l

Enfo(flit d, redes tit politico. Instf1l11ftnlo tXJl/icotivo, onolltiw'inotJtigotioo

..
"
t1
n
inexequibllidad", La representaci6n de organizaciones sociales en las ins-
fit
tituciones estatales incluye el diseiio y ejecuci6n de planes de desarrollo,
fiscalizaci6n de fa gesti6n publica; designaci6n de representantes ante
las instituciones que tienen a cargo la expedici6n de normas 0 el sefia-
lamiento de pollticas que los puedan afectar, en la gesti6n publica?
fl
"
En Colombia, la administraci6n de Medellin ha recurrido al enfoque
o
de redes para formular su politica cultural, as! como en procesos de
n
polfticas de infancia y adolescencia. Su utilidad esta por verse, conside-
()
rando los particulares sistemas politicos de America Latina; no obstante,
los procesos de polfticas sociales tienen en este enfoque un instrumento
id6neo para adoptar decisiones.

e
o
()
()
()
o
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~ .
o
,)
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~ ,
i,)
~
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"
~ j
,L:tl
..c.
~ .
Ii.
Sentencia C-030-08, MP, Rodrigo Escobar Gil, declara inexequible la ley 1021 de 2006.
it.
Sentencia C-336-94, MP, Carlos Gaviria Diaz.

J"an-Anlonio ZO,1IOZo Bonilla
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Capitulo 6
EI Advocacy Coalition Framework,
de Paul A. Sabatier: un marco de
Analisis de Politica Publica basado
en coaliciones promotoras
socro RUBIO SERRANO
ALFREDO ROSERO VERA
A MODO INTRODUcrORIO
E
I capitulo presenta una aproxirnacion al Advocacy Coalition
Framework, ACF
1
Este marco de anal isis de la polftica publica
fue desarrollado inicialmente por Paul A. Sabatier y conto, fuego,
con el concurso de Hank C. Jenkins - Smith y, posteriormente, con el de
Christopher Weible. EI ACF se pregunta par el cambio en las polfticas
publicas y el papel que desempeiia en este la informacion cientffica (el
Antrop6loga, Universidad delosAndes. Magfster en Estudios Polfticos y Relaciones Intema-
cionales,Universidad Nacional de Colombia. Estudiantedel Doctorado en Estudios Polfticos
y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. rubiorocio55@
hotmail.com
Administrador Publico, Escuela Superior de Administraci6n Publica. Magister en Estudios
Politicos y Sociales Latinoamericanos, Universidad Alberto Hurtado. Estudiante del Doctorado
en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia.
alfredo.rosero@gmail.com
EI articulo es una lectura y traducci6n del ACF, siguiendo las propuestas presentadas y publi-
cadas en 1993, 1999 Y 2007, fundamentalmente. As! mismo, es el resultado de un ejercicio
II
182
t

! ,
!
EIAdvocacyCoalitionFramework,d. PaslA. Soboti".: 1111 morro til A1Itilim til Politico Publico...
aprendizaje). Tal interrogante Ie permite tomar distancia del analisis
clasico del ciclo de las polfticas publicas y los analisis de coyuntura,
presentandosecomoun marcoanalfticoalternativo.
Enesteorden, seexponen laspremisasdel ACF, susprincipalesras-
gosyelementosconstitutivos,tanto los relativos asuestructura interna
como lasvariablesex6genas que incidenen el cambiode laspolfticas
publicas. De igual forma,seexaminalaunidadanalfticadel ACF: Advo-
t, ".
cacy Coalition, AC2, y se presentan las hip6tesis esgrimidas, con sus
,..r.;-
correspondientesrevisiones.Adicionalmente,seresefian lasprincipales :;, .'
crtticasyobservacionesrealizadasal ACF; al igual quelasrevisionesde
los autores a susplanteamientos iniciales, a partir de las crfticas y de
treinta ycuatro(34) estudiosde caso. Finalmente,seconcluyecon una
lecturacrfticadel ACF.
Paratal efecto, luego de una breve resefia biograflcade suspropo-
nentes, el textopresenta el puntode partidadel ACF ysusrupturascon
respecto a otros enfoques;en particular, al ciclode la polfticapublica,
propuesto por Lasswell. Resena los principales aspectos que Ie dan
forma,suspreguntasorientadoras,suspremisas,elementosconstitutivos
ehip6tesis;aligualquelasrevisionesymodificacionesposterioresreali-
zadas porlos autores deesteenfoque,apartirde lascriticasqueIe han
formulado. EIgraficoNo.1 representa y sintetizael modelopropuesto
porel ACF.
De otra parte, el artfculo recoge, de manera sintetica, las crfticas
realizadas al ACF desde la teorla de faAcci6n Colectivay la corriente
posempirista.Asfmismo,lasprincipalesconclusionesquelosautores del
ACF sefialan sobre esteenfoque, una de las cuales presenta la agenda
futuradeinvestigaci6n.Porultimo,concluyeconunaseriedeanotaciones
finales, quesefialan tantoaportesdelACF comoapreciacionescrfticas
sobre susIfmites0 vactos conceptuales y metodol6gicos.
colectivo desarrollado en el Seminario: Analisis de Politica Publica", del Doctorado en
EstudiosPoliticos yRelaciones Internacionales,dirigido por el doctor Andre-Noel Roth. Los
autores manifiestan su reconocimiento a los participantes del Seminario por sus aportes e
inspiradorasdiscusionesen torno alACF.
EI artfculoen general utilizara lasiglaAC.Sinembargo,losterminoscoalicionesprornotoras,
militantes,deapoyo0 abogacia seranempleadoscomo sin6nimos. Esdesenalar que noexiste
una traducci6n oficialdelACen espafiol.
184
&lao &ibio S,"01l0 / Alfndo &lmo V".o
ELEMENTOSBIOGRAFICOS
PaulA.Sabatier,esProfesordel DepartamentodeCienciasAmbienta-
lesy Politica Publica de la Universidad de California.Es Doctor enCiencia
politicadefaUniversidaddeChicago.Sehadesernperiadocomoprofesor
en las universidades de Paris-Dauphine (France), Bielefeld (Alemania)
y Oxford(lnglaterra), Hasido becariodel Austin College (1962-1966),
Woodrow Wilson Fellowship (1968-70),en la Universidadde Chicago
(1968-1972), y obtuvo la beca postdoctoral de la OTAN en Ciencia
(septiernbre1979ajuniode 1980).Miembrodel GrupodeInvestigaci6n
sobre"Orientaci6n,Control y Evaluaci6ndel Rendimientoen el Sector
Publico",de la Universidadde Bielefeld (Alernania), de septiembre de
1981ajuliode 1982.Galardonadocon DanMazmanian,en 1997,del
Wildavsky Aaron Award de la PoliticaPublicaporsuscontribucionesa
losestudiossobre pollticaspublicas.PaulSabatiercuentacon una amplia
trayectoria de investigaci6n y publicaciones sobre politicas publicas,
destacandosesutrabajosobrecambioeimplementaci6nde laspoliticas
publlcas y la formulaci6ndelAdvocacy Coalition Framework (ACF).
Hank C. Jenkins-Smith, es Profesor de Ciencia Polftica y Director
AsociadodelCentrode InvestigacionesSocialesAplicadasde laUniver-
sidad deOklahoma.Es licenciadoencienciaspollticasyecon6micasde
LindfieldCollege(1979),ydoctoren CienciaPoliticade la Universidad
de Rochester(1985). Entre susareasde investigaci6n estan los asuntos
relativosa la pollticaclentificay tecnol6gica, lade seguridadnacional,
la ambiental, y la percepci6ndel publicode los riesgos medioambien-
tales ytecnicos. Es autorde varias publicacionessobre pollticapublica,
percepci6n del riesgo y asuntos nucleares. Enel 2006 fue coautordel
libro: Critical Masses and Critical Publics: Evolving Public Opinion on
Nuclear Weapons, Terrorism and Security.
PUNTODE PARTIDADELACF
EI Advocacy Coalition Framework, ACF,tienecomopuntode partida
tantolosaportescomolasIimitacionesdelAnalisisdel Cicio de la Politics
Publica, formuladoinicialmenteporHaroldLasswell (1956)3.Reconoce
Esta publicaci6n contiene un articulosobreel enfoquede Laswell para el analisis de las
polfticaspublicas(capftulo2). Una sfntesisde losdesarrollosdel Anallsls apartirdel Cicio
185
r EIAdvocacy Coalition Framework, dtPasdA:Sabatitr:unmarro tit AntiliJistit PoliticaP';blica..
que el cicioampli6 el margen conceptual yternatico del anal isisde la
polftica publica en la ciencia politica nortearnerlcana", permiti6 una
mirada de suprocesoydesagreg6 sucomplejidadenetapas 0 fases", No
obstante, lapregunta porelcambioyelpapel del aprendizaje(la infor-
maci6n tecnica)en fapolitica publica que formulaACF permite seiialar
losIfmitesanallticos del cicio. Esta aproximaci6nes mas heurfsticaque
causal; por tanto, no brinda bases s61idaspara hip6tesis empfricas. Su
enfasis en el proceso de la politica publica y la Iinealidad de etapas
secuencialesnoIepermite observarlas desviacionesy/osimultaneidades
que se presentanen elciclo.
De igual manera, el enfasisen 10 legislativoy,en consecuencia, en
el nivel nacional Iimitael campo de actores, las relaciones e interac-
ciones (subregionales yde diversa naturaleza) presentesen lahechura
de las polfticas publicas. Finalmente, el ciclo restringeel anal isisde la
informaci6n yelpapel del aprendizajea laetapade evaluaci6n ypost-
evaluaci6nde impactos. Asf mismo,tiendeacomprimiranalfticamente
en una sola unidad temporalelanalisisde lapolftica publica;descono-
ciendoqueesta puede implicar masde un cicloymultiples nivelesde
i:
gobierno. j,
r:
!

ELMARCOANAIiTICODELACF
"j!
t
Preguntasorientadoras,premisasrectoras
EI ACF sepregunta porelcambioen laspolfticaspublicas yelpapel
que juegaelaprendizaje, lainformaci6ncientffica,enesteproceso. Para
I

elabordajede estos interrogantes, parte de cuatropremisas, asaber:

it
" I
de la Politica Publica,tarnbien, se encuentra, entre otros, en el trabajo de LuisFernando
Aguilaryenelde Andre-NoelRoth,citados en labibliograffadel presentearticulo.
Enel esfuerzo por entender la hechura de las politicas publicas, la ciencia politica clasica
centrosu atenci6nen factores tales como: i) losinteresesyvalores individuales;ii) las reglas
y los procesos organizacionales; y iii) los analisis sectoriales. De igual manera, su anallsls
t
se concentroen determinadas instituciones, en particularen el lIamado triangu/o dehierro,
compuestopor lasagencias administrativas, 105 comites legislativos y losgrupos de interes,
t
presentesen lapolftica norteamericana.
Por 10 general, el cicio de la politica publica se ha examinado a traves de cinco etapas, a

saber: Identlficacionde un problema,formulaeionde soluciones,toma de decislones, imple-
rnentacion vevaluaclon.

'' .:
:
r
"
.
186

.'
RodoRubioStrrano/ AlfmloRostro Vtra

Ladimensiontemporal

8
EI ACF seiiala que elcambioen Japolfticapublica requiere de una
tt
perspectiva temporal igual 0 mayor a una decada, 10 que permite dar

cuenta de la totalidad de su cic!o e ir mas alia de anal isis coyunturales.
Asf mismo, observar la funci6n de ilustraci6n0 aclaraci6n;esdecir, el
paperquejuega lainformaci6n tecnicaen laestabilidad 0 elcambiode

lapolltica.
.()
1'1'
La dimensionespacial,sudioersidady elsubsistema
. ".').'
Estadimensi6n esta representada en el subsistema de la polftica
r)
publica, escenarioporexcelenciaparaanalizarelcambioensociedades
modernasyaltamenteespecializadas".EI subsistemaindica"elconjunto .')
de actores involucrados en un problema de polftica publica" (Sabatier
().
...
yJenkins-Smith,1993, 24Y. Esteemerge cuando losactores, presentes
0)
o latentes, perciben que un problemade politica publica notiene una
adecuadadefinici6n ysutratamientoesinsatisfactorio.En esteorden, el
()
retodel analista es delimitar el subsistema a partirde sutrabajo empf- I,.
rico,examinandoIfneasde tiempofuncionales yterritoriales. Portanto,


.'...)
debe identificar lagama de actores, con sus respectivas interacciones,
""
que buscan incidiren lasdecisionesde un area, asunto 0 problemade
.)
politica (SabatieryJenkins-Smith, 1993). Esta premisa, ademas, indica
\,)
que la naturaleza de un subsistema es mixta y comprende multiples
)
niveles.Portanto,suexamendebe considerartantolasfronterasinternas
comoexternas". .)
'.
"
.
)
,)
N6tese que para elACFexiste correspondencia entre un problema 0 asunto de politica
"
pUblicayelsubsistema relativoaeste, Enconsecuencia,descarta laposibilidad deque un
problemapuedaserabordadopor mas de unsubsistema. Deahfquelainteracci6n entre
subsisternasse limitena untemade insumosque unsubsistemaaporta aotroylospoten-
ciales cambios que puedapropiciar.
Estacomo las siguientes citas textuales son traducciones realizadas por los autores del presente
articulo.
N6tese ladiferenciaanalfticacon losestudios de laciencia polftica centradosen 10 nacional ,....
't:.'
yen la etapa de forrnulacion. Por el contrario,el ACF examina las diferentesjurisdicciones
don de se expresa una poHtica publica, sus diferentes etapas y la diversidad de actores presentes
en un subsistema; la cual no inciuye laciudadania en general. Estase observa mas como
un recurso a movilizar que como un actor decisivo en el subsistema. Suenfasis estaen las
elites.

'.
i'

187
EIAdvocacy Coalition Framework. rk Pa,,1A. 5 abatier: "" fltamJ rkA"aliris rk Politi&a Ptiblka...
En la revisi6n de 1999 realizada al ACF, se proponen dos tipos de
subsistemas. EI primero es el naciente, el cual seiiala fa emergencia de un
nuevo subsistemadebido ala insatisfacci6n con el tratamiento de un pro-
blema, area 0 asunto de polftica publica, fa separaci6n de un subsistema
maduro 0 bien la emergencia de nuevos asuntos 0 re-conceptualizaciones
que Ie dan forma (Baumgartner & Jones, 1993 y Stone, 1988 en: Sabatier
y Jenkins-Smith, 1999).

EI segundo tipo es el maduro. Setrata de un subsistema consolidado,
que puede ser identificado a partir de los siguientes criterios: j) los parti-
cipantes (actores) seobservan como una comunidad semi-aut6noma, que
comparte un campo de experticia; ii) los participantes han influido en un
e
campo de polftica publica en el tiempo, una decada 0 mas; iii) existen
subunidades especializadas dentro de las agencias yen todos los niveles
gubernamentales para tratar el tema de polftica publica en cuesti6n, y
iv) existen grupos de interes 0 unidades especiafizadas que consideran
tal tema como el principal asunto de polftica publica.
=

La politica publica como un sistema de creencias I,

La cuarta premisa del ACF seiiala que las polfticas publicas pueden

ser observadas como un sistema de creencias. Estas buscan traducirse

$
en programas y son su eje central. Asf mismo, son el pegante de las AC
y permiten comprender su comportamiento. Afirman los autores de este
enfoque que: "compartir creencias sobre la polftica publica C.') puede
ser, al menos, una explicaci6n tan importante del comportamiento [de
las AC) como las reglas institucionales que aplican sus miembros dada
una situaci6n" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 130).
Este sistema esun conjunto de valores fundamentales y de percepcio-
nesde actores(elites)del subsistemasobre la importancia de lasrelaciones
causales, fa magnitud del problema y la eficacia de los instrumentos de
polftica publica presentes en este. Esta conformado por tres niveles. EI
primero, es ef nucleo profundo de fundamentos normativos y axiomas
ontol6gicos, que definen la filosoffa propia bajo la cuallas personas se
rigen. EI segundo, alude al tuicleo cercano de polftica publica y versa
sobre las estrategias basicas y las posiciones de polftica para el logro de
las creencias del nucleo profundo. EI tercero, esta integrado por aspectos
188
Rodo Rxbio5tml"O / Alfredo Rosero V era
secundarios, que versan sobre una multitud de decisiones instrumentales,
informaci6n e investigaci6n, requeridos para implementar el nucleo de
la polftica publica.
La jerarquizaci6n del sistemade creencias estaanclada en las siguien-
tes consideraciones: j) la teorfa de la acci6n razonada, ii) la racionalidad
Iimitada (no perfecta) y iii) que el sistema esta integrado por elites polfticas
y no por la ciudadanfa en general. Por tanto, el anal istapuede aproximarse
a un sistema de creencias complejo, pero internamente consistente".
Las anteriores consideraciones perfilan un modelo de individuo dis-
tante al de la acci6n racional ya aquel orientado por metas organizacio-
nales. Por tanto, no esel interes ni la pertenencia organizacional su factor
cohesionador. Por el contrario, el ACF se apoya en la psicologfa social
y cognitiva. Aquf el criterio de distinci6n son las creencias y su sistema,
motor fundamental para el comportamiento, y no el calculo racional.
Este marco analftico enfatiza que las creencias comunes y compartidas
son definidas como el principal pegante de fa polftica. Anota que la
resistencia al cambio va en descenso desde el primer hasta el tercer nivel
del sistema de creencia. De ahi que la dimensi6n temporal requerida
(una decada 0 mas) perrnitlra observar que tanto se modifica el nucleo
profundo. En el corto plazo, tan 5610 se aprecian las transformaciones
de aspectos secundarios del sistema de creencias.
eCambios en el subsistema? Variables ex6genas y AC
En terrninos generales, el ACF seiiala que el cambio en las polfticas
publicas esta en funci6n de las transformaciones de un subsistema y sus
coaliciones militantes, promotoras, de apoyo 0 de abogacfa. No obs-
tante, tam bien considera que el cambio puede darse como fruto de las
perturbaciones en variables ex6genas al subsistema, entendidas como
aquellos parametres relativamente estables y aquellos eventos extern os
al sistema de creencias.
La idea de un sistema de creencias consistente internarnente es un aspecto fuertemente
cuestionadoal ACF. Las principales crlticas provienende lasescuelasde lateorfade acci6n
colectiva.
189
iU

s
I
'le.I
l
,. :
,:,


E!AdvocacyCoalition Framework, dt PtJM! A. StJbtJlitr: Mn marttitAndlimtit Po!ifictJ PJib/ictJ...
Variables exogenas factor de cambio
Los parametres relativamente estables comprenden los siguientes
componentes0 dimensiones: i) losatributosbasicosdel problema (bie-
nes),que afectan el aprendizajey lapolfticapublica;ii) ladlstribucion
basicadelosrecursosnaturales,queimpactanlasopcionesendiferentes
areasde pollticapublica; iii) losvalores socioculturales fundamentales
y la estructura social, cuyos cambios pueden alterar la incidencia de
sectoressociales en lapolfticapublicay iv) laestructuraconstitucional
basica (norrnas).Estos parametres comosunombre10 sefiala,tiendena
serestablesenel tiempoyresistentesalcambio. Delimitan,asuvez, el
abanicode opciones con que cuentan lasAC y parael ACFsetrata de
variablesdadas,queexistenapriori, ynoconstruccionessocioculturales
e historicas.
Los eventos externos al sistema comprenden los siguientes aspectos:
i) las condiciones socioeconornicas, ii) las coaliciones del sistema de
gobierno y iii) las decisiones e impactos de politica publica de otros
subsistemas. Los citados eventos generan tanto oportunidades como
restriccionesparalascoaliciones;quienes deberandesarrollardestrezas
para anticiparlos ydar respuestas acordes a sussistemasde creencias
e intereses, en funcion de la pervivencia en un subsistemade politica
publica.
Las AC: coaliciones militantes,promotoras, de apoyo
y/o de abogacia
Enlaspremisasorientadorasdel ACFsepresento laimportanciadel
subsistemade politica publica. Fundamentalmente, seanoto que a un
problema de polftica publica Ie corresponde un subsistema especiali-
zado,compuestoporunadiversidaddeactores,instanciasyniveles,que
buscan incidiren su tratamiento, teniendo como referente un sistema
decreencias.
Eneste contexto, seesgrime la noclon de las ACcomo una categorfa
conceptual y metodologica que aglutina fadiversidad de actorespresentes
en un subsistema y permite aproximarse aeste. Estas coalicionesestan
conformadaspor
190

,;

Rotio RNbio St"tJno / A!/miD Rom...VertJ

-

f1J:W ...
gente de diferentes posiciones (agentes oficiales y elegidos,
Ifderesdegruposde intereses, investigadores, etc. ..),quienes
comparten un particular sistemade creencias (estoes, un con- "

junto basico de valores, supuestos causalesy percepciones
""t
del problema) yquienesdemuestranunacuerdonotrivial de
'*)
actividad coordinada en el tiempo (Sabatier y Jenkins-Smith,
1993:25)10.

Lascreencias compartidas permiten la existencia de la coaliclon,
surazon de serenel subsistemayde querer incidiren laorfentacion y "-,'
"'.
()
en los programas dedeterminadapolfticapublica. Esta incidenciaesta
dada en funcion de losrecursoscon que cuentan lascoaliciones y sus

habilidadesparaernplearlos".Enesteorden, lasACbuscantransformar
'1
elcomportamientode institucionesgubernamentalescon mirasalograr
.&:)
,
susobjetivosde politicapublica. Utilizanlos recursosasudisposicion
efectivamente; esdecir, producen el mejor beneficiode pollticadado
o}
elcosto que acarrea la incidenciaen lamisrna. Paratal efecto, cuentan
p) ....
con una seriede instrumentos para incidirenel comportamiento insti-
':or
tucional, que producen efectos directos en la hechura de lasreglasde o
lasagencias 0 en lasdecisionessobresupresupuesto":eindirectosvia

If)
lassoberanfas0 jurisdiccionesde laspolfticas publicas".
,)

Es preciso resaltarque para el ACF son lasAC el factor explicativo
del comportamientoenun subsistemade polfticapublica. Estas actuan .}
en multiplicidad de escenarios, instrumentalmente y cambiando la
..)


'0 EI ACF aclara que lasACno sonorganizaciones, instituciones0 gruposdeinteres; noestan
en funci6n dereglas e instituciones, no responden al merocakulo raciona!'
a
11 Enel ACFlasreglasinstitucionalesson recursos con losque cuenta lacoalici6nde apoyopara
incidiren lapolftica publica.Porelcontrario,para losinstitucionalistaslasreglasson lasque d'.
definen la polftica publica ylacapacidadde maniobra de quienespretendan incidir en esta,
Transformacionesen lasregia, sinduda, reportan cambios en laspoliticaspublicas(Ostrom, -
2005).

12 Algunos instrumentos son: i) persuadir a oficiales de agencias a traves de testimonios; ii)

cambiarel personalquetoma decisionesvia reorganizaciones0 transferencias; iii)cambiar
los requisitos y losantecedentesdel personal; Iv)publicitar losvadosde desempeiio de la

agencia en losmediosde comunicaci6nyv)ofrecerincentivos.

13 Porejemplo:conducirrevisionessisternaticasde lasreglasde laagencia;alterar laasignaci6n

polftica; persuadirvialitigios;cambiarlegislaciones0 presupuestosdeuna agenciayformular
estrategiaselectorales.

191
, I
I
I
E/Advocacy Coalition Framework. d. Pall/A. Sobotitr: II" marm de A"tiIisis de P.liticoPliblico...
percepci6n sobre un problema. Por 10 general, su numero es reducido
y siempre existe una que domina el subsistema. Sin duda, agregan
diversos adores, de diversos niveles 0 jurisdicciones. Transformaciones
en el balance 0 presencia de las coaliciones, conduce a cambios en la
polftica. Los cambios en las reglas del juego son fruto de la competencia
entre AC.
En la revisi6n de 1999 at ACF, serefuerza a lasACcomo una categorfa
de agregaci6n, cuya naturaleza escompleja e incluyente y va mas alia de
una institucion 0 nivel de gobierno. Su estabilidad estaarticulada al tipo
de subsistema en el que esten y de ahl el ajuste realizado a la primera
hipotesls". Su comportamiento esta estructurado por las creencies, mas
que por reglas institucionales y su sistema de incentivos, 0 bien por el
mere calculo racional de sus agentes, maximizando ganancias.
La diversidad de actores presentes en la AC no se opone a la coor-
dinacion de su comportamiento, que seexplica per el sistemade creen-
cias y se incluyen, en la citada revision, las estrategias y los recursos a
disposlcion de las coaliciones como factores explicativos".Tarnbien, se
serialan dos tipos de coordinacion. La primera es la coordinaci6n iuette,
que "requiere el desarrollo de un plan cornun de acclon, su comunica-
cion a los potenciales miembros de las AC, el monitoreo del cornpromiso
de los miembros y la lrnposicion de sanciones para el no compromiso"
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, 140). Lasegundaesla coordinaci6n debil,
que "requiere que los actores organizacionales revisen 0 monitoreen el
comportamiento politico de cada uno y luego transformen sus acciones
para crear estrategias complementarias con respecto a una meta cornun"
(Sabatier y Sabatier, 1999: 140).
Sabreel temaverlasesi6nde laship6tesis de ACF Yremitirse tambien el aparte del
"
subsistema.
15
Enlarevisi6n de 1999 alACF se seiiala que: i)en general, los costos de emplearun recurso
son proporcionalesasus beneficios; il)usualmente, es mas facil alterar lasreglasy 105presu-
puestosde una agenciaestatal; iii)virtualmente, en todos los casos, el factor que afecta los
costostiene quevercon laspredisposicionesde pollticapublicadel oficial responsableyIv)
algunostipos de recursos trabajan mejor en algunasinstitucionesque en otras. Loanterior,Ie
permitea losautoressortear crfticas sobreel enfasis excesivodel ACF en lascreencias,dado
que complementansuenfoquecon laincorporaci6nde lasestrategiasempleadasparaincidir
en politica publica.
192
Rod. &lbi.S.rro". / AIfr.do Ros.,.. V".o
Adicionalmente, la revision de 1999 alude al lIamado sindrome del
oponente como el diablo, como un factor promotor de la coordinacion
del comportamiento de las AC. En tal sentido, afirma el ACF que
adores que comparten las creencias del nucleo de la polftica
publica tienen mayor probabilidad de comprometer en el corto
tiempo la coordinacion si observan a sus oponentes como: i)
muy poderosos y jj} con mayor probabilidad de imponer costos
sobre ellos si ganan (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 140). En
consecuencia, los costos de coordinacion dentro de una AC
son rnenores".
Sobre el problema del free-rider al interior de una coalici6n, los
autores afirman que se trata de un fenorneno mas cornun en grupos
de interes 0 materiales que en grupos de proposito, deliberacion 0
creencias.
Finalmente, el ACF serial a que en el subsistema, tarnbien, estan
los intermediarios de Politica Publica, "quienes mantienen el nivel del
conflicto politico en niveles aceptables e investigan algunas soluciones
razonables a los problemas" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 27}17.
Laship6tesisdel ACF
EI ACF tiene un enfoque de corte sisternlco, empirista y neopositivista.
De ahf que en la propuesta de anal isis de la polftica publica, presentada
por Sabatier y Jenkins-Smith (l993), se formularon doce hlpotesls. De
estas, cinco hipotesis fueron re-formuladas a partir de las crfticas reali-
zadas al ACF y la revision de 34 estudios de caso examinados bajo las
premisas y los elementos centrales de este enfoque.
" Debidoa dosrazones: i) el sistema de creenciascornpartido en una coalici6nreduce los
costos de transacci6n, dado el comun entendimiento del problemay lasvfas para resol-
verlo; yii) quienescornpartencreencias, tienen mayorprobabilidaddeconfiarenotros y
aumentanla probabilidad deuna distribuci6njustade loscostosque acarreala realizaci6n
del propositocornun.Estos argumentos seesgrimen comodefensaa lascrfticas formuladas
porEdellaSchlager.
17
Puedenserservidorespublicos0 cortes.EIACF insistequelosintermediariosson unamateria
empiricaque puede0 no estarrelacionadaconafiliaciones institucionales.
193

FUENTE: Sabatier, Weible, 2007: 191.
Estrategia B1
Instrumentos de
orientaeion
.:
Mediadores de
polilica
SUBSISfEMA DE POLtnCA
Resultados de lapolitica
1
Decisiones delas autoridades gubemamentales
1
Reglas institucionales, asignacioA derecursos y
nombramientos
Impactos delapolitica
1
Estrategia Al
Instrumentos
deorientacien
-,
1
CoalicionA
a. Creencias
b. Recursos
~
~
~ ...
~
Grado de
consenso
necesario
para un
mayor
cambio de
politica
Coerciones
yrecursos de
losactores del
sub-sistema
~
~
Eventos edemas(Sistema)
I. Cambios enlas condiciones
t
4. EstnJctura constitucional
basica (normas).
socio-economicas, I
2. Cambios enopinion publica.
3. Cambio en1a coalicion del
sistema degobiemo.
4. Decisiones politicas e
impactos desde otros
subsistemas.
3. Valores socioculturales
fundamentales yestructura
social.
Parametros relativamenle
estables
I. Atributos basicos deareas
problema (bienes).
2. Distribucion basica delos
recursos naturales.
EI Advocacy Coalition Framework, dt Pa/llA. Saba/itr:/111marco tit AlItiliIirtit P6lib(a P"b/j(a...
Gratico No.1
ESQUEMA GENERAL DEL ACF
Advocacy Coalition Framework
t
r,
l\
i,
t
~
1
0'
i
i
;)
Primera biptitesis
Version iniciaf. "Hay mas controversias dentro de un subsistema
cuando el nucleo de creencias esta en disputa, la linea de alianzas y
oponentes tiende a ser mas estable en una decada 0 mas" (Sabatier,
194

"
RiJd6 &lbi6Strra1l6 / AlfrtdtJ Rimro Vtra
1993: 27). Esta hip6tesis refuerza la tesis de que el sistema de creencias
8
es el pegante de las coaliciones y la politlca, en general; a su vez, que
reduce el conflicto a su minima expresi6n. En revisiones del ACF, esta ft
hip6tesis es modificada con el fin de relacionar el nucleo de creencias
8
y el tipo de subsistema. En este contexto, se ajusta fa primera hipotesis
en los siguientes terrninos: "En caso de controversias mayores dentro de
lit
un subsistema maduro, cuando el nucleo de creencias esta en disputa,
8
la linea de alianzas y oponentes tiende a ser mas estable en una decada
f)
o mas" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 129).
~
Segundabipotesis
8
o
Version iniciaf. "Los actores dentro de una coalici6n de apoyo demos-
traran consensos sustanciales sobre asuntos pertenecientes al nucleo de
~
la polftica publica, aunque no tanto en aspectos secundarios" (Sabatier,
(I
1993: 32). La segunda hip6tesis Ie otorga centralidad a la jerarquia del
sistema de creencias. Anota que los asuntos fundamentales se definen o
en el nucleo y no en otros niveles. En revisiones posteriores se reconoce
o
que variables externas afectan dicho nucleo de creencias y, por ende,
o
el cambio. Los eventos externos abren oportunidades, pero el cambio
no ocurre a menos que las mismas sean explotadas por las AC. EI ajuste e
realizado, por tanto, seiiala que "perturbaciones significativas externas al
to
subsistema son necesarias, pero no suficientes para explicar el cambio en
o
los atributos del nucleo de la polftica publica de un gobierno" (Sabatier
y Jenkins-Smith, 1999: 147). {)

o
Tercera bipotesis
Version iniciaf. Las AC renunciarfan a aspectos secundarios del sis-
tema de creencias, antes que admitir debilidades en el nucleo central de
la polftica publica (Sabatier, 1993). Esta hip6tesis enfatiza la estabilidad "
G
del sistema de creencias, permitiendo que otros niveles de la jerarquia
sean mas volatiles 0 susceptibles a transacciones e intereses.
Cuarta hipotesis
Version iniciaf. "EI nucleo central de un programa de gobierno tiene
menos probabilidad de ser revisado significativamente, si las coalicio-
nes de apoyo que 10 instituyeron en un subsistema de politica publica
permanecen en el poder" (Sabatier, 1993: 34).
195

EIAdvocacy Coalition Framework, dePosdA. S"b,,/i.,.: linmllmJ titAndlisis tit Politi(" PJib/iI:t1...
Esta hip6tesis asume que las coaliciones buscan poder para trasladar
su nucleo de creencias a las politicas publicas y no 10 abandonaran una
vez que esten en el poder. No obstante, el ACF advierte que las AC sf
pueden dejar de lade susaspectossecundarios, e induso tratar de incor-
porar y negociar con sus oponentes en este campo. En consecuencia,
es poco frecuente que eventos al interior de un subsistema cambien el
balance entre coaliciones, aunque pueden darse dependiendo del nivel
de jerarqufa del subsistema que pretendan incidir. De ahi el ajuste rea-
lizado a esta hip6tesis.
La hip6tesis ajustada sefiala, por tanto, que el nucleo de polftica
publica de un programa de gobierno, en una determinada jurisdicci6n,
no sera revisado significativamente por la coalici6n de apoyo que 10 ini-
ci6 y que continua en el poder; excepto cuando el cambio es impuesto
por una jurisdicci6n jerarquicarnente superior (Sabatier y Jenkins-Smith,
1993).
Quinta hip6tesis
Versi6n inicial. "EI nucleo central (los atributos basicos) de un pro-
grama de acci6n gubernamental es menos probable que cambie en
ausencia de perturbaciones externas significativas al subsistema, esto
es, cambios en las condiciones socioecon6micas, el sistema amplio
de coaliciones de gobierno 0 los insumos de polftica publica de otros
subsistemas" (Sabatier, 1993: 34). Esta hip6tesis sugiere que mientras las
coaliciones minoritarias buscan mejorar suposicion relativa, suesperanza
de obtener poder dentro del subsistema reside en algun evento externo
que incremente significativamente sus recursos.
EI ajuste a fa quinta hip6tesis, en este contexto, da un mayor juego a
la capacidad de maniobra de las coaliciones minoritarias ante cambios
externos. Su reformulaci6n se realiza en los siguientes terrninos:
cambios en el nucleo central de la politica publica de un pro-
grama de acci6n del gobierno requiere tanto de: i) perturbacio-
nesexternassignificativasal subsistema (por ejemplo, cambios
en lascondicionessocioecon6micas, lascoalicionesdegobierno
mayores, 0 resultados de politica publica de otros subsisternas),
196
Rocio RMbio Serr"no I AffTedo Rom." Ver"
como de li) la habilidad de explotar estas oportunidades por una
coalici6n minoritaria (previa) dentro del subsistema (Sabatier &
Jenkins-Smith, 1993: 221-222)18.
Sexta hip6tesis
Versi6n inicial. "La polltica orientada al aprendizaje a traves de
sistemas de creencias es mas probable cuando hay un nivel intermedio
del conflicto informado entre ellos. En tal situaci6n, es probable que: i)
cada coalici6n tenga los recursos tecnicos para comprometerse en tal
debate, y ii) el conflicto ocurra entre aspectos secundarios de un sistema
de creencias y elementos del nucleo central de otro sistema, 0 alternati-
vamente, entre aspectos secundarios entre los dos sistemas de creencias"
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: SQ).
Adicional al nivel del conflicto, una variedad de factores afec-
tan la manera en la cual el analista promueve, refuta 0 ajusta a
aspectos analiticos potencial menteamenazantes. Estos induyen
i) la capacidad analitica de persuasi6nde losasuntosbajo estu-
dio y ii) la naturaleza del foro en el que el debateesconducido.
Ambos factores afectan las coordenadas de las estrategias y las
respuestas analiticamente plausibles de los participantes de un
subsistema (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 50).
Septima hip6tesis
Versi6n inicial. "Problemas para los cuales datos cuantitativos son
aceptados y existen teortas que estan mas orientadas a polfticas que
permiten el aprendizaje (son dave de observar), mas que aquellos en
los cuales los datos y las teorias son cualitativos, algo subjetivos y pier-
den validez" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 52). EI ACF, consecuente
con su enfoque ernplrista, Ie resta validez a incorporar en los datos los
aspectos normativos y las dimensiones contextuales donde habitan las
polfticas publicas,
,.
EI trabajode Jenkins-Smith ySt.Claircondujoala formulaci6n de una hip6tesis complemen-
tariaque relaciona creenciascon tipode grupos, a saber: "Las elitesde gruposde pr0p6sito
estan mas limitadas en sus expresiones de creencias y posiciones de polftica publica que
las elitesde losgrupos rnateriales" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 134). Esta formulaci6n
sera retornada par la decima hip6tesis.
197

EIAdvocacyCoalition Framework, dePOIiI A.Sobotier:linmorro de Andlimde PoliticoPliblico...

f
;;
Octaoabipotesis
Versioninicial. "Problemasqueinvolucransistemasnaturalestienden
masapolfticas orientadas al aprendizaje que aquellos que involucran
sistemaspuramentesociales0 polfticos,debidoaque, enlosprimeros,
lasvariables crfticas no sonelias mismas activadas en estrategiasy su
control experimental es mas viable" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993:
1'1
52). EI ACFobservadificultadesanalfticas yrnetodologicasenaquellos
sistemassociales0 polfticosqueseresistenadiseiiosexperimentalescon
variables susceptiblesdeaislarseycontrolarse.
Novena hip6tesis
Version inicial. Lapolftica publica orientada al aprendizaje, tiene
una mayor probabilidad cuando existe un foro que tiene el suficiente
prestigio,paraforzaraprofesionalesdediferentescoalicionesaparticipar
y cuando esdominado por normasprofesionales (Sabatier& Jenkins-
Smith, 1993). Esta hipotesis trabaja el papel de los foros. En1999 se
formulandoshipotesisadicionales.Laprimera,seiiaJaque"auncuando
laacumulacion de informacion tecnica no cambieel puntodevista de
lacoalicionopositora,estapuede tenerun impactoimportantesobre la
polfticapublica, al rnenos,enel cortotiempo, alterando los puntos de
vistadelosmediadoresdelapoliticapublicayotrosimportantesoficiales
de gobierno" (Sabatier y Jenkins, 1999:145). Lasegunda, refuerza el papel
deun foro profesional enelaprendizajeentrecoaliciones.Suexitoesta
enfunciondelconsensoqueselograapartirdedesacuerdoscientfficos
,
i
~
previos sobreun asuntotecnicoydado que lasdecisiones del foro son
~
aceptadasporlamayorfa delosmiembrosdelacoallcion".
Decimabipotesis
jI
t
Version inicial. Las elites de los grupos de deliberacion estan mas
t
restringidas en la expresion de suscreencias y posiciones de polftica
~
t
~ ~
publicaque laselitesde losgruposdeinteres(SabatieryJenkins-Smith,
,:
1993: 152).
t
{,
,. Susprincipales caracteristicas son:l)sucomposici6n, tantoporcientfficos aliados a Ja
coalici6ncomoneutrales; jj) sufinanciaci6n nodebeprovenirde unasolafuente;iii) su
duraci6n, deberapermitirencuentrosalmenos media docena devez alano yiv) elstatus
quoesinaceptable.
198

,/
Rocio RNbioSe"ono/ AlfredoRostn1 V,ro
Decimoprimerabipotesis
8
Version inicial."Dentrode una coalicion, lasagenciasadministra-
tivasusualmente apoyaran(prornoveran) masposiciones decentroque ft
sugrupo de interesaliado" (SabatieryJenkins-Smith, 1993: 213). Para
8
estahipotesis,losautoresexaminan lacornposiciondelascoalicionesy
~
anotan quelasagenciasadministrativas y los grupos de intereshacen parte
deestas. Enconsecuencia, lasrevisiones al nucleo de polltica podran .". : l ~
sersutilmentediferenciadasnosolopor lajerarqufa dequien promueve
8
elcambio,sino por lanaturaleza del promotor.
e
Decimasegundahip6tesis ~
Version inicial. "Aun cuando la acumulacion de fa informacion ~
tecnica no cambie lospuntos devistade lascoalicionesenoposicion,
~
estapuede tener importantes impactos en la polfticapublica,al menos
o
enel cortotiempo,afectando lasposiciones delosintermediariosde la
politicapublica0 deotrosoficialesdegobiernoimportantes" (Sabatier
(1)
yJenkins-Smith,1993: 219).
~"-'.
o
ACF:cambioy aprendizaje
()
En suforrnulacion inicial (1993), el ACFargumentabaque el cambio se
i'"
daapartirdetransformacionessustancialesenelcontenidoyelalcance
f ~
delnucleodecreenciasdelaspolfticaspublicas.Adernas,seiialaba que
a
sondos lasrutasexplicativas para el cambio. Laprimera, esproducto
a
de la competencia entre lasAC, cuando la informacion tecnica juega
,.)
un papeJ y esinstrumentalizada por estas". Lasegunda,atiende a las
perturbaciones0 choquesexternos.Observalasvariaciones enlospara-
a
metrosrelativamenteestablesyenloseventossisternicosqueimpactan
el subsistemade polfticapublica,en losIfmites y lasoportunidadesde
lasAC. Sinembargo, loscrlticos del ACFseiialan queesteenfoque no

~
"
planteanada sobre las condiciones bajo las cuales seproducen cambios
mayores.AI respecto,recuerdaelACF10 siguiente:
..
20 Las coaliciones de un subsistema tiendena trasladar a losprogramas de gobiernoel nucleo
central de lapolftica pUblica y losaspectossecundarios de sussistemas de creencias. Sin
embargo, muchos programasincluyen algunoscompromisosentrecoaliciones. Par tanto,
habra10que se denomina una coalici6ndominantey una0 mas coaliciones minoritarias.
Cada una buscararealizarsusobjetivos en eltiempo, incrementando susrecursos politicos
ysupo/fticapublicaorientadaalaprendizaje.
199
EI Advocacy Coalition Framework,tit POlliA. Sabatitr: linfftOfflJ titAndlisis tit Politi&a P,;bli&o...
i. Loscambios enel nucleode lapolftica publicadeun programa de
gobierno son eventos infrecuentes. La mayoria de los cambios se
danenlosaspectossecundarios, enintereses0 enpreferencias,yno
en nucleosistemadecreencias. Sinembargo, aspectossecundarios
(como las preferencias) pueden trasladarseal nucleo si empiezan
ademarcar los Ifmitesdel subsistema,sonevidentes, 0 bien sihan
sidofuentedelaprendizaje(tunciondeilustracion)poralguntiempo
(SabatieryJenkins-Smith,1999).
ii. Sereconoce que loseventos externos al subsistemaabren oportu-
nidades decambio. Sinembargo, estesolo ocurre sitalesoportuni-
dadessoncapitalizadaspor coalicionesminoritarias0 deoposlcion
aladominantedel sistema.Portanto, el cambioesproductode la
competenciaentreACyel remplazodecoaliciones.
iii. Serealiza unadiferenciaentreel cambioen laopinion publica, un
recursodelascoaliciones,yelcambioenlascondicionessocioeco-
nornicas, unade lasvariables exogenaspresentesenel enfoque.
iv. Seobservacomonecesariociertogradodeconsensoparainstaurarun
cambioendeterminadapolfticapublica.Talconsensoestaenfuncion
a laestructuraconstitucional yel sistemade valoresculturales. Por
tanto, esun asuntomasalia decomolograr mayorfasydeque tipo
rnayortas".
v. Seobservaunaestructuradejerarqufas.Cambiosdepolfticapublica
que seproducen en un nivel 0 jurisdiccion superior de gobierno
afectan auno inferior.
ModificacionesatACF
Enel 2007, Sabatieren cornpafila de Christopher Weible retoman
lasrevisiones realizadasal ACFen 1999, y formulan tresrnodiflcacio-
nesrelativasa:i)laestructuradeoportunidadesdelascoaliciones, ii) la
21
De acuerdoalACF, el consensoparaimpulsar cambiosprincipalesrequieredelassiguien-
tescondiciones: i) losstatus quosoninaceptables; jj) lasnegociaciones sonconducidas
en privadopor ciertotiernpo; iii) cuentan con facilitadores 0 intermediarios de la polftica
pUblica; yivllosnegociadores propiciaran ladiscusi6n sobrelosasuntospracticesque
permitencompromisos.
200
RodoRJ;bio Serrano I Alfredo RostrO V era
tipologfa de recursoscon que cuentan lascoaliciones y iii) las nuevas
fuentes(0 rutas)paraelcambioenydelapolfticapublica.
i. Estructura de oportunidades
Esta categorfa esunasuertede mediaci6n 0 inter-faseentre 10 siste-
mico, los parametros relativamente establesy eventossistemicos, y el
subsistemadelapolfticapublica.Sepregunta por aquellosfactoresque
afectansignificativamente losrecursosy el comportamientode lasAC,
eincorpora lassiguientesdimensiones:el gradodeconsensonecesario
parael cambiodelapolfticapublica y laapertura del sistemapolitico,
medidaenfunclondel nurnero devfasparadecidirsobrelahechurade
laspolfticasyel accesoaestas,
ii. La tipologiade los recursos de las coaliciones
Esta tipologfaseconstruye enelhorizontedeserialarlaimportancia
de losrecursosdey enlasAC. Setrata de un aspectocomplementario
alsistemadecreenciasydinamizadordelcambioenlapollticapublica.
Seformulacomorespuestaaparte de lascrfticas realizadasal ACF. La
tipologfapropuesta por losautoresseconstruyeapartirde6tiposidea-
les,asaber:i)laautoridadlegalparalasdecisiones enlahechura de las
polfticaspublicas:ii)laopinionpublicaqueapoyaalacoalicion:iii) la
informacionsobreelproblemadepollticapublica,suscausas, costos y
beneficios,iv)lamovilizaci6n de tropas quecomprendecampafias elec-
torates,consecucion de recursos,demostraciones publicas, entre otros
recursos;v) los recursosfinancieros, y vi) lashabilidadesde liderazgo
que crean unavisionatractiva delacoaliclorr".
iii. Rutas para el cambio de la politica publica
Sin restarfe importancia a la competencia entre coaliciones de un
subsistemay lasperturbacionesexternasaestecomo rutasde cambio,
larevision de2007proponedos nuevasrutasexplicativas:
a) Choque Intemos. Sonaquellos que ocurren al interiordeun subsis-
tema. Distribuyen recursospoliticoscrfticosentre lascoalicionesde
22
Noobstante,es de anotarque dichos recursospresentandificultades operativas.
201

EI Advocacy Coalition Framework,d. Pa,,1A. Sabati.r: "11 marca titAmilitis tit Politi,a PJibli<a...
este. Puedenconfirmarelnucleode polftica publicade lascoaliciones
minoritarias, debilitandoa laACdominante.
b) Acuerdos Negociados. Son resultado de largos periodos de pugnas
o conflictos entre las AC. Su resoluclon depende del papel de las
politicas orientadas al aprendizaje y se comprenden mejor a partir
de la Iiteratura sobre resolucion de conflictos, que presenta nueve
condicionespara lIegar a acuerdos negociados".
Implicacionesmetodol6gicasdelACF
EI ACFprivilegialasmetodologfascuantitativas.Estaspermitencom-
probar0 falsearsus hipotesisyconducena relaciones causalesygene-
ralizaciones. Por el contrario, no considera pertinente aproximaciones
hermeneuticas0 de caracter fenornenologlco, Seiialaqueel sistemade
creenciasnoessusceptiblede exegesisinterpretativas.Reconoceen ello
un reternetodologico.Portanto,proponeexpforarlassiguientesalterna-
tivas rnetodologicas:i)encuestassobrelascreenciasde laselites; ii)panel
conobservadoresexpertosy,iii)elanalisisde contenidodedocumentos
relevantes, donde quedaconsignadoel sistemade creencias".
En 1993, Sabatier y Jenkins-Smith presentaron una propuesta de
rnetodolongitudinalde eruilisis de contenidos de lascreenciasde laselites
poltticas, que precisa: i) identificar la poblacion objetivo y su muestra
paraser codificada;ii) desarrollarun marcode codificacionconsistente
de loselementosrelevantesdel sistemade creenciasen tal poblaciony,
iii)atenderalaconfiabilidady lavalidez del problema,deduciendolas
creenciasde las fuentes documentales.
..,
~ ' ;
" 1
f'
'.
23
Estas son:i)/ncentivos a negociar, seiialanventajas de fa negociaci6n y la promueven; ii)
Composici6n, demanda una adecuada representaci6n de quienes sostienen posicionesy
argumentosalanoradelanegociaci6n;iii) Liderazgo, acompaiiadodemediadoresdeposi-
cionesyfacilitadoresdedecisiones;iv) Reglas de decisi6n por consenso,quegaranticena
suvezel poder deveto;v)Financiaci6n, quepermitaadelantarelprocesode negociaci6n
ylIegaraconsensos;vi)Ouraci6n ycompromisos, parapoderdesarrollartecnlcasen donde
todos ganen, se construyaconfianzay se documentendecisiones, por ejemplo;vii) Impor-
tancia de 105 asuntos empfricos, dado que enprincipiolosasuntosnormativosse resistena
sernegociados; viii) Importanciadeconstruirconfianza, quepropicielas negociacionesy
permitaacuerdosy,ix) vtss alternativas paraexplorarsolucionesdiferentesalosproblemas
de polftica pUblica.
,.
I
EI enfoque de redes puede ser util para identificar los actores activos y latentes de un
subsistema.
;I
\;1
202
1

"

RoaD RJibiD Serran / AI/miD Romo Vtra

Esternetodopermitecapturaryanalizardatoscualitativose intersub-
jetivos fidedignos yexaminar, en el tiempo, cambios en el sistema de
creenciasdelaselites de un subsistema0 de actoresen este. Astmismo,
fit
un mayor nivel dedetalle parael anal isisde las creencias,que 10 cap-
turadopor laorlentaciondel partido0 de losgruposde interes. Para los
e
autores se trata de una ruta rnetodologica mas fertilque lasencuestas,
Iimitadas a atributos generales, y que los estudios cualitativos, cuyas
8
'"
conclusionesson diffciles degeneralizar.
t)
~
ALGUNAS CRlTICASALACF
()
Desdeotrasorillas
C')'
Laforrnulaclon inicial del ACFysuscontinuasrevisiones,yaexpues-
~ ..
")
tas, seiialan queeste marco ha side objetode varias crfticas por parte
de diversas corrientes del analisis de la polltica publica. Esteaparte se o
concentra en dos crfticas fundamentales, realizadas desde la teorfa de
<)
laacclon colectivayeJposempirismo.
;,
,")
.
") v,
Criticas alAPCdesdela Acei6nColectiva
,c,)
Edella Schlager(1995),observa losaportes novedososdel ACFpara
.......
~ el analisisdelapolfticapublicaysu hechura. Noobstante,formulados
crfticassustancialesapoyandoseen eIIAD,marcopropuestopor Elionor
0,,)
Ostrom",yen laeleccionestructuralde TerryMoe. Siguiendolosargu-
mentos de Ostrom (2005), la autora crftica la fuente del cambioen la a
polfticapublicade laprimeraversiondel ACF. Anotaqueloscambiosen ,a
lasvariablesexogenasno necesariamentepermitenexplicarloscambios
~
en las coaliciones de apoyo y, por ende, en las politicas publicas. En
consecuencia,sehaceindispensableentenderyexplicarlaemergencia, ~
el mantenimiento0 fracaso de un procesode polftica publica. Eneste
~
orden,es necesarioincorporardentrode laexplicaclondel ACF10 rela-
.;,j
cionadocon:i)lasreglasylosarreglosinstitucionales;ii)lascondiciones
del mundobioffsico y, iii)las caracterfsticasde lacomunidad. .,j
..
Schlagerretomael analisisdelascondicionesestructuralesdeMoe.
Seiiala queestas pueden determinar las posibilidades reales de las AC
~
i.
25
Verel capitulodonde se presenteellAD.
203
EIAdvocacy Coalition Framework, dePasd.A. Soboti,,: tnt Iftt1mJ deAlItilirisdePolitico Ptiblico...
yque esnecesarioavanzarenel examen dec6mo unacoalici6n lIega
aunaacci6ncolectiva.Paratalefecto, incorpora:i) lascondicionesdel
sistemapolftico y,ii)lasestrategiasde cooptaci6ndecaracterinformalal
alcancede lascoalicionesy aquellas empleadas para incidir enla polftica
publicaencuesti6n. En amboscasos,lascoalicionesseenfrentancon la
constantede laincertidumbrepolftica. Deahf lanecesidaddeestudiar
yempleartalescondicionesestructurales.
EI desarrollodelosargumentosdeSchlager,Iepermitesugerirhip6-
tesisadicionalesalassefialadasporel ACF;asaber:
t
i. Enun sistemadeseparaci6n de poderes (endondeambos ganan y
pierden), siempreestaranenjuego lascoalicionesenuncontextede
incertidumbreyoposici6n polftica.
=
ii. En unsistemaparlamentario,elpartidoenelGobiernobuscaradesa-
rrollarestrategiasdecooptaci6n del partido opositor con el fin de
lograr susobjetivosdepolfticapublica. Enestecontexto, el partido
degobiernoadelantarainiciativasparahacerqueelpartidoopositor
= seapartedel procesode la polftica publica, incluiraciertos grupos
de interesybuscaraapoyosenel otro partido.
:
iii. Actoresquecompartencreencias tiene masprobabilidad,al menos

en niveles mfnimos, degeneraruna acci6n colectiva, siellos: inte-
ractuan repetidamente, tienen una experiencia relativa sobrebajos

costosde la informaci6n ycreen que existen polfticas publicasque
mientrasnoafectenacadaactorenforma similar,almenos10tratan
justarnente".
Adicionalmente, planteaSchlagerque lascoalicionestienen mayor
posibilidaddepersistirsi:j)losbeneficiariosdelossaldospositivosque
unacoalici6n produce estanc1aramente identificadosy son miembros
dedichacoalici6n;jj) losbeneficiosrecibidosporlosmiembrosde una
coalici6n son proporcionales a los costosque cada miembro dispuso
26 En su revisi6n de 1999, eI ACF seiiala que las preocupaciones sobre la coordinaci6n del
comportamiento de Schlager son tambien preocupaciones de este marco; enfatizando la
importancia del sistema de creendas, del tiempo para que sean compartidas y del modelo
del individuo del que parte.
204
&do &IbiDStm11l0 / Aljm}g Raser Vtro
para mantenerla; y iii) cada miembro de la coalici6n monitorea las
accionesdelosotrosparaasegurarelcumplimientodeloscompromisos
deacuerdocon lasestrategias,losrecursosaportados y lasactividades
cooperativasydeapoyo.
Otros autoresespecialistasen laAcci6nColectivacomoBlomquist,
Ostrom y Olson cuestionan enfaticarnente que el comportamiento
de lasAC derive, sin mayores mediaciones, del sistemade creencias.
Anotan quealascoalicionesselesobservaporencimade: l)loscostos
de transacci6n presentesen el entendimiento cornun de un problema
de polftica publica y la pertinente orientaci6n del significado de este
(losproblemasdecoordinacion): ii) ladificultaddeencontrar polfticas
publicas que orienten imparcialmente el conflicto entre los miembros
deunacoalici6n y;iii)fatentaci6ndecada individuouorganizaci6n a
serunfree-rider.
Criticas desde el post-empirismo
EI post-empirismoreconocequeelACFampli6elhorizonteanalftico.
Sinembargo,quedoatrapadoenelparadigmaneo-positivistayempirista,
sin proponeralternativas metodol6gicas ysin ser,enefecto, una salida
alciclode lapollticapublicaensuacepci6ndemodeloheurfstico.
Frank Fischer (2003), siguiendo aHajer, observaque esteenfoque
explicacon mayor fuerza laestabilidaden laspolfticaspublicasque su
cambio. Sibien identifica y describe aspectosdel cambio, no permite
explorarel porque y el c6mo seda. Susafirmaciones al respecto son
generales, no exploran lascondiciones de modo,tiempo y lugar. Enotros
terrninos, notrabajan cual esel contextesocial ehist6ricodel cambio.
Adicionalmente,senalaquela categorfa de agregaci6n de lasAC suprime
lasdiferenciasal interiorde lasmismas.Dimensi6n0elementoqueno
essusceptible desercaptadasolamente porrnetodosempfricosypuede
seresencial ala horadeexplicarel cambio,enparticularporlavfa de
losacuerdos negociados.
En consecuencia, la propuesta posempirista invita at analista de la
polftica publ ica a observar c6mo lasdiferentes coaliciones luchan a traves
delaargumentaci6nparadefiniryredefinirelproblema, lassoluciones
y sus propias orientaciones. Setrata de examinar nos610 10 que se dice,
205
EIAdvocacyCoalitionFramework, d.PaslA.Sabati":linmarco litAndlisiilitPoliticoPtiblica...
sino tarnbien como sedice y quien 10dice. Ello en contraste a un sistema
dado de creencias que define el contenido y el alcance del problema de
la polftica publica.
En este contexto, las AC se mantienen unidas gracias a guiones
narrativos que interpretan los eventos y cursos de acclon concretos en
determinados contextos sociales". Son los argumentos, su usa compar-
tido y sus Ifneas de historia, el factor explicativo de la coordinacion y
funcionamiento de las coaliciones. Su estabilidad esta en funcion de la
confianza, la aceptaclon y la credibilidad suscitada por las cadenas argu-
mentativas, mas que por la estabilidad del nucleo central y los aspectos
secundarios del sistema de creencias del ACF
28
Por ende, las explica-
ciones causales de la estabilidad y el cambio presentan problemas. De
ahf la pertinencia de un enfoque analftico discursive para aproximarse
ala lnteracclon argumentativa y su interpretacion desde la logica infor-
mal; perspectiva mas compleja que el enfoque empfrico del ACF. EI rete
analitico es, por tanto, identificar y mostrar la interacclon argumentativa.
Esto implica examinar como las diferentes AC luchan a traves de la
I:
argumentacion para definir y redefinir el problema, las soluciones y sus
propias orientaciones".
f
CONCLUSIONESDESDEELACFYSUPROPUESTADEAGENDA
Enterrninos generales, Sabatier y Jenkins-Smith defienden la coheren-
cia en el tiempo del ACF como marco de anal isis de la polftica publica",
Esteconstituye una alternativa analftica al cicio. Permite la pregunta por
27
Cabeseiialar que losaetores de lascoalicionesnonecesariarnente presentanunmismo
cursodiscursivoatravesdelcual expresansuscreencias.Enefeeto,estecambiadeacuerdo
conlosauditoresalosqueinterpela.
28
EI cambio de argumentos no siempre es factl, menos si estos se encuentran enraizados en
practlcasinstitucionales.
29
De otra parte, la corriente posempirista crftica la funci6n de ilustraci6n del ACF tanto por
sus implicacionescientificascomopolrticas. En10cientifico,el paradigmaempiristadel ACF
conduce a conclusiones err6neas y a la esperanza de un aprendizaje circunscrito a foros
1
profesionales,desconociendoqueelaprendizajees un procesosocialmenteconstruidoyque
no se Iimita a escenariostecnocraticos. En10politico, elaprendizajetecnocratico excluye la
deliberaci6n publicay ladimensi6n pollticadel mismo.
JI)
Marco que delimita la politica publica a partir del subsistema y la define como sistema de
creencias, incorporandovariables ex6genasyquecuenta con una categoria analitica como
,I
,!
d
10es laAC.
ff
i'.!
206

"

RoaoRJibioS"rano/ Alfmlo Ro"roV"a

,.
~ t
el cambio y el papeJ del aprendizaje, a partir de orientaciones causales
~
e hipotesis fafseabfes que conducen a un terreno fertil de generalizacio-
nes. En particular, formulan cinco conclusiones. La primera, concreta ~
cuatro vfas expficativas 0 rutas para ef cambio de la polftica publica,
relacionadas con el aprendizaje, los choques externos e internos y los
,'"
acuerdos negociados.
0"
"
La segunda, defiende las revisiones y modificaciones introducidas al
o
ACF como validas. Sin embargo anota que estas no afectan fa vaJidez
"')
de sus principios bssicos, relatives al modelo del individuo presente, la
definicion del subsistema, la categorfa de las AC y el papel que desern-
f)
peiia la informacion tecnica en la polftica publica y su cambio.
It')
,")
La tercera conclusion es una defensa frente a las crfticas realizadas
desde fa Acci6n Cofectiva af ACF. Mas que una contra respuesta a las
~
observaciones realizadas, los autores seiialan la necesidad de nuevos
:)
estudios que profundicen, revisen y dialoguen con estas, principal mente
con los planteamientos de Schlager". :)
f
>,..
.)..
La cuarta estarelacionada con las ventanasinstitucionsles. Losautores
dan validez a la crftica inicial sobre su olvido en torno a las oportuni-
",)
dades y los Ifmites institucionales en materia de polftica publica. De ahf ,,,)
su propuesta de una estructura de oportunidades polfticas y aspiran que
()
esta permita futuros desarrollos conceptuales y rnetodologicos.
o
La quinta conclusion esta formulada a partir de la propuesta de
; ~
agenda de investigaci6n futura. Sus preguntas centrales se presentan en
..)
el Recuadro 1. Esta propuesta es una salida ante las crfticas formuladas
al ACF sin respuestas a la fecha (2007). En este contexto, muchas de las ",J
preguntas de investigacton tienen que ver con temas propios de la accion
ioJ
colectiva y los dilemas de las coaliciones de apoyo. La agenda, tam bien,
~
busca incorporar nuevos desaffos externos y globales al subsistema de
polftica publica".
..
wi

J1
Noen vano, algunos de lospuntosde la agenda investigativa (qUinta conclusion).
J2
De algun modo, problematizael subsistema cuandose trata de polfticas publicasde carac-

ter global; mas no cuando son polfticas dornesticas atravesadas por fuerzas globales y/o
transnacionales.

207

EI AdvocacyCoalitionFramework, til Pt11Il A. Sabatitr: 1111 morro til A1Itilisirtil POU/iUl Ptibli.a...
RecuadroNo.1
AGENDADEINVESTIGACI6N,PREGUNTASCENTRALES
lasAC0 no laspropiedadesdelos participantesdel subsistema y como?
laestructuradeoportunidadespoliticas afeetanlas creenciasde las coaliciones,
susrecursosyestrategias?
Despues de loschoquesintemosyextemos, son los ptocesoscausales que
sedan?
es el rol del poder, los recursos, los liderazgosy lasinterdependencias funcionales
enlamembrecia de unacoalicion,sucomportamiento,estabilidady estrategias?
eslaimportanciarelativadelbienestarindividualyelorganizacionalcomparado
con otros micleosde politica en coalicionesestablecidasy en formaci6n?
tanto lasinnovaciones cientificas y tecnol6gicas afectan la estructurade los
subsistemasdepolitica?
c:Cwil eselmarcode eventos que los participantes de laspoliticas publicae pueden
usarparaapoyarlasmetas de sus coaliciones?
c:Cu:il eslaaplicaciondel ACF asubsistemasdepoliticaglobal?
eslaposibilidad del ACF de set usado comouna herramientapractica para
hacerpoliticaspublicae?
BALANCE FINAL
EI ACFarnplio el campo de estudio del analisis de polftica publica. Su
dimension temporal (una decada0 mas) aparta los anal isis de 10 coyun-
tural, del pronunciamiento social y de la esfera de la opini6n publica;
escenarios susceptiblesa los vaivenes politicos.No obstante, una decada
no es un perfodo universal para observar el ciclo de la polftica publica,
sus aprendizajes y cambios.
Las reflexiones conceptuales del ACF permiten problematizar y
complejizar la mirada del cicio de polftica publica. Observar que sus
fases no necesariamente son secuenciales y que pueden existir retroali-
mentaciones y reformulaciones de un problema de polftica publica. Por
tanto, introducen en el analisls los niveles sub-nacionales de la polftica
publica y la amplia gama de actores que participan e inciden en esta a
10 largo de su ciclo. En este orden de ideas, el ACF toma distancia de los
208
.',ii.
&00 RJibio S,"0110 / Atfrttlo &mll V,ra
modelos top-down, centrados en el nivel nacional que asumen que sus
formulaciones son acatadas y seguidas por los niveles sub-nacionales,
como si no existieran relecturas 0 reinterpretaciones. Es de anotar que
la diversidad de actores excluye a la ciudadanfa en general. Se trata de
un enfoque centrado en las elites. La ciudadanfa es tan s610 un recurso
a movilizar. Lo expresado relativiza la distancia tomada del modelo top-
down. Esta perspectiva subestima el juego de poderes y contrapoderes
presentes alrededor de las polfticas publicas.
De una parte, el ACF propone una figura de agregacion dada la
diversidad de actores: las AC Estas coaliciones permiten la agregacion a
partir de un sistema cornun y com partido de creencias. Tal formulacion
busca integrar elementos de corte subjetivo en un marco empirista, que Ie
apuesta ala objetividad ya la validez de sus formulaciones. As! mismo,
pretende tomar distancia de los analisis institucionalistas y de la accion
racional, al sefialar que son las creencias el pegante de las AC y las que
definen el alcance de un subsistema de polftica publica.
Sin embargo, los interrogantes sobre la coordlnacion del comporta-
miento de las AC y las vtas para el cambio lIevan a los autores del ACF a
introducir elementos institucionalistas y de corte racional en esteenfoque.
La rnodificacion sobre tipos de coordinaclon reconoce, en ultirnas, la
existencia de reglas que propician la acci6n. Los problemas de costo y
beneficio, al final, se resuelven vfa balance de actor racional. EI tema del
free-rider no estaconjurado. Compartir un sistemade creencias puede ser
una barrera para no defeccionar. Setrata de una condicion necesaria mas
no suficiente; puesto que compartir tal sistema no significa com partir las
alternativas de solucion a un determinado problema. Tampoco implica
la elirninacion de tensiones 0 conflictos al interior de las AC Sin men-
cionar el silencio del ACF con respecto al papel que juega la represion
y la coercion en las coaliciones.
De otra parte, estemarco analitico no explica como seconstruyen las
AC En cierto modo, se parte del supuesto de la consistencia interna de
las creencias de las elites. Su unico argumento al respecto es que dado
un subsistema de polftica publica y la insatisfacclon de un asunto por
este, emergen nuevas coaliciones. Este planteamiento permite pensar
a las coaliciones como una entidad latente y desvfa la pregunta sobre
c6mo se construyen, configuran y reconfiguran.
..
209
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EI AdvocacyCoalition Framework, d, PasdA. Sabatitr:lin marco tk Andlinj tk Politica Ptiblica..
Adernas, el ACFno permiteobservaraquel cambiode yen las polr.
ticas publicas que se da con el concurso de "contra-elites" (publicos
subalternos) 0 fuerzas contra-sisternicas. Eneste horizonte, el analisis
de polftica publica se ubicaen un escenariode poderconstituido y no
de poderesen pugna0 constituyentes. Enestecontexto,es de absoluta
pertinencia la tesis de Hajek, citada por Fischer (2003), para quien las
coalicionesantes queun conjuntode creencias,son cursosdiscursivos
queagrupan a actores diversos.
Ahorabien,en cuantoalsubsistemaesdeanotarqueesta figura busca
precisarelcampodeanalisisde lapollticapublica.Noobstante,presenta
debilidades a la hora de fijar c1aramente sus Ifmites e intersecciones.
Sefiala que un subsistema puede alimentarse de otro (recibe inputs), e
inclusopuededesprenderse.Sinembargo,noexamina lasintersecciones
intra-subsistemas.Lossubsistemastiendenaserobservadosbajo lamirada
sectorial. Enconsecuencia, brindan pocas herramientas analfticas para
observarpolfticas de cortetransversal comoson aquellas inspiradasen
enfoquesde derechos,de genero,etnico0 territorial. Sinduda, los pro-
gramasde accion publicade estas comprenden mas de un subsistema.
Por ende, el subsistema estaconceptualizadoen terrninos de poll-
tic a publica nacional 0 dornestica. Enrevisiones posteriores del ACF,
se planteo que un desafio era el escenario de polfticas globales. Los
desarrollosal respectoson aun muy limitados,yno incorporan lasafec-
tacionesde polfticasgJobalesen polfticas publicasde cortesectorial y
nacional. Eneste contexto, preguntas acerca de los Ifmites 0 alcances
de los subsistemas y la cornposicion de las coalicionesson necesarias
de formular y, sin duda, reportan dificultades para la aproxirnacion
empfricadel ACF.
En sfntesis, el ACFesun marco anallticoque se inscribe en la tradicion
neopositivistayempirista.Sufinalidad es identificar leyes causalesque
expliquenel cambioyel aprendizajede lapolfticapublica,susceptibles
de replicaygeneralizacion.Pocaatencionprestaa loscontextoshistori-
cos, socioculturalesy politicosdondese surten las polfticas publicas, a
pesarde lainclusionde lasvariablesexogenasalsubsistema,parametres
relativamenteestablesy loseventossisternicos. Desconoce,adernas, los
aprendizajessocialespresentesen laspolfticaspublicas:dadosuenfasis
en papel de la informacion tecnica. Estamirada tecnocratica reconoce
210
,
Rodo&Mbio S,rrano/ At/mil) RosmI Vtra
el papel del analista y su incidencia en la polftica publica; pero no 10
problematiza.
Esteenfoqueno lograsuperanlasobservacionesconceptualesymeto-
dologicaalsistemade creencias.Losinterrogantessobrelacoordinacion
del comportamientoa partir de este sistema siguen presentes, comose
anoto en la crftica desde la Acclon Colectiva. Laestrategia rnetodolo-
gica paraaproximarsea lascreenciases limitada.Tiendea reducirlas a
atributos, aunquec1aramenteel ACFplantea queson mas queesto. La
propuestade analisislongitudinal de documentos no permiteexaminar
nicuestionarlas mediacionesqueestan presentesen estos,
EI ACFabre un camino alterno al analisis de polftica. No obstante,
su transitarno estaexentodeobstaculos. De hechosus autoresintentan
*
superarlos en las revisiones y modificaciones realizadas al enfoque y
presentan comosalida unaagenda investigativa.
,
'"
211
EI AdvocacyCoalitionFramework, dt Po,,1A. Sobotitr: "n "'om de Andlisisde POlJtilo Pliblito...
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Capitulo 7
EI enfoque ret6rico del analisis
de politicaspublicas
LUISA FERNANDA CANO BLANDON'"
Es innegable que el hombre
tambien razona cuando argumenta
y nos610 cuando calcula.
PERELMAN
GIANDOMENICOMA]ONEENLASTEORiAsCOGNITIVAS
DELASPOUTICASPUBUCAS
E
Ianalisiscognitivodelas politicaspublicassurgea partirdelas
crfticas al modelo tradicional de analisis, pensado desde una
perspectiva racional normativa del proceso de pollticas, segun
lacuallaformulaci6n de propuestasdepolicy, su ejecuci6n ycambio,
representan la variabledependientedeun juegodeactores racionales,
maximizadoresde sus interesesypocodispuestosa cooperaren ausen-
cia de lncentivos'.Tales crlticas se dirigen,entreotrascuestiones, a la
Profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Politicas de la Universidad de Antioquia.
Miembro del grupode investigaci6n DerechoySociedad.luisafcano@yahoo.com.mx
Majone, sintetiza el enfoque convencional del analisls como 'un compuesto conceptual
que incluye elementos de investigaci6n de operaciones y ciencias administrativas, de
microeconomia yteoriade decisiones, con una rociada de ciencia social yde la conducta"
(1992: 343).
212