Histrico e Desafios do Controle de Concentraes Econmicas no Brasil*

An Overview of Merger Review in Brazil and Upcoming Challenges

Ana Paula Martinez Sumrio
1. Introduo; 2. Da Constituio de 1934 Lei n 8.884/94; 3. A Implementao da Lei n 8.884/94; 4. A Reforma do SBDC sob a tica das Concentraes; 5. A Nova Lei de Defesa da Concorrncia; 6. Concluso.

Contents
1. Introduction; 2. From the 1934 Constitution to Law N 8884/94; 3. The Enforcement of Law N 8884/94; 4. The Reform of the Brazilian Competition System from a Merger Control Perspective; 5. Brazils New Competition Law; 6. Conclusion.

Resumo
O artigo apresenta primeiramente o histrico do controle de concentraes econmicas no Brasil, com posterior anlise dos desafios enfrentados pelas autoridades, empresrios e advogados de modo a se ter um sistema em que os benefcios superem os custos, pblicos e privados, de sua implementao. A possibilidade do controle de acordos de cooperao e concentrao entre agentes econmicos j estava prevista em nossa legislao, ainda que sem regulamentao, desde a dcada de 30. Mais do que isso, a anlise prvia h muito pleiteada perante o Congresso e recentemente introduzida em nosso ordenamento jurdico por meio da Lei n 12.529, de 30 de novembro de 2011 j foi contemplada pelo legislador no passado.

Abstract
The article first provides an historical overview of merger review in Brazil and then discusses the upcoming challenges faced by the authorities, businessmen and private practioners to have a system which passes the cost-benefit test. The possibility of reviewing cooperative and concentrative agreements among market players has been introduced in Brazils legal system since the 1930s. More than that, the long awaited pre-merger system, which has been recently introduced by Law N 12.529 of November 30, 2011, has already been provided for by the legislator in the past.

Palavras-chave: Concorrncia, Controle Keywords: Competition, Merger Review,

de Estruturas, Atos de Concentrao, Evo- Merger Control, Overview, Developments. luo, Histrico.

* Verso anterior do artigo publicada em Campilongo, Celso et al. (org.), Concentrao de Empresas no Direito Antitruste Brasileiro: Teoria e Prtica dos Atos de Concentrao, So Paulo: Singular, 2011.

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1. Introduo
O nvel de concorrncia dos mercados no Brasil hoje pode ser justificado pela agenda econmica liberal que norteou a ao governamental a partir da dcada de 90. No incio de referida dcada, a economia brasileira passou por intensa reforma, com liberalizao comercial, ampla reforma tributria, adoo de poltica fiscal mais severa, controle da inflao, privatizao e desregulamentao dos mercados, com abandono de modelos anteriores que pouco favoreciam a concorrncia (como o modelo de substituio de importaes e controle de preos). Foi nesse pacote de reformas que foi promulgada uma nova lei de defesa da concorrncia (Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994), com um sistema obrigatrio de notificao de concentraes e cooperaes econmicas. Aqui h que se ter muito cuidado para no se precipitar na concluso de que foi a lei antitruste que ocasionou o incremento de concorrncia nos mercados brasileiros na ltima dcada. bem mais provvel que tenha sido o conjunto de reformas institucionais acima referidas que, ao reduzir as barreiras entrada para novos agentes e facilitar o acesso ao crdito e investimentos estrangeiros, incrementou o grau de rivalidade no mercado. No se quer anular o papel da legislao antitruste para o incremento da concorrncia, apenas quer-se dizer que esta tem papel acessrio na consecuo desse objetivo e que sua implementao s factvel com um marco legislativo e poltico adequado economia de mercado. Isso pode ser facilmente ilustrado pelo fato de que o Brasil possua desde a dcada de 30 legislao antitruste (Decreto-Lei n 869, de 11 de novembro de 1938, de carter penal, e Lei n 4.137, de 10 de setembro de 1962, de carter administrativo), mas foi apenas quando um pacote de medidas mais amplas foi adotado na dcada de 90 e com o abandono de rgos como o Conselho Interministerial de Preos (CIP), que deixava pouco espao para que as foras de mercado agissem invisivelmente que o pas avanou no quesito concorrncia.1
1

Tal linha de argumentao, que pode parecer estranha a alguns leitores, reconhecida pela OCDE, quando analisou a poltica antitruste brasileira (OECD & Inter-American Development Bank, Lei e Poltica de Concorrncia no Brasil: Uma reviso pelos pares, Paris: OECD Publishing, 2005) e pela Carta Interministerial de 2002 dos Ministros da Fazenda, Justia e Planejamento, Oramento e Gesto endereada ao Presidente da Repblica (carta anexa ao Aviso n 805 do Ministro da Fazenda, de 02.12.2002 (...) at a instaurao do Plano Real, a defesa da concorrncia cumpriu um papel secundrio na poltica governamental. Caractersticas que marcaram a economia brasileira ao longo de dcadas forte presena do Estado, recurso a controle de preos, elevado nvel de proteo indstria nacional, altos ndices de inflao eram naturalmente incompatveis com tal poltica).

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Tendo isso em mente, passemos ao tema central do artigo: um histrico do controle de concentraes econmicas no Brasil, com posterior anlise dos desafios colocados s autoridades e entes privados de modo a se ter um sistema em que os benefcios superem os custos (pblicos e privados) de sua implementao. Poucos sabem, mas a possibilidade do controle de acordos de cooperao e concentrao entre agentes econmicos j estava prevista em nossa legislao, ainda que sem regulamentao, desde a dcada de 30. Mais do que isso, a anlise prvia h muito pleiteada perante o Congresso e recentemente introduzida pela nova lei de defesa da concorrncia, Lei n 12.529, de 30 de novembro de 2011 j foi contemplada pelo legislador no passado. Vejamos.

2. Da Constituio de 1934 Lei n 8.884/94

As Constituies brasileiras de 19342 e 19373 faziam referncia possibilidade de o Estado intervir no domnio econmico sem, contudo, prever de forma expressa a represso ao abuso do poder econmico. Em seguida, foi promulgado pelo Presidente Getlio Vargas o Decreto-Lei n 869, de 18
2 Art

115. A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da Justia e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todo existncia digna. Dentro desses limites, garantida a liberdade econmica. Pargrafo nico. Os Poderes Pblicos verificaro, periodicamente, o padro de vida nas vrias regies do Pas. Art 116. Por motivo de interesse pblico e autorizada em lei especial, a Unio poder monopolizar determinada indstria ou atividade econmica, asseguradas as indenizaes, devidas, conforme o art. 112, n 17, e ressalvados os servios municipalizados ou de competncia dos Poderes locais. Art. 117. A lei promover o fomento da economia popular, o desenvolvimento do crdito e a nacionalizao progressiva dos bancos de depsito. Igualmente providenciar sobre a nacionalizao das empresas de seguros em todas as suas modalidades, devendo constituir-se em sociedades brasileiras as estrangeiras que atualmente operam no Pas. 3 Art. 135. Na iniciativa individual, no poder de criao, de organizao e de inveno do indivduo, exercido nos limites do bem pblico, funda-se a riqueza e a prosperidade nacional. A interveno do Estado no domnio econmico s se legitima para suprir as deficincias da iniciativa individual e coordenar os fatores da produo, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competies individuais o pensamento dos interesses da Nao, representados pelo Estado. A interveno no domnio econmico poder ser mediata e imediata, revestindo a forma do controle, do estimulo ou da gesto direta.

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de novembro de 1938,4 de autoria de Nelson Hungria, que tratava dos crimes contra a economia popular, incluindo ilcitos anticoncorrenciais, como a venda de mercadorias abaixo do preo de custo com o fim de impedir a concorrncia. Era tambm crime inafianvel, punvel com pena restritiva de liberdade de dois a dez anos e multa, promover ou participar de consrcio, convnio, ajuste, aliana ou fuso de capitais, com o fim de impedir ou dificultar, para o efeito de aumento arbitrrio de lucros, a concorrncia em matria de produo, transporte ou comrcio.5 V-se, portanto, uma preocupao com a concentrao empresarial desde ao menos 1938, perodo em que o controle era a posteriori e no campo criminal, a cargo do Tribunal de Segurana Nacional. O referido Decreto-Lei teve pouca ou nenhuma efetividade. Nelson Hungria chegou a afirmar que: o Decreto n 869 que, como j disse, foi por mim elaborado; mas devo confessar que ele foi feito de afogadilho. Encomendado com urgncia tive que organiz-lo um tanto atabalhoadamente.6 Na mesma linha, noticia Shieber que: um exame da jurisprudncia e de livros de doutrina revelou um s caso em que os dispositivos antitruste do decreto-lei foram executados, e isto ocorreu no em um processo judicial mas em um parecer do Consultor-Geral da Repblica respondendo a uma consulta da Standard Oil Company of Brazil .7 Em 1942, foi criada a Comisso de Defesa Econmica (CDE) pelo Decreto-Lei n 4.807, de 7 de outubro de 1942,8 composta por membros dos Ministrios da Fazenda, Relaes Exteriores, Guerra, Justia e Negcios Interiores e Trabalho, Indstria e Comrcio, todos nomeados pelo Presidente da Repblica. Entre as funes da CDE estava resolver, por solicitao ou ex-officio, a reciso ou forma de liquidao dos contratos em que sejam partes pessoas cuja atividade econmica se torne necessrio reprimir.
4 5 6

Publicado na CLBR (Coleo de Leis do Brasil), 31.12.1938, p. 24. Posteriormente reproduzido pela Lei n 1.521, de 26.12.1951. Decreto-Lei n 869, art. 2, III. Apud Jos Incio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: RT, 1985, p. 9. Benjamin M. Shieber, Abusos do poder econmico, So Paulo: Revista dos Tribunais, 1966, p. 6. A Standard Oil Company of Brazil (posteriormente Esso Brazil) integrava o grupo econmico que teve que se desintegrar por ordem da primeira deciso da Suprema Corte dos Estados Unidos contra os trustes (Standard Oil Co. of New Jersey v. U.S., 221 U.S. 1 (1911). Publicado na CLBR, 31.12.1942, p. 42.

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Em seguida, o ento Ministro da Justia e Negcios Interiores Agamenon Magalhes redigiu o anteprojeto do que veio a se tornar o Decreto-Lei n 7.666, de 22 de junho de 1945,9 que dispunha sobre os atos contrrios ordem moral e econmica, dando carter de ilcito administrativo aos atos anticompetitivos contrrios ao interesse da economia nacional. O referido Decreto-Lei (por vezes referido como Lei Malaia) criou a Comisso Administrativa de Defesa Econmica (CADE), rgo diretamente subordinado ao Presidente da Repblica e presidido pelo Ministro da Justia e Negcios Interiores.10 O Decreto-Lei previu instrumental para o controle obrigatrio e prvio de estruturas em determinados setores da economia (bancrio, de minerao, transportes, alimentos, entre outros):
Art. 1 Consideram-se contrrios aos interesses da economia nacional: I os entendimentos, ajustes ou acordos entre emprsas comerciais, industriais ou agrcolas, ou entre pessoas ou grupo de pessoas vinculadas a tais emprsas ou interessadas no objeto de seus negcios, que tenham por efeito: a) elevar o preo de venda dos respectivos produtos; b) restringir, cercear ou suprimir a liberdade econmica de outras emprsas; c) influenciar no mercado de modo favorvel ao estabelecimento de um mono plio, ainda que regional; II os atos de compra e venda de acervos de emprsas comerciais, industriais ou agrcolas, ou de cesso e transferncia das respectivas cotas, aes, ttulos ou direitos, ou de reteno de estoques de mercadorias, desde que de tais atos resulte ou possa resultar qualquer dos feitos previstos nas alneas a, b e c do item I; (...) V a incorporaco, fuso, transformao, associao ou agrupamento de emprsas comerciais, industriais ou agrcolas, ou a concentrao das respectivas cota, aes ou administraes nas mos de uma emprsa ou grupo de empresas ou nas mos de uma pessoa ou grupo de pessoas, desde que de tais atos resulte ou possa resultar qualquer dos efeitos previstos nas alneas a, b e c do item I. Pargrafo nico. Para os efeitos dste Decreto-lei a palavra empresa, abrange as pessoas fsicas ou jurdicas de natureza comercial ou civil que disponham de organizao destinada explorao de qualquer atividade com fins lucrativos.

10 Os

Publicado na CLBR, 31.12.1945, p. 256. demais membros eram o Procurador Geral da Repblica, o Diretor Geral da CADE, um representante do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, um representante do Ministrio da Fazenda, um representante das classes produtora e distribuidora e um tcnico em economia de comprovada idoneidade e competncia.

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DA FISCALIZAO DO EXERCCIO DO PODER ECONMICO Art. 8 No se podero fundir, incorporar, transformar, agrupar de qualquer modo, ou dissolver, sem prvia autorizaco da C.A.D.E.: a) os estabelecimentos bancrios; b) as empresas que tenham por objeto a produo ou distribuio de gneros alimentcios; c) as empresas que operem em seguros e capitalizao; d) as empresas de trensportes ferrovirio, rodovirio e as de navegao mar tima, fluvial ou area; e) as empresas editoras, jornalsticas, de rdio e teledifuso, de divulgao e publicidade; f) as indstrias blicas, bsicas, de interesse nacional e as empresas distribui doras dos respectivos produtos; g) as indstrias qumicas, de especialidades farmacuticas ou de laboratrio e de materiais odontolgicos; h) as indstrias de tecidos e calados; i) as empresas de minerao; j) a produo e distribuio de instrumentos de trabalho, de um modo geral; k) as empresas de eletricidade, gs, telefone e transportes urbanos e, em geral, os concessionrios de servios de utilidade pblica. Art. 9 A partir da data da publicao dste decreto-lei, o Departamento Nacional da Indstria e Comrcio e as Juntas Comerciais no podero registrar alteraes nos contratos ou estatutos de quaisquer firmas ou sociedades das espcies referidas no art. 8, nem atos relativos fuso, transformao ou incorporao das mesmas, sem a prvia audincia e autorizao da C.A.D.E. Pargrafo nico. So nulos de pleno direito os registros feitos com inobservncia dste dispositivo. (g.n.)

Com relao necessidade de controle prvio estrutural, o autor do anteprojeto, inspirado na experincia norte-americana (notadamente no julgamento da Suprema Corte dos Estados Unidos no caso Standard Oil Co. of New Jersey v. U.S.11), esclareceu na exposio de motivos transcrita abaixo que a interveno do Estado na economia poderia impedir a formao de trusts e outras formas de agrupamentos, que causariam efeitos deletrios para as classes mdia e trabalhadora e para a pequena indstria. V-se que longe de evidenciar uma preocupao com o incremento do bem-estar agregado (eficincia econmica), o Decreto-Lei n 7.666/45 tem em sua razo de ser fun11

Standard Oil Co. of New Jersey v. U.S., 221 U.S. 1 (1911).

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damentos voltados proteo das classes rurais e menos abastadas (defesa da economia popular), em linha, alis, com a poltica altamente intervencionista do Estado Novo. A notificao prvia resulta da convico de que o Estado deveria primeiro manifestar-se a respeito da licitude de tais concentraes para ento lhe garantir a validade em linha com sua poltica econmica, evidenciando alto grau de discricionariedade:
(...) A concentrao do poder econmico gerou o capitalismo financeiro. A paixo pelo lucro substituiu o senso da utilidade e do servio. Os valores, em vez de servirem ao homem, passaram a contribuir para o seu aniquilamento. Os trusts, desorganizando a pequena indstria, colocaram as classes mdias e as classes trabalhadoras sombra da indigncia econmica. (...) Novas medidas se impem. Lucros extraordinrios provocados de nossos latifndios. Acelera-se o xodo dos campos em benefcio das cidades, onde se levantam faustosos arranha-cus, com dinheiro arrancado, muitas vezes, da zona rural depauperada. E os latifndios no vo formar-se nas zonas desertas. No vo beneficiar as regies ridas. Invadem centros mais populosos e prsperos. Desmantelam as pequenas propriedades criando para os trabalhadores uma situao moral e econmica inferior dos escravos do tempo do imprio. Esses fenmenos constituem consequncias fatais do exerccio abusivo do poder econmico contra o qual se tem sistematicamente insurgido a opinio pblica (...). Vale salientar, a este propsito, as concluses votadas pelo I Congresso Brasileiro de Economia, reunido no Rio de Janeiro, em 1943, pela Conferncia das Comisses de Desenvolvimento Interamericano, realizada no mesmo ano, recomendando aos governos providenciar no sentido de impedir a formao de trusts e outras formas de agrupamentos prejudiciais ao comrcio e populao. Particularmente significativo o fato de que economias bem mais slidas do que a nossa j se tm valido de medidas legislativas de defesa contra os efeitos desastrosos do abuso do poder econmico, em todas as suas variadas formas. Os Estados Unidos vm se aparelhando, desde 1890, para o combate a essas instituies de opresso econmica, atravs do seu Federal Anti-Trust Act (Lei Sherman). (...) Partindo do fato, unanimemente reconhecido de que nem todos os agrupamentos so contrrios ao interesse pblico, de vez que os h inofensivos e, at mesmo, benficos economia nacional, as legislaes existentes, via de regra, tm procurado caracterizar a nocividade das coalizes ou dos agrupamentos, com base na natureza ilcita, imoral ou prejudicial dos objetivos ou intenes que as uniram. Esse critrio subjetivista criou as maiores dificuldades prticas, no momento da aplicao da lei e determinou oscilaes e indecises da jurisprudncia, altamente perturbadoras dos intuitos dos legisladores, conforme o atesta a crtica unnime dos estudiosos do assunto.

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Ora, parece evidente que, sob o ponto de vista econmico, o aspecto lcito ou ilcito da inteno animadora dos ajustes ou coalizes , muitas vezes, irrelevante. Neste particular o que importa, realmente, a nocividade do resultado, ainda mesmo quando no desejado ou no previsto, no momento da celebrao do ajuste. Por isso, o projeto que ora tenho a honra de submeter apreciao de vossa excelncia procurou afastar-se, no que tange caracterizao da nocividade das coalizes, dos critrios seguidos pelas leis similares estrangeiras, baseando as suas distines na natureza dos efeitos alcanados por tais entendimentos. Todavia, como julgamento sobre a natureza lcita ou ilcita do ajuste se inclui entre as funes privativas do Executivo, porque decorre da poltica econmica por ele seguida, a validade dos entendimentos lcitos fica na dependncia da aprovao do Poder Pblico.(g.n.)

Contudo, por suas previses inovadoras poca e pelo momento poltico, o ato foi revogado antes mesmo de sua regulamentao por meio do Decreto-Lei n 8.167, de 9 de novembro de 1945.12 No ano seguinte foi promulgada a nova Constituio Brasileira, que dispunha em seu artigo 148 (incluso resultante dos esforos de Agamenon Magalhes) que A lei reprimir toda e qualquer forma de abuso do poder econmico, inclusive as unies ou agrupamentos de empresas individuais ou sociais, seja qual for a sua natureza, que tenham por fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrncia e aumentar arbitrariamente os lucros. (g.n.).13 A despeito da previso constitucional da dcada de 40, foi apenas duas dcadas depois que o Brasil adotou, aps extensas discusses legislativas (que contaram com a participao ativa de Agamenon Magalhes e, aps sua morte, de seu filho),14 sua primeira lei antitruste efetiva: a Lei n 4.137, de 10 de setembro de 1962.15 Referida lei criou o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), com competncia para reprimir o abuso ao poder eco12

Publicado na CLBR, 31.12.1945, vol. 7, p. 90. Constituio Brasileira de 1967 seguiu a mesma linha, ao prever em seu artigo 157, VI, que A ordem econmica tem por fim realizar a justia social, com base nos seguintes princpios: (...) represso ao abuso do poder econmico, caracterizado pelo domnio dos mercados, a eliminao da concorrncia e o aumento arbitrrio dos lucros. 14 Agamenon Magalhes apresentou o Projeto de Lei n 122/48. Com sua morte em 1952, o projeto perdeu fora. Em 1955, seu filho Paulo Germano de Magalhes apresentou o Projeto de Lei n 3/55, reproduo do projeto anteriormente apresentado. 15 Regulamentado primeiramente pelo Decreto n 52.025, de 20.05.1963, e, posteriormente, pelo Decreto n 92.323, de 23.01.1986.
13 A

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nmico16 Na justificativa da Lei n 4.137/62, que teve como inspirao a experincia norte-americana, encontram-se trechos de autoria de Agamenon Magalhes, em que se afirma que:
(...) na luta contra os trustes no h legislao perfeita tal a soma de artifcios de que dispe o poder econmico. V. Exa. at props figurar o poder econmico como um dos quatro poderes da Repblica. Sr. Presidente, est explicado que o projeto se inspirou na legislao norte-americana, servindo-se do seu sistema em combinao com o nosso e levando em conta as adaptaes resultantes da organizao judiciria brasileira. Justificado o projeto em suas linhas gerais, quero declarar Cmara que no h lei mais oportuna ou mais urgente do que esta ora apresentada considerao dos meus pares. (...) A Amrica do Norte s conseguiu dominar os trustes de petrleo depois que a Suprema Corte em 1911 decretou a dissoluo da Standard Oil (...). Essa lei emancipa no s a nao brasileira, mas o Govrno atual e os futuros. Como disse Wilson, o governo invisvel, formado pelo abuso do poder econmico, um poder de corrupo, em matria econmica e poltica. (...) Essa lei ser a carta, ser a nova liberdade liberdade do consumidor brasileiro e liberdade do Govrno, porque com ela no estar sujeito s influncias de grupos econmicos. (...) para que o Estado brasileiro seja um Estado que comande, que dirija, deve pairar acima de qualquer poder econmico.17

Percebe-se que da preocupao em se proteger as classes mdias e rurais, refletida no Decreto-Lei de 1938, passou-se a uma preocupao com o consumidor propriamente dito e em se preservar a poltica determinada pelo Governo. Nesse contexto de preocupao com a formao dos trustes e o abuso do poder econmico, foram inseridos os artigos 2 e 74 da Lei n 4.137/62, que previam um controle estrutural:
Art. 2 Consideram-se formas de abuso do poder econmico: I - Dominar os mercados nacionais ou eliminar total ou parcialmente a concorrncia por meio de: (...) b) aquisio de acervos de emprsas ou de cotas, aes, ttulos ou direitos; c) coalizo, incorporao, fuso, integrao ou qualquer outra forma de con centrao de emprsas; Art. 74. No tero validade, seno depois de aprovados e registrados pelo CADE os atos, ajustes, acordos ou convenes entre as emprsas, de
16

Referida lei foi regulamentada pelo Decreto n 92.323, de 23.01.1986, publicada no DOU de 24.01.1986. 17 Dirio do Congresso Nacional, 16.04.1948, p. 2.444.

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qualquer natureza , ou entre pessoas ou grupo de pessoas vinculadas a tais emprsas ou interessadas no objeto de seus negcios que tenham por efeito: a) equilibrar a produo com o consumo; b) regular o mercado; c) padronizar a produo; d) estabilizar os preos; e) especializar a produo ou distribuio; f) estabelecer uma restrio de distribuio em detrimento de outras mercado rias do mesmo gnero ou destinadas satisfao de necessidades conexas. 1 Os atos de categoria referidos neste artigo j vigentes na data da publicao desta lei, devero ser submetidos aprovao do CADE dentro do prazo de 120 (cento e vinte) dias; 2 Os atos a que se refere a pargrafo anterior que no forem apresentados ao CADE, no prazo regulamentar, tornaro os seus responsveis passveis de multa que variar entre 5 (cinco) a 100 (cem) vezes o maior salrio-mnimo, sem prejuzo do cumprimento dessa exigncia legal, sob pena, de interveno. (g.n.)

V-se, portanto, que determinados tipos de concentraes e cooperaes econmicas estavam sujeitas a dois tipos de controle: um prvio, no mbito do controle de estruturas previsto no artigo 74,18 e outro a posteriori, no mbito do controle de condutas anticompetitivas previsto no artigo 2.19 No era
entre empresas do mesmo grupo no tinha o potencial lesivo previsto no artigo 74. O ento Conselheiro-Relator do Processo Administrativo n 20.654/68, Olympio Jos de Abreu (Representante: Chefe de Gabinete do Presidente do CADE; Representadas: Indstria Brasileira de Embalagens S.A. e Fbrica Nacional de Tambores Ltda.) conclui que No se constatou no processo nenhuma dessas hipteses [do artigo 74 da Lei n 4.137/62] posto que a fuso aprovada que foi pela COIFE verificou-se no mbito de empresas que possuem idntica composio societria. O que ocorreu foi a integrao de uma subsidiria com a que lhe detinha o controle acionrio. No se trata, pois, de um procedimento tendente a fraudar a lei . Apud Jos Incio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: RT, 1985, pp. 59-60. 19 De modo a facilitar o controle a posteriori, foram includas as previses do artigo 73 da mesma lei: Art. 73. O Departamento Nacional da Indstria e Comrcio as Juntas Comerciais ou rgos correspondentes nos Estados, enviaro ao CADE quando solicitado, um resumo de cada um dos atos, contratos, estatutos ou alteraes que hajam arquivado ou registrado, com as informaes a que se refere o artigo anterior.
18 Operao

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qualquer tipo de ato entre empresas que exigia o controle prvio, mas apenas aqueles que preenchessem as condies (subjetivas, h que se dizer,20 sem presuno de lesividade) do artigo 74. Como os efeitos esperados de uma concentrao no so aqueles enumerados nas alneas do artigo 74,21-22 e no juzo de discricionariedade do CADE, a jurisprudncia foi evoluindo23 para o registro
20 Tercio

Sampaio Ferraz Junior, A Concentrao Econmica e a Fiscalizao Administrativa: Entendimento do art. 74 da Lei n 4.13762, segundo a redao do art. 13 da Lei n 8.158/91, in Revista de Direito Administrativo vol. 193, 1993, p. 68, indica que a experincia foi demonstrando que as prticas mencionadas no caput abrangiam de fato todos os expedientes concentracionistas habituais, enquanto os efeitos apontados nas alneas a) at f) no exauriam, por si s, as tcnicas econmicas capazes de efetiv-los. Da resultou um alto grau de discricionariedade que implicava uma verdadeira permisso para o CADE intervir na poltica econmica dos entes privados. 21 Por exemplo, em voto no Processo n 20.218/71, de 24.03.1971 (Requerente: Ciba-Geigy Qumica S.A., DOU de 18.04.1972, Seo I, Parte I, pp. 3.423 e ss.), o Conselheiro-Relator Gratuliano Brito afirmou que: Ora, de ver-se que um simples negcio de fuso ou incorporao de empresas pelo s fato dessa fuso ou incorporao no se inclui na sistemtica especfica de controle prvio instituda no artigo 74 da Lei n. 4.137, de 10 de setembro de 1962. Apud Jos Incio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: RT, 1985, p. 394. 22 Previa o Decreto n 52.025, de 20.05.1963, DOU de 21.05.1963, p. 4.946, primeiro a regulamentar a Lei n 4.317/62, que Art. 96, 1 Independem de registro os ajustes previsto neste artigo quando visem realizar operaes normais aos usos e praxes comerciais para contratos da mesma natureza. O mesmo artigo ainda fixou um prazo (curto) para a apresentao dos acordos contados de sua data de assinatura (e que por previso legal no teriam validade at a concesso do registro pelo CADE): 2 Os atos, ajustes, acrdos e convenes previstos neste artigo no tero validade seno depois de aprovados e registrados pelo CADE. 3 O registro no impede o CADE se positivado posteriormente o intuito fraudulento do pedido, de promover processo para verificar abuso de poder econmico. 4 O pedido de registro dever ser submetido ao CADE no prazo de dez (10) dias, contados da data do ato, ajuste, acrdo ou conveno. O Decreto n 52.025/63 foi revogado pelo Decreto n 92.323, de 23.01.1986, DOU de 24.01.1986, p. 1.296. 23 O Conselheiro-Relator J. C. de Mendona Braga (Processo n 20.080/70, de 18.04.1970, Requerente: Junta Comercial do Estado do Rio de Janeiro, Requerida: Flumipesca Indstria Fluminense de Pesca S.A.; DOU de 13.05.1970, Seo I, Parte I, p. 3.523) incorporou em seu voto o entendimento de Benjamin Schieber: a) que a alnea primeira do art. 74 da Lei do CADE refere-se a acordos entre concorrentes para limitar a produo, em vez desta limitao ocorrer em resposta

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prvio restrito essencialmente de cooperaes econmicas entre concorrentes, contratos de distribuio que impunham restries a concorrentes24 e de exclusividade.25 Contudo, a implementao de tal lei foi muito aqum do esperado, em vista do contexto econmico do pas no perodo de sua vigncia (poltica de substituio de importaes, tabelamento de preos e proteo da indstria nacional)26 e pouco se viu de resultado para a promoo da concoroperao da lei de oferta e procura no mercado; b) que a alnea segunda cogita do estabelecimento, por meio de acordos entre empresas, de normas concernentes ao funcionamento do mercado, v.g., o estabelecimento de normas para dar crdito a compradores; c) que a alnea terceira trata de ajustes que fixam standards de qualidade de produtos e de medidas e pesos; d) que a alnea quarta admite a substituio da lei de oferta e procura, como o agente determinante de preos, por acordos entre empresas que tenham por efeito estabilizar preos; e) que a alnea quinta permite a aprovao de acordos que objetivem a partilha do mercado em base de especializao da produo ou distribuio; f) que a derradeira alnea versa sobre acordos que visem o estabelecimento de vendedores exclusivos, isto , vendedores que no possam vender produtos do mesmo gnero ou destinados a satisfao de necessidades conexas, produzidos por outras empresas concorrentes. Apud Jos Incio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: RT, 1985, p. 396. 24 Por exemplo, em voto no Processo n 20.247/76, de 25.04.1977 (Requerente: Cia. Vidraria Santa Marina, DOU de 23 de maio de 1977, Seo I, Parte I, pp. 6.197 e ss.), o Conselheiro-Relator Geraldo de Rezende Martins afirmou que: a nosso ver, os termos dos instrumentos de fls. e fls. configuram um daqueles ajustes de restrio para a distribuio de mercadorias, cuja validade ficou condicionada aprovao e ao registro neste E. Conselho, por fora do art. 74 da Lei n. 4.137, de 10 de setembro de 1962 . Apud Jos Incio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: RT, 1985, p. 388-389. 25 Por exemplo, em voto no Processo n 40.016/75, de 09.09.1976 (Requerente: Petri do Brasil S.A., DOU de 19.10.1976, Seo I, Parte I, pp. 13.852 e ss.), o Conselheiro-Relator Hamilton Bittencourt Leal afirmou que: No referido contrato, a concedente d concessionria a exclusividade de distribuio dos volantes esportivos, em todo o territrio nacional pelo prazo de um ano. (...) Assim, voto no sentido de ser aprovado e registrado o contrato de concesso apresentado. Apud Jos Incio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: RT, 1985, p. 389-390. 26 No h dados disponveis acerca do nmero de atos e contratos que foram registrados perante o CADE nos termos do artigo 74 no perodo de vigncia da Lei n 4.137/62. Contudo, esperado que esse nmero tenha sido bastante reduzido.

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rncia. Esse ambiente protecionista era inclusive refletido nos julgamentos do CADE.27 Com a Constituio de 1988, a ordem econmica ganha um novo status e a livre concorrncia, prevista no artigo 170, IV, passa a ser um de seus princpios balizadores. Ademais, no artigo 173, 4, CF foi estabelecido que A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros. A isso se soma o novo contexto poltico e econmico do Brasil, em um forte movimento de liberalizao e abertura da economia, com controle da inflao. Nesse contexto, foi adotada a Lei n 8.158, de 8 de janeiro de 1991, resultante da Medida Provisria n 204, de 2 de agosto de 1990 e de suas reedies28 (com poucas alteraes).29 Na Exposio de Motivos da referida Medida Provisria, os
Como indicativo, de 1963 a 1990 o CADE instaurou 117 processos administrativos, que resultaram em apenas 16 condenaes (todas suspensas no Judicirio). Vide Lcia Helena Salgado, A economia poltica da ao antitruste, So Paulo: Singular, 1997, p. 176. Segundo Arthur Badin, Prestao de Contas da Procuradoria do CADE, 2007, in www.cade.gov.br, 302 processos foram julgados pelo CADE no perodo 1962-1993. 27 Por exemplo, em voto nas Averiguaes Preliminares n 112, de 14.12.1981 (Representante: Bombril S/A Indstria e Comrcio; Representadas: Colgate Palmolive Ltda. e Colgate Palmolive Co., DOU de 24.12.1981, seo I, p. 24.765 e ss.), o Conselheiro-Relator Feres Osrraia Nader do processo afirmou que o: Estado-Nao, para sobreviver como tal, tem de ser poderoso, tambm, fora das suas tradicionais fronteiras. Tem de fomentar, apoiar, empurrar financeira, tcnica e logisticamente, as suas multinacionais, as multinacionais de raiz interna. (...) h que se proteger as empresas brasileiras de modo a que possam desabrochar para o mundo, em expanso de mercados, de tcnica, de grandeza financeira. Assim, temos de interpretar a nossa Lei 4.137/62 no sentido do conhecimento desses fatos. Repito: sem denegrir a multinacional estrangeira que aqui, no Brasil, atua legalmente, ajudando ao progresso, mas tendo sempre em vista que, no corpo do art. 160 da Carta Constitucional est bem vincado o fim do desenvolvimento nacional . Apud Jos Incio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: RT, 1985, pp. 19-20. 28 Medida Provisria n 218, de 03.09.1990, DOU de 03.08.1990, p. 16.807; Medida Provisria n 246, de 13.10.1990, DOU de 15.10.1990, p. 19.509; Medida Provisria n 276, de 05.12.1990, DOU de 06.12.1990, p. 23.464. 29 Tercio Sampaio Ferraz Junior, Lei de Defesa da Concorrncia, Origem Histrica e Base Constitucional, in Arquivos do Ministrio da Justia n 180, ano 45, 1992, p. 181, afirma que a Lei n 4.137/62, de razes relativamente frgeis, tornou-se largamente inoperante. Neste quadro desagregador, a proposta de liberalizao da economia trazida por um novo Governo, em maro de 1990, tinha dois objetivos

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ento Ministros da Justia e da Economia, Fazenda e Planejamento apontavam para as insuficincias do quadro legislativo para a tutela da concorrncia:
A Constituio Federal, no seu art. 173, 4, reserva lei tarefa de reprimir os abusos do poder econmico e a consequente produo de anomalias de comportamento concorrencial no mercado. Num passado recente, a forte tutela econmica exercida pelo poder pblico, estabelecendo e aplicando mecanismos de controle de preos, bem como a facilidade com que paralelamente se estimulavam prticas indesejveis de cartelizao e de dumping criaram no Pas um comportamento empresarial que acabou por prejudicar o justo equilibro das foras de mercado. Tal situao, que deita razes em nossa cultura, ensejou a providencial liberao do controle de preos, no contexto da atual poltica industrial que Vossa Excelncia em to boa hora houve por bem implantar. Essa liberao, imprescindvel para viabilizar uma saudvel concorrncia, voltada para o aumento e aperfeioamento da produo e comercializao de bens, para se tornar eficaz necessita, com redobrada urgncia, de um mecanismo legal capaz de prevenir distores e corrigir abusos. E esta a razo pela qual temos a honra de encaminhar a Vossa Excelncia a presente proposta de medida provisria. A legislao brasileira pertinente, em particular a Lei n 4.137, de 10 de setembro de 1962, vem merecendo de longa data crticas acerbas da doutrina, sobretudo pela ineficincia dos procedimentos ali estabelecidos, em razo dos quais at mesmo os processos mais simples chegam a consumir anos de infrutfera discusso, sem nenhum senso prtico. As alteraes que nesta proposta so sugeridas visam, nuclearmente, a conferir eficincia e rapidez atuao do poder pblico neste relevante aspecto30 (g.n.).

Foi com base nessa mesma fundamentao, referida nas medidas provisrias subsequentes, que a Lei n 8.158/91 foi aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada, com vetos, pelo Presidente da Repblica. Tal lei, ao criar a Secretaria Nacional de Direito Econmico (SNDE)31 e introduzir
bsicos: a renncia do Estado s diferentes formas interventivas e o desbloqueio da iniciativa privada, pela imploso dos cartis e dos cartrios. E com essa finalidade, a ressureio da lei antitruste era uma pea fundamental . 30 Dirio do Congresso Nacional, 22.08.1990, Seo Conjunta, p. 3.661. 31 rgo subordinado ao Ministrio da Justia com a funo de apurar e propor as medidas cabveis com o propsito de corrigir as anomalias de comportamento de setores econmicos, empresas ou estabelecimentos, bem como de seus administradores e controladores, capazes de perturbar ou afetar, direta ou indiretamente, os mecanismos de formao de preos, a livre concorrncia, a liberdade de iniciativa ou os princpios constitucionais da ordem econmica (artigo 1 da Lei n 8.158/91).

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mudanas na Lei n 4.137/62, muniu a sociedade de um instrumental mais eficaz e adequado regulao dos comportamentos no mercado.32 O artigo 74 da Lei n 4.137/62 ganhou nova redao dada pelo artigo 13 da Lei n 8.158/91.33 O controle de estruturas passou a ser claramente obrigatrio (afastando a
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A Lei n 8.158/91 foi regulamentada pelo Decreto n 36, de 14.02.1991 (publicado no DOU de 15.02.1991). De acordo com o Decreto, no caso de consulta feita com base no artigo 74 da Lei, a SNDE deveria consultar a Secretaria Nacional de Economia do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento sobre a operao. Nos termos do artigo 22 do referido decreto, o parecer tcnico da Secretaria Nacional de Economia vinculava a SNDE e o CADE. 33 Nova redao: Art. 74. Os ajustes, acordos ou convenes, sob qualquer forma manifestados, que possam limitar ou reduzir a concorrncia entre empresas, somente sero considerados vlidos desde que, dentro do prazo de trinta dias aps sua realizao, sejam apresentados para exame e anuncia da SNDE, que para sua aprovao dever considerar o preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos: a) tenham por objetivo aumentar a produo ou melhorar a distribuio de bens ou o fornecimento de servios ou propiciar a eficincia e o desenvolvimento tecnol gico ou econmico ou incrementar as exportaes; b) os benefcios decorrentes sejam distribudos equitativamente entre os seus parti cipantes, de um lado, e os consumidores ou usurios finais, do outro; c) no sejam ultrapassados os limites estritamente necessrios para que se atinjam os objetivos visados; d) no implique a eliminao da concorrncia de uma parte substancial do mercado de bens ou servios pertinentes. 1 Tambm podero ser considerados vlidos os atos de que trata este artigo, ainda que no atendidas todas as condies previstas no caput, quando a restrio neles contida for necessrio por motivos preponderantes da economia nacional e do bem comum, e desde que a restrio tenha durao pr-fixada e, ao mesmo tempo, se comprove que, sem a sua prtica, poderia ocorrer prejuzo ao consumidor ou usurio final. (...) 3 A validade dos atos de que trata este artigo, desde que aprovados pela SNDE, retroagir data de sua realizao; (...) 5 Podero as partes que pretenderem praticar atos de que trata este artigo, previamente sua realizao, consultar a SNDE sobre a validade dos atos a serem celebrados, devendo a consulta respectiva ser apreciada no prazo de sessenta dias, considerando-se a falta de resposta nesse prazo como concordncia com a realizao do ato, ressalvada a ocorrncia de fato previsto na parte final do 3 acima. (...).

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interpretao anterior) e de responsabilidade da SNDE.34 O objetivo de tal mudana seria a criao de um ambiente propcio atividade econmica e seus movimentos naturais, com interveno mnima no mercado. Caso houvesse um ato de concentrao que se mostrasse lesivo concorrncia e que no pudesse ser aprovado com base em fundamentos outros como eficincia e interesse nacional, ento a SNDE interviria. Outra mudana significativa que os atos entre empresas que deveriam ser apresentados para aprovao da SNDE eram todos aqueles com potencial lesivo concorrncia, fugindo-se do rol (ainda mais discricionrio) das alneas da antiga redao. Foi tambm includa uma presuno de lesividade, qual seja, a deteno de participao de ao menos 20% do mercado afetado pelas partes de uma operao, caso no qual a notificao era obrigatria.35 Apesar da nova redao da lei prever a apresentao de atos em at 30 dias de sua realizao, as partes poderiam optar por apresentar a chamada Consulta Prvia, nos termos do 5 do artigo 74 da lei. Foi o que ocorreu com a operao So Paulo Alpargatas S.A. e Empresas Txteis Santista, que criou poca a maior empresa txtil no Brasil. A SNDE reprovou a operao em um primeiro momento, aprovando-a com restries aps anlise de recurso interposto pelas partes perante o Ministro da Justia.36
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A nova redao do artigo 74 foi polmica. Por exemplo, Modesto Carvalhosa afirmou que: O Poder Pblico no pode desconstituir uma fuso ou incorporao de uma companhia. A Constituio Federal e a Lei de Sociedades Annimas garantem a livre contratao (vide Daniela Fernandes, Nova Lei Antitruste causa polmica, Gazeta Mercantil, 18.10.1990, p. 33). Na mesma matria, h posicionamento do advogado Jayme Vita Rosso (Este artigo surrealista, de uma incompetncia tcnica total ) e do advogado Mauro Grinberg, que preferia a redao anterior segundo sua interpretao ela j permitia o controle pleno de estruturas (A redao anterior do artigo 74 era melhor, s faltava aplic-la). 35 Art. 74, 2 Incluem-se nos atos de que trata o caput, aqueles que visem a qualquer forma de concentrao econmica, seja atravs de fuso ou incorporao de empresas, constituio de sociedade para exercer o controle de empresas ou qualquer outra forma de agrupamento societrio ou concentrao econmica, cuja consequncia implique a participao da empresa ou grupo de empresas resultante, em vinte por cento de um mercado relevante de bens ou servios. 36 Vide Despacho do Secretrio n 49, de 18.05.1994, publicado no DOU de 25.05.1994, n 98, Seo I, pp. 7675 e 7676. As condies foram: 1) remessa de relatrios semestrais, pelo prazo mnimo de 04 (quatro) anos, contados da presente aprovao, ao DPDE/SDE, para acompanhamento do desempenho da nova sociedade, na forma projetada pelas conscientes nos presentes autos; 2) manuteno das plantas existentes; 3) manuteno das marcas j comercializadas, sem diminuio das opes dos

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Ainda no bojo dessa mesma reforma legislativa foi aprovada a Lei n 8.137, de 27 de dezembro de 1990,37 que prev em seu artigo 4 que o abuso do poder econmico mediante concentrao empresarial de qualquer natureza (coalizo, incorporao, fuso, integrao, concentrao de aes, aquisio de acervos de empresas ou quotas, aes, ttulos e direitos) crime contra a ordem econmica, punvel com recluso de dois a cinco anos ou multa. Quis-se, assim, assegurar tratamento dos mais severos (de ordem criminal) para aqueles atos de concentrao que pudessem lesar a concorrncia. Contudo, as Leis n 4.137/62 e n 8.158/91, com suas respectivas regulamentaes passaram a coexistir com previses contraditrias e sem a criao da noo propriamente de um sistema. Alm disso, havia outras legislaes esparsas como a Lei n 8.002, de 14 de maro de 1990, que estabelecia tratamento criminal a determinadas condutas anticompetitivas38 que dificultavam ainda mais a aplicao coerente do direito da concorrncia. Para sistematizar e consolidar os novos conceitos e procedimentos, foi promulgada ento a Lei n 8.884, em 11 de junho de 1994, da qual tratamos abaixo.

3. A implementao da Lei n 8.884/94

Os anos 90 alaram a defesa da concorrncia a um patamar nunca antes atingido no Brasil, fruto do contexto econmico e poltico liberal que permitiu, entre outros, o aperfeioamento e consolidao da matria concorrencial

consumidores; 4) manuteno dos nveis de empregos; 5) garantia de pleno e regular abastecimento do mercado; 6) investimentos em melhorias tecnolgicas e aperfeioamento dos nveis de eficincia industrial; 7) implementao de programa de exportaes face ao aumento da capacidade produtiva e 8) demonstrao da efetiva diviso equitativa dos benefcios decorrentes da associao entre as associadas e os consumidores finais. O descumprimento de qualquer um dos compromissos a serem implementados, como pressupostos bsicos que autorizaram a aprovao, dever implicar na imperfeio do objeto da consulta, o que ensejar a sua reviso. 37 Publicada no DOU de 28.12.1990, p. 25.534. 38 Publicado no DOU de 14.03.1990, p. 5.167. Previa que: Art. 1 Fica sujeito multa, varivel de 500 a 200.000 Bnus do Tesouro Nacional - BTN, sem prejuzo das sanes penais que couberem na forma da lei, aquele que: I recusar a venda de mercadoria diretamente a quem se dispuser a adquiri-la, mediante pronto pagamento, ressalvados os casos de intermediao regulados em leis especiais; II condicionar a venda de mercadoria ao seu transporte ou prestao de servio acessrio, pelo prprio vendedor ou por terceiro que ele indicar ou contratar, quando o comprador se dispuser a transport-la por sua conta e risco.

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na esfera legislativa.39 O texto da Lei n 8.884/94 foi resultado do trabalho de comisso constituda pela Portaria do Ministrio da Justia n 28, de 27 de janeiro de 1993, com o objetivo de estudar e propor o aperfeioamento e a consolidao da legislao sobre defesa da concorrncia e abuso do poder econmico, visando fixao de novo modelo institucional que propicie melhor ao governamental nesse campo. Na Exposio de Motivos encaminhada pelo Ministro da Justia Maurcio Corra ao Exmo. Senhor Presidente da Repblica, foram indicadas as principais preocupaes que motivaram a reforma, sendo requerido regime de urgncia na tramitao do projeto:
Uma poltica de no-interveno no livre mercado no deve significar um aval a um mercado que perverte a liberdade. A Constituio Federal, art. 173, 4, exige da lei a represso do abuso do poder econmico. Trata-se de pea importante para a livre concorrncia, capaz de trazer saudveis consequncias para a produo e o consumo. A legislao atual tem meios substantivos bastante razoveis para que se implemente essa represso. Mas, para dar-lhe efetividade, preciso dotar o Poder Pblico de instrumentos hbeis, suficientes para superar alguns problemas essenciais. Primeiro, a falta de quadros especializados. (...) Em segundo lugar, a tradio brasileira mostra que o combate ao abuso do poder econmico por meios administrativos tende a ser sempre questionado no Poder Judicirio (...) impe-se dotar o rgo de instrumentos processuais adequados notadamente de uma Procuradoria especializada. Terceiro, a prpria ao administrativa ressente-se da falta de meios que permitam sejam os agentes econmicos alertados quanto s condutas abusivas que praticarem, assumindo o compromisso de cess-las. Em quarto lugar, alguns tipos de abuso, como o aumento arbitrrio de preos, no encontram satisfatria configurao legal. Finalmente, o processo administrativo na atual legislao no tem claramente formulada a discriminao de competncias entre os rgos encarregados de promov-lo, o que conduz no poucas vezes a incertezas que s delongam os prazos, em detrimento da necessria celeridade no combate ao abuso do poder econmico.40

Estava clara a busca pela efetividade do sistema: corpo tcnico especializado, instrumental para garantir a validade das decises no Judicirio e agilizar o processo administrativo, com delimitao de competncia entre os rgos responsveis por implementar a defesa da concorrncia no Brasil. Do Projeto de Lei n 3.712-E, de autoria do Deputado Fabio Feldman, surge ento,
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reconhecido pela OCDE (OECD, Competition Policy and Regulatory Reform in Brazil: A Progress Reform, Paris: OECD Publishing, 2000, p. 3). 40 Exposio de Motivos n 184, de 24 de abril de 1993, do Senhor Ministro de Estado da Justia.

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aps intensas discusses legislativas (inclusive para esclarecer que no se tratava de controle de preos),41 a Lei n 8.884/94, que contou com o largo apoio do Executivo42 e que foi recebida de forma dbia pelo empresariado local.43

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O Deputado Fabio Feldman, ao acompanhar a 105 Sesso Ordinria do CADE, de 02.12.1998, afirmou que: no Brasil preciso que se crie a cultura da concorrncia, e a ausncia da cultura da concorrncia levou a muita incompreenso durante todo o processo de tramitao da Lei, e mesmo depois que a Lei foi sancionada, a dificuldade da sociedade brasileira, de uma maneira geral, de entender a Lei, inclusive, poca, de entender que no se tratava de uma Lei de controle de preo, que foi na verdade, a grande discusso que ocorreu, e ns comentamos. Eu acho que, numa sociedade altamente complexa como a nossa, nesse processo altamente veloz de globalizao, essa questo da concorrncia, ela absolutamente vital para um conceito de cidadania contempornea. (...) eu estou disposto a retomar essa discusso, inclusive no campo da sociedade civil, quer dizer, das organizaes no-governamentais, das ONGs, das quais eu fao parte, porque realmente eu acho inclusive que tem que haver um enorme apoio ao trabalho do CADE e o reconhecimento de que este trabalho fundamental para o Brasil, e para a cidadania contempornea. A Lei de Abuso de Poder Econmico foi uma Lei que mudou muito o Brasil no sentido de ser um instrumento de pedagogia para o cidado brasileiro e para os agentes econmicos (...). (transcrio contida na Ata da 105 sesso ordinria do CADE, de 02.12.1998). 42 Fernando Henrique Cardoso, em Discurso de Abertura do III Seminrio Internacional de Defesa da Concorrncia, in Revista do Ibrac vol. 4, n 6, 1997, pp. 5-6, afirmou que: Ns apresentamos um projeto para tentar colocar essas questes num prisma mais amplo. E eu quero mencionar aqui a ao nesse projeto primeiro dos advogados que estiveram por trs, como assessores do projeto alguns estaro por aqui. E a presena naquele momento do deputado Fabio Feldman, que me aterrorizava frequentemente, dizendo que eu tinha que fazer alguma coisa nesta matria. Ele realmente teve um papel muito grande em me convencer da importncia de uma ao mais enrgica na regulao da competio. Foi possvel portanto, quando ns j estvamos no Ministrio da Fazenda, em 94, discutir mais aprofundadamente essa matria e, finalmente, foi possvel regulamentar de forma adequada o CADE . 43 A lei causou polmica, sendo acusada de instalar um terror econmico (vide Wilson Rodrigues de Faria, Os problemas da Lei Antitruste, in O Estado de So Paulo, 23.08.1994, p. 26). Parte das crticas vinha de uma compreenso equivocada dos artigos da nova lei como se pode ver do trecho do mencionado artigo de Wilson Rodrigues de Faria: Concorrentes no poderiam agir de maneira uniforme e teriam sempre que adotar condutas comerciais no convencionadas. Por outro lado, a lei estabelece que concorrentes no mais poderiam lutar entre si pelo mercado nem brigar pela sua fatia, uma vez que concorrente no pode criar dificuldade ao outro. (...) Dificultar o funcionamento de concorrentes colocar seus preos mais baixos? (...) O que fazer? .

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Em linhas gerais, a Lei n 8.884/94 instituiu o CADE como autarquia federal vinculada ao Ministrio da Justia e composto por seis conselheiros e um presidente, com mandato de dois anos, sendo possvel a reconduo. Foram tambm estabelecidas competncias para a Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia (SDE) e a Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda (SEAE)44 que, juntamente com o CADE, formam o que se convencionou chamar de Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC). Trs pilares bsicos foram estabelecidos: atuao preventiva, via controle de concentraes, atuao repressiva, via controle de condutas, e atuao educativa, via promoo da cultura da concorrncia. A nova lei revogou as Leis n 4.137/62, 8.158/91 e 8.002/90, e alterou a Lei n 8.137/90, dando unidade e sistematicidade ao tema da defesa da concorrncia no pas. V-se que se passou de um sistema antes baseado na defesa da economia popular (ainda que transvestido do nome concorrncia no perodo 19621988) para a promoo da concorrncia propriamente dita (a partir de 1994), tendo havido um perodo de transio a partir da promulgao da nova Constituio e com a tomada de posse do Presidente Fernando Collor em maro de 1990. A aplicao dos novos conceitos em um ambiente econmico propcio gerou uma verdadeira revoluo antitruste no Brasil. A mudana de escala da nova estrutura foi rpida. Por exemplo, de maio a dezembro de 1996 foram julgados 162 processos, com 20 condenaes, versus 152 julgados e 16 condenaes no perodo 1963-1984.45 O fluxo mdio mensal de entrada de processos no perodo de maio a dezembro de 1996 foi de 23,1 casos, 900% maior do que a mdia dos dois anos anteriores (2,3).46 Parte desse xito deve-se ao empenho do CADE, j em 1996, em se firmar como instituio e expandir sua rea de atuao. Com os subsequentes avanos legislativos Lei n 8.884/94,47 o SBDC passou a contar com expressiva reputao, tanto no plano interno quanto
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Instituda em 01.01.1995, como desmembramento da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda. 45 CADE, Relatrio Anual 1996, Braslia, 1997. O relatrio conclui que: A defesa da concorrncia nunca constituiu prioridade do Brasil do passado. Na era CIP, rgos como o CADE existiam formalmente, mas no eram feitos para funcionar, conforme sugerem as estatsticas mencionadas antes. As autoridades usavam e abusavam de seu poder de interveno no mercado, enquanto a morosidade da tramitao dos processos de direito econmico tornava ineficaz, na prtica, o sistema legal. 46 CADE, Relatrio Anual 1996, Braslia, 1997. 47 Lei n 9.021, de 30.03.1995, DOU de 31.03.1995, p. 4.578; Lei n 9.069, de 29.06.1995, DOU de 30.06.1995, p. 9.621; Lei n 9.470, de 10.07.1997, DOU de 11.07.1997,

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no internacional. No campo das estruturas, houve significativos avanos desde 1994. De 1994 a 2000, as grandes concentraes tomavam quase que integralmente a ateno das autoridades. Nos primeiros cinco anos de aplicao da Lei n 8.884/94 um considervel percentual de concentraes foi re-provado como Rockwell do Brasil/Albarus48 e Brasilit/ Eternit49 ou sofreu restries estruturais como Rhodia/Sinasa,50 Gerdau/Pains,51 Kolynos/Colgate,52 Brahma/Miller,53 e Antarctica/Anheuser
p. 14.704; Lei n 10.149, de 21.12.2000, DOU de 22.12.2000, p. 2; Lei n 10.843, de 27.02.2004, DOU de 01.03.2004, p. 1; Lei n 11.292, de 26.04.2006, DOU de 27.04.2006, p. 2; Lei n 11.482, de 31.05.2007, DOU de 31.05.2007, p. 5. 48 AC n 1/94 (Conselheiro-Relator: Marcelo Monteiro Soares). A operao consistia na aquisio da Diviso Braseixos da empresa Rockwell do Brasil S.A. pela lbarus Indstria e Comrcio S.A (segmento de autopeas). Ementa: Por maioria, o Colegiado manifestou-se contrariamente operao de aquisio da Diviso Braseixos da Rockwell do Brasil S.A. pela lbarus Indstria e Comrcio S.A.), de 01.12.1994. Em 24.01.1995, o ato foi reapresentado (Ato de Concentrao n 26/95) e aprovado em 19.12.1995 mediante a assinatura de um TCD (disponvel em http:// www.cade.gov.br/ASPIntranet/temp/t131200819595528.pdf). 49 AC n 6/94 (Conselheira-Relatora: Neide Teresinha Malard). A operao consistia na associao da Eternit S.A. e Brasilit S.A. para a formao de uma nova empresa chamada Eterbrs Sul Ltda. Ementa: Por unanimidade, o Colegiado negou autorizao s Requerentes Brasilit S.A. e Eternit S.A. para se associarem na criao da empresa Eterbrs Sul Ltda., de 25.11.1994. 50 AC n 12/94 (Conselheiro-Relator Jos Matias Pereira). A operao consistia na formao de uma joint venture entre Rhodia S.A. e Sinasa S.A. Administrao, Participaes e Comrcio denominada Rhodia-Ster S.A. 51 AC n 16/94. Em 29.03.1995, o Plenrio do CADE decidiu, por maioria, pela aprovao parcial da transao submetida pelas empresas Siderrgica Laisa S.A. (Grupo Gerdau) e Korl Gmbh (Cia. Siderrgica Pains), determinando-se s Requerentes (...) a DESCONSTITUIO dos atos pertinentes incorporao da Cia. Siderrgica Pains ao Grupo Gerdau. Em novembro de 1995, o grupo Gerdau pediu ao ento Ministro da Justia Nelson Jobim que modificasse a deciso do CADE que vetou a compra da siderrgica Pains. O Ministro Jobim suspendeu a deciso, o que gerou grande desconforto, sendo que os conselheiros que votaram contra a Gerdau no foram reconduzidos para os seus mandatos. Essa interferncia, no prevista em lei, foi altamente polmica e gerou inclusive questionamento ao Ministro da Justia por parte da Cmara dos Deputados (Requerimento de Informaes n 1.170, de 26.10.1995). O CADE flexibilizou as restries impostas no momento de execuo da deciso. 52 AC n 27/94. 53 AC n 58/95.

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Bush54). A mdia de operaes que sofriam restries superava 10% do total de atos apresentados, sendo que a maioria das restries foi alm da mera restrio de eventual clusula de exclusividade e estavam condicionados ao quanto estabelecido nos chamados Termos de Compromisso de Desempenho (TCD).55 Obviamente, havia um vis de seleo: no incio de vigncia da lei apenas as operaes que envolviam grandes concentraes eram apresentadas. Por iniciativa do ento Presidente do CADE, Gesner Oliveira, o rgo enviou, principalmente em 1998 e 1999, cartas-alerta s empresas integrantes de operaes para que elas tomassem conhecimento da lei antitruste e apresentassem o ato, caso este preenchesse os requisitos de notificao obrigatria estabelecidos na lei.56 O objetivo era difundir a existncia do controle estrutural e assegurar que a lei fosse cumprida, com a aplicao de multas por apresentao intempestiva (que chegou a 20% dos casos julgados, em 1999

54 55

AC n 83/96. Os TCDs foram previstos na Lei n 8.884/94 como condio aprovao de atos de concentrao que gerassem preocupaes concorrenciais. O instituto foi posterirmente regulamentado pelo artigo 131 da Resoluo n 45, de 28.03.2007, DOU de 12.04.2007. 56 Por exemplo, conforme ata da 97 sesso ordinria do CADE, de 07.10.1998 (publicada no DOU de 16.10.1998, n. 198-E, seo 1, pp. 1-2), o Presidente do CADE, Gesner Oliveira, submeteu ao Plenrio o teor de Cartas-Alerta endereadas s empresas Tirreno e Comrcio Derivados Plsticos Ltda., Petroqumica Unio e Branco Peres Citrus S.A.. O Plenrio, por unanimidade, referendou os termos destas Cartas-Alerta, que correspondem aos Ofcios/CADE no 1744/98, 1745/98 e 1746/98. Ainda, ata da 100 sesso ordinria do CADE, de 28.10.1998 (publicada no DOU de 06.11.1998), d conta que O Presidente submeteu ao Plenrio o teor de duas Cartas-Alerta, endereadas s empresas Bosch S.A. e Caf Seleto. O Plenrio, por unanimidade, referendou os termos destas Cartas-Alerta. (...) O Presidente do CADE, Gesner Oliveira, levou ao conhecimento do Plenrio as incorrees apresentadas na reportagem publicada no jornal Gazeta Mercantil, em 26.10.1998, Cade questiona Grupo Po de Acar, afirmando que o CADE no questionou ou denunciou a referida empresa. As Cartas-Alerta resultam de competncia legal do Plenrio do CADE, expressa no inciso XVIII do artigo 7 da Lei 8884/94 (Compete ao Plenrio do CADE: instruir o pblico sobre as formas de infrao da ordem econmica), e buscam trazer informaes relevantes ao cumprimento da Lei. Ainda, o CADE, em sesso de 26.02.2003, decidiu encaminhar aos bancos cartas-alerta, informando sobre a necessidade de as instituies financeiras notificarem ao rgo as fuses e incorporaes ocorridas no sistema financeiro.

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e 2000).57 Ainda, para garantir apoio da massa popular e poltica atuao do CADE, o rgo firmou em 12 de abril de 2000 com o Ministrio do Trabalho e Emprego acordo pelo qual se comprometia a atuar em parceria com referido Ministrio na avaliao de programas de requalificao e recolocao profissional para trabalhadores cuja perda de emprego esteja relacionada reestruturao e fuso de empresas.58 Tambm foi necessrio garantir a independncia do rgo em relao ao Governo. Logo no incio das atividades do CADE, houve episdio de interveno direta, quando o ento Ministro da Justia Nelson Jobim ordenou, em 1995, a suspenso da deciso do CADE no caso Gerdau/Pains.59 Tal suspenso no estava amparada em dispositivo legal e gerou grande controvrsia, ocasionando inclusive questionamento ao Ministro da Justia por parte da Cmara dos Deputados (Requerimento de Informaes n 1.170, de 26 de outubro de 1995). Esse foi o nico caso de interveno direta do Executivo e hoje se pode dizer que o CADE est em largos termos insulado de influncia poltica direta.60
57 Gesner

Oliveira & Bruno Werneck, Roteiro para anlise de atos de concentrao: uma proposta para o quadro institucional brasileiro, EAESP/FGV/NPP: Ncleo de pesquisas e publicaes, sem data. 58 A clusula segunda de referido protocolo curiosamente previa que o Ministrio do Trabalho e Emprego ir monitorar, por meio do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados, o fluxo de admisses e dispensas de empregados relativamente s empresas de que trata o presente Protocolo. 59 AC n 16/94. Em 29.03.1995, o Plenrio do CADE decidiu, por maioria, pela aprovao parcial da transao submetida pelas empresas Siderrgica Laisa S.A. (Grupo Gerdau) e Korl Gmbh (Cia. Siderrgica Pains), determinando-se s Requerentes (...) a DESCONSTITUIO dos atos pertinentes incorporao da Cia. Siderrgica Pains ao Grupo Gerdau.
60 Pode-se

dizer que h controle do Legislativo, por intermdio do Senado Federal, quando da sabatina dos Conselheiros e potencial influncia indireta naqueles Conselheiros que ainda no foram reconduzidos (nos termos do artigo 4, 1, da Lei n 8.884/94, o mandato dos Conselheiros de dois anos, sendo possvel uma reconduo). Os senadores podem negar a reconduo em relao queles Conselheiros no alinhados com seus interesses. Nos mais de 15 anos de aplicao da lei, apenas trs nomes indicados pelo Executivo no foram confirmados ou no tomaram posse por deciso prpria. O primeiro foi o Conselheiro Cleveland Prates Teixeira, que no foi reconduzido ao rgo. Ele desistiu da reconduo uma vez que o Governo no queria colocar seu nome para votao no plenrio do Senado, com temor de que ele fosse rejeitado em vista de seu voto para a reprovao da operao Nestl-Garoto. A segunda indicao que no se confirmou foi a de Denise Abreu,

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No af de implementar a lei antitruste, foi adotada interpretao extensiva do critrio do faturamento constante do artigo 54, 3 : 6 1 todos os atos em que os grupos econmicos das partes envolvidas apresentassem faturamento mundial no ano anterior operao igual ou superior a R$ 400 milhes deveriam ser apresentados ao SBDC. Se por um lado isso aumentava a visibilidade da lei, por outro fazia com que um crescente nmero de atos sem potencial lesivo fossem apresentados s autoridades brasileiras, principalmente aps 2000.62 O grfico a seguir ilustra a evoluo no nmero de atos julgados a partir da vigncia da Lei n 8.884/94, em que se nota a mudana de escala a partir de 2000. Foi includa igualmente tabela que indica o nmero de operaes que sofreram restries ou foram proibidas pelo CADE. A tabela a seguir demonstra que aproximadamente 4,5% dos atos sofreram restries e menos do que 0,1% foram reprovados.63 Se excluirmos das restries aquelas relaque tinha apoio do ento ministro-chefe da Casa Civil, Jos Dirceu (Denise Abreu nem chegou a ser sabatinada). A terceira indicao que no se confirmou foi a do economista Enas de Souza, que chegou a ser aprovado pelo Senado Federal, mas decidiu que no tomaria posse.
61

Prev o artigo 54 que Art. 54. Os atos, sob qualquer forma manifestados, que possam limitar ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia, ou resultar na dominao de mercados relevantes de bens ou servios, devero ser submetidos apreciao do Cade. (...) 3 Incluem-se nos atos de que trata o caput aqueles que visem a qualquer forma de concentrao econmica, seja atravs de fuso ou incorporao de empresas, constituio de sociedade para exercer o controle de empresas ou qualquer forma de agrupamento societrio, que implique participao de empresa ou grupo de empresas resultante em vinte por cento de um mercado relevante, ou em que qualquer dos participantes tenha registrado faturamento bruto anual no ltimo balano equivalente a R$ 400 milhes. linha com o planejamento estratgico estabelecido pelo CADE em 1997: A consolidao dos avanos fartamente ilustrados neste Relatrio Anual 1997, aliada formulao criteriosa e realista da nova agenda que se vislumbra com a modernizao da economia brasileira, permitir ao CADE se credenciar como instituio que almeja a maturidade institucional no ano 2000. (CADE, Relatrio Anual 1997, Braslia, 1998, p. 20).

62 Em

63 Os

atos de concentrao reprovados foram Rockwell do Brasil/Albarus (AC n 1/94), Brasilit/Eternit (AC n 6/94), Bolsa Brasileira do lcool (AC n 08012.004117/1999-67), Coopersucar Armazns Gerais (AC n 08012.002315/9950), Nestl/Garoto (AC n 08012.001697/2002-89), Owens Corning/Saint Gobain (AC 08012.001885/2007-1), Hospital de Caridade Dr. Astrogildo de Azevedo/Uni-

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cionadas apresentao da verso final do contrato firmado e restrio de clusula de no concorrncia, esse percentual reduzido para 1,6% (estimativa conservadora).64 V-se ainda a concentrao da assinatura dos TCDs no perodo 1994-1998,65 que alm da razo comentada acima, devido ao
med Santa Maria (AC n 08012.008853/2008-2) e Polimix/Cimento Tupi (AC n 08012.002467/2008-2). 64 Daniel Goldberg, O controle de estruturas no Brasil: reflexes sobre o estudo de Jos Tavares, in Joo Paulo dos Reis Velloso, Por uma moderna poltica de competio, Rio de Janeiro: Jos Olympio Editora, 2006, indica que no perodo de 2000 a 2004 apenas 0,15% dos atos julgados sofreram restries estruturais de relevo.
65 No

perodo 1994-2010, os seguintes TCDs foram firmados: Fosfrtil - Fertilizantes Fosfatados/Ultrafrtil Indstria e Comrcio de fertilizantes (AC n 2/1994), Carborundum do Brasil/Norton Indstria e Comrcio (AC n 5/1994), Carbex Indstrias Reunidas/Helios (AC n 13/1994), Companhia Sidergica Belgo Mineira/Siderrgica Dedini (AC n 14/1994), Alcan Alumnio do Brasil/FICAP (AC n 18/1994), Ajinomoto Co./Oriento Indstria e Comrcio (AC n 19/1994), Bayer/ Companhia Nitro Qumica Brasil (AC n 22/1995), Crown Qumica/Grace Produtos Qumicos e Plsticos (AC n 24/1995), CARFEPE S.A. Administradora e Participadora/Santista Alimentos (AC n 25/1995), Albarus/Rockwell do Brasil (AC n 26/1995), K e S Aquisies/Kolynos do Brasil (AC n 27/1995), Dow Produtos Qumicos/Hoechst Marion Roussel/Laboratrios Silva Arajo Roussel (AC n 47/1995), COPESUL/OPP Petroqumica S.A./Petroqumica Triunfo/Poliolefinas (AC n 54/1995), Jovita/Melitta do Brasil (AC n 56/1995), Companhia Cervejaria Brahma/Miller Brewing Company (AC n 58/1995), ELETROLUX/Kaspar/ Oberdorfer (AC n 62/1995), White Martins/Unigases (AC n 78/1996), Alcan Alumnio do Brasil/Alumnio Penedo (AC n 79/1996), Companhia Bahiana de Fibras/Du Pont do Brasil (AC n 145/1997), Companhia Vale do Rio Doce/Valepar (AC n 155/1997), Amadeus Global Travel Distribution/Transbrasil/Varig (AC n 08012.008101/1999-79), Fundao Antnio Helena Zerrenner/Ambev (AC n 08012.005846/99-12), Internet Digital Boulevard/Terra Networks Brasil (AC n 08012.004818/2000-82), CTBC Celular/Net Site (AC n 08012.006688/200101), Companhia Brasileira de Bebidas/Pepsico (AC n 08012.000212/2002-30), Serrana/Nevada Woods (AC n 08012.000497/2000-01), Andely Holding/Manah/Raspail Empreendimentos (AC n 08012.004904/2000-97), Cargill Agrcola/ Companhia Nacional de Fertilizantes (AC n 08012.007454/2000-49), Brasil Mdia Exterior/Hlio Lux/Itasilk/Pintex/Veculo Public (AC n 08012.005116/200016), Brasil Mdia Exterior/Pintex/Pintex Luminosos (AC n 08012.005117/200061), Brasil Mdia Exterior/D2E Participaes/Local Participaes (AC n 08012.005118/2000-13), Ripasa /Suzano (AC n 08012.010195/2004-19), Ripasa

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fato de que, a partir de 2000, comeou a haver forte movimento internacional contra os remdios de ordem comportamental, por serem considerados ineficazes dada a dificuldade de monitoramento66. Em vista do controle a posteriori estabelecido pela Lei n 8.884/94, com suas limitaes prticas ao uso de remdios estruturais, de 2007 a 2010 voltou a haver um incremento no uso de remdios comportamentais.
Celulose e Papel/Votorantim Celulose e Papel (AC n 08012.010192/2004-77), Axalto Holding/Gemplus International (AC n 08012.011178/2005-71), ALL Logstica/Brasil Ferrovias (AC n 08012.005747/2006-21), Vivax/NET Servios (AC n 53500.029599/2006), Petrobras/Ipiranga (AC n 08012.002820/2007-93), Leo Jnior/Recofarma (AC n 08012.001383/2007-91), BPS Shopping Center Ltda./ Brascan Shopping Centers Ltda (AC n 08012.013500/2007-69), DGB Logistica/ Chinaglia (AC n 08012.013152/2007-20), Dana Corporation/MAHLE Gmbh (AC n 08012.011518/2006-45), RV Empreendimentos Ltda/Silicar Empreendimentos, Comrcio e Participaes Ltda (AC n 08012.008847/2005-28), Agricur Defensivos Agricolas Ltda/Sumitomo e outros (AC n 08012.002148/2008-17), Votorantim Celulose e Papel (VCP)/International Paper (AC n 08012.009463/2006-11), Brasil Telecomunicaes AS/CLIC Clube de Investimentos dos Empregados da CEMIG (AC n 53500.022515), Banco do Brasil S.A./Banco Nossa Caixa S.A. (AC n 08012.011736/2008-41), Assicurazioni Generali S.p.A/Intensa Sanpaolo S.p.A, Mediobanca - Banca di Credito Finanziario S.p.A/Telefnica S.A. (AC n 53500.012487/2007), Medley/Sanofi-Aventis (AC n 08012.003189/200910), Sociedade Brasileira de Participaes / Chevron Amazonas LLC (AC n 08012.009025/2008-15), 614 Telecomunicaes Ltda, Net Servios de Comunicaes S.A (AC n 53500.001477/2008), American Bank-Note/Interprint (AC n 08012.001166/2008-81), Merck & Co., Inc./Schering-Plough Corporation (AC n 08012.002252/2009-92), Telemar/Brasil Telecom (AC n 53500.012477/2008), Alesat/Repsol (AC n 08012.000236/2009-65).
66 ICN,

Recommended practices for merger notification procedures, 2005, disponvel em http://www.internationalcompetitionnetwork.org/ (acesso em 10.11.2009). A preferncia por remdios estruturais tambm refletida no U.S. Department of Justice, Antitrust Division Policy Guide to Merger Remedies, 2004, disponvel em http://www.usdoj.gov/atr/ (acesso em 15.01.2007) e European Commission, Commission Notice on remedies acceptable under Council Regulation (EEC) No 4064/89 and under Commission Regulation (EC) No 447/98, 2001, Official Journal C 68, 02.03.2001, p. 3. A pouca efetividade dos remdios comportamentais o resultado do estudo dos remdios adotados pela Comisso Europeeia de 1996 a 2000 (European Commission, Merger Remedies Study: an ex post analysis of 96 remedies included in merger decisions adopted in 1996-2000, 2005, disponvel em http:// ec.europa.eu/ (acesso em 12.03.2010).

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Histrico e Desafios do Controle de Concentraes Econmicas no Brasil

Atos de Concentrao Julgados pelo CADE (1994-2010)67

700 300 500 400 300 200 100 0

651 584 523 518 526 563 497 402

538 474

660

226 144 21 46 12 19 98 99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

94 95 96 97

Restries e Reprovaes impostas pelo CADE (1994-2010)6869

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10
Restries Reprovaes 69

2 2

4 0

8 0

8 0

4 0

7 0

17 2

12 0

9 0

8 0

43 37 19 37 58 19 27 1 0 0 0 1 1 1

67 Fonte:

Para os atos de concentrao julgados, de 1994 a 1998: Relatrio Anual do CADE de 1998; de 1999 a 2000, Relatrio Anual do CADE de 2000, de 2001 a 2006, relatrio anual do CADE para o respectivo ano; 2007 a 2010: CADE, CADE em nmeros: Ato de Concentrao, disponvel em http://www.cade.gov.br/Default. aspx?5ada5da368a669c193b4 (acesso em 18.04.2011). 68 Fonte: Relatrios Anuais dos respectivos anos quando disponveis; CADE, CADE em nmeros: Ato de Concentrao, disponvel em http://www.cade.gov.br/Default.aspx?5ada5da368a669c193b4 (acesso em 18.04.2011). 69 Os atos de concentrao reprovados foram Rockwell do Brasil/Albarus (AC n 1/94), Brasilit/Eternit (AC n 6/94), Bolsa Brasileira do lcool (AC n 08012.004117/1999-67), Coopersucar Armazns Gerais (AC n 08012.002315/9950), Nestl/Garoto (AC n 08012.001697/2002-89), Owens Corning/Saint Gobain (AC 08012.001885/2007-1), Hospital de Caridade Dr. Astrogildo de Azevedo/Unimed Santa Maria (AC n 08012.008853/2008-2) e Polimix/Cimento Tupi (AC n 08012.002467/2008-2). O AC Gerdau/Pains (AC n 16/94) foi considerado aprovao com restries.

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Ana Paula Martinez

Nmero de TCDs firmados pelo CADE (1994-2010)70

10 9876543210

9 8 7 6 2 3 2 1 1 1 0 94 95 96 97 98 99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2 1 1 3 4 3

A dificuldade com relao aos compromissos de ordem comportamental trouxe outro desafio para a implementao da lei antitruste: como estabelecer restries estruturais minimamente efetivas em um sistema de controle a posteriori? A despeito de no solucionar o problema, tal como faz a anlise prvia71 (porque permanecem os incentivos das partes em no prestar informaes completas que permitiriam s autoridades detectar problemas concorrenciais a tempo), um avano importante foi feito pelo CADE em 2002: o Acordo de Preservao de Reversibilidade da Operao (APRO).72 Por meio de tal acordo com o CADE, a parte compromete-se a tomar as medidas para garantir que eventuais restries operao impostas pela autoridade no futuro sejam efetivas, evitando assim a adoo de medida cautelar de for-

70

Fonte: Cpia dos TCDs firmados obtida no CADE em 01.03.2011. preferncia pela anlise prvia j havia sido reconhecida pelo Relatrio Anual do CADE de 2003, p. 373: interessante lembrar que a legislao da concorrncia encontra-se em fase de reviso e que dentre as propostas de alterao legal em discusso encontra-se a de introduzir a possibilidade de controle prvio das operaes. De qualquer forma, como a celebrao de APROs tem respaldo dentro da atual legislao, o CADE tem mecanismos institucionais para prevenir danos ao mercado decorrentes de determinadas operaes. A soluo tambm apresenta a vantagem de ser seletiva, pois so elaborados acordos apenas aquelas operaes que possam gerar algum efeito significativo no mercado. 72 O APRO foi primeiramente regulamentado pela Resoluo do CADE n 28, de 24.07.2002 (publicada no DOU de 02.08.2002) e posteriormente pela Resoluo n 45, de 28.03.2007, DOU de 12.04.2007.
71 A

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Histrico e Desafios do Controle de Concentraes Econmicas no Brasil

ma unilateral pelo CADE. Foram firmados mais de 25 APROs,73 sendo 12 apenas em 2007.74 Na prtica, contudo, nem sempre o APRO consegue solucionar a questo que se prope a atacar e h que se ter cuidado para que no se imponha nus excessivo aos entes privados por todo o tempo em que perdurar a anlise. Ainda com relao dificuldade de implementar restries estruturais em um sistema a posteriori, note-se que o SBDC no conseguiu implementar em um prazo razovel duas de suas mais significativas restries a proibio da aquisio da Chocolates Garoto pela Nestl S.A.75 e as
73 Exemplos

de APROs firmados: Chocolates Garoto/Nestl Brasil (AC n 08012.001697/2002-89), NN Holding do Brasil e Biopart Ltda. (AC n 08012.007861/2001-81), Companhia Brasileira de Bebidas/PepsiCo. (AC n 08012.0000212/02-30), BR Participaes e Empreendimentos/G Barbosa e Cia. (AC n 08012.006976/2001-58), CBD/Sendas (AC n 08012.009959/2003-34), Cia. Brasileira de Distribuio/S (AC n 08012.004897/2002-93), TAM Linhas Areas/Varig Linhas Areas (AC n 08012.001291/2003-87), GTI/VRG Linhas Areas (AC n 08012.003267/2007-14), Compagnie de Saint-Gobain/ Owens Corning (AC n 08012.001885/2007-11), Dana Corporation/MAHLE Gmbh (AC n 08012.011518/2006-45), Braskem/Petrleo Brasileiro (AC n 08012.002813/2007-91), Refinaria de Petrleo Ipiranga/Ultrapar Participaes (AC n 08012.002816/2007-25), Braskem/Petrobras/Refinaria de Petrleo Ipiranga/Ultrapar Participaes (AC n 08012.002818/2007-14), Petrobras/Refinaria de Petrleo Ipiranga S.A. (AC n 08012.002820/2007-93), Leo Jnior/Recofarma Indstria do Amazonas (AC n 08012.001383/2007-91), Air Liquide Brasil/White Martins (AC n 08012.011196/2005-53), General Motors/Hughes Electronics/The News Corporation (AC n 53500.002423/2003), Globo Comunicaes e Participaes/The DIRECTV Group/The News Corporation (AC n 53500.029160/2004), Hypermarcas/DM (AC n 08012.009107/2007-71), Ambev/Cintra (AC n 08012.003302/2007-97), Votorantim Celulose e Papel (VCP)/International Paper (IP) (AC n 08012.009463/2006-11), Brasil Telecom/Invitel AS e Telemar Norte Leste Oi (AC n 53500.012477/2008 e 08012.005789/2008-23), Medley / Sanofi Aventis Farmaceutica Ltda. (AC n08012.003189/2009-10), Perdigo S.A. / Sadia S.A. (AC n 08012.004423/2009-18). 74 O grande nmero de APROs firmados em 2007 devido a dois fatores: (i) a operao Petrobrs/Ultra/Braskem/Ipiranga gerou a assinatura de quatro APROs (um para cada ato de concentrao apresentado); e (ii) atos apresentados em 2005 e 2006 tiveram APROs firmados em 2007 (e.g., Air Liquide Brasil/White Martins Gases Industriais - AC n 08012.011196/2005-53, e Votorantim Celulose e Papel (VCP)/International Paper (IP) - AC n 08012.009463/2006-11). 75 AC n 08012.001697/2002-89; Requerentes: Chocolates Garoto S.A./Nestl Brasil Ltda., julgado em 04.02.2004). A deciso do CADE foi questionada no Judicirio. Em 19.03.2007, o Juiz da 4 Vara Federal do Distrito Federal julgou procedente o pedido dos autores, declarando aprovado automaticamente o ato de concentrao

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restries impostas a uma srie de aquisies da Vale,76 o que pode explicar a volta assinatura de TCDs (compromisso de ordem comportamental) mais recentemente.
submetido apreciao do CADE em 15.03.2002, em virtude de haver decorrido o prazo previsto no art. 54, 7, da Lei 8.884/94, sem que tivesse havido deciso da autarquia, tornando sem efeito a deciso de desconstituio da mesma operao. (Processo n 2005.34.00.015042-8). Em 28.05.2007, o CADE interps recurso de apelao perante o TF-1 Regio. Em setembro de 2009, a 5. Turma do TRF-1. Regio, por maioria, deu parcial provimento remessa oficial e apelao para, reformando a sentena, apenas anular o julgamento pelo CADE do pedido de repreciao, a fim de que outro julgamento proceda na devida forma. Em maro de 2011, o processo permanecia no Tribunal, aguardando julgamento de embargos infringentes. 76 Em 10.08.2005, o CADE julgou sete atos de concentrao envolvendo a aquisio de cinco mineradoras pela Vale e o descruzamento societrio entre a mineradora e a Companhia Siderrgica Nacional (CSN) (ACs n 08012.005226/200088, 08012.005250/2000-17, 08012.000640/2000-09, 08012.001872/2000-76, 08012.002838/2001-08, 08012.002962/2001-65, 08012.006472/2001-38). A deciso do CADE foi pela aprovao das operaes com a restrio de que a Vale vendesse a mineradora Ferteco ou abrisse mo do direito de preferncia sobre a produo da Mina Casa de Pedra. Em seguida, a Vale ingressou com ao judicial contra a determinao do Conselho, contestando a validade do voto de qualidade dado pela presidente Elizabeth Farina. Em 18.12.2007, a 1 Turma do STF rejeitou o recurso apresentado pela empresa, mantendo a deciso imposta pelo CADE. Em outra ao, a empresa alegava que deveria ser indenizada pela CSN pela perda do direito de preferncia da mina Casa de Pedra e pedia nova liminar para suspender o cumprimento da deciso do CADE. Negada em primeira instncia, a liminar foi concedida, aps recurso da empresa, pelo Desembargador Souza Prudente, do Tribunal Regional Federal da 1. Regio (Agravo de Instrumento n 2007.01.000392448). Em 07.01.2008, o Presidente do STJ concedeu suspenso de segurana (Suspenso de Segurana n 1.793 - DF (2007/0281238-0) requerida pelo CADE contra a deciso citada no Agravo no Instrumento por haver risco de leso ordem administrativa. Em suas palavras: O no-cumprimento do acrdo proferido pelo CADE, aps o emprego de vrios expedientes de cunho judicial, constitui ofensa ordem pblica administrativa, uma vez que compromete evidncia a tutela administrativa de defesa da ordem econmica, subverte a execuo das deliberaes administrativas emanadas da autarquia e impede o normal exerccio de suas funes e atribuies. Na hiptese dos autos, os atos tidos como de concentrao so datados de 2000 e 2001, apreciados pelo CADE em 2005 e, at agora, conforme assinalado, no houve o devido cumprimento da deliberao administrativa. Em seguida, a Vale interps recurso chamado Reclamao com o objetivo de suspender a referida deciso do STJ, o qual teve seguimento negado pela Presidente do STF em 15.01.2008 (Reclamao n 5.780-1 Distrito Federal).

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Outras dificuldades surgiram na implementao do controle de concentraes. Em 2000, quando realizou a anlise do SBDC,77 a OCDE chamou a ateno para o fato de que muitos recursos estavam sendo usados para a anlise de operaes que nem sequer tinham potencial lesivo concorrncia (aproximadamente 4,5% das operaes apresentadas sofreram restries, includas nesse nmero as restries ancilares ao contrato). Comeou ento um esforo das autoridades para, de um lado, tornar mais gil a anlise de atos de concentrao simples e, de outro, sofisticar a anlise daqueles atos com real risco concorrncia. Para esses fins, a SDE e a SEAE instituram, por meio de portaria conjunta, o procedimento sumrio78 e a instruo conjunta;79 SDE e SEAE firmaram acordo com o mesmo fim com a Procuradoria do CADE em 2009.80 Operaes analisadas segundo o procedimento sumrio representaram em mdia 76,21% dos casos julgados pelo CADE de 2005 a 2011.81 Alm disso, foi sendo refinada a interpretao dos critrios de notificao. Em 2002 e 2003, uma srie de atos de concentrao foi arquivada sem julgamento de mrito, uma vez que foi considerado que eles no tinham o potencial de gerar efeitos no territrio brasileiro.82 A sinalizao foi no sentido de que o
77 OECD,

Competition Policy and Regulatory Reform in Brazil: A Progress Reform, Paris: OECD Publishing, 2000. 78 Portaria Conjunta SDE/SEAE n 01, de 18.02.2003, publicada no DOU de 19.02.2003 alterada pela Portaria Conjunta SDE/SEAE n 08, de 02.02.2004, publicada no DOU de 04.02.2004, p. 24. 79 Portaria Conjunta SDE/SEAE n 33, de 04.01.2006, publicada no DOU de 05.01.2006. 80 Termo de Acordo de Cooperao Tcnico-Operacional Cade/ProCade/SEAE/SDE que visa conferir maior organicidade s atividades dos rgos que compe o SBDC , firmado em 04.03.2009. 81 CADE, CADE em Nmeros, Atos de Concentrao, disponvel em http://www. cade.gov.br (acesso em 26.03.2012). 82 So eles: (i) AC n 08012.006025/2001-89, Pacific Cycle/Schwinn/GT Corp., Relator: Conselheiro Ronaldo Porto Macedo Jnior, d.j. 22.05.2002 (tratava-se da aquisio de ativos da Schwinn/GT Corp. pela Pacific Cycle,LLC. A Pacific Cycle no ofertava seus produtos no Brasil. Por sua vez, a Schwinn/GT Corp. ofertava seus produtos no pas por meio de inexpressivas exportaes, sendo que no ano anterior operao a empresa vendeu apenas cento e quarenta bicicletas no pas (tais vendas conferiam empresa participao de mercado inferior a 1%); (ii) AC n 08012.003246/2002-86, Assa Abloy AB/Besam AB, Relator: Conselheiro Thompson Almeida Andrade, d.j. 04.09.2002 (tratava-se da aquisio das quotas da Besam AB pela Assa Abloy AB. A Besam AB atuava no mercado brasileiro apenas por meio de insignificantes exportaes, sendo que no ano anterior operao

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artigo 2 da Lei n 8.884/9483 impunha diretrizes de interpretao ao artigo 54 da mesma lei necessrio haver ao menos a expectativa de que o ato possa produzir efeitos diretos e substantivos no Brasil para que ele seja passvel de notificao. Em seguida, em janeiro de 2005, o CADE passou a adotar novo entendimento em relao ao critrio do faturamento,84-85 refletido em sua
vendeu uma porta no Brasil. A Assa Abloy no oferecia qualquer produto ou servio no Brasil no mercado relevante da operao); (iii) AC n 08012.009254/2002-36, The Carlyle Group/Qinetiq Group Plc, Relator: Conselheiro Fernando de Oliveira Marques, d.j. 13.08.2003 (trava-se da aquisio da Qinetiq Group pelo The Carlyle Group. A Qinetiq Group no possua ativos ou estabelecimento comercial no Brasil e atuava no pas apenas por meio de contratos espordicos, e insignificantes do ponto de vista econmico. Por sua vez, The Carlyle Group no oferecia diretamente qualquer produto ou servio no Brasil no mercado relevante da operao); (iv) AC n. 08012.005749/2003-77, NSK/NSK Torrington, Relator: Conselheiro Thompson de Almeida Andrade, d.j. 05.11.2003 (tratava-se da aquisio pela NSK, de 49% do capital social detido por The Torrington Company na joint-venture NTC, no havendo ativos ou empresas envolvidos no Brasil. Entendeu-se que uma operao realizada no exterior, envolvendo a aquisio de capital social de empresa que no possui filial, agncia, sucursal, escritrio, agente ou representante no Brasil, e que no comercializa qualquer produto no pas, no possui condo de produzir efeitos em territrio nacional); (v) AC n 08012.005925/2003-71, Eastman Kodak Company /Practiceworks, Relator: Conselheiro Thompson Almeida Andrade, d.j. 10.12.2003 (tratava-se da aquisio da Practiceworks Inc. pela Eastman Kodak Company. Apesar de a adquirente atuar regularmente no pas, a atuao da adquirida no Brasil era insignificante, pois o grupo no possua representante em territrio nacional, nem unidades produtivas instaladas no pas. Suas atividades restringiam-se a exportaes espordicas, no tendo no ano da apresentao da operao desempenhado qualquer atividade em territrio nacional). 83 Art. 2 Aplica-se esta lei, sem prejuzo de convenes e tratados de que seja signatrio o Brasil, s prticas cometidas no todo ou em parte no territrio nacional ou que nele produzam ou possam produzir efeitos. 84 O primeiro ato de concentrao em que foi aplicado tal entendimento foi o AC n 08012.002992/2004-14 (ADC Telecomunications Inc./Krone International Holdings Inc.; Conselheiro-Relator Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer; d.j. 19.01.2005). 85 Outras teses j foram apreciadas, como a no aplicao do critrio de presuno de lesividade constante no artigo 54, 3, da Lei n 8.884/94 quando apenas o grupo vendedor apresentar faturamento igual ou superior a R$ 400 milhes no Brasil. A justificativa baseia-se em uma interpretao sistemtica do artigo 2 (a lei aplica-se aos atos que causem efeitos no pas) cumulado com o artigo 54. A interpretao foi apresentada pela primeira vez no AC n 08012.011559/2006-31 (Cheminova Brasil/Bayer Cropscience) e contou com parecer favorvel da SDE e

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smula86 n 1/2005,87 que estabeleceu que: Na aplicao do critrio estabelecido no artigo 54, pargrafo 3, da Lei 8.884/94, relevante o faturamento bruto anual registrado exclusivamente no territrio brasileiro pelas empresas ou grupo de empresas participantes do ato de concentrao. Essa mudana teve impacto imediato no nmero de operaes notificadas.88 A partir de ento, o CADE passou a editar outras smulas toda vez que decide ao menos dez casos no mesmo sentido at maro de 2012, nove smulas foram editadas, oito delas referentes a controle de concentraes, trazendo maior segurana jurdica aos administrados.89
do Procurador-Geral do CADE, que afirmou que a interpretao proposta, resultante de anlise sistemtica e finalstica da Lei de Concorrncia, est de acordo com diversas manifestaes anteriores deste CADE, quando j entendeu, mesmo em casos em que o critrio objetivo de faturamento se apresentou, no ser obrigatria a notificao do ato de concentrao. O Plenrio do CADE conheceu a operao por considerar que no tinha sido essa a inteno do legislador, nos termos do voto do Conselheiro-Relator Luiz Carlos Thadeu Delorme Prado, de 10.10.2007. Na 413 sesso ordinria do CADE, de 16.01.2008, foi discutido se o critrio de participao de 20% aplica-se mesmo no caso em que apenas uma das partes participa no mercado em questo e que no haja relao vertical entre as partes do negcio. Por maioria, o CADE entendeu que tais atos devem ser apresentados. 86 A smula foi regulamentada primeiramente pela Resoluo CADE n 39, de 23.02.2005 (DOU de 25.02.2005, p. 52), e posteriormente pela Resoluo n 45, de 28.03.2007 (DOU de 12.04.2007). 87 Publicada no DOU de 18.10.2005, n 200, Seo 1, p. 49. 88 Por bvio, o nmero de notificaes resultado de uma combinao das variveis critrios de notificao, grau de aquecimento da economia, grau de aplicao da lei pelas autoridades e observncia da legislao pelas partes em um ato de concentrao. 89 Smula 2: A aquisio de participao minoritria sobre capital votante pelo scio que j detenha participao majoritria no configura ato de notificao obrigatria (art. 54 da Lei n. 8.884/94) se concorrerem as seguintes circunstncias: (i) o vendedor no detinha poderes decorrentes de lei, estatuto ou contrato de (i.a) indicar administrador, (i.b) determinar poltica comercial ou (i.c) vetar qualquer matria social e (ii) do(s) ato(s) jurdico(s) no constem clusulas (ii.a) de no-concorrncia com prazo superior a cinco anos e/ou abrangncia territorial superior de efetiva atuao da sociedade objeto e (ii.b) de que decorra qualquer tipo de poder de controle entre as partes aps a operao. Smula 3: Nos atos de concentrao realizados com o propsito especfico de participao em determinada licitao pblica, o termo inicial do prazo do art. 54 4, da Lei 8.884/94 a data da celebrao do contrato de concesso. Smula 4: lcita a estipulao de clusula de no-concorrncia na vigncia dejoint venture, desde que guarde relao direta com seu

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Por fim, o aumento da segurana jurdica no controle de estruturas deu-se tambm pela emisso de guias de anlise, com destaque para a Portaria Conjunta SDE/SEAE n 50, de 1 de agosto de 2001,90 que aprovou o Guia para anlise econmica de atos de concentrao horizontal . Em 2009, o CADE emitiu a Resoluo n 53, de 16 de setembro de 2009, que criou o Departamento de Estudos Econmicos (DEE) com o objetivo de assistir o Plenrio nas matrias que envolvam conhecimento econmico e economtrico. Esse breve panorama da poltica antitruste referente a controle de concentraes sob a gide da Lei n 8.884/94 demonstra que houve relevante amadurecimento institucional por parte das autoridades e disseminao do valor da concorrncia pelo pas. Contudo, a despeito dos notrios avanos, a experincia demonstrou que importantes aperfeioamentos legislativos se faziam necessrios, o que nos leva ao nosso prximo tema: o projeto de reforma do SBDC sob a tica das concentraes.

4. A reforma do SBDC sob a tica das concentraes

A aplicao da lei de concorrncia pelo SBDC nos ltimos anos principalmente a partir de 2000, quando o sistema passou a ter uma escala maior demonstrou a necessidade de significativa reforma para garantir efetividade ao controle de estruturas. certo que da continuao do esforo reformador iniciado na dcada de 90, depende o futuro da poltica de concorrncia no Brasil. Trs aspectos so tidos como mais relevantes: estabelecimento de controle prvio com o subsequente estabelecimento de prazos curtos para reviso, aperfeioamento dos critrios de notificao e eliminao da sobreposio das atividades da SDE e da SEAE.
objeto e que fique restrita aos mercados de atuao. Smula 5: lcita a estipulao de clusula de no-concorrncia com prazo de at cinco anos da alienao de estabelecimento, desde que vinculada proteo do fundo de comrcio. Smula 6: O fato gerador das taxas processuais previstas na Lei 9.781/99 o protocolo do ato de concentrao ou da consulta, sendo devidas ainda que a parte venha desistir do pedido em momento posterior. Smula 8: Para fins da contagem do prazo de que trata o 4 do artigo 54 da Lei 8.884/94, considera-se realizado o ato de concentrao na data da celebrao do negcio jurdico e no da implementao de condio suspensiva. Smula 9: Para fins da contagem do prazo de que trata o 4 do artigo 54 da Lei 8.884/94, considera-se realizado o ato de concentrao na data de exerccio da opo de compra ou de venda e no o do negcio jurdico que a constitui, salvo se dos correspondentes termos negociais decorram direitos e obrigaes que, por si ss, sejam capazes de afetar, ainda que apenas potencialmente, a dinmica concorrencial entre as empresas. 90 Publicada no DOU n 158-E, de 17.08.01, Seo 1, pp. 12 a 15.

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Em um primeiro momento (de 2000 a 2002) discutiu-se a criao da Agncia Nacional de Defesa da Concorrncia ANC e um Projeto de Lei paralelo para alterar e acrescentar dispositivos Lei n 8.884/94. Decreto Presidencial de 11 de agosto de 200091 instituiu Grupo de Trabalho Interministerial com a finalidade de concluir os estudos para criao da Agncia Nacional de Defesa do Consumidor e da Concorrncia. Em 26 de outubro de 2000, um projeto foi colocado em consulta pblica. O primeiro ponto tratado foi a adoo da anlise prvia. A justificativa era que dessa forma as partes envolvidas so incentivadas a colaborar ao mximo para a celeridade da anlise ao mesmo tempo em que so grandemente ampliadas as opes para a soluo de problemas concorrenciais.92 V-se que, muito diferentemente da justificativa da anlise prvia do Decreto-Lei de 1945 ou da Lei de 1962, agora a preocupao dar efetividade ao sistema. De fato, um sistema obrigatrio e a posteriori oferece dificuldades bem peculiares: as partes no tm qualquer incentivo em prestar informaes e, quanto mais tardar a anlise, mais difcil (ou mesmo impossvel) de se implementar eventual deciso estrutural restritiva. Aos argumentos mais tericos de 2000 somaram-se aqueles de ordem prtica (na linha do caso United States v. El Paso Natural Gas Co.93): como visto, o SBDC no conseguiu historicamente
91

92 SEAE,

Publicado no DOU em 14.08.2000, p. 4. Nota Oficial: Grupo de Trabalho apresenta modelo da ANC, de 26.10.2000, disponvel em http://www.fazenda.gov.br/portugues/releases/2000/r001026.asp (acesso em 5.10.2007).

93

United States v. El Paso Natural Gas Co., 376 U.S. 651 (1964). Tratava-se da aquisio da Pacific Northwest Pipeline Corp. pela El Paso, ambas ativas no transporte de gs natural por ductos. O DOJ se ops operao, apresentando pedido de desfazimento perante o Judicirio. Aps sete anos de litgio, a Suprema Corte decidiu a favor do Departamento de Justia dos EUA. Porm, outros dez anos foram necessrios para se desfazer a operao, fazendo com que todo o processo durasse um total de dezessete anos. Estimou-se que a El Paso teve lucro adicional de US$ 10 milhes por cada ano que manteve sob seu controle os ativos da Pacific Northwest Pipeline Corp, totalizando uma transferncia indevida de renda total dos consumidores para a El Paso de US$ 170 milhes ( U.S. Senate Report n 803, 94th Cong. 2d Sess. 66 (1976) apud William J. Baer, Reflections on 20 Years of Merger Enforcement under the Hart-Scott-Rodino Act, Remarks before the Conference Board, Washington, D.C., October 29, 1996, e the 35th Annual Corporate Counsel Institute Northwestern University School of Law, San Francisco, CA, October 31, 1996). A trajetria do caso El Paso desencadeou uma onda de discusses no Senado norte-americano acerca da possibilidade de adoo de um sistema de controle prvio, o que levou emisso do Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvement Act de 1976 (HSR).

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dar efetividade em um tempo razovel a seus vetos e restries, a no ser naqueles raros casos em que houve cumprimento voluntrio por parte das requerentes. No por outro motivo, dos mais de noventa pases identificados como possuidores de controle estrutural at 2011,94 apenas Brasil, Egito e Paquisto tinham controle obrigatrio e a posteriori. A maioria das jurisdies adota um controle obrigatrio e prvio (e outros poucos controle voluntrio e a posteriori), com o cuidado de refinar os critrios de notificao e prever um perodo de anlise curto para que o sistema no se torne excessivamente oneroso para a economia. Isso nos leva segunda proposta de modificao do projeto: os critrios de notificao. O projeto que foi consulta pblica em 2000 aboliu o critrio de notificao relacionado participao de mercado (sob a gide da Lei n 8.884/94, toda vez que uma das partes detivesse participao de mercado igual ou superior a 20%, o ato deveria ser apresentado). A acertada sugesto est em linha com as melhores prticas internacionais, uma vez que participao de mercado deve ser critrio de anlise e no de notificao.95 Contudo, para compensar o abandono desse critrio, o projeto ento apresentado reduzia o valor do critrio do faturamento dos atuais R$ 400 milhes para R$ 150 milhes, o que, a nosso ver, poderia gerar grande volume de atos de concentrao passveis de notificao. Ainda em relao ao critrio do faturamento, o projeto avanou em prever expressamente que ele se refere ao faturamento no Brasil, evitando a incerteza jurdica que advm da redao adotada na Lei n 8.884/94. Outra proposta pouco comentada poca, mas de suma importncia, era a de limitar o controle de estruturas a concentraes econmicas strico sensu, eliminando as cooperaes econmicas da obrigatoriedade de notificao (ao substituir a expresso Os atos, sob qualquer forma manifestados por Os atos de concentrao, sob qualquer forma manifestados). Finalmente, foi proposta nova sistemtica de anlise de atos de concentrao segundo a qual o Diretor-Geral da Agncia, em at 30 dias da notificao, autorizaria a operao ou solicitaria informaes complementares. Caso o Diretor-Geral considerasse que a
94

Para lista completa, vide Martinez, Ana Paula. Controle de Concentraes Econmicas por Pases em Desenvolvimento: Uma Contribuio Jurdica Anlise de Custo-Benefcio, Dissertao de Mestrado apresentada em maio de 2008 para obter o ttulo de Mestre na Faculdade de Direito da USP. International Competition Network, Recommended Practices for Merger Notification and Review Procedures, 2004, disponvel em http://www.internationalcompetitionnetwork.org (acesso em 23.01.2007).

95 Cf.

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operao poderia apresentar riscos concorrncia deveria impugn-la perante o Tribunal de Concorrncia, caso em que as partes ficariam impedidas de consumar a operao por um prazo mximo de 120 dias.96 Por meio do Aviso n 805/MF, de 2 de dezembro de 2002, o Ministro da Fazenda encaminhou o projeto (com algumas modificaes em relao ao projeto original) para o Ministro Chefe da Casa Civil com a justificativa abaixo:
(...) os problemas diagnosticados so decorrentes no s de um inadequado desenho institucional do Sistema, aliado carncia de recursos disponveis, mas tambm de questes de ordem legal impropriedades pontuais da Lei n 8.884/94. A existncia de trs rgos distintos e a decorrente fragmentao da instruo processual, esta sem paralelo internacional, prolonga excessivamente o prazo de tramitao dos casos e aumenta os custos para o administrado. Note-se, ainda, que esta diviso aumenta significativamente o custo de coordenao entre os trs rgos e propicia inclusive que, em alguns momentos, haja trabalhos replicados. (...) Submeter anlise do CADE todas as operaes de concentrao notificadas, a maioria das quais nitidamente no prejudiciais concorrncia, minar-lhe a possibilidade de ao efetiva, no horizonte de tempo necessrio, em casos de mrito, por pura e absoluta sobrecarga de trabalho. Isso apenas perpetuaria o modelo perverso que existe hoje, mediante o qual se confere prioridade ao que menos importante.

Anexo ao projeto encontrava-se Carta Interministerial firmada pelos ento Ministros da Justia, Fazenda e Planejamento, Oramento e Gesto que explicava as mudanas propostas, com especial nfase na limitao do controle a concentraes stricto sensu e na introduo da anlise prvia.97 O principal avano com relao proposta de 2000 foi colocar uma segunda trava
96 97

Os prazos mencionados poderiam ser suspensos em situaes excepcionais. A referida carta esclarecia que: O atual artigo 54 da Lei n. 8.884/94 trata, conjuntamente, de ato de concentrao e de outros atos que possam, de qualquer forma, prejudicar a concorrncia. A previso de que esses outros atos precisariam, em tese, ser notificados implica ambiguidade interpretao do artigo. Desse modo, e seguindo a tendncia internacional, o art. 54 foi limitado a controle de concentraes. O projeto estabelece o controle prvio de concentraes e aperfeioa os critrios de notificao. Est sendo proposto que a Agncia emita seu juzo em relao s operaes de concentrao que se enquadrem em critrio de notificao previamente sua consumao. Dessa forma, as partes envolvidas so incentivadas a colaborar ao mximo para a celeridade da anlise, ao mesmo tempo em que so grandemente ampliadas as opes para a soluo de problemas concorrenciais eventualmente surgidos.

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no critrio do faturamento, a exemplo de outras jurisdies, como Unio Europeia: no basta que uma parte envolvida na operao (ou seu grupo econmico) apresente faturamento no Brasil no ano anterior operao de R$ 150 milhes. Ser necessrio tambm que o grupo econmico de qualquer outra parte da operao tenha registrado R$ 30 milhes de faturamento no Brasil no mesmo perodo. Outra inovao importante foi a previso de que esses valores poderiam ser alterados por resoluo conjunta do CADE e da SDE (ou do rgo colegiado do SBDC), possibilitando a flexibilidade necessria para adequar o critrio caso se percebesse que o valor era por demais restrito ou amplo. Em 2005, houve nova tentativa para emplacar a reestruturao do sistema. A Exposio de Motivos n 107-A MJ/MF/MP, de 1 de setembro de 2005, deu grande destaque necessidade de reforma do controle de estruturas:
(...) Atualmente, toda operao de concentrao em que quaisquer dos participantes tenham registrado faturamento bruto anual de quatrocentos milhes de reais deve ser notificada. Tal critrio excessivamente amplo, tendo em vista que mesmo operaes com impacto insignificante na economia brasileira devem ser notificadas. 17. Como consequncia, o Sistema congestionado por esse tipo de operao, muitas das quais sem necessidade de anlise, uma vez que no so casos efetivos de concentrao econmica ou visivelmente no so capazes de causar danos concorrncia. Isso significa que o Sistema vem empregando grande parte dos seus recursos escassos em anlises de menor ou de nenhum potencial danoso para a sociedade, o que caracteriza uma alocao ineficiente de recursos pblicos. 18. O controle de concentraes no prvio, o que significa que as partes podem consumar a operao antes da deciso do Sistema. Isso as incentiva a tentar postergar a anlise o mximo possvel, ao mesmo tempo em que reduz substancialmente as opes para a soluo de problemas concorrenciais eventualmente aventados. Vale observar que a grande maioria de condicionantes impostos para a aprovao de operaes foi de carter comportamental, em oposio aos condicionantes de carter estrutural, muito mais efetivos para corrigir questes concorrenciais advindas de operaes de concentrao, de acordo com os ditames da moderna teoria antitruste. 19. O rgo judicante analisa todos os casos de concentrao que do entrada no Sistema quando, internacionalmente, sabe-se que, em mdia, noventa e cinco por cento deles no apresentam qualquer prejuzo concorrncia. A consequncia que esse rgo fica sem condies para conferir a devida ateno aos casos de maior potencial ofensivo aos consumidores, que demandam, por isso mesmo, solues rpidas.

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Por conta do ento ambiente desfavorvel criao de novas agncias, excluiu-se a referncia Agncia Nacional de Defesa da Concorrncia e preferiu-se investir na reestruturao do CADE, que passaria a ser composto por uma Superintendncia (com papel similar ao desempenhado pelo Departamento de Proteo e Defesa Econmica da Secretaria de Direito Econmico sob a gide da Lei n 8.884/94) e um Tribunal. De resto, o projeto manteve a previso de anlise prvia, a eliminao do critrio de participao de mercado e a reduo do critrio do faturamento de R$ 400 milhes para R$ 150 milhes, com a criao da segunda trava de R$ 30 milhes. O Presidente encaminhou o projeto Cmara sob o n 5.877/2005. O Projeto de Lei n 5.877/05 foi apensado ao Projeto de Lei n 3.937/2004, de autoria do Deputado Carlos Eduardo Cadoca que tratava igualmente da reforma da Lei n 8.884/94, ainda que de forma muito mais pontual. O Projeto de Lei n 5.877/05 foi analisado por Comisso Especial da Cmara e, em setembro de 2007, o Deputado-Relator Ciro Gomes apresentou seu voto e proposta de substitutivo, bastante prximo ao projeto apresentado pelo Executivo. Em relao ao controle de concentraes, destacava-se o retorno ao valor de R$ 400 milhes como critrio de faturamento, cumulado com a manuteno da segunda trava de R$ 30 milhes, de modo a reduzir o nmero de operaes passveis de notificao obrigatria.98 O projeto de reforma do SBDC foi includo como um dos objetivos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do Governo Federal, programa
98 Nos

termos do voto do Deputado-Relator, A introduo de uma segunda trava com critrio de faturamento de R$ 30 milhes para a outra requerente constitui inovao importante, proposta tanto no Projeto do Deputado Carlos Cadoca quanto do Poder Executivo, para evitar que todas as aquisies de empresas muito pequenas por empresas maiores tenham que ser notificadas. Esta medida tende a reduzir o nmero de operaes notificadas. De outro lado, a reduo proposta do limite do critrio de notificao de R$ 400 para R$ 150 milhes pode aumentar o nmero de operaes notificadas. O efeito lquido dessas duas alteraes ambguo. Dado o grande nmero de operaes notificadas sem quaisquer problemas, entendemos que o ideal seria reduzir o nmero de operaes apresentadas, diminuindo, inclusive, os custos dessas transaes para boa parte das empresas. J o Projeto de Lei 3937/2004 do ilustre Deputado Carlos Cadoca mantm o valor da primeira trava de faturamento em R$ 400 milhes, o que, pelos motivos expostos, consideramos mais apropriado. Assim, seguimos, neste dispositivo, a regra estabelecida no Projeto de Lei do Deputado Carlos Cadoca, mantendo o valor do faturamento da primeira requerente para R$ 400 milhes e introduzindo a segunda trava de R$ 30 milhes.

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apresentado em janeiro de 2007.99 Isso porque esperava-se que com a aprovao do PL criar-se-ia ambiente institucional mais favorvel ao livre funcionamento dos mercados e ao investimento privado. O projeto foi aprovado pela Cmara dos Deputados no final de 2008 e aprovado pelo Senado Federal em dezembro de 2010, onde tramitou sob o PLC n 06/2009. O projeto de reforma sofreu alteraes substantivas no Senado parte importante de autoria do Senador Francisco Dornelles. Apesar de substanciais diferenas, tanto a verso aprovada na Cmara quanto no Senado contemplavam a adoo da anlise prvia, a excluso da participao de mercado como critrio de notificao (mantendo-se o critrio do faturamento), a restrio da notificao aos casos de concentrao e no de cooperao econmica, alm da importante reestruturao institucional. Finalmente, em 30 de novembro de 2011, a Presidente da Repblica sancionou, com importantes vetos, a nova lei de defesa da concorrncia, que recebeu o nmero 12.529, com entrada em vigor em 29 de maio de 2012. Passemos sua anlise.

5. A NOVA LEI DE DEFESA DA CONCORRNCIA

Ao lado da reestruturao institucional, que criou agncia nica de defesa da concorrncia (o chamado Supercade),100 o controle de estruturas a rea em que as mudanas so as mais significativas no sistema introduzido pela Lei n 12.529/11. Os artigos 88 e 90, com os selecionados pargrafos abaixo, so de particular interesse na presente anlise:
Art. 88.Sero submetidos ao Cade pelas partes envolvidas na operao os atos de concentrao econmica em que, cumulativamente: I pelo menos um dos grupos envolvidos na operao tenha registrado, no ltimo balano, faturamento bruto anual ou volume de negcios total no Pas, no ano anterior operao, equivalente ou superior a R$ 400.000.000,00 (quatrocentos milhes de reais); e II pelo menos um outro grupo envolvido na operao tenha registrado, no ltimo balano, faturamento bruto anual ou volume de negcios total no Pas, no ano anterior operao, equivalente ou superior a R$ 30.000.000,00 (trinta milhes de reais).
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100 Nos

Vide Casa Civil, Programa de Acelerao do Crescimento 2007-2010, 22.01.2007. termos do art. 5 da Lei n 12.529/2011, o CADE composto dos seguintes rgos: Tribunal Administrativo de Defesa Econmica, Superintendncia-Geral e Departamento de Estudos Econmicos.

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1 Os valores mencionados nos incisos I e II docaputdeste artigo podero ser adequados, simultnea ou independentemente, por indicao do Plenrio do Cade, por portaria interministerial dos Ministros de Estado da Fazenda e da Justia. 2 O controle dos atos de concentrao de que trata ocaputdeste artigo ser prvio e realizado em, no mximo, 240 (duzentos e quarenta) dias, a contar do protocolo de petio ou de sua emenda. 3 Os atos que se subsumirem ao disposto no caput deste artigo no podem ser consumados antes de apreciados, nos termos deste artigo e do procedimento previsto no Captulo II do Ttulo VI desta Lei, sob pena de nulidade, sendo ainda imposta multa pecuniria, de valor no inferior a R$ 60.000,00 (sessenta mil reais) nem superior a R$ 60.000.000,00 (sessenta milhes de reais), a ser aplicada nos termos da regulamentao, sem prejuzo da abertura de processo administrativo, nos termos do art. 69 desta Lei. 4 At a deciso final sobre a operao, devero ser preservadas as condies de concorrncia entre as empresas envolvidas, sob pena de aplicao das sanes previstas no 3odeste artigo.

(...)
7 facultado ao Cade, no prazo de 1 (um) ano a contar da respectiva data de consumao, requerer a submisso dos atos de concentrao que no se enquadrem no disposto neste artigo.

(...)
9 O prazo mencionado no 2odeste artigo somente poder ser dilatado: I por at 60 (sessenta) dias, improrrogveis, mediante requisio das partes envolvidas na operao; ou II por at 90 (noventa) dias, mediante deciso fundamentada do Tribunal, em que sejam especificados as razes para a extenso, o prazo da prorrogao, que ser no renovvel, e as providncias cuja realizao seja necessria para o julgamento do processo. Art. 90. Para os efeitos do art. 88 desta Lei, realiza-se um ato de concentrao quando: I 2 (duas) ou mais empresas anteriormente independentes se fundem; II 1 (uma) ou mais empresas adquirem, direta ou indiretamente, por compra ou permuta de aes, quotas, ttulos ou valores mobilirios conversveis em aes, ou ativos, tangveis ou intangveis, por via contratual ou por qualquer outro meio ou forma, o controle ou partes de uma ou outras empresas; III 1 (uma) ou mais empresas incorporam outra ou outras empresas; ou IV 2 (duas) ou mais empresas celebram contrato associativo, consrcio ou joint venture.

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Pargrafo nico. No sero considerados atos de concentrao, para os efeitos do disposto no art. 88 desta Lei, os descritos no inciso IV do caput, quando destinados s licitaes promovidas pela administrao pblica direta e indireta e aos contratos delas decorrentes.

A nova lei introduziu a anlise prvia, com previso de prazo mximo de 330 dias para o CADE emitir sua deciso. Com o veto presidencial do artigo 64 que previa a aprovao tcita da operao caso o CADE no observasse os prazos previstos na lei101 (que, em sua verso final, foram reduzidos a alguns poucos), surgiu dvida entre a comunidade jurdica se o referido prazo mximo era prprio ou imprprio. Parecer da Procuradoria Geral do CADE102 parece indicar tratar-se de prazo prprio, sujeito aprovao tcita da operao em caso de descumprimento, com base em interpretao histrica, teleolgica e sistemtica, mas no possvel assegurar que o CADE seguir essa interpretao se e quando estiver diante de um caso concreto, em que, por sua complexidade ou por alguma falha procedimental, forem superados os 330 dias de anlise. A redao final da lei no traz ao contrrio de redaes anteriores dos diferentes anteprojetos e projetos discutos desde 2000 a previso de prazo mximo para anlise de operaes que no suscitam potenciais riscos concorrncia. Jurisdies experientes em tema de controle prvio de concentraes como Estados Unidos e Unio Europeia trazem prazos, em mdia, de 30 dias de anlise, que muitas vezes so antecipados (o chamado early termination). Igualmente, a International Competition Network (ICN) recomenda que a anlise em casos sem complexidade concorrencial no deve superar seis semanas (initial waiting periods should expire in six weeks or less103). Considerando que a grande maioria das operaes sujeitas ao controle de estruturas no sofrem restries relevantes (como visto acima, o caso de menos de 2% das operaes apresentadas ao CADE de 1994 a 2010), no haver previso legal ou norma infralegal prevendo prazo mximo de anlise nos
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artigo 64 tinha a seguinte redao: O descumprimento dos prazos previstos nesta Lei implica a aprovao tcita do ato de concentrao econmica. A justificativa do veto presidencial foi conforme a seguir: Da forma como redigido, o artigo estabelece a aprovao tcita de atos de concentrao como consequncia automtica de quaisquer dos prazos estabelecidos na lei, resultando em medida desproporcional e com o potencial de acarretar graves prejuzos sociedade. 102 Parecer ProCADE n 17/2012, datado de 16.12.2011. 103 ICN, ICN Recommended Practices, IV-C.

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casos ditos sumrios pode fazer com que os custos do sistema sejam superiores a seus benefcios. Isso porque, como se sabe, o novo sistema impede o fechamento da operao e as eficincias econmicas da decorrentes na ausncia de deciso do CADE. O Brasil precisa refletir a experincia de jurisdies em que, a despeito de no preverem prazo para anlise na lei ou, no caso de o fazerem, serem eles muito dilatados, emitiram normativo infralegal prevendo prazos razoveis. Canad um exemplo de compromisso com prazos curtos sua lei de concorrncia prev prazo mximo de 30 dias para analisar operaes no rito sumrio e a autoridade emitiu normativo indicando prazo mximo de 14 dias para esses casos (vide Competition Bureau, Fee and Service Standards). Por sua vez, a Comisso de Concorrncia da ndia aprovou regulamento interno prevendo prazo mximo para anlise em rito sumrio de 30 dias corridos a lei indiana de defesa da concorrncia refere-se a prazo mximo geral de 180 dias. Sobre o critrio de notificao, baseado exclusivamente no faturamento no Brasil de ao menos duas partes da operao (R$ 400 milhes e R$ 30 milhes), a lei traz duas novidades. A primeira delas relativa possibilidade de reviso desses valores por portaria interministerial dos Ministros de Estado da Fazenda e da Justia. Durante o processo legislativo muito se discutiu sobre a adequao desses valores ao tipo de transao que o Estado pretendia capturar com o controle de estruturas. O valor de R$ 150 milhes para uma das partes contido no projeto original foi majorado para R$ 400 milhes ainda na Cmara dos Deputados pelo Deputado-Relator Ciro Gomes, em linha com o Projeto do Deputado Carlos Cadoca.104 No Senado, houve majorao do valor de R$ 400 milhes para R$ 1 bilho (atualizou-se o valor de R$ 400 milhes de 1994 at 2011). A redao final aprovada pela Cmara preservou os valores de R$ 400 milhes e R$ 30 milhes, com o compromisso do Governo de revisar os valores no caso do nmero de operaes capturadas ser considerado excessivo.
104 Segundo

relatrio do Deputado-Relator Ciro Gomes: De outro lado, a reduo proposta do limite do critrio de notificao de R$ 400 para R$ 150 milhes pode aumentar o nmero de operaes notificadas. O efeito lquido dessas duas alteraes ambguo. Dado o grande nmero de operaes notificadas sem quaisquer problemas, entendemos que o ideal seria reduzir o nmero de operaes apresentadas, diminuindo, inclusive, os custos dessas transaes para boa parte das empresas. J o Projeto de Lei 3937/2004 do ilustre Deputado Carlos Cadoca mantm o valor da primeira trava de faturamento em R$ 400 milhes, o que, pelos motivos expostos, consideramos mais apropriado. Assim, seguimos, neste dispositivo, a regra estabelecida no Projeto de Lei do Deputado Carlos Cadoca, mantendo o valor do faturamento da primeira requerente para R$ 400 milhes e introduzindo a segunda trava.

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Uma questo que no foi explicitamente abordada foi a aplicao do critrio do faturamento da nova lei ao grupo vendedor. A questo j havia sido abordada pelo SBDC sob a gide da Lei n 8.884/94, sem sucesso.105 As melhores prticas internacionais indicam que, do ponto de vista lgico e sistemtico, o critrio do faturamento deveria se limitar ao faturamento da empresa-objeto, do comprador e de seu grupo econmico, excluindo aquele faturamento que est saindo do mercado, por no gerar efeitos concorrenciais. O CADE ainda no se manifestou sobre o assunto, j tendo sido contudo provocado nesse sentido.106 Finalmente, ainda sobre critrios de notificao, a lei prev que o CADE pode, no prazo de um ano da consumao da operao, requerer a sumisso dos atos de concentrao que no se enquadrarem no critrio do faturamento. Essa previso d flexibilidade ao CADE para revisar atos de concentrao que afetem mercados locais ou regionais, com faturamentos moderados (o que faz sentido considerando a excluso da lei do critrio da participao de mercado). A previso precisa, contudo, ser utilizada com cautela para no gerar insegurana jurdica. A introduo do controle prvio tambm trar mudanas significativas no curso de negociaes de fuses e aquisies. Em primeiro lugar, a aprovao do CADE passa a ser condio suspensiva para o fechamento da operao. Alm disso, como a anlise pode tardar quase um ano, as partes devem prever mecanismos para estabelecer eventual ajuste do preo de compra. As tradicionais clusulas prevendo a regular conduo dos negcios ganham ainda mais importncia, dado que o comprador no poder interferir na gesto da empresa-objeto enquanto o CADE no emitir deciso final sobre o caso. necessria ateno para o tipo de informao que poder ser intercambiada durante a negociao e entre a assinatura e fechamento do negcio, sob pena de se proceder ao chamado gun-jumping, com previso de multa de at R$ 60 milhes. Apenas aquelas informaes estritamente necessrias para a due diligence e formao do preo que podem ser intercambiadas e a
105 Em

votos isolados em casos distintos, foi proposta uma nova interpretao para o termo participantes utilizado na redao do artigo 54, 3, com vistas a excluir do rol de casos de notificao obrigatria, aqueles em que apenas o grupo vendedor tivesse auferido faturamento igual ou superior a R$ 400 milhes. Vide julgamento do AC 08012.0011559/2006-31, Cheminova Brasil e Bayer Cropscience. 106 Vide carta intitulada Law N 12.529 of 30 November 2011 Public Consultations enviada pelo Merger Streamlining Group do McMillan LLP ao Presidente do CADE em 05.03.2012.

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situao torna-se crtica quando a operao envolver concorrentes em mercados altamente concentrados.

6. CONCLUSO
A construo de um ambiente concorrencial pautado por mercados contestveis essencial para garantir crescimento de longo prazo no apenas porque produz benefcios estticos, mas sobretudo porque incentiva a inovao, caracterizada pelo constante investimento dos agentes econmicos no desenvolvimento de ideias e processos que os aproximam da vanguarda produtiva. Sem um contexto marcado pela presso competitiva, difcil imaginar uma configurao que possa garantir, em uma economia capitalista, a produo de benefcios e riquezas necessrios promoo de bem-estar social. Deve-se, portanto, tomar especial cuidado para no reduzir a poltica de promoo da concorrncia mera edio ou reforma de uma lei antitruste, com seu instrumental clssico de adjudicao administrativa em torno das categorias de represso a condutas anticompetitivas e controle de concentraes econmicas. Muito ao contrrio, o formulador de polticas pblicas deve entender que a introduo de um sistema formal de interveno antitruste e em especial o controle de concentraes econmicas deve ser apenas parte de um grupo maior de medidas que, plasmadas em instituies e institutos jurdicos, constituam o arcabouo concorrencial de um pas. Como vimos, o Brasil possui desde a dcada de 30 legislao para a defesa da concorrncia, mas foi apenas no contexto de um arcabouo institucional mais maduro, decorrente das reformas implementadas nos anos 90, que a legislao antitruste passou a ter um papel importante na garantia da eficincia dos mercados. O controle de concentraes avanou significativamente desde 1994, mas ainda enfrenta importantes desafios. Aproximadamente sete mil operaes foram analisadas de 1994 a 2011, com oito reprovaes e poucas restries, que na maioria dos casos no foram implementadas voluntariamente pelas partes, sendo alvos de demorados recursos perante o Poder Judicirio. A hora de o Brasil instituir um sistema de controle prvio de atos de concentrao finalmente chegou, com a consequente necessidade de refinamento dos filtros de notificao. fundamental que o CADE estabelea na prtica prazos curtos para a anlise e que o Governo garanta corpo tcnico em nmero suficiente para atender a demanda de operaes notificadas. Se bem implementado, o novo sistema contribuir para atingirmos o que deve ser o objetivo ltimo de uma poltica antitruste: tornar a economia brasileira eficiente, inovadora e competitiva. 67