuyoobjetivo los sectores de bienesy serviciosno expuestosal comerciointernacional, asi como la en los sectoresexpuestosal habiainyectado externa comercial competencia apertura a finesde 1991e incluy6 comercio. Elpaquetede medidasfueintroducido la supresi6n a la practicade profesiones a la operaci6ndel comerciominorista, de restricciones de organismos de servicios de seguros; liberales ladisoluci6n encargadosde la y oferta de de en mercados la agricolas y ganaderos; flexibilizaci6n regulaci6n precios algunos de la competenciaen el en los puertosy la promoci6n las condicionesde trabajo de cargay de pasajeros. automotor transporte
La negociaci6n de las reformas
nose circunscribieron de Menem Laspoliticas puestasenjuegoporlaadministraci6n estructurales. de las reformas al campo de la gesti6nmacroecon6mica y al rediserto resistencias de reducir mAslocalizadamente, se ocuparon, las autoridades y AdemAs, a gruposde inter6s que,en la medidaen que se dilula apoyoscomorespuestas generar masdemandantes se volvian lasensaci6nde emergencia y se encontraban econ6mica, de esta segundafase Enefecto,el perfil condicionesparaejercer en mejores presi6n. de estabilizaci6n del programa por los y ajusteestructural tambi6nestuvo influido del procesodecisorio. Lapuestaen marcha cambiosoperadosen la dinamica politica masardua, se volvi6 de las decisionesgubernamentales y las autoridades politicamente del propiopartido tuvieronque negociarahoramas que antescon los representantes del Congreso en ambascamaras de gobierno corporativas23. y con las organizaciones al segundopianolos costos del ajuste,se tradujo Labonanzaecon6mica,al desplazar de los interesespoliticosy sectoriales.Bajo este nuevo en una mayorarticulaci6n mas unagesti6npolitica de requerir habrA el de escenario, proceso ajusteestructural de gobierno. cuidadosacon vistasa mantener la coalici6n Asi,apelandoa modificaciode influir Menemtratara nes en el disetroy en la secuencia de las reformas, las abiertas. confrontaciones reaccionesde los sectoresafectadosa finde evitar sociales un ejemploen este del sistemade seguridad Elprocesode la reforma del gobiernonacional el objetivo Alingresar el proyecto de ley al Congreso, sentido24.
de toma de decisiones a otrom&snegociado est&bien subrayado 23El cambio desde un patr6nunilateral en Agora,Invierno en "Reformas estructurales 1995, 3, pp. 95-113. porVicentePALERMO y r6gimenpolitico", 24 Un andlisisde la reforma "Elsistema de jubilacionesy PETRECOLLA: puede verse en Alberto previsional "El en Oscar CETRANGOLO: Torcuato DiTella(mimeo),1996;tambi6n pensiones; un esquema de analisis", Instituto serie NotasN"2,octubrede 1994. nuevo sistema previsional CECE, definitiva?", Lunareforma
755
era sustituir el antiguo de reparto de capitalizaci6n porunregimen y quebrado regimen trataba de un esqueuna minima universal. Se prestaci6n acompaniado por obligatorio de ladecada del ochenta. desde comienzos al queestabavigenteen Chile maparecido de solidaridad los principios En breve, se abandonaban y, como intergeneracional individual un sistemade cuentasde ahorro se impulsaba administradas contrapartida, por porel estado y elegidoslibremente y regulados porfondosde pensi6nhabilitados esos fondosde comosubproducto, sus activos los trabajadores paradepositar aportes; de largoplazo.Loscostos de esta reforma el sistemafinanciero pensi6nfortalecerian de los objetivosde dos: por un lado, la baja ponderaci6n eran fundamentalmente equidad, limitadosa una prestaci6n minimauniversal muy baja; por otro, el en el hecho de que los del sectorptblicoen la transici6n, desfinanciamiento originado a los fondosde pensi6nson dinerosque se restande la cuentadel aportespersonales el que sinembargo sectorpOblico, que seguirhaci6ndose cargode la poblaci6n tendra el jubilada bajo antiguo regimen. sucesivase importantes EltrYmite que dur6casi dos ahos, implic6 parlamentario, unacorrecci6n los un En primer modificaciones. que momento, legisladores introdujeron haciendo sus estaban activos a los benefici6 aportes al sistema que trabajadores de los ariosde aportesya el valor de unacompensaci6n se trat6 anterior: que reconocia de 65 mAs minima laprestaci6n tarde,se redujo universal; realizados; luego,se aument6 a 60 artos la edad a la cual las mujerespodrian despu6s de la reforma. jubilarse se transformo relevantesFinalmente gradualmente -y este fueunode loscambiosmAs con un segmentopoblicode el regimenen uno optativo, el proyectohasta convertir fondosde en el que inclusopodianparticipar reparto y un segmentode capitalizaci6n banca de estatal. la pension los tuvoel efecto,porunlado,de incrementar fue aprobada Laley que finalmente social los de entre de transici6n financieros la y, por regimenes seguridad problemas I solvenciaa largoplazo de las finanzaspOblicas, pero menos que lo otro,mejor6la dos fueronlas razonesque En nuestra del Ejecutivo. en el proyecto opini6n, previsto se hayan avenido a apartarsede sus aspiraciones explican que las autoridades fiscal derivada de la reactivaci6notorgaba un iniciales.Una de ellas, la holgura margen para negociar que era inimaginableantes de los 6xitos del Plan de tan crucialcomo esta, que ya Lasegunda,el fracasode unareforma Convertibilidad. un golpe a la confianza habia sido lanzadaa la arena politica,hubierasignificado y externo.Elencanto de un proceso exitoso e financiamiento unmenor probablemente era indispensablepara la crediestructurales de transformaciones ininterrumpido bilidadpoliticadel gobiernode Menem. el activoestatalde estatal(YPF), de la empresapetrolera Laparalela privatizaci6n de Menem, valorvendidoporel gobierno puede ser vistacomo unapiezaclave mayor de YPFhabiacomenzadoen los afios previos, de esta operaci6n.La privatizacion flotasde transporte de Areasde petr61eo mediante la ventaparcial y y gas, refinerias, del estructural de la empresa,en el marcode la reforma una intensareestructuraci6n En 1993 se completoeste proceso con la venta de una mercadode hidrocarburos.
proporci6nsignificativadel paquete accionario,en momentos en que se Ilevaa cabo la reformade la seguridad social. A diferencia de otras privatizaciones, en las que los ingresos fueron utilizadospara financiarel gasto pliblico, en este caso el grueso de los
756
se destin6especificamente las deudascon los jubilados recursos obtenidos a cancelar en un intento la oposici6nde la clase pasivaa la reforma previsional. poratemperar se distribuyeron accionesde YPF entrealgunosgobiernos provinciales Adicionalmente, de la administraci6n sido acreedores central, y ellofacilit6 que porlargotiempohabian en el Congreso. el apoyode sus diputados Un segundo ejemplodel nuevo contextopoliticode las reformas surge de la dominantes entrelos las actitudes Hacia relaci6n del gobierno 1989, con los sindicatos. en los del ante el sindicales nuevo rumboecon6mico gobiernocondujeron, Ilderes de las este En lanzamiento el laboral. marco, politicas hechos, a unaverdadera tregua aislados y de corta de ajusteestructural fue seguido poruna sucesi6n de conflictos de las bases sindicalesse fue debilitanduraci6n. Luego,la capacidadde movilizaci6n las sobreel empleo,asi como porlos decretosque limitaban do porla incertidumbre y los aumentosde salariosno acompafados por huelgas en los serviciospuiblicos econ6mica Ala adversidad de productividad. incrementos institucioy las restricciones contra losfocos firmeza de la estrategia nalesse sum6el impacto la oficial, que combin6 a los sectores obreros de alicientes de oposici6ncon la distribuci6n y pagos laterales resistencia. Porsu parte,los lideressindicalesoptaron pordejarlos que no ofrecieron su magropoderde suertey prefirieron a su propia laborales librados conflictos aplicar de sus organizaciones. a la defensade las garantias corporatistas negociaci6n a introducir laboral una reforma el anunci6 cuando que apuntaba gobierno S61o de lossindicatos cambiosen la negociaci6n sobrelas laestructura colectiva, y e.lcontrol decidieron sindicales los dirigentes pasar obrassocialesadministradas porlosgremios, de 1992.Larespuestade Menem un parogeneralen diciembre a la acci6ny lanzaron de del calendario unapostergaci6n de negociaciones unaronda fueabrir que comport6 de como de el las reformas laborales las la concesiones, y otorgamiento refinanciaci6n se renovoen 1993 Laofensiva oficial deudas del sistemade obrassocialessindicales. se mostraron Si bienlos sindicalistas 6xito. dispuestosa y 1994y de nuevocon limitado de trabajo, individuales de loscontratos el paso a laflexibilizaci6n continuaron franquear sus posicionesorganizacionael alcancede las reformas queamenazaban bloqueando en el Congreso25. peronistas Asi, al echar les graciasal apoyode los representantes de econ6micasse adviertela permanencia a las reformas una ojeada de conjunto de las liberalizante talante el contradicen politicas gubernamentales. instituciones que Entre legal de la representaci6n ellas, y en un lugarsobresaliente, estan el monopolio sindicaly la posici6nde privilegio gremialesen la que detentanlas organizaciones c6mo ilustra de estas instituciones de salud26. La del oferta servicio supervivencia a fin de no perjudicar Menemha debido administrar la secuenciade las reformas de gobierno. clavesde la coalici6n a miembros excesivamente
de la SebastiAnETCHEMENDY: al decisionismo?El Poder Ejecutivo y la formulaci6n "LLimites 25 Consultar Politica en Ricardo SIDICARO 1983-1994", y sociedad en los arios (compiladores): y Jorge MAYER legislaci6nlaboral: de CienciasSociales, 1995, pp. 127-53. de BuenosAires,Facultad del menemismo,Universidad de las obras sociales de 1993 no modific6 2 Eldesenlace de la negociaci6ndel proyectode desregulaci6n a establecerunsistemanacionalde seguro de Lapropuesta oficial esa posici6nde privilegio. apuntaba radicalmente caractercompulsorio y de libreelecci6n entrelas distintasagencias, sindicalesy no sindicales, proveedorasde tmbito de las obras servicios de salud. Los dirigentessindicaleslograron que la libreelecci6n quedaralimitada al en beneficiode los sindicatosmcs grandes.Pero su victoria sociales, Ioque implic6un alientode la concentraci6n no fue,al final,instrumentado. fue mayor sobrelos designiosdel gobierno el decretode desregulaci6n porque todavfa
757
UnUltimo de losIlmites de lapolitica reformista lo proveela ejemplo autoimpuestos relaci6n del gobierno con la maquinaria se asienta politica justicialista, cuyaestructura de provincia27. A partir del en el control de las administraciones de la puestaen marcha en las cuentasfiscalesy la mayor Plande Convertibilidad, ofertade financiala mejora un dieronun desahogoa los gobernadores miento y en muchoscasos les permitieron tradicionales. En ese contexto,el uso mas ampliode los instrumentos clientelistas variosacuerdos con las administraciones provinciales gobiernonacionalpromovi6 de distinta de los fondoscoparticipados tratando de establecerunanuevadistribuci6n en el Se ese estaba la que sentido, Ilamado porla legislacion fijada vigente. destaca, en 1993. en 1992y renovado PactoFiscal,firmado a los la letradel acuerdo garantizaba Al amparode la mayorrecaudaci6n, en el valor en terminos hist6ricosuna -bastante suma minima de los alta gobernadores de una reducci6n en los a cambio corresponporcentajes impuestoscoparticipados del sistema de los desequilibrios con el fin de financiar dientes a las provincias centraltambiendispuso rebajasde impuestos seguridadsocial. La administraci6n tributos eliminaran las provincias condicionadas a que tambidn propios,basicamente Elintento del sectorexportador. lacompetitividad aquellosque afectaban -s6lo parcialmenteexitoso-eraque losgobiernos cooperasencon las metasprioritarias provinciales los un intercambio: de la agenda del gobierno.Pero eso supuso, implicitamente, clave de una de las las pieza -que provincias previsionales regimenes constituian intocados clientelisticaspermanecieron y no se plegarona las pautasde la politicas reforma en el sistemanacionalde previsi6n social;a su vez, las empresas puOblicas a los tesorosprovinciaderivando fondosIlquidos en manosde los gobiernos, siguieron su rolcomo mantuvieron se bancos oficiales en los tanto les, tampoco privatizaron y el de los financieros finalmente, empleopsblicosigui6creciendoy gobiernos; agentes racionalizadora. de unaestrategia se someti6al escrutinio en ningOn momento crisis recurrentes de las las no es fondos El flujode mayores impidi6, verdad, de las que las frecuentesprotestas,a veces violentas,de los finanzasprovinciales, elocuente.Perolos conflictos untestimonio en 1993y 1994fueron empleadospOblicos de las autoridades financiero auxilio el oportuno mediante ser controlados pudieron en el texto de los pactos fiscales, lo cierto es que las centrales.Aunquefiguraron un no constituyeron durante esos de reformas en los estadosprovinciales politicas aros un sobre efecto La bonanza asi, suspensivo introdujo, problema apremiante. econ6mica nacionalescontar a nivelregional. Ellopermiti6 a las autoridades el ajusteestructural sin ingresar en su propia con los apoyoslegislativos paraavanzar agenda de reformas con la clase politica en unazona de conflicto peronista. lo que hemossefnalado hastaaqui,reiteremos que las circunstanRecapitulando a 1991 y el aprovechamiento cias economicasfavorables politicoque el posteriores exitosade decisivosen la implementaci6n de Menem hizode ellasresultaron gobierno de Eneste marcoel partido la segundafase de la estabilizacion y el ajusteestructural. en las eleccioneslegislativas de octubrede 1993con se impusonuevamente gobierno
27 Elestudio detalladode las relacionesfinancieras entreel gobiernonacionaly los gobiernosprovinciales "Elconflictoen tornoa las relaciones se encuentraen Oscar CETRANGOLO: duranteel Plan de Convertibilidad financieras CECE,serie entrela Naci6ny las provincias. Segunda parte:desde la ley 23.548 hasta la actualidad", EstudiosNo10, febrero1996.
758
1 CUADRO Indicadores macroecon6mcios

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
2,6 0,1 8,7 7,1 -1,9 -6,2 8,9 6,0 3,0 7,3 -4,6 PBI (a) Inflaci6n 90,1 131,3 343,0 3.079,5 2.314,0 171,7 24,9 10,6 4,2 3,4 0,0 (a, b) Inversi6n 17,5 19,5 19,5 14,2 16,3 19,6 21,1 23,2 20,5 22,0 15,7 (c) fiscal (c) D6ficit 0,4 1,3 0,4 -0,9 0,3 0,9 1,9 6.852 6.360 9.133 9.579 12.353 11.978 12.235 13.098 15.839 20.893 23.500 Exportaciones (d) 4.724 5.819 5.322 4.203 4.077 8.275 14.872 16.784 21.589 19.969 23.000 (d) Importaciones Balanza comercial 541 3.811 5.376 8.276 3.703 -2.637 -3.686 -5.750 925 500 (d) 2.128 Cuentacorriente -641 -1.950 1.041 1.781 6.431 992 -5.403 -7.047 -9.365 -2.399 (d) Interesessobre 62,6 65,2 51,2 62,9 46,7 43,5 27,7 24,6 26,8 25,9 exportaciones 100,0 95,5 78,6 75,9 75,8 83,2 90,3 87,9 Tipode cambio real(e) 5,9 6,0 8,6 6,5 8,1 6,9 6,9 9,9 10,7 18,4 17,1 Desempleo (f) Salarioreal 137,6 130,2 123,0 115,7 112,2 100,0 94,7 93,2 93,8 92,5 93,0 Notas: (a) Entasas anuales de variaci6n. (b) SegOnel fndicede preciosal consumidor. del PBI. (c) Comoporcentaje (d) Enmillonesde d6lares. (e) Eltipode cambiose calculausandouna canasta de monedas de acuerdocon la estructura por destino de las exportaciones industriales en 1994. de Hogaresparael totaldel pais. (f)SegOnlas ondas de mayode la EncuestaPermanente Fuente:Elaborado a partir de datos del BCRA, de Economia, Fundaci6n Ministerio INDEC, Mediterrnea,ElCronista FMI-IFS Comercial, y FIEL.
el 42,3 % de los votos, y una gananciade nueve escafros mas en el congreso, el 40,3 %obtenido dos aros antes. Eltriunfo del peronismo fue particularsuperando mentedestacableen la provincia de BuenosAires-el distrito con la mayor concentraci6nobrera del pals-, adonderecibi6 el 48 %de los sufragios. Losresultados electorales galvanizaron del gobierno a Menem a lanzar la confianza la operaci6n y decidieron de su reelecci6n en la presidencia. politica Sinembargo,la lectura de los mismosresultados electoralesrevelala existencia de unextendido disconformismo con el proyecto de hegenomia politica y liberalizaci6n erandiversasy no todas ellas econ6micaen el poder.Lasfuentesdel disconformismo al comportamiento electoral. Sint6ticamente se trasladaban tenemos,por un lado, el rechazo al estilo politicode Menem,que combinabael uso patrimonialista de los con la manipulacion de las reglas constitucionales28. discrecional poderes pOblicos Estacritica a menudo, con unaaceptaci6nde la orientaci6n coexistia, politica general del procesode cambioecon6mico.Porotrolado,el disconformismo se nutria tambien del malestarsocioecon6micogenerado por los efectos negativosde las politicas econ6micas.Laestabilidad durante los aros 1991-1994comportaron y el crecimiento
bajo Menemconsultar Delia FERREIRA y Mateo GORETTI: RUBIO 28 Sobre las prccticas constitucionales "Gobernar en Agora,3, Invierno la emergencia.Uso y abuso de los decretosde necesidady urgencia(1989-1993)", "Tribulaciones del Congreso en la nueva democraciaargentina.Elveto 1995, pp. 75-94; y Ana MariaMUSTAPIC: en Agora,3, Invierno 1995,pp. 61-74. presidencialbajoAlfonsin y Menem",
LAPOLITICA DE LIBERALIZACION EN LAADMINISTRACION DE MENEM ECONOMICA
759
beneficiosrespectode los ariosprevios perotambien supusieron paralos mAsdiversos a las nuevas del econ6mico. sectores sociales la dificil reglas juego adaptaci6n V. La crisis actual y sus interrogantes al gobiernode La estrategiaecon6micaque por casi cuatroaros le permiti6 del ajusteecon6micodependiaen gran Menemnavegaren mediode las turbulencias de los capitalesexternos medidadel flujo continuado y de la expansi6nininterrumpida una enormefragilidad de la demandainterna, potencial.Esta se lo cual le imprimiria hacia1994,cuandolaeconomia comenz6a desacelerarse pusode manifiesto argentina al acusar el impactodel aumentode las tasas de interesen los Estados Unidosy, de mexicana. Lasdebilidades el de la devaluaci6n macroecon6micas particularmente, fiscal la externa. en una la politica en cursoemergieron la asi dobledimensi6n, y En la dimension fiscal,el gobiernocomenz6en 1994 a pagarlos costos de la Montadas sobrela recaudaci6n con el Plande Convertibilidad. estrategiainaugurada de reformas se habian en un programa las autoridades tributaria embarcado creciente, el sacrificio de recursos publicos.Comoya lo hemos que en algunoscasos implicaban eso ocurri6 con la reforma previsional examinado, y con la reducci6nde impuestos tendientea corregir los preciosrelativos. Pero,a la vez, tambi6nhemos vistoque el entre 1991 y 1994 tenia la funci6nde aumentodel gasto pOblico experimentado estructurales viabilizar las transformaciones impulsadas porel Ejecutivo y politicamente el segundosemestre Durante recibidas con receloporsus propios politicos. partidarios de 1994, cuando la reactivacion comenz6 a perdervigor y ello se tradujoen el de los factoresmencionados de la recaudaci6n, Ilevaron la combinaci6n estancamiento a operarcon una al desequilibrio a las cuentaspOblicas y a los mercadosfinancieros desconfianza. mayor fuetodavia mas duro. el revessufrido Enla dimension oficial externa, porla politica dificult6 desde principios de 1994 internacionales en las tasas de interes Elincremento unacaidaen el valor de los titulos a laeconomia el financiamiento argentina y determino mexicanaprovoc6un cambio radicalde Pero a fin de aao la devaluaci6n pOblicos. era una replicadel externosla experiencia escenario.Paralos inversores argentina aplicadoen M6xico,de tal modo que cuando el programade ajuste y reformas de 1994cundieron en diciembre decidiodevaluar temoresde que la Zedillo presidente hicieralo mismo.Elloimpulsouna masiva salida de activos financieros Argentina en las tasas de interes aumento locales,un abrupto y unaconsecuentecrisisrecesiva, de fiscaly financiera Latina29. como no sufriria otro ningOn pals America de fondotuvolugarla reelecci6nde Menem,luego de Sobreeste ominosotelOn a postularse a un unaro anteslo autorizara de realizada que la reforma la Constituci6n 1989-1990 de de inestabilidad mandato. El econ6mica la temor al retorno jug6 segundo del electorado fue ganadoporla UnnOmero del gobierno. otravez en favor significativo de las politicas creenciade que cualquier oficialespodriadesencadenar apartamiento
un nuevo ciclo inflacionario y sum6 sus votos a los de los simpatizantesperonistas para
29 Paraun estudio del impactode la crisis mexicanaen la economiaargentinaconsultarRobertoBOUZAS: en Riordan Virtue or Monetary Plan: "The MexicanPeso Crisisand Argentina's Impotence?", Convertibility LMonetary Publishers,1996, pp. 71-92. RoET(ed.): TheMexicanPeso Crisis,LynneRienner
760
a Menem en los comiciosde mayo el 50 %de sufragios totalizar la victoria que le dieron del Plan de los primeros de 199530.Peroparaentonceslamagiamacroecon6mica anfos de Convertibilidad habiaquedadoatras. de politicasecon6micas La controversia entoncesundebateque habiaacompaElsObito reactualiz6 cambiode la fortuna de Menemdurante tomadasporel gobierno econ6mica tado las opcionesde politica condiciones las favorables de oficial decisi6n los atios previos. la aprovechar Aunque lademandadomestica de cr6dito del mercadointernacional cont6con el paraimpulsar t6cnicosse en los financieros de de comunidad circulos la local, y negocios beneplcito Por un lado, un escucharonvoces criticasque abogaronpor opciones alternativas. de fiscaly mayor ahorro austeridad; porotro,propuestas que indujera mayor programa de capitales.En ambos de los movimientos o de regulaci6n monetaria esterilizaci6n en unsenderosostenible,si bienal precio eracolocara ia economia casos, el objetivo crecimiento inicial. de unmenor Sinembaresas posturas. reivindicar Lacrisisde 1995pareci6 retrospectivamente de racionalidad sus criterios tuvo el cuando politicase que decidir, gobierno go, al camino alternativas otra consideraci6n. Las sobre propuestas impusieron cualquier atractivo tan un sacrificado no hubieran Menem politicamente objetivo por elegido s61lo de el margen ademashubiera comola reactivaci6n en democracia limitado econ6mica; los costos del proceso de reformas maniobras y para sostener la para amortiguar de apoyodel gobierno31. coalici6n del Regimen de Convertibilidad, Conla crisis,los sencillosmecanismos que hasta en un a funcionar entonces hablanfacilitado la expansi6necon6mica,comenzaron
de los votos recibidospor Menemno puede prescindirde tomaren cuenta un dato 30 La interpretaci6n ha exhibidoun caudal de votos propiosen tornodel 35 % de los esencial: desde 1983 el PartidoJusticialista o de identidad y en granmedidason independientesde sufragiosa nivelnacional.Estos son votos de pertenencia ha recibidoen las diversaselecciones votos Porsobreese caudalel partido las politicasauspiciadasporel partido. de sus politicasy de su desemperio.Enlas elecciones unaevaluaci6n o de opini6nque si comportan de preferencia de 1995 los votos de este segundo tipo recibidospor Menempueden ser explicados como la aprobaci6nde la econ6micos puntuales.MAs positivade indicadores capacidad de gobiernode la economiay no como la evaluaci6n politicosobre la gesti6n de que la expresi6n de un voto econ6mico normal,estos votos fueronun refer6ndum econ6micoo refer6ndum ECHEGARAY: consultar "iVoto politico?Los determiMenem;sobre esta distinci6n FabiAn vol. 36, NW en Desarrollo 142, nantes de las elecciones presidencialesen Am6rica Latina,1982-1994", Econ6mico, 1996,pp. 603-19. julio-setiembre 31Seg9inlo muestra de Menemfrenteal flujode capitales el siguientecuadro,la politicade la administraci6n Latina. con respecto a otrospaises de Amdrica externosse diferenci6 Respuestas al flujo de capitales externos (Alrededor de 1993) M6xico No No No Si No Chile Si Si Si Si Si Colombia No Si Si Si Si Brasil No No No Si Si
Argentina fiscalanticiclica Politica Revaluaci6n de la moneda Flotaci6n cambiaria monetaria Esterilizaci6n de capitales Regulaci6ndel movimiento No No No No No
FUND: MONETARY del INTERNATIONAL de informaci6n Fuente:A partir agosto 1995. CapitalMarkets, International
DE LIBERALIZACION LAPOLITICA ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM
761
sentido inverso,trayendo La faltade al primer piano el lado oscuro del programa. de a aumentos en tasa de la la Ilev6 liquidez provocada por fuga capitales interesy a unafuertecaida inicial en el consumoy la inversi6n; colectivoante luego,el pesimismo el cambiode escenario ahond6esa trayectoria. Asi,1995se cerr6con undescenso del PBIdel 4,4 %, un fuerteaumentodel desempleo, que trep6 al 18 %, una mayor insolvencia de los bancos y un crecientedesequilibrio fiscaloriginado en el hecho de del de extremadamente nivel demanda que la recaudaci6n, dependiente agregada,fue arrastrada haciaabajoporla recesi6n. Este puntode inflexi6n en el ciclo econ6micoabri6dos cuestiones de politica el p'blica que auge precedentehabia desplazadode la agenda del gobierno.La es laadministraci6n entiempos dificiles primera paralaconvertibilidad. macroecon6mica Lasegundase refiere a la sustentabilidad del procesode reformas ahoraque la politica economiahabiaingresado en unafase recesivay los costos del ajusteestructural se visibles. hacianparticularmente
La administraci6n macroecon6mica en tiempos dificiles
las autoridades Enel pianode la administraci6n tuvieron que macroecon6mica, de cuatro los enfrentar casi finalmente, ahos, problemas por luego postergarlos clasicos de los regimenesmonetarios del tipopatr6n oro:porun lado,la fragilidad del sistema unacrisisde confianza vulnerable al hechode que al producirse financiero, y unafuga de dep6sitoscomo la que sucedi6a la devaluaci6n monetaria la autoridad mexicana, de maniobra unaquiebra de los teniamargenes muyestrechosparaevitar generalizada los preciosrelativos a las nuevasy mAs bancos;porotro,las dificultades paraajustar de financiamiento externo restrictivas condiciones porla penosaviade la deflaci6n; por cabo la escasez de instrumentos a anticiclicas paraIlevar politicas que evitaran Oltimo, unarecesi6nprolongada. Enrealidad, el primer fueresuelto con exitodurante 1995.Conlas pocas problema herramientas con crucial monetarias asistencia crediticia de los organisla disponibles y mos internacionales a otras -que no deseaban que la crisismexicanase extendiera economlas de la region- el Banco Central consigui6detener la corridacontralos del sistemabancario. Unano dep6sitosy comenzar luegounaintensareestructuracion eclosi6n,los dep6sitostotalesen el sistemafinanciero despues de que la crisishiciera a los del momento sin que ello importara previoal efecto tequila, ya eran superiores los ahorristas las costos de magnitud finanzas p'blicas32. para y/o para -el del ajustede preciosrelativos Elsegundoproblema cuandono se cuentacon de la devaluaci6n33el instrumento pudoser relativamente manejado porel gobierno.
32Unexcelente examende la crisisfinanciera se encuentra en Jos6 LuisMACHINEA: "Causes,Consequences and Lessons:The Argentine Crisisin 1995"(mimeo), Financial enero de 1996. y AmericaLatinason numerososlos programasde estabilizaci6nbasados en un tipo de 33 En Argentina cambiofijo.Generalmente se ha tratado de un instrumento transitorio. Lapeculiaridad resideen que dicho argentina introducido resolverunagudo problemade reputaci6n instrumento, pormediode una ley, procur6 gubernamental. El6xito alcanzado en materiade estabilizaci6n determin6 que la confianzasocial en el programaecon6mico se centrara en el mantenimiento del tipo de cambio fijo. Asi la discusi6n sobre este instrumentodesborda el enfoque de la macroeconomia y desemboca en una cuesti6n de psicologia colectiva; existe la convicci6n bastante generalizada de que cualquieralteraci6ndel compromiso gubernamentalen la politica de cambio puede desatar una drastica reversi6nde las expectativas.
762
Durante1995 y 1996 las presionesrecesivasen los mercadosde bienes y en los radicalen las unabajade preciosy una modificaci6n mercadosde trabajo indujeron se vieron numerosos sindicatos forzadosa aceptarcambiosen condicioneslaborales: de factode las relaciones unadesregulaci6n los convenioscolectivos, que implicaron no fueron de los costos laborales; simultAneamente, de trabajo y unaciertareducci6n a sus avinieron reducir medios altos se los sueldos, que pocos empleadosde ingresos y estatales. los comenzando por propios trabajadores Sinembargo,hay que subrayar y que no fue necesariauna deflaci6nprofunda evitarla El y con ello sortearlos riesgos econ6micosy generalizada. gobiernopudo de factoresinternos y externos politicosasociados34.En este aspecto, un conjunto de relativos del a una que habia precios parcial desequilibrio convergieron correcci6n al programa de convertibilidad: de productiviporun lado,los aumentos acompanado en la competitividad dad operadosentre1991y 1994y las mejoras derivadasde las mas politicasofertistasde reducci6nde impuestos;por otro -y cuantitativamente ocurridos entre1994y 1996en los preciosinternacionales los incrementos importante-, de la demandabrasilena, la Argentina de los bienesque exporta que en y la expansion casi el 30 %de las ventasexternas 1995ya absorbia argentinas. no qued6 definitivamente Elproblema de los preciosrelativos superado,ya que en los precios de todo el incremento mencionados -sobre de los factores algunos con el tiempo. Porlo demas,el restode los factoresno exportacionpuedenrevertirse en las como paraimpulsar un procesomasivode inversiones tiene entidadsuficiente en 1995-1996no fue esa Sinembargo,la cuesti6ncritica actividades de exportaci6n. con las consecuenciasque ellatienesobre sinolas dificultades de la recesi6n, parasalir fiscaly la solvenciabancaria. la crisisfinanciera, la recaudacion recuperada Superada de competitividad, de la escena el problema de cr6dito, laoferta desplazadodel centro colectivoque en el tiempodebidoal pesimismo la recesi6nse profundiz6 y se prolong6 La anos de casi cuatro a los su sim6trico, optimismo. como expansion y opuesto siguid, percepci6ngeneralizadade un desempleo creciente o de una reducci6nen los no pudoensayarunaintervenci6n limit6 la demanda, y el gobierno ingresosnominales
las autoridadesecon6micas esperaban que como conse34 Al comenzarel programade convertibilidad reales ocurriria una ripida e indoloradeflaci6n de precios que cuencia de la caida en las tasas de interes Ellono sucedi6, de la economia. incrementaria la competitividad pero con el tiempo otro factor -esta vez no los incrementos de productividad. cambiaria: la apreciaci6n parcialmente esperado porel gobierno-vinoa corregir En general,el anclisis econ6mico ha rechazadola idea de que una inconsistenciamacroecon6micapueda ser son mensurables ya que 6stos son muylentosy sus beneficioss61lo corregidaporlos aumentosde productividad, BLACKMAN William Sue AnneBATEY BAUMOL, en el largoplazo. Alrespecto se puede consultar y EdwardN. WOLFF: The MIT and AmericanLedership, Press, 1991. Sin embargo,en los jltimostiempos ha aparecido Productivity
en Comentario a Rudiger DORNBUSCH, alguna literatura que revisa ese consenso. Un ejemplo es M. BRUNO lan
Crisisand Collapses",Brooking GOLDFAJN 2, 1995, Papers on EconomicActitvity, "Currency y RodrigoVALDEZ: de estabilizaci6n de mediados el programa de Israeldurante p.278. Enese texto,el ex presidentedel BancoCentral de los ochenta sugiere que en economiasque han vividodurante la largotiempoen un r6gimende alta inflaci6n, fuertesaumentosde creible del tipode cambioy la desaceleraci6ninflacionaria generan,transitoriamente, fijaci6n
productividad que devuelven competitividad a la economia. Si ese fenomeno alcanza para cancelar los eventuales
del sector externoo se agota antes, es un interrogante que s61lo puede contestarse caso por caso. desequilibrios "Unensayo Para una discusi6n de la experienciaargentinaconsultarPablo GERCHUNOFF y Jos6 LuisMACHINEA: en Pablo BusTos(comp.): Mds sobre la politicaecon6mica despu6s de la estabilizaci6n", alla de la estabilidad: Friedrich Fundaci6n de la globalizacibn en la Ebert,Buenos Aires, 1995;Jos6 y la regionalizaci6n, Argentina epoca octubre1994,Uni6nIndustrial N"19,IDI, Argentina. Trabajo
"Precios relativos y competitividad industrial", Documento de Maria FANELLI, Osvaldo KACEF y Jos6 Luis MACHINEA:
LAPOLITICA DE MENEM DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION
763
de su propiogasto, en raz6nde la escasa credibilidad expandiendo compensatoria al financieros. en los circulos este tipode instrumentos Asi,lareactivaci6n quedolibrada se lenta. ciclo espontaneodel mercado hizo sumamente y de 1995se recre6,asi, un climade emergencia econ6micaque evoco a A partir el de Menem dio sus en el primeros pasos. Comoentonces, el que gobierno aquel sucesivas medidasde de e implement6 poderes Ejecutivo amplios decisi6n reclam6 se las privatizaciones de gastosy aumento de impuestos; reducci6n todavia pendientes atendiendoa las necesidades fiscales; la disenaronapuradae improvisadamente reforma previsional, que tantasnegociacioneshabiademandadoen los tiemposde a finde supeditar fue a su vez reformada en unveloztramite las bonanza, parlamentario sociala unaestricta del segmentopOblico del nuevosistemade seguridad prestaciones a que se vieron reglade caja.Loscontinuos golpes de tim6n obligadaslas autoridades de manifiesto el altogradode precariedad de las nuevas a partir de la crisispusieron instituciones econ6micas. En este contexto,las cuestionesde la agenda de reformas que los sucesivos del gobiernocon los politicosperonistas compromisos y los sindicatosentre 1991 y a estar sobre el tapete. Por un lado, se 1994 habiandejado pendientesvolvieron Por del mercadode trabajo. las presionesporuna desregulaci6n redoblaron integral otro,los gobiernosprovinciales, jaqueadosporla crisisfinanciera y porel descenso de en varioscasos de pagar sueldos, haberes sus recursos fiscales, imposibilitados notuvieron otra opci6nque poneren marcha jubilatorios y deudascon los proveedores, el apoyode los organismos el habian evitado: con las reformas en que periodoprevio de cr6ditoy del propiogobiernocentral,muchasempresas puOblicas multilaterales y de a privatizarse, a la vez que los sistemasprevisionales bancos oficialescomenzaron al gobierno erantransferidos central. las provincias
La sustentabilidad politica del proceso de reformas
nos pareceoportuno revisar sumariamente la experiencia Llegadosa este punto, los anos 1989-1990el proceso de Durante que hemos abordadoen este trabajo. reformasse Ilev6a cabo sin tropezarcon demasiadasresistencias.El miedo a la a los costos del ajuste,y la presenciade un la tolerancia hiperinflaci6n increment6 en el gobierno los focos de oposici6n.No de base popular politico liderazgo neutraliz6 calidad reformas fue extremadamente de las obstante, la pobre debido a que se el de econ6mica. A de 1991 la estabilirealizaron la imperativo partir bajo emergencia dad y el boomecon6micoproveyeron incentivos positivos que, a pesar de su distribude los respaldospoliticosa las reformas la continuidad ci6n desigual, garantizaron estructurales. Estema's contexto sobrelos contenifavorable econ6mico tambien influy6 dos de las reformas dindmica de su En el diseio de la efecto, politica y implementaci6n. con la eficienciay el las nuevas politicasde cambio se torn6menos conflictivo e inclusose introdujeron correciones reformas. crecimiento, parcialesen las primeras Esta nueva fase incluy6,asimismo,una mayordosis de negociaci6n,en la que el entrelas demandasdel mundode los gobiernodesempetn el papel de mediador
negocios y las finanzas y los intereses de sus bases populares de apoyo. Sin embargo, en terminos mas generales, es posible afirmarque la necesidad politicade mantenerla coalici6nde gobierno y moderarlos costos del ajuste condicion6
764
las opcionesecon6micas.Elprecioa pagarfue unprograma de estabilizaci6n y ajuste estructural al bordedel precipicio: a finde facilitar se las reformas que se desenvolvi6 el gastoprivado aument6 sinquese ensayaran sacrificb austeridad; anticiclicas; politicas el gasto ptiblico tambi6n se expandi6; de esta segunda etapa ademAs,las reformas de impuestos. Ensuma,la conducci6necon6demandaron reducciones significativas de capitalesfueraa mica actu6 como si el financiamiento del mercadointernacional unfactor de extrema a la politica Ello econ6mica indefinidamente. incorpor6 prolongarse fueaudazperotambien vulnerabilidad. Laapuestadel gobierno riesgosay ellose puso de de crisis 1995. manifiesto con la inapelablemente A la luzde nuestro de defender la hip6tesis nos parecedificil contrafactual analisis un programa de reformas a cabo desde 1989peroen uncontexto comoel que se Ilev6 de mayor austeridad crecimiento. Los parlamentarios peronistas que votaron y menor las reformas en el Congreso escasamensindicales que las secundaron y los dirigentes te compartieron el proyecto de liberalizaci6n de Menem, econ6mica que mas bientiene desde arriba". Si no obstanteellole dieronsu reluctante todo el airede una"revolucion paso a una bonanza apoyofue porquelas decisionesde politica economicaabrieron ciclicaexcepcional los costos del ajustey, porotro, que permiti6, porunlado, moderar en favor de abrir de lacoalici6n la presi6n Dentro espacios de negociaci6n. gobernante, fue el estructurales de las reformas econ6micos los pero provino grandes grupos sus rasgos en definitiva, el que las Ilev6a cabo y le imprimi6, liderazgoperonista propios. Hoy en dia el escenarioque el gobiernode Menemtiene por delantees muy al desaparecerlas condiciones o evitar distinto opciones que le permitieron postergar de los dificiles: en el cortoplazono pareceplausible las tasas de crecimiento replicar estructurales son anos recientes,los efectos distributivos negativosde las reformas de la a la vez que se asiste a una renovada ofensivade los partidarios inocultables, sin detenerseen consideraciones liberalizaci6n econ6micaparaprofundizar, politicas, marcha del estructural. la No sorprende que en este nuevo escenario hayan ajuste a la coalici6nde gobiernoy se produzcan afloradolas tensiones que atraviesan conflictosabiertosentre el Ejecutivo y el Congreso,entre el sector politicode la administraci6n y el equipoeconomico,y un climade malestarprevalezcaentre los sindicalesperonistas35. dirigentes Las consecuencias de este estado de cosas han comenzado a sucederse, en agostode 1996, del ministro decididaporMenem con la separaci6n Cavallo primero por celos y con la que puso fin a una convivenciadesgastada progresivamente personales y ambiciones politicas rivales. La renunciadel artificedel Plan de ha sido seguidaporun reforzamiento de orientaciones Convertibilidad mAsortodoxas en el manejode la economia.Elloha mostrado que, a pesar de los siete anos en la las opciones de Menem conduccionde un audaz proceso de ajuste y reformas,
35Las tensiones dentrode la coalici6nde gobiernohan reeditadoun fen6rnmeno ya conocido en la historia como un sistema politicoen si politicadel pais: el peronismocuando est&en el gobiernotiende a comportarse su gesti6n de gobierno mismo,vale decir,a actuarsimultaneamente como oficialismo oposici6n.Durante y principal entre 1973y 1976,esta caracteristica anterior, se exacerb6hastael paroxismo, porquelos personajesprincipales y los conflictosdecisivos del periodolos provey6el propiomovimiento del argumento, peronista.Paraun desarrollo
Juan Carlos TORRE: "Argentine,le peronisme, solution et probleme de la crise", en Problems d'Amerique Latine, 20,
enero-marzo1996, Paris,pp. 41-46.
765
CUADRO 2
de Menem Imagen y del planecon6mico en la opini6n piblica de evaluaciones positivas) (Porcentaje

Julio 1989 Carlos Menem Plan econ6mico 85 59 Octubre 1989 82 65 Agosto 1990 57 33 Diciembre Diciembre 1990 1991 61 53 70 74 Marzo 1992 55 60 Julio 1992 47 58
May./jun. Ag./sep. 1993 1993 Carlos Menem Plan econ6mico 45 50 40 47
Mar./abr. Diciemb. 1994 1994 46 48 44 45
Mar./abr. Agosto 1995 1995 48 38 37 31
Abril 1996 32 28
Julio 1996 22 17
del EstudioMoray Araujo, Fuente:Muestranacionalde opini6npOblica Nogueray Asociados. Los autores agradecen porel uso de esta informaci6n.
condicionadaspor la brecha de credibilidad que rode6 su arriboa la contintian Otrade las consecuenciasdel cambioen el climapoliticohan sido las presidencia. movilizaciones de protestaorganizadas con graneco por la oposici6npoliticay los este trabajo, en los meses finalesde 1996, la sindicatos.Enel momento de terminar de Menem se encuentra en los nivelesmis bajosde popularidad de su administraci6n de unaatm6sfera de escandalospoliticos y avanzando gesti6n(vercuadro2), rodeada forzada a marcha econ6mica. porel senderode la liberalizaci6n en perspectiva, antelos que se halla los problemas Vistos econOmicos y politicos Menem a lo largode su plantean exigentesque los quetuvoque enfrentar desafiosmAs mandato.Frentea una historia es aventurado un todaviaen movimiento anticipar desenlace. Careciendo de la perspectiva que se alcanzacon el paso del tiempo,toda evaluacion del presentetieneun caracter necesariamente A primera vista, conjetural. el procesode ajusteestructural a los que se confronta evocanotrosque los problemas Ensu historia recientefueron la Argentina conoci6en el pasado sin lograr superarlos. numerosaslas ocasiones en que el pals pareci6estar a puntode dar una nueva direcci6n a su desenvolvimiento al cabo de algin tiempo, econ6mico s61oparaperder, fuerza el En a el la de los sesenta se intent6 parasostener rumbo. efecto, principios sustitutiva. Brasil de la industrializaci6n caminode la profundizaci6n Peromientras que habria manera del desarrollismo el de recorrerlo de haciendo sostenida, luego tambien una a poco de andarse detuvo.A la Argentina pivotede vigorosamodernizacion, mediadosde los setentase renov6la bOsqueda de un nuevodesarrollo, ahoraen la direcci6nopuesta de la liberalizaci6n econ6mica.Peroalliadonde Chilecontemporaneamente desmantelo las instituciones de unaeconomia porel protegida y promovida un nuevosenderode crecimiento, la Argentina, estado, parareencontrar despues de altoscostos sociales,entr6 en uncallej6n sinsalida.EnAmerica Latina la pagartambien las expectativas, de ocupa un lugarespecial porsu habilidad Argentina parafrustrar a lo largode su historia. distinto signo,que supo despertar
766
Sin embargo,hay un argumento en contrade los paralelismos hist6ricos. Las sociedades no encarany resuelvensiemprelos dilemascon un repertorio fijo de pertinente respuestas.Este argumento para la Argentina, generales particularmente hansidoafectadasporlas transformaciones dondelas pautashist6ricas operadasen el en de el las sociales. Enel primer nivelde la organizaci6n expectativas econ6micay de los Iltimos tendencias nivelestamosanteunanuevaeconomia que combina politica, veinte anos con desarrollos mas recientes.Dos son los rasgos que nos interesa de la los procesosde concentraci6n destacar: y de transnacionalizaci6n sinteticamente, de unaltodesempleo. economiay la emergencia las reglasde juegode unaeconomia de las empresaspOblicas, Laprivatizaci6n hanfortalecido a grandesconglomerados comomercado el Mercosur abierta, ampliado de numerosascompaniasmultinacionales36. la radicaci6n nacionalesy estimulado de de la modernizaci6n Estasempresasson en la actualidad principales protagonistas en de productividad, con fuertesinversiones la estructura productiva y los aumentos trata en los Se de cambios emprepatrones organizacionales. equiposy maquinarias y al financiamiento en los mercadosinternacionales de sas que tienenun acceso fluido de actuarcon estrategiasde largo estanen condiciones capitalesy, porconsiguiente, sustantiva unadiferencia del capitalisrespectodel comportamiento plazo.EIoimplica de los subsidios estatales.Asi,la a lasvicisitudes en el pasado,muysujeto moargentino de grandesempresasy la aceleradaintegraci6n del sectordinamico mayor gravitaci6n son de la economia en redes de producci6n supranacionales y comercializaci6n establecennuevosy mas restriccambiosque, sumadosa la desregulaci6n financiera, tivosparametros parala elecci6nde opcionesecon6micasalternativas. es el altonivelde desempleo.Eneste Elotrorasgode la nuevaeconomia politica ha uncambiotanprofundo de del mercado la trabajo experimentado aspecto, situaci6n Desde crisis del treinta hastalos el futuro la reversible sea en dificilmente cercano37. que los ochenta, inferior al4 %.Durante ochentalatasade desempleo fue normalmente aros del a la tasa ascendidal 6 %.Este fen6menono respondi6a estancamiento, pesar de unaeconomiacerradacon deficitfiscal, de empleosino al funcionamiento politicas de la tasa de desempleo a la vez inflaci6n y algode empleo.Losdos digitos que produjo con el pasado. Desde el puntode en los noventaconstituyen, pues, un cortedrastico del desempleo de reformas el fen6meno delprograma vistade la sustentabilidad politica como el actual -de larga un destaca faz. doble La una desempleo que primera presenta en los jefes de familiaduracion la eficaciade las compromete y con fuerteincidencia politicasy estrategiasde supervivenciaconocidas,y, porconsiguiente, demandara,
las diferencias entrelos conglomeradosnacionalesy las compaiias 36Elproceso de transnacionalizaci6n, las consecuencias del nuevopatr6nde especializaci6nde la economiaargentinason cuestiones multinacionales, Andr6sLOPEZ y FernandoPORTA: que han sido abordadascon la atenci6nque merecen en DanielCHUDNOVSKY, en Desarrollo vol. directaen la Argentina", de caja. Elboomde la inversi6n allc del flujo "Mcs extranjera Econ6mico, en El desaffo de la 35, No 137, abril-junio 1995, pp. 35-62, y en los trabajosreunidospor BernardoKOSACOFF en transformacidn, CEPAL-Alianza Laindustria Ed., BuenosAires, 1993. argentina competitividad. 37Parael futuro a crecer como en el boom de la hip6tesism&s establece que si el empleovolviera optimista unatasa de desempleo inferior at7 %en el afro2011. Sobre 1991-1992-lo que es hartodificil-reci6nse observaria Pablo GERCHUNOFF las causas del desempleo consultar y mercado de trabajo y OsvaldoKACEF: "Macroeconomia duranteel Plan de Convertibilidad" AlfredoMONZA: "Lasituaci6nocupacional (mimeo),agosto 1995. Tambidn, en Alberto op. cit., pp. 65-113. argentina.Diagn6sticoy perspectivas", MINUJIN,
EN LAADMINISTRACION DE MENEM LAPOLITICA ECONOMICA DE LIBERALIZACION
767
Lasegunda sus efectos negativos recursosque neutralicen sobrela cohesi6nsocial38. tieneimpacto diferente faz del fen6meno politica. parala cuesti6nde la sustentabilidad recientemente Durante la defensa de Tulio -lo ha recordado Halperin Donghi39aros fuepiezaclavedel consensoimplicito las fuentes de trabajo que acerc6a los sindicatos de los empresarios dado que era, al mismotiempo,la fracciones a importantes y Enel presente, econ6mica defensade unaestructura de la que unosy otrosdependian. el surgimiento de unaorganizala masade desempleadosestructurales pareceindicar de relativa entrela rentabilidad unamayor ci6n productiva independencia que permite contra altode empleo.Estacircunstancia las empresasy unnivel laposibilidad conspira de que vuelvana recrearselas alianzasdefensivasde antaho,poniendoen jaque la en marcha. econ6mica transformaci6n a la hora de hacer conjeturassobre el futuro,ademas de los Finalmente, es precisoteneren cuenta condicionamientos puestosporla nuevaeconomiapolitica, sociales.Eneste sentido,senalelos cambiosoperadosen el nivelde las expectativas las percepcionesy las criticas mos que haycoyunturas que de tantoen tantoredefinen secuelas son de largaduraci6n. los sociales actores de politicos preferencias y y cuyos es claramenteuna de ellas: no es de la hiperinflaci6n La experienciatraumatica de salidasa los nuevosproblemas sobrela bOsqueda descartable que siga influyendo de la economia, la sociedady la politica de la la vastareorganizaci6n que hoy afronta Argentina.
del fen6meno de la pobreza a principiosde los ochenta y ahora del desempleo 38 El descubrimiento estructural son los signos visiblesde la latinoamericanizaci6n de la estructura social porqueson fen6menosque no ha tenidode s61oafectana los sectores de bajosingresossino que tambien io hacen sobre aquelloque la Argentina mis distintivo en la regi6n,las clases medias.A esto se ha referido SilviaSIGAL en "Argentine 1992-1995,une soci6t6 en mutation", en Problemsd'Amerique Laline,20. enero-marzo 1996, Paris,pp. 3-23. 39TulioHALPERIN DONGHI: La largaagoniade la Argentina Buenos Aires, 1994,p. 88. peronista,Ariel,
768
RESUMEN
En el articulo se reconstruye y analiza la trayectoria de la transformaci6necon6mica en curso en la Argentina. Dentro de esa trayectoria 1991 constituye una divisoria de aguas que delimita dos periodos a lo largo de un proceso de liberalizaci6n econ6mica iniciado por un liderazgo politico de fuerte arraigo popular. El corte entre uno y otro periodo lo establece el Plan de Convertibilidad de 1991: sus mecanismos institucionales permitieron alcanzar la estabilidad de precios a la vez que colocaron a la organizaci6n productiva argentina bajo un nuevo r6gimen econ6mico. Tomando como eje estos dos periodos, el articulo explora la dindmica politica y econ6mica de las reformas estructurales hasta el presente -finales de 1996- en momentos en que cambios en el contexto externo e interno abren interrogantes hacia el futuro.
SUMMARY
The article reconstructs and analizes the inprogress course of the economic transformation in Argentina. In that course, 1991 is a turningpoint that demarcates the boundarybetween twoperiods of the process of economic liberalization initiated by a political leader with strong popular support. The Convertibility Plan launched in 1991 establishes the frontierbetween the two periods: the plan's institutional mechanisms were instrumental to achieve price stability and, at the same time, placed Argentine productive organization under a new economic regime. Focusing on these two context of policy change, the article explores the political and economic dynamics of the structuralreforms up to the present -end of 1996-, a time when changes in the international and domestic environment raise questions and challenges about the future.
REGISTROBIBLIOGRAFICO JuanCarlos Pablo,y TORRE, GERCHUNOFF, de Menem". DESARROLLO ECONOMICO econ6micaen la administraci6n "La politicade liberalizaci6n vol.36,NW 1996(pp.733-768). REVISTA DECIENCIAS SOCIALES 143,octubre-diciembre (Buenos Aires), Descriptores: <Politica econ6mica> <Reformaestructural><Politicas de estabilizaci6n> <Plan de Convertibilidad> <Desarrollo <Peronismo> <Argentina>. politico><Neoliberalismo>

Menem's Economic Liberalization Policy

Caricato da

Informazioni sul documento

Descrizione originale:

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Menem's Economic Liberalization Policy

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

La poltica de liberalizacin econmica en la administracin de Menem Author(s): Pablo Gerchunoff and Juan Carlos Torre Source: Desarrollo Econmico,

DesarrolloEcon6mico,vol. 36, N2 143 (octubre-diciembre1996)

LA POLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LA ADMINISTRACION DE MENEM*

PABLO GERCHUNOFF y JUAN CARLOS TORRE*

GERCHUNOFF Y JUANCARLOS PABLO TORRE

LAPOLITICA DE LIBERALIZACION EN LAADMINISTRACION DE MENEM ECONOMICA

de las reformas estructurales I. El lanzamiento

TORRE PABLO GERCHUNOFF Y JUANCARLOS

LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM

PABLO GERCHUNOFF Y JUANCARLOS TORRE

EN LAADMINISTRACION LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA DE MENEM

Laprimera estructurales II1. ola de reformas

TORRE Y JUANCARLOS PABLO GERCHUNOFF

ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE LIBERALIZACION DE MENEM LAPOLITICA

TORRE Y JUANCARLOS PABLO GERCHUNOFF

DE LIBERALIZACION LAPOLITICA ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM

PABLO Y JUANCARLOS GERCHUNOFF TORRE

LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM

PABLO GERCHUNOFF Y JUANCARLOS TORRE

LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM

TORRE YJUAN CARLOS PABLO GERCHUNOFF

La feliz combinaci6n de ajuste estructuraly expansi6n econ6mica

LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM

PABLO GERCHUNOFF Y JUANCARLOS TORRE

LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM

TORRE Y JUANCARLOS PABLO GERCHUNOFF

DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM LAPOLITICA

Y JUANCARLOS GERCHUNOFF TORRE PABLO

LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM

TORRE Y JUANCARLOS PABLO GERCHUNOFF

LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM

PABLO GERCHUNOFF Y JUANCARLOS TORRE

1 CUADRO Indicadores macroecon6mcios

LAPOLITICA DE LIBERALIZACION EN LAADMINISTRACION DE MENEM ECONOMICA

TORRE Y JUANCARLOS PABLO GERCHUNOFF

DE LIBERALIZACION LAPOLITICA ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM

TORRE Y JUANCARLOS PABLO GERCHUNOFF

LAPOLITICA DE MENEM DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION

PABLO GERCHUNOFF Y JUANCARLOS TORRE

enero-marzo1996, Paris,pp. 41-46.

LAPOLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LAADMINISTRACION DE MENEM

de Menem Imagen y del planecon6mico en la opini6n piblica de evaluaciones positivas) (Porcentaje

May./jun. Ag./sep. 1993 1993 Carlos Menem Plan econ6mico 45 50 40 47

Mar./abr. Diciemb. 1994 1994 46 48 44 45

Mar./abr. Agosto 1995 1995 48 38 37 31

PABLO GERCHUNOFF Y JUANCARLOS TORRE

EN LAADMINISTRACION DE MENEM LAPOLITICA ECONOMICA DE LIBERALIZACION

PABLO GERCHUNOFF Y JUANCARLOS TORRE

Potrebbero piacerti anche