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DOCUMENTOS SELECTOS DE OPININ PBLICA Y POLTICAS PBLICAS
Comit del CESOP Dip. Salvador Barajas del Toro Presidente Dip. Fabin Fernando Montes Snchez Dip. Cuauhtmoc Sandoval Ramrez Secretarios Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Mtro. Carlos Enrique Casillas Ortega Director General
Documentos selectos de opinin pblica y polticas pblicas
Csar Augusto Rodrguez Gmez

(editor)
Documentos selectos de opinin pblica y polticas pblicas Primera edicin: diciembre de 2008 D.R. Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Cmara de Diputados/ LX Legislatura Av. Congreso de la Unin 66 Edificio I, Primer Piso Col. El Parque, Mxico, D.F. Tel. 5036 0000 ext. 55237 Correo electrnico: cesop@congreso.gob.mx Pgina web: http://diputados.gob.mx/cesop ISBN: 978-968-9097-29-7 Edicin y diseo Alejandro Lpez Morcillo
Impreso en Mxico/ Printed in Mexico
ndice
Introduccin
OPININ PBLICA
El Poder Legislativo y la construccin de la cultura democrtica Efrn Arellano Trejo La reforma electoral y el nuevo espacio pblico Efrn Arellano Trejo
TEMAS DE LA REFORMA DEL ESTADO
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Reforma penal: los beneficios procesales a favor de la vctima del delito 75 Oscar Rodrguez Olvera La alternancia municipal en Mxico 105 Csar Augusto Rodrguez Gmez Los principales retos de los partidos polticos en Amrica Latina 141 Csar Augusto Rodrguez Gmez y Oscar Rodrguez Olvera Instituciones policiales: situacin y perspectivas de reforma 175 Efrn Arellano Trejo
POLTICAS PBLICAS
La gestin del agua en los gobiernos locales de Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez El sector elctrico como poltica de Estado en el desarrollo nacional Mara Guadalupe Martnez Anchondo Turismo: factor de desarrollo y competitividad en Mxico Octavio Ruiz Chvez La competitividad en los municipios de Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez y Efrn Arellano Trejo Acerca de los autores
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Introduccin
Esta obra incluye diversos estudios que parten de considerar el sentir de esa
construccin del imaginario social, de ese ente abstracto que denominamos opinin pblica, acerca de los temas que de manera acuciosa le preocupan a la ciudadana y de su interrelacin con algunas de las polticas pblicas que los distintos rdenes de gobierno han puesto en marcha para atenderlos. Estos documentos tienen como hilo conductor la concordancia expresada entre el inters mostrado por los legisladores de la LX Legislatura, y los investigadores del rea de Opinin Pblica del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP) de la Cmara de Diputados, acerca de los temas que deberan abordarse como parte de la agenda poltica nacional. Se trata as, de aprehender una parte de la realidad de la agenda poltica nacional, siguindole el pulso a la sociedad mexicana y, en algunos casos, comparando a sta con su par latinoamericana. Las grandes vertientes de las cuales se parti para desarrollar los diferentes documentos de trabajo que aqu se presentan fueron la opinin pblica, los temas de la reforma del Estado y de polticas pblicas. Aunque los documentos podrn advertirse heterogneos en su conjuncin, la actividad legislativa por naturaleza tambin lo es. Como rgano representativo de la nacin, la Cmara de Diputados atiende una heterogeneidad de
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temas sociales, es universal en su quehacer, puesto que en su seno convergen la mayora de los problemas del pas, y tambin en ella se encuentran reflejadas todas las corrientes de pensamiento y de la mayora de los grupos sociales. De esta diferenciacin social que enmarca el surgimiento de posiciones, y de su agrupacin en puntos de vista, podemos inferir sectores de pensamiento que conforman la opinin pblica. Sobre estos motivos se desarrolla el contenido de este libro. Con la democratizacin del pas, la opinin pblica se ha tornado, afortunadamente, en materia frecuente de anlisis. Un gran cmulo de tomadores de decisiones, entre ellos los legisladores, recurre al estudio de lo que el conglomerado social piensa. Claro que la funcin pblica y la actividad legislativa no se guan slo por aquello que los estudios de opinin les dictan, sino tambin por estudios tcnicamente calificados acerca de los alcances de su decisin sobre determinado tema; pero lo que piensa tal o cual sector sobre el particular converge inherentemente. Los documentos compilados en esta obra parten de la siguiente idea: dilucidar el pensamiento de la opinin pblica para que, a partir de ello, los legisladores extraigan valoraciones de las posibles alternativas en su toma de decisiones. Al respecto, es pertinente citar un prrafo del especialista en polticas pblicas Luis F. Aguilar Villanueva, para el caso que nos ocupa:1 Al hablar de polticas pblicas queremos decir, decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. En el primer captulo el investigador Efrn Arellano Trejo aborda el tema consustancial del cual se hablaba en el prrafo anterior: el Poder Legislativo y la opinin pblica. Son varias las vertientes que dilucidan esta relacin. El autor parte del concepto de democracia expuesto para este caso por el estudioso italiano Giovanni Sartori, para presentar un balance acerca de los valores inherentes a sta, de cmo ha permeado en el sistema poltico mexicano y, sobre todo, en este ejercicio profundo, toma el pulso de su arraigo en la sociedad
Luis F. Aguilar Villanueva, Estudio introductorio, en Autores varios, El estudio de las polticas, Miguel ngel Porra, Mxico, 2000, p. 36.
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mexicana. Los dems elementos que se van desgranando en su anlisis son: el arreglo del sistema poltico mexicano; las reglas del juego y un consenso sobre gobiernos y polticas especficas.2 Del grado de interrelacin de estos tres elementos ser la calidad de la democracia. Ideas que posteriormente tambin fueron retomadas por otro politlogo italiano de la misma escuela florentina, Leonardo Morlino.3 Como es evidente, en todo sistema democrtico la poltica connota la importancia principal por el cual se resuelve el disenso. Por la poltica discurre el acuerdo, pero no siempre es as, y es ah donde el conglomerado social ese ente abstracto en el que recaen las consecuencias de sus tomadores de decisiones gubernamentales, se sentir ms o mejor representado. Esta sintona resulta asimtrica en la valorizacin que de la democracia, y de uno de sus rganos consustanciales, como es el Poder Legislativo, tenga la opinin pblica. Si la gente observa que las relaciones gubernamentales se traducen en polticas pblicas eficientes, y no son slo un agregado de desencuentros, ser mejor la percepcin que de las actividades gubernamentales y de su sistema poltico realicen. Al respecto, Efrn Arellano, citando a Vctor Manuel Durand Ponte, comenta:4
La consolidacin de un rgimen democrtico requiere que exista una fuerte mayora que asuma que los procedimientos y las instituciones democrticos son los ms apropiados para gobernar la vida colectiva de la sociedad; y que las fuerzas gubernamentales favorezcan subjetiva y habitualmente la resolucin de conflictos dentro de leyes e instituciones sancionadas democrticamente.
De esta manera, el autor indaga en el advenimiento democrtico del sistema poltico mexicano, as como de su impronta social, y las dificultades que ha atravesado. Recorre las diferentes ideologas que lo han marcado dentro de
El Poder Legislativo y la construccin de la cultura democrtica, p. 11. Leonardo Morlino, Cmo cambian los regmenes polticos, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, pp. 45 y 46. 4 El Poder Legislativo y la op. cit., p. 12.
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la institucionalizacin cultural que el anterior rgimen propiciara. Al arribar al estadio actual, realiza un diagnstico comparativo acerca de cmo diversos estudios perciben el comportamiento de la opinin pblica en Mxico en su valoracin sobre la democracia. La pregunta central de estos estudios es qu tanto los valores reconocidos como democrticos se han inculcado en dicha sociedad, para centrar su atencin, por ltimo, en las consideraciones de esta opinin pblica con el Poder Legislativo. Y en este sentido sobra decir que aunque Mxico comparte indicadores no muy positivos en dicha percepcin, hay datos que nos permiten vislumbrar cierto optimismo: un gran sector prefiere la pluralidad a mayoras absolutas dentro del Congreso mexicano; ms de la mitad piensa que la democracia no funciona sin diputados, entre otros muchos ejemplos ms. A decir del propio autor, la mayora de la poblacin asume la relevancia que tienen varios de los principios que rigen el trabajo legislativo, tales como ser contrapeso y control de los poderes Legislativo y Ejecutivo, representar e incluir la pluralidad de opiniones, tomar decisiones por consenso, as como aprobar y vigilar el adecuado ejercicio del presupuesto pblico. Con esto se evidencia que, aunque tambin otro importante segmento est desencantado con la labor de los polticos y sus instituciones, tambin reconoce la necesidad de stas. Es, en palabras de Arellano Trejo, justificar a la institucin, con base en los valores de la democracia, y explicar la pertinencia y el sentido de las leyes aprobadas o reformadas.5 El otro artculo que completa este acpite es La reforma electoral y el nuevo espacio pblico. Desde una ptica haberniana, describe el proceso de reforma electoral que el Congreso emprendi en 2007 en el marco de la Ley para la Reforma del Estado, la cual tuvo en el espacio comunicacional uno de sus epicentros de debate. Su agudizacin fue producto de la nueva interrelacin en que qued definido el espacio pblico-poltico y sus principales actores sociales: el Congreso, los medios de comunicacin, y como receptor de todo este entramado, la ciudadana. La conformacin del espacio pblico refleja, fielmente, la anterior premisa: ciudadanos mejor o peor informados, excluidos, periodistas, lite y clase polticas. Tras las lgidas discusiones que involucraron
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Ibid., p. 31.
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a representantes de todos estos sectores, se aprobaron reformas en el mbito electoral, que tuvieron como objetivo propiciar un acceso ms equitativo a los medios de comunicacin de todos los partidos polticos, y redefinir la forma en que sta tendra que hacerse. El impulso principal de esta reforma vino dado por las circunstancias que envolvieron la campaa presidencial de 2006. El autor hace referencia a toda esta problemtica, analiza los tiempos que los partidos polticos le dedicaron a los medios de comunicacin y, por ltimo, realiza una descripcin detallada del contenido legal aprobado. La segunda parte est dedicada a temas que tienen relacin directa con la Reforma del Estado a la que ya se haca referencia en lneas anteriores. Ya se anotaba tambin que la necesidad de iniciar la discusin de una gran Reforma de Estado con maysculas, se origin en el espectro del espacio pblico como consecuencia del conflictivo proceso electoral del 2006. Como se enunciaba en el prrafo anterior, los principales actores del sistema poltico coincidan en la necesidad de redefinir varios campos del espectro pblico. Como es natural, el Congreso de la Unin se constituy en el espacio donde tom forma la iniciativa. Su consensuada idoneidad se materializ en la denominada Ley para la Reforma del Estado, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el pasado 13 de abril de 2007. Las materias que atenda de forma prioritaria eran: 1. Rgimen de Estado y gobierno; 2. Democracia y sistema electoral; 3. Federalismo; y 4. Reforma del Poder Judicial.6 De los cuatro artculos que conforman este apartado, tres se desprenden evidentemente del contenido de la ley, estos son: Reforma penal: los beneficios procesales a favor de la vctima del delito; Instituciones policiales: situacin y perspectiva de la reforma y; La alternancia municipal en Mxico. Realizados por los investigadores Oscar Rodrguez Olvera, Efrn Arellano Trejo y Csar Augusto Rodrguez Gmez, respectivamente. Mientras que el denominado Los principales retos de los partidos polticos en Amrica Latina, fue realizado en coautora por Oscar Rodrguez Olvera y Csar Augusto Rodrguez Gmez.
Csar Augusto Rodrguez Gmez, Las campaas y precampaas en la reforma electoral: cambio en el sistema poltico, Reporte CESOP, nm. 6 (Proceso de Reforma del Estado), Mxico, octubre de 2007, p. 38.
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Como puede observarse desde el enunciado de sus ttulos, dos ensayos corresponden a temas del cuarto punto de la Ley para la Reforma del Poder Judicial. En el primero se desmenuza pormenorizadamente el contenido de la reforma penal aprobada por la Cmara de Senadores el 13 de diciembre de 2007. Rodrguez Olvera afirma que
[] con esta reforma se establece un proceso acusatorio con nuevas reglas, modificndose sustancialmente la lgica del proceso penal en beneficio de la vctima u ofendido... La posicin de la vctima se constituye desde una doble vertiente, porque no slo se corresponde a quien ha recibido un agravio personal o patrimonial proveniente de un particular o grupo de ellos, sino tambin de parte de las autoridades que intervienen en la averiguacin previa y en el proceso penal.7
Al vincular la reforma con la opinin pblica, el investigador deduce que los legisladores tuvieron en cuenta la opinin que el pueblo de Mxico tiene respecto a la necesidad de reformar el sistema penal, as como la viabilidad de algunas de las figuras jurdicas que forma parte de esta reforma.8 Aade que en los diferentes estudios de la opinin pblica que el CESOP ha elaborado, con base en el anlisis de trabajos publicados por diversas casas encuestadoras, se puede apreciar cmo de manera constante para los mexicanos desde el ao 2001 la seguridad pblica ya estaba asentada como uno de los dos problemas ms sentidos, para que a partir de mayo de 2005 la poblacin manifestara que la inseguridad y la delincuencia eran ya el principal problema del pas.9 En el mismo orden de ideas, Rodrguez Olvera menciona que en el 2007 el CESOP elabor sus propios estudios de opinin, en colaboracin con reconocidas empresas del ramo,10 en donde los temas de La modernizacin del sistema de justicia en Mxico y la reforma constitucional de la justicia penal, formaron
Oscar Rodrguez Olvera, Reforma penal: los beneficios procesales a favor de la vctima del delito, en este mismo volumen. 8 Ibid., p. 66. 9 Ibid., p. 67. 10 La opinin ciudadana en temas nacionales, Encuestas CESOP 2007, en www.diputados. gob.mx/cesop.
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un eje central en el contenido de dichos estudios. La opinin generalizada, segn se recoge en este documento, es que los mexicanos urgan a combatir la corrupcin que se percibe en los rganos encargados de la imparticin de justicia. En este sentido aprobaban, casi de forma unnime, las reformas emprendidas por los legisladores en este rubro. En el mismo tenor, el documento de Instituciones policiales; situacin y perspectiva de reforma, que Efrn Arellano Trejo presenta, tambin se origina del anlisis de la reforma del sistema penal, pero aqu el investigador se centra, como su nombre lo indica, en las instituciones policiales y pone nfasis sobre el discutido proyecto de crear una polica con criterios de accin unificados. Los otros dos artculos que complementan este apartado tambin se hallan ntimamente relacionados con la Ley para la Reforma del Estado. Pero bsicamente el trabajo denominado La alternancia municipal en Mxico, integra varios ejes articuladores de la misma; analiza, por ejemplo, el federalismo, el sistema electoral y el propio rgimen de Estado y gobierno. Y es que, por ejemplo, una vez que Csar Augusto Rodrguez Gmez realiza una sntesis del devenir histrico del municipio en Mxico, plantea el tema central de la alternancia administrativa. Su hiptesis fundamental es que haya o no alternancia de partido en las administraciones municipales, las dificultades y los problemas son reiterativos en casi todos los ayuntamientos del pas: El despido de gran parte de los funcionarios municipales de todos los niveles; el reclutamiento de nuevo personal con criterios discrecionales y, en no pocos casos, el desmantelamiento material y econmico de los Ayuntamientos. Adems es recurrente que las transiciones representen la anulacin de proyectos ya desarrollados o por desarrollarse, ya sea por motivos polticos o econmicos, y que gran parte de los proyectos municipales carezcan de la mnima planeacin necesaria para desempear sus funciones.11 Para ejemplificar su hiptesis, Rodrguez Gmez analiza lo sucedido en tres municipios del estado de Jalisco: San Gabriel, Tonaya y Tolimn. Los tres con fenmenos polticos: el primero es un municipio donde la alternancia
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Csar Augusto Rodrguez Gmez, La alternancia municipal, en este mismo volumen.
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bipartidista entre el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido Accin Nacional (PAN) se ha consolidado, sucedindose cada tres aos el poder; en el segundo ha habido continuidad entre estos dos partidos; y, en el tercero, el PRI nunca ha perdido la titularidad del ejecutivo. Los resultados que arrojan los estudios del investigador son semejantes en los tres casos, puesto que al analizar el porcentaje de funcionarios que salen de la administracin al entrar otra, es muy semejante, rondando el 35%. Y esto es de suma importancia, porque muchos especialistas consideran que la transicin a la democracia en Mxico empez a tomar forma cuando en los municipios se institucionalizaron las alternancias partidistas a principios de la dcada de 1980. Pero aunque esto es aceptado por una inmensa mayora de actores, tambin son muchos quienes cuestionan que los avances de reformas en materia municipal no han sido suficientes para hacer de ste un espacio de gobierno eficiente, capaz de dar respuesta eficaz a ste y otros problemas, naturales de su jurisdiccin. La percepcin coincidente es que siguen existiendo debilidades institucionales del municipio, producto de la sumisin histrica en que se ha desarrollado. Se enuncia que parte de la solucin a esta problemtica tendra que ver con la profundizacin de las reformas realizadas a finales de la dcada de 1990, debatiendo tambin las posibilidades de permitir la reeleccin de los ayuntamientos. El otro tema abordado en este apartado, Los principales retos de los partidos polticos en Amrica Latina, se refiere a la conformacin del sistema de partidos en Mxico, realizando un estudio comparativo de la forma en que se comportan los dems pases de Amrica Latina. El anlisis fue realizado en coautora por Csar Augusto Rodrguez Gmez y Oscar Rodrguez Olvera. Se parte de la crisis de legitimidad que los diferentes estudios de opinin pblica levantados en el subcontinente latinoamericano reflejan. Una vez abordados cada uno de los sistemas partidistas y sus debilidades, se disecciona la reforma electoral del 2007 y sus implicaciones en el rgimen de partidos y de gobierno en Mxico. Esta obra finaliza con el apartado dedicado a las Polticas Pblicas, y una asignatura envuelve el contenido de sus cuatro artculos: la competitividad. Aunque se desarrollan temas como la situacin del agua en Mxico y su mane16
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jo por parte de los gobiernos locales, as como la situacin del sector elctrico y el turstico, la situacin de la competitividad y su medicin en cada uno de estos ramos es factor fundamental en su anlisis. La competitividad, segn la definicin que presenta Csar Augusto Rodrguez, citando al Instituto Mexicano para la Competitividad es la capacidad de una regin (pas, estado, municipio o zona metropolitana) para atraer y retener inversiones.12 En tal sentido La competitividad en los municipios de Mxico y Turismo: factor de desarrollo y competitividad en Mxico, presentan una descripcin acerca de la situacin de la competitividad en las reas objetivo de sus documentos: el turismo y los municipios. Acerca del primero, Octavio Ruiz Chvez analiza los diversos indicadores que miden la progresin de Mxico en el concierto mundial. Desde esta base, delimita la importancia econmica que el sector tiene para el pas como factor coadyuvante tambin en la reduccin de la pobreza. Advierte que uno de los elementos que es necesario atender para mejorar la competitividad de las reas es la sustentabilidad. En el segundo, Rodrguez Gmez analiza tambin los indicadores que miden el posicionamiento de la competitividad del pas respecto a la situacin internacional, para extraer de forma especfica el estado que guarda esta cuestin en el mbito municipal, advirtiendo que como tal la competitividad no ha sido an medida en forma unitaria en todos los municipios de Mxico, sino que se ha circunscrito a las principales reas geogrficas, econmicamente hablando. Los ltimos dos artculos de este apartado podran abordarse desde un ngulo independiente a la competitividad, pero no por eso dejan de estar relacionados con la misma; los recursos hdricos y la energa elctrica son elementos que mejoran o reducen la calificacin de una regin para atraer inversin. En La gestin del agua en los gobiernos locales de Mxico se plantea en forma resumida la situacin del agua en el pas y la problemtica de su manejo, sobre todo en el mbito de los gobiernos locales. La preservacin del
Csar Augusto Rodrguez Gmez, La competitividad en los municipios de Mxico, en Documentos selectos de opinin pblica, en este mismo volumen.
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recurso hdrico tiene en la sustentabilidad uno de sus principales desafos, ya que, como seala su autor, la disponibilidad de agua se encuentra amenazada para las futuras generaciones en diversas regiones del mundo y para nuestro pas. Una vez descrito su diagnstico, se disecciona la manera en que ha evolucionado el manejo y su distribucin. Se hace nfasis en las limitaciones normativas a las que an se enfrentan los ayuntamientos, y cmo se dan escasos ejemplos de colaboracin municipal para mejorar el manejo de las cuencas del pas, como la del Ro Ayuquila-Armera en los estados de Jalisco y Colima. Por otra parte, se destaca el interesante estudio denominado El sector elctrico como poltica de Estado en el desarrollo nacional, elaborado por Mara Guadalupe Martnez Anchando. Aduciendo su notoria relevancia en el desarrollo econmico del pas, la autora realiza un estudio comparativo de las polticas pblicas que han adoptado otros pases para incrementar sus fuentes renovables de energa.13 Se toma como punto comparativo y base a los pases de la Comunidad Europea. Con ello se evidencia tambin la relevancia que tiene el cuidado del medio ambiente en la elaboracin de las polticas pblicas para cualquier pas desarrollado, o como el nuestro, en vas de desarrollo. Es decir, tambin en esto se advierte la importancia de elaborar polticas basadas en la sustentabilidad. Con estos parmetros, Guadalupe Martnez presenta al final del documento algunas propuestas que se han hecho en Mxico dentro del gobierno federal, as como una reflexin sobre el posible papel que pueden tener los gobiernos estatales y municipales en el futuro de las energas renovables en nuestro pas. De esta manera, a lo largo de esta obra veremos cmo la Opinin Pblica es partcipe de las preocupaciones que ms aquejan el quehacer de las polticas pblicas, y cmo stas se redefinen tomando en cuenta dicha preocupacin, siendo la sustentabilidad un medio por el que tienen que transitar, y la competitividad una de las mediciones de ms confianza para cualquier pas.
Mara Guadalupe Martnez Anchando, El sector elctrico como poltica de Estado en el desarrollo nacional, en este mismo volumen.
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Opinin Pblica
El Poder Legislativo y la construccin de la cultura democrtica

EFRN ARELLANO TREJO1
El valor de la cultura democrtica
La democracia es, en gran medida, un gobierno de discusin. Sin embargo,
para que dicha discusin pueda realizarse como lo ha explicado Giovanni Sartori, es necesario partir de la creacin y el funcionamiento adecuado de tres consensos bsicos: uno, acuerdo sobre los valores o principios que rigen el sistema poltico (tales como la libertad, la igualdad, el respeto a las minoras, etctera); dos, un consenso sobre las reglas del juego y los procedimientos (voto universal, elecciones libres y peridicas, entre otros); y tres, un consenso sobre gobiernos y polticas especficas. Por ello, el anlisis del sistema democrtico siempre implica un trnsito entre dos planos: uno terico, en el cual se establecen los valores y principios que rigen el sistema, digamos el deber ser; y otro prctico, el es, en el cual se observa cmo funcionan en la prctica dichos valores y procedimientos.2
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Investigador del rea de Opinin Pblica del CESOP. Correo electrnico: efren.arellano@congreso.gob.mx 2 Giovanni Sartori, Teora de la democracia 1. El debate contemporneo, Alianza, Madrid, 2001, pp. 122-123.
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Cada uno de estos consensos tiene un papel diferenciado en el establecimiento y la consolidacin de una democracia. Como lo seala Sartori, un consenso sobre los valores fundamentales es una condicin que facilita la democracia, no es un prerrequisito, pero s es un factor coadyuvante, ya que contribuye a establecer la legitimidad democrtica. En cambio, el consenso procedimental, que se refiere al mtodo para la solucin de los conflictos, es la condicin sine qua non de la democracia. Dice el politlogo italiano: si no se acepta el principio de mayora, o al menos se le presta conformidad, lo que no se acepta es la democracia como rgimen.3 El tercer nivel u objeto de consenso, la accin poltica y los gobiernos, es un campo dinmico de acuerdos y discrepancias. El desacuerdo es sobre polticas determinadas, el disenso es frente a los que gobiernan, no sobre la forma de gobierno. El valor estratgico de estos consensos tambin es diferenciado, segn se trate de las lites polticas o de la poblacin en general. De acuerdo con Morlino quien ha estudiado los procesos de transicin y consolidacin de la democracia en diversas partes del mundo, al nivel de toda la poblacin es suficiente con un consenso pasivo y dcil; en cambio, a nivel de lites, debe existir un proceso de legitimacin de la democracia, entendido ste como un conjunto de conductas proactivas respecto a las instituciones democrticas.4 En coincidencia con esta perspectiva, Vctor Manuel Durand Ponte sostiene que la cultura poltica de las masas no parece tener la capacidad de provocar un cambio de rgimen, para lo cual es imprescindible la accin estratgica de las lites. Sin embargo sostiene Durand, la consolidacin de un rgimen democrtico requiere que exista una fuerte mayora que asuma que los procedimientos y las instituciones democrticos son los ms apropiados para gobernar la vida colectiva de la sociedad; y que las fuerzas gubernamentales favorezcan subjetiva y habitualmente la resolucin de conflictos dentro de leyes e instituciones sancionadas democrticamente.5
Idem. Leonardo Morlino, Democracias y democratizaciones, Ediciones Cepcom, Mxico, 2005, pp. 175-179. 5 Vctor Manuel Durand Ponte, Ciudadana y cultura poltica. Mxico 1993-2001, Siglo XXI, Mxico, 2004, p. 10.
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el poder legislativo Y la coNstrUcciN de la cUltUra democrtica
La legitimacin de la democracia es, por tanto, un proceso social deliberado, construido para explicar y justificar a las instituciones y a los valores que le dan sustento. Con su labor explicativa, la legitimacin contribuye a divulgar por qu las cosas son como son (apela al conocimiento de los individuos); en tanto que al justificar dichas instituciones y valores, ofrece orientaciones sobre qu hacer y qu no hacer (involucra los valores socialmente aceptados). Como sealan Berger y Luckman, la legitimacin incluye un elemento cognoscitivo y otro normativo y moral. Es una cuestin de conocimientos y tambin de valores.6 La mayora de los anlisis sobre la cultura poltica en Mxico, como se ver enseguida, coinciden en sealar que en nuestro pas no ha existido un contexto adecuado para la construccin del consenso democrtico, y que slo hasta muy recientemente, se emprendieron acciones especficas de legitimacin de la democracia.
Ideologa y cultura poltica en Mxico En la historia reciente del pas, es posible identificar dos grandes etapas con diferencias sustantivas en el contenido ideolgico de la legitimidad impulsada por el sistema poltico. La primera de ellas es la etapa del nacionalismo revolucionario, que comprende aproximadamente el periodo que va de 1920 a 1982; la segunda etapa se distingue por la promocin de un discurso sustentado en el sistema de democracia liberal, y abarca desde el ltimo ao mencionado hasta nuestros das. Jos Fernndez Santilln explica que el rgimen emanado de la Revolucin de 1910 estipul una especie de acuerdo entre los gobernantes y los sectores sociales llamado alianza de clases: el gobierno tena que desarrollar las reformas sociales [y] las masas se obligaban a proporcionar su apoyo. A esta forma de captacin de consenso se le conoce como legitimidad por efectividad.7
Peter L. Berger y Thomas Luckman, La construccin social de la realidad, Amorrortu, Argentina, 1994, p. 122. 7 Jos Fernndez Santilln, Liberalismo democrtico. Modelo para armar un pas, Ocano, (Col. Con una cierta mirada), Mxico, 1997, p. 35.
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Esta legitimidad segn lo ha explicado Ramn Resndiz tena sus races en el mito fundacional de la Revolucin mexicana. Un mito es, como lo explica este autor, una suerte de alegora capaz de motivar la accin colectiva, por medio de la cual se narra el origen de una colectividad o un orden de dominacin. En este caso, progreso con reforma o justicia social eran los componentes ideolgicos sustantivos del mito poltico de la Revolucin. Se trataba del ncleo programtico que tanto el partido de Estado como el gobierno renovaron constantemente para mantener activo el mito de una refundacin/ revolucin interminable.8 A estos principios ideolgicos y de legitimidad les correspondi un sistema poltico y un modelo especfico de desarrollo. Las instituciones polticas preponderantes eran el Poder Ejecutivo, el partido hegemnico y la estructura corporativa. Esta ltima implicaba ciertas formas de negociacin y agregacin de intereses, que fomentaban las expresiones polticas de consenso y acotaban y anulaban la eficacia de las manifestaciones de confrontacin. El presidente de la Repblica representaba el eje de la articulacin social y poltica, debido a sus atribuciones constitucionales, as como al liderazgo y control que ejerci sobre el partido oficial y sus corporaciones, sobre el Congreso, el Poder Judicial y sobre los gobiernos de los estados.9 En tanto, el modelo de desarrollo era fundamentalmente proteccionista. Pretenda fortalecer el mercado interno a partir de la sustitucin de importaciones. Este modelo fue viable y exitoso, entre otras cosas, gracias a la alianza entre el Estado, el sindicalismo oficial y el empresariado. La crisis y el desmontaje paulatino de este modelo de desarrollo fueron socavando las bases materiales del mito poltico y las del pacto de dominacin. Como lo explica Ramn Resndiz,
[...] la lite poltica se deshizo paulatinamente no slo de la configuracin valorativa sobre la cual orientaron y justificaron los actores del rgimen sus acciones,
Ramn Resndiz, Del nacimiento y muerte del mito poltico llamado Revolucin Mexicana: tensiones y transformaciones del rgimen poltico, 1914-1994, Estudios Sociolgicos de El Colegio de Mxico, vol. XXIII, nm. 67, enero-abril de 2005, pp. 141-143. 9 Jorge Carpizo, El presidencialismo en Mxico, Siglo XXI, Mxico, 1985.
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sino tambin de los compromisos que nutran la red clientelista de las corporaciones, que a su vez sostenan al partido hegemnico, cuya derrota histrica de fin de siglo no puede ser ms emblemtica de la agona del mito fundador. Cambio con justicia social ser un promesa despojada de credibilidad por el naufragio econmico ocurrido entre los aos setenta y ochenta, disociada cada vez ms de la dinmica de la economa y de la poltica mexicanas.10
Al mismo tiempo, con el paso de las dcadas, la sociedad mexicana se diversific. Crecieron los niveles de urbanizacin y educacin y se generaron nuevas categoras sociales ajenas a las corporaciones y a sus circuitos de negociacin. La sociedad tambin se hizo ideolgicamente ms diversa y se fortalecieron diversas expresiones partidarias. El sistema poltico mexicano mostr una gran capacidad de adaptacin, sin que se expresara, salvo en momentos aislados, crisis de legitimidad. El Estado inici una profunda transformacin, sin que el partido hegemnico abandonara el poder. Durante el sexenio del presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) se inici la aplicacin de una poltica de ajuste, con base en un programa de austeridad del gasto pblico; se emprendi la privatizacin de las empresas estatales; se reestructur la planta industrial, con la intencin de hacerla competitiva frente a la competencia internacional; y, como claro ejemplo de la apertura al exterior, se decidi la entrada de Mxico al GATT.11 En el siguiente sexenio (1988-1994) continuando con el severo programa de ajuste, se logr contener la inflacin, reestructurar la deuda externa y ampliar la liberalizacin comercial y financiera. En materia de polticas pblicas, se continu con la privatizacin del sector paraestatal, la desregulacin econmica, la focalizacin del gasto social y la ampliacin de la descentralizacin.12
Ramn Resndiz, Del nacimiento y muerte..., op. cit., p. 155. Ludolfo Paramio, Reforma del Estado y desconfianza poltica, Reforma y Democracia, 24, octubre de 2002. Documento de Trabajo (CSIC. Unidad de Polticas Comparadas), nm. 22, 2002. 12 Jos Ayala Espino, Estado y desarrollo. La formacin de la economa mixta en el siglo XX, Facultad de Economa, UNAM, Mxico, 2001.
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La apertura de la economa alcanz un momento clave con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Estas polticas implicaron, a decir de sus propios impulsores, un cambio en el diseo del Estado. Se pas de un Estado propietario a uno interventor, de uno gerencial a uno rector, enfocado a la concertacin y a la conciliacin, al arbitraje entre fuerzas que se desarrollan y mueven con autonoma.13 La poltica econmica fue desplazada del papel prominente que ocup por decenios. En cambio, la poltica social adquiri una mayor relevancia. De acuerdo con Arturo Warman, el gasto y la inversin con propsito social pas de 21 a 55% del presupuesto federal en este sexenio. El cambio de tamao tambin implic una transformacin de sus objetivos.14 Durante todos estos aos tambin se llev a cabo un intenso proceso de reforma electoral. En 1977, con la llamada apertura democrtica, se desat dicho proceso. A partir de ese ao, los partidos de oposicin se consolidan gradualmente y ganan en las urnas ms y mejores espacios pblicos. En 1986 se modifica el Congreso con 100 nuevas curules, dos aos despus el Partido Revolucionario Institucional (PRI) pierde por primera vez las dos terceras partes necesarias para modificar la Constitucin por s mismo. En 1990 se crean el Instituto Federal Electoral (IFE)y el Tribunal Electoral, con lo cual se abre una nueva etapa para reconstruir la credibilidad en las elecciones. En 1996 se otorg autonoma al IFE respecto del gobierno federal y se estableci en la Constitucin que ningn partido podr tener por s mismo ms de 300 diputados (60%), por lo que no podrn modificar por s solos la Constitucin Poltica.15 Como se puede observar, la pluralidad poltica se elev a rango constitucional y se estableci como una condicin para la continua renovacin del Estado. Como lo sealara recientemente un experto en procesos electorales en el mundo, en Mxico se realiz un proceso de transformacin casi tan proArturo Warman, Introduccin, en Arturo Warman (comp.), La poltica social en Mxico (1989-1994), Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994, pp. 15-18. 14 Idem. 15 Banco Mundial, Gobernabilidad democrtica en Mxico: ms all de la captura del Estado y la polarizacin social, Banco Mundial, Mxico, 2007, p. 4. Al respecto vanse los artculos 54 y 135 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
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fundo como el realizado a partir de la Revolucin de 1910.16 Pero esto no fue todo. A la pluralidad poltica, en 1992 la Constitucin ya haba sumado el reconocimiento a la pluralidad tnica de la nacin. Hoy en da, el artculo segundo seala que la Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas.17 La pluralidad y la diversificacin del pas trajeron consigo diversos e importantes cambios polticos. La lucha partidista activ los mecanismos del peso y contrapeso de los poderes, que por dems ya existan en la Constitucin; el poder poltico se diversific, pues no slo asumieron a mayor plenitud sus facultades los poderes constitucionales, sino que los medios de comunicacin y otros poderes, denominados fcticos, ejercieron un mayor protagonismo. Ambos poderes, institucionales y fcticos, emprendieron el incierto camino de un gobierno de discusin.
Del nacionalismo al liberalismo El nacionalismo revolucionario, aunque no se construy sobre los cimientos de la legitimidad democrtica, s contribuy a la formacin de valores propios del liberalismo. En el mbito social, varias dcadas de educacin pblica esparcieron entre la poblacin el sentimiento de compartir una misma identidad nacional y se afianz el carcter laico del Estado. En el mbito poltico se control y limit la participacin del Ejrcito.18 A pesar de que desde 1917 la Constitucin estableci como forma de gobierno una Repblica representativa, democrtica y federal,19 la distancia que
Daniel Zovatto, participacin durante el Seminario Internacional Cmo hacer que funcione el sistema presidencial, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 8 de febrero de 2008. 17 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (www.diputados.gob.mx. Fecha de consulta: febrero de 2008). 18 Jos Antonio Aguilar Rivera, El laberinto de las identidades, Nexos, nm. 338, febrero de 2006, pp. 43-49. 19 Cfr. artculo 40 de la Constitucin Poltica, (www.diputados.gob.mx. Fecha de consulta: febrero de 2008).
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exista con la poltica cotidiana gener un carcter esquizoide en la cultura poltica y en las relaciones del Estado con los ciudadanos. Segn Alan Knight, la poblacin senta cierto orgullo del gobierno, depositaba su fe en las metas de la Revolucin e incluso crea que el gobierno (nacional) estaba poniendo en marcha progresivamente esas metas; pero los polticos, los funcionarios y, sobre todo, la polica eran poco estimados. El sistema no logr impedir que proliferaran el soborno, el nepotismo y el clientelismo.20 Como lo ha explicado Luis Salazar, el sistema posrevolucionario se mont sobre un consenso pasivo, lo cual condujo a una doble contradiccin: por una parte, a la percepcin generalizada de la poltica como el espacio para el engao y la arbitrariedad, y por otra, a la desconfianza de la lite poltica en la participacin popular; a la desconfianza moralista de los gobernados corresponde la desconfianza autoritaria de los gobernantes dice Salazar dando lugar a una poltica perversa que traba, por decir lo menos, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil.21 La construccin de un sistema electoral ms competitivo y plural no ha logrado cerrar la brecha entre gobernantes y gobernados, no slo en Mxico sino en diversas partes del mundo. De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en Amrica Latina al mismo tiempo que se ha avanzado en la construccin de sistemas e instituciones polticas democrticas, se vive una crisis poltica en diversos grados. Esta crisis se expresa segn el PNUD tanto en la baja credibilidad y prestigio de los partidos polticos, como en la poca eficacia de los gobiernos para abordar las cuestiones centrales que demanda la ciudadana.22 As, en una gran parte de los pases democrtico coexiste un apoyo mayoritario a las instituciones y valores de la democracia y un extendido sentiAlan Knight, Mxico bronco, Mxico manso: una reflexin sobre la cultura cvica mexicana, Poltica y Gobierno, vol. III, nm. 1, Mxico, primer semestre de 1996, p. 10. 21 Luis Salazar, Cultura poltica y democracia en Mxico. Una perspectiva global, Revista A, vol. IX, nm. 23/24, enero-agosto de 1988, p. 176, citado por Noem Lujn, La Construccion de la Confianza Politica, Coleccin Temas de la Democracia, ensayos, num. 6, IFE, Mxico, 1999, cita, p. 101. 22 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Aguilar Altea, Argentina, 2004, p. 49.
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miento de desconfianza hacia la poltica, los partidos y los polticos profesionales. Algunos factores utilizados para explicar dicha desconfianza son los siguientes: 1. Debilitamiento de los vnculos de identificacin entre ciudadanos y partidos que se ha producido desde los aos sesenta, y que podra ser consecuencia de los cambios sociales expresados en la crisis de 1968. 2. Frustracin por los resultados de la poltica, sobre todo en el caso en el que las principales fuerzas polticas se revelan limitadas para garantizar un modelo econmico de crecimiento estable. 3. Un proceso cada vez ms complejo para lograr la agregacin de preferencias, as como para hacer compatibles la resolucin de los problemas generales y la satisfaccin de demandas particulares sobre las que es difcil el consenso.23 4. La distancia que media entre la ley y la realidad. A pesar de la existencia de un marco normativo en el cual se consagran las normas de convivencia democrtica, las estructuras sociales y polticas reales se configuran de una manera muy distinta. 5. Lo extendido de la corrupcin. En Mxico, la corrupcin no es un fenmeno aislado: ha tenido una presencia muy extendida a lo largo de la historia y es una conducta recurrente en la vida cotidiana. La corrupcin, la arbitrariedad y la impunidad han impedido la conformacin de un marco de reglas aceptadas y respetadas colectivamente. 6. El choque entre las tendencias modernizantes y las estructuras sociales tradicionales. En el anlisis de la legitimidad de la democracia moderna, se ha encontrado un carcter mixto de sus fuentes, en donde se pueden encontrar fundamentos basados en la creencia de la legalidad conviviendo con ingredientes carismticos, e incluso tradicionales. En sociedades como la mexicana, dice Noem Lujn Ponce, se ha avanLudolfo Paramio, Cambios sociales y desconfianza poltica: el problema de la agregacin de preferencias, documento de trabajo 98-11, Instituto de Estudios Sociales Avanzados, disponible en www.iesam.csic.es (fecha de consulta: enero de 2008).
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zado sobre la ruta de la modernidad sin haber sustituido estructuras y prcticas tradicionales.24
Opinin pblica y legitimidad democrtica Desde el mbito de la opinin pblica, existen evidencias empricas que permiten sostener que en Mxico no se ha logrado alcanzar un consenso democrtico; entendiendo por ello, como lo defini ngel Flishfish, que ste se consigue cuando las respuestas a los valores democrticos son mayores a 75% del total de los entrevistados.25 Y segundo, que la mayora de la poblacin est insatisfecha con la forma como funciona en Mxico la democracia, lo cual est debilitando la legitimidad de este rgimen. En la Grfica 1 se puede observar que en la ltima dcada, que coincide con el periodo de una intensa reforma electoral, se han observado pocos avances hacia la consolidacin de un consenso democrtico. En 1995, slo 49% estuvo de acuerdo con la frase de que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. Once aos ms tarde, este porcentaje se increment slo seis puntos porcentuales para ubicarse en 54 por ciento. Cules son las razones que explican este aprecio tan bajo por la democracia? De acuerdo con un anlisis del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP), publicado en septiembre de 2006, aquellos ciudadanos que estuvieron en desacuerdo con la siguiente afirmacin: La democracia puede tener problemas pero es mejor que cualquier otra forma de gobierno, se distinguen por tener las siguientes caractersticas:
Noem Lujn Ponce, La construccin de la confianza poltica, Coleccin Temas de la Democracia, ensayos, nm. 6, Instituto Federal Electoral, Mxico, 1999, pp. 92-96. 25 ngel Flishfish, Consenso democrtico en el Chile autoritario, en Norbert Lechner, Cultura poltica y democratizacin, Buenos Aires, FLACSO, 1987, pp. 99-100. La escala propuesta por Flishfish se complementa con los siguientes niveles: disenso democrtico (60-74%), disenso (59-41%), disenso autoritario (40-26%) y consenso autoritario (25-0% de los entrevistados).
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Grfica 1. Adhesin con la democracia y satisfaccin con su funcionamiento en Mxico

La democracia es preferible a otra forma de gobierno* Satisfechos con la democracia**
70 60
63 49 53 52 45 37 22 12 21 26 18 18 18 51 53 45 46 53
59
54 41 24
Porcentajes
50 40 30 20 10 0
1995
1996
1997
1998
2001
2002
2003
2004
2005
* La pregunta fue: Con cul de las siguientes frases est usted ms de acuerdo?: La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico. A la gente como uno, nos da lo mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico. Aqu se muestran los porcentajes correspondientes a La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. ** La pregunta fue: En general, dira usted que est muy satisfecho, ms bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia? Aqu se muestran los porcentajes de muy satisfecho y ms bien satisfecho. Fuente: Corporacin Latinobarmetro, Informe latinobarmetro 2006, Santiago de Chile, con base en encuestas nacionales en vivienda (disponible en www.latinobarometro.org. Fecha de consulta: enero de 2008).
a) Estn insatisfechos con los resultados que perciben de la democracia. b) Perciben que existe un escaso respeto a la libertad y a los derechos humanos. c) Tienen una mala evaluacin del Presidente y de las autoridades polticas. d) Tienen una mala evaluacin de su situacin personal y de su entorno ciudad-pas. e) Perciben una escasa representatividad de las autoridades electas y una baja eficiencia del sistema electoral.
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1999/2000
2006
De tal manera que, como se seal en aquel trabajo, los mexicanos que no perciben a la democracia como la mejor forma de gobierno, tienen tres razones principales para ello: uno, porque no perciben que el rgimen poltico ofrezca los resultados esperados (mala evaluacin de sus autoridades y de su entorno inmediato); dos, no perciben eficiencia en el sistema, medida en funcin de la representatividad de quienes toman las decisiones; y tres, tienen serias dudas sobre el respeto que existe a la libertad y a los derechos humanos.26 Como se puede observar, se trata de una percepcin muy pragmtica, pues el sistema es evaluado en funcin de los resultados que ofrece al individuo. Otro trabajo realizado por el CESOP hizo evidente que la mala evaluacin que existe sobre los diputados tambin est determinada, en gran medida, por los resultados que observan los ciudadanos en la poltica. Para arribar a esta conclusin se realiz un anlisis de la Segunda Encuesta Nacional de Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas, realizada por la Secretara de Gobernacin.27 La poblacin entrevistada se dividi en funcin de la mucha, algo o nada de confianza que los ciudadanos expresaron tener en los diputados. De tal manera que, a medida que creca la desconfianza, se observ que se incrementaban las siguientes tendencias: a) La incertidumbre respecto a las oportunidades de bienestar que tendran sus hijos en el futuro. b) La desconfianza en que la poltica y los polticos contribuyan al bienestar social.
Efrn Arellano Trejo, De la opinin pblica a la legitimidad, en CESOP, Legitimidad y gobernabilidad democrtica. Los horizontes del buen gobierno, Cmara de Diputados, Mxico, 2006, p. 74. 27 Encuesta nacional en vivienda, de 4580 entrevistas efectivas en 600 localidades del pas, incluyendo zonas rurales. Con un nivel de confianza de 90% y un margen de error esperado de 5.2%. El levantamiento se realiz en febrero de 2003, con un mtodo probabilstico, estratificado y por conglomerados; donde la unidad mnima de seleccin es la vivienda y la unidad de observacin es el residente habitual de 18 aos o ms seleccionado mediante una tabla de nmeros aleatorios. La base de datos y los principales resultados pueden obtenerse en www.segob.gob.mx.
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c) La percepcin de que los polticos se interesan poco por los intereses y la forma de pensar de los ciudadanos y que, en no pocas ocasiones, persiste la corrupcin. d) La mala evaluacin del rumbo que lleva el pas y de la economa nacional y personal. e) La escolaridad y el acceso a la informacin poltica.28 En este mismo trabajo tambin se advirti que la desconfianza en los legisladores estaba asociada a actitudes y opiniones que debilitaban los vnculos de participacin social y poltica. En ese trabajo se advirti lo siguiente: a) Los ciudadanos con desconfianza tienen una menor conviccin democrtica y dudan de la utilidad de los partidos polticos. b) La desconfianza poltica restringe la accin gubernamental, pues promueve la creacin de instituciones y programas ms restringidos y controlados. c) Los ciudadanos con desconfianza tienen en menor estima la solidaridad social.29
Las percepciones actuales en torno al trabajo legislativo Este contexto explica en gran medida los resultados de la encuesta ms reciente del CESOP en torno a los diputados.30 La poblacion desaprueba y desconfia del trabajo concreto de los legisladores, pero tiene un alto aprecio por
Efrn Arellano Trejo, Componentes sociales de la desconfianza poltica, Boletn del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, nmero 5, CESOP, Cmara de Diputados, Mxico, enero de 2005. 29 Idem. 30 Los datos que se muestran a continuacin corresponden a la encuesta denominada Percepciones y Evaluacin de la Cmara de Diputados, la cual se realiz con las siguientes caractersticas tcnicas: levantamiento en campo del 14 al 18 de diciembre de 2007, 1200 entrevistas a ciudadanos de 18 aos y ms, con un nivel de confianza de 95% y margen de error aproximado de +/- 3.2%. Empresa responsable: Ipsos-Bimsa.
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la institucin y los valores del trabajo legislativo, tales como el pluralismo, el equilibrio de poderes, la importancia de los diputados para la democracia y, entre otros, la necesidad de fomentar la participacin ciudadana. En primer lugar hay que mencionar que esta encuesta permiti corroborar el escaso conocimiento e inters que tienen los ciudadanos en el trabajo de la Cmara de Diputados. As, porcentajes menores al 40% de la poblacin entrevistada conoce datos bsicos, tales como la facultad que tienen los diputados para reformar la Constitucin, el partido con el mayor nmero de legisladores, las cmaras que integran el Congreso de la Unin, la existencia del Canal del Congreso y el nmero total de diputados federales (Grfica 2). Este escaso conocimiento que existe en torno al trabajo de la Cmara de Diputados deriva en gran medida del poco inters que tiene la ciudadana en los asuntos que se discuten en este rgano legislativo. As, slo 38% de los entrevistados afirm tener mucho o algo de inters en estos temas; en tanto, 61% reconoci tener poco o nada de inters. Esta encuesta tambin reiter que los diputados tienen una mala calificacin por su desempeo y que generan poca confianza entre los ciudadanos. Slo uno de cada cuatro entrevistados expres estar de acuerdo con la forma en que trabajan y una proporcin similar dijo tener confianza en este rgano legislativo. A lo anterior hay que agregar que siete de cada diez consideraron
Grfica 2. Conocimiento sobre las principales atribuciones y composicin de la Cmara de Diputados (porcentajes)
Sabe que diputados reform an la Constitucin Conoce qu partido tiene m s diputados Conoce cm aras del Congreso de la Unin Conoce el Canal del Congreso Conoce nm ero de diputados federales 0 5 10 15 19 20 25 30 35 40 45 24 31 31 39
Fuente: CESOP, Percepciones y evaluacin de la Cmara de Diputados, op. cit.
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que actualmente existen ms diputados de los que se necesitan, pese a que, como se mencion, la mayora no conoce el nmero exacto que existe. Tal vez uno de los datos que condicionan o explican en mayor medida las percepciones en torno a este rgano legislativo es el hecho de que slo seis de cada 100 entrevistados expresaron sentir que sus intereses estn representados por los diputados y los partidos polticos. Los ciudadanos otorgan, en general, una baja representatividad a las principales figuras partidistas. El presidente de la Repblica, la figura poltica mejor conocida y evaluada, alcanza en este rubro 30% (Grfica 3). Pese a esta mala evaluacin, la mayora de los ciudadanos reconoce que las funciones de los legisladores son importantes para el adecuado funcionamiento de la democracia (Grfica 4). Prcticamente seis de cada diez entrevistados coincidieron en sealar que la democracia no puede funcionar sin diputados y que, en general, esta cmara es importante. Respecto a la relaciones con el Ejecutivo, tal como se observa en la Grfica 5, la ciudadana se muestra mayoritariamente a favor de que los diputados vigilen al Presidente y a su equipo de trabajo; valoran positivamente el hecho de que el Presidente pida autorizacin para definir y ejercer el presupuesto; y estn a favor de un gasto pblico que genere ahorros al pas. Este control
Grfica 3. De esta lista de personas, cul cree que representa mejor sus intereses? (porcentajes)
Presidente de la repbilca Ninguno Pdte. municipal o delegados Gobernador o jefe de gobierno Todos Diputados Partidos polticos Ns/Nc 2 6 6 7 16 15 18 30
10
15
20
25
30
35
35
Grfica 4. Importancia atribuida a la Cmara de Diputados (porcentajes)

Es importante que vigilen al presidente Prefiere que no haya mayora en la Cmara El presidente debe pedir autorizacin para fijar presupuesto La Cmara de Diputados es importante La democracia no funciona sin diputados Es bueno que frenen las iniciativas del presidente 0 10 20 30 60 55 32 40 50 60 70 80 90 73 70 82
Grfica 5. Percepciones predominantes sobre la relacin con el Poder Ejecutivo (porcentajes)

Muy o algo importante que vigilen al presidente y a su equipo Todos los partidos deben tomar las decisiones importantes Prefiere que no haya mayora en la Cmara El presidente debe pedir autorizacin para fijar y ejercer presupuesto Los diputados deben aprobar presupuesto que permita ahorrar al pas La democracia no funciona sin diputados Es bueno que frenen las iniciativas del presidente La falta de mayoras fomenta el conflicto 0 10 20 30 40 50 60 32 65 70 80 90 55 82 75 73 70 63
y vigilancia dicen los ciudadanos no debe traducirse en obstruccin. Slo para un tercio de la poblacin es bueno o muy bueno que los legisladores frenen el trabajo del Presidente; para otra tercera parte esta situacin es mala o muy mala; y el otro tercio no tiene opinin al respecto.
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El estudio realizado por el CESOP tambin arroja informacin relevante respecto a la responsabilidad que la ciudadana atribuye al Congreso o al presidente de la Repblica respecto a los que son normalmente los principales problemas identificados por la poblacin. As, como se observa en la Grfica 6, en el caso de la inseguridad pblica, la mayora de los entrevistados (68%) est de acuerdo en que este problema no se ha resuelto porque las autoridades no aplican cabalmente las leyes que ya existen, y slo 13% considera que hace falta crear y modificar las leyes.
Grfica 6. Autoridad a quien la poblacin atribuye los problemas del pas en los siguientes rubros una mayor responsabilidad (porcentajes)
Congreso 13 *Inseguridad pblica 15 23 **Falta de empleo 24 29 25 18 0 10 20 30 40 50 60 70 80 33 68 Presidente Ambos
***Problemas econmicos del pas
* La pregunta utilizada fue: Por lo que usted sabe o ha visto, cul es la razn principal por la cual no se ha resuelto el problema de la inseguridad en Mxico?: 1. Porque falta crear y modificar leyes; 2. Porque las autoridades no aplican cabalmente las leyes que ya existen. ** La pregunta utilizada fue: Quin cree que es el principal responsable de la falta de empleo en el pas?: 1. El Congreso por no aprobar las reformas que necesita el pas; 2. El gobierno del presidente Caldern por no cumplir sus promesas de campaa; y 3. Los empresarios, por no realizar las inversiones adecuadas. *** En su opinin, quin es el principal responsable de los problemas econmicos del pas?: 1. El Congreso por no aprobar las reformas que necesita el pas; 2. El gobierno del presidente Caldern por la ineficiencia de sus acciones; 3. Los empresarios, por no realizar las inversiones adecuadas; o 4. Los patrones por los bajos salarios que pagan. Fuente: CESOP, Percepciones y evaluacin de la Cmara de Diputados, op. cit.
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En materia econmica, las responsabilidades estn ms repartidas. Sin que existan mayoras al respecto, 33% considera que la falta de empleo es responsabilidad del Presidente (por no cumplir sus promesas de campaa) y 23% que es culpa del Congreso (por no aprobar las reformas que necesita el pas). En tanto, los problemas econmicos del pas son atribuidos al Presidente por un 25% de los entrevistados y al Congreso en 29 por ciento. Por lo que respecta al pluralismo existente en este rgano legislativo, los ciudadanos muestran, slo en apariencia, una contradiccin: estn a favor de una Cmara diversa e incluyente de todos los partidos en la toma de decisiones (tres de cada cuatro as lo manifestaron), aunque tambin reconocen que la falta de mayora fomenta el conflicto. Esto se puede interpretar en el sentido de que el ciudadano busca un pluralismo eficaz, aquel en el cual participen todos los partidos, que sirva como contrapeso poltico, pero que no redunde en parlisis (Grfica 7). Por otra parte, vale la pena referirse a la opinin mayoritaria de los ciudadanos a favor de que sean tomados en cuenta por sus legisladores. Nueve de cada diez entrevistados estuvieron de acuerdo en que, para un diputado,
Grfica 7. Opiniones en torno al pluralismo en la Cmara de Diputados (porcentajes)

Todos los partidos deben tomar las decisiones importantes 75
Prefiere que no haya mayora en la Cmara
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La falta de mayoras fomenta el conflicto
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20
30
40
50
60
70
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deben ser ms importantes los intereses de los ciudadanos que representan, que los intereses de su partido; un nmero similar asinti ante la necesidad de que los diputados consulten con los ciudadanos el sentido de su voto. Como se observa en el Grfica 8, la opinin mayoritaria a favor de que los ciudadanos tengan oportunidad de expresar sus opiniones, se mantiene en los principales temas de trabajo de los legisladores. Por ltimo, vale la pena destacar que la actual legislatura goza de una coyuntura favorable. En primer lugar, en lo que va de este sexenio no se han difundido campaas que enfrenten en los medios a los poderes Ejecutivo y Legislativo; la difusin realizada durante los ltimos tres aos en torno al trabajo del Congreso de la Unin, ha empezado a otorgar, en trminos de opinin pblica, un mayor significado al trabajo legislativo (presencia meditica que nunca antes haba tenido el Congreso); y, como se observa en la Grfica 9, algunas de las reformas legales aprobadas durante los ltimos periodos de sesiones tienen una aprobacin mayoritaria, y en aquellas reformas que no es as, el sector de la poblacin que est de acuerdo es ms grandes que el que est
Grfica 8. Los diputados deben consultar o no deben consultar a los ciudadanos en los siguientes temas para definir su voto (porcentajes)
S Disminucin de impuestos Reforma al sistema de justicia Reforma electoral Aumento de impuestos Aumento del gasto pblico Disminucin del gasto pblico 0 20 40 60 NO NS/NC 84 84 79 76 75 75 80 100
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Grfica 9. Reformas aprobadas por los diputados. Est de acuerdo o en desacuerdo con cada una de ellas. (porcentajes)
Muy/Algo de acuerdo Muy/Algo en desacuerdo 0 Reduccin de los tiempos de las campaas electorales Prohibicin para que los partidos paguen sus campas electorales en radio y televisin Prohibicin para que en las campaas polticas se deningre a las instituciones o se calumnien a las personas Se otorgaron facultades al IFE para realizar elecciones en los estados Se garantiz a partidos y ciudadanos el derecho de rplica Se estableci el relevo escalonado para los consejeros del IFE Reformas a la ley del ISSSTE Ni de acuerdo ni en desacuerdo No la conoce 20 66 61 54 45 43 37 31 8 25 7 8 40 60 4 10 14 32 33 36 27 80 17 16 19 100
en desacuerdo. Adems, en cuatro reformas incluidas en esta grfica, sectores cercanos a un tercio de la poblacin afirmaron no conocerlas. Conclusiones La consolidacin de la democracia en Mxico enfrenta varios desafos. Uno de ellos es alcanzar su plena legitimidad. Tal como se explic en este documento, este proceso implica construir polticas pblicas ms eficientes, pero
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tambin lograr que la poblacin conozca e interiorice la complejidad de los procesos democrticos. En un proceso que se remonta hasta los aos setenta, la sociedad y el Estado modificaron profundamente su fisonoma. De una economa cerrada y protegida, se pas una abierta; de un Estado propietario se pas a uno interventor. Todo ello hizo necesario actualizar el discurso ideolgico del Estado. De una legitimidad fundada en los conceptos derivados del nacionalismo revolucionario, se transit a otra fincada en los principios de la democracia liberal. Histricamente el Estado mexicano no ha emprendido un esfuerzo permanente y continuo de legitimacin de la democracia. En la sociedad mexicana no ha logrado afianzarse un consenso democrtico. En el caso de la Cmara de Diputados, puede observarse que existe lo que se denomina un apoyo difuso a la institucin. Es decir, aunque en lo general se desaprueba el desempeo especfico y se desconfa de los legisladores en funciones, existe una mayora de ciudadanos que reconoce la importancia que tienen los diputados para el adecuado funcionamiento de la democracia. La mayora de la poblacin asume la relevancia que tienen varios de los principios que rigen el trabajo legislativo, tales como ser contrapeso y control del Poder Ejecutivo, representar e incluir la pluralidad de opiniones, tomar decisiones por consenso, as como aprobar y vigilar el adecuado ejercicio del presupuesto pblico. Sin embargo, tambin existe entre los ciudadanos un deseo mayoritario por participar de las decisiones de los legisladores y para que stos representen ms cercanamente los intereses de los ciudadanos. La coyuntura actual parece favorable para un trabajo de legitimacin democrtica emprendido desde el Poder Legislativo: existen iniciativas con amplio respaldo de la poblacin; algunos sectores sociales no han interiorizado lo que hemos denominado los principios del trabajo legislativo; y una amplia mayora desea ser tomada en cuenta. Esta legitimacin implica, como se explic en estas pginas, justificar a la institucin, con base en los valores de la democracia, y explicar la pertinencia y el sentido de las leyes aprobadas o reformadas.
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La reforma electoral y el nuevo espacio pblico

Comunicacin y democracia
Los medios masivos de comunicacin son una pieza esencial de la poltica
contempornea. El tamao y la diversidad de las sociedades actuales hacen inviable un plan gubernamental, un programa partidista o un proyecto de impacto social que no cuente con una estrategia para alcanzar un adecuado posicionamiento o una eficiente interaccin con los medios. Por ello se ha advertido, desde diversos mbitos de las ciencias sociales tales como la sociologa, la ciencia poltica y las ciencias de la comunicacin que el funcionamiento y la calidad de la democracia estn vinculados a la forma en que se realiza el debate pblico. En este mbito, algunas de las preguntas centrales son: quines participan en este debate?; qu temas son abordados?; qu papel desempean los periodistas y los propietarios de los medios como intermediarios y actores del debate pblico?; y, entre otras cosas, cul es la calidad y oportunidad de la informacin que est recibiendo la ciudadana?
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Investigador del area de opinin pblica del CESOP, correo electronico: efren.arellano@congreso.gob.mx
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En realidad, los problemas inherentes a la construccin de un debate pblico documentado e incluyente data desde los orgenes de las sociedades masivas e industrializadas. Jrgen Habermas es uno de los tericos que, desde una perspectiva crtica, explic este proceso. El filsofo alemn acu el concepto de esfera pblica burguesa. Con l se refera a las reuniones de ciudadanos en foros ajenos tanto a la autoridad pblica del Estado como a los mbitos privados de la sociedad civil y de la vida familiar, que ocurran entre los siglos XVII y XVIII. Estos grupos fueron capaces de formar una opinin pblica por medio de la discusin crtica, la argumentacin razonada y el debate. Era la poca en que inici el comercio de larga distancia a gran escala y el momento cuando la informacin periodstica regular se vuelve accesible al pblico en general. Esta esfera pblica se desarroll inicialmente en el mbito de la literatura (en las casas de t, crculos de lectores y en los public houses), pero paulatinamente abord cuestiones polticas, crticas a funcionarios y al ejercicio del poder.2 Con ello se inici un cambio en la interrelacin entre autoridades y ciudadanos y una transformacin profunda en la legitimidad de la accin poltica. As como el arcanum imperii3 justific una dominacin basada en la voluntas, la publicidad servira para la imposicin de una legislacin basada en la ratio (dominacin con la razn). De manera progresiva se establece una nueva relacin con la sociedad. El Parlamento se vuelve un lugar pblico, visible; en tanto que el absolutismo parlamentario se ve obligado a ceder poco a poco su soberana. Se dan cambios constitucionales y la publicidad poltica asume el rango de un derecho institucionalmente establecido en las sociedades burguesas de la Europa del siglo XIX.4 Sin embargo, esta opinin pblica sufre una rpida transformacin, que Habermas atribuye a tres grandes fenmenos: uno, la concentracin del caJrgen Habermas, Historia y crtica de la opinin pblica, ediciones Gustavo Gili, Mxico, 2002; para estos temas vase captulo 1 a 3, pp. 41-123. 3 En la categora de los arcana estn comprendidos el poder oculto o el secreto del Estado y el poder que miente por cuestiones pragmticas, en ocasiones sin incurrir en ninguna ilegalidad. Cfr. Norberto Bobbio, La democracia y el poder invisible, en Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2005, p. 105. 4 Jrgen Habermas, Historia y crtica de la opinin pblica, op. cit.
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la reforma electoral Y el NUevo espacio pBlico
pital, lo cual provoc que los grupos de inters organizados lucharan por una participacin ms amplia de los recursos disponibles, eliminando en gran parte el papel del debate pblico permanente; dos, el creciente intervencionismo del Estado, el cual comenz a actuar como favorecedor de intereses privados, subordinando los intereses de la otrora sociedad civil relativamente igualitaria de individuos racionales; y tres, la expansin de los medios masivos de comunicacin bajo una lgica capitalista, con lo cual fueron sustituidos los procesos horizontales de construccin de la opinin pblica por la manipulacin de procesos pre-formativos de una opinin pblica no pblica. La comercializacin de la comunicacin de masas alter el carcter crtico de la esfera social. En muchas ocasiones, las noticias se convirtieron en sensacionalistas para lograr ms ventas y con ello se despolitiz la informacin. El Estado utiliz cada vez ms a su favor la tribuna que la prensa ofreca, adaptando sus mensajes a una forma de publicidad predominantemente comercial: se desarrollaron tcnicas para fabricar consensos y tomar decisiones que no pasaban por el conocimiento ni por el debate de los ciudadanos y que en muchas ocasiones tampoco por los canales institucionales.5 El sacudimiento que los medios estn operando sobre las instituciones democrticas es slo una parte de un proceso ms amplio, en el cual se observa la incapacidad o el debilitamiento de la participacin y expresin de los ciudadanos. Debido a las transformaciones sufridas por el esquema ideal de la democracia, Colin Crouch ha propuesto el concepto de posdemocracia. Con l se refiere a los Estados que despus de transitar hacia regmenes democrticos, no son capaces de ofrecer resultados satisfactorios para la mayora y generan un estado de frustracin y desaliento entre la poblacin. En tanto, los poderosos intereses de una minora consolidan un poder e influencia determinantes sobre el sistema poltico. No se puede decir que no existe democracia, debido entre otras cosas a que los procesos electorales funcionan regularmente, pero s
Idem. Tambin puede consultarse Adrin Gurza Lavalle, El programa de investigacin de Jrgen Habermas. Una lectura reconstructiva, en Matapoltica, enero-marzo de 1999, vol. 3, nm. 9, pp. 145-157.
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podemos hablar de sociedades con problemas de inclusin y representatividad que pretendan atender la democracia liberal.6 En esta nueva etapa podemos observar dice Crouch nuevas posiciones de poder para los medios, una mayor sofisticacin de las tcnicas para manipular a la opinin pblica y de los mecanismos para abrir la poltica al examen pblico, al mismo tiempo que se presenta el debilitamiento del poder e influencia de los gobiernos y un paulatino decremento de la importancia de los programas y la rivalidad de los partidos.
Topologa del espacio pblico Antes de abordar el anlisis de la situacin de los medios en Mxico, es necesario tener una gua mnima sobre el funcionamiento de lo que diversos autores han denominado el espacio pblico poltico. Para ello resulta de utilidad la propuesta de Heriberto Muraro, quien sostiene que es necesario distinguir dos fenmenos que explican la forma de operacin de los medios: la videopoltica y el periodismo de investigacin. El primero de estos fenmenos alude, segn este autor, a la creciente dependencia de las instituciones polticas desde partidos y entidades gubernamentales hasta asociaciones gremiales respecto de los medios masivos de comunicacin. Esta dependencia, dice Muraro, [...] estara normalmente asociada a la prdida de inters de los dirigentes polticos por controlar sus propios instrumentos de comunicacin con la ciudadana (por ejemplo, la prensa partidaria o las radios oficiales), la adopcin de formatos y estilos de mensajes tomados en prstamo de la publicidad comercial (anuncios en televisin de pocos segundos) y la creacin de equipos de especialistas en marketing electoral, en relaciones pblicas y voceros de prensa.7 En cuanto al periodismo de investigacin, ste se identifica por su actitud crtica ante los polticos y por la constante confrontacin de opiniones y versiones sobre
Colin Crouch, Posdemocracia, Taurus, Espaa, 2004, pp. 7-51. Heriberto Muraro, Polticos, periodistas y ciudadanos, Fondo de Cultura Econmica, Argentina, 2000, p. 12.
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un mismo acontecimiento. En la prctica esto significa comunicar al pblico aspectos de la vida pblica que los dirigentes partidarios o los funcionarios preferiran mantener bajo reserva. En Estados Unidos, por ejemplo, ha sido clebre la difusin de secretos de Estado relacionados con la guerra de Vietnam, el caso Watergate o, ms recientemente, las relaciones extramaritales del entonces presidente William Clinton. Esta forma de periodismo, concluye Muraro, implica una competencia activa entre medios y polticos por la conduccin de la opinin pblica: el ejercicio activo del poder del cuarto poder.8 Existen diversos procesos histricos asociados al surgimiento del periodismo de investigacin, entre ellos el crecimiento demogrfico, la mayor escolarizacin de la poblacin, la rentabilidad de las empresas que lo practican y, de manera destacada, la libertad de prensa establecida en la ley. Dentro de todos estos procesos existe un elemento que conviene detallar porque contribuye a explicar la dinmica actual de los medios. Se trata del predominio de lo que Muraro llama el periodismo objetivo. El aspecto central de este periodismo es la sacralizacin de los hechos, lo cual ha institucionalizado un conjunto de prcticas destinadas a provocar un efecto de imparcialidad entre los consumidores de noticias. El periodismo objetivo, dice Muraro, se caracteriza por contrastar opiniones, planes y cifras oficiales con otras fuentes, tales como las declaraciones de la oposicin, los estudios de especialistas, el testimonio de los directamente afectados y, entre otras cosas, la verificacin de los propios acontecimientos. Esta prctica tiene cuando menos tres importantes efectos: uno, obliga a separar claramente la opinin del diario (o de sus editorialistas) de aquella informacin puramente fctica; dos, permite que sectores sociales de muy diferente orientacin poltica integren el mercado potencial de un mismo peridico, radioemisora o noticiero de televisin; y tres, promueve el pluralismo dentro del medio.9 Muraro sostiene que en los llamados pases del Tercer Mundo el acceso de la poblacin a emisiones de radio y televisin ocurri ms rpidamente
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Ibid., pp. 15-16. Ibid., p. 52.
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que la alfabetizacin, lo cual alent sistemas de informacin de escasa o nula calidad. Sin embargo, sostiene este autor, dichas tendencias se estn revirtiendo y es posible observar sectores cada vez ms amplios con mayor escolaridad y capaces de interesarse en asuntos polticos de su pas o del exterior. Como resultado del trabajo independiente de los medios y la pluralidad de los actores polticos, el espacio pblico poltico se convirti en el lugar de competencia entre diferentes tipos de actores que toman la palabra para debatir cmo debe organizarse la sociedad. Los principales protagonistas son polticos, periodistas, intelectuales, representantes autorizados de las corporaciones, voceros de lobbies de empresarios y movimientos sociales. En el esquema 1 es posible observar la topologa definida por Muraro. Los tres crculos del centro ilustran la sobreposicin que existe entre la lite poltica y los periodistas estrella, cuyas opiniones tienen peso en la conformacin de corrientes de opinin y que se distinguen de aquellos que slo son redactores o recopiladores de informacin. De acuerdo con el esquema de Muraro, los sectores mejor informados son lectores de las noticias polticas de los diarios [que] destinan una parte importante de su tiempo a comentar esos temas con terceros. Los principales protagonistas del debate pblico-poltico son de hecho subconjuntos del crculo de ciudadanos mejor informados. En coincidencia con estos planteamientos, John B. Thompson, quien ha desarrollado un amplio trabajo para explicar la influencia de los medios masivos de comunicacin en la configuracin del mundo moderno, seala que existen tres fenmenos claves en esta relacin: uno, el crecimiento y la consolidacin de la prensa de difusin masiva, que se remonta a finales del siglo XIX y se caracteriza por precios bajos, amplia publicidad y la difusin de temas centrados en el entretenimiento e historias llamativas; segundo, el auge del periodismo de investigacin, en el cual segn explica Thompson se combina un estilo crtico, basado en la bsqueda de hechos ocultos, y la conviccin de que el periodismo tiene una responsabilidad moral en la erradicacin de los abusos y en la exposicin de los males sociales; y tercero, la aparicin de las nuevas tecnologas de la informacin que propiciaron, entre otras cosas a tra48
vs de la radio y la televisin, una mayor visibilidad de los dirigentes y figuras polticas, al tiempo que crearon una nueva categora de individuos famosos, tales como actores de cine, intrpretes de msica y conductores de radio y televisin.10 Estos fenmenos originaron, entre otras cosas, que la poltica y sus dirigentes perdieran en palabras de Thompson el aura de grandeza que los rode en el pasado, la cual era posible mantener por la distancia que guardaban respecto de los individuos sobre los que gobernaban. Los medios hicieron posible que los polticos fueran cada vez ms apreciados por sus cualidades personales y no slo por sus logros en la vida pblica, se hicieran ms visibles y tuvieran que competir frente a otros actores por mantener como verdicas y oportunas sus percepciones y concepciones sobre la situacin y destino de la sociedad en su conjunto. Esquema 1
Topologa del espacio pblico poltico Esquema 1. Topologa del espacio pblico poltico
PERIODISTAS Periodistas estrella
CIUDADANOS MEJOR INFORMADOS
ELITE POLTICA
CIUDADANOS PEOR INFORMADOS
CLASE POLTICA Oposicin Oficialismo
EXCLUDOS
Fuente: Tomado: de Heriberto Muraro, Politicos, periodistasPolticos, y ciudadanos, FCE, Fuente Tomado de Heriberto Muraro, Argentina, 2000, p. 68. periodistas y ciudadanos, Fondo de Cultura Econmica, John B. Thompson, escndalo poltico. Poder y visibilidad en la 68. era de los medios de segunda El reimpresin, Argentina, 2000, p. comunicacin, Paids, Barcelona, 2001, pp. 78-89. Un estudio ms amplio sobre este tema se encuentra en la obra de este mismo autor Los media y la modernidad. Una teora de los medios de comunicacin, Paids, Barcelona, 1998.
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El espacio pblico en Mxico Diversos autores coinciden en que en Amrica Latina la industria radiotelevisiva tiene las siguientes caractersticas estructurales: a) concentracin geogrfica de los medios de comunicacin en las reas de mayor desarrollo econmico; b) tendencias oligoplicas en la propiedad de los mismos; c) subordinacin excesiva a intereses comerciales, que desvirtan el sentido de inters pblico de los mismos; d) falta absoluta de representacin de grupos sociales; e) carencia de un marco de polticas y normas legales que garanticen un funcionamiento constructivo; y f) alianzas entre los propietarios de los medios y los diferentes niveles del poder estatal.11 En Mxico la situacin no es muy diferente. En nuestro pas de acuerdo con la bibliografa consultada no ha existido un marco jurdico adecuado para ampliar la oferta televisiva y tampoco para que los concesionarios operen bajo un esquema claro de rendicin de cuentas, vinculado a un inters de servicio pblico. Incluso es posible documentar que algunos medios han mostrado una gran resistencia a reformas jurdicas que consideran lesivas para sus intereses o, en el caso de la televisin, han obstruido el surgimiento de otras empresas que diversifiquen el mercado. 12 Los medios electrnicos han sido capaces de desplegar su poder e influencia, pese a que esta industria se sustenta en la utilizacin del espacio electromagntico, al cual slo se accede a travs de una concesin o un permiso del
Enrique E. Snchez Ruiz, De los medios a la democracia en Amrica Latina o viceversa, Revista Mexicana de Comunicacin, ao VI, nmero 35, junio-julio de 1994, p. 7; y Pablo Arredondo, Los medios de comunicacin en la lucha poltico-electoral, en P. Arredondo y G. Fragoso, As se call el sistema. Comunicacin y elecciones en 1988, Universidad de Guadalajara, Mxico, 1991, p. 53. 12 Roberto Gutirrez Lpez, Informacin y democracia. Los medios de comunicacin social y su influencia sobre la poltica, Ediciones Pomares, Mxico, 2005, pp. 46-123. Algunos autores consideran que para entender la actuacin poltica de un peridico deben estudiarse sus relaciones con las instituciones y organismos polticos y que la actitud manipuladora de los diarios obedece a la persecucin de intereses econmicos. Tal es el caso de Hctor Borrat, El peridico como actor poltico, Gustavo Gili, Barcelona, 1989; y Hugo Guitirrez Vega, Informacin y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp. 7-113.
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gobierno federal. La inexistencia de un marco jurdico adecuado ha permitido, como ocurre en otras partes del mundo, que los medios en Mxico operen bajo dos premisas fundamentales: la centralidad de su carcter mercantil y el cuidado y expansin de sus vnculos con el poder poltico. As lo seala por ejemplo Ftima Fernndez Christlieb, quien luego de realizar una revisin histrica de la legislacin en la materia, concluye que el Estado mexicano ha ejercido un papel de administrador y representante de los intereses industriales y slo en los momentos de crisis ha intentado, sin xito, controlar a los empresarios de esta industria.13 Desde el nacimiento de la radio y ms tarde de la televisin, el Estado mexicano decidi adoptar un modelo predominantemente privado, con espacios muy limitados para los medios pblicos. De acuerdo con Fernando Meja Barquera esta decisin origin que el Estado dependiera de las estaciones comerciales para difundir sus propios mensajes, al tiempo que los industriales de la radio, y ms tarde de la televisin, adquirieron una gran autonoma.14 Lo anterior permiti a los empresarios negociar en posicin de fuerza con la alta burocracia e imponer en gran medida sus condiciones sobre la forma en que deba operar la radiodifusin en el pas. Durante la etapa del partido hegemnico, salvo importantes excepciones, los medios no tenan incentivos para ejercer un periodismo de investigacin. A falta de una mayor competencia partidista, les correspondi una escasa pluralidad informativa. En la medida en que se diversificaron las preferencias polticas de los mexicanos, se ampli la cobertura sobre los asuntos pblicos, se multiplicaron los espacios de opinin y anlisis, creci el nmero de actores con capacidad para incidir en el espacio pblico, se hizo ms equilibrada la cobertura otorgada a los partidos y se hizo evidente un nuevo papel de los medios de comunicacin.15 Este nuevo papel se caracteriza por la injerencia de los
Ftima Fernndez Christlieb, Los medios de difusin masiva en Mxico, Juan Pablos Editor, Mxico, 1990, p. 107. 14 Fernando Meja Barquera, La industria de la radio y la televisin y la poltica del Estado mexicano, Fundacin Manuel Buenda, Mxico, 1989, p. 115 y subsiguientes. 15 Un anlisis sobre dichas transformaciones se encuentra en Efrn Arellano Trejo, Medios de comunicacin y reforma electoral, Socioscopio. Indicadores, estudios e investigaciones so13
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medios en la definicin de la agenda pblica; su papel determinante para dar visibilidad (y viabilidad) a los proyectos partidistas; su capacidad de veto sobre actores y acontecimientos polticos; y su capacidad para determinar la calidad y cantidad de informacin de que disponen la mayora de los ciudadanos.16
Comunicacin y elecciones en Mxico Uno de los resultados del largo proceso de transicin democrtica en Mxico fue el fraccionamiento y la dispersin del poder poltico, de manera simultnea a la unificacin y consolidacin del poder meditico. Una de las expresiones ms claras de este fenmeno fue la gran cantidad de recursos econmicos que los partidos destinaron a los medios electrnicos para la realizacin de sus campaas electorales.17 El Cuadro 1 muestra que la televisin ha concentrado paulatinamente una mayor proporcin de recursos. En 2000 recibi 56% del dinero que los partidos dedicaron a medios masivos, en 2003 abarc 75%. Esto signific una merma muy importante tanto para la radio como para la prensa escrita; esta ltima redujo su participacin a menos de la mitad entre 2000 y 2003, pues pas de 8 a 3.6% en ese periodo. El Cuadro 2 muestra los gastos ejercidos en 2006. Con base en esas cifras podemos observar que entre las dos elecciones presidenciales ms recientes, entre 2000 y 2006, la inversin de los partidos en radio y televisin pas de 1.1 mil millones de pesos, a 1.9 mil millones, lo cual signific un incremento de poco ms de 70 por ciento.
ciales, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, nm. 14, diciembre de 2007. 16 Citlali Villafranco Robles, Elecciones, partidos polticos y medios electrnicos en Mxico, Metapoltica, vol. 12, nmero 59, mayo-junio de 2008, pp. 41-46. 17 Una revisin sobre el crecimiento del financiamiento pblico a los partidos y su destino al pago de propaganda en la televisin, tambin se encuentra en Ciro Murayama, Las condiciones de la competencia. Dinero, medios y elecciones, en AAVV, Elecciones inditas 2006. La democracia a prueba, Grupo Editorial Norma, Mxico, 2006, pp. 123-144.
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Cuadro 1. Gasto de los partidos en prensa, radio y televisin 2000 2003 Pesos % Pesos % Prensa 97 261 734.23 8.1 24 962 685.55 3.6 Radio 430 742 234.67 35.8 146 435 322.10 21.0 Televisin 675 359 322.84 56.1 526 502 670.71 75.4 Total 1 203 363 291.74 100.0 697 902 681.36 100.0
Fuente: Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos, Instituto Federal Electoral, 2004; tomado de Mara Elena Cant, Medios y poder. El papel de la radio y la televisin en la democracia mexicana, Grupo Editorial Norma, Mxico, 2005, pp. 91 y 92.
Cuadro 2. Gastos en medios de comunicacin electrnicos en las campaas federales de 2006 (en pesos) Porcentaje del gasto en Total de gasto Financiamienmedios, en en medios to pblico para proporcin al Gasto en TV electrnicos campaas financiamien(A) (B) to pblico a campaas 347 579 650 620 247 158 555 866 538 112% 487 817 896 443 149 520 71 974 763 35 351 322 642 073 695 575 658 364 91 251 251 44 742 067 804 073 224 628 882 944 39 776 454 39 776 454 80% 92% 229% 112% 95%
Partido o coalicin
Gasto en radio
PAN
272 667 508
Alianza 154 255 799 por Mxico Coalicin Por el Bien 132 508 844 de Todos Nueva 19 276 488 Alianza Alternativa 9 390 745 Total
588 099 384 1 385 873 151 1 973 972 535 2 068 375 614
Fuente: Tomado de Ciro Murayama, Consecuencias econmicas de la reforma electoral, Nexos, nm. 358, Mxico, octubre de 2007, p. 10 (elaborado con base en el dictamen del IFE sobre fiscalizacin a los ingresos y gastos de las campaas electorales, votado el 21 de mayo de 2007, disponible en www.ife.org.mx).
A decir de diversos analistas, debido principalmente a la concentracin de la propiedad de los medios en Mxico, la disponibilidad y el uso de estos recursos hacan que los partidos estuvieran subordinados a los criterios comerciales y polticos adems no regulados de los concesionarios para definir las tarifas y los espacios asignados a los partidos. As lo seal, por ejemplo, el especialista Ral Trejo Delarbre, quien consider que los recursos de que disponan los partidos para contratar propaganda era en realidad un arma de dos filos, puesto que,
[] por un lado, pueden tener acceso a los espacios mediticos que concentran la atencin de la sociedad. [Pero] por otro, esos recursos llegan a convertirse en un factor de vulnerabilidad. No ha sido extrao que con tal de obtener porciones sustanciales de ese pastel publicitario, haya medios electrnicos que presionen difundiendo informaciones desfavorables para los partidos cuya inversin pretenden. Parece contradictorio: cuando una empresa busca un cliente lo menos que se esperara sera que lo maltratara y desacreditara. Pero el trato entre medios de comunicacin, ceido a pautas tan perversas como las que imperaban en dcadas anteriores y sin normas institucionales suficientemente claras, sigue estando definido por amagos y coacciones.18
El artculo ya citado de Citlali Villafranco expone tres diferentes desventajas del predominio de la propaganda pagada en la competencia electoral: a) El inters de competir por los votos pagando espacios en la televisin otorgaba a los partidos poderosos incentivos para buscar fuentes de financiamiento privado. b) Las televisoras tenan un amplio margen para fijar un precio diferenciado a cada partido en funcin de sus preferencias, lo que daba ventajas a los partidos y candidatos afines a sus intereses y cuestionaba la independencia del probable gobierno de ese partido.
Ral Trejo Delarbre, Medios: el nuevo poder real ante el Estado mexicano, en Alberto Aziz Nassif y Jorge Alonso Snchez (coords.), Sociedad civil y diversidad, t. III, CIESAS, Miguel ngel Porra, Mxico, 2005, p. 153.
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c) La informacin proporcionada a los ciudadanos, al adaptarse a las caractersticas de la publicidad comercial, no contribua a la configuracin de un debate documentado y analtico sobre las propuestas partidistas.19 Estas desventajas estructurales tuvieron diversas manifestaciones en las elecciones presidenciales de 2006. Previamente al arranque formal de las campaas, diversos candidatos ejercieron recursos no verificables por las autoridades electorales. De acuerdo con Jenaro Villamil, entre el 19 de abril y el 1 de noviembre de 2005, 11 precandidatos a la Presidencia de la Repblica gastaron 4 millones 150 mil pesos en publicidad; es decir, alrededor de 350 o 370 millones de pesos en pre-campaa; adems, de acuerdo con cifras dadas a conocer por el PRI tambin citadas por Villamil, la Presidencia de la Repblica gast 1 700 millones de pesos en la promocin de las campaas de los programas gubernamentales.20 Todo ello sin contar los gastos ejercidos por otros gobiernos estatales de diferente filiacin partidista. Respecto a las denominadas campaas negativas, es til recordar que no es la primera vez que se presentan. Al respecto, Ral Trejo Delarbre considera que las observadas en 2006 fueron muy agresivas, promotoras de la animosidad, divisionistas de los mexicanos [] a Caldern le inventaron delitos que no le han comprobado; la campaa panista exager episodios de la vida poltica de Lpez Obrador que no tenan que ver con estas elecciones.21 De acuerdo con Florence Toussaint, dichas campaas impactaron principalmente al electorado indeciso que, segn esta investigadora y datos de Consulta Mitofsky, oscil a principios de mayo de 2006 en alrededor de 4 millones de electores.22 La utilizacin de promocionales radiotelevisivos que violentaron la ley fue un elemento considerado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Citlali Villafranco Robles, Elecciones Partidos Polticos y ..., op. cit., p. 41. Jenaro Villamil, intervencin en la mesa de discusin Debatiendo la difusin electoral, Revista Mexicana de Comunicacin, ao 18, nm. 100, ago-sep de 2006, p. 21. 21 Ral Trejo Delarbre, intervencin en la mesa de discusin Debatiendo la difusin electoral, op. cit., pp. 22-23. 22 Florence Toussaint, Ibid., p. 23.
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Federacin (TRIFE), en el dictamen que sirvi para calificar las elecciones presidenciales de ese ao. En dicho documento constan las reconvenciones hechas por el IFE a los tres principales partidos para retirar del aire diversos spots considerados contrarios al orden constitucional y legal, as como otros ms por denigrar a los partidos, coaliciones o sus candidatos. 23 El TRIFE valid la cancelacin de dichos promocionales, debido a que el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales estableca (artculo 186) la obligacin para que la propaganda electoral evitara cualquier ofensa, difamacin o calumnia que denigrara a los candidatos, partidos polticos, instituciones y terceros. Asimismo, el artculo 38 estableca como una obligacin de los partidos polticos la de abstenerse de cualquier expresin que implicara diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamacin o que denigrara a los ciudadanos, a las instituciones pblicas o a otros partidos polticos y sus candidatos, particularmente durante las campaas electorales y en la propaganda poltica que se utilizara durante dichas campaas.24 En este dictamen se asent que la intencin de esta legislacin es incentivar debates pblicos de altura, enfocados a que los partidos presenten ante la ciudadana sus candidatos y propiciar la discusin de los programas y acciones propuestos en sus documentos bsicos y en su plataforma electoral. Respecto a los efectos de la propagada negativa, el TRIFE consider que sta puede llegar a afectar la libertad del voto:
Con la difusin sistemtica y continua de propaganda negativa se afectan las bases fundamentales sobre las cuales se debe sustentar un proceso electoral democrtico, ya que en lugar de permitir que su desarrollo sea limpio, en cuanto a la presentacin que se hace al electorado de los programas, acciones y propuestas de los partidos polticos y candidatos, se daa la pulcritud que debe caracterizarlos,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Dictamen relativo al cmputo final de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, declaracin de validez de la eleccin y de Presidente electo pp. 10-20, en www.trife.org.mx. (fecha de consulta: mayo de 2008). 24 Ibid., p. 62.
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al demeritar la imagen de las opciones polticas que tienen los ciudadanos, lo que a su vez atenta contra la libertad del voto, la cual no debe estar afectada.25
Los magistrados del TRIFE coincidieron en que los mensajes declarados ilegales, atribuidos al PAN, a las coaliciones Alianza por Mxico (en menor medida) y Por el Bien de Todos, as como los difundidos por el Consejo Coordinador Empresarial (CCE), sin duda generan efectos negativos, que atentan en contra del principio de la libertad del voto, en tanto que pueden constituir un factor determinante que influya en el ciudadano para orientar su eleccin electoral en determinado sentido.26 Sin embargo, segn se estableci en este dictamen, es vlido afirmar que la sola existencia de algunos spots o mensajes negativos es en s misma insuficiente para concluir, indefectiblemente, que se ha afectado el principio de la libertad del voto.27 Adems, segn lo estableci el TRIFE, los electores que recibieron el mensaje de propaganda negativa pudieron orientar su voto en virtud de los efectos publicitarios de las resoluciones que los calificaron de ilegales o contrarios a la ley. Por lo que respecta a la injerencia del CCE, el TRIFE destac que la contratacin y difusin de dos promocionales a favor del PAN y del PRI y en contra de la Coalicin Por el Bien de Todos, represent una ilegalidad, ya que el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) estableca (artculo 48, prrafo 13) la prohibicin para que terceros contrataran propaganda en radio y televisin en favor o en contra de algn partido poltico o candidatos.28 Igualmente, como ocurri con las campaas negativas de los partidos, el dictamen concluy que esta irregularidad no fue determinante en el resultado de la eleccin y que no se cont con pruebas suficientes para establecer su grado de penetracin entre los electores.29
Ibid., pp. 65-66. Ibid., p. 71. 27 Ibid., p. 78. 28 Ibid., p. 101. 29 Ibid., p. 103.
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Respecto a la participacin del Presidente de la Repblica, los magistrados encontraron que diversas intervenciones pblicas del mandatario eran coincidentes con el contenido de promocionales dirigidos a influir a favor del candidato del PAN. Estas intervenciones seala el dictamen se constituyeron en un riesgo para la validez de los comicios que se califican [y] de no haberse debilitado su posible influencia con los diversos actos y circunstancias concurrentes examinados detenidamente, podran haber representado un elemento mayor para considerarlas determinantes para el resultado final, de haber concurrido otras irregularidades de importancia que quedaran acreditadas.30 Los actos a que se refirieron los magistrados fueron los acuerdos del IFE, denominados coloquialmente tregua navidea, y el acuerdo de neutralidad; as como la suspensin ordenada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en controversia constitucional interpuesta por la Cmara de Diputados por la cual se oblig a establecer un cintillo en los promocionales del Ejecutivo Federal con la aclaracin de que eran ajenos a la propaganda electoral; y en el entendido de que la difusin de los spots y mensajes presidenciales no se realiz dentro de los plazos establecidos en el llamado acuerdo de neutralidad, esto es, dentro de los 40 das previos a la jornada electoral. La polmica sobre los posibles efectos de las campaas negativas e ilegales en los electores durante los comicios de 2006 est inacabada. Francisco Aceves y Luis Fernando Murillo, luego de realizar un anlisis estadstico sobre este tema, afirman que el TRIFE consider de manera aislada diversos fenmenos, pero que no puede obviarse el hecho de que la acumulacin de las acciones increment y potencializ cualitativamente la dimensin y profundidad de los efectos.31 En cambio, para Jos Carlos Lozano las evidencias existentes no permiten arribar a una conclusin definitiva sobre el grado en que los spots especficos de la Presidencia de la Repblica y el CCE pudieron impactar el resultado de la eleccin. De hecho concluye este analista existen ms estudios en los
Ibid., p. 222. Francisco Aceves y Luis Fernando Murillo, Efectos de la publicidad electoral, Revista Mexicana de Comunicacin, ao 19, nm. 101, oct.-nov. de 2006, pp. 17-21.
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cuales se muestra que no hay efectos contundentes que los que dicen que s lo hay.32
Reforma electoral en materia de medios Con base en estos antecedentes, la LX legislatura propuso y aprob una nueva reforma electoral. El 31 de agosto de 2007, el senador Manlio Fabio Beltrones, en ese entonces presidente de la Comisin Ejecutiva de Negociacin y Construccin de Acuerdos, a nombre de legisladores del PAN, PRD, PRI y PT, propuso una iniciativa para reformar diversos artculos de la Constitucin en materia electoral. El primer objetivo de esta iniciativa segn se lee en la exposicin de motivos fue disminuir en forma significativa el gasto en campaas electorales, mediante una nueva forma de clculo del financiamiento pblico anual para actividades ordinarias de los partidos polticos, e imponer lmites mucho menores a las aportaciones privadas que pueden obtener los partidos polticos. Con ello se propuso atender el riesgo de que intereses ilegales o ilegtimos, a travs del dinero, puedan influir en la vida de los partidos y en el curso de las campaas electorales. Adicionalmente se propuso reducir la duracin de las campaas presidenciales a 90 das y para el Congreso de la Unin a 45.33 El segundo objetivo fue fortalecer las atribuciones del IFE y del TRIFE. Para este segundo organismo, la iniciativa propuso perfeccionar su facultad para decidir la no aplicacin de leyes electorales contrarias a la Constitucin Federal; y para ambos la renovacin escalonada de consejeros y magistrados electorales.
Jos Carlos Lozano, Cuntos votos perdi AMLO?, ibid., p. 19. Comisin Permanente del Congreso de la Unin, Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artculos 21, 85, 97, 108, 116, 122 y 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el senador Manlio Fabio Beltrones Rivera, Presidente de la Comisin Ejecutiva de la Negociacin y Construccin de Acuerdos, a nombre propio y de Legisladores de diversos Grupos Parlamentarios, 31 de agosto de 2007, p. 2, disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: agosto de 2008).
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El tercer objetivo fue impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campaas electorales y sus resultados a travs de los medios de comunicacin; as como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campaas electorales como en periodos no electorales.34 Para este ltimo propsito, esta iniciativa propuso crear un nuevo modelo de comunicacin entre sociedad y partidos, en el cual los poderes pblicos, en todos los rdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral; elevar a rango constitucional las normas que impidan el uso del poder pblico para favorecer a cualquier partido o candidato; y atender lo que denomin los dos grandes problemas de la democracia mexicana: el dinero y el uso y abuso de los medios de comunicacin.35 Por lo que se refiere al uso electoral de los medios, las nuevas disposiciones quedaron plasmadas en la base III del artculo 41 constitucional. En ella se establece que los partidos polticos nacionales tendrn derecho al uso permanente de los medios de comunicacin social.36 En el apartado A de esta base se faculta al IFE como la autoridad nica para la administracin del tiempo correspondiente a los partidos y para sus propios fines en radio y televisin, bajo las siguientes modalidades principales: a partir del inicio de las precampaas y hasta el da de la jornada electoral, el IFE dispondr de 48 minutos diarios, que sern distribuidos en 2 y hasta 3 minutos por cada hora de transmisin en cada estacin de radio y canal de televisin, en el horario de las 6 y las 24 horas. Durante las campaas electorales los partidos polticos dispondrn de al menos el 85% del tiempo total asignado al IFE; el tiempo a que tienen derecho los partidos se distribuir en
Idem. Idem. 36 Poder Ejecutivo Federal, Decreto que reforma los artculos 6o., 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artculo 134 y deroga un prrafo al artculo 97 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, 13 de noviembre de 2007, disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: julio de 2008).
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30% en forma igualitaria y 70% de acuerdo a los resultados de la eleccin para diputados federales inmediata anterior. Fuera de los periodos de campaas y precampaas, al IFE le ser asignado hasta 12% del tiempo total de que disponga el Estado en radio y televisin, del cual 50% se distribuir en forma igualitaria entre los partidos polticos y el tiempo restante lo utilizar el instituto para sus propios fines o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. En este mismo apartado se establece la prohibicin para que los partidos polticos contraten o adquieran, por s o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisin; y se eleva a rango constitucional la prohibicin para que ninguna otra persona fsica o moral, sea a ttulo propio o por cuenta de terceros, contrate propaganda en estos medios dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos; y la prohibicin para transmitir en territorio nacional mensajes de este tipo contratados en el extranjero. El apartado B establece los criterios que, para fines electorales en las entidades federativas, el IFE aplicar para administrar los tiempos correspondientes al Estado en radio y televisin en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate. Con el apartado C se eleva a rango constitucional el mandato para que en la propaganda poltica los partidos se abstengan de usar expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas; y se establece la suspensin, durante la duracin de campaas y la jornada electoral, de la propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, rganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente pblico, con la excepcin de las campaas de informacin de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la proteccin civil en casos de emergencia. Por ltimo, el apartado D establece que las infracciones a lo dispuesto en esta base sern sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrn incluir la orden de cancelacin inmediata de
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las transmisiones en radio y televisin, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.37 A lo anterior habra que aadir que con la reforma realizada al artculo 6 constitucional, que se refiere a la libertad para la expresin de las ideas, qued establecido el derecho de rplica, el cual ser ejercido en los trminos dispuestos por la ley. Las innovaciones introducidas por las reformas constitucionales plantearon la necesidad de un nuevo Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). La iniciativa respectiva fue presentada el 30 de noviembre de 2007 y el decreto correspondiente fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de enero de 2008. En el Cuadro 3 se aprecia la estructura general de este nuevo ordenamiento. Las disposiciones referidas al uso de los espacios disponibles en radio y televisin estn contenidas principalmente en el ttulo tercero del libro segundo. A continuacin se presentan los aspectos ms relevantes. En primer lugar hay que destacar el mandato para que el IFE elabore un reglamento y cree un Comit de Radio y Televisin. Este ltimo deber estar integrado tal como lo seala el artculo 76 por un representante propietario y su suplente de cada partido poltico nacional; tres consejeros electorales, integrantes a su vez de la Comisin de Prerrogativas y Partidos Polticos, y el director ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Polticos, quien fungir como secretario tcnico. Ser presidido por el consejero, que a su vez presida la ya mencionada Comisin de Prerrogativas. Este comit ser responsable de conocer y aprobar las pautas de transmisin correspondientes a programas y mensajes de los partidos polticos, formuladas por la Direccin Ejecutiva competente, as como los dems asuntos que en la materia conciernan en forma directa a los propios partidos. El Consejo General podr atraer a su competencia los asuntos en esta materia que por su importancia as lo requieran. Las decisiones se tomarn preferentemente por consenso de sus integrantes y, en caso de votacin, slo con el voto de los tres consejeros electorales.
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Idem.
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Libro
I.
Cuadro 3. Estructura general del nuevo Cofipe Ttulo
I. Disposiciones preliminares De la integracin II. De la participacin de los ciudadanos en las elecciones de los poderes LeIII. De la eleccin del Presidente de los Estados Unidos Mexigilativo y Ejecutivo canos y de los integrantes de la Cmara de Senadores y de de la Unin la Cmara de Diputados I. Disposiciones generales II. De la constitucin, registro, derechos y obligaciones II. De los partidos po- III. Del acceso a la radio y televisin, el financiamiento y otras lticos prerrogativas de los partidos polticos IV. De los frentes, coaliciones y fusiones V. De la prdida de registro I. Disposiciones preliminares II. De los rganos centrales III. De los rganos en las delegaciones III. Del Instituto FedeIV. De los rganos del instituto en los distritos electorales uniral Electoral nominales V. De las mesas directivas de casilla VI. Disposiciones comunes IV. De los procediI. De los procedimientos del Registro Federal de Electores mientos especiales II. De las bases para la organizacin del Servicio Profesional en las direcciones Electoral ejecutivas I. Disposiciones preliminares II. De los actos preparatorios de la eleccin V. Del proceso elecIII. De la jornada electoral toral IV. De los actos posteriores a la eleccin y los resultados electorales VI. Del voto de los mexicanos residen- Ttulo nico tes en el extranjero VII. De los regmenes I. De las faltas electorales y su sancin sancionador elecII. De las responsabilidades de los servidores pblicos del toral y disciplinario Instituto Federal Electoral interno Fuente: Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Diario Oficial de la Federacin, 14 de enero de 2008.
Para el adecuado desempeo de sus funciones, el Cofipe mandata al Comit de Radio y Televisin para elaborar, con la coadyuvancia de las autoridades federales en la materia, el catlogo y mapa de coberturas de todas las estaciones de radio y canales de televisin, el cual deber contener informacin sobre su alcance efectivo y sobre la poblacin total comprendida por la cobertura correspondiente en cada entidad (artculo 62, fraccin 5). Las pautas que determine el comit establecern, para cada mensaje, la estacin o canal, as como el da y la hora en que deban trasmitirse. Los concesionarios y permisionarios de radio y televisin no podrn alterar dichas pautas ni exigir requisitos tcnicos adicionales a los aprobados por el comit (artculo 73). La violacin a esta disposicin ser sancionada en los trminos establecidos en el libro sptimo de este cdigo. El artculo 76 tambin seala que el IFE contar con los medios necesarios para verificar el cumplimiento de las pautas de transmisin que apruebe, as como de las normas aplicables en materia de propaganda a travs de radio y televisin; asimismo otorga la facultad al Consejo General para ordenar monitoreos a las transmisiones sobre las precampaas y campaas electorales en los programas en radio y televisin que difundan noticias. Dichos monitoreos se harn pblicos, por lo menos cada 15 das, a travs de los tiempos destinados a la comunicacin social del IFE y en los dems medios informativos que determine el propio consejo. Por otra parte, el Consejo General, a propuesta motivada y fundada de la Comisin de Quejas y Denuncias, podr ordenar la suspensin inmediata de cualquier propaganda poltica o electoral en radio o televisin que resulte violatoria del Cofipe, adems de las sanciones que pudieran aplicarse a los infractores. Por ltimo, hay que mencionar que en el nuevo Cofipe estn considerados dos instrumentos relevantes que ya se han aplicado en elecciones anteriores: uno, la elaboracin de sugerencia de lineamientos aplicables a los noticiarios para la difusin de campaas y precampaas de los partidos polticos, los cuales se darn a conocer a concesionarios y permisionarios de radio y televisin, a ms tardar el 20 de septiembre del ao anterior al de la eleccin; y dos, la celebracin de dos debates entre los candidatos a la Presidencia de la Repbli64
ca, los cuales se realizarn en la primera semana de mayo y a ms tardar en la segunda semana de junio del ao de la eleccin.
Debate y resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin SCJN La aprobacin de la reforma electoral suscit una fuerte respuesta por parte de las principales empresas de radio y televisin. Durante el proceso de discusin del dictamen correspondiente, durante septiembre de 2007, las dos principales cadenas de televisin expresaron diversas inconformidades sobre la intencin y el contenido de la propuesta de reforma. La Cmara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisin (CIRT) public un desplegado para manifestar su rechazo a la reforma electoral, con el argumento de que algunas de sus disposiciones restringen la libertad de expresin: El loable propsito de dar mayor transparencia al empleo y gasto en los medios de comunicacin seal el manifiesto no debe conculcar el derecho de ciudadanos y organizaciones sociales para expresar sus ideas y puntos de vista.38 Al mismo tiempo, diversos legisladores denunciaron la existencia de campaas mediticas y diversas presiones por parte de las principales televisoras. Por ejemplo, el senador del PRI Francisco Labastida afirm que obviamente en este camino vamos a tener presiones. No es la primera ni la ltima vez que vamos a tener presiones; entonces hay que estar tranquilos, serenos y muy firmes en la posicin. Las presiones ya empezaron.39 Das ms adelante, a travs de un comunicado, la CIRT asegur que el predictamen difundido en comisiones del Senado no fue resultado de ningn foro de consulta pblica, y destac como omisiones que no se reduzca a los partidos el monto de recursos que dejarn de pagar por spots.40
Acusan presin de la TV, Reforma, 7 de septiembre de 2007, (www.reforma.com. Fecha de consulta: junio de 2008). 39 Idem. 40 Solicita CIRT postergar cambios, Reforma, 11 de septiembre de 2007, (www.reforma. com. Fecha de consulta: junio de 2008).
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Unas horas antes de que las comisiones del Senado aprobaran el dictamen, en una reunin de comisiones se presentaron directivos y comunicadores de los principales consorcios. Las principales cadenas televisivas interrumpieron su programacin cotidiana para dar cuenta del debate entre representantes de los medios y legisladores. Horas ms tarde la CIRT y un grupo de empresarios consideraron que la reforma era una agresin a los medios electrnicos y a quienes laboran en ellos, y que adems afectaba los derechos fundamentales de la ciudadana como el derecho de la libertad de expresin y la garanta de informacin. Ante ello, dichos empresarios solicitaron de manera infructuosa que se llevara a cabo un referndum sobre el contenido de dicha reforma.41 En diciembre de 2007, un grupo de intelectuales y comunicadores entre los que se encontraban Federico Reyes Heroles, Hctor Aguilar Camn, Luis Rubio, ngeles Mastretta, Leo Zuckerman, Gerardo Estrada e Isabel Turrent, as como el CCE, solicitaron amparo contra la reforma constitucional de noviembre, pues consideraron que inhiba la participacin social y atentaba contra la libertad de expresin al prohibir a los particulares la contratacin de mensajes polticos y electorales en radio y televisin. En las semanas subsecuentes otras 80 organizaciones, tales como la Coparmex (y sus centros en toda la Repblica) y Mxico Unido Contra la Delincuencia, presentaron otras demandas.42 Durante varios meses TV Azteca se neg a transmitir el material proporcionado por el IFE. Ante ello, el organismo electoral impuso a la televisora una sancin por 5.2 millones de pesos. Salvador Rocha Daz, representante legal de la empresa, anunci a principios de mayo de 2008 que estaban preparando la impugnacin legal respectiva.43 En tanto, en ese mismo mes, una juez federal admiti el amparo promovido por Televimex, filial de Televisa, para
Demanda CIRT referndum, Reforma, 12 de septiembre de 2007, en www.reforma. com (fecha de consulta: junio de 2008). 42 Miguel ngel Granados Chapa, Reforma constitucional impugnada, Reforma, 30 de junio de 2008, en www.reforma.com (fecha de consulta: junio de 2008); y Sergio Sarmiento, Nueva inquisicin, Reforma, 26 de junio de 2008, en www.reforma.com (fecha de consulta: junio de 2008). 43 Alista televisora impugnacin, Reforma, 3 de mayo de 2008, en www.reforma.com. (fecha de consulta: junio de 2008).
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impugnar la constitucionalidad de 14 artculos del COFIPE (promulgados el 14 de enero anterior). Entre los artculo impugnados se encuentran los referidos a las nuevas facultades del IFE en materia del uso de los tiempos del Estado para la difusin de la propaganda electoral.44 Frente a estas inconformidades y otros recursos legales interpuestos por algunos partidos polticos, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) dio a conocer tres resoluciones, que hasta el momento de escribir estas lneas (agosto de 2008) han validado prcticamente en su totalidad la reforma constitucional y el nuevo Cofipe que integran la reforma electoral. El 25 de junio la Corte dio a conocer su decisin de sobreseer las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los partidos Convergencia y Nueva Alianza contra la reforma en materia electoral, debido a que estas acciones son improcedentes por no ser un medio de control constitucional para impugnar reformas a la carta magna.45 Los ministros argumentaron que la accin de inconstitucionalidad es improcedente porque los partidos polticos pueden aplicarla nicamente para impugnar leyes electorales federales o locales. El 8 de julio, luego de cuatro sesiones, el Alto Tribunal concluy la discusin sobre las acciones de inconstitucionalidad en contra de las reformas del Cofipe. La Corte convalid las siguientes disposiciones que haban sido impugnadas: El procedimiento legislativo seguido para aprobar las reformas al Cofipe. Los partidos polticos, precandidatos y candidatos a cargo de eleccin popular, en ningn momento podrn contratar o adquirir, por s o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisin. Tampoco podrn contratar espacios en esos medios, los dirigentes y afiliados a un partido poltico, o cualquier ciudadano, para su
Va ahora Televisa contra nuevo Cofipe, Reforma, 15 de mayo de 2008, en www.reforma.com (fecha de consulta: junio de 2008). 45 SCJN, Sobresee pleno de SCJN acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, boletn de prensa, 25 de junio de 2008, en www.scjn.gob.mx (fecha de consulta: agosto de 2008).
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promocin personal con fines electorales, como lo establece el artculo 41 constitucional. La exclusividad de los partidos polticos nacionales de solicitar el registro de candidatos a cargos de eleccin popular. El nuevo plazo para solicitar la creacin de partidos polticos, que anteriormente era de tres aos, pero que a partir de la reforma ser de seis. El rgimen de financiamiento pblico para actividades especficas de los partidos polticos. La ausencia de financiamiento pblico para las agrupaciones polticas nacionales. Los requisitos para observadores electorales.
En contraparte, la Corte declar invlidas las siguientes disposiciones: La norma que autoriza que, en caso de las coaliciones, el partido que obtenga ms votos pueda ceder parte de sus sufragios a otro u otras organizaciones polticas con las que se aliaron, con el propsito de alcanzar el 2% de la votacin nacional que se requiere para mantener su registro ante el IFE. Las fracciones II y III, inciso d), prrafo primero del artculo 354, nicamente en la porcin normativa que dice: con el doble del precio comercial de dicho tiempo, para personas fsicas o morales que violen la prohibicin de contratar tiempo en radio y televisin, para la difusin de propaganda poltica o electoral, por tratarse del establecimiento de una multa fija agravada. En este tema, los ministros precisaron que quedan firmes las multas establecidas para los ciudadanos, dirigentes y afiliados a los partidos polticos, con multa de hasta quinientos das de salario mnimo general vigente para el Distrito Federal, y para las personas morales con multa de hasta cien mil das de salario mnimo general vigente para el Distrito Federal, en el caso de aportaciones que violen lo dispuesto en el Cofipe, o tratndose de la compra
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de tiempo en radio y televisin para la difusin de propaganda poltica o electoral.46 Por ltimo, en un tema para el cual no existe una resolucin definitiva, la Primera Sala de la SCJN resolvi atraer 41 amparos en revisin, promovidos por intelectuales y grupos empresariales, en los que se impugnan las reformas a la Constitucin Federal en materia electoral que llev a cabo el Congreso de la Unin en 2007. Los ministros explicaron que tomaron esta decisin ya que el problema planteado conlleva a determinar si es vlido, dentro del sistema jurisdiccional de control constitucional amparo, cuestionar algn artculo constitucional a travs del proceso de su formacin, o si, por el contrario, queda eximido de ser impugnado, toda vez que el sistema fue creado exclusivamente para vigilar la constitucionalidad de los ordenamientos legales secundarios y no los contenidos en la propia Ley Fundamental.47 Los 41 amparos en revisin impugnan, en lo fundamental, lo siguiente: Que el proceso legislativo no cumple con lo establecido al respecto en la propia Carta Magna, ya que las cmaras indebidamente realizaron la discusin y aprobacin de la iniciativa en forma separada. Que el Congreso de la Unin omiti hacer el cmputo de los votos de las legislaturas de los estados, y tom en cuenta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Que transgreden sus garantas individuales de audiencia, seguridad jurdica y legalidad establecidas en la Carta Magna. Que viola su garanta de libertad de expresin al privarlos del derecho que tienen a la libertad en materia poltica, pues se restringe la misma
SCJN, Vlido que partidos polticos, precandidatos y candidatos no puedan contratar tiempos en radio y TV, boletn de prensa, 25 de junio de 2008, en www.scjn.gob.mx (fecha de consulta: agosto de 2008). 47 SCJN, Atrae Primera Sala amparos promovidos en contra de la reforma constitucional en materia electoral, boletn de prensa, 9 de julio de 2008, en www.scjn.gob.mx (fecha de consulta: agosto de 2008).
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al no permitir la libre y recta expresin de sus ideas en cuestiones electorales. Ello, en virtud de que las personas ajenas a los partidos polticos no tendran derecho a contratar propaganda en radio y televisin para manifestar sus ideas e influir en las preferencias electorales de los ciudadanos. De acuerdo con lo anunciado por el ministro Sergio Valls, al final de la sesin en que se tom esta decisin, podra ser pronto cuando se d a conocer la resolucin de la Corte.
Conclusiones El proceso de transicin hacia la democracia en Mxico tuvo como uno de sus principales resultados la fragmentacin del poder poltico, al mismo tiempo que se fortaleci y unific el poder de los medios. En el contexto de una mayor competencia partidista, la intervencin de los medios resulta indispensable para garantizar el conocimiento de los candidatos, la difusin de las propuestas partidistas y la buena o mala evaluacin del desempeo de los partidos polticos. El poder de los medios en Mxico es an ms acentuado por las caractersticas propias de su espacio pblico: una alta concentracin de la propiedad (dos cadenas de televisin y una docena de grupos radiofnicos controlan las estaciones de mayor audiencia); existe una baja penetracin de la prensa y altos niveles de analfabetismo funcional; los medios de servicio pblico tienen una baja penetracin, bajos presupuestos y un pobre desarrollo institucional; y, entre otras cosas, la difusin de las noticias, centradas en el sensacionalismo y la fragmentacin de la informacin, no estn contribuyendo a la construccin de ciudadana. A las deficiencias estructurales anteriores hay que aadir la cantidad creciente de recursos que los partidos polticos canalizaron hacia los medios privados, principalmente a la televisin, por concepto de pago de propaganda electoral. Desde 1994 las sucesivas reformas electorales se propusieron lograr una mayor equidad en los recursos de los partidos y en el acceso de los mismos
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a los medios masivos de comunicacin. Lo cual explica la disponibilidad creciente de recursos para este rubro. La legislacin electoral no contaba con elementos para evitar la discrecionalidad de los concesionarios, los cuales de acuerdo con las fuentes consultadas podan negociar las tarifas diferenciadas en funcin de sus propias preferencias polticas e intereses econmicos. Durante las elecciones federales de 2006 se observaron diversos fenmenos que atentaron contra la construccin de un debate ideolgico plural, incluyente, equitativo y participativo de la sociedad. El margen tan estrecho que existi entre los dos principales contendientes atiz la polmica sobre los efectos causados en el resultado por la utilizacin de campaas negativas, la intervencin del Consejo Coordinador Empresarial, la difusin de la propaganda gubernamental y los sesgos con que se difundi la informacin noticiosa. Incluso, en el dictamen de calificacin de estas elecciones, elaborado por el Tribunal Electoral, qued asentado que varios de estos fenmenos probablemente afectaron la libertad de los electores, lo cual fue contrarrestado por la intervencin de las autoridades electorales y las actividades de difusin realizadas por los otros contendientes. En funcin de ello, el Constituyente Permanente llev a cabo una reforma electoral que incluy, como uno de sus propsitos centrales, la creacin de un nuevo modelo de comunicacin entre partidos y ciudadanos. Este modelo tiene, como piezas maestras, la prohibicin para que partidos o cualquier persona fsica o moral contraten propaganda electoral en radio y televisin (y la difusin de la misma se realice nicamente a travs de los espacios de que dispone el Estado de manera gratuita); as como la inclusin a rango constitucional de la prohibicin para que en la propaganda poltica o electoral que difundan los partidos polticos se difundan expresiones que denigren a las instituciones o a los propios partidos, o que calumnien a las personas. Esto implic, entre otras cosas, dotar al IFE de la facultad para funcionar como la autoridad nica para administrar el tiempo de radio y televisin aplicado para sus propios fines y para las actividades de los partidos polticos, as como para supervisar la adecuada difusin y el contenido de las mensajes poltico-electorales.
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Estas disposiciones causaron diversas expresiones de protesta, principalmente por parte de las principales cadenas televisas, grupos empresariales como el propio Consejo Coordinador Empresarial y un grupo de intelectuales y comunicadores. Para las concesiones de los medios represent la prdida de algunos ingresos durante los procesos electorales y merm su capacidad para negociar e interactuar con los candidatos que ms tarde tendrn posiciones de gobierno. En todo caso, empresarios e intelectuales han argumentado en diversos momentos que la prohibicin de las campaas negativas y la imposibilidad de contratar espacios de difusin para realizar propaganda electoral implican un atentado a la libertad de expresin e inhiben la participacin social. Estos argumentos dieron pie a la presentacin de una gran cantidad de recursos de amparo. La SCJN, luego de revisar los recursos interpuestos en contra del COFIPE, determin la constitucionalidad de prcticamente todo este ordenamiento, salvo la correccin de algunos aspectos. En estos das la Corte emitir su fallo sobre la validez de los recursos de amparo en contra de las reformas constitucionales. Ser histrico porque nunca antes haba existido la necesidad tan clara de ese pronunciamiento y por las consecuencias que podra tener en las decisiones futuras del pas.
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Temas de la Reforma del Estado
Reforma penal: los beneficios procesales a favor de la vctima del delito

OSCAR RODRGUEZ OLVERA
Introduccin
Con el presente documento se pretende resaltar que la vctima u ofendido del delito representa el aspecto ms social de la reforma constitucional en materia penal que lleva a cabo el Constituyente Permanente. Con la reforma de los siguientes diez artculos constitucionales: 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 73, 115 y 123 se establecen numerosas garantas procesales a favor de la vctima,1 que le permitirn gozar de una mayor certeza jurdica.2 Tal como debi haber sido desde siempre, ha llegado el tiempo de que el Estado, en su conjunto, garantice un debido proceso, con igualdad procesal para quienes han sido transgredidos en su integridad fsica, moral o patrimonial.
Para efecto del presente estudio, la vctima u ofendido del delito es la persona que ha sido agraviada en sus derechos, integridad fsica y moral, as como en sus propiedades y posesiones personales a consecuencia de un acto ilcito tipificado como delito por las leyes. 2 En el dictamen aprobado por la Cmara de Senadores el 13 de diciembre de 2007, se encuentran los principales argumentos legislativos aportados por ambas cmaras.
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Con esta reforma se establece un proceso acusatorio con nuevas reglas, modificndose sustancialmente la lgica del proceso penal en beneficio de la vctima u ofendido. La posicin de vctima se constituye desde una doble vertiente porque no slo corresponde a quien ha recibido un agravio personal o patrimonial proveniente de un particular o grupo de ellos, sino tambin de parte de las autoridades que intervienen en la averiguacin previa y en el proceso penal. De esta manera se dar plena vigencia al derecho que tiene toda persona[] a que se le administre justicia por tribunales, los cuales deben ser expeditos para impartirla, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial conforme a la ley,3 reconociendo que la seguridad pblica no slo comprende la tranquilidad de no ser vctima de hechos delictivos, sino tambin la certeza de vivir en un Estado constitucional de derecho en el que se tiene pleno acceso al beneficio de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales. Por eso es un bien comn directamente relacionado con la calidad de vida individual y colectiva.4
Opinin pblica Es importante tener en cuenta la opinin que el pueblo de Mxico tiene respecto de la necesidad de reformar el sistema de justicia penal, as como de la viabilidad de algunas de las figuras jurdicas que forman parte de esta reforma. En septiembre de 2007, el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados (CESOP) dio a conocer la tendencia de la percepcin social respecto de cul es el principal problema nacional. En mayo del 2001, segn esa percepcin social, el principal problema era la crisis econmica, mientras que el segundo problema era el de la inseguridad
Oscar Rodrguez Olvera y Sandra Espinosa, Impacto de la inseguridad pblica en los derechos fundamentales, Reporte CESOP, nm. 4, Seguridad Pblica, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, XL Legislatura, agosto de 2007, p. 11. 4 Ibid., p. 12.
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reforma peNal: los BeNeficios procesales
y delincuencia. Dicha tendencia se mantuvo hasta que a partir de mayo del 2005 la poblacin manifest que la inseguridad y delincuencia es el principal problema del pas.5 Posteriormente, en noviembre del 2007, el CESOP tambin hizo saber que a ms del 70% de la poblacin le preocupa ser vctima de alguno de los siguientes delitos: robo con violencia, secuestro o extorsin.6 En diciembre de 2007, el CESOP hizo saber lo siguiente: La poblacin manifiesta que la delincuencia est afectando cada vez ms su calidad de vida y no tiene plena confianza en el sistema de justicia, tanto en el mbito federal como en el estatal [] los resultados de la Cuarta Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI-4/Urbana) del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI) sealan que ms de la mitad de los encuestados (50.3%) dijo que la criminalidad ha afectado en mucho o algo su calidad de vida, siete de cada 10 personas consultadas se sienten inseguras []. Por otra parte, una encuesta de El Universal seala que la mayora de la poblacin consultada (69%) dijo que la ineficiencia y corrupcin de los jueces y del Ministerio Pblico es el origen de la impunidad.7 Es de destacarse que a finales del 2007, el CESOP llev a cabo sus propias encuestas respecto de los temas nacionales ms importantes.8 Entre esos temas se encuentran los siguientes:
Oscar Rodrguez Olvera y Sandra Espinosa, Narcotrfico, en Temas Selectos del Primer Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal-Poltica Interior, Reporte CESOP, nm. 5, vol. 1, edicin especial, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LX Legislatura, septiembre de 2007, p. 10. 6 Pulso Ciudadano (indicadores selectos de opinin pblica), nm. 39, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LX Legislatura, noviembre de 2007, p. 23. 7 Oscar Rodrguez Olvera y Sandra Espinosa, Opinin pblica sobre justicia, Reporte CESOP, nm. 8, Poder Legislativo y Opinin Pblica, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LX Legislatura, diciembre de 2007, p. 48. 8 Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados/LX Legislatura, La opinin ciudadana en temas nacionales. Encuestas CESOP 2007, primera edicin, Mxico, febrero de 2008. Ficha tcnica: Levantamiento telefnico, con aproximadamente 600 entrevistas efectivas por encuesta, con probabilidad de acuerdo con el tamao de cada estado, nivel de confianza de 95% y margen de error aproximado de 4.8%. Empre5
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1. La modernizacin del sistema de justicia en Mxico. 2. La reforma constitucional de la justicia penal.
La modernizacin del sistema de justicia en Mxico La reforma integral del sistema de justicia penal cuenta con un gran apoyo social, toda vez que 97% de los encuestados considera que s es necesario modernizar la justicia penal en Mxico, y slo 9% tiene la conviccin de que la reforma es mala o muy mala. Paradjicamente, junto con la muy amplia aceptacin social de la reforma, se da el fenmeno de que 94% sabe poco o nada sobre ella, y que al 95% le gustara saber ms, por lo que sera til que el Congreso comunique con ms claridad los alcances del trabajo legislativo a este respecto, y de esa manera dar respuesta al 96% de los encuestados que consideraron les servira de algo saber ms sobre el tema que se est analizando. De esa manera la alta aprobacin social se sumara al amplio conocimiento del tema y se lograra una verdadera socializacin del mismo. La alta valoracin pero escaso conocimiento y discusin social es un fenmeno generalizado respecto de la Constitucin en su conjunto, no slo en lo referente a la justicia penal. La sociedad mexicana tiene una alta valoracin de la Constitucin [] no obstante [] el conocimiento y la discusin sobre ella son muy escasos.9 Es por lo anterior que se reitera la pertinencia de promover institucionalmente el conocimiento social, no slo de esta reforma penal sino de todo el texto constitucional, a efecto de fortalecer la cultura de la constitucin en nuestro pas.
sa responsable: Telemark, S.A. de C.V. El mtodo utilizado implica que los resultados son representativos para aproximadamente 81 de los hogares mexicanos que cuentan con lnea telefnica. 9 Oscar Rodrguez Olvera, Justicia constitucional independiente en el marco de la reforma del Estado, Socioscopio, Nueva poca, nm. 14, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LX Legislatura, diciembre de 2007, p. 93.
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La reforma constitucional de la justicia penal Diversas figuras jurdico-procesales contempladas en la reforma constitucional en materia penal cuentan con amplia aprobacin social. Tal es el caso de que las grabaciones de las comunicaciones con el inculpado puedan ser valoradas como pruebas por el juez cuando la vctima las aporte al juicio: 86% de aprobacin. Incluso 81% de los encuestados acept dicha posibilidad cuando ellos sean la persona imputada. Es decir, un amplio sector de la poblacin est de acuerdo en que esta nueva determinacin jurdica se les aplique a ellos mismos, lo cual significa que la psicologa social est abierta a la aplicacin efectiva y objetiva del Estado de derecho a efecto de lograr una convivencia social ms segura para todos. El 72% de los encuestados manifest estar de acuerdo en que el juez debe estar presente en todas las audiencias. En cuanto a los juicios orales, en julio de 2007 el CESOP dio a conocer que slo 3% de los entrevistados consider que estos juicios no contribuirn a mejorar la imparticin de justicia en nuestro pas.10 Lo anterior significa que su aceptacin social es bastante amplia.
Objetivos de la reforma constitucional respecto de la vctima Objetivo general de la reforma Tomando en cuenta la opinin pblica antes referida y debido a que el sistema de procuracin e imparticin de justicia penal tiene problemas graves de diseo y operacin, adems de que se ha generado una profunda crisis de credibilidad social respecto de todo el Estado mexicano (en el mbito federal y local)
Oscar Rodrguez Olvera, Opinin pblica sobre la procuracin e imparticin de justicia, Reporte CESOP, nm. 3, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LX Legislatura, julio de 2007, p. 12.
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en materia de seguridad pblica, el objetivo general de la reforma integral del sistema de procuracin e imparticin de justicia penal consiste en: Garantizar que todas las personas vctimas e imputados accedan a un sistema de justicia penal ms expedito y equitativo, as como permitir e incentivar a las autoridades para que cumplan con mayor eficacia su labor y rindan mejores cuentas a la sociedad mexicana en la lucha contra la delincuencia organizada.11
Objetivo especfico respecto de la vctima El objetivo especfico de esta reforma, respecto de la vctima, consiste en: Fortalecer ampliamente la participacin de la vctima del delito en el proceso penal, mediante el otorgamiento de nuevas garantas procesales. A lo largo del presente documento iremos confirmando si en el articulado de la reforma se cumple efectivamente con este objetivo especfico.
Garantas procesales a favor de la vctima en el apartado C del artculo 20 constitucional El artculo 20 constitucional fue reestructurado para crear el proceso acusatorio dando cabida a los principios jurdicos que se deben aplicar en el debido proceso legal. Con el objeto de concentrar al mximo las reglas que disciplinan ese proceso, se estructur el artculo referido en tres apartados.
En el prrafo octavo del artculo 16 constitucional se establece la siguiente definicin de delincuencia organizada: Por delincuencia organizada se entiende una organizacin de hecho de tres o ms personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los trminos de la ley de la materia. Por su parte, la ley de la materia es la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada. Los delitos previstos en esa ley son los siguientes: 1. Terrorismo, 2. Acopio y trfico de armas, 3. Trfico de indocumentados, 4. Trfico de rganos, 5. Trata de personas, y 6. Alguno de los siguientes delitos cometidos contra personas menores de 18 aos de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo: corrupcin, pornografa de personas, turismo sexual, lenocinio, asalto, secuestro, y robo de vehculos.
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En el apartado A se disea y regula el proceso penal en sus distintas fases que son: la investigacin sometida a control judicial, las audiencias preliminares al juicio y, finalmente, el juicio oral; todas ellas regidas por los principios de publicidad, contradiccin, concentracin, continuidad e inmediacin. Los apartados B y C prevn los derechos de la persona imputada, y los de la vctima u ofendido, respectivamente. En primera instancia abordaremos el apartado C, del artculo 20 constitucional, porque es en este apartado donde se establece la mayor parte de los derechos de la vctima u ofendido. Adems de conservarse importantes derechos y garantas procesales de la vctima, se incorporan nuevos beneficios a favor de sta, que le permitirn salvaguardar sus intereses de manera ms efectiva, as como gozar de una mayor certeza jurdica cuando se encuentre involucrada en un proceso penal.
Derechos y garantas procesales preexistentes El artculo 20 constitucional prev que el proceso penal ser acusatorio y oral; sumado a lo anterior, el inciso C establece que en ese proceso la vctima u ofendido tendr diversos derechos. Algunos de esos derechos ya estaban previstos; son los siguientes: 1. Recibir asesora jurdica. 2. Ser informado de los derechos que en su favor establece la Constitucin. 3. Ser informado del desarrollo del procedimiento penal. 4. Coadyuvar con el Ministerio Pblico. 5. Que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la investigacin como en el proceso. 6. Que el Ministerio Pblico funde y motive su decisin cuando determine que no es necesario el desahogo de alguna diligencia.
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7. Recibir atencin mdica y psicolgica de urgencia, desde el momento en que se cometi el delito en su contra. 8. Que se le repare el dao.12
Nuevos derechos y garantas procesales A continuacin haremos referencia a los nuevos derechos de la vctima a efecto de especificar su contenido y sus alcances jurdicos. Los nuevos derechos que le fueron reconocidos a la vctima, previstos en el inciso C del artculo 20 constitucional, son los siguientes: 1. 2. 3. 4. Intervenir en el juicio. Interponer recursos ante autoridad judicial. Resguardo de identidad y otros datos personales. Proteccin garantizada por el Ministerio Pblico.
1. Intervenir en el juicio En la fraccin II del apartado C del artculo 20 constitucional se prev que la vctima tiene el derecho a intervenir en el juicio, en los siguientes trminos:
II. Coadyuvar con el Ministerio Pblico; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la investigacin como en el proceso, a que se desahoguen las diligencias correspondientes, y a intervenir en el juicio e interponer los recursos en los trminos que prevea la ley.
Este derecho consiste en que el Ministerio Pblico estar obligado a solicitar la reparacin del dao, sin menoscabo de que la vctima u ofendido lo pueda solicitar directamente, y el juzgador no podr absolver al sentenciado de dicha reparacin si ha emitido una sentencia condenatoria. La ley debe fijar procedimientos giles para ejecutar las sentencias en materia de reparacin del dao.
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Como se puede observar, el derecho de coadyuvancia ya estaba reconocido en la Constitucin Federal, agregndose ahora el derecho a intervenir en el juicio, cuyos alcances son muy promisorios para la vctima debido a que dicha intervencin se podra llevar a cabo a travs de un representante profesionalizado, es decir, un licenciado en derecho. De esta manera se estara concretando el principio de igualdad procesal entre las partes.
2. Interponer recursos ante autoridad judicial Como se observ en la parte final de la fraccin II del apartado C del artculo 20 constitucional, se prev que la vctima tiene el derecho a interponer recursos, en los siguientes trminos:
II. Coadyuvar con el Ministerio Pblico; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la investigacin como en el proceso, a que se desahoguen las diligencias correspondientes, y a intervenir en el juicio e interponer los recursos en los trminos que prevea la ley.
Este mandato constitucional tiene su correlativo con la fraccin del mismo ordenamiento antes referido. Dicha fraccin VII establece que cuando no est satisfecha la reparacin del dao, la vctima tiene el derecho a impugnar ante autoridad judicial las omisiones del Ministerio Pblico en la investigacin de los delitos, as como las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la accin penal o suspensin del procedimiento en los siguientes trminos:
VII. Impugnar ante autoridad judicial las omisiones del Ministerio Pblico en la investigacin de los delitos, as como las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la accin penal o suspensin del procedimiento cuando no est satisfecha la reparacin del dao.
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De esta manera se ampla el alcance del derecho a impugnar las resoluciones de no ejercicio de la accin penal, incluyendo ahora tambin las dems omisiones y determinaciones del Ministerio Pblico. Diversos criterios jurisprudenciales ya prevean esa posibilidad, la cual ahora se reconoce expresamente en la Constitucin.
3. Resguardo de identidad y de otros datos personales En la fraccin V del Apartado C del artculo 20 constitucional se prev que uno de los derechos de la vctima durante el proceso es el resguardo de su identidad y otros datos personales, en los siguientes trminos:
V. Al resguardo de su identidad y otros datos personales en los siguientes casos: cuando sean menores de edad; cuando se trate de delitos de violacin, secuestro o delincuencia organizada; y cuando a juicio del juzgador sea necesario para su proteccin, salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa.
Como se puede observar, el resguardo de la identidad y de los datos personales procede cuando sea necesario proteger a la vctima. Esto significa que cuando se trate de delincuencia organizada, se podr autorizar que el nombre de la vctima se reserve, por lo que no se har del conocimiento del inculpado, por lo menos, segn los dictmenes, durante la primera comparecencia del inculpado ante el Ministerio Pblico o ante el juez de la causa. No obstante que el inculpado tiene el derecho de ser juzgado en audiencia pblica, el derecho que tiene la vctima a ser protegido es superior. Es por ello que la publicidad de los juicios orales puede limitarse cuando sea indispensable proteger a la vctima. Esto se puede constatar en lo establecido por el apartado B del mismo artculo 20 constitucional, el cual a pesar de referirse a las garantas de la persona imputada, contiene garantas a favor de la vctima. Es as como la fraccin III del inciso B establece lo siguiente:
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III. A que se le informe, tanto en el momento de su detencin como en su comparecencia ante el Ministerio Pblico o el juez, los hechos que se le imputan y los derechos que le asisten. Tratndose de delincuencia organizada, la autoridad judicial podr autorizar que se mantenga en reserva el nombre y datos del acusador.
Otro correlativo es la fraccin V del citado apartado B del artculo 20 constitucional, que dispone lo siguiente:
V. Ser juzgado en audiencia pblica por un juez o tribunal. La publicidad slo podr restringirse en los casos de excepcin que determine la ley, por razones de seguridad nacional, seguridad pblica, proteccin de las vctimas, testigos y menores, cuando se ponga en riesgo la revelacin de datos legalmente protegidos, o cuando el tribunal estime que existen razones fundadas para justificarlo.
4. Proteccin garantizada por el Ministerio Pblico En el prrafo segundo de la fraccin V del Apartado C del artculo 20 constitucional se prev que el Ministerio Pblico debe garantizar la proteccin de la vctima. A lo anterior se suma que la vctima tendr a su favor el hecho de que los jueces tendrn que vigilar que el Ministerio Pblico le garantice proteccin. De esa manera ya no slo recibir atencin mdica y psicolgica, en los siguientes trminos:
V. El Ministerio Pblico deber garantizar la proteccin de vctimas, ofendidos, testigos y en general todos los sujetos que intervengan en el proceso. Los jueces debern vigilar el buen cumplimiento de esta obligacin;
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Beneficios procesales en los apartados A y B del artculo 20 constitucional Apartado A (Principios Generales del Proceso Penal) En el artculo 20 constitucional existen otros beneficios procesales a favor de la vctima, adems de los que se explicaron en el apartado anterior, establecidos en los incisos A y B. En el inciso A, se establecen los principios generales del proceso penal, mismos que al ser aplicados por las autoridades representarn mayores garantas procesales para la vctima, tales como los siguientes: 1. La reparacin del dao es uno de los objetos del proceso penal. 2. El juez siempre debe estar presente en las audiencias y no puede delegar en ninguna persona el desahogo ni la valoracin de las pruebas. 3. Se puede recibir la prueba anticipada, en las audiencias preliminares a juicio. 4. El juicio ser pblico, acusatorio y oral. 5. La parte acusadora tendr igualdad procesal frente a la defensa. 6. La vctima o su representante siempre estar presente cuando el juez trate algn asunto del proceso con el inculpado o su representante. 7. Terminacin anticipada del proceso.
1. La reparacin del dao es uno de los objetos del proceso penal. En la fraccin I del apartado A se establece lo siguiente:
I. El proceso penal tendr por objeto el esclarecimiento de los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que los daos causados por el delito se reparen.
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El hecho de que uno de los objetos o razn de ser del proceso penal sea que el dao debe ser reparado, coloca a esta figura en primersimo lugar de importancia respecto de los principales objetivos que debe tener todo proceso penal.13
2. El juez siempre debe estar presente en las audiencias y no puede delegar en ninguna persona el desahogo ni la valoracin de las pruebas. En la fraccin II se establece lo siguiente:
II. Toda audiencia se desarrollar en presencia del juez, sin que pueda delegar en ninguna persona el desahogo y la valoracin de las pruebas, la cual deber realizarse de manera libre y lgica.
Esto implica que a partir de la entrada en vigor del nuevo texto constitucional, en ningn caso el secretario de acuerdos del juzgado podr hacerse cargo del desarrollo de las audiencias, sino que ser el juez quien asumir dicha responsabilidad, tal como debi haber sido siempre.
3. Se puede recibir la prueba anticipada en audiencias preliminares a juicio. En la fraccin III se establece lo siguiente:
III. Para los efectos de la sentencia slo se considerarn como prueba aquellas que hayan sido desahogadas en la audiencia de juicio. La ley establecer las excepciones y los requisitos para admitir en juicio la prueba anticipada, que por su naturaleza requiera desahogo previo.
Si bien habr que esperar a que en la ley secundaria se establezcan las excepciones y los requisitos para admitir la prueba anticipada en las audiencias
Los otros tres objetos del proceso penal son: 1. El esclarecimiento de los hechos, 2. La proteccin del inocente, y 3. Evitar la impunidad.
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previas a juicio, es importante sealar que en los considerandos del primer dictamen aprobado en la Cmara de Senadores se especifica que esto se podr hacer cuando se trate de delincuencia organizada y exista algn riesgo acreditado para la vctima. La anterior disposicin constitucional tiene su correlativo con el prrafo segundo de la fraccin V del apartado B del artculo 20 constitucional, en donde se establece lo siguiente:
V En delincuencia organizada, las actuaciones realizadas en la fase de investigacin podrn tener valor probatorio, cuando no puedan ser reproducidas en juicio o exista riesgo para testigos o vctimas. Lo anterior sin perjuicio del derecho del inculpado de objetarlas o impugnarlas y aportar pruebas en contra.
Conforme a esta disposicin es importante resaltar que cuando exista riesgo para la vctima podrn tener valor probatorio las actuaciones realizadas durante la investigacin, segn el arbitrio judicial.
4. El juicio ser pblico, acusatorio y oral. En la fraccin IV se establece lo siguiente:

IV. El juicio se celebrar ante un juez que no haya conocido del caso previamente. La presentacin de los argumentos y los elementos probatorios se desarrollar de manera pblica, contradictoria y oral.
Para asegurar el buen funcionamiento del modelo procesal que se pretende implementar en el pas, es indispensable aplicar diversos principios generales del derecho penal, entre los cuales se destacan los de independencia entre autoridades, publicidad, contradiccin, concentracin, continuidad e inmediacin, adems de la herramienta de la oralidad.
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Todo proceso acusatorio se caracteriza por la estricta separacin que debe existir entre el rgano de investigacin y persecucin con el de jurisdiccin; es decir, debe existir una plena independencia entre autoridades, lo cual significa que cada una de ellas debe pertenecer a un poder diferente. Tal es el caso de que el Ministerio Pblico pertenece al Poder Ejecutivo, mientras que el rgano jurisdiccional es parte del Poder Judicial. Este principio de independencia entre autoridades ya est establecido en el artculo 21 constitucional y tambin en el 18 por lo que hace al Sistema Integral de Justicia para Adolescentes. Es de mencionarse que la oralidad no es un principio procesal; sin embargo, es el instrumento que permite actualizar y dar eficacia al resto de los principios que ms adelante se explicarn. La oralidad implica que el desahogo de pruebas ya no slo sea por va documental, sino que obligatoriamente se debe hacer de manera oral frente al juez, la contraparte y el pblico en general, trayendo consigo los siguientes beneficios compartidos para la vctima y para el inculpado: 1. Durante el proceso, tanto el juez como el pblico se enteran al mismo tiempo de las actuaciones llevadas a cabo en las diligencias y las audiencias. 2. Se permite una adecuada continuidad de las audiencias y diligencias. 3. Se agilizan los interrogatorios que a su vez permiten la contradiccin. 4. Las decisiones judiciales se adoptan siempre frente a las partes. El principio de publicidad se refiere a que todo acto jurisdiccional debe ser pblico, salvo que existan razones fundadas para la proteccin de las vctimas o del inters pblico. Dicha salvedad se encuentra establecida en la fraccin V del apartado B del artculo 20 constitucional, toda vez que en ocasiones es necesario limitar la publicidad de los juicios para proteger bienes de superior jerarqua como es el de la proteccin de las vctimas.
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El principio de contradiccin hace referencia a que las partes pueden debatir los hechos y argumentos jurdicos de la contraparte, y controvertir cualquier medio de prueba durante el juicio. El principio de concentracin consiste en que el desahogo de las pruebas, el desarrollo del debate y la emisin de la resolucin deben ocurrir en un mismo acto procesal. Por su parte, el principio de continuidad aduce que la presentacin, recepcin y desahogo de las pruebas, as como todos los actos del debate, se desarrollarn ante el juez y las partes en una audiencia que ser continua, sucesiva y secuencial, salvo casos excepcionales previstos en la ley. El principio de inmediacin se refiere a que los jueces deben tomar conocimiento personal del material probatorio desahogado en la audiencia y escuchar directamente los argumentos de las partes, as como de los sujetos procesales que deben participar en ella. Es importante destacar que por disposicin de la fraccin X del apartado A del artculo 20 constitucional, todos los principios antes referidos que favorecen a la vctima, tambin debern observarse en las audiencias preliminares al juicio, es decir frente al juez de control durante la averiguacin previa.
5. La parte acusadora tendr igualdad procesal frente a la defensa. En la fraccin V se establece lo siguiente:
V. La carga de la prueba para demostrar la culpabilidad corresponde a la parte acusadora, conforme lo establezca el tipo penal. Las partes tendrn igualdad procesal para sostener la acusacin o la defensa, respectivamente.
El principio general del proceso penal acusatorio llamado igualdad procesal entre las partes es muy importante para la vctima, porque aunque no se establezca expresamente algn beneficio procesal en el apartado C del artculo 20 constitucional, se le hacen extensivas a su favor diversas garantas que tiene el inculpado en el apartado B. Por ejemplo, en la fraccin IV del
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apartado B del artculo 20, se preserva el derecho del inculpado a que se le auxilie para obtener la comparecencia de los testigos que solicite. Por efecto de la igualdad de las partes en el proceso, esta garanta compartida es ejercida por la vctima. Al respecto, la mencionada fraccin IV del apartado B del artculo 20 establece lo siguiente:
B. De los derechos de toda persona imputada: IV. Se le recibirn los testigos y dems pruebas pertinentes que ofrezca, concedindosele el tiempo que la ley estime necesario al efecto y auxilindosele para obtener la comparecencia de las personas cuyo testimonio solicite, en los trminos que seale la ley.
6. La vctima o su representante siempre estar presente cuando el juez trate algn asunto del proceso con el inculpado o su representante. En la fraccin VI se establece lo siguiente:
VI. Ningn juzgador podr tratar asuntos que estn sujetos a proceso con cualquiera de las partes sin que est presente la otra, respetando en todo momento el principio de contradiccin, salvo las excepciones que establece esta Constitucin.
Esta disposicin constitucional prohbe al juez de la causa tener contacto con alguna de las partes sin que est presente la otra. De esa manera se evitar que el juez se allegue de informacin unilateral y que ello sesgue su criterio en contra de los intereses de la vctima. Se exceptan aquellas diligencias que solicite el Ministerio Pblico y que sean necesarias para garantizar la efectividad de la investigacin.
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7. Terminacin anticipada del proceso En la fraccin VII del apartado A se establece lo siguiente:
VII. Una vez iniciado el proceso penal, siempre y cuando no exista oposicin del inculpado, se podr decretar su terminacin anticipada en los supuestos y bajo las modalidades que determine la ley. Si el imputado reconoce ante la autoridad judicial, voluntariamente y con conocimiento de las consecuencias, su participacin en el delito y existen medios de conviccin suficientes para corroborar la imputacin, el juez citar a audiencia de sentencia. La ley establecer los beneficios que se podrn otorgar al inculpado cuando acepte su responsabilidad.
Este principio procesal relativo a la posibilidad de decretar la terminacin anticipada del proceso penal tiene su correlativo con el prrafo tercero del artculo 17 constitucional, que se refiere a la negociacin entre las partes como mecanismo alternativo de solucin en los siguientes trminos:
(3) Las leyes prevern mecanismos alternativos de solucin de controversias. En la materia penal regularn su aplicacin, asegurarn la reparacin del dao y establecern los casos en los que se requerir supervisin judicial.
sta es otra garanta procesal compartida que beneficia tanto a la vctima como al inculpado, porque se llevar a cabo slo cuando el inculpado est de acuerdo en negociar con la vctima la terminacin del proceso, a travs de mecanismos alternativos para solucin de la controversia. En ese caso, el inculpado primero tendr que garantizar la reparacin del dao. De esta manera las vctimas u ofendidos tendrn asegurada una justicia eficaz, adems de una rpida reparacin del dao, materia pendiente en nuestro sistema de justicia penal.
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Apartado B (Derechos de las Personas Imputadas) No obstante que en el apartado B del artculo 20 constitucional se establecen los derechos de las personas imputadas, ah tambin se establecen algunos beneficios procesales a favor de la vctima, tal es el caso de las garantas siguientes: 1. El juez reservar el nombre y los datos del acusador cuando se trate de delincuencia organizada. 2. La publicidad de la audiencia pblica podr restringirse por razones de proteccin a las vctimas. Los alcances jurdicos de estas figuras ya fueron explicados cuando hicimos referencia al resguardo de la identidad y otros datos personales de la vctima, previsto en la fraccin V del apartado C del artculo 20 constitucional.
Beneficios procesales a favor de la vctima establecidos en otros artculos constitucionales Artculo 16 En el artculo 16 constitucional se establecen los siguientes beneficios procesales a favor de la vctima: 1. Cualquier persona puede detener al indiciado en el momento en que est cometiendo el delito, o inmediatamente despus de haberlo cometido. 2. Se podr decretar el arraigo cuando sea necesario proteger a la vctima. 3. Grabacin de conversaciones entre particulares en caso, entre otros, de secuestro. 4. Los jueces de control garantizarn los derechos de las vctimas u ofendidos.
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1. Cualquier persona puede detener al indiciado en el momento en que est cometiendo el delito o inmediatamente despus de haberlo cometido. En el prrafo cuarto del artculo 16 se establece lo siguiente:
(4) Cualquier persona puede detener al indiciado en el momento en que est cometiendo un delito o inmediatamente despus de haberlo cometido, ponindolo sin demora a disposicin de la autoridad ms cercana y sta con la misma prontitud, a la del Ministerio Pblico. Existir un registro inmediato de la detencin.
La posibilidad de que cualquier persona detenga al indiciado en el momento en que est cometiendo el delito, o inmediatamente despus de haberlo cometido, permite a la vctima hacer ella misma la detencin o recibir apoyo de otras personas, sin tener que esperar a que se presente alguna autoridad en el lugar de los hechos. La expresin inmediatamente despus equivale a la cuasiflagrancia, que consiste en la extensin de la oportunidad que tiene la autoridad para detener al inculpado desde el momento de la comisin del delito hasta el periodo inmediato posterior en que haya persecucin fsica del involucrado.
2. Se podr decretar el arraigo cuando sea necesario proteger a la vctima. Mediante el arraigo14 se podr evitar daos a la integridad fsica y los intereses de la vctima. En el prrafo sptimo del artculo 16 se establece lo siguiente:
El arraigo consiste en detener a un individuo, por orden judicial, durante un periodo determinado, a peticin del Ministerio Pblico, durante la investigacin preliminar o el proceso penal, a fin de evitar que el imputado se evada del lugar de la investigacin o se oculte de la autoridad, o afecte a las personas involucradas en los hechos materia de la indagatoria. Existe el arraigo en el domicilio fsico del investigado o el que se cumple en un lugar distinto, incluso de la demarcacin donde reside; el primero se ha utilizado para delitos calificados como graves por la ley y el segundo slo para presuntos miembros de la delincuencia organizada, siempre con autorizacin judicial previa.
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(7) La autoridad judicial, a peticin del Ministerio Pblico y tratndose de delitos de delincuencia organizada, podr decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley seale, sin que pueda exceder de cuarenta das, siempre que sea necesario para el xito de la investigacin, la proteccin de personas o bienes jurdicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la accin de la justicia. Este plazo podr prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Pblico acredite que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duracin total del arraigo no podr exceder los ochenta das.
No se puede negar que la percepcin social de inseguridad pblica se debe en gran medida a la delincuencia organizada, es por ello que para disminuir a esa enorme y muy poderosa delincuencia es necesario incorporar a la legislacin nuevas medidas cautelares que permitan a las autoridades garantizar a la vctima la proteccin de su integridad y el resarcimiento del dao que se le ocasion, as como la correcta aplicacin de la justicia
3. Grabacin de conversaciones entre particulares en caso, entre otros, de secuestro. El prrafo decimoprimero del artculo 16 constitucional establece lo siguiente:
(11) Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionar penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privaca de las mismas, excepto cuando sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en ellas. El juez valorar el alcance de stas, siempre y cuando contengan informacin relacionada con la comisin de un delito. En ningn caso se admitirn comunicaciones que violen el deber de confidencialidad que establezca la ley.
Para dar mayor proteccin a las vctimas, se brinda la posibilidad de que ellas aporten como pruebas las grabaciones de las comunicaciones que se hayan hecho con el indiciado, que contengan informacin relacionada con la co95
misin del delito; por ejemplo cuando durante la privacin ilegal de la libertad en su modalidad de secuestro, los familiares de la vctima hayan grabado las conversaciones con los secuestradores y las aporten como prueba. Existen constantes debates debido a la posibilidad tecnolgica de que alguno de los participantes en una comunicacin privada la grabe y posteriormente la utilice, sin tener el consentimiento de su interlocutor para su publicidad. No obstante es diferente cuando uno de los participantes graba una conversacin en la que se incluye informacin sobre un evento o conducta delictiva; en tal caso es uno de los partcipes quien voluntariamente divulga la conversacin, sin que ningn tercero la intercepte, y ms an cuando el contenido es referente a un ilcito o proporciona informacin para conocer o esclarecer un probable delito. Es importante delimitar, para efecto de la legislacin secundaria, que no todas las conversaciones pueden ser divulgadas por alguno de los participantes, ya que existen impedimentos justificables, como el del abogado defensor que grabe las conversaciones con su defendido y posteriormente las aporte como prueba en su contra, o bien, cuando la confesin de los feligreses sea grabada por los sacerdotes.
4. Los jueces de control garantizarn los derechos de las vctimas u ofendidos. En el prrafo decimotercero del artculo 16 se establece lo siguiente:
(13) Los Poderes Judiciales contarn con jueces de control que resolvern, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y tcnicas de investigacin de la autoridad, que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las vctimas u ofendidos. Deber existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre jueces y Ministerio Pblico y dems autoridades competentes.
Conforme a lo anterior, el Poder Judicial (de la Federacin y de los estados) resguardar de mejor manera los derechos de las vctimas u ofendidos mediante un nuevo mecanismo de control de la legalidad de las determinacio96
nes del Ministerio Pblico, a travs de los nuevos jueces de control tanto federales como estatales, los cuales tendrn, entre otras, las siguientes facultades vinculadas con la vctima: 1. Resolver de inmediato y por cualquier medio sobre las solicitudes del Ministerio Pblico respecto de: cateos, arraigos, intervenciones de comunicaciones privadas, y rdenes de aprehensin. Lo anterior ser para evitar riesgos en contra de la vctima derivados de la demora en la ejecucin de las diligencias ministeriales. 2. Conocer de las impugnaciones que presente la vctima contra las determinaciones del Ministerio Pblico sobre: las resoluciones de reserva, el no ejercicio de la accin penal, desistimiento y suspensin de la accin penal. Esto para erradicar los efectos negativos del monopolio que tena el Ministerio Pblico sobre el ejercicio de la accin penal, lo cual impeda el pronto acceso de la vctima a la justicia y al debido resarcimiento de los daos inferidos en su contra. 3. Llevar a cabo las audiencias previas al juicio en donde podr recibir las pruebas anticipadas ofrecidas por la vctima.
Artculo 17 Los Mecanismos Alternativos de Solucin de Controversias estn previstos en el prrafo tercero del artculo 17 constitucional. Esta figura ya fue explicada en el anlisis de la fraccin VII del apartado A del artculo 20 constitucional, referente a que una vez iniciado el proceso penal se podr decretar su terminacin anticipada. El citado prrafo tercero del artculo 17 constitucional establece lo siguiente:
Las leyes prevern mecanismos alternativos de solucin de controversias. En la materia penal regularn su aplicacin, asegurarn la reparacin del dao y establecern los casos en los que se requerir supervisin judicial. 97
Artculo 19 En el artculo 19 constitucional se establecen los siguientes beneficios procesales a favor de la vctima: 1. La prisin preventiva podr ser aplicada para garantizar la proteccin de la vctima. 2. La prisin preventiva ser ordenada obligatoriamente cuando se trate, entre otros, de delincuencia organizada, homicidio doloso, violacin, secuestro, delitos cometidos con armas y explosivos, delitos graves en contra de la seguridad de la nacin, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.
1. La prisin preventiva podr ser aplicada para garantizar la proteccin de la vctima. En la primera parte del prrafo segundo del artculo 19 se establece que el Ministerio Pblico podr solicitar al juez la prisin preventiva para garantizar la proteccin de la vctima, en los siguiente trminos:
(2) El Ministerio Pblico slo podr solicitar al juez la prisin preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigacin, la proteccin de la vctima, de los testigos o de la comunidad, as como cuando el imputado est siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisin de un delito doloso.
De esta manera siempre que exista la necesidad de proteccin a las vctimas se debe aplicar alguna medida cautelar que est prevista en la ley secundaria, y en caso de que se estime que ninguna de las medidas cautelares es suficiente para lograr tal proteccin, entonces se podr aplicar al indiciado la prisin preventiva.
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2. La prisin preventiva ser ordenada obligatoriamente cuando se trate, entre otros, de violacin, secuestro, delitos cometidos con armas y explosivos, delitos graves contra el libre desarrollo de la personalidad y el libre desarrollo de la salud. En la segunda parte del prrafo segundo del artculo 19 se establece lo siguiente:
[] El juez ordenar la prisin preventiva, oficiosamente, en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violacin, secuestro, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, as como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nacin, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.
Es importante destacar que el juez siempre deber ordenar la prisin preventiva cuando se trate de violacin, secuestro, delitos graves en contra del libre desarrollo de la personalidad y de la salud, entre otros. Con la prisin preventiva, tal como est prevista, no se contradice el principio de presuncin de inocencia, porque esta medida cautelar no ser general ni de uso arbitrario, ms bien ser excepcional y slo para aquellos delitos que afecten de manera ms sensible a la sociedad; su determinacin no fue arbitraria, tal es el caso de delincuencia organizada, homicidio doloso, violacin, secuestro, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, as como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nacin, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud. Artculo 21 En el prrafo segundo del artculo 21 constitucional se establece la accin penal privada, que podr ser ejercida por la vctima, en los siguientes trminos:
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(2) El ejercicio de la accin penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Pblico. La ley determinar los casos en que los particulares podrn ejercer la accin penal ante la autoridad judicial.
Para hacer congruentes todas las modificaciones al sistema de procuracin y administracin de justicia que contempla esta reforma, es evidente la necesidad de romper con el monopolio de la accin penal que actualmente tiene el Ministerio Pblico, permitiendo a la vctima ejercer directamente la accin penal privada en los casos que expresamente prevea la ley secundaria. Esto contribuir en forma importante a elevar los niveles de acceso a la justicia en materia penal. Respecto del ejercicio de la accin penal se prevn dos modalidades: la primera relativa a la posibilidad de que la vctima se adhiera a la acusacin del Ministerio Pblico, y la segunda, a travs del ejercicio autnomo de esa facultad para determinados casos, previstos en la ley. Este ejercicio de la accin penal privada ser excepcional, ya que proceder slo en aquellos casos en los que el inters afectado no sea general. Al igual que en el caso de la coadyuvancia, esta posibilidad no debe traducirse en que el Ministerio Pblico desatienda los casos, en virtud de que ste deber tener la intervencin que ya de por s le impone el artculo 21 constitucional, y seguir sujeto al rgimen de responsabilidades previsto en la legislacin. Los beneficios procesales a favor de la vctima sern los siguientes: 1. La procuracin y la administracin de justicia sern ms transparentes. 2. Habr un control ciudadano sobre las funciones de procuracin de justicia. 3. Se evitar que las denuncias o querellas sean archivadas por el Ministerio Pblico de manera indebida.
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Artculo 22 En el prrafo primero y en la primera parte del prrafo segundo del artculo 22 constitucional se establece que la pena deber ser proporcional al bien jurdico afectado, de la siguiente manera:
Artculo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilacin, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscacin de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deber ser proporcional al delito que sancione y al bien jurdico afectado.
Esto significa que para toda pena que se prevea se debe valorar el delito que se sanciona y el bien jurdico afectado. Se deber determinar, en la legislacin secundaria, penas que sean congruentes con la importancia del bien jurdico que se tutela, garantizndose que la pena no sea inferior al bien jurdico afectado de la vctima.
Artculos transitorios Entrada en vigor de los beneficios procesales a favor de la vctima La implementacin de los principios de publicidad, contradiccin, concentracin, continuidad e inmediacin no puede ocurrir en forma inmediata en todo el pas. Semejante tarea exige modificaciones estructurales en la organizacin de los tribunales, de las procuraduras, de las defensoras y, en general, de todos los operadores del sistema. Por ello se considera necesario establecer un periodo amplio para permitir que los 33 sistemas de justicia penal que operan en el pas transiten en forma ordenada hacia el nuevo rgimen. Al efecto, en un artculo transitorio se establece un trmino de ocho aos para que todos los sistemas de justicia se adecuen al nuevo modelo constitucional.
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Tomando en cuenta que tenemos tres rdenes de gobierno y los 33 sistemas de justicia penal que ya referimos (el federal ms los 32 locales), y que eso conlleva muchas diferencias de operacin, el ejemplo ms evidente es que en el fuero federal slo en algunos circuitos existen jueces especializados; aunque es as en la mayora, son jueces de distrito mixtos y con funciones tanto de legalidad como de control de la constitucionalidad de los actos de todas las autoridades de su distrito. Para cambiar esta realidad se tendra que llevar a cabo una reestructuracin muy amplia del Poder Judicial de la Federacin, lo cual llevara consigo dificultades de presupuesto, tiempo, organizacin, capacitacin y mantenimiento permanente tanto de inmuebles como de nminas y operacin institucional. Es evidente que no existe, a corto plazo, la posibilidad de que en cada ciudad haya jueces de distrito especializados en materia penal suficientes, como para asignar al menos uno a la funcin de control, otro ms para los juicios y un ltimo para la ejecucin de sanciones penales; siendo que ahora, como ya se dijo, slo existe un juez federal mixto en algunos distritos. Por lo anterior es que se estableci un marco constitucional que permita la implementacin de diversas formas de organizacin, sobre la base del sistema acusatorio oral, tanto para el fuero federal como para el comn. Conforme a lo establecido en los artculos transitorios, esta reforma entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacon (DOF), con excepcin de lo dispuesto en los artculos siguientes: 16, prrafos segundo y decimotercero; 17, prrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20; y 21, prrafo sptimo; es decir que lo dispuesto en estos artculos entrar en vigor cuando lo establezca la legislacin secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho aos, contados a partir del da siguiente de la publicacin.
Consideraciones finales Esta reforma constitucional aporta muchas herramientas jurdicas en beneficio de la vctima u ofendido; asimismo implicar la adecuacin de un nmero
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considerable de leyes secundarias, por lo que la reforma integral del sistema de justicia penal seguir siendo un tema de importancia nacional. La reforma goza de una muy amplia aceptacin social, aunque sus alcances an no son suficientemente conocidos por la poblacin. Ciertamente no todos ganamos igual con esta reforma, porque quienes ms ganan son las vctimas que ya estn hartas de sufrir los embates de quienes han convertido al delito en un modus vivendi muy lucrativo y de fcil ejecucin, derivado de la escandalosa impunidad que existe en nuestro pas, sustentada en una corrupcin que es innegable por sus enormes proporciones.
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La alternancia municipal en Mxico*

CSAR AUGUSTO RODRGUEZ GMEZ**
Introduccin
El municipio aparece hoy en da como una pieza rezagada en la continua
actualizacin del Estado mexicano. Las reformas constitucionales emprendidas en 1983 y en 1999 otorgaron al municipio nuevas facultades, pero no avanzaron en la creacin de un diseo institucional que otorgara incentivos y estableciera reglas para que este rgano constitucional asumiera sus nuevas responsabilidades. Ms adelante, la promulgacin de las leyes General de Desarrollo Social y de Desarrollo Rural Sustentable propiciaron que los municipios dejaran de ser simples prestadores de servicios pblicos y se constituyeran en piezas importantes del desarrollo. Nuevamente se dejaron intactas sus reglas bsicas de operacin.
* Este trabajo es una versin corregida y aumentada del siguiente documento: Csar Augusto Rodrguez Gmez, Las dificultades de las transiciones administrativas, Documento de trabajo, nm. 23, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Cmara de Diputados, Mxico, diciembre de 2007, en www.diputados.gob.mx/cesop (fecha de consulta: agosto de 2008). ** Director del rea de Opinin Pblica, CESOP, correo electrnico: cesar.rodriguez@ congreso.gob.mx
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En general, la bibliografa consultada sobre el tema coincide en sealar cinco grandes rubros que demandan actualizar el diseo institucional del municipio mexicano: uno, adecuar las reglas de integracin y funcionamiento de los ayuntamientos, a fin de expresar la pluralidad poltica de sus comunidades y al mismo tiempo fortalecer su eficiencia gubernamental; dos, resolver las contradicciones que genera el sistema de aportaciones federales y participaciones a los gobiernos municipales, que estn desincentivando la eficacia de la recaudacin local; tres, revisar los mecanismos para incorporar una mayor vigilancia y participacin de la ciudadana; cuatro, desarrollar tcnicas de gestin pblica especficamente diseadas para atender los problemas locales; y cinco, establecer incentivos para capacitar, profesionalizar y establecer un servicio civil de carrera que permita contar con mejores recursos humanos para planear, ejecutar y supervisar el trabajo de los gobiernos municipales.1 La importancia de actualizar el status legal del municipio est indicada por el papel que dicha institucin ha tenido en la historia reciente del pas. La alternancia poltica y los gobiernos de oposicin se llevaron a cabo primigeniamente en el mbito municipal. Para el ao 2000, cuando ocurri la alternancia en la Presidencia de la Repblica como lo sealara Mauricio Merino, ms de tres cuartas partes de los electores ya haban experimentado el fenmeno de la aternancia en el nivel local. Desde mediados de los aos ochenta, los municipios han cubierto los vacos provocados por la disminucin de la burocracia federal. En opinin del propio Merino, gracias a que los gobiernos locales se ocuparon en atender al menos las reas ms elementales de las demandas pblicas, pudo superarse la crisis econmica y reformarse la vida econmica del pas sin costos polticos dramticos. Los municipios han sido en gran medida los filtros que han impedido que los problemas de la poblacin lleguen a instancias de mayor decisin. El objetivo del presente ensayo es analizar el impacto que la alternancia poltica ha provocado en el funcionamiento de los municipios, con nfasis en la descripcin de la problemtica del reclutamiento y la profesionalizacin de
Merino, Mauricio, Los gobiernos municipales de Mxico: El problema del diseo institucional, Documento de trabajo No. 145, DAP-CIDE, Mxico, 2004.
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La alterNaNcia mUNicipal eN mxico
los recursos humanos con que cuenta este nivel de gobierno. Se trata de un tema que abarca diversos mbitos del funcionamiento administrativo y poltico de los municipios. Por ello, el presente trabajo se encuentra dividido en cuatro secciones. En la primera de ellas se ofrece una descripcin de la situacin y los problemas generales que afectan el desarrollo de los municipios; en la segunda se recogen evidencias sobre el nmero de municipios que han experimentado la alternancia poltica y los efectos positivos y negativos de la misma, con nfasis en la forma como impacta el diseo legal en la representatividad y gobernabilidad de los municipios; en la tercera se muestra el anlisis de caso, con la descripcin de tres municipios de Jalisco, seleccionados en funcin de su grado de marginacin; y en la cuarta seccin se abordan los problemas especficos de la entrega y recepcin de las administraciones municipales. Como el lector podr advertir en las pginas subsiguientes, existen evidencias de que el relevo de las autoridades municipales genera el despido de gran parte de los funcionarios municipales de todos los niveles, el reclutamiento de nuevo personal con criterios discrecionales y, en no pocos casos, el desmantelamiento material y econmico de los Ayuntamientos. Adems es recurrente que las transiciones representen la anulacin de proyectos ya desarrollados o por desarrollarse, ya sea por motivos polticos o econmicos, y que gran parte de los proyectos municipales carezcan de la mnima planeacin necesaria para desempear de manera eficiente las funciones inherentes a la naturaleza de su encargo. La hiptesis de este trabajo es que dichos problemas se originan en la debilidad institucional de los municipios, particularmente en los ordenamientos que regulan o debieran regular la transicin entre las diversas administraciones municipales. En esta normatividad no existe un procedimiento claro sobre la forma en que debe realizarse dicha transicin, en la cual se establezca claramente la salvaguarda del patrimonio municipal, el anlisis y deslinde de su contabilidad y finanzas, as como la descripcin de los proyectos y metas alcanzadas, entre otras cosas. Un factor adicional a esta problemtica es la subordinacin que histricamente ha vivido el municipio respecto de los otros rdenes de gobierno. En las ltimas dcadas se han hecho reformas para dotarlos de mayor autonoma,
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lo cual ha facilitado la toma de decisiones. Sin embargo, esta tendencia tambin ha provocado, en muchos casos, algunas desventajas, ya que los acuerdos de cabildo, generalmente controlados por un solo partido, sirven para legalizar decisiones que pueden afectar negativamente los intereses de los mismos Ayuntamientos. La mayora de los estudiosos del tema han agrupado por sus caractersticas sociodemogrficas a los municipios, clasificndolos en rurales, semiurbanos y urbanos. Es de notar que los mismos estudios realizados hasta la fecha demuestran que la inestabilidad laboral y la falta de profesionalizacin del personal se presentan en mayor medida en los municipios de carcter rural, sin que los urbanos estn exentos de estos rezagos. En contraparte, lo deseable sera que los factores antes sealados no fueran un lugar comn en las transiciones de gobierno en los Ayuntamientos; que los cambios de gobierno no alteraran el desempeo del personal experimentado y eficiente, para que de conformidad con la ley, slo se removieran los funcionarios estrictamente necesarios (los de confianza, como ms adelante se mencionar). Y que el resto del personal burocrtico existente continuara laborando sin verse afectado por el origen partidista de las nuevas autoridades. En suma, que se prescribiera por ley la obligacin para todos los municipios de contar con un servicio civil de carrera. En la mayora de las investigaciones realizadas hasta ahora sobre este tema, se ofrecen diagnsticos generales sobre la situacin en que se desenvuelve la administracin municipal en Mxico; se describe la evolucin histrica de sus condiciones sociopolticas; se realizan estudios comparativos con temas como el umbral de representacin proporcional y la integracin de los cabildos y las experiencias exitosas de sus polticas pblicas, entre otras cosas. En este contexto, el presente estudio ofrece un anlisis de caso descriptivo sobre la alta rotacin de la burocracia municipal, con el propsito de mostrar los altos costos que la falta de normas para la administracin de los recursos humanos y la transicin municipal ocasiona a los municipios del pas. Para ello se analiza lo acontecido en los cambios de gobierno de tres municipios de Jalisco: San Gabriel, Tolimn y Tonaya, que por sus caractersticas polticas y sociales pueden ser demostrativos de lo que acontece en otros municipios de caractersticas similares.
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Diagnstico de la administracin municipal en Mxico Como punto de partida es necesario contar con un panorama general de la administracin municipal en Mxico. Para ello resulta de utilidad el trabajo de Enrique Cabrero Mendoza, coordinador de la obra Polticas de modernizacin de la administracin municipal, y los datos recientes del INEGI, con lo cual se puede trazar el siguiente mapa general:2 En Mxico existen 2 440 municipios,3 de los cuales: 7% tiene ms de 50 mil habitantes. 13% tiene entre 10 y 50 mil. 19% entre 2 500 y 10 mil. 61% menos de 2 500.
Otra clasificacin relevante es el grado de urbanizacin de los municipios. As, 7% son urbanos, 13% semiurbanos y el restante 80% rurales. Jalisco cuenta actualmente con 125 municipios; su distribucin sociodemogrfica reproduce casi los mismos porcentajes que se dan a nivel federal, tal y como lo demuestra un estudio realizado por Acude (Acuerdo universitario para el desarrollo sostenible de Jalisco), organismo perteneciente a la Universidad de Gualadalajara.4 En el ensayo Hacia la construccin de una agenda para la reforma administrativa municipal en Mxico,5 Cabrero explica los viejos y nuevos problemas de la administracin local, entre los cuales destaca:
Enrique Cabrero Mendoza (coord.), Polticas pblicas municipales, una agenda en construccin, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Porra, Mxico, 2003. 3 Datos del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed), nos indican que en los ltimos aos se ha registrado la creacin de nuevos municipios, por lo que actualmente sta es la cantidad de municipios existentes. En www.inafed.gob.mx (fecha de consulta: 4 de septiembre de 2008). 4 Jalisciencia. Subsistema productivo, en http://www.acude.udg.mx/jalisciencia/diagnostico/indiceseconom.pdf 5 Enrique Cabrero Mendoza, Hacia la construccin de una agenda para la reforma administrativa municipal en Mxico, en http://www.municipio.org.mx/agenda_adm1.htm
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La fragilidad del marco normativo. La persistencias de sistemas administrativos obsoletos. La precariedad de sistemas de gestin de servicios pblicos municipales. La falta de profesionalizacin de los funcionarios municipales. La ausencia de sistemas de planeacin municipal. La ausencia de instrumentos de gestin para incorporar una visin integral del desarrollo local. El nmero mayor de rezagos y la profundizacin de los mismos se localiza en las reas rurales, particularmente en las zonas centro y sur del pas. Otro diagnstico, realizado por el investigador Rodolfo Garca del Castillo,6 abunda sobre las deficiencias administrativas y la limitada planeacin que pueden realizar los gobiernos municipales. En este rubro, la problemtica que se observa es la siguiente: La planeacin es asumida como parte de requisitos administrativos y legales. En general, predomina la improvisacin. La planeacin recae, de acuerdo con investigaciones de campo, en el cabildo. El 82% de ella la realiza este rgano colegiado. El cabildo ha mostrado escasa capacidad de representacin; adems de que su diseo institucional lo convierte slo en validador de las decisiones tomadas por el presidente municipal. Los planes y programas especficos tienen un bajo porcentaje de cumplimiento. La necesidad de profesionalizar a los funcionarios municipales es urgente. Ms de 30% de los presidentes municipales cuenta con una educacin mxima de primaria; en otros servidores pblicos es de 50 por ciento.
Rodolfo Garca del Castillo, La modernizacin administrativa y los servicios pblicos municipales, CIDE, Mxico, octubre de 1999, en www.municipio.org.mx/cuad_rodolfo.html
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Estos dos diagnsticos coinciden en identificar, como un sustrato comn a la mayora de los rezagos institucionales de la administracin municipal, los siguientes defectos: la falta de profesionalizacin de los servidores pblicos; la escasa y deficiente planeacin que realizan estas autoridades y, en general, la fragilidad del marco normativo. Por lo que se refiere a este ltimo aspecto, los estudios analizados coinciden en sealar la deficiente regulacin de la administracin pblica municipal y la falta de incentivos para mejorarla. As, la reforma al artculo 115 constitucional realizada en 1987 no se refiri al tema de la reeleccin inmediata de los integrantes del Ayuntamiento, ni del establecimiento del servicio civil de carrera. En palabras del investigador Tonatiuh Guilln Lpez,7 los Ayuntamientos funcionan con una visin cortoplacista y oportunista,8 donde sus integrantes favorecen acciones que les den resultados individuales en el corto plazo, dada la carencia de normas que los premien o castiguen en el largo plazo. Este contexto favorece que cada tres aos, debido al cambio de las administraciones municipales, muchos municipios sean prcticamente desmantelados material y humanamente; y que sean interrumpidos o cancelados sin mayor restriccin o evaluacin alguna los programas y las acciones de gobierno por las nuevas autoridades. Todo ello ocurre como se ver ms adelante sin que la alternancia partidista sea la causa principal de dicho fenmeno, sino que incluso se produce cuando ocurre un cambio entre presidentes municipales provenientes de un mismo partido.9
Tonatiuh Guilln Lpez, Bases para una reforma constitucional en materia Municipal, Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, (IGLOM), septiembre, 2004. Documento preparado para la Comisin de Fortalecimiento del Federalismo, H. Cmara de Diputados. 8 Al respecto, Joan Prats del Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya. Universitat Oberta de Catalunya, en su texto titulado tica del Oficio Poltico, seala que se puede definir el problema del oportunismo como el derivado de anteponer los intereses individuales sobre los colectivos a la hora de compartir los costes derivados de una determinada poltica pblica. Cuando los problemas del oportunismo [] son demasiado elevados, el cambio institucional es poco probable y, aunque se produzca, resulta poco creble, no genera la confianza necesaria. 9 Edmund Burke diferenciaba el carcter ideal del partido sobre el de la faccin ya que las facciones representan slo una lucha mezquina e interesada por la conquista de puestos y de remuneraciones, mientras que los partidos son honorables conexiones necesarias para el
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Vale la pena destacar que el tema de la reeleccin an tiene muchas resistencias entre la opinin pblica. Como se observa en la Grfica 1, con datos a 2005, segmentos de entre 64 y 70% de la poblacin estn en desacuerdo con la reeleccin de los funcionarios electos, incluyendo presidentes municipales, gobernadores, legisladores y al presidente de la Repblica. Esta misma encuesta permite observar que la oposicin a la reeleccin de los presidentes municipales (o delegados en el caso del Distrito Federal) tiene ciertas variaciones en funcin de las inclinaciones partidistas de los ciudadanos. Los panistas tienen una oposicin de 54%; entre pristas y perredistas sube a 62 y 64%, respectivamente; y entre los independientes, el sector ms numeroso y crtico de la poltica, dicha posicin llega a 71% (Cuadro 1).10
Grfica 1. Est usted de acuerdo o en desacuerdo con que se permita la reeleccin inmediata a?
Los presidentes municipales/ Delegados en el D.F. El Presidente de la Repblica Los gobernadores/ Jefe de Gobierno en el D.F. Los diputados federales Los senadores 18% 18% 17% 12% 11% 8% 6% 11% 64% 66% 66% 69% 70%
12% 10%
Acuerdo
Ni acuerdo/ Ni desacuerdo
Desacuerdo
Fuente: Ipsos-Bimsa, con base en Encuesta Nacional en Vivienda, realizada entre el 1 y el 5 de abril de 2005, tomada de Pulso Ciudadano, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Cmara de Dipuatdos, nm. 13, mayo de 2005, en www.diputados.gob.mx/cesop. (fecha de consulta: julio de 2008). pleno cumplimiento de nuestro deber pblico, en Soledad Loaeza, Oposicin y democracia, Cuadernos de Divulgacin y Cultura Poltica, nm. 11, IFE, Mxico,1996. 10 Un sondeo realizado por la Secretara de Planeacin de Jalisco, entre 300 representantes empresariales de esa entidad, encontr un 69% de oposicin a la reeleccin de los presidentes municipales y una cifra similar para la ampliacin de su mandato. Vase Reprueban reeleccin de diputados, peridico Mural, 10 de julio de 2008, en www.mural.com (fecha de consulta: julio de 2008).
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Cuadro 1. Est usted de acuerdo o en desacuerdo con que se permita la reeleccin inmediata a los presidentes municipales/ delegados en el D.F.? (porcentajes)
Acuerdo Ni acuerdo ni en desacuerdo Desacuerdo Todos 18 11 64 Panistas 23 16 54 Pristas 21 9 62 Perredistas 16 15 64 Independientes 13 10 71
Fuente: Ipsos-Bimsa, op. cit.
Es decir, la alternancia partidista no ha producido cambios sustanciales en los patrones de conducta del rgimen, ni en la composicin de las estructuras institucionales.11 En mayor medida, porque el marco normativo en que se basa la administracin municipal en Mxico ha cambiado lentamente y sigue operando, en muchos de sus rubros, bajo criterios discrecionales. En la siguiente seccin se analiza la normatividad que impide, en el contexto de una mayor competencia y alternancia partidista, la creacin de incentivos para subsanar la problemtica descrita en las pginas anteriores.
La alternancia en los municipios Una de las paradojas de la transicin democrtica en Mxico es que mientras la alternancia ocurri primero en el mbito municipal, los principales arreglos y avances institucionales se han llevado a cabo en el mbito federal. Como lo seala Ixchel Prez Durn, en las reformas electorales federales ms importantes 1977, 1986, 1990, 1993, 1994 y 1996 el sistema electoral municipal careci de una reforma que lo modificara sustancialmente.12 Esta misma auPara un estudio ms detallado sobre este punto vase: Leonardo Morlino, Cmo cambian los regmenes polticos, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, pp. 45 y 46. 12 Ixchel Prez Durn, Efectos del diseo institucional electoral en la formacin y en el ejercicio del poder en el mbito municipal en Mxico, Gestin y Poltica Pblica, nm. 2, CIDE, Mxico, 2008.
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tora ofrece un recuento de las modificaciones ms relevantes ocurridas en el mbito municipal, las cuales se pueden consultar en el Cuadro 2. Una vez promulgada la reforma constitucional de 1983, a la par que en el pas se viva una fuerte crisis econmica, en diversos municipios y regiones se acrecentaba la competencia partidista y se iniciaba un proceso de alternancia poltica cada vez ms frecuente. Hubo regiones enteras que pasaron a manos de los, en ese entonces, partidos de la oposicin. En 1989 el triunfo del Partido Accin Nacional en la gubernatura de Baja California consolid el proceso de competencia electoral en las regiones, el cual tuvo su despegue ms relevante con las controvertidas elecciones municipales de Chihuahua celebradas a principios de los aos ochenta, que a la postre seran ganadas tambin por Accin Nacional. En lo que Mauricio Merino13 denomina la evidencia del cambio, da cuenta de cmo se fue dando la alternancia de partidos en los municipios: Hasta 1989, solamente 39 de 2,387 municipios que haba entonces eran gobernados por partidos distintos al PRI: 1.84% de la poblacin. Hacia diciembre del ao 2000, ese nmero ya haba aumentado a ms de 500 ayuntamientos de signo distinto al PRI, mientras que ste conservaba 1,382 alcaldas de 2 427 que haba en el pas. En trminos de poblacin, el PRI gobernaba, al final del ao 2000, a 44.11% en el mbito municipal; el PAN a 37% y el PRD a 15%.14 Pero todava debe agregarse que, antes de las elecciones de 2000, ya 63.6% de la poblacin haba experimentado la alternancia en su gobierno local, y casi ocho de cada diez personas si se incluye el Distrito Federal. La Grfica 2 ilustra la tendencia histrica en este proceso para el periodo 1985-2005. Los municipios de Mxico se convirtieron en un importante laboratorio para la transicin democrtica. Hay que tomar en cuenta que en el pasado reciente los municipios padecan y siguen padeciendo en muchos casos un carcter subordinado respecto de los otros dos rdenes de gobierno (el
Mauricio Merino, La transicin votada, Fondo de Cultura Economica, Mxico, 2003. Otro balance sobre el crecimiento paulatino de municipios con alternancia poltica se encuentra en Vctor Alejandro Espinoza Valle, Alternancia poltica y gobiernos locales en Mxico, Estudios Sociolgicos, vol. XX, nm. 58, Mxico, 2002, p. 68.
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Cuadro 2. Reformas constitucionales que modificaron la integracin de los Ayuntamientos

Ao 1933 Reforma constitucional Se incorpora la no reeleccin inmediata de los miembros del ayuntamiento: presidentes municipales, regidores y sndicos. Se incorpora el principio de representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de los municipios con 300 mil o ms habitantes. Se reforma el 41 constitucional para permitir que los partidos polticos nacionales participen en las elecciones locales. Se establece la extensin del principio de representacin proporcional en la integracin de los ayuntamientos de todos los municipios del pas
1977
1983
Fuente: Ixchel Prez Durn, Efectos del diseo institucional electoral en la formacin y en el ejercicio del poder en el mbito municipal en Mxico, op. cit.
Grfica 2. Porcentaje de municipalidades y estados gobernados por partidos diferentes al PRI

Municipios 70 60 50 40 30 20 10 0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Estados
Fuente: Banco Mundial, Gobernabilidad democrtica en Mxico: ms all de la captura del Estado y la polarizacin social, Banco Mundial, Mxico, 2007, p. 2.
estatal y el federal). Dicha subordinacin se explicaba en gran medida por los arreglos polticos e institucionales en que se sustentaba el sistema poltico mexicano, bajo el esquema de un partido dominante. La vida interna del municipio dependa, en gran medida, del jefe poltico en turno, que en muchas ocasiones era el cacique regional o el gobernador del estado. Aunque el marco legal ya le daba al municipio cierta autonoma, era realmente poca su capacidad financiera, por lo que las decisiones sobre la realizacin de muchas obras pblicas quedaban bajo el mbito de gobierno de otras instancias (el gobernador, el presidente de la Repblica, diputados federales y estatales, entre otros). De acuerdo con la bibliografa consultada, la alternancia poltica y la introduccin del principio de representacin proporcional tuvo como consecuencia efectos positivos y negativos sobre la vida municipal. Entre los primeros habra que destacar que la introduccin del principio de representacin proporcional otorg a los gobiernos municipales un nuevo dinamismo: los partidos de oposicin obtuvieron un espacio de debate y seguimiento sobre las acciones de gobierno y se otorg a los ayuntamientos una ms amplia representacin poltica. Adicionalmente a lo anterior, un trabajo reciente del Banco Mundial ofrece un anlisis sobre la relacin que existe entre transicin democrtica en especial una mayor competencia partidista y eficacia gubernamental para el caso de Mxico. Respecto a lo ocurrido en el mbito municipal, este trabajo refiere tres importantes beneficios: a) Un anlisis del desempeo del Programa Nacional de Solidaridad, desarrollado durante la gestin del presidente Salinas de Gortari, encontr que la eficacia del programa, en trminos de la mejora en la cobertura de servicios bsicos, tenda a ser mejor en los municipios donde las elecciones locales eran competitivas y se les perciba como justas. b) Los estados mexicanos con mayores niveles de competencia poltica tendan a registrar peores calificaciones de crdito y mayor recaudacin de ingresos propios, aparentemente debido a que la com116
petencia poltica aumentaba la presin para incrementar el gasto pblico. c) Cuanto ms estrecho sea el margen de victoria en las elecciones municipales (es decir, cuanto ms competitivas son las elecciones), mayor ser el gasto en infraestructura. Un descenso de un punto porcentual en el margen de triunfo se asocia con un incremento de 72 pesos per cpita en el gasto en infraestructura social.15 Por lo que se refiere a los impactos negativos o las tareas pendientes luego del incremento de la alternancia poltica, el Banco Mundial advierte que los mayores beneficios, tales como agua potable, caminos rurales u obras pblicas, pudieran ser realizadas slo para beneficio partidista con impacto limitado en el bienestar de los electores.16 A lo anterior aade que la transicin abri expectativas favorables en torno al debilitamiento de los sectores privilegiados y al inicio de una nueva era en la que se compartieran ms ampliamente los beneficios de las polticas gubernamentales y el desarrollo econmico. Esto no ha sucedido dice el Banco Mundial porque persiste una serie de obstculos que limitan la capacidad de los votantes para demandar la rendicin de cuentas de los polticos por su desempeo, con lo que se les permite seguir atendiendo intereses creados, en muchos casos, a costa de los intereses del pblico en general.17 Estas observaciones subrayan la necesidad de reconocer los aportes benficos que ha tenido la alternancia y al mismo tiempo identificar aquellas reas donde es necesario emprender mayores reformas, las cuales debern coadyuvar a que dichos beneficios sean ms profundos, tengan mayor permanencia y alcancen a un nmero ms amplio de la poblacin. En el caso de los municipios, como ocurre en gran parte del Estado mexicano, ha habido alternancia de partidos, pero no han cambiado sustancialmente las estructuras institucionales que daban sustento al predomino de un partido dominante.
Ibid, p. 19. Idem. 17 Banco Mundial, Gobernabilidad democrtica en Mxico: ..., op. cit., p. 2.
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Los lmites del diseo institucional De acuerdo con el trabajo ya citado de Ixchel Prez Durn, la frmula como se introdujo el principio de representacin proporcional en los municipios tuvo el propsito de asegurar la mayora al partido gobernante. De tal manera que dice Prez Durn la intensidad de la competencia partidista y la creciente pluralidad poltica del pas hace que dicha frmula no corresponda con el ejercicio del poder que reclama el diseo constitucional en el actual contexto democrtico. Prez Durn recuerda que el diseo electoral municipal est compuesto por los siguientes elementos, delineados en el artculo 115 constitucional: Primero: cada municipio ser gobernado por un Ayuntamiento, integrado por un presidente municipal y el nmero de regidores y sndicos que las leyes locales determinen. Segundo: los miembros del Ayuntamiento (presidentes, regidores y sndicos) tendrn un periodo de gobierno de tres aos, sin posibilidad de reeleccin para un periodo inmediato. Tercero: el sistema de votacin para los regidores y los sndicos municipales corresponde a una forma de candidatura por lista cerrada, lo que hace que si se elige a un determinado candidato a la presidencia municipal, automticamente se elija a los dems miembros del cabildo (sndicos y regidores). Cuarto: el sistema de representacin proporcional est extendido para todos los municipios del pas, sin embargo, en la mayora de las frmulas de asignacin de regidores establecidas en las leyes locales, el nmero de regidores de mayora supera a los de representacin proporcional, y stos a su vez dejan un espacio mnimo a la integracin de los partidos de oposicin. Quinto: las candidaturas son presentadas por partidos polticos nacionales sin que exista la posibilidad de candidaturas ciudadanas, o bien, de partidos polticos locales.18
Ixchel Prez Durn, Efectos del diseo institucional electoral en la formacin y en el ejercicio del poder en el mbito municipal en Mxico op. cit.www.iglom.itesa.mx.
18
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Sin embargo, este diseo institucional tiene la desventaja de otorgar una dbil presencia a los regidores de representacin proporcional, favorecer la formacin de mayoras y disminuir la representatividad poltica. En los cabildos las decisiones ms relevantes requieren de mayora simple, por lo cual las propuestas y determinaciones inducidas por el presidente municipal, en la prctica, son las decisiones tomadas por este rgano de gobierno. Luego de analizar las 31 legislaciones locales en la materia, Prez Durn encuentra que solamente en Baja California y Colima existe la posibilidad de que en determinados municipios haya un empate entre los regidores de mayora y de representacin proporcional; y que nicamente en Chiapas existe la posibilidad de que el nmero de regidores de representacin proporcional sea mayor. En el resto de los estados, el nmero de regidores de mayora relativa es mayor a los de representacin proporcional.19 De tal manera que sostiene Prez Durn las legislaciones locales son las que establecen la formacin de gobiernos municipales mayoritarios, pese a que en estas mismas se nombren como cuerpos colegiados plurales. De acuerdo con esta investigadora, en este diseo institucional encontramos, nuevamente, tanto efectos positivos como negativos:
Por un lado, se fortalece la figura del presidente municipal a partir de reglas de integracin de los Ayuntamientos que no permiten, de entrada, que la competitividad electoral tenga una expresin institucional apropiada en los cabildos, que conservan su perfil no plural al reservar un poder incuestionable al partido mayoritario. Y por otro, estas reglas permiten al partido ganador y en especial al presidente municipal, un control de las decisiones pblicas del Ayuntamiento, ya que stas nicamente son aprobadas o rechazadas por mayora simple. Sin embargo, tambin encontramos argumentos favorables en torno a estas reglas que establecen y que fomentan la estabilidad del gobierno mediante la constitucin de mayoras partidistas, o bien, que incentivan la moderacin poltica debido a que los partidos competidores luchan por el electorado centrista y moderado.20
19 20
Idem. Idem.
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En la siguiente seccin se realiza el estudio de caso, en el cual se comprueba que la renovacin del personal no ocurre nicamente en municipios que cambian de un partido a otro, sino que ello ocurre incluso en municipios que son gobernados por un mismo partido en dos periodos diferentes.
La alternancia en los municipios de Jalisco, un estudio de caso: San Gabriel, Tolimn y Tonaya Hoy en da la alternancia poltica es un fenmeno comn en la administracin municipal. El Cuadro 3 muestra un concentrado de los resultados obtenidos en las elecciones de 2008. En total, se realizaron 1 219 elecciones, en las cuales 440 experimentaron alternancia entre diferentes partidos polticos. Esto significa que en 36% de los casos, la ciudadana otorg el triunfo a un partido diferente al que gobernaba. Este fenmeno fue ms acentuado en Tlaxcala, Aguascalientes y Sinaloa, donde dicha cifra se ubic entre 50 y 70%; otros ocho estados se ubicaron muy cerca del promedio general; en tanto que en Oaxaca, Tamaulipas y Puebla se observaron los porcentajes ms bajos, de 25 a 18% (para la primera de estas entidades slo se consider a los Ayuntamientos electos por el sistema de partidos polticos). Como ya se advirti anteriormente, los problemas inherentes a los cambios en la administracin municipal tambin ocurren en aquellos municipios en los cuales se mantiene un mismo partido como cabeza del Ayuntamiento. De acuerdo con datos recientes dados a conocer por Rosario Castro Lozano, coordinadora del INAFED, los funcionarios municipales de primer nivel tienen poca experiencia: 60% no tiene antecedentes en la administracin pblica; en tanto, 14% tiene menos de un ao en el puesto, 69% tiene de uno a tres aos, y slo 9% tiene ms de cinco aos de antigedad en el puesto. Ello obedece, en gran medida, a que no existe un marco legal a nivel local que propicie la profesionalizacin de dicho personal. Slo un estado (Chihuahua) establece en una ley la obligacin y el procedimiento para capacitar a sus autoridades municipales electas.21
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Rosario Castro Lozano, coordinadora del
INAFED,
intervencin durante la mesa de
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Cuadro 3. Resultados electorales municipales 2008 (total de municipios con alternancia)

Estado Tlaxcala Aguascalientes Sinaloa Michoacn Veracruz Zacatecas Chihuahua Baja California Durango Chiapas Yucatn Oaxaca Tamaulipas Puebla Total Total de municipios 60 11 18 113 212 58 67 5 39 118 106 152 (por partido poltico) 43 217 1 219 Municipio con alternancia 42 7 9 52 96 25 27 2 15 45 32 38 10 40 440 Porcentaje con alternancia 70.0 63.6 50.0 46.0 45.3 43.1 40.3 40.0 38.5 38.1 30.2 25.0 23.3 18.4 36.1
Fuente: Rosario Castro Lozano, coordinadora del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), intervencin durante la mesa de discusin y anlisis La alternancia municipal en Mxico, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Cmara de Diputados, Mxico, D.F., 26 de agosto de 2008.
Un panorama general sobre la problemtica especfica de la captacin y administracin de los recursos humanos en el mbito municipal, es el siguiente: La falta de mecanismos que aseguren mantener puestos dentro de la administracin municipal genera incertidumbre laboral y, a su vez, prdida de expertis en la administracin municipal. No existen incentivos laborales dentro de la administracin municipal. Falta desarrollar el servicio profesional de carrera dentro de las administraciones municipales.22 Retomando lo expuesto por Mauricio Merino en su trabajo, La transicin votada, el voto emitido por el ciudadano elige quin lo gobierna, pero no el cmo lo gobiernen, ni existen garantas de respeto a los principios promulgados por el gobierno bajo los que fue electo. Este hecho, que se reproduce en la mayora de las instituciones del pas, cobra vital importancia en el municipio, donde los Ayuntamientos son dirigidos muchas veces por personas que desmantelan a su entero arbitrio, cada tres aos, el aparato burocrtico a costa de la eficiencia administrativa. La modernizacin de las prcticas de gobierno queda a merced de la inercia tradicional que por dcadas ha regido la actuacin de las autoridades. La poltica supedita todo el andamiaje administrativo, y aunque la modernizacin y la especializacin administrativa en los municipios empieza a presentarse, sobre todo en aquellos de mayor tamao y que cuentan por ende con ms recursos, la visin cortoplacista circunscrita al tiempo de gobierno, se apropia de los intereses administrativos. Los fines y las metas administrativas se ven absorbidos por los medios polticos. Expuesto lo anterior, el estudio de caso contextualizado en los municipios de San Gabriel, Tolimn y Tonaya, todos del estado de Jalisco, tiene como finalidad
discusin y anlisis La alternancia municipal en Mxico, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Cmara de Diputados, Mxico, 26 de agosto de 2008. 22 Idem.
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principal contestar a la pregunta anteriormente enunciada, pero que vale la pena retomar: La alternancia partidista en los municipios es la principal causa del despido de los funcionarios pblicos, as como el de que la mayora de programas y acciones de gobierno sean abruptamente interrumpidos u olvidados por las administraciones entrantes?
Delimitacin del objeto de estudio Se delimita as el universo de esta investigacin a los municipios de San Gabriel, Tolimn y Tonaya, porque por cuestiones de espacio no se podran analizar cada uno de los 125 municipios del estado, pero s la normatividad que los rige a todos. En el Cuadro 4 se observan sus principales caractersticas sociodemogrficas. Los tres tienen extensiones territoriales similares, pero con variaciones importantes en el nmero de poblacin y de localidades. El primero cuenta con 13 mil habitantes distribuidos en 64 localidades; el segundo con casi 9 mil habitantes en 41 localidades y el tercero casi con 6 mil en 23 localidades. El rasgo distintivo que hace til la comparacin para este trabajo, es el diferente grado de marginacin que existe en cada uno de ellos. As, Tolimn es de un grado alto de marginacin; San Gabriel de nivel medio y Tonaya es de nivel bajo. 23 Pero aparte de sus similitudes sociodemogrficas, lo que ms interesa analizar es la diversidad de su naturaleza poltica y sus cambiantes roles entre la oposicin y el gobierno. Es decir, en San Gabriel ha habido una rotacin de partidos en el poder constante: entre el PRI y el PAN se han sucedido el poder municipal; en Tonaya, despus de 6 aos consecutivos de gobierno del PAN (de 1998 a 2003), el PRI gan nuevamente la presidencia municipal; y Tolimn forma parte de un puado de no ms de 10 municipios en Jalisco, que el PRI nunca ha perdido.
Un estudio ms amplio sobre las caractersticas de todos los municipios de la entidad se encuentra en Jalisciencia. Subsistema productivo (http://www.acude.udg.mx/jalisciencia/ diagnostico/indiceseconom.pdf).
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Cuadro 4. Caractersticas sociodemogrficas de los municipios elegidos
Municipio San Gabriel Tolimn Tonaya
Poblacin 13 378 8 756 5 557
Territorio (km2) 449.01 491.26 491.28
Marginacin Nmero de Lugar que localidades Grado ocupa en el contexto estatal 64 Medio 30 41 Alto 13 23 Bajo 50
Fuentes: INEGI, II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005; Conapo, ndice y grado de marginacin, 2005.
Con el objeto de desarrollar un estudio lo ms actual posible, se analizar lo ocurrido en el ltimo periodo de cambio municipal de las autoridades que concluyeron el 31 de diciembre de 2003 y las que iniciaron el 1 de enero del 2004. El espacio temporal, estar dado por lo sucedido entre las dos administraciones municipales, la primera comprendida por el periodo de gobierno del ao 2001 al 2003, y la segunda del ao 2004 al 2006. Se analizan las nminas de personal del tercer ao de las administraciones, puesto que durante el primer ao es cuando se presenta, principalmente, la transicin de personal, entre los que formaban parte de la administracin municipal saliente y la entrante, dando por hecho que el tercer ao ya se encuentra consolidada la nmina de personal que ha trabajado establemente en esa administracin. Para el desarrollo de este trabajo se llevaron a cabo las siguientes acciones: Revisin in situ: Las nminas de las dos administraciones municipales analizadas en los periodos de tiempo antes descritos para detectar el movimiento de su personal.
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Como derivacin del punto anterior, es necesario precisar que regularmente los archivos de este tipo de municipios rara vez estn clasificados adecuadamente. De la regulacin legal: La normatividad legal que regula la Administracin Municipal, tanto la federal como la especfica para el caso de Jalisco. Observando los procedimientos formales de fiscalizacin del municipio, as como las reglas establecidas para normar las transiciones de los gobiernos municipales. Analizando sus alcances y sus limitaciones.
La movilidad laboral en los municipios, al arbitrio del presidente en turno San Gabriel A continuacin se expone (Grfica 3) la situacin de la movilidad laboral en los municipios en cuestin. En primer trmino el municipio de San Gabriel. Como se anotaba en la parte anterior, en ste se dio la alternancia de partido de autoridades en el Ayuntamiento, al pasar del PRI al PAN. De un total de 77 empleados con que contaba el Ayuntamiento emanado del PRI, el PAN aument en 2 ms. Cabe hacer mencin que no se toman en cuenta, para efectos de la cuantificacin, los cargos de eleccin popular, como son los propios integrantes del cabildo (presidente y regidores). De los 77 empleados con que contaba el Ayuntamiento prista continuaron 30, es decir el 39%; 40 fueron despedidos, lo que equivale al 61%. Al hacer una desagregacin del carcter de los empleos de las personas despedidas, podemos observar que prcticamente la mayora de personas que continuaron laborando en su puesto, corresponde a empleos catalogados como de niveles salariales bajos. Casi todos inscritos en las reas de prestaciones de servicios:
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recolectores de basura, fontaneros, choferes, barrenderos, encargados de la limpieza de los inmuebles pblicos, veladores, etctera. Pero ni siquiera en esto hay una clara intencin de conservar sus empleos, puesto que no es una prctica generalizada resguardar los empleos de todas estas reas, sino que son casos aislados que se contabilizan en un todo. En el caso de este municipio, slo un director de rea contina, el director del Catrasto Municipal. Todos los dems directores y subdirectores fueron despedidos, al igual que la gran mayora de secretarias. No se report ningn juicio administrativo por un empleado que haya demandado al Ayuntamiento por despido injustificado, por lo que se intuye la importante derrama econmica hecha por el Ayuntamiento para pagar las indemnizaciones de las personas despedidas.
Tolimn Como se anotaba, el municipio de Tolimn es uno de los pocos del estado de Jalisco en donde el PRI nunca ha perdido las elecciones. Podra pensarse, por lo tanto, que la movilidad laboral sera nula y deba de circunscribirse a nivel de mandos altos o hasta medios, como el secretario general, el tesorero o los directores de reas, pero como a continuacin lo analizaremos (Grfica 4), este municipio incluso tuvo un porcentaje ms alto de despido que el de San Gabriel, donde hubo alternancia de partido. En la administracin 2001-2003 laboraban 51 personas, mientras que en la 2004-2006, 46. Slo el director del Registro Civil fue ratificado en su cargo. Tambin aqu se da la constante de que la mayora de los ratificados en sus puestos son, entre otros, el conserje, el encargado del cementerio de la cabecera municipal, un operador de la maquinaria para la construccin, un chofer y un electricista. Aparte del director del Registro Civil, el asesor jurdico tambin continu laborando en este municipio, puede decirse que fueron los ratificados de mayor rango. Continu laborando el 35% de los trabajadores, por el 65% que se qued sin trabajo. Aunado a ello, un alto porcentaje demand al Ayuntamiento por despido injustificado, resultando ganador de las demandas
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Grfica 3. Movilidad laboral en San Gabriel

Continuaron 39%
No continuaron 61%
Total de trabajadores 2001-2003: 77 (PRI) Total de trabajadores 2004-2006: 79 (PAN) Trabajadores que continan: 30 Trabajadores que no continuaron: 47
Fuente: Elaboracin propia con base en las nminas de pago del Ayuntamiento de San Gabriel, Jalisco. Comparando las correspondientes a la administracin 20012003, con la 2004-2006.
Grfica 4. Movilidad laboral en Tolimn

Con continuidad 35%
Sin continuidad 65%
Administracin 2001-2003: (PRI) Administracin 2004-2006: (PRI) Trabajadores que continan: 18 Trabajadores que no continuaron: 33
Fuente: Elaboracin propia con base en las nminas de pago del Ayuntamiento de Tolimn, Jalisco, comparando las correspondientes a la administracin 2001-2003, con la de 2004-2006.
el 100% de los que las interpusieron. Por ello, el Ayuntamiento, tuvo que pagar salarios cados y su reinstalacin.
Tonaya Como se seal, Tonaya fue uno de los pocos municipios del estado donde el mismo partido, en este caso Accin Nacional, volvi a repetir un triunfo en forma consecutiva, gobernando este municipio en los periodos 1998-2000 y 2001-2003. Pero para la eleccin del ao 2003 el PRI obtuvo la victoria. Y coincidentemente la movilidad laboral es semejante al analizar las nminas de ambos Ayuntamientos. En la Grfica 5 se muestra lo acontecido en este municipio. La administracin panista del periodo de 2001-2003 contaba con 51 empleados, su sucesora prista de 2004-2006 increment la nmina con 11 empleados ms, llegando hasta un total de 62. Lo que habla de un aumento de aproximadaGrfica 5. Movilidad laboral en Tonaya
Trabajadores que continan 33%
Trabajadores que no continan 67%
Administracin 2001-2003: (PAN) Administracin 2004-2006: (PRI) Trabajadores que continan: 17 Trabajadores que no continuaron: 34
Fuente: Elaboracin propia con base en las nminas de pago del Ayuntamiento de Tonaya, Jalisco, comparando las correspondientes a la administracin 2001-2003, con la de 2004-2006.
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mente 20% respecto a su antecesor. Ahora bien, no obstante este incremento, si observamos detenidamente lo concerniente a las personas que laboraban en la administracin panista y continuaron trabajando en la prista, tenemos que stas suman 17, lo cual corresponde al 33%; los que no continuaron fueron 34, correspondiente al 67%, porcentaje muy cercano, por cierto, al del municipio de Tolimn, no obstante la inmovilidad partidista de ste. El patrn de conducta respecto a quines son los que se quedan es bastante parecido: los comprendidos dentro del porcentaje de continuidad laboral fueron los que ocupan puestos de nivel inferior; uno de los pocos de mayor nivel que continuaron laborando en el Ayuntamiento fue la encargada de la biblioteca (en su mismo puesto), y la jefa de Ingresos, pero no en el mismo puesto, sino como secretaria. Ninguna otra persona que tuviera un puesto de relevancia (director o encargado de rea) fue ratificada en su puesto. Causas directas del despido de funcionarios Al analizar en su conjunto las razones del despido del personal del Ayuntamiento en los tres municipios, se puede observar que en stos encontramos las causas ya mencionadas por la mayora de los especialistas en la cuestin municipal, a saber: 1. La principal causa es el factor poltico. El presidente entrante necesita dar trabajo (chamba) a los que lo hicieron llegar y a sus aliados polticos. 2. El que muchos funcionarios tambin se vieron envueltos en la vorgine poltica y son vistos con desconfianza. 3. La carencia de un servicio civil de carrera real y con base en las necesidades tcnicas de la administracin. 4. La de una visin cortoplacista de la administracin: satisfacer primero a mi gente y luego lo urgente. La planeacin sucumbe ante lo inmediato o no hay incentivos para realizarla. Por lo tanto, el Plan de Desarrollo Municipal es slo un instrumento de cumplimento legal,
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que se debe elaborar y presentar en los primeros seis meses de iniciada la administracin.
Las causas de su no inhibicin: el problema de su diseo institucional Retomando lo expuesto por Rodolfo Garca del Castillo24 y Enrique Cabrero Mendoza, se puede deducir que el principal problema est en el diseo institucional, dado que ste, aunque se ha reformado para darle mayor autonoma al municipio, tambin ha propiciado que este mismo diseo institucional no inhiba las prcticas polticas comunes de falta de un servicio civil de carrera que garantice la continuidad de la burocracia en todos los niveles. La realidad institucional que rige a estos municipios no es muy diferente a la de otros estados del pas, y est condicionada porque: 1. En las leyes respectivas slo se seala el esquema procedimental de la entrega-recepcin, el procedimiento formal. 2. Dada la buscada y aorada autonoma hacendara, garantizada en la propia Constitucin General de los Estados Unidos Mexicanos, como consecuencia, entre otras razones, de la victimizacin del municipio, las autoridades electas pueden, en el ejercicio de sus funciones, mediante un simple acuerdo de cabildo, robarse todo el presupuesto, subirse el sueldo, darse gratificaciones y desmantelar todo el Ayuntamiento, vender la maquinaria. 3. La fiscalizacin tcnica de los Ayuntamientos y su calificacin poltica. En muchas ocasiones los calificadores (diputados) son juez y parte en la calificacin de sus mismas cuentas, ya que muchos de ellos antes de ser diputados en el Congreso local, fueron funcionarios o presidentes municipales.
Rodolfo Garca del Castillo, La modernizacin administrativa y los servicios pblicos municipales, CIDE, Mxico, octubre de 1999.
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4. La neutralizacin de la oposicin, por diseo institucional y poltico: mi voto a cambio de un partido de las chivas, de viajes al extranjero. Ni la Constitucin General de los Estados Unidos Mexicano, ni la del estado de Jalisco, ni las leyes respectivas del municipio, garantizan la inclusin de la oposicin en las labores directivas o de fiscalizacin de los Ayuntamientos. El grado de intervencin queda a la voluntad del presidente municipal, que regularmente los premia o los castiga segn como se comporten dentro del cabildo. La representacin poltica al interior de los cabildos en la gran mayora de las ocasiones no reproduce lo expresado por los electores la eleccin de los integrantes del cabildo sigue siendo, en menor medida, una de tipo cero, donde el ganador se lleva casi el 100% de los puestos de representacin popular y el perdedor a lo mucho un 35%. Se tiene pues una oposicin marginal, incapaz, la mayora de las veces, de desarrollar una oposicin que incida en el trabajo del Ayuntamiento. Respecto a la capacitacin y profesionalizacin del personal que labora en los municipios resultan relevantes los siguientes datos: a finales de 2005 la entonces secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL), Josefina Vzquez Mota, dio a conocer los resultados de una encuesta aplicada a los presidentes municipales de Mxico, en la cual se obtuvo que 62% de los municipios present un ndice de capacidad institucional con un valor menor a los 6 puntos, en una escala de 10.25 Esto significa que ms o menos 1 700 municipios presentan una capacidad institucional deficiente, existiendo solamente cuatro municipios con puntuacin superior a 9, de acuerdo con los resultados de esta encuesta.26 En este contexto no es sorprendente que menos de 5% de los municipios del pas (aproximadamente 100) trabajan de manera consistente y sistemtica en el establecimiento y operacin de sistemas de gestin de recursos humanos. De acuerdo con Acosta Arvalo, los municipios que han buscado el estableJos Octavio Acosta Arvalo, Sistema de profesionalizacin de funcionarios municipales, en CESOP, Avances y pendientes para fortalecer el federalismo, Cmara de Diputados, Mxico, 2006, pp. 155-156. 26 Ibid., p. 156.
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cimiento de sistemas de profesionalizacin son aquellos que cuentan con un gran nmero de habitantes, con una mayor cantidad de recursos y que por lo tanto requieren tener una mayor consolidacin. En contraparte, el promedio de empleados en las administraciones municipales es de 80; es decir, aproximadamente 1 800 municipios tienen alrededor de 80 empleados o menos. Esto significa una mayor complejidad, dado que es ms difcil establecer sistemas de gestin de recursos humanos en administraciones pequeas, pobres, rurales o semiurbanas. Paradjicamente como lo subraya Acosta Arvalo es ah donde ms se requiere. Este mismo autor se pronuncia como otros ya citados en este trabajo a favor de crear un servicio civil de carrera en los municipios, como un sistema que sirva para garantizar la igualdad de oportunidades y el ascenso con base en el mrito y como la culminacin de un sistema de gestin de recursos humanos, a fin de asegurar que las administraciones no solamente sean eficaces sino tambin corresponsables con los funcionarios que hacen su esfuerzo; y de igual manera dar certidumbre a cualquier ciudadano que quiera tener acceso a un puesto pblico.27 Actualmente, los procesos de modernizacin administrativa desarrollados por los municipios se restringen a la inclusin de tecnologas de la informacin; el ordenamiento organizativo; la capacitacin y el desarrollo de habilidades; y, entre otros, a la reduccin de gastos administrativos. En contraste, se ha hecho muy poco a favor de la profesionalizacin del personal. nicamente existen cuatro estados (Quintana Roo, Veracruz, Jalisco y Zacatecas) en los cuales la ley obliga a los municipios al establecimiento de servicios de carrera. Sin embargo, no se cuenta con indicios de que dicho sistema est funcionando.28 Cules son los obstculos que impiden el establecimiento de dichos sistemas en todos los municipios del pas? Acosta Arvalo idntifica los siguientes: la facultad discrecional de los presidentes municipales para nombrar al personal; lo limitado del gobierno y la discontinuidad de las polticas; y la debilidad
27 28
Ibid., p. 160. Ibid., p. 163.
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de las estructuras de control social, as como la escasez de una ciudadana organizada y participativa.29 Todo ello redunda en un diagnstico general compuesto de cuatro aspectos: Los funcionarios no cuentan con los perfiles adecuados para ocupar las funciones que realizan. No existen polticas de formacin y desarrollo de los recursos humanos. Las reas administrativas no tienen delimitadas sus facultades y atribuciones y con frecuencia se cae en la improvisacin. Se crean puestos de acuerdo a las personas, y no se contrata al personal de acurdo con los perfiles requeridos por el puesto. Los manuales de organizacin no corresponden realmente a las funciones que realizan las reas.
Las deficiencias del diseo institucional en cuanto a la entrega y recepcin La Ley del Gobierno y la Administracin Pblica Municipal de Jalisco determina cmo debe realizarse la instalacin de los Ayuntamientos electos. Lo anterior est comprendido en dicha ley en los artculos 13 al 18. Bsicamente este apartado de la ley se refiere a cmo debe de ser la entrega -recepcin de la administracin entre las autoridades electas (entrantes y salientes). Para ello se contempla el procedimiento formal de instalacin de los nuevos integrantes del Ayuntamiento y de la forma en que entrarn en funciones (artculo 13 y 14). Otro de los aspectos centrales de este procedimiento es que tambin se seala el cmo debe de recibirse la administracin municipal por parte del Ayuntamiento electo, y especficamente se hace referencia al patrimonio municipal (artculo 16).30
29 30
Idem. Ley del Gobierno y la Administracin Pblica Municipal del Estado de Jalisco.
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Sin abordar el contenido de cada uno de los artculos, referimos que en el procedimiento que esta ley marca slo se hace referencia al procedimiento formal de cmo debe de darse la renovacin de los Ayuntamientos, pero no a las implicaciones legales o sanciones que puedan aplicarse en caso de no hacerse como sta lo determina. Como se mencion en el prrafo anterior, el principal nfasis se hace en la entrega del patrimonio municipal y la capacidad que tienen las autoridades entrantes para observar faltantes a los inventarios entregados en donde se describe precisamente ese patrimonio. Pero de ah en ms queda al entero arbitrio de las autoridades salientes hacerlo bien o hacerlo mal. De cualquier manera, como se anot en el punto 4, las personas que calificarn la entrega-recepcin de los Ayuntamientos son los diputados del congreso local (es importan hacer notar que muchos de estos diputados se desempearon en el periodo anterior como funcionarios o presidentes municipales, pero por no contar con la posibilidad de reelegirse, se convirtieron en diputados, a los cuales hoy les toca la oportunidad de calificar su propia cuenta pblica). Ello se da tambin porque el marco normativo que regula dicho procedimiento tambin est sujeto a la voluntad de estos actores polticos, como a continuacin se describe.
Sobre el rgano encargado de vigilar la entrega-recepcin de los Ayuntamientos y el patrimonio municipal Segn la Constitucin Poltica del Estado de Jalisco, el Congreso del Estado tendr entre sus facultades: Determinar los gastos del Estado para cada ejercicio fiscal, as como las contribuciones del Estado y municipios para cubrirlos, y revisar y fiscalizar las cuentas correspondientes; la revisin de las cuentas pblicas de los poderes Ejecutivo y Judicial; la de los entes pblicos estatales autnomos; organismos descentralizados y fideicomisos estatales o municipales, as como de los Ayuntamientos del Estado; tendr por objeto conocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si se han ajustado a los criterios sealados en el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
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Se apunta que para la revisin de las cuentas pblicas, el Congreso se apoyar en la entidad de fiscalizacin superior denominada Auditora Superior del Estado (artculo 35, fraccin IV). En este artculo, como se puede ver, se describe de forma muy generalizada la facultad fiscalizadora del Congreso del Estado hacia toda la estructura gubernamental, y derivado de ello, la Ley de Fiscalizacin Superior del Estado de Jalisco ya especfica que la Auditora Superior del Estado tiene entre sus atribuciones (artculo 12 de dicha ley):
XIX. Vigilar que las entidades fiscalizadas cumplan oportunamente con el procedimiento obligatorio de entrega-recepcin de sus administraciones.
Y partiendo que uno de los aspectos centrales en el procedimiento de entrega-recepcin de los Ayuntamientos es el del patrimonio, la misma ley seala que tambin la Auditoria Superior del Estado tiene como atributo:
XI. Investigar, en el mbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilcita en el ingreso, egreso, gestin financiera y patrimonio;
Ante ello, la misma Ley de Fiscalizacin del Estado seala cmo se determinan los daos. Artculo 65. Si de la revisin, examen y fiscalizacin superior de las cuentas pblicas, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos u omisiones que produzcan daos a la hacienda pblica o al patrimonio de las entidades fiscalizadas, la Auditora Superior proceder, previa aprobacin del Pleno del Congreso a: I. Cuantificar los daos correspondientes, la indemnizacin equivalente a los mismos y las sanciones pecuniarias respectivas; II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de alguna de las responsabilidades a que se refiere el artculo 91 de la Constitucin Poltica del Estado de Jalisco, cuando se presuma su existencia; y
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III. Coadyuvar con el Ministerio Pblico en los procesos penales correspondientes. Sobre el tiempo que se tiene para hacer cumplir las responsabilidades Artculo 72. Las facultades del Congreso del Estado para determinar responsabilidades e imponer las sanciones a que se refiere este ttulo, mediante el informe del resultado de la revisin, examen y fiscalizacin superior de las cuentas pblicas que le presentara la Auditora Superior, prescriben en tres aos a partir de la presentacin del informe antes mencionado. De esta manera, al revisar los distintos ordenamientos legales que regulan las transiciones de gobierno en las administraciones municipales, podemos observar que se privilegia en primer trmino slo la formalidad del traspaso. No se hace nfasis en los posibles excesos en que se puede caer. En la Ley del Gobierno y la Administracin Pblica Municipal se menciona que los Ayuntamientos tendrn hasta el 31 de enero del primer ao de administracin (es decir, a un mes de haber entrado en funciones), para presentar ante la Auditoria Superior del Estado las observaciones a los faltantes que los inventarios puedan indicar. Queda pues en manos del Congreso Local y de su rgano de fiscalizacin la facultad para imponer sanciones a los causantes de daos al patrimonio municipal. Pero aqu tambin se puede observar que las leyes respectivas a este punto tampoco sancionan con rigor a los causantes de dichos daos segn la evidencia con que se cuenta en la propia Auditora Mayor de Hacienda de Jalisco. La normatividad legal del estado, comparada incluso con la de otros estados, demuestra tener menos atribuciones de fiscalizacin y de mecanismos de control hacia los municipios.31 Todo esto, aunado a las prcticas polticas institucionalizadas entre los actores polticos y sociales del estado de Jalisco, provoca que las transiciones de gobierno en los Ayuntamientos se vuelvan
Tonatiuh Guilln Lpez, Bases para una reforma constitucional en materia municipal, Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (IGLOM), septiembre, 2004. Documento preparado para la Comisin de Fortalecimiento del Federalismo, H. Cmara de Diputados, cuadros 17 al 21.
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costosas y en ellas se reflejen, como en ningn otro momento, los principales problemas de la administracin municipal.
La rendicin de cuentas y el cambio institucional como enfoques metodolgicos en el mejoramiento de la situacin Partiendo de la problemtica municipal aqu descrita, hay varios enfoques que deben fortalecerse para mejorar la esfera de convivencia poltica del municipio: la rendicin de cuentas32 y el cambio institucional.33 En el primer enfoque, la responsabilidad de transparentar el accionar del gobierno hacia los gobernados y de sus resultados, es uno de sus aportes principales. El cambio institucional por su parte se refiere, en primer trmino, a que las instituciones son las prcticas permanentes creadas por el conjunto de la sociedad y determinan su actuacin, siendo stas las que le dan valor. El cambio institucional de manera incremental es uno de los elementos que benefician el accionar gubernamental social del gobierno.
Conclusiones Los cambios constitucionales, propuestos en 1983 para introducir el principio de representacin proporcional en todos los Ayuntamientos del pas, han producido cambios relevantes y positivos en el funcionamiento de los municipios. Estos cambios coincidieron tal vez alentaron con el inicio de una mayor
Las instituciones de rendicin de cuentas interiorizadas en los procesos gubernamentales (controles ex ante del gasto, controles de gestin presupuestaria, evaluacin interna del desempeo personal y de resultados organizativos, contraloras, oficinas anticorrupcin, etctera). Con el propsito de contar con un sistema transparente de gobierno de cara a la sociedad. (Joan Prats del Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Universitat Oberta de Catalunya, texto titulado tica del oficio poltico). 33 Las instituciones como una creacin de reglas colectivas, lo que implica el cambio institucional en la reformulacin incremental de las reglas estructurantes de la accin colectiva, los modelos mentales, los valores, las actitudes y capacidades y los equilibrios de poder (Idem).
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pluralidad en la expresin partidista de los ciudadanos. A partir de ese ao creci paulatinamente el fenmeno de la alternancia poltica en gran parte de los municipios. Para el ao 2000, fecha en que ocurri el relevo del entonces partido hegemnico en la Presidencia de la Repblica, ms de tres cuartas partes de los electores ya haba experimentado la alternancia a nivel local. Al mismo tiempo, durante el largo periodo de la transicin, los municipios se convirtieron en el principal receptor de las demandas ciudadanas, en un contexto de crisis econmica y disminucin de la presencia e influencia de la burocracia federal. Los municipios han sido en gran medida los filtros que han impedido que los problemas de la poblacin lleguen a instancias de mayor decisin y que las expresiones y demandas ciudadanas desborden los cauces institucionales. De acuerdo con un anlisis dado a conocer recientemente por el Banco Mundial, en los municipios en los cuales se ha presentado una mayor competencia partidista, ha sido posible observar los siguientes beneficios: una mayor eficiencia en el funcionamiento de los programas de combate a la pobreza; menores posibilidades de endeudamiento y, consecuentemente, una mayor recaudacin propia; y programas ms intensos para la creacin de infraestructura pblica. Sin embargo, tal como sostuvo la hiptesis central de este trabajo, existen evidencias de que la alta rotacin del personal poltico y administrativo de los municipios impide la planeacin y ejecucin de proyectos de largo plazo. Peor an, la falta de una normatividad que regule adecuadamente los procedimientos de transicin entre las diversas administraciones municipales, provoca en muchas ocasiones el desmantelamiento del patrimonio municipal y la contratacin de personal bajo criterios discrecionales y poco transparentes. De acuerdo con una encuesta dada a conocer por el INAFED, entre los funcionarios municipales de primer nivel, slo cuatro de cada diez tienen antecedentes en la administracin pblica. Un tema especialmente relevante para este trabajo se refiere a la forma como est funcionando la integracin de los Ayuntamientos. Aqu se encontr que nicamente en Baja California y Colima existe la posibilidad de que en determinados municipios haya un empate entre los regidores de mayora y los de representacin proporcional; y que nicamente en Chiapas existe la
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posibilidad de que el nmero de regidores de representacin proporcional sea mayor. En el resto de los estados, el nmero de regidores de mayora relativa es mayor a los de representacin proporcional. De tal manera que en la prctica los municipios funcionan como gobiernos municipales mayoritarios, pese a que la legislacin los concibe como cuerpos colegiados plurales. Este diseo implica ventajas y desventajas para el funcionamiento cotidiano de sus acciones de gobierno. Entre las primeras hay que mencionar la estabilidad con que funcionan las autoridades electas, ya que cuentan con mayora en su cabildo, y los incentivos que ello genera para la moderacin poltica. En contraparte, una de las desventajas ms evidentes es que los regidores de representacin proporcional tienen una dbil presencia, lo cual disminuye la representacin poltica y, debido a que las decisiones ms relevantes requieren de mayora simple, es posible que los Ayuntamientos validen decisiones sin un contrapeso poltico efectivo. La bibliografa consultada coincide en sealar que los problemas anteriormente sealados son agravados por el impedimento de la no reeleccin consecutiva para todas las autoridades electas. Sin embargo, como se describi a lo largo de estas pginas, este tema no cuenta an con un consenso suficientemente slido entre la opinin pblica. Una de las opciones ms mencionadas por parte de la bibliografa especializada para hacer frente a esta problemtica, es el diseo de un servicio civil de carrera en las administraciones municipales del pas. Ello contribuira a rescatar la experiencia adquirida por los funcionarios de primer nivel, que no son electos pero tienen injerencia directa en la toma de decisiones; contar con personal que pudiera apuntalar la planeacin de acciones de corto y largo plazos; y ofrecer a las autoridades electas el apoyo tcnico y los conocimientos que demanda una respuesta eficiente y gil a ciudadanos que, al emitir su voto, renovaron sus expectativas para la solucin de sus problemas comunes. Hay que subrayar, por ltimo, que la determinacin sobre este tema reclama estudios ms amplios y especficos en la materia, que incluyan, entre otras cosas, una revisin terica y prctica de la gestin municipal, la participacin de los involucrados y una evaluacin exhaustiva sobre su pertinencia, lo cual rebasa con mucho los propsitos de este trabajo.
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Los principales retos de los partidos polticos en Amrica Latina

CSAR AUGUSTO RODRGUEZ GMEZ1 y OSCAR RODRGUEZ OLVERA
El sistema de partidos en Amrica Latina, como en casi todo el mundo, se

desarrolla con una crisis de legitimidad. Su institucionalidad se encuentra, segn la mayora de los indicadores y estudios realizados al respecto y de los cuales aqu se describen algunos de manera breve, entre los ms bajos respecto a otras instituciones tanto del mbito poltico como de la sociedad civil. El presente texto tiene como objetivo principal, precisamente, analizar descriptivamente este contexto en el que interactan. Para ello el presente texto se divide en tres partes: I. Situacin econmica, poltica y social de Amrica Latina. II. Los retos futuros. III. Los partidos polticos ante la reforma electoral en Mxico. En la primera parte se analiza la situacin actual de Amrica Latina, tanto en el mbito econmico como poltico y social; se evidencia que en Amrica
Director del rea de Opinin Pblica, congreso.gob.mx
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CESOP,
correo electrnico: cesar.rodriguez@
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Latina existe una situacin econmica favorable, con beneficios concretos para la poblacin aunque todava son insuficientes. En cuanto a lo poltico, se hace referencia a la intensa actividad electoral de los ltimos aos y a las nuevas caractersticas de la poltica en la regin. En el aspecto social se describen los indicadores de apoyo social que tiene hoy la democracia en Amrica Latina; cules son los factores que toma en cuenta el Latinobarmetro 2007, destacando el nivel de satisfaccin que la poblacin tiene sobre los servicios de justicia y la seguridad pblica. Tambin se comenta que existe alguna actitud de la poblacin a favor del autoritarismo como forma de gobierno, lo cual hace pensar en la necesidad de reforzar la calidad de la democracia en la regin. La confianza social en los partidos polticos ser el ltimo segmento de la primera parte. Al abordar ese tema, constataremos que en el 2007 la confianza promedio en los partidos fue slo del 20%, y que, adems, esta confianza, se encuentra dispersa ya que, por una parte, en Venezuela fue del 36%, mientras que en Ecuador slo del 8%. En Chile fue del 20%, y en Mxico del 24 por ciento. En la segunda parte de la exposicin se analizan los retos futuros de los partidos. Este tema es muy importante, porque si bien los partidos son considerados como imprescindibles por la mayora de la gente, a su vez estn siendo mal evaluados en su actuacin y ello muestra una crisis de credibilidad, por eso su principal reto es generar confianza entre la poblacin y lograr su legitimacin social, lo que slo podr lograrse si los partidos son capaces de dar solucin, a su vez, a otros retos tambien muy importantes, tales como la transparencia, la rendicin de cuentas, mejorar los resultados de gobierno, generar opciones viables desde la oposicin, y el fortalecimiento de la cultura democrtica mediante la participacin electoral y social. Finalmente, en la tercera parte se diseccionan algunos puntos importantes de la reforma electoral en Mxico, efectuada el pasado 14 de noviembre. Nos parece importante hacer referencia a la reforma electoral ms amplia y profunda que se ha dado en Mxico y que coloca a este pais en una muy buena posicin en el mbito de la regulacin del proceso democrtico.
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los priNcipales retos de los partidos polticos
Los temas principales de esa reforma y que se destacan en el presente ensayo son los siguientes: Consolidacin del sistema de partidos. Financiamiento pblico. Financiamiento privado. Uso de la radio y la televisin. Regulacin de las precampaas y menor duracin de las campaas. Principios rectores de la organizacin de las elecciones federales. Promocin de la cultura democrtica. Fiscalizacin de las finanzas de los partidos polticos. Organizacin de procesos electorales locales por el Instituto Federal Electoral (IFE). Sistema de medios de impugnacin.
Situacin econmica de Amrica Latina2 En Amrica Latina existe una situacin doblemente favorable, tanto econmica como poltica, porque existe un crecimiento econmico y una democracia poltica que muestra avances hacia su consolidacin. La situacin econmica se caracteriza por los siguientes aspectos: Mejor desempeo econmico y social de los ltimos 25 aos. Economas estables y con tendencias de crecimiento slido. Registro de una expansin sostenida desde el 2003, por casi todos los pases de la regin. Registro de un crecimiento promedio anual del 4.7%, con un incremento del producto interno bruto (PIB) per cpita de 3.3% promedio anual, entre el 2003 y 2007.
Con datos del Latinobarmetro 2007 (www.latinobarometro.org).
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Algunos de los beneficios concretos logrados son los siguientes: Avance en la reduccin de la pobreza: del 2002 al 2006 el porcentaje de la poblacin pobre pas del 44 al 38.5 por ciento. Disminucin del desempleo: el desempleo se redujo del 9.1%, que haba en el 2005, al 8.3% en el 2007, adems de que se ha mejorado la calidad de los puestos de trabajo. Mayor capacidad de ahorro interno y de niveles de inversin: debido a que el ingreso nacional se ha incrementado de manera sistemtica ms que el consumo, el mayor ahorro nacional que esto supone permite financiar un creciente nivel de inversin. Reduccin de la inflacin: en el 2002 la inflacin promedio fue del 12.2%, la cual se redujo al 7.3% en el 2005 y al 6.4% en el 2006. Reduccin de la carga de la deuda externa: en el 2005 el impacto de la deuda sobre el PIB fue del 26%, porcentaje que se redujo al 22% en el 2006.
Situacin poltica En noviembre de 2005 se inici un ciclo electoral intenso e indito tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo, mismo que puede ser dividido en dos etapas: La primera etapa comenz en noviembre de 2005 con las elecciones generales en Honduras, y termin con las presidenciales venezolanas de diciembre de 2006. Durante esos 14 meses se celebraron elecciones presidenciales en 11 pases. La segunda etapa se inici con la consulta popular para convocar a Asamblea Constituyente en Ecuador, el 15 abril de 2007, y concluy con las elecciones generales, de abril y mayo de 2008, en Paraguay y en Repblica Dominicana, respectivamente.
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Como resultado de los procesos electorales se puede sealar que las nueve principales caractersticas polticas de la regin son las siguientes: 1. Polarizacin electoral. Las diferencias entre los candidatos que ocuparon el primero y el segundo lugar en las distintas elecciones presidenciales fueron muy estrechas en cuatro pases: en Costa Rica, scar Arias derrot a Ottn Sols por una diferencia de apenas 18 mil votos, poco ms del 1% de los votos vlidos; en Mxico, Felipe Caldern derrot a Manuel Lpez Obrador por una diferencia de tan slo 0.5 por ciento. 2. Mayoras aparentes. Los triunfos de Evo Morales en Bolivia, lvaro Uribe en Colombia, y Hugo Chvez en Venezuela, son ejemplo de presidentes electos con ms de 50% de los votos en la primera ronda electoral. Sin embargo, si se toma en cuenta la participacin electoral respecto al padrn total de votantes, el apoyo real a estos candidatos no es claro (matizando el aspecto de Colombia): en Colombia, lvaro Uribe fue electo slo por el 28% de los electores en condiciones de votar; en Bolivia, Evo Morales fue electo por el 42% de los electores en condiciones de votar; en Venezuela, Hugo Chvez fue electo por el 45% de los ciudadanos habilitados para votar. La obtencin de la mayora de los votos emitidos no significa que estos gobernantes cuenten con el apoyo de la mayora de los electores, ni que tengan una mayora parlamentaria cmoda, con excepcin de Chvez en Venezuela (por el retiro de la oposicin como medida de deslegitimacin hacia las elecciones). 3. Polarizacin poltica. Los electores de los diferentes pases han optado por proyectos muy distintos, incluso radicalmente opuestos. Los temas que han dividido a los electores han sido, entre otros, los siguientes: El Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos (TLC) y las relaciones con ese pas. Las crticas al neoliberalismo. La pobreza.
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La desigualdad. Un nuevo nacionalismo. El papel del Estado. Esto sucedi en Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Per y Venezuela, por slo citar algunos casos, y ha generado una agenda poltica, econmica y social muy distinta a la imperante en la dcada de los noventa. Por eso los debates electorales se centraron, en el caso de Bolivia, Ecuador, Per y Venezuela, en temas como la propiedad de los recursos naturales, la desigualdad y la pobreza, un nuevo tipo de vnculo entre el Estado y las grandes empresas, as como una nueva relacin con Estados Unidos. 4. Aparente vuelco hacia la izquierda. Para algunos analistas la polarizacin poltica se interpret como un vuelco de la regin hacia la izquierda. Los resultados electorales en Brasil, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela alimentaron esta percepcin. Sin embargo, esta apreciacin comenz a desvanecerse a partir de las elecciones en Honduras (noviembre de 2005), Costa Rica (febrero de 2006) y Colombia (mayo de 2006), tres de las elecciones presidenciales donde se impusieron las fuerzas polticas liberales, de centro o de derecha. Poco despus, las derrotas sucesivas de Ollanta Humala en Per y Lpez Obrador en Mxico desmintieron nuevamente el giro a la izquierda. 5. Polarizacin territorial. El norte de Brasil ha votado mayoritariamente por Lula da Silva y el sur por la oposicin; en Bolivia, el occidente por Morales y el oriente por la oposicin; en Mxico el sur vot por Manuel Lpez Obrador y el norte por Felipe Caldern; en Per, la sierra y la selva por Ollanta Humala y una parte de la costa por Alan Garca y por Lourdes Flores; y en Ecuador, la sierra y la selva votaron en la segunda vuelta por Rafael Correa y la costa por lvaro Noboa. 6. Tendencia reeleccionista. Desde el retorno de la democracia en 1978, nunca se haban registrado en la regin tantos presidentes reelectos.
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En los siguientes siete pases se presentaron candidatos presidenciales para la reeleccin: Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Per y Venezuela. En los tres casos de reeleccin inmediata Brasil, Colombia y Venezuela, todos los presidentes (Lula, Uribe y Chvez) lograron la continuidad en sus cargos. Los procesos electorales de Bolivia, Costa Rica, Nicaragua y Per representaron casos de reeleccin alterna. Con excepcin de Jorge Quiroga en Bolivia, todos los dems ex presidentes lograron su reeleccin (Arias, Ortega y Garca). En 63% de las elecciones presidenciales estuvo presente la figura de la reeleccin; sta fue exitosa en 86% de los casos. El 40% de los pases est gobernado actualmente por mandatarios reelectos. Mientras en el 2004 exista un nico presidente reelecto bajo la modalidad alterna (Leonel Fernndez en Repblica Dominicana), tan slo tres aos despus hay siete: tres bajo la modalidad inmediata (Chvez, Lula y Uribe) y cuatro bajo la modalidad alterna (Arias, Fernndez, Garca y Ortega). 7. Surgimiento de una nueva agenda poltica, econmica y social. La nueva agenda comprende los siguientes temas: La puesta en marcha de procesos constituyentes y/o de profundas reformas constitucionales de nuevo tipo, como en Bolivia, Ecuador y Venezuela. La bsqueda del fortalecimiento e institucionalizacin de los partidos polticos as como de nuevas formas de relacin entre ellos y la sociedad civil. Realizacin de procesos de reforma poltica, entre otros pases, en Mxico, Per y Venezuela. A ellos habra que sumar los cambios que seguramente se darn en el marco de las Asambleas Constituyentes actualmente en marcha en Bolivia y Ecuador.
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Las reformas al sistema electoral para mejorar la calidad de la representacin e incrementar la legitimidad de la democracia. En particular los recientes procesos de reforma de Mxico y Venezuela y, en menor intensidad, procesos en trmite en Bolivia, Ecuador y Per, fundamentalmente. El fortalecimiento de la democracia representativa, como sucedi con la celebracin del referndum autonmico en Bolivia (julio de 2006) y el referndum en Panam sobre la ampliacin del canal (octubre de 2006). La necesidad de nuevos enfoques y de nuevas polticas para hacer frente a la pobreza, la desigualdad y el desempleo, buscando mayores niveles de cohesin social. El desarrollo de polticas que promuevan la integracin y la identidad nacional, como sucede en Bolivia, Ecuador y Guatemala. El derecho de los grupos tnicos a su identidad y territorio. El mejor ejemplo lo constituye la victoria de Evo Morales en las elecciones presidenciales de Bolivia, pero tambin puede mencionarse la candidatura de Rigoberta Mench en las elecciones de Guatemala de 2007 y el Movimiento Pachakutik en Ecuador. La igualdad de gnero. Los procesos electorales 2005-2006 generaron avances significativos en lo referente a la participacin poltica de la mujer. En la mayora de los pases que celebraron elecciones en ese periodo aument el nmero de mujeres elegidas en los congresos nacionales. En Honduras, la aplicacin de una nueva normativa sobre la cuota de gnero produjo un incremento de la participacin de mujeres en el Congreso (del 6 al 23%). En Per, el porcentaje de mujeres electas pas del 18 al 29%. En Chile, la histrica eleccin del 2006 permiti a Michelle Bachelet convertirse en la primera mujer presidenta de ese pas. En la Asamblea Constituyente en Bolivia, como efecto de una innovadora frmula electoral (dis148
trito trinominal) combinada con una cuota del 30%, el nmero de asamblestas mujeres result de 33 por ciento. El papel de la integracin regional y subregional y de los TLC en el proceso de desarrollo nacional. En la actualidad, siete pases en la regin tienen firmados TLC con Estados Unidos: Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua y Repblica Dominicana. A ellos se sumarn Costa Rica y, posiblemente, Per, Colombia y Panam. Agenda en comn: no obstante lo anterior, las elecciones le han dado a la regin un instrumento de movilizacin ciudadana sin precedentes, poniendo de manifiesto problemas y demandas durante las campaas. Eso permite tener un punto de partida comn entre la gran mayora de los pases, con una agenda electoral centrada en la desigualdad y la discriminacin, paradjicamente, dentro del mejor momento econmico de los ltimos 25 aos. 8. Renovacin de las lites y los liderazgos. En muchos pases de la regin existe un colapso de los llamados partidos tradicionales: en Venezuela, el COPEI (socialcristiano) y Accin Democrtica (socialdemcrata) no slo han dejado de significar una alternativa poltica sino que tambin se encuentran en un franco proceso de decadencia; en Ecuador tambin se da este fenmeno, con el Partido Socialcristiano y con la Izquierda Democrtica; en Bolivia, el Movimiento Nacionalista Revolucionario, Accin Democrtica Nacional y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria tienen una baja o nula gravitacin poltica en la vida nacional; en Per se cuestiona la hegemona de los llamados partidos tradicionales luego de las elecciones regionales de noviembre de 2006; en Colombia, en menor grado, los partidos Liberal y Conservador han ido perdiendo su tradicional hegemona poltica ante el Partido de la U, del presidente lvaro Uribe; y finalmente en Costa Rica, en las elecciones de 2006, el Partido Unidad Social Cristiana, uno de los bastiones tradicionales del bipartidismo costarricense, sufri una severa derrota electoral de la cual an no se repone.
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9. Nuevos proyectos polticos. La crisis de representacin poltica ha permitido que nuevos partidos surjan con proyectos polticos radicalmente distintos a los anteriores, tal como se ve en los siguientes ejemplos:
Partido / Corriente
MAS
Pas Bolivia Colombia Ecuador
Podemos Polo democrtico uribismo Alianza Pas Partido Sociedad Patritica (PSP) Partido Socialista Unificado Posibilidades de una nueva oposicin Nacionalismo Nuevos partidos regionales
Venezuela Per
Se tiene la posibilidad de nuevas representaciones polticas, radicalmente distintas a las anteriores, y en Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela existe la construccin de nuevas mayoras polticas.
Apoyo social a la democracia La democracia en Amrica Latina tiene un grado intermedio de consolidacin. En nueve pases, el 20% o menos de su poblacin tiene una apreciacin baja de ella. Los pases que tienen mayor satisfaccin con la democracia son Uruguay con 66% y Venezuela con 59%. En el resto de los pases la satisfaccin no llega a la mitad de la poblacin, siendo que los pases ms descontentos son Paraguay con 9% y Per con 17 por ciento. No obstante la buena situacin econmica y la celebracin de elecciones democrticas, el promedio de apoyo social a la democracia disminuy en el 2007: en el 2006 era del 58%, pero baj al 54% al ao siguiente. Esto se debe
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a que el apoyo a la democracia no depende solamente del estado actual de la economa ni de la poltica, sino tambin de factores como los siguientes: Las aspiraciones de calidad de vida que tiene la poblacin. Convencimiento de que los problemas internos tienen solucin. Servicios Pblicos.
Aspiraciones de calidad de vida y convencimiento de que los problemas internos tienen solucin El 90% de los latinoamericanos tiene televisin, lo cual permite que vean al mundo y, en ese marco, formen sus aspiraciones, convencidos de que la democracia es un instrumento vlido para aspirar y llegar a mejores niveles de vida, lo cual contrasta con las profundas desigualdades de la regin y pone en entredicho la existencia del bienestar general. En la primera dcada del siglo XXI los latinoamericanos son ms defensores de sus derechos, tienen ms preparacin acadmica, son menos pobres y, en consecuencia, estn menos satisfechos con los frutos del desarrollo y del crecimiento. A medida que pasa el tiempo, las expectativas crecen y las satisfacciones no son nunca suficientes para cumplirlas. Lo que era suficiente ayer, no lo es hoy, porque la poblacin sabe que existen soluciones a los problemas internos y exigen a sus autoridades democrticas que as lo hagan.
Servicios pblicos La valoracin de la democracia se hace frgil cuando existe la debilidad de cobertura de los servicios pblicos que debe proporcionar el Estado, tales como: Salud. Educacin, con una aprobacin del 54 por ciento.
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Disponibilidad de reas verdes y espacios pblicos. Servicios municipales. Caminos y pavimentacin. Transporte pblico. Recoleccin de la basura, con una aprobacin del 51 por ciento. Alcantarillado. Sistema de pensiones, con una aprobacin del 31 por ciento.
En la mayor parte de los pases, el 40% o ms de los ciudadanos tienen una satisfaccin baja con los servicios del Estado. Eso hace que la regin se caracterice por una baja calidad del Estado. Los pases con la ms alta satisfaccin con sus servicios son: El Salvador, con 45 por ciento. Uruguay, con 39 por ciento. Repblica Dominicana y Honduras, con 27 por ciento. Venezuela, con 25 por ciento. Los pases con niveles ms bajos de satisfaccin con sus servicios son: Brasil, con un 13 por ciento. Paraguay, con 12 por ciento. Per, con 8% de alta satisfaccin con los servicios.
Justicia Entre el ao 2000 y el 2007, el 75% de la poblacin consider que existe desigualdad en el acceso a la justicia. En Venezuela se tiene el mayor porcentaje de personas que creen en la existencia de un acceso igualitario a la justicia, que es del 38 por ciento. Per es el pas con menor percepcin social sobre la igualdad en el acceso a la justicia, que es del 8 por ciento.
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El sistema judicial goza de bajos niveles de confianza que no llega al 30% de la poblacin.
Seguridad pblica En promedio, el 73% de los latinoamericanos teme ser vctima de un delito con violencia. En Paraguay 89% de la poblacin teme ser vctima de un delito violento. En Panam 61% teme ser vctima de un delito violento. En el ao 2007, el porcentaje de personas que han sido vctimas de un delito fue del 38 por ciento. Slo un 9% de la poblacin considera que su pas es cada da ms seguro. Este tema es muy importante para los latinoamericanos, pues la prosperidad les est dando acceso cada da ms a cosas qu defender. Entre los pases con una mayor ocurrencia de delitos se encuentran Venezuela y Argentina, con casi 50% de personas (49% y 47%, respectivamente) vctimas de un delito entre 2006 y 2007. Entre los pases ms seguros est Panam, donde slo un 14% de las personas ha sido vctima de un delito entre 2006 y 2007.
Delincuencia Entre los aos 1995 y 2004 el 9% de los habitantes de la regin opinaba que la delincuencia era el problema ms importante, pero esta percepcin alcanz el 17% en el 2007. A medida que disminuye la importancia del desempleo como problema principal, aumenta la importancia de la delincuencia como el problema ms importante de Amrica Latina. Esto es significativo porque la delincuencia no es coyuntural, como el tema del desempleo, y no se soluciona con crecimiento econmico. Es importante tomar en cuenta esta problemtica porque la delincuencia con Estados dbiles y pobreza es una fuente que dificulta la gobernabilidad.
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En Venezuela, Guatemala, El Salvador, Chile, Argentina, Honduras, Costa Rica y Brasil el problema ms importante es la delincuencia. En Mxico, el problema del desempleo (13%) y la delincuencia (14%) tiene la misma importancia.
El autoritarismo y la indiferencia La indiferencia y el autoritarismo no estn ligados a la coyuntura econmica, ni a la poltica, sino ms bien parecen ser aspectos culturales, porque ni las elecciones democrticas ni los cuatro aos de bonanza econmica han logrado cambiar sustancialmente las actitudes hacia el autoritarismo, que han fluctuado en 12 aos entre un mnimo del 15% en 2002, 2004 y 2005, y un mximo del 19% en el 2001. La indiferencia al tipo de rgimen registr su punto ms alto en el 2003, con 22%. El punto ms bajo sucedi en 1997, con un 14%. En el 2007, fue del 20 por ciento.
Confianza social en los partidos polticos Analizar los retos de los partidos polticos es importante por razones sociales, porque si bien los partidos an son considerados como imprescindibles por la mayora de la gente, a su vez son mal evaluados en su actuacin y ello muestra una crisis de credibilidad. Manuel Alcntara Sez, en su obra Partidos polticos en Amrica Latina: precisiones conceptuales, estado actual y retos futuros, afirma que la primera dcada del siglo XXI es un periodo democrtico sin precedentes en Amrica Latina; no obstante, los partidos polticos se han enfrentado a la incertidumbre e incluso a la violencia poltica, la desigualdad social, extrema pobreza, as como a una profunda e incierta recomposicin interna. Es por ello que los partidos polticos tienen un doble reto: por una parte hacerse de la confianza y legitimacin social para permanecer en el tiempo y, por otra,
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superar el proceso de profunda e incierta recomposicin interna en que se encuentran. Despus de analizar la situacin econmica y poltica de Amrica Latina, es importante revisar cules son los ndices de confianza social en los partidos. En el 2007, la confianza promedio en los partidos fue slo del 20%, y adems est se encuentra dispersa ya que, por una parte, la confianza en Venezuela fue del 36%, mientras que en Ecuador slo del 8%. En Chile fue del 20% y en Mxico del 24 por ciento. En cuanto a esta crisis de los partidos polticos, desde hace una dcada se constata que los electores estn rechazando la oferta de representacin poltica y estn eligiendo a muchos gobernantes externos a los sistemas de partidos de cada pas, adems de que estn confiando ms en las organizaciones no gubernamentales (ONG). Esto se debe a factores que no slo son polticos, sino tambin sociales y culturales, como los siguientes: No existen consensos sobre temas centrales de la sociedad. El tema de la poltica divide profundamente a la poblacin, incluso a los seres ms queridos. Las sociedades estn divididas por el dinero e incluso por el color de piel. La poca confianza social en los partidos polticos es la parte ms endeble de la democracia, porque mientras se fortalecen e incluso se reeligen los presidentes y se validan los procesos electorales, se debilitan los mecanismos de representacin y gestin social a travs de los partidos. Un aspecto importante a considerar es que la opinin pblica tiene una valoracin ms positiva hacia la labor democrtica de los presidentes de cada pas, sin reconocer que ha sido una labor de los partidos. Esto tambin sucede en la literatura poltica. Steve Ellner, en su artculo Literatura reciente sobre la democracia latinoamericana,3 destaca que en general los politlogos son
Steve Ellner, Literatura reciente sobre la democracia latinoamericana, Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales, vol. 8, nm. 1, 2002, pp. 133-152.
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ms escpticos que en el pasado acerca del papel central desempeado por los partidos en la defensa y consolidacin de la democracia latinoamericana, y dan crdito a los presidentes y no a los partidos por conducir a sus naciones hacia una democracia ms autntica.
Retos futuros Como se pudo apreciar en la primera parte de este documento, de la situacin econmica, poltica y social de Amrica Latina se generan retos a futuro muy importantes para los partidos polticos. Para desarrollar esta segunda parte de la exposicin, ocuparemos algunas obras especializadas en el tema, adems de la bibliografa complementaria a que se hace referencia al final del presente documento. Las principales obras que dan sustento a la exposicin de esta parte son, entre otras, las siguientes: Partidos polticos en Amrica Latina: precisiones conceptuales, estado actual y retos futuros, Manuel Alcntara Sez (2004). Los partidos polticos en Amrica Latina, Manuel Alcntara Sez y Flavio Freidenberg (2001). Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina. lectura regional comparada. Daniel Zovatto (2008). Reforma del Estado y desconfianza poltica, Ludolfo Paramio (2002). La crisis de la poltica en Amrica Latina, Ludolfo Paramio4. Giro a la izquierda y regreso del populismo, Ludolfo Paramio (2006). La calidad de la democracia en Amrica Latina: una visin comparada, Daniel H. Levine y Jos Molina (2007). Democracia, gobernabilidad y malestar social en Amrica Latina. Una Reflexin, Maycela Crdova Sols (2006).
Paramio, Ludolfo, La crisis de la poltica en Amrica Latina, Amrica Latina Hoy: revista de ciencias sociales, nm. 32, 2002, pp. 15-32.
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No se puede dejar de mencionar que Manuel Alcntara Sez, en su obra Partidos polticos en Amrica Latina: precisiones conceptuales, estado actual y retos futuros, propone que los retos de los partidos que se ligan directamente con la imagen negativa que de ellos tiene la sociedad podran ser los siguientes: I. II. III. IV. Financiamiento de la poltica. Democracia interna. Profesionalizacin de la poltica. La relacin entre el partido, el grupo parlamentario y, en su caso, el partido en el gobierno.
No obstante la propuesta de Manuel Alcntara para agrupar los desafos de los partidos, podra considerarse que la lista de retos quedara incompleta, es por ello que se desarrolla el tema conforme al esquema siguiente, tomando como idea central que el principal reto es la confianza y la legitimacin social de los partidos, las cuales slo podrn alcanzarse si los partidos son capaces de resolver, a su vez, los retos de: I. Transparentar y rendir cuentas Uso de las prerrogativas exclusivas. Trabajo parlamentario. Presupuesto pblico y financiamiento privado. Uso permanente de los medios de comunicacin. No intervencin de las autoridades en asuntos de democracia interna.
II. Mejorar los resultados de gobierno y generar opciones viables desde la oposicin Resolver la pobreza mediante una mejor administracin y distribucin de la riqueza. Fortalecer el Estado de derecho. Generar opciones viables desde la oposicin.
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III. Fortalecer la cultura democrtica mediante la participacin electoral y social Aumentar la representatividad poltica. Reducir el abstencionismo electoral y el voto independiente. Aumentar la participacin social en las polticas pblicas y en las propuestas de la oposicin. Hacer ms confiables los procesos electorales. Respeto a los resultados electorales. Al cumplir con los desafos de los partidos, se tendr una evidente elevacin de la calidad de la democracia, entendida sta como un concepto integral y transversal vinculado con el sistema de vida de los pueblos en el que se asegura su constante progreso y bienestar general. Respecto de la calidad de la democracia, Guillermo ODonnell hace planteamientos muy concretos a lo largo de sus notas sobre el estado de la democracia en Amrica Latina, en la publicacin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) titulada La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, en donde afirma que la democracia no se reduce al acto electoral sino que requiere de eficiencia, transparencia y equidad en las instituciones pblicas, as como de una cultura que acepte la legitimidad de la oposicin poltica y reconozca, e incluso abogue, por los derechos civiles, polticos y sociales de todos. Es decir, la calidad de la democracia, segn este autor, tiene que ver con la calidad de vida no slo como un abanderamiento poltico, sino como una realidad tangible para la poblacin. Otros autores tambin hacen referencia a la calidad de la democracia, entre ellos Daniel Levine y Jos Enrique Molina; en su artculo La calidad de la democracia en Amrica Latina: una visin comparada5, estos autores afirman que debido a que las democracias en la regin se estn consolidando,
Daniel Levine y Jos Enrique Molina, La calidad de la democracia en Amrica Latina: una visin comparada, Amrica Latina Hoy: revista de ciencias sociales, vol. 45, 2007, pp. 17-46.
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la preocupacin poltica ya no es la transicin, sino la calidad de la democracia mediante la modernizacin institucional, que es una parte muy importante de la reforma del Estado.
Confianza y legitimacin social La razn principal de la crisis en que se encuentran los partidos polticos consiste en que la sociedad no tiene plena confianza en ellos. Sobre este aspecto, en la obra La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, se destaca una reflexin de Giovanni Sartori que pone en claro la trascendencia de la credibilidad. Sartori dice que las democracias son difciles porque tienen que se credas. Se agregara algo ms respecto de los partidos, no se trata slo de la credibilidad, sino de un sentimiento ms profundo, que es la confianza, pues en la regin an persiste la pobreza permanente, desigual distribucin de la riqueza, insuficiencia del marco jurdico de los derechos sociales, deficiencias en la cultura democrtica y en la cultura de la legalidad, resultados de gobierno cuestionables, falta de alternativas viables desde la oposicin, Estado de Derecho insuficiente, corrupcin, impunidad e inseguridad pblica, violacin de derechos humanos, participacin social insuficiente en la toma de decisiones de gobierno, y procesos electorales cuestionados por la sociedad, adems de muchos otros aspectos. Otro factor a considerar es que los partidos polticos conforman al grupo social ms poderoso, porque son los facultados, a travs de sus representantes, de hacer las leyes, as como de aplicarlas desde las instituciones del gobierno. Adems, reciben grandes cantidades de dinero pblico para su operacin ordinaria y para sus campaas electorales. Tienen acceso permanente a los medios de comunicacin, y, en muchos de los casos, el derecho exclusivo de registrar candidatos para cargos de eleccin popular. Ese enorme poder institucionalizado y legitimado jurdicamente, los convierte en el sector social con mayores responsabilidades hacia la sociedad, de donde se desprenden retos de enormes magnitudes.
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La confianza social en los partidos es necesaria para aspirar a un Estado de derecho consolidado, y a una gobernabilidad aceptable. 1. Transparentar y rendir cuentas A. Uso de las prerrogativas exclusivas. Justificar ante la sociedad la existencia de prerrogativas exclusivas con que cuentan los partidos polticos para asegurar su consolidacin, es un enorme reto que slo podr lograrse mediante la transparencia y rendicin de cuentas respecto del ejercicio correcto de dichas prerrogativas. B. Trabajo parlamentario. La creacin de las leyes tiene un gran impacto social; mediante ellas se regula la conducta de las personas y se concretan polticas pblicas de largo alcance, adems de que con la aprobacin de enormes cantidades de recursos a travs de los presupuestos pblicos, tanto en el mbito nacional como local, se puede lograr que un sector econmico florezca o, en caso extremo, desaparezca. Debido al gran impacto del trabajo parlamentario, se debe transparentar el proceso legislativo y ampliar los mecanismos para la rendicin de cuentas. C. Presupuesto pblico y financiamiento privado. Los partidos tienen el reto de transparentar plenamente sus finanzas internas para demostrar que el presupuesto pblico que reciben est siendo bien aplicado. Lo mismo tiene que ser con el financiamiento privado, para demostrar que ste no proviene de actividades ilcitas. D. Uso permanente de los medios de comunicacin. El uso permanente de los medios de comunicacin brinda a los partidos la gran posibilidad de tener contacto directo con la gente, pero al mismo
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tiempo conlleva la responsabilidad de demostrar a la sociedad que no estn siendo utilizados para descalificar al adversario mediante campaas negativas, sino para clarificar sus plataformas electorales, promover el voto ciudadano y fortalecer la cultura democrtica y la cultura de la legalidad entre la poblacin. Esta gran herramienta para la propagacin de las ideas y propuestas implica un uso con gran sentido de responsabilidad social. E. No intervencin de las autoridades en los asuntos de democracia interna. Es necesario que los partidos mejoren y hagan ms transparente sus mecanismos y procesos de democracia interna, para justificar que no es necesario que las autoridades intervengan en sus asuntos internos.
2. Mejorar los resultados de gobierno y generar opciones viables desde la oposicin Una reflexin que vale la pena tomar en consideracin es la que hace Ludolfo Paramio, en su artculo La crisis de la poltica en Amrica Latina,6 el cual seala que los cambios econmicos afectan a las polticas pblicas y a los resultados de los gobiernos que tienen ms dificultad para satisfacer las demandas sociales y, sobre todo, para ajustarse a las prioridades de los electores en el diseo de sus polticas. Esto explica que en todos los pases democrticos exista un clima de relativa insatisfaccin hacia los partidos polticos y hacia los resultados de los gobiernos. Por eso el reto de los partidos ya no slo es representar demandas sociales, sino encontrar un nuevo modelo de Estado que permita ofrecer soluciones. Los gobernantes provienen mayoritariamente de los partidos polticos y son los responsables de administrar la riqueza nacional, por eso los resultados de gobierno impactan directamente en la percepcin social sobre los partidos.
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Paramio, Ludolfo, La crisis de la poltica..., pp. 15-32.
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A. Resolver la pobreza mediante una mejor administracin y distribucin de la riqueza. Uno de los principales problemas es la pobreza, cuya solucin incluye una mejor administracin y distribucin de la riqueza. Sobre la distribucin de la riqueza no hay cambio de percepcin en toda la dcada, eso implica una fuerte disminucin de la buena imagen de la economa en esta nueva etapa de Amrica Latina. Uno de cada dos latinoamericanos piensa que la distribucin de la riqueza es injusta; es decir, no obstante que existe disminucin de la pobreza, mayor educacin, mayor crecimiento econmico, la percepcin de que la distribucin es injusta o muy injusta slo se redujo en un 3%, pasando en 1997 del 78% al 75% en el 2007. En promedio, slo el 21% de los latinoamericanos piensa que es justa. Es sorprendente que Venezuela sea el nico pas de la regin donde ms de la mitad de sus ciudadanos piensan que es justa. El resultado de la mejor administracin y distribucin de la riqueza tendr que concretarse en una mayor efectividad de los derechos sociales como base y plataforma para resolver la pobreza. B. Fortalecer el Estado de derecho. El Estado de derecho implica una amplia promocin y consolidacin de la cultura de la legalidad para reducir los altos ndices de corrupcin, impunidad e inseguridad pblica. Los partidos polticos tienen mucho que ver con el Estado de derecho, porque cuentan con representantes en el Poder Legislativo. Mejores leyes e instituciones ms fuertes son el sustento para avanzar hacia un pleno Estado de derecho, en un marco de respeto de los derechos humanos. C. Transparencia y rendicin de cuentas del gobierno. La transparencia, tanto de los partidos polticos como de los gobiernos, es una exigencia social cada vez ms fuerte.
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La credibilidad social en el gobierno depende en gran medida del acceso a la informacin, es por ello que la transparencia y la rendicin de cuentas son de obligado cumplimiento para todos los gobiernos. D. Generar opciones viables desde la oposicin. Los pluralismos polticos de la regin generan responsabilidades de la oposicin. No todos los partidos son gobierno, ni todos son oposicin. Pueden tener el poder nacional, pero en las localidades son oposicin, o viceversa. Pueden tener la titularidad del Poder Ejecutivo, pero no la mayora en el Parlamento. Este mosaico obliga a los partidos a demostrar a la sociedad que desde la oposicin pueden generar opciones viables para mejorar la calidad de vida. El entorpecimiento de las polticas pblicas con el afn simplista de oponerse a todo lo que venga del gobierno sin importar el beneficio para la poblacin entorpece la imagen social de los partidos. Es un reto reconocer, desde la oposicin, que determinadas polticas pblicas son las correctas y que incluso es mejor para la poblacin coadyuvar con el gobierno en acciones especficas. Ello es un signo ms de la profesionalizacin de la poltica.
3. Fortalecer la cultura democrtica mediante la participacin electoral y social A. Aumentar la representatividad poltica. La necesidad de aumentar la representatividad poltica es resaltada por Manuel Alcntara (en su obra ya mencionada Partidos polticos en Amrica Latina: precisiones conceptuales, estado actual y retos futuros) al afirmar que en algunos pases de la regin, la plena participacin de los ciudadanos en los procesos polticos sigue pendiente. Grupos de indgenas y campesinos, as como de residentes de zonas suburbanas de las ciudades, cuentan, formalmente, con
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derechos ciudadanos, pero en la prctica estn en la marginalidad y tienen pocas herramientas para ejercer plenamente sus derechos polticos. Las nuevas formas civiles de organizacin y representacin civil conocidas como organizaciones no gubernamentales han ganado terreno y estn desplazando a los partidos en los ndices de credibilidad social, porque la poblacin las aprecia como una alternativa eficaz y ms personalizada para canalizar sus demandas y resolver necesidades bsicas. B. Reducir el abstencionismo electoral y el voto independiente. El abstencionismo electoral es un signo negativo y generalizado en gran parte de la regin. El principal motivo es la desmotivacin social para acudir a votar porque la gente no se siente parte del sistema democrtico; sus opiniones son poco atendidas por los partidos, los cuales hacen negociaciones entre ellos sin rendir ningn tipo de cuentas a la sociedad. A la baja participacin electoral, se suma un creciente voto independiente e indeciso que demuestra la escasa convocatoria social de los partidos. El voto independiente supera al voto asegurado que tienen los partidos, debido a que los ciudadanos han desarrollado una visin cada vez ms alejada y crtica hacia las lites polticas, principalmente los jvenes. De ello deriva una volatilidad electoral que genera tendencias hacia prcticas polticas incorrectas, como las campaas negativas y la compra de votos, adems de elevarse los nimos sociales hasta grados de una posible ingobernabilidad en determinadas zonas geogrficas. Manuel Alcntara, destaca que uno de los indicadores relacionados con la estructuracin de la competencia partidista y su nivel de vinculacin con el electorado es el de la volatilidad electoral agregada, la cual permite conocer el nivel de alineamiento de los ciudadanos con los partidos as como la estabilidad de las preferencias de los electores hacia un sistema de partidos determinado. Alcntara menciona que una volatilidad baja, por contraparte, indica una mayor estabilizacin y consolidacin del sistema de partidos.
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C. Aumentar la participacin social en las polticas pblicas y en las propuestas de la oposicin. La creacin y reforma de la ley, la instrumentacin de los mecanismos institucionales para cumplirla y hacerla cumplir, as como la toma de decisiones de gobierno concretadas en las polticas pblicas, requieren de una mayor informacin y participacin directa de los destinatarios, a efecto de hacer saber los beneficios a su favor y lograr transmitirles la pertinencia de su aplicacin. La oposicin tambin debe tomar en cuenta las preferencias e intereses generales para generar propuestas viables de soluciones alternas. D. Hacer ms confiables los procesos electorales. Uno de los aspectos ms importantes para aumentar la participacin electoral y fortalecer la cultura democrtica es la instrumentacin de procesos electorales ms confiables, cuyos resultados garanticen la certeza social de que habr gobernabilidad, y de que quienes fueron los candidatos vencedores van a ejercer su cargo con legitimidad y asumirn plenamente las responsabilidades que han adquirido. Otro de los efectos positivos consiste en que los partidos polticos que sean oposicin, no tendrn argumentos ante el electorado para emplear tiempo y recursos pblicos buscando la inestabilidad del gobierno, ni la ingobernabilidad, sino que esos recursos y tiempo los tendrn que ocupar para elaborar propuestas viables. Por ejemplo, en Mxico, en noviembre del ao pasado, se llev a cabo una reforma constitucional muy amplia y profunda en materia electoral. Debido a ello se tuvo que reformar el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), se expidi la Ley Federal de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, y se reformaron 21 reglamentos del IFE. Adems de que en las entidades federativas se estn reformando las legislaciones electorales de mbito local para adecuarlas al nuevo texto constitucional.
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E. Respeto a los resultados electorales. Una parte importante de la cultura democrtica tiene que ver con los integrantes de los partidos de oposicin, quienes deben evitar convocatorias pblicas para la no aceptacin de los resultados electorales legtimos y formar resistencias civiles contra el gobierno. Todo ello impide que la sociedad vea con claridad los beneficios de la democracia.
Reforma electoral en Mxico Para desarrollar el tema de la reforma electoral en Mxico, no nos basaremos en ningn autor en especfico, sino que haremos una reflexin propia, tomando en cuenta las ideas ms importantes que los legisladores inscribieron en los considerandos de los dictmenes correspondientes. El 14 de noviembre del 2007 entr en vigor la reforma constitucional. Se reformaron los siguientes nueve artculos constitucionales: 6, 41, 85, 97, 99, 108, 116, 122 y 134. El 15 de enero de 2008 entr en vigor el nuevo Cofipe. Temas: Consolidacin del sistema de partidos. Financiamiento pblico. Financiamiento privado. Uso de la radio y la televisin. Regulacin de las precampaas y menor duracin de las campaas. Principios rectores de la organizacin de las elecciones federales. Promocin de la cultura democrtica. Fiscalizacin de las finanzas de los partidos polticos. Organizacin de procesos electorales locales por el IFE. Sistema de medios de impugnacin.
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Consolidacin del sistema de partidos Las autoridades electorales slo podrn intervenir en los asuntos internos de los partidos polticos en los trminos que sealen la Constitucin y la ley. Los asuntos internos de los partidos polticos comprenden el conjunto de actos y procedimientos relativos a su organizacin y funcionamiento, con base en las disposiciones previstas en la propia Constitucin, en este cdigo, as como en el estatuto y reglamentos que aprueben sus rganos de direccin.
Financiamiento pblico El financiamiento pblico ser para los siguientes tres tipos de actividades de los partidos polticos: 1. Actividades ordinarias permanentes. 2. Obtencin del voto durante los procesos electorales. 3. Para actividades especficas (educacin, capacitacin, investigacin socioeconmica y poltica, y tareas editoriales).
Financiamiento pblico para actividades ordinarias permanentes Monto anual: se multiplicar el nmero total de ciudadanos inscritos en el padrn electoral por el 65% del salario mnimo diario vigente para el Distrito Federal. Forma de reparto: el 30% de esa cantidad se distribuir entre los partidos polticos en forma igualitaria. El 70% restante se distribuir entre los partidos, de acuerdo con el porcentaje de votos que hubiere obtenido cada partido en la eleccin de diputados inmediata anterior. Esta forma de clculo ha sido establecida en ms de 20 entidades federativas y es de uso comn en otras naciones.
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Beneficios: se evitar que el monto por distribuir crezca como resultado del incremento en el nmero de partidos polticos, como haba venido ocurriendo. El crecimiento de ese monto estar en relacin directa con el que experimente el salario mnimo y con el crecimiento del nmero de ciudadanos inscritos en el padrn electoral, lo que debido a los cambios en la pirmide demogrfica de nuestro pas habr de ser mucho menor a lo observado en las dos dcadas anteriores. Incluso se prev que en el corto plazo el nmero de ciudadanos inscritos en el padrn se estabilice, o incluso empiece a disminuir. Habr mayor transparencia y claridad en el costo del sistema de partidos; el financiamiento pblico a los partidos polticos nacionales supone que cada ciudadano inscrito en el padrn aportara, anualmente, 35 pesos con 40 centavos.
Financiamiento pblico para la obtencin del voto Monto: el 50% del financiamiento pblico que le corresponda a cada partido poltico por actividades ordinarias en ese mismo ao. Beneficios: el financiamiento pblico destinado a las campaas electorales se reduce sustancialmente. En el ao de la eleccin general (cuando se elige al presidente de la Repblica, senadores y diputados federales) el financiamiento pblico de las campaas ser equivalente al 50% del que cada partido recibe por concepto de financiamiento ordinario, esto significa una reduccin de la mitad de lo que se daba anteriormente a los partidos. En el ao de la eleccin intermedia (cuando slo se elige diputados federales) la reduccin ser del 70%, lo cual significa que los partidos recibirn para sus campaas electorales solamente 30% del financiamiento ordinario anual.
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Financiamiento pblico para actividades especficas (educacin, capacitacin, investigacin socioeconmica y poltica, y tareas editoriales) Monto anual: el 3% del monto total del financiamiento pblico que corresponda en cada ao por actividades ordinarias. Forma de reparto: el 30% de ese 3% se distribuir entre los partidos polticos en forma igualitaria. El 70% restante se distribuir de acuerdo con el porcentaje de votos que hubiere obtenido cada partido en la eleccin de diputados inmediata anterior.
Financiamiento privado Se reduce significativamente el monto que cada partido podr recibir por este concepto. Las aportaciones de los simpatizantes no podr ser mayor al 10% anualmente, para cada partido, del tope de gastos establecido para la campaa presidencial inmediatamente anterior. Al da de hoy, ese monto es de casi 270 millones de pesos al ao para cada partido; al modificarse la base para su clculo, se reducir dicho monto a 40 millones de pesos aproximadamente, lo cual significa una reduccin del 85 por ciento.
Uso de la radio y la televisin Es la reforma ms profunda y de mayor trascendencia que en materia de uso de radio y televisin por los partidos polticos se haya realizado en Mxico. Las bases del nuevo modelo de comunicacin social son las siguientes: Se prohbe a los partidos polticos adquirir tiempo, bajo cualquier modalidad, en radio y televisin.
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El acceso de los partidos polticos a la radio y la televisin se realizar exclusivamente utilizando el tiempo de que el Estado disponga en dichos medios, que ser asignado al IFE, el cual ser la autoridad nica para estos fines. El Estado deber destinar, durante los procesos electorales, tanto federales como estatales y en el Distrito Federal, el tiempo de que dispone en radio y televisin. El tiempo de que dispondrn los partidos en radio y televisin, durante las precampaas y campaas electorales, se distribuir de la siguiente forma: 30% igualitario y 70% proporcional a sus votos. Los 48 minutos de todas las estaciones de radio y canales de televisin quedarn a disposicin del IFE durante los procesos electorales. Para las precampaas sern asignados 18 minutos diarios, en conjunto para todos los partidos, mientras que durante el periodo de campaas federales se asignarn 41 minutos diarios como prerrogativa a los partidos polticos; quedando para los fines propios de las autoridades electorales, tal y como lo dispone el texto constitucional, 7 minutos diarios. Se establecen nuevos criterios para el acceso de los partidos polticos nacionales a la radio y la televisin fuera de los periodos de precampaas y campaas electorales, preservando la forma de distribucin igualitaria establecida desde la reforma electoral de 1978. Se eleva a rango constitucional la obligacin de los partidos polticos de abstenerse de utilizar en su propaganda poltica o electoral expresiones denigrantes para las instituciones o para los propios partidos, o que calumnien a las personas. De igual forma, se determina la obligada suspensin de toda propaganda gubernamental durante las campaas electorales y hasta la conclusin de las jornadas comiciales, sealando las nicas excepciones admisibles. Tambin se eleva a rango constitucional la prohibicin a terceros de contratar o difundir mensajes en radio y televisin mediante los que se pretenda influir en las preferencias de los electores, o beneficiar o perjudicar a cualquier partido o candidato a cargo de eleccin popular. Se establece disposicin expresa para impedir la difusin, en territorio
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nacional, de ese tipo de mensajes cuando sean contratados en el extranjero. Para dar al IFE la fortaleza indispensable en el ejercicio de sus nuevas atribuciones, la ley deber establecer las sanciones aplicables a quienes infrinjan las nuevas disposiciones constitucionales y legales, facultndose al IFE para ordenar, en caso extremo, la suspensin inmediata de las transmisiones en radio o televisin que violen la ley. Para el mbito local, se establecen las normas aplicables al uso de radio y televisin por las autoridades electorales de las entidades federativas y los partidos polticos durante las campaas electorales de orden local, ordenndose que en las elecciones locales concurrentes con la federal, el tiempo destinado a las primeras quedar comprendido en el total. En los estados con eleccin o jornada comicial no coincidente con la federal, conforme al mandato del Apartado B de la Base III del artculo 41 constitucional, del tiempo que el IFE dispondr en cada entidad federativa, se asignarn para las precampaas locales de los partidos polticos 18 minutos diarios, en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate.
Precampaas y menor duracin de las campaas electorales Los temas de la reglamentacin de las precampaas y la disminucin del tiempo de las campaas alcanzaron los mayores consensos en el debate parlamentario. Se corrigieron los vacos legales en materia de precampaas, y se redujo la duracin de las campaas formales. En el nuevo COFIPE se prevn los siguientes aspectos: Fijar los lmites a las erogaciones en los procesos internos de seleccin de candidatos.
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Establecer que durante las precampaas, los partidos polticos podrn disponer, en conjunto, un minuto por cada hora de transmisin en cada estacin de radio y canal de televisin. El COFIPE debe establecer los plazos de las precampaas o tambin llamados, procesos internos de los partidos para la seleccin y postulacin de candidatos a cargos de eleccin popular. La duracin de las campaas para senadores y diputados federales, en el ao de elecciones para presidente de la Repblica, ser de 90 das. La duracin de esas campaas, en el ao en que slo se elijan diputados federales, ser de 60 das. En ningn caso las precampaas excedern las dos terceras partes del tiempo previsto para las campaas electorales.
Cuadro de beneficios Duracin de las campaas y precampaas Antes de la reforma, la campaa duraba 186 das. Con la reforma durar un mximo de 90 das. Las campaas intermedias tendrn una duracin mxima de 60 das. Se homologan los tiempos con los de las campaas federales: para el caso de gobernador no podrn exceder de 90 das, ni de 60 das para los diputados y ayuntamientos. Su duracin no podr exceder de 60 das en el caso de Presidente de la Repblica y gobernadores, ni de 45 das en el caso de senadores, diputados federales, diputados estatales y ayuntamientos.
Tipo de eleccin Presidencial, senadores y diputados Senadores y diputados Gobernador, diputados locales y ayuntamientos
Precampaas
Principios rectores de la organizacin de las elecciones federales Se regulan los principios rectores de la organizacin de las elecciones federales.
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El Instituto Federal Electoral ser independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeo. El Consejo General se integrar por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, consejeros del Poder Legislativo, representantes de los partidos polticos y un secretario ejecutivo. La Contralora General tendr a su cargo la fiscalizacin de todos los ingresos y egresos del instituto.
Promocin de la cultura democrtica El IFE tendr a su cargo en forma integral y directa, adems de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitacin y educacin cvica, geografa electoral, los derechos y las prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos polticos.
Fiscalizacin de las finanzas de los partidos polticos La fiscalizacin de las finanzas de los partidos polticos nacionales estar a cargo de un rgano tcnico del Consejo General del IFE, dotado de autonoma de gestin, cuyo titular ser designado por el voto de las dos terceras partes del propio Consejo a propuesta del consejero presidente. El rgano tcnico ser el conducto para que las autoridades competentes en materia de fiscalizacin partidista en el mbito de las entidades federativas puedan superar la limitacin a que se refiere el prrafo anterior. La Unidad de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos Polticos es el rgano tcnico del Consejo General del IFE que tiene a su cargo la recepcin y revisin integral de los informes que presenten los partidos respecto del origen y monto de los recursos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, as como sobre su destino y aplicacin.
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Organizacin de procesos electorales locales por el IFE El IFE asumir mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que as lo soliciten, la organizacin de procesos electorales locales, en los trminos que disponga la legislacin aplicable.
Sistema de medios de impugnacin Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se estableci un sistema de medios de impugnacin.
Conclusiones Los partidos polticos tienen un doble reto. Por una parte hacia la sociedad y por otra hacia la superacin del proceso de profunda e incierta recomposicin interna en que se encuentran. El reto ms importante de los partidos polticos en Amrica Latina es la confianza y la legitimacin social, que se lograr en la medida en que tambin se cumpla con otros retos muy importantes. Con el logro de los retos de los partidos se lograr un gran avance para la elevacin de la calidad de la democracia en Amrica Latina.
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Instituciones policiales: situacin y perspectivas de reforma

Planteamiento del problema
El 18 de junio de 2008 se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin
diversas reformas a la Constitucin, que en su conjunto tienen el propsito de sentar las bases para construir nuevos sistemas en materia de justicia penal y seguridad pblica. En el segundo de estos rubros, gracias a estas reformas, ahora el artculo 21 constitucional otorga a las policas del pas la facultad de investigar los delitos, bajo la conduccin y mando del Ministerio Pblico (MP), y establece cinco principios generales que habrn de servir para reformar a las instituciones de seguridad pblica en los tres rdenes de gobierno. Dichos principios son: a) Las instituciones de seguridad pblica sern de carcter civil, disciplinado y profesional. b) El MP y las instituciones policiales de los tres rdenes de gobierno debern coordinarse entre s para cumplir los objetivos de la seguri-
Investigador del rea de Opinin Pblica del CESOP. Correo electrnico: efren.arellano@congreso.gob.mx
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dad pblica y conformarn el Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP). c) Una de las bases mnimas que integrarn el SNSP ser la regulacin de la seleccin, ingreso, formacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento y certificacin de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica.2 Asimismo, se establece que la operacin y desarrollo de estas acciones ser competencia de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en el mbito de sus respectivas atribuciones. d) Se establece que ninguna persona ingresar a las instituciones de seguridad pblica, si no ha sido debidamente certificada y registrada en la bases de datos de personal de las instituciones de seguridad. e) La comunidad coadyuvar en la evaluacin de las instituciones de seguridad pblica. A partir de la publicacin de este decreto, el Congreso de la Unin qued emplazado para que, en un periodo de seis meses, expida la ley que establezca el SNSP.3 Por ello, resulta pertinente contar con documentos de investigacin y anlisis que permitan identificar los principales rasgos de operacin institucional de la seguridad pblica, en particular en materia de cuerpos policiacos. En el siguiente apartado, el lector encontrar una breve semblanza histrica de la forma en que se constituy la polica en Mxico y un primer diagnstico sobre sus principales rasgos de operacin.
El modelo del orden pblico En Mxico, la polica ha funcionado histricamente bajo la pretensin de salvaguardar el orden pblico. Bajo este esquema, la operacin de las policas ha
Poder Ejecutivo Federal, Diario Oficial de la Federacin, 18 de junio de 2008, primera seccin, p. 8; disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: octubre de 2008). 3 Ibid., vase artculo sptimo transitorio.
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iNstitUcioNes policiales: sitUaciN Y perspectivas de reforma
estado ms prxima a la nocin de seguridad del Estado, que del concepto de seguridad como un derecho ciudadano, jurdicamente tutelado. La debilidad institucional de las policas, presente desde la poca de la Independencia hasta nuestros das, favoreci que la polica se convirtiera en un instrumento del Estado para el control de sus adversarios polticos. As lo considera Ernesto Lpez Portillo Vargas:
Un ejemplo histrico que puede ayudar a sostener [esta] hiptesis es la institucin policial de los rurales. A mediados del siglo pasado, el esfuerzo centralizador del poder por parte del presidente Benito Jurez incluy como uno de sus ejes el establecimiento de dicha institucin policial, dedicada, al mismo tiempo, a combatir la delincuencia y anular las fuerzas polticas opositoras.4
Esta situacin se mantuvo vigente durante los periodos de gobierno de Porfirio Daz. La Constitucin de 1917, producto de la lucha contra la dictadura, tampoco regul a la seguridad pblica como un derecho del gobernante, ni articul esta materia al sistema democrtico de garantas. En dicha carta constitucional la seguridad pblica slo apareci como una de las facultades del municipio. Durante la etapa posrevolucionaria como lo sostiene el propio Lpez Portillo Vargas continu privilegindose las funciones polticas de la polica:
Si bien el cambio de siglo implic la transformacin radical del contexto, derivada de la institucionalizacin del conflicto, ahora la polica quedaba atrapada por las reglas impuestas desde un modelo poltico de corte autoritario, que garantiz la debilidad estructural del Estado de derecho. La polica no oper bajo controles democrticos porque no lo hizo el Estado mexicano en su conjunto.5
Ernesto Lpez Portillo Vargas, La polica en Mxico: funcin poltica y reforma, en Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C., Mxico, 2000, seccin publicaciones, documentos acadmicos, p. 8; disponible en www.insyde.org.mx (fecha de consulta: octubre de 2008). 5 Ibid., p. 9.
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Este enfoque de operacin segn Ernesto Lpez Portillo no tena como una prioridad de su funcionamiento el respetar y hacer respetar la ley, sino su capacidad para centralizar el control poltico a cualquier costo. El valor supremo era la lealtad al jefe superior, la cual era intercambiada por impunidad y cierto grado de autonoma. No se trata de caractersticas exclusivas de la polica mexicana. En un recuento del caso argentino, Marcelo Fabin San seala que durante dcadas la poltica de seguridad seguida por la clase poltica de esa nacin era elegir un buen comisario general que no cause problemas y [establecer] un pacto de reciprocidad.6 Esto deriv segn lo expuesto por San en la autonomizacin institucional de la polica y en su politizacin, lo que implicaba su participacin en operaciones encubiertas: el principal cliente de la polica era el Estado, no la poblacin, no los habitantes, no las personas.7 Estos mrgenes de autonoma y discrecionalidad con que actuaba la polica favoreci a que los mapas sobre la situacin de la delincuencia fueran elaborados casi exclusivamente por las propias instituciones policiales. Las cifras se manejan a discrecin, eran ms altas para pedir recursos y ms bajas para sus autoevaluaciones. Bajo este esquema, los intentos de reforma encontraron fuertes resistencias y en su mayora quedaron en arreglos cosmticos. Regresando al caso de Mxico, con la diversificacin y ampliacin de la delincuencia, el escaso desarrollo institucional de la polica la hizo presa fcil de bandas cada vez mejor armadas, con mayores recursos y una gama ms amplia de negocios ilcitos. Se inici entonces la historia interminable de la constante colusin entre grupos delictivos y cuerpos policiacos. Existen diversas expresiones de este fenmeno. Algunos estudios han encontrado evidencias de que la Direccin Federal de Seguridad, creada en los aos cuarenta, jug un importante papel en la historia de la tolerancia por parte del gobierno de Estados Unidos hacia el trfico de drogas de alta
Marcelo Fabin San, El proceso hacia la reestructuracin policial, en Efrn Arellano Trejo (coord.), Polticas pblicas eficaces en el combate a la delincuencia, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Cmara de Diputados, Mxico, 2007, p. 16. 7 Idem.
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envergadura.8 De hecho, esta polica federal desapareci poco despus de que uno de sus ltimos titulares, Jos Antonio Zorrilla, fuera detenido y sentenciado por el homicidio del periodista Manuel Buenda. En los aos setenta, en la ciudad de Mxico, el caso de la Divisin de Investigaciones para la Prevencin de la Delincuencia expresa una evidencia de que la corrupcin en los departamentos de polica est organizada de manera jerrquica y bajo un modelo autoritario, en donde lo ms comn es que este tipo de corrupcin se extienda ms all de la polica, hacia niveles ms altos de responsabilidad en el Estado, autoridades federales de procuracin de justicia y autoridades polticas.9 Desde mediados de los aos ochenta, el crecimiento del narcotrfico en Mxico empez a generar diversas fricciones con el gobierno de Estados Unidos. En los aos noventa, al mismo tiempo que se observ la declinacin de los crteles de Colombia, se consolidaron los crteles mexicanos, como los de Tijuana, Jurez, Golfo y Sinaloa. En 1993 se cre el Instituto Nacional de Combate a las Drogas, pero hubo que desaparecerlo cuatro aos despus, luego de que su comisionado, el general Jess Gutirrez Rebollo, fuera arrestado acusado de colaborar con lder del crtel de Jurez, el fallecido Amado Carrillo Fuentes.10 Uno de los retos actuales de la polica en Mxico es, por lo tanto, cambiar el modelo imperante basado en el control poltico y la subordinacin a un grupo en el gobierno, hacia un modelo de servicio a los ciudadanos, de proteccin a las garantas sociales y los derechos humanos. Tal como lo sintetiza en el siguiente testimonio la doctora Elena Azaola, antroploga que como se mostrar adelante ha realizado estudios de campo sobre la situacin de la polica en el Distrito Federal:
Alejandra Gmez Cspedes, The Dynamics of Organised Crime in Mexico, School of Social and Administrative Studies, Cardiff University, Reino Unido, diciembre, 1998, citado por Ernesto Lpez Portillo Vargas, La polica en Mexico..., op. cit. 9 Idem. 10 Jorge Chabat, Panorama de las reformas en materia de seguridad pblica, en Efrn Arellano Trejo (coord.), Polticas pblicas eficaces..., op. cit., pp. 32-33.
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Creo que en los pases democrticos se tiene muy claro que la polica es, en primer lugar, un servicio a los ciudadanos y un servicio de proteccin de las garantas y de los derechos de los ciudadanos. Lamentablemente en nuestro pas, histricamente la polica ha tenido mucho ms por objeto ser una institucin cuya principal misin es ejercer el control y acatar las rdenes de un grupo en el gobierno. No es un servicio de cara a los ciudadanos, sino un servicio que est orientado a tener el control social, el control poltico y el orden pblico. En cambio, hoy en da en muchos pases hay una discusin y un giro muy importante desde los modelos de seguridad pblica hacia los modelos de seguridad ciudadana, donde lo que se permite y lo que se propicia es una participacin fuerte por parte de la sociedad, no solamente que se les pregunte, sino que se tome en cuenta lo que la sociedad diga, que esta participacin sea de alguna forma institucionalizada.11
Cules han sido las propuestas y los avances logrados en Mxico para cambiar a las policas? Como se demostrar en el siguiente apartado de este documento, aunque desde 1995 se ha llevado a cabo una importante reforma jurdica, institucional y de estrategias en materia de seguridad pblica, la mayora de las policas siguen operando sin ningn cambio sustancial.
Nueva institucionalidad: misma polica Un cambio sustancial en la forma de concebir y operar la seguridad pblica se concret en diciembre de 1994. En esa fecha se public una reforma al artculo 21 constitucional, con la cual la seguridad pblica se concibi como una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios, los cuales se coordinaron, a partir de entonces, a travs del SNSP. Por primera vez, tambin con esta reforma, se establecieron lmites constitucionales al comportamiento de las instituciones policiales, las cuales quedaron
Elena Azaola, entrevista con el autor, realizada en las instalaciones del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social, Mxico, D.F., 9 de octubre de 2008.
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obligadas a regirse por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.12 Un ao despus, con base en esta reforma constitucional, se promulg la an vigente Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Esta norma defini a la seguridad pblica como una funcin a cargo del Estado, con los objetivos de salvaguardar la integridad y los derechos de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos. Dichos objetivos, segn esta ley, se alcanzaran mediante la prevencin y persecucin de infracciones y delitos, la imposicin de sanciones administrativas y la reinsercin social del delincuente y del menor infractor.13 El Sistema Nacional de Seguridad Pblica surgi con dos grandes instrumentos de coordinacin. El primero de ellos es la carrera policial, la cual se defini como obligatoria y permanente. La ley general del sistema estipula, en el artculo 24, que esta carrera
[] deber instrumentarse por la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios en sus respectivos mbitos de competencia y de manera coordinada, a travs de un servicio nacional de apoyo que homologue procedimientos y busque la equivalencia de los contenidos mnimos de planes y programas para la formacin de los integrantes de las instituciones policiales.
El segundo gran instrumento es el Sistema de Informacin Nacional de Seguridad Pblica, el cual obliga a la Federacin, a las entidades federativas, a los municipios y a las empresas privadas del ramo a intercambiar y sistematizar informacin sobre personal de seguridad, armamentos y equipos, estads-
Poder Ejecutivo Federal, Diario Oficial de la Federacin, 31 de diciembre de 1994, primera seccin, p. 2; disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: octubre de 2008). 13 Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Diario Oficial de la Federacin, 11 de diciembre de 1995, versin actualizada disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: octubre de 2008).
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ticas criminolgicas, personas indiciadas, procesadas o sentenciadas, as como a establecer un servicio para la localizacin de personas y bienes. Sin embargo, excepto algunos casos aislados, la carrera policial nunca se puso en marcha. Por el contrario, la mayora de las instituciones policiales en el pas siguen funcionando sin controles para la contratacin, permanencia y desarrollo profesional de sus integrantes. No existen definiciones claras sobre los objetivos de las corporaciones, y los ascensos y remuneraciones no estn vinculados al desempeo de sus funciones. Como se mostrar enseguida, en muchas ocasiones la polica acta bajo condiciones de alta vulnerabilidad: hacia el interior de las instituciones no se conoce y por lo tanto no se aplica la normatividad propia de su actividad; no existen condiciones adecuadas para su defensa jurdica y de proteccin a sus vidas; y, entre otras cosas, no se percibe que exista trabajo de equipo y mucho menos solidaridad y cooperacin entre las distintas corporaciones. De acuerdo con datos difundidos por el entonces secretario ejecutivo del SNSP, Roberto Campa Cifrin, las policas estatales y municipales tienen los siguientes rasgos sociodemogrficos: Cuentan con un nivel promedio de secundaria: 42% tiene secundaria completa; 4% secundaria incompleta; 10.7% primaria completa; 3.2% primaria incompleta; y 1% sin escolaridad. Con un promedio de edad entre 31 y 42 aos. Los policas de base estn en un rango de entre 18 y 80 aos; en cambio, en el caso de los mandos de polica, stos se encuentran en un rango de entre 27 y 65 aos. Casi 50% de los mandos requiere apoyo psicolgico. Para realizar adecuadamente su funcin requieren de tcnicas para manejo de estrs y control de impulsos. 26% de los mandos tiene coeficiente intelectual medio o superior.
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71% de todos los evaluados tiene algn padecimiento que afecta su salud. La mayora se trata de obesidad, diabetes, hipertensin o padecimientos visuales.14 El rezago educativo de la polica mexicana se hace ms evidente si se observa lo que acontece en otros pases, en los cuales se ha observado un esfuerzo sostenido por mejorar los niveles de escolaridad. Por ejemplo, en Inglaterra por lo menos la mitad de quienes estn en posicin de mando tienen un ttulo universitario. En Estados Unidos, la educacin promedio del funcionario policial subi considerablemente en 20 aos: en 1969 el promedio de aos de estudio llegaba a la secundaria, en 1990 alcanz dos aos de estudios universitarios. En el caso de Carabineros de Chile, el oficial de polica estudia tres aos; en tanto, los que llegarn a ser nombrados coroneles deben pasar por un curso adicional de dos aos en el Instituto Superior de Carabineros. En Japn se admite a graduados universitarios que despus de un ao de entrenamiento en la Escuela de Polica pasan a ocupar puestos de importancia y mando, especialmente en tareas de planificacin y administracin.15 El diagnstico presentado por Campa Cifrin tambin ofrece informacin sobre las condiciones generales en que se desempean los policas mexicanos. Casi 40% tiene menos de 10 aos de antigedad en la corporacin y slo 43% de los mandos tiene afinidad al puesto que desempean. Respecto a la situacin salarial, destaca que en un sondeo aplicado a 110 corporaciones municipales ubicadas en 19 estados, se encontr un salario menor de mil pesos y un sueldo mayor de 62 608 pesos. En las corporaciones estatales el sueldo menor fue de 3 471 pesos y el rango superior fue de 73 208 pesos.
Roberto Campa Cifrin, sin ttulo, en Memoria del Simposium Internacional sobre Seguridad Pblica, Comisin de Seguridad Pblica, Cmara de Diputados, Mxico, abril de 2008, pp. 68-70. 15 Hugo Fruhling, Modernizacin de la polica, presentado en el Foro Convivencia y Seguridad Ciudadana en el Istmo Centroamericano, organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo, San Salvador, del 2 al 4 de junio de 1998; disponible en www.idbdocs.iadb. org (fecha de consulta: octubre de 2008).
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A decir del entonces secretario ejecutivo del SNSP, los policas complementan sus ingresos a travs de la corrupcin: mediante sobornos o bien por complicidad con el crimen organizado:
Si queremos una mejor polica, necesitamos una polica que gane bien, que tenga por lo menos lo suficiente para mantener a su familia, porque si no se lo paga el estado, el municipio, la entidad federativa, el gobierno federal, entonces de algn lado lo estn sacando. Hoy sabemos de dnde lo estn sacando. Antes el asunto tena que ver con las mordidas. Hoy el asunto tiene que ver con vinculacin al crimen organizado. sa es la realidad.16
El trabajo presentado por Roberto Campa tambin recopil la opinin de los policas en estudio: 60% del personal policial consider que su corporacin no cuenta con personal suficiente; 64% coincidi en que las instalaciones de la corporacin no son adecuadas ni suficientes, faltan espacios o servicios, estn deterioradas o mal ubicadas; y 53% calific a su equipo de trabajo como deficiente, obsoleto y escaso. Por ltimo, en este documento tambin se expres el desconocimiento que tienen los policas sobre las normas que rigen su actuacin: 47% de los entrevistados dijo ignorar los procedimientos bsicos de coordinacin que existen entre las diferentes corporaciones policiales; 44% seal desconocer la normatividad que los faculta como agentes policiales (entre aquellos que dijeron conocer la normatividad, 30% no supo citar algn elemento jurdico); y 50% dijo no saber la normatividad que se aplica a las funciones policiales.
Autoimagen de la polica Un trabajo realizado por la antroploga Elena Azaola, entre 2001 y 2005, a travs de 170 entrevistas y el anlisis de 110 autobiografas escritas por policas preventivos del Distrito Federal, permite obtener una radiografa interna de
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R. Campa Cifrin, op. cit., p. 72.
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las condiciones precarias y de vulnerabilidad en que se desempea un amplio sector de la polica capitalina. Las entrevistas incluyeron a policas rasos, as como a mandos medios y superiores de diversos sectores y agrupamientos.17 La doctora Azaola agrupa el anlisis de los testimonios recabados en ocho rubros: falta de garantas (referido entre otras cosas a la incapacidad para comprender y actuar en un contexto de respeto a los derechos humanos), condiciones de trabajo, la corrupcin, los jefes, imagen y autoimagen, capacitacin, hombres y mujeres policas, y alcohol y drogas. A continuacin se presentan brevemente algunos de los hallazgos ms sobresalientes en los tres primeros de estos rubros, ya que ellos determinan en gran medida las condiciones que limitan el buen desempeo de los policas, definen el tipo de servicio que ofrecen a los ciudadanos y marcan los principales retos a enfrentar en un proceso de reforma policial.
a) Falta de garantas Una coincidencia entre los policas, independientemente de su jerarqua, es que anteriormente (en los aos setenta y ochenta) la polica tena mayores garantas para realizar sus funciones, las cuales comenzaron a declinar a partir de que aparecen en escena los derechos humanos. Esta actitud como lo destaca Elena Azaola revela la incomprensin que tienen los policas sobre las garantas fundamentales de que disponen todos los ciudadanos, el desconocimiento de los procedimientos y, peor an, la incapacidad de verse a s mismos como sujetos de derecho. Dos de los testimonios lo expresan en los siguientes trminos:
Antes no era tanto el respeto que se tena por la polica, pero s el miedo. Ahora ya no le tienen miedo por el auge que han tenido los derechos humanos, porque toda esa difusin dej relegado al polica. Yo veo que el polica no es capaz de
Elena Azaola, Imagen y autoimagen de la polica de la ciudad de Mxico, Ediciones Coyoacn, Mxico, 2006, en www.gandhi.com.mx
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enfrentar esto porque se pregunta: para sacar un arma, tengo que esperar a que me lesionen? El polica sabe trabajar en la calle y defenderse, pero es vulnerable jurdicamente. Una de mis propuestas es que nos dejen actuar libremente y que no se nos pongan trabas tanto en las agencias del Ministerio Pblico como en derechos humanos.18
Este desconocimiento, adems de la desproteccin que implica para los ciudadanos, tambin se traduce en situacin de inseguridad e incertidumbre para los propios policas en el desempeo de su labor:
Sabe por qu es la inseguridad? Porque los policas tenemos miedo de nuestra propia seguridad. Una vez, por agarrar un fallucazo, me fui al reclusorio, se imagina La mafia es una red. Si todo polica que fuese castigado estuviera aparte sera distinto, porque ahorita nos meten con los mismos que detenemos. Estaba yo con un miedo que no le platico, si nosotros tambin somos seres humanos Por eso el polica tiene miedo de actuar, porque si va a la crcel ni quien lo defienda Para nosotros las penas son ms altas, el ciudadano te puede golpear y no le pasa nada, pero si lo hacemos nosotros, la pena es doble. Cmo podemos dar seguridad si el polica no la tiene?19
La doctora Azaola llama la atencin sobre el hecho de que la aprehensin y destitucin de policas se haya convertido en una prctica recurrente del gobierno capitalino y en una forma de cuantificar los avances tenidos en materia de seguridad pblica: Sabemos por ejemplo que en 2001 fueron consignados 257 policas y 624 en 2002, mientras que entre enero y julio de 2003 fueron presentados 502 policas ante la Fiscala para Servidores Pblicos. Para 2004 la Secretara de Seguridad Pblica inform que destituy a un total de mil 276 policas, lo que significa que por cada da casi 4 policas son destituidos.20 Este problema dice Elena Azaola debera llevarnos a preguntarnos y reIbid., p. 57. Ibid., p. 59. 20 Ibid., p. 62.
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solver las razones de fondo de la constante violacin a la ley por parte de los policas.
b) Condiciones de trabajo El bajo salario que perciben los policas ya se abord anteriormente, al describir el diagnstico del SNSP. Sirvan los siguientes testimonios para corroborar esos datos y para profundizar sobre las condiciones de precariedad en que se desempean los policas por la falta de equipo, la deficiente seguridad social y la discrecionalidad con que son manejados los ascensos. Sobre los salarios:
Yo tengo 20 aos de servicio y aqu traigo mi recibo de nmina de la segunda quincena del mes de enero de 2002. Vea usted lo que dice: total a cobrar 1,146.06 pesos. Usted cree que con esto podemos sobrevivir? Para mejorar la corrupcin, tendran que pagarnos un buen salario. Nos pagan 3 mil pesos a la quincena menos los descuentos eso no alcanza para la familia si uno no recibe estmulos, pues uno busca la manera de salir adelante Si hubiera un sueldo decoroso, uno cuidara ms su trabajo y no se iba uno a arriesgar por los 100 o 200 pesos que los conductores nos ofrecen.21
Sobre la falta de equipo:

Nuestro chaleco no es parte del uniforme, nosotros lo tenemos que comprar, los uniformes son de muy mala calidad y un buen equipo no nos dan Nosotros compramos nuestras lmparas, las pilas, todo lo que necesitamos para poder entrar en un callejn. Estamos conscientes de que tenemos que comprar algo, pero no tenemos los suficientes medios para comprar uniformes para que luego se los roben.22
21 22
Ibid., p. 65. Ibid., p. 68.
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Las jornadas de trabajo son especialmente extenuantes para los altos mandos y medios, tal como lo muestran los siguientes testimonios:
Nosotros estamos en servicio de las 5:30 de la maana a las 11 de la noche. Por eso, las gentes que dirigen la secretara estn cansadas, estn agotadas. A un mando medio tampoco lo dejan ir de vacaciones o de incapacidad. Atentan contra la familia, no slo contra uno, y eso influye en el descontento de los mandos.23
Respecto a los malos servicios de salud y las nulas perspectivas para recibir una pensin digna, algunos de los testimonios ms elocuentes son los siguientes:
El servicio del ISSSTE es psimo, all nos maltratan. La ley dice que los servicios mdicos deben atender a la polica y no lo hacen. Algunos compaeros han sufrido accidentes graves y han quedado afectados y los quieren dar de baja si no comprueban que estaban trabajando. Ellos se arriesgaron, quedaron daados, y aun siendo accidentes de trabajo, les quieren quitar la mitad de su pensin. A mi me daban de jubilacin slo 4,800 pesos mensuales (en vez de los 8 mil quincenales que estamos ganado los mandos medios). Con la caja tampoco nos dan lo que hemos ahorrado por aos y aos. Quin jinetea el dinero de la caja? Son millonadas las que entran cada mes por eso hay policas que tienen 80 aos y no se van.24
c) Corrupcin La corrupcin es omnipresente segn estos testimonios ya que sirve para regular aspectos como la presentacin de exmenes en la academia de formacin, el pase de lista, retardos, la asignacin de zonas de trabajo y equipo, la
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Ibid., p. 71. Ibid., p. 77.
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realizacin de trmites internos, la elaboracin de informes e incluso la proteccin de algunos delincuentes. Los factores ms mencionados para explicar la persistencia de esta prctica son los bajos salarios, los ingresos que genera para los involucrados y la existencia de grupos como La Hermandad que controlan este trfico de canonjas. Algunos de los testimonios recogidos por la doctora Azaola son los siguientes:
Conclu el curso de actualizacin en el Campo Militar Nmero Uno donde tambin sali a relucir la corrupcin los compaeros empezaron a ponerles a los instructores ddivas a cambio de pasar las materias, la cantidad era de 70 pesos mensuales De ese modo llegaban a obtener altas calificaciones. [] posteriormente me asignaron un sector en el que me enfrent a la realidad de la corrupcin, pues, para tener un patrulla de cargo, los comandantes pedan dinero y en otros servicios, si no se les daba dinero, nos tocaban los horarios y los servicios ms pesados. A pesar de nuestras quejas ante el jefe de sector y ante la Contralora Interna, todo era intil. Los retardos se cambian por una cantidad de dinero as como el poder patrullar. El comandante que recibe la papelera se poda quedar con una parte de ella porque no tena a quin rendirle cuentas y tambin porque el encargado de la oficina reciba una ddiva para surtir la papelera completa. Tambin el delegado de vehculos se quedaba con los vales de gasolina pero tena que darle una parte al comandante Como escribiente me daba cuenta que los escribientes de seccin son ms maosos porque exigen a los comandantes una cantidad de dinero para trabajarles bien, o sea, para solaparlos en sus transas y hacer el trabajo administrativo con eficiencia, es decir, sin meter en problemas al comandante. Los mandos superiores son parte de un grupo de poder, de la llamada Hermandad corrupta que no deja que los jvenes con preparacin acadmica puedan ocupar los puestos de mando, pues a ellos no slo les ha costado aos de servicio, sino tambin dinero, y no les parece que uno ascienda sin haber pagado el precio. Son dueos de esta secretara y entre ellos se van rolando los sectores con la ayuda de un padrino (Jefe Halcn). Ha habido jefes de sector que han sido removidos por corrupcin, pero, en lugar de sancionarlos, slo los cambian de sector. 189
Una de las cosas que favorece la corrupcin es el temor porque, cuando agarramos un delincuente, sabemos quin es y sabemos que va a salir y a veces mejor l nos ofrece dinero y como los salarios son muy malos y no se asciende, pues uno a veces lo toma.25
En la siguiente seccin se ofrece una breve recapitulacin de las deficiencias que son comunes a las policas y se identifican una serie de principios que pueden orientar un proceso de reforma policial en Mxico.
Hacia la reforma de las instituciones policiales Uno de los especialistas destacados en los temas de la reforma policial en Mxico es el ya citado Ernesto Lpez Portillo Vargas. El Cuadro 1 resume un amplio diagnstico de su autora, elaborado con el propsito de identificar aquellos rubros en los que es necesario trabajar para lograr la transformacin de las policas en nuestro pas. En materia de planeacin, Lpez Portillo destaca la inexistencia de objetivos que orienten a la polica, como instituciones de servicio y proteccin de los derechos humanos; la falta de estrategias para prevenir y enfrentar hechos delictivos especficos; la inexistencia de un servicio civil de carrera y la vinculacin de sus presupuestos hacia objetivos de proteccin ciudadana. En el rubro de procedimientos de actuacin, Lpez Portillo identifica la inexistencia de mecanismos que garanticen un desempeo profesional, as como la clara comprensin e interiorizacin de los mismos por parte de todos los elementos de la corporacin; la falta de criterios explcitos para el uso de la fuerza, ni est garantizada su independencia respecto a las prcticas y mandos militares. Por ltimo, en cuanto a los mecanismos de control, este investigador destaca la inexistencia de mecanismos de control para la recepcin de quejas; la falta de registros sobre el uso de la fuerza, incidentes y aprendizajes derivados
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Ibid., pp. 83-89.
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Cuadro 1. Principales problemas de los cuerpos policiales del pas Planeacin Procedimientos de actuacin Control
No existen mecanismos eficaces para garantizar No se definen como una un desempeo con apego instancia de servicio al a la integridad, respeto a pblico y de proteccin los derechos humanos, no de los derechos humanos discriminacin y profesionalismo en las operaciones. No propician la clara comprensin entre sus integrantes respecto a los parmetros legales de sus atribuciones, tales como alto y registro, arresto, detencin, interrogacin y vigilancia.
No cuentan con sistemas efectivos de recepcin de quejas, investigacin interna, disciplina y control de la corrupcin. No mantienen registros internos y pblicos sobre el uso de la fuerza, la manera como sta se us y las razones de su empleo. Tampoco existen registros pblicos sobre el nmero de incidentes provocados por la polica, no asociados al uso de la fuerza o de las armas.
No cuentan con polticas y estrategias claras para la reduccin del delito, la violencia y el temor.
No utilizan la fuerza dentro de los criterios de No elaboran estrateempleo mnimo y respeto a gias especficas para la vida humana, no cuentan fenmenos delictivos, de con procesos automticos violencia e inseguridad de investigacin cuando particulares o de atencin provocan daos severos a grupos vulnerables. o muertes, ni registran, investigan y analizan todo uso de arma de fuego.
No presentan evidencia de aprendizaje por medio de la evaluacin de los incidentes provocados por el uso de la fuerza.
No responden ante agencias independientes especializadas que tengan No establecen las medidas poderes legales para necesarias para garantizar recibir quejas contra la la seguridad de los elepolica, para asegurar que mentos en las prcticas de sta es adecuadamente formacin y en campo. investigada y para emitir reportes independientes sobre el comportamiento de ella. Mantienen esquemas exNo cuentan con esquetremadamente dbiles de mas legales, presupues- No evitan intimidar a rendicin de cuentas ante tales y fiscales coherentes intereses o causas polticas los congresos, el sistema particulares de personas o con un modelo policial de justicia criminal y las responsable en trminos grupos. comisiones de derechos democrticos. humanos No funcionan de manera No presentan mecanisindependiente frente a los mos que aseguren la mandatos, valores, organi- transparencia en el manezacin y misiones militares. jo de sus presupuestos. No apoyan el escrutinio sobre ella proveniente desde instituciones o personas especializadas de la sociedad civil y la academia. No cuentan con un servicio civil de carrera, al tiempo que no proveen a sus elementos de las condiciones mnimas para un servicio profesional, para una adecuada defensa legal y para la proteccin colectiva de sus derechos.
Fuente: Ernesto Lpez Portillo Vargas, Mxico: los 30 principales problemas de la polica y 15 medidas para superarlos, disponible en www.insyde.org.mx (fecha de consulta: octubre de 2008).
de dichos actos; no son capaces de responder ante las quejas de organismos especializados ni pueden realizar investigaciones independientes sobre dichas quejas; no cuentan con sistemas vigorosos para la rendicin de cuentas, y no tienen mecanismos que aseguren la transparencia en la planeacin y ejercicio de su presupuesto. Por otra parte, a tres aos de haber concluido su investigacin, Elena Azaola afirma que el factor que explica la vulnerabilidad en que trabajan y viven los policas es la falta de apego a la legalidad y el consecuente predominio de procedimientos informales. En entrevista para este documento, la doctora Azaola sostiene que la falta de legalidad genera desconfianza, incertidumbre, inseguridad e incluso apata por parte de los policas, ya que ellos saben que no existen reglas claras para permanecer y ascender dentro de las corporaciones.26 Respecto al papel que puede cumplir la polica en las acciones de combate a la delincuencia, Azaola considera que tener una o varias policas de poco servira si siguen funcionando al margen de la ley y bajo la lgica con la que operan actualmente. Asimismo, expresa que frente al incremento de la delincuencia el recurso ms utilizado ha sido el aumento en el nmero de efectivos policiales, sin que esto tampoco sea una contribucin efectiva a la seguridad pblica. En coincidencia con este planteamiento, otras investigaciones advierten que en Mxico existe un exceso de policas. Segn cifras proporcionadas por el ex secretario ejecutivo del SNSP, para 2008 existan 29 353 efectivos federales y 349 163 policas estatales y municipales, incluyendo preventivos, ministeriales, de trnsito y bancaria. Una tasa de 343 policas por cada 100 mil habitantes. Esto significa en opinin de Campa Cifrin que tenemos mucho ms policas de los que tienen pases y sociedades con condiciones mucho mejores de seguridad. En tasas por cada 100 mil habitantes, Colombia tiene 217 policas y Francia 100.27
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Elena Azaola, entrevista con el autor, loc. cit. Roberto Campa Cifrin, sin ttulo, en Memoria del Simposium Internacional..., op. cit.,
p. 68.
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De acuerdo con clculos de Ernesto Lpez Portillo, el crecimiento de la polica en la ciudad de Mxico la ubican, con cifras de 1994, en un situacin desorbitada. Por cada 100 policas en el Distrito Federal, haba 86 en Pars, 68 en Madrid, 53 en Nueva York y 39 en Londres. Este autor tambin ofrece clculos que muestran la baja productividad que tienen nuestras corporaciones en comparacin con lo que ocurre en las ciudades ya mencionadas:
Comparando las mismas ciudades y relacionando denuncias de delitos y cantidad de agentes, tenemos 6.6 veces ms policas que la media internacional. Un polica de cualquiera de las ciudades antes mencionadas, hace el trabajo equivalente al efectuado por 55 de los nuestros. Tenemos ms policas que el resto de las grandes urbes del mundo, ms policas en atencin a los delitos denunciados y ms policas en relacin al nmero de habitantes.28
Otra manera de medir la forma como ha crecido el nmero de personas dedicadas a las labores de polica, se obtiene al observar la Grfica 1. En 1991, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Empleo, haba en el pas 461 mil personas clasificadas en el rubro proteccin y vigilancia. Para el ao 2004 esta cifra era de 872 mil. Esto significa un incremento de 190%; en tanto que el total de la poblacin ocupada creci 139%. En 1991 la poblacin ocupada en estas actividades era de 1.51% respecto al total de la poblacin ocupada, para 2004 alcanz la cifra de 2.06%. Slo hay que advertir que en estas cifras se incluye el crecimiento del personal ocupado por instituciones pblicas y empresas privadas. Cules son los ejes rectores para la transformacin de la polica? A partir de su observacin directa, la doctora Azaola identifica los siguientes: Fortalecimiento de los rganos de control internos. Actualmente no estn funcionando y slo generan desconfianza entre los propios policas. Estos rganos tambin deberan estar capacitados y vinculados
Ernesto Lpez Portillo Vargas, Mxico: los 30 principales..., op. cit., p. 15; con base en Rafael Ruiz Harrel, Criminalidad y mal gobierno, Sansores-Aljure, Mxico, 1998.
28
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Grfica 1. Poblacin total ocupada en el rubro proteccin y vigilancia y porcentaje respecto al total de la poblacin ocupada
Miles de personas 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
1991 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Porcentaje 2.5 2 1.5 1 0.5 0
Fuentes: Para 1991 y 1997: INEGI-STyPS, Encuesta Nacional de Empleo; para 1998 a 2004, INEGI-STyPS, Encuesta Nacional de Empleo. Trimestral.
con las tareas de rendicin de cuentas que se brinden hacia fuera de las instituciones. Participacin de los ciudadanos, la cual puede adoptar diversas modalidades, tales como los observatorios, la participacin a travs de representantes de barrios o colonias hasta la elaboracin de compromisos por parte de las corporaciones frente a los comits ciudadanos. Ofrecer las condiciones para que los policas puedan desarrollar una carrera. En trminos de recursos econmicos, el Estado no podra competir contra el crimen organizado; sin embargo, s podra hacerlo seala la doctora Azaola si ofrece una carrera con prestaciones sociales adecuadas; con un lugar de respeto y dignidad en la sociedad; con buenas condiciones de trabajo y de ascenso. Eliminar la presencia de grupos ilegales de poder. Esto implica combatir la impunidad con un ejercicio severo de la legalidad, en el cual
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no se quebrante la ley y se castigue verdaderamente a quienes incurran en actos ilcitos. Mantener una estrategia de largo plazo. Tiene que existir una definicin muy clara de los objetivos, una estrategia que incluya metas de corto y largo plazo y una voluntad sostenida a lo largo de un periodo muy prologando.29 Para Hugo Fruhling, quien ha investigado los procesos de funcionamiento y control de la polica en diversas partes del mundo, el hecho de que la polica est orientada por principios democrticos significa cuando menos lo siguiente: Que se conforma con un cdigo de conducta aceptable en trminos del respeto a los derechos humanos. Que el polica realiza su tarea con fines y orientacin de servicio pblico. Que los policas son plenamente responsables por las infracciones al derecho, y que existen mecanismos que as lo aseguran. Que la polica tambin es responsable ante el pblico respecto de las estrategias que utiliza para protegerlo, la eficiencia o acuciosidad con las que despliega sus tareas y el respeto que demuestra por las percepciones, intereses y valores de la poblacin.30
Conclusiones Desde 1995 se emprendi en Mxico una amplia reforma a la poltica federal de seguridad pblica. Sin embargo dicha reforma no ha alterado el funcionamiento de la gran mayora de las policas del pas. Dichas corporaciones siguen funcionando bajo un modelo heredado del siglo XIX: orientado a salvaguardar el orden pblico y a servir al grupo gobernante en turno.
29 30
Elena Azaola, entrevista con el autor, loc. cit. Hugo Fruhling, Modernizacin de la polica op. cit.
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Bajo este modelo las policas se han desarrollado, histricamente, con una gran autonoma respecto al poder poltico y de espaldas a la sociedad. Ello ha favorecido como se demostr en este documento para el caso del Distrito Federal la proliferacin de la corrupcin, el desprestigio de las corporaciones, la cooptacin de los mandos por parte de grupos de poder, as como condiciones precarias y de vulnerabilidad para los policas de ms bajo nivel, aquellos que atienden directamente a los ciudadanos. El crecimiento y la diversificacin de los grupos delictivos particularmente a partir de los aos ocheta y noventa, aunados a la baja institucionalidad desarrollada por los cuerpos policiales, favorecieron la continua colaboracin entre policas y delincuentes. Frente a ello, el Estado mexicano llev a cabo, entre 1994 y 1995, una reforma constitucional y legal con el propsito de crear el Sistema Nacional de Seguridad Pblica. A partir de entonces los tres rdenes de gobierno quedaron obligados a coordinarse en esta materia, a travs de dos grandes instrumentos: la carrera policial y un sistema de intercambio de informacin. El primero de ellos nunca se puso en prctica. El SNSP fue el marco a travs del cual se canalizaron recursos crecientes a la Federacin, a los estados y en menor medida a los municipios para las tareas de seguridad. Dichos recursos se han utilizado, en su mayora, para la compra de equipo y la construccin de infraestructura, sin que se hayan observado hasta el momento reducciones significativas en la incidencia de delitos. En este contexto, se llev a cabo una nueva reforma constitucional, promulgada el 18 de junio de 2008, con un fuerte componente en materia de cuerpos policiales. La polica qued facultada para realizar tareas de investigacin y quedaron explcitas las bases para la creacin de una carrera policial, la certificacin de sus miembros y la participacin de la sociedad en las tareas de evaluacin. En este documento se aportaron diversos testimonios y trabajos de investigacin que permiten identificar los principales ejes para la transformacin de la polica en Mxico: colocar en el centro de la actuacin policial a los ciudadanos y el respeto a los derechos humanos; eliminar la presencia de grupos de poder al interior de las corporaciones, mediante una estricta aplicacin de
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la ley; establecer procedimientos que aseguren la transparencia al interior y hacia el exterior de las corporaciones; fortalecer los rganos de control interno; establecer estrategias de corto y largo plazos, mediante un esfuerzo sostenido durante un largo periodo; establecer metas frente a los ciudadanos y realizar peridicamente su evaluacin; y establecer las condiciones adecuadas para el desarrollo de la carrera policial en los tres rdenes de gobierno.
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Polticas Pblicas
La gestin del agua en los gobiernos locales de Mxico

CSAR AUGUSTO RODRGUEZ GMEZ1
Introduccin
con la publicacin de la nueva Ley de Aguas Nacionales, se establecieron nuevas reglas para interrelacionar de manera ms eficiente el uso del agua en Mxico, si bien su administracin an dista mucho de lograr este objetivo. Todos los aspectos de la cadena administrativa para el otorgamiento de este servicio sufren en mayor o menor medida algn tipo de carencia, desde su extraccin hasta su consumicin final en las distintas reas en que es utilizada: hblese para el consumo humano, as como de la utilizada para otras actividades de produccin (agropecuarias, industriales, etctera). En todas ellas existen mltiples problemas que al da de hoy han hecho del agua una de las principales preocupaciones mundiales, por lo que la propia Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) ha propuesto algunas de las principales directrices a seguir, muchas de las cuales han sido acordadas en encuentros internacionaDirector del rea de Opinin Pblica, congreso.gob.mx
1
Aunque desde la dcada de los noventa, y ms concretamente en el ao 2004
CESOP.
Correo electrnico: cesar.rodriguez@
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les, como el Foro Mundial del Agua, realizado en Mxico en el ao 2006. Los postulados para esta y otras reas de relevancia mundial, que tienen el mismo objetivo de procurar una vida mejor para las generaciones futuras, fueron recogidos en el documento denominado Los objetivos del milenio (ODM), en el que la propia organizacin, a manera de declogo, describe los retos a alcanzar en el ao 2015. En este marco, el problema medioambiental se describe en el Objetivo 7, y especficamente el del agua, en la meta 10.2 La mayora de los diagnsticos contenidos en este tipo de documentos suelen coincidir sin importar su origen institucional, tanto si son de organismos oficiales como de investigadores universitarios o de la sociedad civil: la disponibilidad de agua se encuentra amenazada para las futuras generaciones en diversas regiones del mundo y, por supuesto, aunque en menor medida, en nuestro pas. Y es que en ciertas zonas del territorio nacional la gravedad de su situacin es ya una dificultad del presente que hace apremiante la intervencin de todos los sectores involucrados para tratar de revertir esa realidad. El fenmeno del cambio climtico es uno de los referentes exgenos de dicha problemtica, pero lo son tambin la contaminacin del agua; la desertificacin de bosques y selvas que rompen el ecosistema hidrulico; el uso un tanto irracional del lquido en las labores de produccin; la concentracin urbana y el desorden territorial de la misma que sobreexplota mantos acuferos y, ante todas las cosas, la falta de cultura transversal entre el diseo normativo y la sociedad. En Mxico esto es notoriamente palpable: an no existe una simbiosis entre estos dos entes, la desarticulacin no democrtica pervierte el uso del agua, y es hoy tambin uno de los principales problemas que atraviesa la conservacin del medio ambiente; no hay, por lo tanto, una sinergia entre la dualidad clsica de administracin y poltica. Es la perversa relacin de una cultura como aprendizaje social que deviene praxis destructora. Como una serie de costumbres identificables de esa sociedad, como normas aprendidas que la simbolizan, y una norma que cita, pero no construye. A la hora de hacer cumplir el diseo normativo para lograr alcanzar la eficiencia administrativa,
ONU, Los objetivos del milenio, Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, en: http://www,undp.org.mx/Doctos/Publicaciones/ODM%202006.pdf
2
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la gestiN del agUa eN los goBierNos locales de mxico
la poltica como fin subyace al medio de lograr eficientizar la labor administrativa y hacerla ms sustentable. De tal manera, este documento tiene como objetivo realizar una descripcin del manejo del agua en nuestro pas, haciendo un especial anlisis de cmo se da el manejo del agua en el mbito local, y concretamente en la esfera municipal. Para tal motivo, el texto se divide en dos partes: en la primera se realiza una descripcin del devenir histrico del manejo del agua potable y el alcantarillado en Mxico, especficamente en el tema de la gestin de los gobiernos locales, con especial atencin en el municipio. En ste se hace una interrelacin de su diseo institucional con la problemtica del agua. En la segunda parte se presenta un ejemplo exitoso de asociacin para el manejo de una cuenca, siendo sta la Iniciativa Intermunicipal para la Gestin Integral de la Cuenca del Ro Ayuquila, la cual se ha convertido ya en un clsico para ejemplificar la recuperacin de zonas hdricas, despus de sufrir considerables problemas de contaminacin y deterioro causados por factores humanos.
El devenir histrico de la gestin del agua: un cambio del paradigma centralista Desde hace aproximadamente dos dcadas, en Mxico, como en la mayora de los pases de Amrica Latina, el manejo en la gestin del agua ha ido cambiando. De hacerse de manera centralizada y a travs del gobierno federal, se adopt, a partir de la dcada de los ochenta, un modelo de mayor descentralizacin. Acorde con el concepto federal de organizacin poltica, en el cual los gobiernos locales, como lo son los estados y los municipios, pasaron a tener mayores atribuciones y funciones en la administracin del recurso. Pero antes de definir los espacios temporales en el cambio de paradigmas en la gestin del agua, es conveniente precisar los conceptos a los que se le habr de referir, como el propio de gestin del agua: Al cual se le entiende como una serie de acciones desarrolladas de manera integral por los actores de una cuenca para la conservacin, manejo, suministro y disposicin del
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agua en una cuenca, que garanticen la calidad y cantidad para el desarrollo sostenible de la sociedad.3 Como se observa en el ltimo rengln de la definicin, el desarrollo sostenible se ha convertido en uno de los pilares que da sustento a la gestin del agua potable en Mxico, con otro referente adicional: que este manejo deba darse por cuencas, ya que como se afirma, se ha asumido el enfoque de gestin integrada del agua promovido por agencias como el Banco Mundial, el Consejo Mundial del Agua y el Global Water Parnership. En este enfoque se enfatiza la necesidad de lograr coordinar acciones a nivel local con base en una nueva delimitacin por cuenca hidrolgica.4 Una cuenca hidrogrfica es la zona geogrfica en donde los escurrimientos de agua confluyen hacia un mismo punto en una corriente. Debido a esta caracterstica, las cuencas hidrogrficas son unidades naturales para el manejo de los recursos naturales y en particular el agua.5 La mayora de los especialistas revisados afirman que el hacer del desarrollo sustentable una de las principales premisas del Plan Nacional Hdrico 2007-2012, presentado por el presidente Felipe Caldern, fue uno de los primeros aciertos, as como el tratar de sistematizar dicha preocupacin en polticas de gobierno con presupuesto destinadas a este objetivo. Pero en ocasiones no es que no se recoja la preocupacin en los planes y polticas de gobierno, sino que la normatividad establecida para lograrlo camina en contradiccin con la praxis cultural del comportamiento administrativo, lo cual termina socavando con todo el esquema que le daba sustento a los objetivos planteados. Adems se hace nfasis en que su xito depender de la coordinacin entre los
Luis M. Martnez, Sergio Graf , Eduardo Santana y Salvador Garca, Gestin y manejo del agua en la cuenca del ro Ayuquila, Primer Congreso Internacional de Casos Exitosos de Desarrollo Sostenible del Trpico, Instituto de Manantln de Ecologa y Conservacin de la Biodiversidad, Universidad de Guadalajara, 2-4 de mayo de 2005, Boca del Ro, Veracruz. 4 Nohora Beatriz Guzmn Ramrez y Sergio Vargas Velsquez, El manejo del agua en los municipios de la cuenca del ro Amacuzac y la participacin social, Universidad Autnoma de Morelos, Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (www.iglom.org). 5 Jos Guillermo Daz Muoz, La Iniciativa Intermunicipal para la Gestin Integral de la Cuenca del Ro Ayuquila recibe el Premio Gobierno y Gestin Local 2005, en http://innova. fox.presidencia.gob.mx/ciudadanos/practicas/cide/index.php?contenido=1306&pagina=1.
3
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entes responsables de manejar el recurso hdrico, como base para plantearse el xito en la consecucin de las metas, tal y como se expresaba lneas atrs.
Se subraya que en este momento la crisis del agua es fundamentalmente una crisis de gestin o ms precisamente de gobernanza del agua, tambin traducido como gobernabilidad, lo cual significa que la problemtica tal y como es entendida ahora, est ms en el campo de la accin pblica, el diseo e implementacin de polticas gubernamentales y la negociacin y regulacin de intereses sociales, econmicos y polticos, y en la manera en que funcionan los arreglos institucionales.6
Otra base conceptual que acompaa la gestin del agua es la corresponsabilidad, esto es, lograr una especie de democratizacin del manejo del agua, en el cual todos los involucrados con su uso (teniendo en cuenta sobre todo a aquellos que la utilizan en volmenes importantes) sean verdaderamente responsables de su buena o mala utilizacin (un efecto derivado de ello es el lugar comn de que existan acuferos donde se sabe por qu estn contaminados, as como los sujetos causantes), y se formen comisiones intergubernamentales para solucionar el asunto (como la de la cuenca del ro Lerma-Santiago). Pero antes de dar paso a los datos que diagnostican algunos de los puntos ms problemticos de la gestin del agua en Mxico, y sobre todo los que ataen directamente a las esferas gubernamentales locales, es conveniente precisar el porqu se ha llegado a adoptar el actual esquema de gestin.
Cmo se realizaba la gestin del agua A decir de Mara de Lourdes Amaya:7

Cosgrove y Rijsberman, citados por Nohora Beatriz Guzmn Ramrez y Sergio Vargas Velsquez, El manejo del agua, op. cit., p. 1. 7 Mara de Lourdes Amaya, Importancia de las instituciones en la gestin del agua, Gaceta Ideas, ao 2, nm. 28, Concyteg, 16 de diciembre de 2007.
6
205
En Mxico, hasta la dcada de los noventas el manejo del agua se daba a travs de un arreglo institucional centralizado, que no tena en cuenta la nocin de escasez sino que se basaba en la idea de la abundancia del recurso, esta percepcin tena un cierto fundamento en la poca en que la presin demogrfica y la urbanizacin no tenan las caractersticas que presentan ahora, ni la problemtica del agua haba alcanzado los niveles que hoy conocemos.
El enfoque, se indica, se vena aplicando desde finales del siglo XIX, lo cual [...]enfatiz la expansin de la oferta del agua para el desarrollo econmico separando los distintos usos y usuarios (agrcola, industrial, comercial, entre otros), el cual implic que en muchos pases se implementaran grandes programas para el abastecimiento de las crecientes necesidades humanas a travs de grandes obras de infraestructura, sin tomar en cuenta la conservacin del ambiente o el impacto sobre grupos sociales locales, a travs de sucesivas y ms profundas intervenciones en el ciclo hidrolgico.8 Algunas de estas acciones provocaron, por ejemplo, que en el pas se fueran perdiendo grandes cantidades de bosques y selvas, lo cual incide directamente, como se anotaba, en dicho ciclo hidrolgico. Porque como seala Julia Carabias,9 ex secretaria del Medio Ambiente en el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000):
Con la destruccin de estos ecosistemas se pierde parte de la riqueza biolgica del pas, se afecta la disponibilidad del agua, se modifican los cauces de los ros, se desecan manantiales y arroyos, se incrementa la erosin y los riesgos de inundaciones, se altera el clima regional, por slo mencionar algunos de los impactos ms graves y no valorados de la deforestacin.
A la par de que estos problemas se agudizaban, las necesidades demogrficas cambiaban el espectro del modelo de gestin hdrico. A partir de 1983 la Federacin comenz a transferir a los municipios ciertas atribuciones que le
Nohora Beatriz Guzmn Ramrez y Sergio Vargas Velsquez, El manejo del agua ..., op. cit., p. 2. 9 Julia Carabias, Convenio para las selvas, peridico Reforma, Mxico, 17 de abril de 2008.
8
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dieron mayor autonoma, pero tambin responsabilidades; una de ellas fue la de otorgar los servicios pblicos, entre ellos el agua y el alcantarillado. Como varias de las polticas pblicas que tardan tiempo en aplicarse, la descentralizacin en el servicio del agua empez a tomar forma hasta entrados los aos noventa. Es aqu cuando el manejo por cuencas hdricas empieza a tomar forma, incorporndose algunos de sus principios en la Ley de Aguas Nacionales de 1992. Esta definicin del manejo del agua trajo aparejada la creacin de ciertas instituciones para cada una de las esferas de gobierno: la Comisin Nacional del Agua (CNA), para aplicar las polticas hdricas a nivel nacional; a nivel local se crearon sus pares en los estados, las cuales se denominaron Comisiones Estatales de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento; y para el municipal, organismos operadores del servicio.10 En abril de 2004 se publica la nueva Ley de Aguas Nacionales, en sta, sus planteamientos se enfocan al uso eficiente del agua, la bsqueda de la sustentabilidad del uso del recurso y el reconocimiento de que el agua y los ecosistemas mantienen relaciones recprocas de interdependencia.11
En la ley se reconoce que: 1. Cuencas y acuferos constituyen la unidad territorial bsica para la gestin de los recursos hdricos. 2. Que la gestin del agua y el correspondiente ejercicio de la autoridad deben hacerse de forma descentralizada, integrada (i.e., reconociendo la interrelacin del agua con el aire, los suelos, la biodiversidad y los ecosistemas) y por cuenca hidrolgica. 3. Se incorporan los principios el que usa paga y el que contamina paga, buscando promover el reuso del agua. 4. Se definen las condiciones para decretar zonas reglamentadas, de veda o reserva, ya sea por riesgo de agotamiento de acuferos, desastres o para prevenir daos irreversibles a los ecosistemas.
10 11
Mara de Lourdes Amaya, Importancia de las instituciones, op. cit., p. 21. ONU, Los objetivos del milenio, op. cit., p. 107.
207
5. Se reconocen los servicios ambientales de los ecosistemas. 6. Se abordan los trminos para la prevencin y el control de la contaminacin de las aguas, se definen responsabilidades por dao ambiental y se plantean sanciones ms severas a las descargas de aguas residuales o usos del agua que no respeten los trminos establecidos. Prcticamente todos los especialistas consultados documentalmente (y aqu citados), coinciden en que tanto los principios de la ley como las polticas pblicas derivadas de stas, y en ltima instancia las instituciones gubernamentales, no han podido satisfacer debidamente las premisas concernidas en estos puntos. Los problemas se han acentuado, como ya se ha referido, en ciertas reas, porque el arreglo institucional no ha logrado alcanzar la gobernanza ptima. Veamos enseguida algunos datos sintomticos de ello.
Breve situacin de la contrastante disponibilidad del agua y sus principales usos en el pas La disponibilidad per cpita del agua ha ido disminuyendo gradual y considerablemente, ya que en 56 aos Mxico pas de disponer de 18 035 a 4 416 metros cbicos por habitante al ao,12 un dato que, como los dems relacionados con el tema medioambiental, es una constante en el pas. La Grfica 1 refleja la situacin de Mxico en el concierto internacional. Adems, hay una referencia importante: el desigual crecimiento regional. Por paradjico que resulte, el crecimiento poblacional y econmico ms importante se ha dado en zonas con poca disponibilidad de agua: En el centro y norte se tiene el 31% de la disponibilidad nacional, y se concentra el 77% de la poblacin. Situacin que contrasta con el sur, donde existe el 69% de la disponibilidad y nicamente se ubica el 23% de la poblacin.13
12 13
Ibid., p. 18. Plan Nacional Hdrico 2007-20012, pp. 17 y 18 (www.conagua.gob.mx).
208
Grfica 1. Disponibilidad promedio de agua en diversos pases (m3/habitante/ao)

90767 45039 20707 12596 7934 6902
Canad
Brasil
Argentina
Indonesia
Bangladesh
Estados Unidos
Mxico
4416
Japn
3362
Francia
3355
Turqua
3128
Espaa
2707
Nigeria
2198
China
2127
India
1729
Sudfrica
1103
Marruecos
919
Egipto
779
Fuente: Plan Nacional Hdrico 2007-2012, p. 18.
La mayor parte del agua concesionada que se usa en el pas, equivalente al 77%, est destinada para el empleo agrcola en alguna de las 6.5 millones de hectreas de riego, de un total de 21 millones de hectreas (10.5% del territorio total nacional, el restante 14.5% es de temporal).14 Los volmenes cbicos concesionados hasta diciembre de 2006 eran de 77 321 millones, y de ellos, coincidiendo con lo anterior, tenemos que casi un 80% se destina al consumo agrcola, un 9% al consumo industrial y tan slo el 14% al pblico (Grfica 2). No slo es que los mayores porcentajes del agua se empleen para el sector productivo agrcola, sino en cmo se usa: con mtodos de irrigacin de forma tradicional que tienen como caracterizacin el uso indiscriminado del agua para mojar completamente la superficie que se ha sembrado y no la requerida para la planta sembrada.
La persistencia de las dificultades en el diseo normativo de los estados y municipios en el otorgamiento del servicio del agua potable y alcantarillado Con las transferencias legales a los municipios, se trataba de acercar la resolucin de los problemas a la ciudadana, porque como el lugar comn lo indica, es ste el ente gubernamental ms cercano a la poblacin. Pero an y con que en 1997 se reform de nuevo el artculo 115 constitucional para otorgarle ms autonoma al municipio, todava se siguen presentando muchas dificultades de diversa ndole, que afectan tambin el desempeo gubernamental de esta esfera. Incluso esto mismo como consecuencia de aquello que se ha tratado de corregir:15 La fragilidad del marco normativo. Las persistencias de sistemas administrativos obsoletos.
Ibid., pp. 29 y 30. Enrique Cabrero Mendoza, Hacia la construccin de una agenda para la reforma administrativa municipal en Mxico. Extrado del sito web: http://www.municipio.org.mx/agenda_adm1.htm
14 15
210
Grfica 2. Usos consuntivos del agua en Mxico

Pblico 14%
Industrial 9%
Agrcola 77%
Nota: En el uso agrcola se incluyen los usos agrcola, pecuario, de acuacultura y mltiples. Fuente: Plan Nacional Hdrico 2007-2012, p. 19.
La precariedad de sistemas de gestin de servicios pblicos municipales. La falta de profesionalizacin de los funcionarios municipales. La ausencia de sistemas de planeacin municipal. La ausencia de instrumentos de gestin para incorporar una visin integral del desarrollo local. Y aunque no es el motivo de este texto analizar cada uno de estos puntos, vale la pena citarlos para recordar que an falta hacer modificaciones al marco normativo del municipio (sobre todo en su reglamentacin interior), que podran incidir directamente en la forma en como se administra el gobierno. Uno de estos puntos es la prohibicin de la reeleccin inmediata de los integrantes del Ayuntamiento o de la todava incipiente institucionalizacin del servicio civil de carrera, lo que provoca que se piense siempre en el da a da y no en la posicin futura. Pero con todo y estas dificultades, los estados y municipios implementaron la creacin de sus organismos. Bajo estas condiciones, a finales de los
211
noventa, el 77% de los sistemas de agua potable estaba ya a cargo del municipio.16 En el 95% de ellos las tarifas eran fijadas por el municipio o el organismo operador; aproximadamente el 85% de los sistemas de agua potable tenan autoridad para otorgar en concesin el servicio; y el 56% de ellos estaban facultados para cortar el servicio por falta de pago.17
La cobertura del servicio del agua potable y alcantarillado: entre avances y rezagos Aunque con estas medidas se dieron pasos importantes en pos de descentralizar el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, no son pocos los problemas a los que se dio lugar, provocados en gran medida por el mismo diseo institucional que les dio origen. Y cabe hacer aqu varias precisiones. La primera tiene que ver con la evolucin de la citada desigualdad, puesto que estas tres encomiendas que tienen los gobiernos locales que cubrir se han dado tambin en forma desigual. Existe una gran disparidad entre las zonas geogrficas, y de stas a su vez entre las denominadas zonas urbanas y rurales. Por ejemplo, la cobertura de agua entubada y alcantarillado presenta condiciones aceptables en las primeras, y ms que regulares o malas en las segundas. Dicha situacin se muestra mejor en los cuadros 1 y 2. Como se advierte tambin en el Cuadro 2, en el Plan Nacional Hdrico (PNH) se manifiestan las metas a lograr para el ao 2012. Se espera que para ese ao se alcance una cobertura del agua potable del 99.5% en el sector urbano, y de 80.4% para el rural. Es decir, que de cumplimentarse esta meta, an un porcentaje importante no contara con el servicio. La situacin en el alcantarillado todava es ms grave. Los factores explicativos ya se manifestaban al hablar de las desigualdades entre las distintas zonas del pas, las cuales radican en que es muy difcil lograr dotar de este servicio a las aproximada16 Boris Maran Pimentel, Hacia la corresponsabilidad en la gestin del agua: por una relacin de sostenibilidad entre usuarios y organismos operadores, Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (IMTA), en http://www.csva.gob.mx/gpromotor/propuestas/Boris.pdf 17 Idem.
212
Cuadro 1. Evolucin de las coberturas nacionales del agua potable y alcantarillado Ao 1990 1995 2000 2005 2006* Cobertura nacional de agua potable (%) 78.4 84.6 87.8 89.2 89.6 Cobertura nacional de alcantarillado (%) 61.5 72.4 76.2 85.6 86.0
* El incremento en la cobertura respecto a 1990 es de casi 30 millones considerando el crecimiento demogrfico. Fuente: Los objetivos del milenio, op. cit., p. 105. Fuente: Elaboracin propia con datos del Plan Nacional Hdrico 2007-2012, p. 50.
Cuadro 2. Cobertura de agua potable y alcantarillado por sector poblacional al ao 2006 Cobertura de Metas acumu- Cobertura de Metas acumuSector agua potable ladas al 2012 alcantarillado ladas al 2012 poblacional (%) (%) (%) (%) Urbano 95.0 99.5 94.4 95.6 Rural 72.0 80.4 58.6 63.0
Fuente: Elaboracin propia con datos del Plan Nacional Hdrico 2007-2012, p. 50.
mente 185 mil comunidades rurales que se encuentran dispersas y aisladas en el pas.18
El saneamiento Si de por s la distribucin del agua disponible es uno de los principales problemas del pas, la calidad del agua superficial (ros, lagos, cuencas) se ha deteriorado. En parte por la descarga de aguas contaminadas de procedencias diversas (industria, agrcolas, etctera) con residuos txicos, que hacen
18
Plan Nacional Hdrico, op. cit., p. 45.
213
necesario su tratamiento. Se estima, segn datos del mismo PNH, que apenas se trata el 36.1% del agua residual, lo cual representa un incremento en los ltimos aos, ya que antes era el 23% la que se trataba.19 La meta para el 2012 es que se traten el 60% de las mismas. En la Grfica 3 se puede apreciar la contaminacin del agua por materia orgnica. Aunque la proporcin de agua categorizada entre aceptable y excelente abarca ms del 80%, casi el 20% restante se cataloga como fuertemente contaminada. La contaminacin de los acuferos y la sobreexplotacin de los mismos, provocada, como ya se haca mencin, en parte por la escasez en algunas zonas de gran concentracin poblacional y crecimiento econmico, ocasiona que el 36% de los ros ms importantes del pas estn contaminados, y que 104 de los 653 del pas se encuentren en riesgo de extincin por esa sobreexplotacin. El Cuado 3 da cuenta de ello.
Grfica 3. La demanda bioqumica de oxgeno en aguas superficiales

Contaminada 12% Aceptable 19% Fuertemente contaminada 5%
Buena calidad 22%
Excelente 42%
Fuente: Rayn Quiroga Martnez, El sptimo objetivo del milenio en Amrica Latina y el Caribe: avances al 2007, CEPAL, Santiago de Chile, p. 41.
19
Ibid., p. 47.
214
Cuadro 3. Situacin de la extraccin de agua de acuferos y cuencas

Tipo de agua por extraccin Nmero Situacin Se extraen cerca de 28 000 hm/ao. Sobreexplotados: 104, de ellos se extrae el 60% del agua subterrnea (se espera que al ao 2012 se haya reducido la sobreexplotacin en al menos 18 ros). Los acuferos sobreexplotados estn predominantemente en el centro y norte del pas. En los ltimos aos la reserva estratgica de agua ha perdido alrededor de 60 000 hm y se sigue mermando a un ritmo de 5 400 hm/ao. Destino del agua
Acuferos
653 en todo el pas. Proporcionan el agua del 70% de la poblacin del territorio. Sustentan el riego de alrededor de 2 millones de hectreas (la tercera parte de la superficie de riego).
El 71% para uso agrcola y un 20% para el pblico urbano.
De los 39 ros ms importantes, (87% del escurrimiento): 22 desembocan en el Pacfico, 14 en el Golfo y 3 en la vertiente 36% de los ros tienen difeSuperficiales interior. rentes grados de contami(ros y lagos) El 65% del escurrinacin. miento corresponde a 7 ros (Balsas, Santiago, Grijalva-Usumacinta, Papaloapan, Coatzacoalcos, Pnuco y Tonal). Fuente: Elaboracin propia con los datos contenidos en el Plan Nacional Hdrico 20072012.
La administracin del agua como condicionante poltica Como observamos en la parte del diseo normativo, en todos estos desagregados existen diversos factores que condicionan y trastocan la eficiencia del otorgamiento de los servicios generados con el agua potable, este inters es el poltico. No es que toda la estructura gubernamental municipal se vea inmiscuida en esta realidad, pero el desempeo administrativo s se ve afectado. Los organismos pblicos (y en menor medida los pocos privados que operan en el pas) encargados de dotar de agua potable, alcantarillado y saneamiento, padecen rezagos a causa de que no operan con la eficiencia debida en forma global, y en la mayora de los procedimientos que cubren; por ejemplo, se calcula que tan slo en las redes de conduccin se pierde entre el 30 y 50% del agua que se extrae.20 Y por otra parte, existe otro tipo de problemas; uno evidente est dado por el cobro de tarifas, en el cual tambin hay importantes rezagos. En muchas ocasiones, tanto los organismos estatales como los mismos municipales sujetan el valor del metro cbico de agua a tarifas subsidiadas que no cubren ni siquiera los gastos de operacin de la dotacin del servicio. Al respecto puede observarse el Cuadro 4 con algunos ejemplos del cobro de tarifas en algunas ciudades del pas. Csar Coll Carabias, director de la Comisin Estatal del Agua de Jalisco, opina por ejemplo que:
Tenemos la pura agua subsidiada actualmente en 40 por ciento, pero hay que absorber tambin las plantas de tratamiento; entonces tenemos que pensar en actualizar nuestras tarifas, y yo creo que es bueno desde ahora ir ponindolas lo ms apegadas al costo real de esta manera habra que pasar de 5 pesos por metro cbico a 7.65 si se hace un balance objetivo te das cuenta que la inmensa mayora no necesitamos que nos subsidien el agua; que el impacto de poner precios, tarifas, equiparable al costo, ya no te digo que les d utilidades, pero s al costo, es ms bien de orden poltico y meditico, que de orden econmico, reconociendo que existe gente que a lo mejor no puede pagar el agua.21
20 21
Ibid., p. 20. Csar Coll Carabias, director de la Comisin Estatal del Agua del Estado de Jalisco en
216
Ciudad Crdoba Uruapan Quertaro Nvo. Laredo Torren Manzanillo
Cuadro 4. Cobro de tarifas en algunas ciudades del pas por metro cbico Tarifa Ciudad Tarifa Ciudad 19.80 Veracruz 9.27 San Luis Potos 15.11 Tuxtla Gutirrez 8.58 Puerto Vallarta 14.52 Culiacn 8.41 Ciudad Jurez 13.05 Puebla 8.32 Delegacin 11.90 Aguascalientes 8.39 Cuauhtmoc 11.39 Acapulco 7.97
Tarifa 7.84 7.42 7.28 6.33
Fuente: Peridico Milenio de Guadalajara, 21 de abril de 2008 (www.publico.com.mx)
Por tal motivo, el PNH reconoce que uno de los objetivos principales es el de mejorar la eficiencia de los organismos operadores en el pas, incrementando el nivel global promedio de 80 organismos operadores en localidades de ms de 20 mil habitantes. En este mismo punto refiere que actualmente el indicador es del 36.2% y se propone aumentar en 8 puntos porcentuales al ao 2012.22 En tal sentido el investigador Hugo Contreras Zepeda seala que con esta mejora se tendran al menos dos consecuencias a destacar: Dotar de servicios a un mayor nmero de mexicanos, sin aumentar la cantidad de agua extrada; y aumentar los ingresos de los organismos operadores. Esto permitira a su vez construir y operar plantas de tratamiento, ampliar la cobertura de servicios y mejorar la calidad de los mismos.23 Cabe hacer mencin en este punto que con base en la misma normatividad, algunos municipios del pas (Benito Jurez en Quintana Roo, Torren en Coahuila y la capital de Aguascalientes, entre otros) optaron por asociarse con inversionistas privados para tratar de mejorar la eficiencia del servicio, sin
declaraciones al peridico Pblico-Milenio de Guadalajara, 21 de abril de 2008 (www.publico. com.mx). 22 Plan Nacional Hdrico, op. cit., p. 49. 23 Hugo Contreras Zepeda, Programa Nacional Hdrico 2008. Oportunidades y riesgos para mejorar la prestacin de servicios de agua y saneamiento, en www.cabeceramunicipal.com (fecha de consulta: 23 de abril de 2008).
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que estas prcticas hayan dejado de estar exentas de cierta polmica y crticas, problemas colaterales que en otra ocasin habrn de abordarse.
El esquema organizacional actual del agua y el caso exitoso de la rehabilitacin de la cuenca del ro Ayuquila-Armera en los estados de Colima y Jalisco Antes de dar paso a la ltima parte de este documento, es conveniente precisar la organizacin territorial del agua, que como antes se cit, se hace con base en el principio de la gestin por cuenca. En este nivel confluyen, y a la vez se traslapan, muchos intereses, tanto de organismos privados como de instituciones pblicas que utilizan el recurso de dicha cuenca, lo que a decir de Andrei Jouravlev de la CEPAL, explica el que se creen instancias de concertacin y coordinacin a este nivel. Se trata normalmente de entidades colegiadas en cuya estructura directiva estn representados los organismos del gobierno central, los usuarios de agua y, en algunos casos, los gobiernos locales.24 En Mxico, con base en las regiones hdricas y el manejo de stas por medio de sus cuencas, se dividi el pas en 13 regiones hidrolgico-administrativas, contando cada una de ellas con un Organismo de Cuenca, mismos que son coordinados por la Comisin Nacional del Agua. En el Mapa 1 se describe cada una de ellas, as como su disponibilidad de agua. De acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales, sern los Consejos de Cuenca los entes ms importantes para la gestin del agua:
Son instancias de coordinacin y concertacin entre la Comisin Nacional del Agua, las dependencias y entidades de las instancias federal, estatal, municipal y los representantes de los usuarios de la respectiva cuenca hidrolgica. Su obAndrei Jouravlev, Los municipios y la gestin de los recursos hdricos, CEPAL, Santiago de Chile, noviembre de 2003, p. 14.
24
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Mapa 1. Disponibilidad per cpita de agua por regin hidrolgica administrativa de Mxico, 2004
Fuente: Indicadores Bsicos del Desempeo Ambiental de Mxico: 2005, Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), PNUD, Mxico, 2005
jeto es formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administracin de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidrulica y de los servicios respectivos y la preservacin de los recursos de la cuenca (Ar. 13, LAN). Para su funcionamiento, los Consejos de Cuenca pueden contar con organizaciones auxiliares a nivel de subcuenca, microcuenca y/o acuifero, denominadas respectivamente: Comisiones de Cuenca, Comits de Cuenca y Comits Tcnicos de Aguas Subterrneas (COTAS).25
En el Cuadro 5 se describe la divisin administrativa en el manejo de dichas cuencas.

Hctor Manuel Bravo Prez. Puede un banco de agua salvar el lago de Chapala?, CIDE, Mxico, 2008, p. 5.
25
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Cuadro 5. El manejo de las cuencas Tipo de organismos 1. Consejos de Cuenca 2. Comisiones de Cuenca 3. Comits de Cuenca 4. Comits de Playas Limpias Nmero 25 17, los cuales actan en subcuencas 22 comits, los cuales actan en microcuencas 31
5. Comits Tcnicos de Aguas Subte- 76, tienen como fin preservar los acuferos rrneas (Cotas) del pas 6. Gerencias operativas para el apoyo tcnico y administrativo de diversos 41 comits de cuenca, comisiones y cotas.
Fuente: Elaboracin propia con base en el Plan Nacional Hdrico 2007-2012.
Iniciativa Intermunicipal para la Gestin Integral de la Cuenca del Ro Ayuquila Una de las buenas prcticas de asociacin entre instituciones para recuperar una cuenca hidrolgica que presentaba problemas severos de contaminacin la constituye la Iniciativa Intermunicipal para la Gestin Integral de la Cuenca del Ro Ayuquila. Dicha iniciativa se encuentra inmersa dentro de este esquema de regionalizacin administrativa descrita anteriormente. En el manejo de la cuenca se pueden encontrar varios de los planteamientos de desarrollo sustentable de los municipios, los cuales se asociaron para tratar de revertir situaciones graves de deterioro ambiental a los que se haca referencia. Por tal motivo, el CIDE y la Fundacin Ford le otorgaron en el ao 2005 el reconocimiento como ganador del Premio Gobierno y Gestin Local. A continuacin se presenta un extracto de la descripcin de dicha iniciativa,26 haciendo menRealizado con base en el documento de Martnez et al., Gestin y manejo del agua, op. cit., y en el de Jos Guillermo Daz Muoz, La Iniciativa Intermunicipal para la Gestin Integral
26
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cin tambin, que recientemente su condicin jurdica cambi, constituyndose al da de hoy, por medio de acuerdos legislativos, en un Organismo Pblico Descentralizado (OPD).
Ubicacin e importancia Dentro del esquema de divisin territorial por regiones hidrolgicas, el ro Ayuquila-Armera se localiza en la regin VIII en el occidente del pas. Es el segundo en importancia de Jalisco y el primero de Colima. En esta cuenca se encuentran 3 de las 5 reas naturales protegidas de Jalisco. Tiene una superficie de 9 803 kilmetros cuadrados y una longitud de 294 kilmetros. Es uno de los 15 ros ms importantes de los 100 de la vertiente del Pacfico. Limita al norte con la sierra de Manantln (reserva de la biosfera de Manantln), en lo que 70 kilmetros del ro consituyen el lmite norte de tal reserva:
En dicha rea nuestro pas tiene un compromiso internacional para su conservacin (la red MAB-UNESCO). Se trata de preservar la existencia de los bosques ribereos y la conservacin de poblaciones de fauna silvestre (incluyendo la nutria o perro de agua) y especies de aves migratorias que vienen desde Canad y Estados Unidos.27
Nace en las sierras de Quila y Cacoma y se junta, kilmetros adelante, con el ro Tuxcacuesco, en el municipio de Tolimn, convirtindose aqu en el ro Armera. El clima en toda esta regin es predominantemente rido, con excepcin de la temporada de lluvias (junio-noviembre), donde la precipitacin anual es de 172.2 mm, y una temperatura promedio anual de 22.8 C.
de la Cuenca del Ro Ayuquila, recibe el Premio Gobierno y Gestin Local 2005, en http://innova.fox.presidencia.gob.mx/ciudadanos/practicas/cide/index.php?contenido=1306&pagina=1. 27 J.G. Daz Muoz, La Iniciativa Intermunicipal, op. cit.
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El ecosistema de la cuenca del ro Ayuquila-Armera representa una base importante para la economa de los dos estados, ya que en su superficie se ubican 30 municipios, 21 de los cuales pertenecen a Jalisco y los 9 restantes a Colima.
La poblacin total es de 492,391 habitantes, de los cuales 211,041 se encuentran en Jalisco y 281,350 en Colima (INEGI, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000). La densidad poblacional en la parte de la cuenca correspondiente a Jalisco es de 26 hab. /km2, en el estado de Colima es de 163 hab/km2. La poblacin urbana y semiurbana en la cuenca es de 380,122 habitantes y representa el 77% de la poblacin total.28
En la Cuenca Baja de Jalisco las principales actividades econmicas son la agricultura y la pesca. Y aunque la mayora de los municipios localizados en esta confluencia se dedican a las mismas actividades, la forma en que se hace da lugar a la diferenciacin socioeconmica entre las regiones.29 As, por ejemplo, en la parte ms al norte del ro, pero ya en la cuenca baja, est el denominado Valle de Autln-El Grullo, en el cual habitan alrededor de 100 mil personas (79% del total de la zona de la cuenca baja); su agricultura se realiza en forma intensiva gracias a esquemas tecnificados de riego, producindose primordialmente caa de azcar, meln, jitomate y chile. Pero aunque el riego es tecnificado, el tipo de cultivos que se realizan no dejan de tener problemas semejantes a otros en el pas, como lo es el que para irrigar las plantaciones se tenga que mojar toda la superficie territorial, con el desperdicio de agua que conlleva. Tal es el caso de la caa de azcar, de vital importancia en este valle, puesto que su principal industria es la produccin de azcar a travs del Ingenio Melchor Ocampo (IMO). Aproximadamente 30 kilmetros ms abajo se concentran los municipios de Tuxcauesco, Tolimn y Zapotitln, ya catalogados por el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) como de marginalidad alta y muy alta, en los cuales sus habitantes practican una agricultura de subComisin de la cuenca del ro Ayuquila-Armera, en http://www.ayuquila-armeria. col.gob.mx 29 J.G. Daz Muoz, La Iniciativa Intermunicipal, op. cit., p. 2.
28
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sistencia, predominantemente de temporal. En estos municipios se presenta tambin una alta tasa de emigracin haca Estados Unidos. En la Grfica 4a podemos observar los usos consuntivos del agua tanto de la obtenida por el escurrimiento superficial, como la subterrnea.
Grfica 4a. Uso del agua captada del escurrimiento en la cuenca del ro Ayuquila-Armera
3% 1%
96% Uso agrcola Uso domstico Uso pecuario
Nota: El escurrimiento medio anual del Ro Ayuquila-Armera es de 2 076 millones de m3 (mm3) con una demanda total del sistema de usuarios de 1 379 mm. Fuente: Elaboracin propia con base en los datos contenidos en la web de la Comisin de Cuenca del Ro Ayuquila-Armera (www.ayuquila-armeria.col.gob.mx).
Problemtica A finales de la dcada de los noventa el ro acusaba persistentes problemas de contaminacin, propiciada principalmente por tres factores: el primero se daba por la ubicacin de basureros en las mrgenes del ro; el segundo por las descargas de aguas negras de las cabeceras municipales, preponderantemente
223
por las del Valle de El Grullo y Autln; pero el tercer factor que dio la puntilla a la cantidad de qumicos tolerables para la mayora de los seres vivios del ro fue la subida de descargas de aguas residuales sin tratar del Ingenio Melchor Ocampo (IMO) en el ao de 1998, mismas que eran generadas por el lavado de la caa de azcar. Esto provoc la casi extincin de las 29 especies de peces y 9 de crustceos, pues el lquido vertido al ro contaba con un alto porcentaje de materia orgnica y qumica, principalmente de sosa custica.30
La Iniciativa de Gestin de la Cuenca y su devenir como xito asociativo Las comunidades ribereas, as como los ejidos que utilizan sus aguas para irrigar sus sembrados, y las mismas autoridades municipales, reclamaron el hecho y le exigieron al IMO que dejara de verter los lquidos contaminantes. El reclamo involucr a los Ayuntamientos de la Cuenca, a la Direccin de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantln (DRBSM) y al Instituto Manantln de Ecologa y Conservacin de la Biodiversidad de la Universidad de Guadalajara (CUCSUR-IMECBIO), con el fin de encontrar soluciones al problema de contaminacin.31 La preocupacin de estas tan diversas instituciones, simbolizadas por su reclamo a la contaminacin del ro, dio origen a la llamada Iniciativa Intermunicipal para la Gestin Integral de la Cuenca del Ro Ayuquila. La iniciativa fue suscrita, en primera instancia, por los Ayuntamientos de: El Grullo, Autln, Unin de Tula, Tuxcacuesco, Tonaya, Zapotitln de Vadillo, El Limn y Tolimn (ms adelante se sumaran los municipios de San Gabriel y Ejutla). Contando, como se mencion, con el decidido apoyo de la DRBSM y del IMECBIO, elaboraron la propuesta para la gestin integral ambiental en la cuenca, misma que presentaron formalmente y acordaron ante la Comisin de la Cuenca del Ro Ayuquila-Armera (que se haba creado) en el ao 2001.32
Martnez et al., Gestin y manejo del agua, op. cit., p. 3. J.G. Daz Muoz, La Iniciativa Intermunicipal, op. cit. 32 Idem.
30 31
224
Grfica 4b. Extraccin y uso del agua subterrnea en la cuenca del ro Ayuquila-Armera
20% 1%
79%
Uso agrcola Uso domstico Uso industrial
Nota: Cuenta con ocho acuferos: Tecolotln, Unin de Tula, Talpa, Jiquilpan y Autln, en Jalisco, y Pueblo Jurez, Armera-Tecomn y Periquillos, en Colima. La recarga total anual en ambos estados es de 439 mm3 con una demanda de extraccin de 198 mm3. Fuente: Elaboracin propia con base en los datos contenidos en la web de la Comisin de Cuenca del ro Ayuquila-Armera, en: www.ayuquila-armeria. col.gob.mx.
Tres niveles de gestin se desarrollan en la cuenca del ro Ayuquila Diversos autores afirman que el xito de esta iniciativa es que ha logrado integrar niveles de gestin en los tres rdenes de gobierno, comprometidos con el desarrollo sustentable, y de la corresponsabilidad de los habitantes de la zona. El primero vendra dado con la integracin de la Comisin de la Cuenca el 15 de octubre 1998,33 ao de la mayor contaminacin del ro. Conforme a la citada ley, la comisin estaba integrada por:
Pgina web de la Comisin de Cuenca del Ro Ayuquila-Armera (www.ayuquila-armeria.col.gob.mx).
33
225
Funcionarios de la CNA de Jalisco y Colima. Representantes de los usuarios del agua: agrcola, industrial, pecuario, acucola y urbano. Con la iniciativa intermunicipal del 2001 se circunscribe el segundo nivel de gestin: se ampli el espectro de su integracin, la cual vena contenida en la propia Ley de Aguas Nacionales, agregndose: En primer trmino los municipios que realizaron la iniciativa y que antes fueron enumerados, dado que slo contaban con derechos ms que presenciales. Representantes de la sociedad civil. Universidades a travs del Centro Universitario de la Costa Sur. Organizaciones del sector pblico y privado, como el propio IMO. Los pescadores no organizados de comunidades marginadas del ro. Posteriormente, como ya se ha sealado y tambin con base en la citada iniciativa, se establece la creacin de un fideicomiso integrado por el gobierno federal y los estados de Jalisco y Colima, el cual es manejado a travs de un Comit Tcnico, administrado por una gerencia operativa de especialistas en el tema. La gerencia tiene entre algunos de sus fines: Planificar la atencin del proceso hdrico. Realizar propuestas para un mejor uso y manejo del agua en la cuenca. Con la publicacin de la nueva Ley de Aguas de 2004, se incrementa an ms la participacin social, al tener, como se sealaba, esta ley el propsito de hacer ms incluyente y corresponsable el manejo del agua. De esta manera, los objetivos inscritos en la iniciativa eran, de acuerdo con el maestro Jos Guillermo Daz Muoz:34
34
J.G. Daz Muoz, La Iniciativa Intermunicipal, op. cit., p. 4.
226
Contribuir a mejorar las condiciones de vida de la poblacin local, mediante una adecuada gestin del ambiente que sustente y aumente la capacidad productiva de los recursos naturales de la cuenca del ro Ayuquila. Promover la conservacin, restauracin y aprovechamiento sustentable de la Cuenca. Fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos municipales, y de las organizaciones ciudadanas e instituciones acadmicas locales para la gestin integral de la cuenca. Coadyuvar a la participacin coordinada de los tres niveles de gobierno y actores locales para la gestin integral de la cuenca del ro Ayuquila. Impulsar procesos de educacin ambiental ciudadana que permitan la adecuada participacin pblica en la gestin de la cuenca. Gestionar la vinculacin con instancias gubernamentales y no gubernamentales de nivel local, nacional e internacional, para contar con apoyo econmico y en especie en los proyectos de gestin integral de la cuenca. El tercer nivel de gestin del agua se enmarca en la dimensin local. Se crea un grupo de trabajo y anlisis para la bsqueda de aguas residuales del Ingenio Melchor Ocampo. Este grupo est integrado por: Representantes del mismo IMO. La jefatura del distrito 094 de la CNA. La Asociacin de Caeros de la Confederacin Nacional de Productores Rurales. El ejido Las Paredes. La Universidad de Guadalajara.
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Cmo ha funcionado el programa Por medio del establecimiento del Comit Tcnico del Fideicomiso, con la aportacin inicial de 250 mil pesos (en 2002) de los 8 municipios que haban iniciado la iniciativa y a la que se le agregaron despus los dos ya citados (San Gabriel y Ejutla). El comit est formado adems por las instituciones pblicas y acadmicas antes descritas. La presidencia del comit se da en forma rotativa entre los presidentes municipales, y la Secretara Tcnica la ejerce la Direccin de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantln. Un logro ms de la iniciativa y que ha coadyuvado a fortalecerla, es que el Congreso del Estado de Jalisco ha incrementado el presupuesto del fideicomiso cada ao, pasando de 1 milln 50 mil pesos en el 2003, a 2 millones100 mil pesos en el 2005.35 El establecimiento a travs del comit, por medio de talleres de planeacin estratgica, de las lneas de accin, mismas que estn contenidas en el Plan Operativo Anual, y de las cuales se deriva todo el trabajo; stas son: 1. Planeacin para el manejo del territorio y regulacin del uso de suelo. 2. Incremento en la participacin y conciencia ciudadana para lograr un mayor apoyo pblico. 3. Saneamiento y restauracin del ro Ayuquila-Armera. 4. Fortalecimiento de las capacidades institucionales de los municipios. 5. Conservacin de bosques y proteccin de las cabeceras de la cuenca del ro.
Logros e impasses del proceso de gestin de la cuenca del ro Ayuquila-Armera Como es claro, los impactos del programa todava estn en fase de desarrollo, pero son evidentes muchos de sus logros. El ms importante tiene que ver claramente con el nuevo marco de gestin, ya que en ste se estn reprodu35
J.G. Daz Muoz, La Iniciativa Intermunicipal, op. cit., p. 5.
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ciendo, como se citaba en un principio, esquemas de coparticipacin de todos los entes institucionales, tanto pblicos como privados, base del espritu de la sustentabilidad ambiental. Entre los avances exitosos de la iniciativa se pueden enlistar: 1. La reduccin de la carga contaminante del ro Ayuquila-Armera, tanto por parte del IMO como del Ayuntamiento de Autln, propiciando que las especies de peces, nutrias y chacales se estn nuevamente reproduciendo y las aves migratorias regresando. Ello trae efectos positivos a la economa de muchas familias que viven de la venta de varias de estas especies. 2. Se ha mejorado la salud pblica de las poblaciones ribereas, reduciendo, por ejemplo, enfermedades de la piel y gastrointestinales de comunidades de municipios marginados como Tuxcacuesco, Tolimn y Zapotitln. 3. Se ha reducido la descarga de residuos slidos en el municipio de El Grullo en ms del 60% por la implementacin del programa de separacin y reciclado de desechos a nivel domstico. Pero aunque esto ha sido muy exitoso e incluso lo han reconocido representaciones de organismos internacionales, an quedan algunos municipios por implementar programas semejantes. 4. Se cancelaron basureros en los mrgenes del ro, como por ejemplo el de Unin de Tula. 5. La educacin ambiental ha crecido gracias a la implementacin de programas como el de la separacin de basura, que prcticamente ya se ha puesto en marcha en casi todos los municipios. 6. reas de esparcimiento que han ido desarrollndose o creciendo en los mrgenes del ro como la Feria Ambiental del municipio de Tolimn, que se celebra en las orillas del ro en los ejidos de San Pedro Toxn y Paso Real, con la asistencia, al ao 2005, de ms de 12 mil personas, lo cual representa un incremento de ms del 140%, gracias a la labor del Ayuntamiento de este lugar en colaboracin con el Centro Universitario de la Costa Sur y los municipios vecinos de San Gabriel,
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Tuxcacuesco y Zapotitln. Con base en la labor informativa, en esta feria se ha pasado de recaudar 6 toneladas de basura, a 1.9 toneladas. 7. Se ha erguido como foco de estudio para diversos organismos nacionales y locales, por lo cual se han sucedido intercambios peridicos con distintos entes relacionados al manejo de cuencas al interior del pas, por ejemplo con municipios de los estados de Campeche, Veracruz y Yucatn, o con pases como Canad, Estados Unidos y Espaa, a los cuales se han trasladado con financiamientos externos varios de los presidentes municipales para conocer e intercambiar experiencias semejantes.
Limitantes Las principales limitaciones de los municipios integrantes de la cuenca se han dado con aquellas acciones que requieren de una inversin mayor a las capacidades financieras de muchos de los Ayuntamientos, como por ejemplo la construccin de plantas de tratamiento de aguas negras, o la construccin y el manejo de los rellenos sanitarios. stos son algunos de los principales puntos sobre los que se est trabajando, y aunque para muchos de ellos la construccin de este tipo de obras representan inversiones de casi todo su presupuesto anual destinado a este sector, el xito de su institucionalizacin y su conversin en OPD augura ir superando estos problemas.
Comentarios finales Como se ha podido observar a lo largo de este texto, dos son los conceptos en los que las instituciones implicadas con el manejo de los recursos hdricos alrededor del mundo estn basando el xito del eficiente manejo del agua: desarrollo sustentable y corresponsabilidad. Los documentos base para la realizacin de este trabajo, entre otros Los objetivos del milenio de las Naciones Unidas, as como el Plan Nacional Hdrico 2007-2012, confirman dicha tendencia. Y sta
230
viene dada sin duda alguna por los complejos problemas de desigualdad en la distribucin de los bienes en Mxico, en mucho ocasionados por los viejos paradigmas que regan el desarrollo del pas, como el de cubrir la demanda no importando los costos de producir la oferta. Pero esta desigualdad tampoco obedece totalmente a las viejas polticas pblicas implementadas, sino tambin en mucho tiene que ver la situacin orogrfica del territorio nacional, que ha convertido en realidad paradojas como que haya zonas con riqueza econmica y pobreza hdrica, pero que concentran grandes poblaciones urbanas, y zonas muy ricas en recursos naturales, pero marginadas econmicamente, con miles de poblaciones dispersas y mal comunicadas. En el concierto de nuestros pares latinoamericanos, Mxico presenta algunos de los mejores nmeros en metas a alcanzar para tener una mejor calidad de vida con base en la disponibilidad de los recursos hdricos. En los nmeros globales estas metas sern incluso superadas en la requerida fecha del 2015, pero no as las desigualdades regionales al interior del propio pas, pues stas con dificultad irn avanzando en los frentes ms difciles, como es el dotar del servicio de agua potable y alcantarillado a grandes zonas rurales que an no lo tienen. Por otra parte, los cambios en los paradigmas de la gestin del agua en la administracin gubernamental apenas se han visto reflejados en la praxis cultural de la sociedad, tanto si se habla de la forma en que sta se interrelaciona con el propio engranaje gubernamental, como con la sociedad. Aqu es donde contina el reto de convertir la corresponsabilidad democrtica de salvaguardar el medio ambiente en una realidad, pues de no caminar en esta direccin, de poco valdrn los esfuerzos que se hagan para tratar de alcanzar los objetivos de tener un desarrollo ambiental sustentable. Afortunadamente ejemplos como el de la Comisin de la Cuenca del Ro Ayuquila-Armera fortalecen el optimismo al mostrar que el estado de las cosas s puede cambiar, y que, sobre todo, la reconversin de una cuenca contaminada puede sanearse contando con la corresponsabilidad de muchos actores sociales. De la multiplicacin en la institucionalizacin de este tipo de iniciativas en mucho depender que la evolucin degenerativa de la disponibilidad del agua se reduzca y podamos heredarles a las generaciones futuras un medio ambiente ptimo, an mejor que el que se nos hered.
231
El sector elctrico como poltica de Estado en el desarrollo nacional

MARA GUADALUPE MARTNEZ ANCHONDO
La energa no se crea ni se destruye, slo se transforma.

Lavoisier
La energa elctrica es un elemento indispensable para prcticamente todas
las actividades de la vida moderna. Por ello, su suministro con la calidad requerida y a precios competitivos es importante para el desarrollo del pas. En este documento se hace un repaso de las bases para que exista poltica pblica de fomento de las energas renovables en Mxico; de las prcticas internacionales, se abordan las diversas polticas que algunos pases han adoptado para incrementar la participacin de fuentes renovables de energa. Inicialmente se presentan algunos pases de la Unin Europea, cuyas polticas se encuentran localizadas en la legislacin, en los planes o programas de gobierno y que responden a los compromisos adquiridos en el Protocolo de Kioto. Posteriormente, se exponen experiencias de pases en desarrollo, es donde las acciones se limitan a programas encauzados al uso de nuevas energas renovables, y su objetivo principal es la satisfaccin de necesidades energticas bsicas, en tanto que su marco jurdico no cuenta con leyes que traten en concreto el tema.
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Finalmente, se abundan las propuestas que se han hecho en Mxico dentro del gobierno federal as como una reflexin sobre el posible papel que pueden tener los gobiernos estatales y municipales en el futuro de las energas renovables en Mxico.
Introduccin La energa segn su tipo de fuente, se puede clasificar en energa renovable y no renovable. Como su nombre lo indica, la primera es una fuente que permite la renovacin del recurso y seguir aprovechndose en el largo plazo, a diferencia de la segunda. Las energas renovables (ER), entendidas como formas de energa que tienen una fuente prcticamente inagotable (que es el sol) y que a travs de diversas tecnologas pueden ser transformadas a electricidad: la energa que poseen el agua, el sol, el viento, la biomasa (caa de azcar), el mar, la geotermia. La energa generada por las diversas fuentes ya mencionadas es utilizada por las diversas actividades humanas. Durante la mayor parte de la historia humana, el sistema energtico dependi de los flujos naturales de energa y de la fuerza animal y humana para proveer los servicios requeridos. Fue a partir de la Revolucin Industrial cuando el sistema energtico mundial pas por dos transiciones significativas: la innovacin tecnolgica (la mquina de vapor alimentada por carbn), y el uso de los combustibles para cubrir necesidades cada vez mayores para generacin elctrica y para transporte. Las transiciones sucesivas de la estructura energtica mundial ocurridas a lo largo del siglo XX han creado un panorama muy diferente al que predominaba en 1850 (Grfica 1), en donde quizs el cambio ms dramtico ha sido el correspondiente a la participacin de las fuentes renovables de energa. De constituir casi el 90% de la oferta energtica mundial en 1850, los energticos pasaron a conformar nicamente el 14% de esa oferta en el ao 2000, como lo muestra la Grfica 2. Estos cambios no son fruto de la casualidad. El crecimiento de la poblacin mundial se dio junto con importantes cambios en la organizacin de los proce234
Grfica 1. Evolucin de las fuentes de energa primaria a nivel mundial 1850-2000
Fuente: Elaborado con base en Nakicenovic, Grbler y Mc Donald, Nuevas energas renovables: una alternativa sustentable para Mxico, IILSEN, Senado de la Repblica/ CIE-UNAM, 1998, p. 5.
Grfica 2. Estructura de la oferta mundial de energa primaria, 2000
Fuente: Transitioning to a Renewable Energy Future, Internacional Solar Energy Society (ISES), 2002.
sos productivos debidos a la industrializacin, a lo que se aunaron los procesos de urbanizacin y las crecientes necesidades de transporte de personas, de insumos y de mercancas. Esto determin el surgimiento de nuevas y mayores necesidades energticas que las fuentes tradicionales, como la lea, ya no podan cubrir a un nivel masivo. En esta nueva etapa, el continuar cubriendo la demanda energtica nicamente con base en la lea hubiera significado una gran devastacin forestal por los enormes requerimientos y la baja eficiencias de las tecnologas utilizadas. As, se hizo necesario recurrir a fuentes fcilmente transportables y con mayor densidad energtica, por lo que el carbn y el petrleo cubrieron ese papel. Sin embargo, en la actualidad, cuando el uso de la energa es mucho ms intensivo que en cualquier otro momento histrico, las energas renovables son utilizadas marginalmente, y slo hasta hace un par de dcadas se inici un proceso de mayor utilizacin de estos recursos energticos a travs del desarrollo de nuevas tecnologas. Por ejemplo, el uso intensivo de lea es una cuestin cultural en Mxico, y es un elemento importante de cohesin y convivencia familiar en zonas rurales
Cuadro 1. Sector elctrico nacional. Consumo de combustible Combustleo Diesel Aos (miles de (miles de barriles) barriles) 1999 133 900 2 851 2000 144 017 4 087 2001 138 072 2 845 2002 118 818 2 262 2003 102 637 4 151 2004 95 919 2 362 2005 94 255 2 185 2006 75 668 2 354 2007 71 998 1 356 Fuente: www.sener.gob.mx 236 Carbn (miles de toneladas) 9 468 9 630 11 398 12 179 13 881 11 489 14 917 14 697 14 762 Gas natural (millones de pies3) 269 388 322 058 366 791 350 657 335 592 310 857 281 928 307 520 321 113
el sector elctrico como poltica de estado
de climas fros; este energtico, a pesar de ser un recurso renovable, no se utiliza actualmente de manera sustentable y su uso se atribuye ms al uso industrial1 que al consumo de la poblacin rural. Tambin existen razones de ndole estratgica o econmica; para muchas regiones es ms conveniente aprovechar sus recursos hidrulicos en la generacin de electricidad, que producirla con base en petrolferos. De esta manera, en los ltimos 20 aos, en un proceso asociado tambin a preocupaciones ambientales, apoyado por polticas pblicas de fomento en pases desarrollados y por iniciativas empresariales de negocios, las energas renovables han retomado un lugar en la agenda energtica mundial. A pesar de las dos transiciones mencionadas en relacin con las fuentes de energa utilizadas, la mayora de los pases del mundo han basado su crecimiento econmico en los combustibles fsiles como si fueran inagotables o como si las futuras transiciones energticas fueran tarea de las prximas generaciones y no de las presentes. No debemos olvidar que el cambio climtico es un problema global cuyas caractersticas sui generis implican un impacto a largo plazo que a su vez implica interacciones complejas por un lado en procesos naturales (fenmenos ecolgicos y climticos), y por otros, procesos sociales, econmicos y polticos a escala mundial con repercusiones a escala local en los pases. Las evidencias apuntan que el cambio climtico actual tiene su origen en las actividades humanas.2 El problema del cambio climtico, desde el punto de vista del desarrollo de un pas o una regin, cobra sentido cuando se considera la manera como las anomalas en el clima afectan a los sectores socioeconmicos. El referente de la sociedad es que afecta su confort humano y se analiza qu tan preparada estara la sociedad para vivir en escenarios extremos. Al respecto, el PNUD ha implementado una serie de programas internacionales en zonas de alta vulnerabilidad en el mundo.
R. Daz y O. Masera, Uso de la lea en Mxico: situacin actual, retos y oportunidades, Balance Nacional de Energa, SENER, Mxico, 2003. 2 Vctor Magaa, Juan Matas Mndez, Rubn Morales y Cecia Milln, Consecuencias presentes y futuras de la variabilidad y el cambio climtico en Mxico, en Julia Martnez y Adrin Fernndez Bremauntz (comps.), Cambio climtico: una visin desde Mxico, Semarnat/ INE, Mxico, 2005, p. 204.
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En Mxico, donde tenemos recursos energticos renovables y claras oportunidades para aprovecharlos, los avances han sido lentos, en particular porque las condiciones econmicas del pas han llevado, en muchos sentidos, a buscar las opciones ms baratas en el corto plazo, lo que ha dejado fuera a alternativas como las representadas por las energas renovables.
La poltica pblica y sus bases Existen bienes que se consideran pblicos porque su existencia y/o aprovechamiento tiene un beneficio para el total de una comunidad, ya sea la presente o la futura. En este sentido, el orden pblico, la salud, el medio ambiente, los recursos naturales y una economa sana son bienes comunes que se tienen que cuidar. La poltica pblica, entendida como acciones llevadas a cabo por la autoridad y que favorecen o impiden procesos econmicos y sociales, se justifica, por lo tanto, porque cuida esos bienes a nombre de la comunidad.
a) Las ventajas y los beneficios El establecer mecanismos de poltica pblica para un mayor aprovechamiento de las energas renovables tiene como objetivo primario cuidar dos bienes pblicos directamente afectados por la energa y su uso: el medio ambiente (el aire, el agua, el suelo) y los recursos naturales no renovables (los hidrocarburos). Adems, la necesidad y oportunidad para establecer poltica pblica que promueva el aprovechamiento de las energas renovables en Mxico se fundamenta en un conjunto de beneficios y ventajas integrados. A continuacin se enumeran y explican estos posibles beneficios y ventajas: Gran potencial aprovechable que Mxico posee en la generacin de energa a partir de energas renovables, por su situacin geogrfica, que permite tener una diversidad de climas y ecosistemas, lo que per238
mite a su vez tener todo el ao lluvias y zonas geogrficas preferenciales de viento. Necesidad de diversificacin energtica. La generacin elctrica actual en Mxico depende en ms de un 70% de combustibles fsiles, lo que hace necesario el diversificar las fuentes de energticos primarios para la generacin de electricidad. Altos impactos ambientales de la generacin elctrica actual y creciente sensibilidad ambiental en la poblacin. El nivel relativamente alto de emisiones de gases contaminantes y los altos requerimientos de agua que implica la generacin a partir de combustibles fsiles, aunado a una cada vez mayor sensibilidad social sobre los impactos sobre el ambiente natural que estos representan, han creado expectativas sociales sobre energas cuyo aprovechamiento tiene menores impactos de este tipo. Para la opinin pblica se consideran ampliamente aceptadas las nuevas fuentes renovables de energa por sus ventajas ambientales sobre las energas convencionales como las celdas solares, los sistemas elicos, o los biocombustibles, esto aunado a ciertos nichos econmicos favorables para su utilizacin a la identificacin de regiones con un alto potencial de aprovechamiento. Madurez de la tecnologa asociada al aprovechamiento de las energas renovables. Algunas tecnologas de conversin a energa elctrica a partir de energas renovables tienen costos que les permiten competir con sistemas convencionales en nichos de mercado cada vez mayores. Ante la necesidad de electrificacin rural, se tiene actualmente que ms de 5 millones de mexicanos que viven en zonas alejadas de la red elctrica no tienen ese servicio, el cual es fundamental para tener acceso no slo a los servicios energticos sino tambin a agua potable y educacin. Es precisamente en este tipo de comunidades, lejanas de la red, que, en muchos casos, resulta ms barato obtener la electricidad de sistemas que aprovechan a las energas renovables que de una extensin de la red. La necesidad de generacin distribuida, entendida como la generacin de electricidad en pequea escala en las instalaciones de los usuarios finales en la red elctrica, fortalece la regulacin de la red elctrica
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y, por lo tanto, la calidad del servicio y el nivel de facturacin en los mismos. De esta forma, la pequea produccin y el autoabastecimiento con energas renovables pueden apoyar una mejor operacin del sistema elctrico. Capacidad para producir equipos en Mxico. En Mxico existe capacidad industrial para producir una fraccin importante de los elementos (materiales, equipos y sistemas) que son necesarios para generar electricidad a partir de energas renovables. Esto puede resultar en que un aprovechamiento de las oportunidades energticas tambin resulte en el desarrollo de una industria nacional especializada y que pueda estar en condiciones de exportar a otros pases del continente americano. Por ejemplo, los proyectos descritos en el Cuadro 2 financiarn la lnea de transmisin de la Comisin Federal de Electricidad (CFE) que conectar el Itsmo de Tehuantepec con la zona central del pas. Capacidad nacional de investigacin y desarrollo. En el pas estn establecidos y en plena operacin varios centros de investigacin y desarrollo que han existido durante ms de 20 aos y en ellos se tieCuadro 2. Proyectos elicos del sector privado Proyecto Fuerza Elica del Itsmo Elctrica del Valle de Mxico Eoliatec del Itsmo Bii Nee Stipa Eurus Parques Elicos de Mxico Desarrollos Elicos Mexicanos Eoliatec del Pacfico Eoliatec del Itsmo Gamesa Energa Preneal Unin Fenosa Fuerza Elica 240 Capacidad (MW) 50.0 67.5 21.1 22.9 250.0 80.0 227.5 160.5 142.2 288.0 395.9 227.5 50.0 Terminacin 2008 2008 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010
Fuente: Secretara de Energa, Mxico, 2008.
nen los ms altos niveles de conocimiento tecnolgico y se desarrollan proyectos de aprovechamiento de energas renovables. Igualmente, aunque relativamente pequeos con relacin al gran potencial que se tiene, existen cuadros profesionales que pueden ser la base de un crecimiento de este tipo de capacidades. En un contexto de toma de decisiones, y como poltica de desarrollo respecto al problema del calentamiento global, el gas natural es una opcin posible, ya que su inclusin en los procesos actuales de planeacin energtica a nivel mundial es alta, sin embargo hay que tener cuidado ya que no es una solucin perfecta, por considerarse un recurso no renovable y por el costo y la cantidad de CO2 producida; esto lleva a sealar que se deben buscar otras formas de enfrentar el problema del efecto invernadero Las energas renovables son implcitamente muy locales: los potenciales de viento, de los ros y de la radiacin solar dependen de su localizacin, y su aprovechamiento puede servir para desarrollar las regiones donde se presentan los recursos. En este sentido, el viento en Oaxaca, la biomasa en Durango o la minihidrulica en Puebla son binomios que reflejan posibilidades de desarrollo regional. De acuerdo con lo anterior, es fundamental que las instituciones correspondientes avancen hacia nuevas formas de energa, bajo este contexto, las acciones pblicas encaminadas hacia una transicin a las energas renovables son conducidas por tres factores importantes: 1. Las restricciones ambientales surgidas recientemente y la mayor comprensin de los temas en este campo. 2. El atractivo de las oportunidades econmicas y ambientales que se abrirn durante la transicin hacia la energa renovable. 3. La necesidad de reducir los riesgos derivados de fallas en las tecnologas energticas de las cuales dependen grandes sectores de la poblacin, como es el caso de las instalaciones de generacin y distribucin elctrica.
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b) Los obstculos Sin embargo, el aprovechamiento de las energas renovables tiene obstculos de diversos tipos: 1. Tcnicos. Las energas renovables son intermitentes (no estn disponibles todo el da ni con intensidad constante) y requieren de grandes espacios para ser aprovechadas. Analizando el tema de la hidroelectricidad, en la explotacin de la energa hidrulica en gran escala hay un debate debido a sus altos impactos ambientales y sociales. Por esta razn, las grandes plantas hidroelctricas no se consideran una fuente renovable de energa en algunos estudios. 2. Econmicos. La tecnologa de aprovechamiento de las energas renovables todava no permite, para la mayora de las aplicaciones, costos de la energa til menores a los sistemas convencionales, y la mayor parte de los costos se tiene que pagar por adelantado. 3. Sociales. La mayora de la poblacin desconoce y, por lo tanto, no tiene confianza plena en la tecnologa de aprovechamiento de las energas renovables.
Los objetivos de la poltica pblica Por lo referido arriba, la poltica pblica para el fomento del aprovechamiento de las energas renovables debe tener objetivos claros, tales como: Establecer confianza en la tecnologa, lo cual se logra con informacin y con la normalizacin de equipos y sistemas. Nivelar el campo de juego con regulacin que elimine barreras de entrada como altos costos de transaccin o precios de los energticos que no reflejen sus externalidades negativas. Identificar nichos de mercado, evaluando los recursos con recursos pblicos.
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Fomentar el desarrollo de conocimiento para el abaratamiento en aplicacin de la tecnologa relacionada. Para llevar adelante estas acciones, la poltica pblica para las energas renovables tiene instrumentos caractersticos como leyes que las sustentan, incentivos fiscales, impuestos (que se aplican a travs de fondos especiales), especificaciones tcnicas obligatorias o la obligacin de compra de energas renovables, adems de instituciones que sirven para coordinar acciones, catalizar procesos e informar y educar a usuarios especficos o a la poblacin en general y/o emitir certificados con valor de mercado.
a) Situacin jurdica En el marco jurdico vigente para fijar las tarifas elctricas, las disposiciones sustantivas que conforman ese marco jurdico son: el artculo 31, fraccin X, de la Ley Orgnica para la Administracin Pblica Federal; el artculo 58, fraccin III, de la Ley Federal para Entidades Paraestatales; y los artculos 30 y 31 de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica. Artculo 30. La venta de energa elctrica se regir por las tarifas que apruebe la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico [] Artculo 31. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con la participacin de las secretaras de Energa y Economa y a propuestas de la Comisin Federal de Electricidad, fijar las tarifas [...] Lo anterior deja claro que la facultad de fijar las tarifas corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), aunque las demandas sociales nicamente toman como blanco de sus protestas a los organismos pblicos del sector elctrico. Dicha facultad no siempre fue atribucin de la SHCP que le fue conferida a partir de 1982; anteriormente y desde que el servicio elctrico lo proporcionaban empresas privadas, esa facultad corresponda a la Secretara de Comercio hoy de Economa e, incluso, para
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auxiliarla en esta especializada labor, se cre un organismo pblico descentralizado denominado Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas, que funcion de 1949 a 1975. De acuerdo a la reforma del 22 de diciembre de 1993, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica seala en el artculo tercero:
Articulo 3o. No se considera servicio pblico: I. La generacin de energa elctrica para autoabastecimiento, cogeneracin o pequea produccin; II. La generacin de energa elctrica que realicen los productores independientes para su venta a la Comisin Federal de Electricidad; III. La generacin de energa elctrica para su exportacin, derivada de cogeneracin, produccin independiente y pequea produccin; IV. La importacin de energa elctrica por parte de personas fsicas o morales, destinada exclusivamente al abastecimiento para usos propios; y V. La generacin de energa elctrica destinada a uso en emergencias derivadas de interrupciones en el servicio pblico de energa elctrica.
b) Planeacin En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) se habla de las energas renovables y la eficiencia energtica, y se plantean varias estrategias que van encaminadas a uno de los ejes centrales de las polticas pblicas de Mxico, que es el desarrollo sustentable. Para ello, se propone impulsar el uso eficiente de la energa, as como la utilizacin de tecnologas que permitan disminuir el impacto ambiental generado por los combustibles fsiles tradicionales. Asimismo, se seala la importancia del ahorro de energa con el uso de produccin y aparatos de consumo ms eficientes con la finalidad de reducir el impacto sobre el medio ambiente, adems de reducir el gasto que destinan los usuarios al consumo de energticos para un desarrollo sustentable, a travs de
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la adopcin de tecnologas que ofrezcan mayor eficiencia energtica y ahorros a los consumidores. En Mxico, el plan sectorial de energa del gobierno federal plantea que las fuentes renovables debern representar el 9% del abastecimiento para el pas al 2012, cuando hoy representan menos del 2 por ciento.
Las mejores prcticas internacionales para el fomento de las energas renovables La Unin Europea estableci una serie de polticas para propiciar una mayor participacin de fuentes renovables, porque stas han permitido a pases miembros abordar el problema del cambio climtico y disminuir la dependencia de las importaciones energticas, principalmente de petrleo y gas. A continuacin se abordan las diversas polticas que algunos pases han adoptado para incrementar la participacin de fuentes renovables de energa, se presentan algunos pases de la Unin Europea. Alemania, Espaa, India, Estados Unidos y Dinamarca son los pases que ms han invertido en la generacin de energa elica (Cuadro 3). Dinamarca es, en trminos relativos, la ms destacada en cuanto a fabricacin y utilizacin, con el compromiso en el siglo pasado de llegar a obtener la mitad de la produccin de energa del pas mediante el viento. Actualmente genera ms del 20% de su electricidad mediante aerogeneradores.
a) Alemania En el ao 2000, el Consejo Federal Alemn aprob la Ley de Energas Renovables, la cual tiene como objeto central promover una mayor participacin de las energas renovables en la generacin de electricidad, adems de fomentar la proteccin del clima y del ambiente, el desarrollo sostenible y el aumento del porcentaje de las energas renovables en el suministro de electricidad con un
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Cuadro 3. Capacidad total de energa elica instalada. Capacidad (MW) Posicin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Pas Alemania Espaa E.E.U.U. India Dinamarca China Italia Reino Unido Portugal Francia Total mundial 2006 2005 2004 20 622 18 428 16 628 11 730 10 028 8 504 11 603 9 149 6 725 6 270 4 430 3 000 3 136 3 128 3 124 2 405 1 260 764 2 123 1 717 1 265 1 963 1 353 888 1 716 1 022 522 1 567 757 386 73 904 58 982 47 671
Fuente: Fernando Martnez Gonzlez, Hidrocarburos y energa, El Financiero, suplemento nm. 3, Mxico, mayo-junio, 2008, p. 11.
mnimo de 12.5% para el ao 2010 y un 20% para el 2020, de acuerdo con los objetivos de la Unin Europea.3 En Alemania el funcionamiento de las fases del sector elctrico se da de manera separada: la generacin de electricidad, la administracin de la red y el suministro. La ley rige las tarifas de electricidad proveniente de energas renovables y si bien estas varan, siempre se rigen por el principio de la Ley de Energas Renovables; es importante destacar que un sistema de regulacin es el que permite evitar abusos y por otro lado garantizar y estimular la inversin bajo el principio de la rentabilidad. Al mismo tiempo, se pretende evitar tarifas excesivas y ganancias exageradas y costos que afecten a los consumidores.
Jrgen, Nuevas energas renovables: una alternativa energtica sustentable para Mxico (anlisis y propuesta), IILSEN/ CIE-UNAM, Mxico, 2000, p. 60.
3
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b) Amrica Latina En Amrica Latina (Grfica 3) existe un gran potencial para generar energa elctrica mediante el viento. Es importante destacar el esfuerzo de las organizaciones que fomentan el uso de esta alternativa desde hace varios aos, pues la construccin de aerogeneradores conlleva muy poca afectacin de las tierras donde se instalan, adems de que no emiten gases contaminantes ni afectan mayormente los sistemas ecolgicos.
Polticas energticas adoptadas por Mxico en el uso de fuentes renovables Para Mxico es importante abordar el problema del cambio climtico y disminuir la dependencia de las importaciones energticas, principalmente de petrleo y gas.
Grfica 3. Potencial elico estimado en Amrica Latina
Fuente: Hidrocarburos y energa, El Financiero, op. cit., p. 11.
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Recientemente (2008) se tomaron acuerdos bilaterales entre la India y Mxico plasmados en un Memorndum de Entendimiento de Cooperacin de Energa Nueva y Renovable. Este acuerdo busca desarrollar tecnologas en la materia y promover la colaboracin tcnica bilateral y la capacitacin de personal tcnico y cientfico, en el marco de un desarrollo sustentable y sostenible. La central elica de La Venta, localizada en el sitio del mismo nombre, en Juchitn, Oaxaca, fue la primera planta elica integrada a la red en Mxico y en Amrica Latina con una capacidad de cerca de 85 000 MW y consta de 105 aerogeneradores. A partir de enero del 2007 entraron en operacin comercial 98 nuevas unidades generadoras. Se puede mencionar otra central importante, la de Guerrero Negro, Baja California Sur, en la Zona de Reserva de la Biosfera de El Vizcano, considerada tambin como de energas limpias. Existe el potencial de 20 mil megawatts distribuidos en seis estados: Veracruz, Tamaulipas, Puebla, Zacatecas, Yucatn y Baja California. La Ley de Aprovechamiento de Energas Renovables, congelada en el Senado desde la pasada legislatura, propone un mnimo de 3 mil 600 megawatts. Ante la Semarnap hay ocho proyectos de energa elica registrados para recibir recursos va bonos de carbono4 por la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero (*Ktons equivalente de CO2/ao, estimado).
Cuadro 4 Empresa Gamesa Energa Gamesa Energa
CEMEX CFE
Proyecto Bili Nee Stipa-La Ventosa Bii Nee Stipa III Proyecto Elico Eurus La Venta II Otros Total de proyectos elicos
Fuente: New Energy Finance.
4
CO2* 310 291 600 193 870 2264
Ubicacin Oaxaca Oaxaca Oaxaca Oaxaca
Bonos de carbono: mecanismo internacional de descontaminacin para reducir las emisiones contaminantes al medio ambiente, Protocolo de Kioto, en http://es.wikipedia.org (fecha de consulta: 13 de agosto de 2009).
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Definir el camino ms adecuado para promover el desarrollo de las energas renovables en Mxico ha sido un tema de discusin por muchos aos, sin que exista a la fecha un claro consenso en algn sentido particular. Sin embargo, desde hace ya ms de cuatro aos, la Comisin Nacional para el Ahorro de Energa (Conae), en conjunto con la Asociacin Nacional de Energa Solar (ANES) y con otras organizaciones pblicas y privadas, y teniendo como referencia a la experiencia internacional, ha fomentado una discusin especializada y pblica sobre este importante tema. En particular, en mayo del 2001, organizado por la Conae, el Instituto de Investigaciones Elctricas y la Agencia Internacional de la Energa, se llev a cabo el encuentro Mejores prcticas en energas renovables: compartiendo experiencias para el desarrollo de mercados. Se concluy, de manera central, que para ampliar el aprovechamiento de las energas renovables, el nfasis en este momento debe darse en la bsqueda de mecanismos de mercado para las mismas, ya que, cuando menos para los aprovechamientos minihidrulicos, de biomasa y de viento, la tecnologa tiene un nivel de desarrollo, lo que pone al desarrollo de tecnologa como una prioridad. Esta conclusin es fundamental, ya que uno de los puntos de discusin centrales en el contexto de los encuentros organizados por la Conae haba sido el relacionado a las prioridades de las polticas pblicas en Mxico para el desarrollo de las energas renovables y sobre las cuales se han establecido dos posiciones muy claras: la que considera como central el concentrar los esfuerzos en el desarrollo de la tecnologa, y la que defiende la idea de que este desarrollo vendr asociado a una mayor demanda de las energas renovables como resultado de las polticas de fomento. A su vez, se establecieron como elementos fundamentales de poltica para un desarrollo cabal de las oportunidades de las energas renovables en Mxico, los siguientes: Un marco legal especfico que d seguridad a inversiones y que haga que los proyectos obtengan financiamiento convencional. Un rgimen especial de incentivos. Es necesario, para que las energas renovables puedan ampliar su participacin en el mercado y como
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lo demuestra la experiencia internacional, que se establezca, bajo una lgica de inversiones para el aprendizaje, un rgimen especial de incentivos. Finalmente, se ha demostrado que, adems de lo referido arriba, existen otros elementos que han probado su valor en la experiencia de los pases que ms han desarrollado su potencial de energas renovables. Estos elementos son: certidumbre en los plazos a los que se dan los financiamientos; incentivos por desempeo y diferenciados; normas tcnicas que aseguren la calidad de los equipos y sistemas, especficamente a travs de especificaciones tcnicas particulares.
El papel de los gobiernos estatales Los estados y municipios pueden aprovechar a las energas renovables como recursos energticos propios. Aprovechar la energa solar, la minihidrulica, la biomasa y los residuos slidos y lquidos (incluidos los desechos slidos de la basura que pueden utilizarse para generar gas y electricidad) para generacin de electricidad para usos propios est permitido desde 1992, cuando se llevan a cabo modificaciones a la Ley del Servicio Pblico de la Energa Elctrica. Esto ha abierto la posibilidad de que localmente se busque el aprovechamiento de estos potenciales. Por muchas razones, ms all de lo que ya se trabaja en Mxico a nivel federal, es muy importante, precisamente por el impacto econmico local, que los estados y municipios se involucren ms activamente en los esfuerzos nacionales para el aprovechamiento de las energas renovables. Es significativo que pocos estados tengan un rea dedicada a la energa, mas an cuando sta es un elemento clave para el desarrollo. De hecho, pocas autoridades a ese nivel desconocen que poseen oportunidades de aprovechamiento de las energas renovables (solar, viento y biomasa) que pueden significar no slo una menor dependencia de la Federacin sino tambin el desarrollo de oportunidades de desarrollo locales.
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Por lo tanto, se hace necesario en Mxico desarrollar capacidades institucionales descentralizadas e integrales en materia de energa en los estados y municipios, como una condicin indispensable para poder aprovechar cabalmente todas las oportunidades de energas renovables. Estas instituciones locales debern llevar a cabo una planeacin integrada de recursos energticos en su regin de influencia. Igualmente, debern tener capacidad para tomar decisiones sobre inversiones y regulaciones e incentivos en la materia. Asimismo, debern apoyar la integracin institucional de actores y temas actualmente dispersos particularmente en cuanto a desarrollo regional, industria, medio ambiente e investigacin y desarrollo y promover la capacitacin de personal integrador y de mando.
Conclusiones Es necesario y urgente, por su impacto positivo sobre los bienes de carcter pblico, un mayor reconocimiento al valor estratgico de las energas renovables en Mxico. Para esto, es indispensable definir instrumentos de poltica pblica establecidos con bases jurdicas slidas y que permitan aprovechar al mximo recursos pblicos escasos. Asimismo, es fundamental que los gobiernos estatales y municipales se involucren en las tareas de fomento de las energas renovables, ubicando sus oportunidades y aprovechando los mecanismos que ya estn en el marco legal. Desde la perspectiva del medio ambiente, es cierto que una solucin para la generacin elctrica reside en el uso de fuentes renovables y limpias, tal como lo han hecho Costa Rica, Canad, Noruega y otros pases. Tambin es cierto que las posibilidades de fuentes renovables son diversas. Sin embargo hay que tomar en cuenta que cada pas se diferencia por sus caractersticas geogrficas, econmicas, polticas, sociales y culturales y que stas permiten delinear las polticas pblicas para cada pas en especial. Al comparar los costos, segn datos de CFE, la rentabilidad de las energas renovables tiene la caracterstica de que, aunque el energtico es barato, la inversin inicial es cara; por ejemplo, una central que usa gas natural, su costo
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de inversin es de 600 a 650 dlares por kilowatt-hora (Kw/h). Una central hidroelctrica cuesta 1 200 dlares kilowatt-hora (Kw/h). Una central de carbn de 1 000 a 1 200 dlares kilowatt-hora (Kw/h); la elica alrededor de 1 500 dlares; la nuclear alrededor de 2 000 dlares y la solar 4 000 dlares. Finalmente, y conscientes de que un aprovechamiento cabal de las oportunidades de utilizacin de energas renovables en nuestro pas requerir de tecnologa desarrollada en otros pases, el trabajo de desarrollo tecnolgico debe concentrarse en apoyar la adaptacin de esa tecnologa a las condiciones locales. El cambio climtico no slo se considera como un problema que compete a los pases desarrollados; sino que es de vital importancia para pases como Mxico, el conocimiento real, tico y moral del tema; asimismo es un compromiso para los legisladores el impulso de iniciativas de ley que promuevan la energa renovable en Mxico y a los tomadores de decisiones estratgicas que destinen recursos institucionales y financieros necesarios para atender con seriedad y eficacia el problema.
Dependencias y entidades relacionadas con el sector energtico Secretara de Energa. Petrleos Mexicanos. Comisin Federal de Electricidad. Comisin Reguladora de Energa. Comisin Nacional para el Ahorro de Energa. Fideicomiso para el Ahorro de Energa Elctrica. Luz y Fuerza del Centro. Instituto Mexicano del Petrleo. Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares. Instituto de Investigaciones Elctricas. Comisin de Seguridad Nuclear.
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Otros sitios en Mxico Centro de Investigacin en Energa. Observatorio Ciudadano de la Energa, A.C. Programa Universitario de Energa. Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales. Instituto Nacional de Ecologa. Asociacin Mexicana de Gas Natural. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. Comisin Federal de Competencia. Sistema de Informacin Energtica de la Secretara de Energa. Federal Energy Regulatory Comisin (FERC). Energy Information Administration. Comisin Nacional de Energa de Chile.
Organismos internacionales Agencia Internacional de Energa. Comisin de Energa de California. Organizacin Latinoamericana de Energa. Nations Framework Convention on Climate Change. Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambio Climtico. Banco Interamericano de Desarrollo. Banco Mundial. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. The Nuclear Energy Institute. Nacional Renewable Energy Laboratory. Organization of the Petroleum Exporting Countries. Asia Pacific Energy Research Center. International Association for Energy Economics.
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10th International Energy Forum. American Nuclear Society. Organization of Arab Petroleum Exporting Countries. Certificados de Reduccin de Emisiones.
Anexos Encuestas de Opinin Pblica, Publicadas en el Reporte CESOP nm. 10, marzo de 2008, en el artculo de Efrn Arellano y Nora I. Len, Poltica energtica y cuidado del ambiente en la opinin pblica, pp. 46 y 49.
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Turismo: factor de desarrollo y competitividad en Mxico

OCTAVIO RUIZ CHVEZ*
Introduccin ha experimentado un continuo crecimiento. Su profunda diversificacin lo ha convertido en el sector con mayor crecimiento econmico en el mundo. El turismo hoy en da se encuentra ampliamente ligado al desarrollo y abarca un nmero creciente de nuevos destinos. Este dinamismo ha originado que esta actividad se convierta en el elemento clave para el progreso socioeconmico. Por lo tanto, recientemente se ha demostrado y reconocido la capacidad de la actividad turstica para reducir la pobreza en pases en vas de desa1
Por muchos aos el turismo
Investigador del rea de Opinin Pblica del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica. Correo electrnico: octavio.ruiz@congreso.gob.mx 1 Se entiende por turismo, segn a la definicin de la Organizacin Mundial del Turismo (OMT), al conjunto de actividades realizadas por las personas viajando hacia o quedndose en lugares fuera de su ambiente usual por no ms de un ao consecutivo de placer, negocios y otros propsitos. La OMT identifica distintas formas de turismo; el turismo receptivo, el turismo de salida y el turismo domstico (Organizacin Mundial del Turismo, Metodological Notes, Concepts and Definitions, http://www.unwto.org/facts/eng/methodological. htm#2).
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rrollo. El potencial econmico que el turismo implica se representa en la apertura de empleos, siendo ms relevantes stos en reas rurales y remotas, donde de acuerdo con datos de la Organizacin Mundial del Turismo (OMT),2 viven tres cuartos de los dos billones de personas bajo condiciones de pobreza extrema. En el Programa de Medio Ambiente en el Turismo de las Naciones Unidas (ONU), se establece que el desarrollo de un turismo sustentable deber lograr las necesidades de los turistas actuales y de las regiones anfitrionas, al mismo tiempo que de proteger e incrementar las oportunidades para el futuro. Y de igual forma, recomienda alcanzar un liderazgo en la administracin de todos los recursos de tal manera que se satisfagan las necesidades econmicas, sociales y estticas, mientras que al mismo tiempo se mantenga la integridad cultural, los procesos ecolgicos esenciales, la biodiversidad y los sistemas de apoyo de vida.3 Por su parte, la OMT establece que el turismo sustentable deber de:
Hacer uso ptimo de los recursos ambientales que constituyen el elemento clave en el desarrollo turstico. Manteniendo procesos ecolgicos esenciales y ayudando a conservar la herencia natural y la biodiversidad. Respetar la autenticidad sociocultural de las comunidades, conservando su herencia cultural de vida y construccin y sus valores tradicionales, para as contribuir al entendimiento intercultural y la tolerancia.
La Organizacin Mundial del Turismo se crea en el ao de 1975, en sustitucin de la Union Internacional de Organismos Oficiales de Turismo (cuya fundacin se remonta a 1947), la cual surge como la principal organizacin internacional en el campo de los viajes y del turismo. Su objetivo general es la promocin y el desarrollo del turismo como medio para estimular el progreso econmico, fomentar la paz, la comprensin internacional y la cooperacin entre los pases. La OMT cuenta entre sus miembros con 113 gobiernos y ms de 170 afiliados procedentes del sector privado de viajes y turismo; es la nica organizacin intergubernamental abierta al sector empresarial INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, Cuenta Satlite del Turismo de Mxico, 1999-2004, Mxico, 2006. 3 ONU, Responsible Travel Handbook 2006, pp. 12-13, en http://www.transitionsabroad. com/listings/travel/responsible/responsible_travel_handbook.pdf
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TUrismo: factor de desarrollo Y competitividad eN mxico
Asegurar operaciones econmicas viables de largo plazo, proveyendo de una distribucin justa de los beneficios econmico-sociales a todos los involucrados en la actividad, incluyendo un empleo estable, oportunidades de ingreso, servicios sociales a las comunidades y contribuir a la reduccin de la pobreza.4
El desarrollo del turismo sustentable requiere de participacin informada de todos los beneficiarios relevantes, as como de un liderazgo poltico para asegurar una amplia participacin y construccin de consensos. Alcanzar un turismo sustentable es un proceso continuo que requiere de un constante monitoreo de impactos, introduciendo las medidas preventivas y correctivas cuando sean necesarias. Un turismo sustentable tambin deber de mantener un alto nivel de satisfaccin turstica y asegurar una experiencia significativa hacia los turistas, elevando su conocimiento acerca de temas de sustentabilidad y as promover prcticas de turismo sustentable entre ellos.5
Turismo: panorama general El turismo es uno de los sectores con crecimiento acelerado de la economa mundial. El desarrollo turstico puede promover el crecimiento econmico, tanto directa como indirectamente. Primero, al estimular el crecimiento de otros sectores y segundo al incrementar el ingreso domstico y la demanda efectiva. Diversos estudios han comprobado que efectivamente existe una relacin directa entre el desarrollo turstico y el crecimiento econmico de las economas.6 Por lo que la verificacin de tal hiptesis nos conduce a importanConcepts and Definitions (fecha de consulta: 10 junio 2008). Idem. 6 En un estudio de panel de datos realizado recientemente (2006) por la Facultad de Economa y Ciencias Administrativas de la Universidad de Mugla en Turqua, estimaron un modelo economtrico [GGDP= 0+1(GFCFCDP) + 2 (TOUEX) + 3 (GLF) + u]; donde GGDP= Tasa de crecimiento del PIB, GFCFCP= Formacin de capital fijo como porcentaje del PIB, TOUEX= Recepcin de turistas como porcentaje de las exportaciones, GLF= Crecimiento de la fuerza laboral. Dicho modelo pretenda comprobar la hiptesis si el turismo contribuye
4 5
OMT,
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tes consecuencias polticas. Los gobiernos necesitan involucrarse activamente en fomentar el sector. El turismo puede ser especialmente importante para pases en desarrollo, donde las ganancias del intercambio comercial se encuentran ligadas a la importacin de insumos y a la inversin en bienes para la industrializacin. En el escenario mundial, el turismo presenta cifras contundentes. Desde 1950 al 2005 la llegada de turistas internacionales se expande a una tasa anual de 6.5%, lo que representa un crecimiento de 25 millones a 806 millones de turistas (Grfica 1). Asimismo, el ingreso generado por estas llegadas creci una tasa an mayor, alcanzando el 11.2% en este mismo periodo y la cantidad de 680 billones de dlares en el ao 2005. Por su parte, mientras que en 1950 los 15 Mejores destinos tursticos absorban el 88% de las llegadas internacionales, para 1970 la proporcin fue del 75% y decreci al 57% en el 2005. Y para ese mismo ao, el turismo fue capaz de exportar casi 2 mil millones de dlares cada da.7 Reflejando lo anterior la emergencia de nuevos destinos tursticos, muchos de ellos en pases en desarrollo.8 El crecimiento del turismo mundial, como se mencionaba en prrafos anteriores, presenta un crecimiento constante en los ltimos 50 aos, como se puede observar en la Grfica 1. Pasando de 25 millones de turistas a inicios de los aos cincuenta hasta 673 millones de turistas en el ao 2000, lo que signific que se multiplicara 26 veces en ese periodo. En la actualidad los datos presentados por la OMT son igualmente alentadores, lo que representa que para el ao 2006 las llegadas mundiales de turistas alcanzaron los 842 millones, representando 4.6% de crecimiento ao
al crecimiento econmico de los pases del Mediterrneo o no. El estudio concluy de manera positiva que efectivamente el turismo contribuye al crecimiento econmico de una economa y que llega a estimular de manera directa e indirecta a otros sectores de la economa. Para mayor informacin sobre el estudio realizado por la Universidad de Mugla, consultar la investigacin Contribution of Tourism to Economic Growth: A Panel Data Approach, Gkavali, Ummuhan, Bahar, Ozan, Mugla University, 2006. 7 World Tourism Organization (WTO), United Nations, Turismo en Iberoamrica: panorama actual edicin 2006, p. 3. 8 Organizacin Mundial del Turismo, Why Tourism? (http://www.unwto.org/aboutwto/why/en/why.php?op=1).
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Grfica 1. Turistas internacionales en el mundo. Millones de llegadas (1950-2000)
* Pronsticos. Fuente: Secretara de Turismo, Estudio de gran visn de turismo en Mxico: Perspectiva 2020, (2002) p. 27.
con ao. El 2007 fue el cuarto ao consecutivo de crecimiento sustentable para la industria turstica global, la cual contina mostrando resistencia hacia crisis humanas o naturales. El mismo organismo predice un crecimiento de largo plazo de 4.1% hacia el ao 2020, y se espera que se alcance la cifra de 1.5 billones de turistas para ese ao. Como se puede observar en la Grfica 2, los ingresos totales por turismo en el mundo tambin crecieron. Entre los aos cincuenta y setenta el turismo present un movimiento constante, sin embargo fue hasta principio de los aos ochenta cuando los ingresos se multiplicaron casi 7 veces su valor. Se estima que para el ao 2020 los ingresos mundiales rebasen los 600 mil millones de dlares. Los datos demuestran que la demanda del sector turstico depende altamente de las condiciones del tipo econmico de los mercados. Al presentar crecimiento en las economas, el ingreso per cpita disponible, usualmente
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Grfica 2. Ingreso total por turismo en el mundo, 1950-2000 (miles de millones de dlares)
* Estimados. Fuente: Secretara de Turismo, Estudio de gran visn de turismo en Mxico: Perspectiva 2020 (2000), p. 28.
crece. Lo que de manera relativa sucede es que parte de ese ingreso ser gastado o consumido en turismo, en particular en el caso de las economas emergentes. Y de manera opuesta, si se presenta un bajo crecimiento econmico, se originar una reduccin en el gasto en turismo. En la Grfica 3 se puede observar claramente cmo el nmero de llegadas de turistas sobrepasa al Producto Interno Bruto (PIB) mundial. Para aquellos aos en donde el PIB real mundial estuvo por encima del 4%, el crecimiento de llegada de turistas tambin creci. Sin embargo, cuando el PIB real mundial registr cifras igual o menor al 2%, las llegadas de turistas tambin crecan en menor medida. Una de las posibles razones al fenmeno que representa el turismo en la economa, es que el turismo dej de ser una actividad de lujo para convertirse en un fenmeno social. Es inevitable no hablar del caso de Espaa, cuando se habla de turismo. En este pas europeo, el nmero de turistas se manifiesta a la alta, ao con ao, llegando en la actualidad a los cerca de los 50 millones de turistas. Lo que representa efectivamente un total fenmeno social, si se toma en cuenta que tan slo la poblacin de Espaa no sobrepasa los 40 millones de habitantes.
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Grfica 3. Crecimiento econmico (PIB) y llegadas de turistas internacionales
Fuente: Ficha Tcnica de la Mesa de Trabajo: Acciones para el Fortalecimiento del Turismo en Mxico, Comit de Competitividad, LX Legislatura, Cmara de Diputados, 2007, p. 2.
Y si nos hacemos la pregunta de a qu se debe el xito espaol?, pues es en gran parte, ciertamente, a una serie de caractersticas naturales, pero tambin al resultado de una fuerte poltica de inversin que ha sido implementada a lo largo de los ltimos aos. Lo anterior se traduce a que las polticas hacia el turismo produzcan una mayor captacin de ingresos en la economa nacional, para de esta forma producir lo que varios autores denominan el efecto multiplicador del turismo.9 Tales ingresos generados por el gasto de los turistas producen los llamados efectos indirectos (Cuadro 1). Sin embargo, como ya se ha expuesto a lo largo de este documento, los beneficios econmicos que brinda el turismo no slo se limitan a las actividades que se encuentran directamente relacionadas con los turistas propiamente. As como se muestra en el Cuadro 1, el gasto que realiza el turista en territorio nacional representa una inyeccin inicial en la
Miguel ngel Acerenza detalla que este efecto multiplicador fue estudiado por primera vez por Harry G. Clement en 1961 y que se define como el coeficiente que mide la cantidad de ingreso generado por cada unidad de gasto turstico. Y que dicho coeficiente se encuentra dado por la relacin de incrementos: y / Ei donde: y = ingreso final generado en la economa. Ei= inyeccin inicial producida por el gasto realizado por los turistas (p. 33).
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Cuadro 1. Forma como se produce el efecto multiplicador del turismo en la economa
Fuente: Miguel A. Acerenza, Efectos econmicos, socioculturales y ambientales del turismo, Editorial Trillas,Mxico, 2006, p. 35.
economa, traducido en ingresos percibidos por los factores de produccin del sector turstico, lo que a su vez origina efectos indirectos en la economa. Lo anterior se da principalmente debido a que una parte de esos ingresos son utilizados en la compra de bienes y servicios para el funcionamiento de la propia industria. Esos pagos realizados a la compra de bienes y servicios originan a su vez efectos inducidos, debido a que quienes reciben estos ingresos los emplean tambin en el pago de productos y servicios, y as de manera sucesiva. Ya hemos analizado cmo el turismo puede generar grandes ingresos y beneficios econmicos a la economa de una nacin y a regiones no desarrolla262
das que cuentan con amplias ventajas comparativas. Para lo anterior, la OMT ha enlistado razones por las que esta industria turstica representa un factor de desarrollo econmico sustentable, en los pases menos desarrollados, y se detallan a continuacin.10 a) El turismo es consumido exactamente en el punto en donde se produce; el turista va al destino especfico y es ah donde gasta dinero, abriendo de esta manera una oportunidad para los negocios locales de todo tipo, y permitiendo a las comunidades locales beneficiarse a travs de la economa informal en la venta de bienes y servicios directamente a los visitantes. b) Muchos pases menos desarrollados tienen una ventaja comparativa en el turismo con respecto a algunos pases desarrollados, ya que tienen una gran gama de valores como la cultura, el arte, msica, escenarios naturales, variedad en flora, fauna y climas, incluyendo los lugares considerados Patrimonio de la Humanidad. Las visitas tursticas a tales lugares pueden generar empleos e ingresos a las comunidades y ayudar a la conservacin de recursos tanto naturales como culturales. c) El turismo es una industria con mucha mayor diversidad que otras. Cuenta con el potencial de sustentar otras actividades econmicas, ambas a travs de proveer flexibilidad. Trabajos de medio tiempo pueden ser complementados con otras opciones de sustento y a travs de la creacin de ingresos mediante una amplia cadena de insumos de bienes y servicios. d) El turismo es intensivo en mano de obra, la cual es particularmente importante al atacar la pobreza. Fomenta la creacin de muchas y diversas oportunidades de empleo, especialmente para las mujeres y la gente joven, la cual generalmente requiere de poco entrenamiento.
Report of the World Tourism Organization to the United Nations Secretary-General in Preparation for the High Level Meeting on the Mid-Term Comprehensive Global Review of the Programme of Action for the Least Developed Coutries for the Dacade 2001-2010. (WTO; http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ldc/MTR/WorldTourisminput.pdf).
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e) Crea oportunidades para muchas micro y pequeas empresas, tanto en la economa formal como informal. Es una industria en la que generalmente los costos y las barreras de entrada son relativamente bajos o pueden ser fcilmente reducidos. f) El turismo provee no slo los beneficios materiales para los pobres, sino tambin fortalece el orgullo cultural. La actividad crea una indudable conciencia del medio ambiente y su valor econmico, un sentido de identidad y pertenencia y la reduccin de vulnerabilidad a travs de la diversificacin de los recursos de ingreso. g) La infraestructura que requiere el turismo, tal como el transporte y las comunicaciones, suministros de agua y sanitarios, seguridad pblica, y servicios de salud, beneficia directamente a las comunidades con ndices altos de pobreza.
Mxico y el turismo, 1950- 2000 Turismo en Mxico y contabilidad nacional Como se ha podido constatar a lo largo de este documento, sobre la importancia del turismo como factor de desarrollo de los estados y municipios, el gobierno mexicano ha seguido las recomendaciones de los organismos internacionales, circunscribindose en principio a la compilacin de indicadores sobre el nmero de turistas, tiempo de permanencia, medio de transporte utilizado, capacidad hotelera, atractivos tursticos e ingresos y egresos de divisas por concepto de turismo. En particular, el gobierno de Mxico ha seguido las recomendaciones de la OMT sobre la creacin de una cuenta satlite de turismo, la cual ha sido implementada de manera conjunta por el INEGI y la Secretaria de Turismo, lo que permite dimensionar de manera especfica la contribucin de las actividades relacionadas al turismo en la economa. La cuenta satlite de turismo tiene como objetivo suministrar informacin adicional, de carcter funcional o de interrelaciones sectoriales; utilizar conceptos, clasificaciones y normas contables complementarias o alternativas cuando as
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se requiere y de esta forma extender el marco de la contabilidad nacional; ampliar la cobertura de los costos y beneficios de las actividades humanas; propiciar el anlisis de los datos mediante indicadores y agregados especiales para un campo de estudio; y por ltimo, vincular el anlisis de registros fsicos con el sistema contable.11 La contabilidad de la Cuenta Satlite del Turismo de Mxico (CSTM) est a cargo del INEGI, como una extensin especializada del Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico (SCNM). La cuenta presenta los distintos aspectos del turismo, tales como productos, actividades, oferta y utilizacin; y su impacto en las variables macro-econmicas, as como en la balanza de pagos y el empleo. De igual forma los datos que ah se presentan estn en valores corrientes y constantes a precios de 1993 contenidos en cuadros que guardan una estrecha relacin con los presentados en el SCNM, base 1993.12 De la misma forma que muchos pases, Mxico posee vastos e importantes destinos tursticos que le permiten captar considerables divisas y recursos. Tales ingresos provenientes del exterior por concepto de turismo son contabilizados en las cuentas nacionales y son registrados en la balanza de pagos del pas, por lo que dichos ingresos representan una aportacin muy significativa. Por lo anterior, diversos autores, entre ellos Michael Clancy en su investigacin sobre el turismo mexicano desde 1970, afirman que el turismo ha sido la mayor exportacin de Mxico contabilizada en la balanza de pagos desde, al menos, finales de la Segunda Guerra Mundial. Clancy afirma que desde 1970 Mxico se ha convertido gradualmente en uno de los ms populares destinos en el mundo y que de igual forma el turismo tiene un mayor componente en la economa mexicana. Para los aos noventa, el pas se posicion en el lugar nmero 1 de llegadas en Amrica Latina, representando lo anterior casi 40% de todos los viajeros internacionales de la regin. Asimismo, el pas se coloc para esos aos en el primer lugar de recepcin internacional entre los pases subdesarrollados. Afirma el autor que los nmeros son an ms impresionantes cuando se revisan con el tiempo.
INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, Cuenta Satlite del Turismo de Mxico, 1999-2004, Mxico, 2006. 12 Idem.
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Las llegadas a Mxico se triplicaron entre 1970 y 1991, mientras que las ganancias por el tipo de cambio del turismo se incrementaron de 415 millones a 3.8 billones de dlares, (Grfica 4). Las cifras demuestran que las llegadas internacionales crecieron a una tasa anual promedio del 5%, mientras que la tasa de llegadas era del 11 por ciento. A lo largo de los aos noventa se continu con un rpido crecimiento, alcanzando en el ao 1998 la cifra cercana a los 20 millones de visitantes extranjeros, los cuales gastaban cerca de los 7.5 billones de dlares en los distintos destinos del pas (Grfica 5). En aos recientes, la industria del turismo se ha ubicado como la segunda o tercera fuente de intercambio de divisas en el pas. Al igual que en el escenario mundial, Mxico tambin ha presentado crecimiento constante de llegadas internacionales de turistas en los primeros aos, para despus registrar un crecimiento acelerado. La Grfica 4 nos presenta tambien cmo a mediados de la dcada de los setenta el sector turstico en Mxico se consolida y logra despegar hasta alcanzar los 12 millones de
Grfica 4. Llegadas internacionales a Mxico, 1950-2000 (miles de turistas)
* Dato calculado por Sectur con base en informacin existente (Factor de error +- 3%). Fuente: Secretara de Turismo, Estudio de gran visn de turismo en Mxico: Perspectiva 2020, 2000, p. 27.
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Grfica 5. Ingresos por turismo receptivo en Mxico, 1950-2000 (millones de dlares)
Fuente: Secretara de Turismo, Estudio de gran visin de turismo en Mxico: Perspectiva 2020, 2000, p. 29.
turistas internacionales. Para el ao 2000, el pas sobrepasa los 19 millones de llegadas. Como se hace mencin en prrafos anteriores, la Grfica 5 muestra el constante y acelerado crecimiento que ha presentado la industria turstica en nuestro pas. Es importante sealar que esta grfica proviene de un estudio que realiza la Secretara de Turismo denominado Estudio de Gran visin de Turismo en Mxico: Perspectiva 2020, en el cual se establecen 5 etapas de la evolucin del turismo en Mxico: (i) etapa de gestacin, (ii) etapa de consolidacin, (iii) etapa de culminacin, (iv) transicin, y (v) situacin actual.13 Al inicio, el Estado favoreca a gran escala la planeacin y el desarrollo de destinos tursticos, los cuales eran vislumbrados como polos. Una de las
La presente investigacin no entrar en detalles de las etapas mencionadas. Se recomienda leer la investigacin de Sectur, la cual muestra un marco histrico de turismo en Mxico, cuyo objeto es proporcionar elementos sobre la evolucin y el desarrollo de diversas variables cuantitativas y cualitativas que permiten comprender la dinmica y las tendencias que ha tenido el turismo en los ltimos 50 aos.
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ventajas de esta construccin visionaria del polo era su localizacin. stos eran ubicados en algunas de las ms pobladas y ms pobres ciudades de Mxico. Si bien se puede observar en la misma Grfica 5, que la etapa de consolidacin del sector se dio entre los aos de 1958 y 1974, tambin se puede afirmar que el verdadero despegue hacia la transicin se produce entre los aos 1990 y 2000. Lo anterior se debe a que en ese periodo el turismo se ha robustecido como una de las principales fuentes generadoras de divisas en el pas, al mismo tiempo que destaca su significativa participacin en el Producto Interno Bruto (PIB) total nacional. Lo que represent para el periodo entre 1993 y 2000 una participacin promedio del 8.3% al PIB nacional, comparndolo con la aportacin promedio de otros sectores para el mismo periodo como los son: comercio (1%), alojamiento (1.1%), restaurantes y bares (2.0%), transporte (2.5%) y las artesanas (0.9%), los que en su conjunto produjeron un promedio total del 7.5% del PIB nacional. Por otra parte, respecto a la participacin del consumo turstico en el consumo privado nacional, ste alcanz su mximo en 1995 con el 17.6% en relacin al consumo privado nacional. En el periodo comprendido entre los aos 1993 y 2000, el ndice promedio fue de 16.7% del consumo turstico en relacin al consumo privado nacional.14 La Grfica 6 nos ensea cmo la productividad presentada en el sector turstico sobrepasa de manera significativa a la productividad nacional en su conjunto. El dato promedio calculado por Sectur del ramo turstico es de 36.3% ms productivo que el nacional. Lo que significa que el ramo turstico gener un producto promedio anual por ocupacin remunerada de 58.8 miles de pesos, entre el periodo comprendido 1993 y 2000, en comparacin con el 43.16 miles de pesos a nivel nacional. En la Grfica 6 tambin se puede observar cmo para el ao 2000 la productividad turstica registr un 35.4% ms que la nacional. La barra oscura nos muestra cmo la productividad del sector turstico presenta tendencias a registrar mayor crecimiento que el promedio de la economa del pas. Sin embargo, de igual forma tal productividad turstica presenta una gran sensibilidad en relacin con la coyuntura econmica nacional,
14
Secretara de Turismo, El empleo en el sector turstico de Mxico, pp. 3-4.
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Grfica 6. Productividad turstica vs. nacional 1993=100

CT PT PN CN
Productividad nacional (PN) Crecimiento nacional (CN)
Productividad turstica (PT) Crecimiento turstico (CT)
Fuente: Sectur, El empleo en el sector turstico de Mxico, p. 6.
y as se demuestra en el ao 1995, cuando la crisis origin un gran impacto negativo en el sector turstico. El crecimiento mostrado por Mxico en la industria turstica ha sido rpido y ha experimentado cambios estructurales sustanciales a lo largo de los ltimos 20 aos transcurridos. El sector cuenta ahora con una mayor capacidad total, mayor organizacin central y diversificacin. A qu se debe que el sector haya experimentado tanto crecimiento? Primeramente a la poltica implementada por el gobierno en materia de fortalecimiento del sector. Otros factores que influyeron son: las mejoras en infraestructura, el crecimiento en el sector de comunicaciones y transportes, el crecimiento en el sector de hospedaje y la concentracin de otros polos tursticos, lo que ayud a disminuir la presin de los tradicionales destinos tursticos y generar empleo en otras reas ms pobres del pas. Por ltimo, Mxico se convirti en un pas ms financiero y emprendedor, especialmente en el rea de alojamiento, donde se careca de iniciativa privada para el sector turismo. En la actualidad el gobierno federal cuenta con dos polticas o guas para el desarrollo de la industria nacional y el crecimiento econmico. La primera es un plan de desarrollo en el mbito nacional con proyecciones a corto y mediano plazos denominado Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el cual posee acciones especficas para la industria turstica, enfocadas a generar mayor
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sustentabilidad, diversificacin y competitividad en dicho sector. La segunda es una poltica de turismo, que se rige de un gran objetivo nacional general y de objetivos sectoriales. Esta poltica de turismo se encuentra contenida en el Programa Sectorial de Turismo 2007-2012. Ambas polticas son incluidas de manera ntegra en esta investigacin debido a su importancia directa en la conduccin del turismo nacional y sus repercusiones regionales y tambin por su gran impacto en el desarrollo del pas.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012: Turismo

El sector turismo tiene varias caractersticas que lo convierten en una prioridad nacional dada su importancia como factor de desarrollo y motor de crecimiento. Destacan, en primer lugar, su elevada productividad y empleo bien remunerado; y en segundo, que en muchas ocasiones se desenvuelve en regiones de menor desarrollo econmico. Cabe notar que la riqueza cultural y natural de Mxico implica que existen amplias oportunidades de actividades tursticas que no se han desarrollado cabalmente. La mayor integracin mundial, aunada a la riqueza cultural y natural de nuestro pas, implica que Mxico hoy en da se encuentra en una situacin de enorme potencial para que el desarrollo exitoso del sector turismo se convierta en uno de los ejes de desarrollo del pas. El desarrollo acelerado a nivel mundial implica que la demanda por servicios tursticos se incrementar de forma importante en los aos venideros. Finalmente, el incremento en la poblacin pensionada en los pases industrializados implica una proporcin cada vez mayor de individuos de elevados recursos socioeconmicos con inters por realizar largos viajes a destinos atractivos. Sin embargo, al igual que en otros mbitos, el mismo fenmeno de globalizacin lleva a que el viajero, tanto nacional como extranjero, tenga mayores opciones. As como la tecnologa de la informacin facilita adquirir informacin y realizar la planeacin de un viaje en nuestro pas, lo hace tambin para otros destinos. Los menores costos de transportacin area permiten a nuestros visitantes tradicionales tener acceso a destinos ms alejados. Ello implica que, al igual que en otros 270
mbitos de la actividad econmica, las oportunidades y retos que representa la integracin mundial debe resolverse mediante polticas pblicas decididas. El sector debe ser reconocido como una pieza clave en el desarrollo econmico del pas. Asimismo, se debe garantizar que el crecimiento del sector respete los entornos naturales, culturales y sociales. Es justamente la riqueza de Mxico en trminos de cultura, enorme diversidad climtica, belleza orogrfica, fauna y flora endmicas, y su sociedad vibrante y abierta, lo que atrae y diferencia a nuestro pas de otras naciones del mundo. El papel del sector como detonante del desarrollo local implica que el desarrollo de infraestructura y de servicios debe incluir aquellos orientados a dotar de capacidades a la poblacin local. Slo de esa forma puede consolidarse una mejora en el bienestar de las poblaciones locales que les permita ser partcipes plenos del proceso de desarrollo.
Objetivo 12 Hacer de Mxico un pas lder en la actividad turstica a travs de la diversificacin de sus mercados, productos y destinos, as como del fomento a la competitividad de las empresas del sector de forma que brinden un servicio de calidad internacional. Para convertir a Mxico en un pas lder en el sector turismo y aumentar, para 2012, en un 35% el nmero de turistas internacionales es necesario poner en marcha las siguientes estrategias: Estrategia 12.1 Hacer del turismo una prioridad nacional para generar inversiones, empleos y combatir la pobreza, en las zonas con atractivos tursticos competitivos. Crear condiciones de certeza jurdica para las nuevas inversiones en los destinos tursticos del pas, as como acciones para consolidar las existentes. La poltica turstica considerar programas de desarrollo de una amplia gama de servicios tursticos, incluyendo turismo de naturaleza, turismo rural y turismo de aventura, con la participacin de las secretaras y organismos del gobierno federal que apoyan proyectos de desarrollo turstico 271
en las zonas rurales e indgenas. En este proceso se deber hacer converger programas como el financiamiento y capacitacin a MIPyMEs. Estrategia 12.2 Mejorar sustancialmente la competitividad y diversificacin de la oferta turstica nacional, garantizando un desarrollo turstico sustentable y el ordenamiento territorial integral. Orientar los esfuerzos de la poltica turstica y de las actividades de las entidades pblicas del gobierno federal que incidan directa o indirectamente en el desarrollo del turismo hacia la competitividad nacional e internacional de las empresas, productos, y atractivos tursticos del pas, en un marco de sustentabilidad econmica y social y coordinacin con el sector privado. Estrategia 12.3 Desarrollar programas para promover la calidad de los servicios tursticos y la satisfaccin y seguridad del turista. Desarrollar programas de promocin en los mercados y segmentos tursticos de mayor rentabilidad fortaleciendo los programas de informacin, asistencia y seguridad al turista. Estrategia 12.4 Actualizar y fortalecer el marco normativo del sector turismo. Promover junto con el Poder Legislativo, las comunidades y las empresas del sector, la actualizacin del marco legal para el desarrollo sustentable del sector e impulsar normas que garanticen la prestacin de servicios tursticos competitivos. Estrategia 12.5 Fortalecer los mercados existentes y desarrollar nuevos mercados. La poltica turstica nacional promover acciones de desarrollo y apoyo a la comercializacin de productos competitivos para los diferentes segmentos de los mercados actuales y potenciales, nacionales y extranjeros. Se disearn programas de mercadotecnia puntuales para cada segmento, consolidando los productos actuales e impulsando nuevos productos de calidad, accesibles y competitivos para nuevos segmentos y nichos del mercado. Estrategia 12.6 Asegurar un desarrollo turstico integral. El sector turstico requiere de estrategias que permitan aprovechar todo el potencial de creci272
miento. Para ello, es necesario que el desarrollo del sector sea incluyente en lo referente a las condiciones de vida de las poblaciones locales donde se ubique la actividad.15
Programa Sectorial de Turismo 2007-2012 El Programa Sectorial de Turismo 2007-2012, presentado por la Secretara de Turismo, establece como objetivo nacional: Hacer de Mxico un pas lder en la actividad turstica a travs de la diversificacin de sus mercados, productos y destinos, as como del fomento a la competitividad de las empresas del sector de forma que brinden un servicio de calidad internacional.16 Asimismo, el programa sectorial cuenta con 8 objetivos sectoriales que buscan dar solucin al cumplimiento del objetivo y estrategia de la poltica turstica nacional definida en el Plan Nacional de Desarrollo.
Objetivo Sectorial 1. De Concurrencia de polticas pblicas. Impulsar ante las dependencias en concurrencia las acciones necesarias para fortalecer las condiciones de accesibilidad a los destinos tursticos del pas; las condiciones de conectividad y las polticas de sustentabilidad ambiental, econmica y social que permiten a la oferta turstica lograr resultados ms rentables y con mayor productividad. Objetivo Sectorial 2. De Desarrollo regional. Aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos culturales y naturales y su capacidad para transformarse en oferta turstica productiva, creando servicios y destinos competitivos, dando opciones de desarrollo y bienestar para los individuos de las comunidades receptoras urbanas, rurales y costeras, as como para las empresas sociales y privadas.
Felipe de Jess Caldern Hinojosa, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Mxico, 2007, pp. 118-120. 16 Secretara de Turismo, Programa Sectorial de Turismo 2007-2012, p. 31.
15
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Objetivo Sectorial 3. De Concurrencia legal y normativa. Actualizar y fortalecer la gestin del marco legal y regulatorio del sector y las disposiciones concurrentes relacionadas con la regulacin ambiental, laboral, de inversin pblica y privada, educacin, seguridad pblica, salud e higiene, para contribuir al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y culturales, el fomento a la inversin privada y social, as como el bienestar de las poblaciones residentes en destinos tursticos. Objetivo Sectorial 4. De Oferta competitiva. Consolidar la oferta existente y los proyectos en proceso, as como la captacin de nueva inversin en proyectos y desarrollos tursticos, apoyando con planes de financiamiento, asesora tcnica y planificacin para regiones, estados, municipios y destinos. Objetivo Sectorial 5. De Empleo de calidad. Promover polticas pblicas en el sector para crear las condiciones en el marcado laboral que incentiven la creacin de empleos formales permanentes y mejor remunerados en el sector turismo con enfoque de igualdad de gnero. Objetivo Sectorial 6. De Fomento productivo. Elevar la productividad y competitividad de los destinos tursticos y las empresas privadas y sociales para aumentar la atractividad de la oferta tradicional y emergente de Mxico, evaluando de manera permanente la gestin y resultados de las polticas pblicas de fomento, as como fortaleciendo los sistemas de calidad, capacitacin, informacin, tecnologas y planificacin en regiones, estados, municipios, destinos y empresas del sector. Objetivo Sectorial 7. De Promocin y comercializacin integrada. Promover y comercializar la oferta turstica de Mxico en los mercados nacionales e internacionales, desarrollando anlisis de inteligencia para la consolidacin de mercados y la apertura de nuevos segmentos especializados que fortalezcan la imagen de Mxico en el extranjero, potencien los valores nacionales y la identidad regionales y las fortalezas de la Marca Mxico. 274
Objetivo Sectorial 8. De Demanda turstica domstica e internacional. Impulsar el crecimiento sostenido del consumo de la oferta turstica nacional con una adecuada relacin valor-precio para cada segmento y nicho de mercado, consolidando y diversificando los mercados internacionales, as como el crecimiento del turismo domstico y su consumo incluyendo a todos los sectores de la poblacin.17
Por ltimo, el programa sectorial cuenta con 5 estrategias de la poltica pblica del sector turismo.
Estrategia 1. Hacer del turismo una prioridad nacional para generar inversiones, empleos y combatir la pobreza en las zonas con atractivos tursticos competitivos. Crear condiciones de certeza jurdica para las nuevas inversiones en los destinos tursticos del pas, as como acciones para consolidar las existentes. La poltica turstica considerar programas de desarrollo de una amplia gama de servicios tursticos, incluyendo turismo de naturaleza, turismo rural y turismo de aventura, con la participacin de las secretaras y organismos del gobierno federal que apoyan proyectos de desarrollo turstico en las zonas rurales e indgenas. En este proceso se deber hacer converger programas con el financiamiento y capacitacin a MIPyMES. Estrategia 2. Mejorar sustancialmente la competitividad y diversificacin de la oferta turstica nacional, garantizando un desarrollo turstico sustentable y el ordenamiento territorial integral. Orientar los esfuerzos de la poltica turstica y de las actividades de las entidades pblicas del gobierno federal que incidan directa o indirectamente en el desarrollo del turismo hacia la competitividad nacional e internacional de las empresas, productos y atractivos tursticos del pas, en un marco de sustentabilidad econmica y social y coordinacin con el sector privado. Estrategia 3. Desarrollar programas para promover la calidad de los servicios tursticos y la satisfaccin y seguridad del turista. Desarrollar programas de promocin en los mercados y segmentos tursticos de mayor rentabilidad, fortaleciendo los programas de informacin, asistencia y seguridad al turista.
17
Secretara de Turismo, Programa Sectorial de Turismo 2007-2012, pp. 29-30.
275
Estrategia 4. Actualizar y fortalecer el marco normativo del sector turismo. Promover junto con el Poder Legislativo, las comunidades y las empresas del sector, la actualizacin del marco legal para el desarrollo sustentable del sector e impulsar normas que garanticen la prestacin de servicios tursticos competitivos. Estrategia 5. Asegurar un desarrollo turstico integral. El sector turstico requiere de estrategias que permitan aprovechar todo el potencial de crecimiento. Para ello, es necesario que el desarrollo del sector sea incluyente en lo referente a las condiciones de vida de las poblaciones locales donde se ubique la actividad.18
Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo Recientemente el gobierno federal present el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2008-2012 (Pronafide), el cual tiene como objetivo y finalidad la disponibilidad de recursos, tanto financieros como fiscales suficientes, que permitan alcanzar un desarrollo humano sustentable. El programa cuenta con dos vertientes:
1. Mejorar los determinantes transversales de la competitividad de la economa mexicana como el Estado de Derecho y la seguridad, la infraestructura, las capacidades de las personas, la estabilidad macroeconmica, la competencia econmica y el marco regulatorio, las condiciones para el desarrollo y adopcin de nuevas tecnologas, y 2. Eliminar las limitantes al crecimiento de los sectores econmicos causadas por un marco legal, regulatorio o de competencia inadecuados o por disponibilidad insuficiente de recursos.19
Respecto al sector turstico, el Pronafide sustentar y respaldar los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa Sectorial
Secretara de Turismo, Programa Sectorial de Turismo 2007-2012, p. 31. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2008-2012, Mexico, 2008, p. 8.
18 19
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de Turismo de la presente administracin, con el desarrollo de infraestructura de comunicaciones y transportes que permitir el fcil trnsito de turistas, la mejora al Estado de derecho y de la seguridad que fomentar la demanda de servicios del sector, as como una mayor competencia en el transporte que har ms accesible y eficientes los traslados. Lo que para la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico el factor turismo tendr un impacto en las metas sectoriales.
Turismo: medio ambiente y cambio climtico El turismo, como ya se ha mencionado, tiene una relevancia ineludible para el crecimiento de los pases, ya que desempea un importante papel para detonar las economas nacionales, contribuir a la disminucin de la pobreza por generar grandes cadenas productivas en la generacin de empleos, y ser un elemento insoslayable de cohesin social y cultural. De ah la importancia que tiene la implementacin de polticas pblicas y la toma de decisiones que impulsen el desarrollo del sector. De acuerdo a los ltimos datos del Banco de Mxico, el turismo aporta aproximadamente el 8% del PIB total, generando ms de 1.8 millones de empleos remunerados y posicionndose como la tercera actividad econmica generadora de divisas en el pas. En la actualidad, muchos sectores econmicos tales como el turismo, se relacionan directa e ntimamente con factores que producen el inminente fenmeno de la globalizacin. Un efecto de lo anterior es el llamado cambio climtico, cuyas repercusiones ya se consideran, pues se han manifestado de forma considerable, ocupando un destacado lugar en los temas de la agenda internacional. Segn la definicin aportada por Naciones Unidas, el cambio climtico es la modificacin del clima atribuida directa o indirectamente a las actividades del hombre, que alteran la composicin de la atmsfera y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante perodos de tiempo comparables.20 A partir de la definicin anterior, se establece que la actividad
20
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, Nueva York, 1992.
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del hombre permea en la composicin de la atmsfera y en consecuencia en las modificaciones climticas. Es importante sealarlo, ya que como se especificar ms adelante, el clima y el medio ambiente son los recursos principales con los que se explota la actividad turstica (especialmente el turismo de playa, de nieve, etctera), por lo que una alteracin en stos, implica indudablemente una alteracin proporcional al cambio en el potencial de la actividad turstica. La relacin que se establece entre la actividad turstica y el medio ambiente es recproca, ya que, por un lado, la evasin de polticas que promuevan un turismo sustentable trasciende en la calidad del ambiente y ste a su vez altera directamente al sector, de surgir modificaciones en l. Como se ha sealado con anterioridad, la llamada industria sin chimeneas cuenta con un gran potencial econmico que indica que es una actividad rentable y que genera grandes retribuciones para los pases, sin embargo, dicha rentabilidad puede ponerse en grave riesgo si no se atienden los fenmenos relacionados con el medio ambiente. De este modo, el segmento debe responder con inmediatez a los efectos que con claridad han sido manifestados por el cambio climtico, alineando sus estrategias para mitigar los resultados que genera la emisin de gases de efecto invernadero, derivados principalmente de las actividades de transporte21 y alojamiento, asimismo desvinculando el crecimiento sostenido hasta la actualidad del sector con un consumo irracional de energa. El turismo contribuye en aproximadamente un 5% a las emisiones globales de CO2, de acuerdo con cifras de la Organizacin Mundial del Turismo (2007). Segn la World Wild Fund (WWF),
Segn la organizacin defensora del medioambiente Friends of the Earth, el sector de transporte areo se ha hecho con la etiqueta de fuente de gases de efecto invernadero de mayor tasa de crecimiento mundial, pues sus aviones liberan ms de 600 millones de toneladas de CO2 cada ao. Esta cifra prcticamente iguala las emisiones anuales de CO2 del continente africano. Por su parte, el sector Aviacin publica cifras distintas. Segn International Air Transport Association (IATA) y el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico (IPCC) de Naciones Unidas, la aviacin en su conjunto solo da cuenta de alrededor del 3% de emisiones de gases de efecto invernadero (International Talent Booking, Cambio climtico y el futuro del turismo mundial, Berln, 2008).
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[...]los viajes areos son los principales contribuyentes al efecto invernadero. Los jets de pasajeros son el origen con crecimiento ms rpido de emisiones de gases invernadero. Se espera que el nmero de pasajeros internacionales se incremente de 594 millones en el ao 1996 a 1.6 billones en el 2020, agravando considerablemente el problema, a menos que se tomen las medidas necesarias para reducir las emisiones.22
Hoy en da se observa cmo el cambio climtico se ha manifestado en fenmenos como el incremento extremo de temperaturas, olas de calor, precipitaciones intensas, mayor frecuencia de tormentas tropicales y huracanes. El cambio climtico influye tambin en la duracin y calidad de las estaciones, de manera que una modificacin en este sentido pone en grave riesgo la competitividad de las empresas tursticas, los destinos y las regiones. Segn los datos reportados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico (IPCC) en su Segundo Informe de Evaluacin, el incremento de temperatura anunciado para este siglo ha aumentado en un rango aproximado de 1- 3.5 C a 1.4- 5.8 C. La tasa de calentamiento proyectada es mucho mayor que los cambios observados durante el siglo XX y es muy probable que no tenga precedente durante al menos los ltimos 10 000 aos. Las tendencias del siglo XX de aumento de temperatura, incremento del nivel del mar y mayor precipitacin continuarn y se intensificarn en el siglo XXI a menos que se reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero.23 Asimismo, organismos internacionales prevn el aumento de fenmenos meteorolgicos, como precipitaciones que causan grandes inundaciones, huracanes, olas de calor, incendios forestales y sequas ms prolongadas y extremas. Lo anterior significa prdida real de potencial y rentabilidad en materia turstica de no hacer frente con urgencia al cambio de las condiciones climticas y tomar medidas de sus futuras repercusiones. El turismo puede ocupar un lugar destacado en la lucha contra el cambio climtico si se movilizan plenamente los recursos y la capacidad de innovacin
Secretara de Turismo, Boletn Hechos y Tendencias del Turismo, nm. 42, abril de 2005. Semarnat/ IMTA, Anlisis de posibles impactos del cambio climtico. Estudio de caso preliminar, Cancn, Quintana Roo, Mxico, septiembre, 2006.
22 23
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de este sector econmico mundial de importancia capital orientndolos a la consecucin de ese objetivo.24 Con anterioridad se ha mencionado que el clima tiene gran repercusin en el sector turstico, ya que de ste depende la eleccin de los destinos, la calidad de la oferta en el sector y el tiempo de duracin de las temporadas tursticas, y en consecuencia el gasto de los turistas, que se traduce en derrama econmica. De esta manera, se observa que el clima puede ser un incentivo de connotacin positiva, como negativa para el desarrollo turstico ya que est directamente implicado con la competitividad y sostenibilidad del sector. En aras de observar cientficamente cifras que indiquen que el crecimiento sostenido del turismo se traduce en grandes beneficios para la sociedad, es preciso cerciorar la permanencia del sector, asegurando previamente la sustentabilidad del turismo. Lo anterior significa elaborar estrategias y determinar prioridades que controlen y reduzcan significativamente las acciones humanas que han propiciado el cambio climtico. Es preciso destacar que tanto el clima como el medio ambiente son herramientas imprescindibles con las que cuenta el turismo para su desarrollo. stas inciden notablemente en la eleccin de los destinos, en mayor medida en los que dependen de la explotacin en torno a su naturaleza, lo cual se traduce posteriormente en la rentabilidad y competitividad de stos. Los destinos que ofertan la atraccin de su clima pueden ser vulnerables ante los cambios de tipo climtico o la destruccin del medio ambiente; el cambio climtico incide tambin, por ejemplo, en la erosin de los litorales y el deterioro de ecosistemas, arrecifes de coral o puede perjudicar las nevadas en las zonas montaosas que explotan los deportes de este tipo (Figura 1). Asimismo afectan el suministro de servicios bsicos como el agua. En la actualidad Mxico no est obligado a cumplir compromisos que reduzcan la emisin de gases de efecto invernadero, por ejemplo los que sustenta el Protocolo de Kyoto, sin embargo las presiones internacionales aumentarn en los prximos 20 aos, ya que se prev que la mayor parte de las emisiones se
UNWTO/ OMT/ IOHBTO/ PNUMA, Organizacin Metereolgica Mundial, Cambio climtico y turismo. Responder a los retos mundiales, resumen, junio de 2008, p. 5.
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Figura 1. Distribucin geogrfica de las principales repercusiones del cambio climtico en los destinos tursticos
Fuente: UNWTO, OMT, IOHBTO, PNUMA, Organizacin Meteorolgica Mundial, Cambio climtico y turismo: Responder a los retos mundiales, Resumen, junio de 2008, p. 12.
generarn por parte de los pases en vas de desarrollo. Las emisiones de CO2 derivadas del consumo de energa en nuestro pas alcanzaron las 3.64 toneladas por habitante en 2002, apenas por debajo del promedio mundial de 3.89.25 El turismo sustentable, de acuerdo al Responsible Travel Handbook 2006, debe optimizar el uso de los recursos naturales que son clave para el desarrollo turstico; de esta manera se mantienen los procesos ecolgicos esenciales y se ayuda a conservar la biodiversidad natural.
Francisco Aguayo, Mitigacin de gases invernadero e innovacin en el sector industrial en Mxico, en Sustentabilidad y desarrollo ambiental, p. 217.
25
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Acciones y recomendaciones En el panorama general e internacional, la daciones:

OMT
plantea algunas recomen-
i. Apoyar los esfuerzos de los pases menos desarrollados en la inversin en la industria turstica y desarrollar empresas en la amplia economa del turismo. En particular a travs del incremento en el acceso al financiamiento y al desarrollo del recurso humano local. ii. Auxiliar a los pases menos desarrollados a alcanzar su eficiencia econmica, competitividad y sustentabilidad en las operaciones del turismo, y ayudarlos a acceder y participar en los sistemas de distribucin global y el uso apropiado de tecnologa. iii. Ayudar a los pases menos desarrollados a promover sinergias entre el transporte y el turismo, particularmente el transporte areo. iv. Considerar ayuda financiera, tecnolgica y de otras formas de asistencia para apoyar los esfuerzos de los pases menos desarrollados en materia de fortalecimiento de sus capacidades nacionales en el sector del turismo.26 Estas acciones son parte de un trabajo integral hacia el creciente reconocimiento de la contribucin clave que el desarrollo turstico puede generar para una economa equitativa, progreso social y combate a la pobreza. Las Naciones Unidas, a travs de su agencia especializada el OMT, sugiere 11 principios y recomendaciones para que los gobiernos en conexin con el turismo y el combate a la pobreza adopten. Los principios sugeridos son: 1. Principal prioridad: asegurarse de que el desarrollo sustentable del turismo se encuentre incluido en los programas generales de combate a la pobreza. Incluir medidas de eliminacin de la pobreza a travs de estrategias para el desarrollo sustentable del turismo.
26
Report of the World Tourism Organization, op. cit., p. 3.
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2. Asociacin: desarrollar asociaciones entre los sectores internacionales, gobierno, agencias no gubernamentales y sector privado, con un fin comn de reducir la pobreza mediante el turismo. 3. Integracin: adoptar un acercamiento integral con otros sectores y evitar una sobredependencia del turismo. 4. Distribucin equitativa: asegurarse de que las estrategias de desarrollo turstico se enfoquen a una mayor y mejor distribucin equitativa de bienestar y servicios. El crecimiento solo no es suficiente. 5. Actuando localmente: enfocar acciones a un nivel de destino local, dentro del contexto de apoyar a las polticas nacionales. 6. Retencin: reducir salidas y fugas de la economa local y construir puentes dentro de la misma economa local, enfocarse en la cadena de insumos. 7. Viabilidad: mantener una disciplina financiera y activos viables de todas las acciones tomadas. 8. Empoderamiento: crear condiciones que empoderen y permitan a los pobres tener acceso a la informacin, influir y tomar decisiones. 9. Derechos humanos: remover toda forma de discriminacin hacia las personas trabajando o en busca de trabajo en el sector turstico, eliminar cualquier tipo de explotacin, en particular aquella en contra de las mujeres y los nios. 10. Compromiso: establecer un plan de accin y de aplicacin de recursos para el largo plazo. 11. Monitoreo: desarrollar indicadores simples y sistemas de medicin de impacto del turismo en la pobreza.27 Debido a la importancia de la actividad turstica en la globalizacin, como fuente importante de ingresos y herramienta para reducir la pobreza, se plantea la inminente necesidad de llevar a cabo un agregado de polticas pblicas que promuevan un turismo sostenible, en donde se refleje el compromiso real para preservar el medio ambiente, en aras tambin de que la actividad siga
27
Ibid., p. 4.
283
siendo sostenible. Por lo anterior, en materia de medio ambiente y cambio climtico se hacen las siguientes recomendaciones de acuerdo con las realizadas por la UNWTO y la OMT: El sector turstico debe actuar con respuesta inmediata a los efectos del cambio climtico reduciendo progresivamente su contribucin a la generacin de gases de efecto invernadero, relacionados como se haba mencionado, con actividades relacionadas con transporte y alojamiento. Lo anterior puede basarse en un afn de crear conciencia de la importancia de la conservacin del medio ambiente y la racionalizacin de energa. Lograr que las empresas relacionadas con el sector se adapten a las nuevas condiciones de clima, de esta manera se procura mantener constante el potencial con el que el turismo cuenta. Aplicar nuevas tecnologas y logsticas limpias con el propsito de usar con mayor eficiencia los recursos energticos. Alentar la sensibilizacin de los consumidores en destinos y mercados emisores para modificar hbitos de consumo que sean dainos para el clima.
Conclusiones El turismo es una actividad econmica con creciente presencia en los pases en vas de desarrollo, cuya potencialidad para apoyar procesos de avance y por lo tanto de combate contra la pobreza ha sido reconocida internacionalmente. Muchos pases menos desarrollados han visto aumentar su progreso turstico, incluso aquellos donde hasta hace poco consideraban al turismo como una ctividad secundaria. Por lo que definitivamente el turismo representa una oportunidad hacia los pases en desarrollo, pero stos tienen que estar sujetos a directrices de turismo responsable, por lo que es importante contar con una gestin compartida por los agentes involucrados (gobierno federal, estatal, sector privado, ONG, destinos tursticos, sociedad civil, etctera) que establez284
can un marco legislativo, poltico, socioeconmico y cultural, que propicie una visin ms amplia y considere como prioridad al turismo a manera de estrategia de desarrollo para reducir la pobreza. En la actualidad, el volumen del negocio del turismo iguala o sobrepasa las exportaciones de petrleo, productos alimenticios y automviles. El turismo se ha convertido en uno de los mayores jugadores en el comercio internacional y representa al mismo tiempo una de las principales fuentes de ingreso para muchos de los pases en vas de desarrollo. Este crecimiento se da mano a mano con una diversificacin creciente y competencia entre los destinos tursticos. Cuando se inici la creacin del sector turstico en Mxico, el estado favoreca la planeacin y desarrollo de los polos o destinos con base en su localizacin geogrfica. Hoy en da, se deben desarrollar polos tursticos basndose en la herencia cultural y en el potencial econmico del destino y no exclusivamente en su belleza natural. Lo anterior favorecer al desarrollo de las comunidades ms necesitadas y crear nuevas formas de turismo, como lo son el ecoturismo, de deporte, de retiro, industrial, de negocios, nutico, educativo, entre otros. Las polticas relacionadas al turismo debern estar cuidadosamente diseadas para operar con una infraestructura que sea conductiva para el sector turstico. Los hacedores de polticas pblicas debern poner mucha atencin en su diseo, especialmente al momento de ponderar la parte de la inversin entre el turismo y otros sectores productivos. Las decisiones polticas en lo concerniente al turismo no slo debern estar en manos del gobierno central, sino tambin debern ser llevadas hacia los gobiernos regionales, lo que posibilitar poner en prctica polticas coordinadas del sector turismo destinadas a mejorar la oferta, modernizar la infraestructura y promocionar las posibles atracciones. La importancia de preservar el medio ambiente obedece, en el caso del turismo, a la necesidad rigurosa de mantener la competitividad de los destinos tursticos. Es preciso entender que las acciones de los seres humanos que contribuyen a la emisin de gases de efecto invernadero o daos a los ecosistemas van en continuo detrimento de los sectores, en este caso de la actividad turstica, por lo que el dao ambiental y la reduccin de competitividad de los
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destinos se relacionan directamente. Con el objetivo de mantener el importante potencial y en consecuencia la rentabilidad de este importante sector, hay que destacar la instrumentacin de polticas que contribuyan a la innovacin y adopcin de prcticas relacionadas con el turismo, de modo que sea prioridad en ellas el cuidado al medio ambiente, la reduccin del cambio climtico y la innovacin tecnolgica en pro del medio ambiente. Es importante destacar que ni el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 ni el Programa Sectorial de Turismo 2007-2012 ligan entre sus estrategias y determinacin de prioridades al medio ambiente y cambio climtico con el sector turstico. De cumplirse con las metas transversales y sectoriales del Pronafide, se generar un impacto sobre el crecimiento econmico de 1.9% de aumento en la tasa de crecimiento a mediano plazo, con lo que sta aumentara de 3.2% en 2007, a por lo menos 5.2% de crecimiento en su escenario conservador. Por su parte, la inversin en el sector turstico programada para el periodo 2007-2012 ser de 219 mil millones de pesos de acuerdo con datos de la Secretara de Turismo, lo que contribuir en un aumento en el crecimiento del PIB de 0.08% a las metas del Pronafide.
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La competitividad en los municipios de Mxico

CSAR AUGUSTO RODRGUEZ GMEZ y EFRN ARELLANO TREJO
Introduccin
los ejes en que se ha desarrollado la economa mundial. Uno de los conceptos ms aceptados y til para este trabajo define a la competitividad como la capacidad de una regin (pas, estado, municipio o zona metropolitana) para atraer y retener inversiones.1 La definicin conceptual remite a la accin en varias vertientes para lograr el objetivo de enunciacin. En ello converge un entramado multifactorial que supedita las condiciones para que se facilite el aumento de la competitividad en una regin: las condiciones gubernamentales y las caractersticas poblacionales que coexisten en la zona son, por tan slo citar, dos ejemplos muy visibles de los cuales depende el que una zona sea atractiva para atraer o no inversiones.
El tema de la competitividad se ha convertido, en los ltimos aos, en uno de
Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Competitividad urbana 2007, Mxico, 2007, http://www.imco.org.mx/imco/docbase/archivospublicaciones/archivopublicacion(3). pdf, p. 40.
1
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Como se cita en las primeras lneas de este ensayo, la competitividad en su espacio fsico no slo remite a la realidad de un pas, sino que se disecciona a una zona, la cual puede ofrecer condiciones muy dispares a las del pas en su conjunto, o en su promedio. Amrica Latina en su conjunto presenta en sus interiores regionales brechas de desigualdad social; diversos indicadores dan cuenta de ello: el Indice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, los de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Economicos (OCDE) de igual forma refieren a la problemtica. Y aunque el tema de la competitividad no tiene una correlacin paralela a stos, tambin muestra, de cierta manera, estas desigualdades: una zona al interior de un pas puede tener altos ndices de competitividad que la hacen atractiva para atraer inversiones, a la par de reas muy desarrolladas en pases con una elevada calidad de vida, y a la vez tambin, contar con zonas poco atractivas para las inversiones. Cabe hacer mencin que estas zonas seran, en primera instancia, las entidades del pas, aunque a su vez, dentro del mismo estado, las condiciones desiguales en sus demarcaciones municipales tambin muchas de las veces son desiguales. Los municipios, y sus entes autnomos de gobierno, adoptan diversas herramientas administrativas que refuerzan o debilitan la capacidad de atraccin de inversiones. Varios estudios internacionales y nacionales han analizado las condiciones globales de competitividad que las zonas geogrficas (pases, estados y reas metropolitanas) del mundo ofrecen de ambiente propicio para atraer inversiones; el presente texto tiene como fin analizar la situacin de competitividad en los municipios mexicanos, partiendo de esta realidad global, y tambin tomando en cuenta, como lo hacen los estudios de referencia para este ensayo, que el rea geogrfica del municipio como tal, queda muchas veces rebasada por la mancha urbana o zona metropolitana, dado que al interior de sta convergen dos o ms municipios. Para tal propsito, el presente texto se divide en tres secciones, una para cada realidad geogrfica de la competitividad: la de Mxico ante el resto del mundo; la de los estados del pas entre s; y por ltimo, la de las zonas metropolitanas (municipios conurbados) ms importantes del pas. Por ltimo se presentan, a manera de conclusin, las recomendaciones que el Comit de Competitividad de la Cmara de Diputados, conjuntamente
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la competitividad eN los mUNicipios de mxico
con el Centro de Estudios Sociales y Opinin Pblica, sistematiz para la esfera local en el libro Situacin de la competitividad en Mxico, cuya produccin estuvo a cargo de la LX Legislatura en julio de 2008. Las fuentes de informacin utilizadas para la realizacin de este trabajo son, principalmente: ndice de Competitividad Mundial (IMD, por sus siglas en ingls), elaborado por Instituto para el Desarrollo Gerencial de Lausana. Foro Econmico Mundial. The Global Competitiveness Report 20072008. ndice de Competitividad Estatal 2008 del Instituto Mexicano para la Competitividad, IMCO. Competitividad Urbana 2007, Mxico 2007 del Instituto Mexicano para la Competitividad, IMCO; y Competitividad de las ciudades mexicanas, CIDE, 2007.
Competitividad en el contexto internacional De acuerdo con diversos indicadores, la competitividad de Mxico en el mbito internacional ha disminuido o cuando menos se ha estancado. Segn las estimaciones del ndice de Competitividad Mundial (IMD, por sus siglas en ingls), elaborado por el Instituto para el Desarrollo Gerencial de Lausana, Suiza, Mxico se encontraba en la posicin 33 en el ao 2000. Para el ao 2006, haba cado a la posicin 40 (Cuadro 1). Entre las causas que se sealan como las ms acuciantes tenemos:2 Escasa generacin de la tecnologa de punta. Falta de fortalecimiento de sus instituciones pblicas. Incremento de los costos de produccin.
Comit de Competitividad y Centro de Estudios Sociales y Opinin Pblica, Situacin de la competitividad en Mxico, CESOP, Cmara de Diputados, LX Legislatura, 2008, p. 13.
2
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Cuadro 1. Posicin en el Anuario de Competitividad Mundial del IMD 2000 vs. 2007 (muestra constante de 47 economas) Pas 2000 2007 Variacin Pas 2000 2007 Variacin Estados 1 1 0 Chile 30 25 5 Unidos Singapur 2 2 0 India 41 26 15 Hong Kong 9 3 6 Francia 22 27 -5 Luxemburgo 3 4 -1 Corea 29 28 1 Dinamarca 12 5 7 Espaa 25 29 -4 Suiza 7 6 1 Repblica Checa 37 30 7 Islandia 10 7 3 Tailandia 31 31 0 Pases Bajos 4 8 -4 Hungra 27 32 -5 Suecia 14 9 5 Grecia 34 33 1 Canad 8 10 -2 Colombia 45 34 11 Austria 18 11 7 Portugal 28 35 -7 Australia 11 12 -1 Eslovenia 36 36 0 Noruega 16 13 3 Italia 32 37 -5 Irlanda 5 14 -9 Rusia 47 38 9 China 24 15 9 Filipinas 35 39 -4 Alemania 13 16 -3 Mxico 33 40 -7 Finlandia 6 17 -11 Turqua 44 41 3 Taiwn 17 18 -1 Brasil 38 42 -4 Nueva 20 19 1 frica del Sur 39 43 -4 Zelanda Reino Unido 15 20 -5 Argentina 42 44 -2 Israel 23 21 2 Polonia 40 45 -5 Malasia 26 22 4 Indonesia 43 46 -3 Japn 21 23 -2 Venezuela 46 47 -1 Blgica 19 24 -5
Fuente: World Competitiveness Yearbook, International Institute for Management Development.
Baja inversin en reas prioritarias como la infraestructura. Excesiva tramitologa. Ausencia de una reforma hacendaria. Carencia de una poltica industrial. Baja participacin del gasto pblico en educacin y ciencia. Frgil seguridad jurdica.
Este ndice, con el cual se han evaluado a 47 diferentes economas, toma en cuenta cuatro diferentes rubros: a) Desempeo econmico: incluye variables como economa interna, empleo, comercio internacional e inflacin. b) Eficiencia gubernamental: se refiere a variables como finanzas pblicas, poltica fiscal, marco institucional, entorno social y legislacin. c) Eficiencia en los negocios: considera la productividad, el mercado laboral, finanzas y prcticas laborales. d) Infraestructura: se refiere a aspectos como tecnologa, educacin y medio ambiente.3 Una visin de ms largo plazo la obtenemos al comparar el ndice de Competitividad Global, elaborado por el Foro Econmico Mundial. sta es una organizacin independiente, establecida en 1917, con sede en Ginebra, Suiza. En la edicin correspondiente al bienio 2006-2007, se destaca que Suiza, Finlandia y Suecia son las economas ms competitivas, seguidas por Dinamarca, Singapur, Estados Unidos, Japn, Alemania, Pases Bajos y Gran Bretaa. De acuerdo con este documento, en los ltimos dos aos Estados Unidos mostr la cada ms pronunciada, al pasar del primero al sexto lugar.4
Una explicacin de este ndice y su comparacin con otros indicadores se encuentra en Mariano Gonzlez Zarur, Situacin de la competitividad de Mxico, CESOP, Socioscopio. Indicadores, estudios e investigaciones sociales, Nueva poca, nm. 13, agosto de 2007, Mxico, pp. 6 y subs. 4 Foro Econmico Mundial, The Global Competitiveness Report 2006-2007, disponible en www.weforum.org (fecha de consulta: septiembre de 2007).
3
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Esta medicin marc la primera vez en que Suiza ocup el primer lugar, segn explican los autores debido al marco institucional de proteccin al medio ambiente, su excelente infraestructura, la eficiencia de sus mercados y sus altos niveles de innovacin tecnolgica. Adems segn el Foro Econmico Mundial, este pas ha desarrollado una buena infraestructura para la investigacin cientfica con participacin de inversionistas privados, la proteccin a la propiedad intelectual es fuerte y las instituciones polticas son slidas y estables (Cuadro 2). Al igual que este indicador que le da una preeminencia a la proteccin del medio ambiente, el del Instituto Mexicano de la Competitividad tambin hace una connotacin importante al respecto al afirmar que sta debe ser sustentable:5
La sostenibilidad es garante de las circunstancias y coyunturas que ofrecer la regin no slo en los meses siguientes, sino, al menos, en el medio plazo. Este es un aspecto fundamental para la toma de decisiones econmicas orientadas a la inversin. En s mismo, el trmino sostenibilidad encierra gran parte del significado de lo que es e implica la competitividad.
En el Cuadro 2 se aprecia el comportamiento de las diez naciones mejor ubicadas, as como un nmero similar de las que rodean la posicin de Mxico. Se puede apreciar que nuestro pas tiene niveles parecidos a pases como Panam y Turqua y ligeramente por debajo de la situacin que ocupa China. Sobre nuestro pas, este documento afirma que su posicin se ha mantenido estable en los dos ltimos aos, con un comportamiento desigual en varios de los indicadores de este ndice: con promedios relativamente altos de inversin en salud y educacin primaria, as como una aceptable eficiencia de los mercados y de los procesos de transferencia de tecnologa. Esto ltimo dice el reporte producido en alguna medida por su intercambio con el mercado de Estados Unidos, en el marco del TLCAN. En contraste, Mxico padece dice
IMCO,
Competitividad urbana 2007, op. cit., p. 41.
292
Cuadro 2. Informe de Competitividad Mundial 2005-2006. Las diez economas mejor ubicadas y las naciones cercanas a Mxico Posicin Puntos Posicin Pas/Economa Cambios 2005-2006 2006 2006 2005 3 Suiza 1 5.81 4 Finlandia 2 5.76 2 0 Suecia 3 5.74 7 4 Dinamarca 4 5.70 3 -1 Singapur 5 5.63 5 0 Estados Unidos 6 5.61 1 -5 Japn 7 5.60 10 3 Alemania 8 5.58 6 -2 Pases Bajos 9 5.56 11 2 Reino Unido 10 5.54 9 -1 Costa Rica 53 4.25 56 3 China 54 4.24 48 -6 Mauritania 55 4.20 55 0 Kazajstan 56 4.19 51 -5 8 Panam 57 4.18 65 1 Mxico 58 4.18 59 12 Turqua 59 4.14 71 Jamaica 60 4.10 63 3 El Salvador 61 4.09 60 -1 Rusia 62 4.08 53 -9
Fuente: Foro Econmico Mundial, The Global Competitiveness Report 2006-2007, disponible en www.weforum.org (fecha de consulta: septiembre de 2007).
el documento las debilidades institucionales que caracterizan a la regin de Amrica Latina. La informacin compilada para este ndice, la cual incluye entrevistas con dirigentes empresariales y polticos, est agrupada en nueve rubros: instituciones, infraestructura, macroeconoma, salud y educacin primaria, educacin profesional, disponibilidad tecnolgica, ambiente de negocios e innovacin. De acuerdo con sus autores, ninguno de los factores incluidos puede por s
293
mismo provocar un cambio en la medida de la competitividad, por lo que los indicadores pretenden ofrecer una visin de conjunto. El Cuadro 3 presenta los resultados correspondientes al bienio 2007-2008. Aqu se puede constatar la permanencia de las diez naciones ms competitivas, identificadas desde 2005, con la excepcin de la economa de los Pases Bajos, la cual pas del nmero 11 al 9. De acuerdo con este ltimo reporte, la economa mexicana es muy similar a las de Barbados, Polonia, Turqua e Indonesia.
Cuadro 3. Informe de Competitividad Mundial 2007-2008. Las 10 economas mejor ubicadas y las naciones cercanas a Mxico Pas Rank Score Estados Unidos 1 5.67 Suiza 2 5.62 Dinamarca 3 5.55 Suecia 4 5.54 Alemania 5 5.51 Finlandia 6 5.49 Singapur 7 5.45 Japn 8 5.43 Reino Unido 9 5.41 Pases Bajos 10 5.40 Italia 46 4.36 Hungra 47 4.35 India 48 4.33 Jordania 49 4.32 Barbados 50 4.32 Polonia 51 4.28 Mxico 52 4.26 Turqua 53 4.25 Indonesia 54 4.24 Chipre 55 4.23
294
El Cuadro 4 muestra la posicin de Mxico en cada uno de los componentes de este ndice. De acuerdo con estos datos, las mejores calificaciones del pas se encuentran en los siguientes rubros: eficiencia del mercado laboral, funcionamiento de las instituciones, educacin superior y capacidad de innovacin. En contraste, las peores calificaciones se encuentran en tamao del mercado, estabilidad macroeconmica, sofisticacin de los negocios y salud y educacin bsica. En la Grfica 1 se observa la posicin que ha logrado Mxico en los ltimos diez aos, segn el Informe de Competitividad Mundial. En la lectura de esta grfica es necesario tomar en cuenta que cada ao se mide un nmero mayor de pases, lo que origina en alguna medida el descenso del pas. No
Cuadro 4. Posicin de Mxico en el Informe de Competitividad Mundial 2007-2008, segn subndices Subndice ndice de Competitividad Global 2007-2008 A) Requerimientos bsicos Funcionamiento de las instituciones Infraestructura Estabilidad macroeconmica Salud y educacin bsica B) Elementos para potenciar la eficiencia Educacin superior y capacitacin Eficiencia del mercado Eficiencia del mercado laboral Sofisticacin financiera del mercado Preparacin tecnolgica Tamao del mercado C) Factores de innovacin Sofisticacin en los negocios Capacidad de innovacin Posicin entre 131 pases 52 56 85 61 35 55 50 72 61 92 67 60 13 60 54 71
295
Grfica 1. Evolucin de la posicin de Mxico en el Informe de Competitividad Mundial del Foro Econmico Mundial
32
33
32
31
42
42 45 47 48 54
52 55
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
obstante, durante este periodo Mxico no ha logrado realizar cambios sustanciales que lo proyecten hacia mejores niveles de competitividad.
Competitividad en las entidades federativas El trabajo ms consistente para medir la competitividad de las entidades federativas es el elaborado por el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. (IMCO), el cual ha desarrollado el ndice de Competitividad Estatal. Esta medicin tiene el objetivo de generar informacin para disear y dar seguimiento a las polticas pblicas dirigidas a promover y fomentar la competitividad y el desarrollo econmico de Mxico.
296
2007
Para el IMCO la competitividad es definida como la capacidad para atraer y retener inversiones, a travs de condiciones integrales y aceptables a nivel internacional. Lo anterior con el propsito de maximizar el potencial socioeconmico de las empresas y de sus trabajadores, as como elevar de manera sostenida el nivel de bienestar de la poblacin. La inversin que se considera para el clculo de este ndice es la formacin bruta de capital fijo, el cual se pondera en funcin de la poblacin econmicamente activa. El Cuadro 5 explica detalladamente los 10 factores considerados para la elaboracin de este ndice y sus principales componentes, los cuales fueron medidos a travs de ms de 120 variables.
Factor
Cuadro 5. Factores y componentes del ndice de Competitividad Estatal elaborado por IMCO Contenido Este subndice califica la existencia y observancia generalizada de reglas claras y libertades suficientes para un desempeo econmico vigoroso y ordenado. Para ello, incorpora los principales aspectos de certidumbre jurdica en la interaccin libre y equitativa entre individuos, empresas, instituciones y dems participantes en la economa y la sociedad como base fundamental para incentivar la inversin y la sana competencia. Adems de los aspectos que reflejan la calidad y eficiencia del sistema judicial, este subndice incorpora aspectos fundamentales acerca de la definicin clara de los derechos de propiedad (incluida la propiedad intelectual).
I. Sistema de derecho
confiable y objetivo.
Este subndice califica tanto el estado de conservacin ambiental como la tasa de degradacin de los principales activos ambientales y la interaccin de stos con las actividades II. Manejo sustentable productivas y de consumo. Por ello, este indicador considel medio ambiente. dera el estado general de la sustentabilidad y el ambiente como condiciones indispensables para generar crecimiento y desarrollo sostenibles a largo plazo. 297
Factor
III. Sociedad
incluyente, preparada y sana.
Contenido Este subndice califica el bienestar y las capacidades de la fuerza laboral como una aproximacin de la calidad del capital humano de los estados en trminos de su escolaridad y condiciones generales de salud y bienestar. Adems, incorpora aspectos fundamentales de igualdad de gnero e ingreso, as como algunas consideraciones sobre la cobertura de servicios bsicos. El subndice se refiere al clima propicio y estable que ofrece certidumbre a inversionistas, empresas e individuos para planear y tomar las decisiones de corto y largo plazos que, en suma, determinan el desempeo econmico y la competitividad de la economa. Este componente incorpora medidas de riesgo relacionadas con el endeudamiento, pblico y privado, as como, en alguna medida, riesgo implcito en la variabilidad de la economa de cada entidad. Este subndice califica la calidad del sistema poltico a travs de aspectos bsicos como legitimidad, estabilidad y efectividad del sistema poltico. As, se incluyen indicadores que incorporan medidas de estabilidad, participacin ciudadana, efectividad de los rganos legislativos y concentracin poltica. Esta nueva versin del ndice contiene un indicador sobre la posibilidad de ampliar el periodo de gobierno de los presidentes municipales como una de las pocas variables en las que puede incidir el gobierno local. Con el fin de tener una base de comparacin de los costos, este subndice califica la eficiencia con la cual los mercados de los principales insumos para la produccin surten a las actividades productivas (industria y servicios) de mano de obra, energticos, recursos financieros y bienes de capital. Para cada uno de ellos, el subndice incluye indicadores en relacin con su costo y productividad media.
IV. Macroeconoma
estable.
V. Sistema poltico
estable y funcional.
VI. Mercados de
factores eficientes.
Factor
VII. Sectores
precursores de clase mundial.
VIII. Gobiernos
eficientes y eficaces.
IX. Aprovechamiento
de las relaciones internacionales.
Contenido Definimos a los sectores de transportes, de telecomunicaciones y al financiero como precursores porque a nuestro juicio, son sistemas que deben de existir para que se cree y desarrolle la economa de una regin, estado o pas; este concepto se agudiza an ms si consideramos que hoy las economas se encuentran sumergidas en un entorno global. Este subndice califica el desempeo del gobierno en tres ejes fundamentales cuya intervencin afecta el potencial competitivo de los pases: (i) el costo de hacer negocios asociado a trmites e interaccin con autoridades; (ii) calidad de la regulacin sectorial y promocin a la competencia; y (iii) la suficiencia y eficiencia del gasto pblico. Este subndice califica en qu medida los estados capitalizan su relacin con el exterior para ser competitivos. Los principales aspectos que incluye este subndice se refieren al turismo, comercio exterior y flujos de capitales a travs de indicadores que reflejan tanto el volumen de los flujos econmicos como la facilidad con que stos fluyen.
Este subndice califica la capacidad de los sectores econmicos de Mxico para competir con xito en la economa global. Los principales aspectos que incorpora se refieren a la capacidad innovadora y de adaptacin a la nueva economa de las empresas mexicanas. De igual forma, incluye indicadores relacionados con el uso eficiente de los recursos no renovables. Las 120 variables agrupadas en X. Sectores los 10 factores de competitividad cumplen con las siguieneconmicos en vigorosa competencia. tes condiciones: son publicadas regularmente (frecuencia mnima, una vez al ao); provienen de una fuente neutral de reconocido prestigio; son de fcil interpretacin y sus metodologas de clculo son transparentes y accesibles para todo el mundo; y no son redundantes: cada variable aporta informacin adicional a la que aportan las otras (se eliminan los correlacionados factores por factor).
Fuente: Instituto Mexicano para la Competitividad, en www.imco.org.mx (fecha de consulta: septiembre de 2008).
El Cuadro 6 muestra los resultados correspondientes al ndice de Competitividad Estatal 2008. Ah se puede observar que existen ocho entidades ubicadas en el nivel alto de competitividad, el cual se refiere slo a su posicin respecto al resto de las entidades federativas. En el nivel medio se encuentran 11 entidades y 13 se encuentran en el nivel bajo. El Mapa 1 permite identificar la distribucin geogrfica de los estados en funcin del ndice de Competitividad Estatal. Ah se puede apreciar que las entidades con una competitividad alta se encuentran en el centro y norte del pas; en tanto, las entidades con una escala de competitividad baja estn ubicadas, con la excepcin de Zacatecas y Durango, en la zona sur y sureste del pas. Luego de realizar desde 1999 la compilacin y sistematizacin de la informacin que dio origen a estos ndices, el IMCO seala algunas lecciones aprendidas: Las entidades ms competitivas de Mxico son tambin las ms integradas a la economa global. El boleto de entrada reside en contar con los recursos fundamentales para aprovechar las oportunidades globales: capital humano calificado acompaado de infraestructura fsica, tecnolgica y de telecomunicaciones. A partir de esos recursos crticos, las entidades exitosas logran explotar sus ventajas comparativas con actividades de mayor valor agregado. El nico aspecto en donde las entidades han avanzado colectivamente es precisamente en los indicadores que tienen que ver con el aprovechamiento de las relaciones internacionales, con un avance promedio de 16% en tres aos. Las entidades se abren cada vez ms al mundo al entender la importancia de su participacin en la economa global. En sentido inverso, las entidades han empeorado individual y colectivamente en los indicadores que tienen que ver con el manejo sustentable del medio ambiente. Este patrn negativo debe servir como una llamada de atencin sobre la importancia de preservar nuestro entorno como un elemento crucial para la competitividad. Las entidades ms competitivas son tambin las que cuentan con las agendas prioritarias ms enfocadas y alineadas con las ventajas propias
300
Cuadro 6. Resultados generales del ndice de Competitividad Estatal 2008 Estado Distrito Federal Nuevo Len Baja California Chihuahua Aguascalientes Coahuila Quertaro Baja California Sur Tamaulipas Sonora Quintana Roo Colima Nayarit Jalisco Sinaloa Guanajuato Campeche San Luis Potos Morelos Yucatn Durango Veracruz Michoacn Tabasco Estado de Mxico Puebla Zacatecas Hidalgo Guerrero Chiapas Tlaxcala Oaxaca Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Escala estimada a un valor mximo de 100 60 55 52 51 50 50 50 49 45 42 42 42 41 40 40 39 39 38 38 36 36 34 34 33 33 33 32 31 31 30 29 28 Nivel Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Media Media Media Media Media Media Media Media Media Media Media Baja Baja Baja Baja Baja Baja Baja Baja Baja Baja Baja Baja Baja
Fuente: IMCO, Aspiraciones y realidad: las agendas del futuro, 2008, versin en CD.
Mapa 1. Distribucin geogrfica respecto al ndice de Competitividad Estatal 2008
Fuente: Elaboracin propia, con base en el Cuadro 6.
de la entidad. La visin estratgica y los planes prioritarios para alcanzarla, suelen ser mucho ms especficos y se refieren a aspectos donde la entidad efectivamente cuenta con ventajas tangibles. Con ello, las agendas adquieren un carcter mucho ms pragmtico y realista, al tiempo que corren menos riesgos de perderse en las generalidades y diluirse entre objetivos mltiples que muchas veces son mutuamente excluyentes. Existe la necesidad de mayor coordinacin entre entidades para coordinar sus aspiraciones compartidas. En particular en un gran nmero de entidades cuya prioridad radica en convertirse en eje logstico. Lo anterior a partir de ambiciosos proyectos de infraestructura y de transporte que plantean sofisticados corredores multimodales y servicios relacionados. Aunque estas ambiciones son una buena noticia en la
302
medida que reflejan la prioridad de conectarnos al principal mercado del mundo, es indispensable hacer un llamado a la coordinacin. La cuarta conclusin es que los aspectos en donde ms rezagos tienen las entidades son aquellos que estn ms influenciados por el pobre desarrollo de nuestras instituciones. Otros pases con menor inversin que Mxico obtienen resultados similares a nuestros estados ms competitivos en imparticin de justicia y en la efectividad de sus instituciones pblicas. Esto quiere decir que el dinero que invertimos no se refleja en resultados. Las deficiencias en nuestra red de instituciones, que son la regla en los tres poderes y en los tres rdenes de gobierno, se traducen en mayores costos para la competitividad. Adems, como se ha hecho cada vez ms evidente, estas deficiencias tienen un impacto en aspectos tan fundamentales como la percepcin de ciudadanos e inversionistas sobre su seguridad personal y la de sus inversiones. Por ltimo, el Cuadro 7 ofrece una serie de obstculos para la competitividad, identificados por el IMCO, a nivel general, federal y municipal. Este cuadro proviene de una serie de cuestionarios enviados a los diferentes niveles de gobierno y puede ser til para definir las agendas de trabajo.
Competitividad en las zonas metropolitanas (municipios) Aunque ya se ha partido del concepto mnimo de competitividad realizado por el IMCO para explicitar la capacidad de una regin de atraer inversiones, para el caso de las zonas metropolitanas municipales es oportuno de igual manera citar otras definiciones que completan ms las ideas que aqu se habrn de exponer. De tal forma, en el libro ciudades del siglo XXI: Competitividad o cooperacin?,6 la competitividad es percibida
Carlos Arce Macas, Enrique Cabrero Mendoza y Alicia Ziccardi Cintigiani (coords.), Ciudades del Siglo XXI: Competitividad o cooperacin?, Miguel ngel Porra/ Cmara de Diputados, LIX Legislatura/ Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE), Mxico 2005, pp. 7 y 8.
6
303
Cuadro 7. Obstculos a la competitividad, identificados por el IMCO mediante entrevistas

Generales 1. Cambios constitucionales. Cerca del 81% de los estados coinciden en cambiar los siguientes aspectos de la Constitucin: Reforma energtica (38% de dichos estados). Entre los principales problemas que subrayan son: Los precios de energa elctrica, gas natural y combustleo son poco competitivos. No hay un marco jurdico que abarque energas renovables. Coordinacin fiscal (23% de dichos estados). Proponen reformar la Ley de Coordinacin Fiscal. Reforma laboral (15% de dichos estados). Entre los principales problemas mencionan: La actual ley es obsoleta para el mercado laboral actual, carece de flexibilidad para adaptarse a prcticas competitivas. Reforma educativa (15% de dichos estados). Las entidades mencionan el rezago educativo como un problema central y sugieren: Una reforma integral al sistema educativo. Federales 1. Recursos insuficientes. Veinte estados consideran que hay ms necesidad de recursos. Entre las principales demandas destacan mayores recursos para los programas de: PyMEs (7 estados), infraestructura (3 estados) y ciencia y tecnologa (2 estados). 2. Poca equidad en la distribucin de recursos. Seis estados consideran que reciben menos dinero en proporcin a lo que aportan, o que deberan recibir mayores recursos por su situacin en desventaja. 3. Retraso en la asignacin de recursos de los programas federales. Cinco entidades coinciden en la demora en la distribucin de los mismos. Entre los principales programas destacan: demora en los procesos de licitacin de los recursos de la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT), lo que ocasiona que el dinero para carreteras se malgaste por tener que construirlas en poca de lluvias. Demora en la reparticin del dinero del Fondo PyME y de programas de la Secretara de Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (Sagarpa), sobre todo Procampo que a veces llega a tener ms de 6 meses de retraso. Municipales 1. La poca o mala regulacin en los municipios para obtener permisos, licencias, escrituras, entre otros, para la apertura de empresa (50% de los estados coincide en este problema). La mayora coincide en impulsar el Sistema de Apertura Rpida de Empresas (SARE) as como homologar criterios y reglamentos en las administraciones municipales. Otros sealan aplicar la afirmativa ficta en la solicitud de trmites empresariales u otorgar estmulos econmicos para avanzar la mejora regulatoria. 2. Mayor planeacin urbana. (cerca del 40% de los estados coincide en este problema). La solucin propuesta por estos estados es crear Institutos Municipales de Planeacin Urbana con el fin de mejorar el ordenamiento territorial y la coordinacin entre autoridades. Lo anterior disminuira la discrecionalidad y la falta de regulacin en el otorgamiento de las licencias de uso de suelo.
Generales 2. Falta de cultura de competitividad (cerca de una tercera parte de los estados). La solucin propuesta por la mayora de los estados es una mayor promocin de la competitividad mediante talleres, conferencias y mesas redondas sobre el tema. 3. Falta de coordinacin entre el poder federal, estatal y municipal (20% de los estados). Para solucionarla, algunos estados como Baja California Sur proponen crear un mecanismo mediante el cual los tres poderes y el sector privado unifiquen criterios para la planeacin y ejecucin de programas y agendas en comn. En esta misma lnea, el Estado de Mxico plantea: Crear un Programa Nacional para la Competitividad, liderado por el gobierno federal y donde todos los estados tengan voz y voto. Mayor coordinacin entre los estados en materia de competitividad va la CONAGO. Mayor coordinacin entre los Comits de Competitividad en la Cmara de Senadores y en la Cmara de Diputados con los estados.
Federales 4. Cuatro estados consideran que deberan tener mayor participacin en la elaboracin y ejecucin de programas federales. 5.Tres estados coinciden en que se deberan transparentar las reglas de operacin de programas federales. En especial las de programas como Fondo PyME y Prosoft. Otra recomendacin que sugiere el gobierno de Sonora es publicar el manual de operaciones a principio de ao. Otros mensajes para el Ejecutivo Federal son los cambios a la Ley General de Aduanas y Recintos Fiscalizados, que permitan mejores esquemas de regulacin aduanera y permisos de exportacin ms giles. Regular los llamados transfers, choferes que tienen la funcin exclusiva de cruzar los puentes fronterizos. Disminuir la contaminacin de empresas paraestatales como Pemex y la CFE mediante una mejor aplicacin de la ley y ms recursos para combatirla. Este tema preocupa en particular a Veracruz. Destaca San Luis Potos, que propone cambios especficos a la Ley General de Aduanas (vase captulo del estado para mayor detalle).
Municipales 3. Falta de capacidad en funcionarios municipales (una tercera parte de los estados coincide). La mayora de estos estados sugiere mayor capacitacin a funcionarios municipales, promover un servicio civil de carrera y disminuir la rotacin de los funcionarios. Cerca del 13% de los estados sugiere promover una cultura de inversin en los municipios. 4. La falta de planeacin (cerca de 25% de los estados concuerda en este problema). Todos proponen crear polticas de largo plazo y planes de desarrollo municipales para que la planeacin no se vea afectada por la corta duracin de las administraciones.
Fuente: IMCO, Aspiraciones y realidad: las agendas del futuro, 2008, versin en CD.
[...]como un proceso de generacin y difusin de competencias, el cual depende no slo de factores macroeconmicos, sino tambin de las capacidades ofrecidas por el territorio para facilitar las actividades econmicas. Es decir, se trata de generar en el espacio un entorno fsico, tecnolgico, social, ambiental e institucional, propicio para atraer y desarrollar actividades econmicas generadoras de riqueza y empleo.
En otras palabras, se da por sentado que la generacin de estas redes, tambin denominadas clusters,7 son reas metropolitanas donde se concentran las diferentes empresas de las ramas que originan la especializacin en la generacin de un producto.8 Partiendo de estas premisas, algunos organismos han evaluado qu tan competitiva es una regin, con estudios sobre el tema, y aclaran que no se ha llegado a la medicin de la unidad municipal como tal, por algunos inconvenientes que ms adelante se sealan, sino que las han circunscrito en la gran mayora de los casos a las zonas metropolitanas que regularmente estn conformadas por varios municipios.9
A diferencia de otras ocasiones, la entidad idnea para analizar la competitividad no es necesariamente la entidad municipal. As, existen municipios que pueden tener importantes ncleos industriales, puertos o aeropuertos porque anexos a ellos, o muy prximos, se encuentran otros municipios predominantemente residenciales, y viceversa.
Concepto popularizado por Michael Porter en su libro Competitive Advantage of Nations, 1990, en http://books.google.com.mx (fecha de consulta: septiembre de 2008). 8 Jordi Borja agrega que el resurgimiento de las regiones urbanas se da bsicamente por necesidades econmicas, ya que es plausible la concentracin en una sola regin de la mayora de los mecanismos que permitan contar fcilmente con los medios de produccin, lo cual con ello se da paso a la formacin de clusters (Ciudades del siglo XXI: competitividad o cooperacin?, op. cit.) 9 Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Competitividad urbana 2007, Mxico, 2007, p. 25.
7
306
Dicha aseveracin es consistente con la presentada por el Centro de Informacin y Docencia Econmica (CIDE), en su ndice de Competitividad en las Ciudades, que tambin, aunque su ttulo seala un ndice de las ciudades, conceptualmente refiere al rea metropolitana en que se asientan uno o ms municipios.10 Retomando lo afirmado, es plausible reconocer que para la elaboracin de este segmento se tomaron en cuenta, principalmente, el propio ndice de Ciudades del CIDE y el de Competitividad Urbana del IMCO. En el mismo sentido, se afirma que la demarcacin territorial de los municipios ms bien obedece a estructuras histricas: Mxico dispone de una gran cantidad de municipios que corresponden en buena medida a la organizacin poltica y social de pocas pretritas.11 Es por estas razones, adems de las sealadas en los pasados prrafos, que los diversos estudios referenciados toman como base esta unidad; para el CIDE son las ciudades y para el IMCO las zonas urbanas, pero en ambos casos el concepto remite a la mancha urbana-espacio territorial, que est integrada por uno o ms municipios, tal y como ya se ha anotado.
Delimitacin del objeto de estudio Las primeras reflexiones que se hacen en los contenidos de ambos ndices tienen que ver con las dificultades para compilar la informacin de las reas de estudios. Ya que manifiestan que a diferencia del caso de los estados y de los pases, en los municipios la informacin es escasa. An as, partiendo de datos oficiales han sistematizado mltiples factores (los cuales se describen posteriormente) para medir la competitividad en las regiones, pero una de las primeras cuestiones a resolver fue la delimitacin del objeto de estudio. El IMCO por su parte parti de la base de cumplir con tres razonamientos:12
Al respecto vase Enrique Cabrero Mendoza, Isela Orihuela Jurado y Alicia Ziccardi Contigiani, La nueva agenda de los municipios urbanos, en Competitividad de las ciudades mexicanas, CIDE, Mxico, 2007. 11 IMCO, Competitividad urbana, op. cit., p. 149. 12 Ibid., p. 31.
10
307
1. Incluir las 55 zonas metropolitanas del pas. 2. Incluir a todos los municipios que aportan el 80% de la produccin nacional. 3. Que el conjunto de entidades cubriera las 32 entidades federativas del pas. De tal forma que el estudio de estas 55 zonas metropolitanas incluy en ellas a un total de 309 municipios, no muchos si se considera que en el pas existen 2 440 municipios,13 pero representativos si se considera, tal y como lo enuncia el estudio, que en estos 309 se genera el 74% del PIB y se concentra el 53% de la poblacin total.14 En la Grfica 3 se da cuenta de ello. Aunque ya se describi en las partes correspondientes la multiplicidad de factores que se emplearon para medir las dimensiones de la competitividad de un pas y un estado, en el Cuadro 8 se presentan de manera breve los componentes utilizados para elaborar dichos ndices; no se citan tampoco todas las variables puesto que algunas ya fueron descritas en prrafos anteriores. Aadido a la descripcin del contenido del ranking del CIDE es conveniente precisar que de estos componentes se desprenden ms de un centenar de variables, mismas que para el objetivo de este documento no se detallan. Cada uno de estos componentes y sus variables dan lugar a una calificacin, entre las cuales tambin se explica el porqu una ciudad est por arriba de otra. Por ltimo, se efecta un promedio ponderado de los cuatro componentes, lo cual da lugar a la calificacin final.
Al respecto vase Csar Augusto Rodrguez Gmez, La alternancia municipal, Documento de trabajo, CESOP, 26 de agosto de 2008, en http://www3.diputados.gob.mx/ camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/04_centro_de_estudios_sociales_y_de_ opinion_publica 14 IMCO, Competitividad urbana, op. cit., p. 13.
13
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Grfica 3. Participacin de las 55 zonas metropolitanas dentro del contexto nacional, tanto a nivel de produccin como de poblacin
Fuera de ZM 26%
Fuera de ZM 47%
En ZM 74%
En ZM 53%
Fuente: IMCO, Competitividad urbana, op. cit.
Cuadro 8. El ranking del CIDE Componentes Descripcin Esta dimensin se refiere a las caractersticas que de acuerdo a la literatura determinan los diferenciales de Componente econmico la estructura econmica de base, el perfil de desarrollo local, as como el potencial de insercin a la economa global. Esta dimensin se refiere a las caractersticas de la infraestructura urbana, a la disponibilidad de calidad de los servicios urbanos, de igual manera al equipamiento Componente urbano-ambiental en educacin, salud, proteccin del medio ambiente, disponibilidad de parques industriales y redes de telecomunicaciones. Se refiere a las caractersticas poblacionales, a la esComponente tructura social y, derivado de ello, a las tendencias a la socio-demogrfico cohesin social y sus efectos sobre la competitividad. Esta dimensin se refiere a las caractersticas gubernaComponente institucional mentales y al marco legal y reglamentario en el que se desarroll la vida de la ciudad.
Fuente: Elaboracin propia con base en el documento Competitividad de las ciudades mexicana 2007, CIDE, Mxico.
El ndice de Competitividad en Zonas Urbanas del IMCO Aunque posteriormente (Cuadro 9) se enumeran en trminos generales las diferencias entre estos dos ndices aqu descritos, y otros que han medido la competitividad en zonas municipales, grosso modo en esta seccin se describen los factores ms importantes en que se basa el ndice de Competitividad en Zonas Urbanas del IMCO. Dichos factores son:15 Sistema de derecho confiable y objetivo. Manejo sustentable del medio ambiente. Sociedad incluyente, preparada y sana. Economa dinmica e indicadores estables. Sistema poltico estable y funcional. Mercados de factores (capital, mano de obra y energa) eficientes. Sectores precursores (telecomunicaciones, transporte y sector financiero) de clase mundial. Gobierno eficiente y eficaz. Aprovechamiento de las relaciones internacionales. Sectores econmicos con potencial (industrias que por diferentes motivos tengan posibilidades de ser competitivas).
Cuadro 9. Diferencias entre ndices de competitividad de ciudades CIDE IMCO Aregional 4 Componentes 10 Factores 6 Niveles 46 Variables 122 Variables 84 Variables 60 Ciudades 71 Zonas urbanas 91 Ciudades 225 Municipios 332 municipios 55 Zonas metropolitanas
Fuente: Competitividad de las ciudades mexicanas 2007, CIDE, Mxico, p. 21.
15
IMCO,
Competitividad urbana, op. cit., p. 43.
310
Anlisis de los resultados de la medicin de los ndices Bajo estos parmetros, en el Grfica 4 se da cuenta de la ponderacin de los cuatro componentes del ranking del CIDE 2007, que con ello extraen la medicin final. Para analizar los resultados mostrados por este ndice es necesario hacer un breve repaso a lo acontecido a la medicin de las ciudades en los cuatro componentes que lo conforman, partiendo primeramente de un comparativo generalizado de las primeras 15 respecto a la medicin del ao 2003 (Cuadro 10). En cuanto al anlisis de este ndice, podemos sealar lo siguiente citando los propios resultados del documento:16 En los primeros diez lugares se encuentran dos de las tres zonas metropolitanas ms grandes del pas (Guadalajara, que es la tercera en importancia, se encuentra en el lugar 11). La cada de la posicin de Quertaro se debi principalmente a su disminucin en los cuatro componentes, principalmente en el institucional y el urbano-ambiental y en menor medida en el econmico y socio-demogrfico. La mayora de las ciudades corresponden a ciudades medias tanto del norte como del centro del pas. Dichas ciudades no estn bien posicionadas en trminos de competitividad si las comparamos con las ciudades ms competitivas como Tokio, Londres, Pars, Nueva York, Miln o Munich. Para describir an mejor los movimientos en los resultados generales en este ndice, los autores sugieren analizar lo que acontece en cada uno de sus componentes. En los resultados de este componente (econmico) se destaca que:17
Estos comentarios son tomados literalmente del libro Competitividad de las ciudades mexicanas 2007, CIDE, Mxico, p. 10. 17 Ibid., p. 16.
16
311
Grfica 4. Competitividad en las ciudades (municipios). ndice de competitividad promedio, 2007 (integrando los cuatro componentes)
0 AM de Monterrey Chihuahua AM Ciudad de Mxico AM de San Luis Ciudad Jurez AM de Tijuana AM de Aguascalientes Hermosillo AM de Saltillo AM de Toluca AM de Guadalajara AM de Quertaro Durango Mexicali AM de Rey nosa AM de Monclov a AM de Torren AM de Veracruz Matamoros AM de Puebla AM de Cuernav aca Culiacn Morelia AM de Len AM de Tampico Mazatln Villahermosa AM de Cancn AM de Celay a AM de Colima La Paz Nuev o Laredo AM de Pachuca Los Cabos Tehuacn Ensenada Ciudad Victoria Ciudad Obregn AM de Zacatecas AM de Mrida AM de Xalapa Irapuato Acapulco AM de Coatzacoalcos AM de Puerto Vallarta AM de Tepic AM de Orizaba Ciudad del Carmen AM de Oaxaca Los Mochis Uruapan AM de Tuxtla AM de Tlaxcala AM de Cuautla Campeche Manzanillo Chilpancingo AM de Minatitln AM de Poza Rica Chetumal 20 40 60 80 100
Cuadro 10. Comparativo de resultados de los componentes de competitividad 2003 y 2007 (primeras 15 posiciones) Componente Posicin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Promedio 2003 de Quertaro AM de Monterrey Chihuahua AM Ciudad de Mxico AM de Saltillo Mexicali AM de Toluca AM de Tijuana Ciudad Jurez AM de Cancn AM de Guadalajara AM de Tampico AM de Aguascalientes Los Cabos
AM AM
2007 de Monterrey Chihuahua AM Ciudad de Mxico AM de San Luis Potos Ciudad Jurez AM de Tijuana AM de Aguascalientes Hermosillo AM de Saltillo AM de Toluca AM de Guadalajara AM de Quertaro Durango Mexicali AM de Reynosa
AM
Las ciudades de Saltillo, Monclova y Monterrey fueron las que ocuparon las primeras tres posiciones en las dos mediciones. Las ciudades que mejoraron su situacin competitiva fueron Puebla y Aguascalientes. Las que disminuyen pero todava se encuentran entre las primeras 15 fueron Quertaro, Toluca y Orizaba. San Luis Potos conserv su quinta posicin en ambos aos. La Ciudad de Mxico, Hermosillo, Guadalajara, Cuernavaca, Coatzacoalcos y Mexicali salieron de la lista de las 15 primeras posiciones (cuadros 11, 12 y 13).
313
Cuadro 11. Comparativo de resultados de los componentes de competitividad econmico e institucional, 2003 y 2007 (primeras 15 posiciones) Componente Econmico Institucional Posicin 2003 2007 2003 2007 1 AM de Saltillo AM de Saltillo Los Cabos Morelia AM de 2 AM de Monclova AM de Tampico La Paz Monclova AM de AM de AM de Quertaro AM de Reynosa 3 Monterrey Monterrey AM de AM Ciudad AM de Puebla Chihuahua 4 Quertaro de Mxico AM de San AM de San Luis 5 Mexicali Durango Luis Potos Potos AM de Puerto 6 AM de Toluca AM de Quertaro Mazatln Vallarta AM Ciudad de AM de Ciudad Jurez Chihuahua 7 Mxico Monterrey AM de Villahermosa Hermosillo 8 Hermosillo Aguascalientes AM de AM de Toluca Manzanillo AM de Tijuana 9 Guadalajara AM de San AM de Puebla AM de Celaya AM de Reynosa 10 Luis Potos AM de Orizaba Matamoros Nuevo Laredo Cualiacn 11 AM de AM de Chihuahua Ensenada 12 Cuernavaca Cuernavaca AM de 13 AM de Orizaba AM de Cancn Mexicali Aguascalientes AM de 14 Mexicali Chetumal Villahermosa Coatzacoalcos 15 Mexicali AM de Torren Mazatln Los Cabos
Cuadro 12. Comparativo de resultados de los componentes de competitividad sociodemogrfico y urbano, 2003 y 2007 (primeras 15 posiciones) Componente Posicin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Sociodemogrfico 2003 2007 Chihuahua
AM
Chihuahua
AM de Monterrey AM
de Tijuana
Urbano-ambiental 2003 2007 AM de AM de Toluca Monterrey AM de AM Ciudad Monterrey de Mxico de Toluca de San Luis AM de Quertaro Potos AM de San Culiacn Luis Potos
AM AM
Ciudad Jurez
AM
de Monclova Culiacn
de Cancn
Ciudad Jurez
AM AM
AM de Monterrey AM
de Saltillo de Tijuana
de Saltillo
Mexicali Los Cabos

AM de Quertaro AM de Monclova
Hermosillo Matamoros
AM de Guadalajara AM
AM de Tijuana AM de Puebla Ciudad Durango de Mxico AM de AM de Puebla Guadalajara

AM AM
de Cancn
AM
de Quertaro
de Quertaro Durango
AM de Aguascalientes AM de Guadalajara AM de Torren
AM de Aguascalientes AM AM
Hermosillo
AM de Guadalajara AM de Len AM de Puerto Vallarta
AM de San Luis Potos AM de Aguascalientes AM de Len AM
de Tijuana de Torren
de Pachuca
Ciudad Jurez
AM
Matamoros
AM de Ciudad de Mxico
Ciudad Jurez AM de Cuernavaca Chihuahua
de Mrida
Fuente: Competitividad de las ciudades mexicana 2007, CIDE, Mxico, p. 17.
Cuadro 13. Resultados de la competitividad de ciudades de acuerdo a otras mediciones y la propia del IMCO que aqu se destaca CIDE IMCO Aregional Monterrey (*) Aguascalientes (*) Monterrey (*) Chihuahua (*) Chihuahua (*) Chihuahua (*) AM. Cd. de Mxico (*) Guadalajara (*) Guadalajara (*) AM San Luis Potos (**) Ciudad Jurez (**) Quertaro (*) Ciudad Jurez (**) Monterrey (*) Mexicali (*) AM Tijuana (**) Valle de Mxico (*) Ciudad de Mxico (*) AM Aguascalientes (*) Quertaro (*) Hermosillo (**) Hermosillo (**) Mexicali (*) Cancn AM Saltillo (**) Tijuana (**) Morelia AM Toluca (**) La Paz Cuernavaca Guadalajara (*) Mrida Veracruz Quertaro (*) Reynosa (**) Saltillo (**) Durango Len San Luis Potos (**) Mexicali (*) Los Cabos Tampico Reynosa (**) Puebla Toluca (**) Aguascalientes
(*) Coincide en la parte alta de los tres ndices. (**) Coincide en la parte alta de dos ndices. Fuente: Competitividad de las ciudades mexicana 2007, CIDE, Mxico, p. 22.
En el componente institucional: Todas las ciudades cambiaron su posicin respecto al 2003. Destaca el caso de los cabos, que en el 2003 ocup el primer lugar y cay hasta el 15 en el 2007. Las ciudades que lograron mejorar su posicin fueron Tampico, Chihuahua, Reynosa y Mazatln. Pierden posiciones Mexicali y Villahermosa.
316
Observaciones en el componente sociodemogrfico:18 Chihuahua conserv su primera posicin, mientras que los 14 restantes cambiaron su posicin. Los que mejoran son Monterrey, Saltillo, Monclova, Hermosillo, Guadalajara y Matamoros. Los que pierden lugares son Tijuana, Ciudad Jurez y Quertaro, pero se mantienen en los 15. Los que salen de la lista de los primeros 15 fueron Mexicali, Los Cabos y Puerto Vallarta. Los que entran son San Luis Potos, Aguascalientes, Pachuca y la Ciudad de Mxico. En cuanto al componente urbano ambiental: Todas las posiciones cambiaron. De las 15 ciudades del 2003, 12 continan en la lista. Las que mejoran su posicin son Monterrey, San Luis Potos, Ciudad de Mxico y Puebla. Toluca, Culiacn, Quertaro y Tijuana pierden posiciones. Las que salen de la lista son Cancn y Mrida. En el caso de Cancn se seala que esto puede deberse a que la llegada de la poblacin ha tenido un impacto negativo en los equilibrios en el bienestar, e incluso el crecimiento de estos aos genera una infraestructura urbana y de servicios que comienza a verse rebasada.19 Las que entran son Cuernavaca y Chihuahua.
18 19
Ibid., p. 17. Ibid., p. 20.
317
A manera de conclusiones: metodologa para mejorar la eficiencia regulatoria La competitividad se puede entender como la capacidad de una regin para atraer y retener inversiones. En el caso de los municipios, este reto significa aprovechar la vocacin propia de cada comunidad para vincularla adecuadamente con un contexto regional o intermunicipal ms adecuado. En general, la bibliografa consultada coincide en sealar que en el mbito municipal existen cuatro reas sensibles para mejorar o fortalecer la competitividad. Dichas reas son: uno, impulsar el Sistema de Apertura Rpida de Empresas (SARE) as como homologar criterios y reglamentos en las administraciones municipales; dos, crear institutos municipales de planeacin urbana; tres, promover un servicio civil de carrera y disminuir la rotacin de los funcionarios; y cuatro, crear polticas de largo plazo y planes de desarrollo municipales. Un trabajo desarrollado por el CESOP y el Comit de Competitividad de la Cmara de Diputados identific una metodologa dirigida a mejorar la eficiencia regulatoria y la simplificacin administrativa. Esta metodologa se compone de las siguientes once secciones, las cuales se pueden aplicar independientemente cada una de ellas:20 Diseo de un solo punto de contacto del empresario con la institucionalidad: esto implica contar con una ventanilla especial que cuente con funcionarios especializados. Eliminacin de formalidades y requisitos innecesarios. Los mltiples formularios que normalmente se presentan a las diferentes institucio-
Comit de Competitividad de la Cmara de Diputados y Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Situacin de la competitividad en Mxico, Cmara de Diputados, Mxico, 2008, pp. 239-242; con base en Programa de Simplificacin de Trmites de la Fundacin para el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina www.fundes.org.mx. Vase tambin CEPAL, Simplificacin de trmites para la creacin de empresas: la experiencia de Fundes (www. eclac.org/ddpe/publicaciones. Fecha de consulta: noviembre de 2007).
20
318
nes se sustituyen por un formulario nico, con el cual se presenta un conjunto de requisitos. Presuncin de buena fe. Esto evita la presentacin de mltiples documentos probatorios o la realizacin de verificaciones por parte de la autoridad. No obstante, la institucin se reserva el derecho de imponer cualquier sancin si se detectan documentos o declaraciones inexactas. Eliminacin de inspecciones previas. Se eliminan las inspecciones que no aportan valor al trmite, aunque se mantienen aquellas que tienen el propsito de tutelar el medio ambiente, la salud pblica y los derechos de los consumidores de manera especfica. Diseo de un expediente nico. Este expediente impide la solicitud reiterada de documentos que ya constan en el archivo y establece las bases para evolucionar hacia un expediente digital. Definicin de plazos mximos para la mayora de los procedimientos. La discrecionalidad en la mayora de los trmites se origina en la falta de plazos y sanciones para los funcionarios que no emiten alguna resolucin. Descentralizacin de la toma de decisiones. Evitar que el inicio o continuacin de los trmites dependa de funcionarios que no se encuentran en la zona donde se realiza el trmite. Divulgacin de los requisitos y procedimientos de los trmites. Informar a los empresarios sobre los trmites para el establecimiento de empresas evita visitas a la dependencia y agiliza la realizacin de los mismos. Transferencia de herramientas y capacitacin. Los funcionarios encargados de la ventanilla deben conocer a conciencia los trmites a realizar, as como las necesidades de las empresas. Monitoreo, seguimiento y mejora continua. La falta de un seguimiento abre la puerta para que las instituciones involucradas regresen a las inercias anteriores. Se requiere contar con un equipo interinstitucional que realice una evaluacin e identifique procesos de mejora.
319
Rendicin de cuentas y participacin de los involucrados. Esto implica contar con estrategias de comunicacin interna y externa; dirigidas, respectivamente, a los funcionarios involucrados en los trmites y a los empresarios. Esto significa sensibilizar a las instituciones y habilitar al pblico como un garante de cumplimiento de los objetivos de la simplificacin.
320
Clasificacin de las zonas urbanas para el ao 2004-Competitividad general

Cadereyta Jimnez, N.L. Culiacn, Sin. Durango, Dgo. Hermosillo, Son. Irapuato, Celaya, Salamanca, Gto. Jos Azueta, Gro. Mazatln, Sin. Morelia, Mich. Nuevo Laredo, Tam. Oaxaca, Oax. Paraso-Villahermosa, Tab. Piedras Negras, Coah. Puerto Vallarta, Jal./Nay. Reforma, Chis. Saltillo, Coah. San Juan del Ro, Qro. SLP-Sol. de Gradiano Snchez, SLP. Tecate, Bc. Tepic, Nay. Veracruz, Ver. Xalapa, Ver.
Aguascalientes, Ags. Chihuahua, Chi. Guadalajara, Jal. Ciudad Jurez, Chi. La Paz, BCS. Mrida, Yuc. Monterrey, N.L. Reynosa-Ro Bravo, Tam.
Cajeme, Son. Cancn, Qro. Carmen, Camp. Colima-Villa lvarez, Col. La Laguna, Coah./ Dgo. Len, Gto. Los Cabos, BCS. Manzanillo, Col. Matamoros, Tamp. Mexicali, BC. Pachuca, Hgo. Pue.-Tlax.-San Martn Tex., Pue-Tlax. Quertaro, Qro. Tampico, Tam./ Ver. Tijuana, BC Tuxtla Gutirrez, Chis. Valle de Mxico, D.F./Hgo./Mex. Zacatecas-Guadalupe, Zac.
Competitividad media Competitividad moderada
Alta competitividad
Acapulco, Gro. Apizaco-Tlaxcala, Tlax. Comalcalco, Tab. Crdoba-Orizaba, Ver. Cuernavaca, Mor. Monclova-Frontera, Coah. Ocotln, Jal. Salina Cruz, Oax. Toluca, Mex. Tula, Hgo. Tulancingo, Hgo. Zamora-Jacona, Mich.
Competitivos
Acayucan, Ver. Crdenas, Tab. Coatzacoalcos-Minatitln, Ver. Cuautla, Mor. Guaymas, Son. La Piedad, Mich./Gto. Macuspana, Tab. Morolen-Uriangato, Gto. Poza Rica, Ver. Roverde-Ciudad Fernndez, SLP San Francisco del Rincn, Gto. Tecomn, Col.
Fuente: IMCO, Competitividad Urbana 2007, Mxico 2007, p. 83, disponible en www.imco. org.mx (fecha de consulta: septiembre de 2008).
Competitividad baja
Acerca de los autores
Efrn Arellano Trejo
Tambin cuenta con dos diplomados: uno en Anlisis poltico estratgico y otro en Nuevas tecnologas aplicadas al periodismo. Se desempea como investigador del CESOP, donde ha desarrollado las lneas de investigacin de opinin pblica, migracin y seguridad pblica. En el mbito profesional se ha desempeado en las tareas de coordinacin y anlisis de encuestas de opinin pblica; productor de televisin; direccin en diversas reas de comunicacin social gubernamental; y asesor del IFE en materia de divulgacin de la cultura democrtica. En el mbito legislativo se ha desempeado como asesor de la mesa directiva y asesor de la Coordinacin General de Comunicacin Social.
Es maestro en Comunicacin Poltica y licenciado en Ciencia Poltica por la

UNAM.
Mara Guadalupe Martnez Anchondo
Cuenta con estudios de doctorado en Ecologa y Medio Ambiente en la Universidad Complutense de Madrid; obtuvo el grado en la Maestra de Planifi323
cacin en el Instituto Politcnico Nacional en 2003; ha realizado diversos diplomados: en el rea ambiental, de gestin y desarrollo urbano. Fue profesora en la Maestra de Medio Ambiente, en la Universidad Autonma de Nayarit, y en la Licenciatura en Turismo de la Universidad Anhuac del Sur. Se ha desempeado como investigadora del rea de Opinin Pblica del CESOP en las lneas de medio ambiente, cambio climtico, educacin, ciencia y tecnologa.
Csar Augusto Rodrguez Gmez
Egresado de la Maestra en Poltica y Gestin Pblica del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO), en Jalisco; es licenciado en Estudios Polticos y Gobierno por la Universidad de Guadalajara (UDG); curs el Diplomado en Opinin Pblica y Comunicacin Poltica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Ha desempeado varios cargos en la funcin pblica como Secretario General del Ayuntamiento de San Gabriel, en el Estado de Jalisco, asistente de la Junta Local del Instituto Federal Electoral en dicha entidad; y de 1998 a 1999 fungi como asesor legislativo del Congreso del Estado de Jalisco. En el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP), ha sido investigador del rea de Estudios Sociales y actualmente es director del rea de Opinin Pblica.
Oscar Rodrguez Olvera
Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad Complutense de Madrid, con la mencin honorfica Apto Cum Laude ,por unanimidad. Licenciado en Derecho en la FES-Acatln, UNAM. Curs la Especialidad Universitaria en Derechos Humanos. Su desarrollo profesional ha sido principalmente en el sector pblico, en diferentes instituciones y entidades como la delegacin poltica del Departa324
acerca de los aUtores
mento del Distrito Federal en Coyoacn, la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, el ISSSTE, la Secretara del Trabajo y Previsin Social, y en ambas Cmaras del Congreso de la Unin. Es investigador del CESOP en el rea de Opinin Pblica en las lneas de investigacin de derecho constitucional, derechos humanos, federalismo, justicia penal, transparencia y acceso a la informacin.
Octavio Ruiz Chvez
Es maestro en Administracin Pblica y Polticas Pblicas de la Escuela de Graduados en Administracin Pblica (EGAP), del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), en la ciudad de Monterrey. Es licenciado en Economa por la misma institucin. Cuenta con estudios en la Universidad de Harvard, en la escuela de Gobierno John F. Kennedy, en asuntos de poltica energtica, as como un diplomado en Mercadotecnia Poltica e Imagen Poltica en el ITESM. Se ha desempeado como investigador del CESOP en el rea de Opinin Pblica en las lneas de evaluacin de programas de desarrollo social, sociedad civil y esfera pblica, poltica energtica, medio ambiente, pobreza y desarrollo social, mercadotecnia poltica, cabildeo legislativo, uso intensivo de hidrocarburos, reeleccin consecutiva de legisladores, turismo y competitividad.
325
Documentos selectos de opinin pblica y polticas pblicas se termin de imprimir en diciembre de 2008 en los Talleres Grficos de la Cmara de Diputados, a cargo del Mtro. Antonio Rodrguez Zarco. El tiraje consta de mil ejemplares.

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DOCUMENTOS SELECTOS DE OPININ PBLICA Y POLTICAS PBLICAS

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Impreso en Mxico/ Printed in Mexico

201 233 255 287 323

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Grfica 4. Importancia atribuida a la Cmara de Diputados (porcentajes)

Fuente: CESOP, Percepciones y evaluacin de la Cmara de Diputados, op. cit.

Grfica 5. Percepciones predominantes sobre la relacin con el Poder Ejecutivo (porcentajes)

Fuente: CESOP, Percepciones y evaluacin de la Cmara de Diputados, op. cit.

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Grfica 7. Opiniones en torno al pluralismo en la Cmara de Diputados (porcentajes)

Prefiere que no haya mayora en la Cmara

La falta de mayoras fomenta el conflicto

Fuente: CESOP, Percepciones y evaluacin de la Cmara de Diputados, op. cit.

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Fuente: CESOP, Percepciones y evaluacin de la Cmara de Diputados, op. cit.

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Fuente: CESOP, Percepciones y evaluacin de la Cmara de Diputados, op. cit.

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Ibid., pp. 15-16. Ibid., p. 52.

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