Evoluo da administrao pblica no Brasil e tendncias de novos modelos organizacionais

SILVA, Adival do Carmo ()

RESUMO

Na evoluo da gesto pblica no Brasil tivemos trs fases: a administrao patrimonialista, a administrao burocrtica e a administrao gerencial. Esses modelos de administrao evoluram ao longo do histrico poltico-social brasileiro sem que nenhuma dessas tenha sido totalmente desconsiderada. O objetivo do presente artigo apresentar a evoluo dos modelos de gesto pblica, considerando esses trs modelos bsicos, mas tambm apresentando um breve relato da Reforma do Estado 1995. Para tanto, o artigo foi elaborado a partir de um levantamento das caractersticas de cada perodo de gesto mencionado e tambm apresenta conceito e ideais sobre a nova gesto pblica. Palavras-chave: gesto pblica, administrao pblica, Plano de reforma do Governo.

ABSTRACT

In the evolution of public administration in Brazil had three phases: the patrimonial administration, bureaucratic administration and management administration. These management models have evolved over the Brazilian political history-social without any of these have been completely disregarded. The aim of this paper is to present the evolution of public management models, considering these three basic models, but also presenting a brief account of the State Reform - 1995. To this end, the article was drawn from a survey of the characteristics of each management period mentioned and also introduces the concept and ideals of the new public management. Keywords: public management, public administration, government reform plan.

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Adival do Carmo Silva Ps-graduando em Gesto Pblica com nfase em Licitaes e Contratos ICE Cuiab - 2013 adivalcs@yahoo.com.br

1- INTRODUO A Administrao Pblica pode ser entendida com um conjunto de rgos e de servidores que, mantidos com recursos pblicos, so encarregados de decidir e implementar as normas necessrias ao bem-estar social e das aes necessrias gesto da coisa pblica. Dessa forma, a evoluo da administrao pblica um processo de aperfeioamento dos servios prestados pelo Estado populao e essa pode ser representada por trs modelos: administrao pblica patrimonial, administrao pblica burocrtica e administrao pblica gerencial. Nesses modelos, o objetivo suprir uma deficincia do modelo anterior, introduzindo novos conceitos ou mudando conceitos ineficientes ou nocivos ao aparelhamento do Estado. O presente artigo resultado de breve pesquisa bibliogrfica e tem por objetivo mostrar o conceito de cada modelo de gesto pblica utilizado no Brasil assim como a tendncia da Nova Gesto Pblica. Alm disso, o artigo tambm descreve o ambiente no qual foi concebido o Plano Diretor de Reforma do Estado (1995). Dessa forma, a primeira parte do artigo enfoca a evoluo histrica no que diz respeito aos modelos de gesto pblica, na sequencia, relata-se tendncias da nova gesto pblica. Na terceira etapa ser apresentada breve contextualizao sobre o plano de reforma do Estado.

2 MODELOS DE GESTO PBLICA

Pode-se definir modelo de gesto pblica como sendo o conjunto de mtodos administrativos executados pela direo de uma organizao para atingir seus objetivos traados. Assim, esses mtodos administrativos tendem a se modificar de acordo com cada organizao, amarrado s metas e objetivos traados. Conceitualmente, os modelos de gesto pblica, j aplicados no Brasil, classificam-se em patrimonialista, burocrtico e gerencialista. Esse ltimo pode ser entendido tambm como a nova administrao pblica. Dessa forma, os modelos apresentados buscaram ao longo da histria se aperfeioar de acordo com as novas situaes e pelas deficincias e necessidades que os modelos anteriores deixavam.

2.1. - ADMINISTRAO PATRIMONIALISTA

A administrao pblica patrimonialista tpica dos Estados absolutistas europeus do sculo XVIII, onde o Estado a extenso do poder do administrador pblico e os seus servidores eram vistos como nobres que recebiam este ttulo por indicaes do governante. Essas indicaes eram feitas como prova de gratido e tambm como estratgia para defesa de seus interesses. Na viso patrimonialista a viso de que a gesto pblica deveria servir a populao para satisfazer ou dar condies para que suas necessidades fossem atendidas era antagnica, ou seja, entendia-se que o Estado era uma entidade que deveria ter suas necessidades satisfeitas por meio do trabalho dos seus governados. Os governantes consideraram o Estado como seu patrimnio, havendo uma total confuso entre o que pblico e o que privado. Como consequncia desse pensamento, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. Com o advento da Revoluo Francesa, os ideais democrticos passaram a pressionar para que haja uma administrao pblica profissionalizada, atendendo os princpios constitucionais como isonomia, moralidade, publicidade, entre outros. Junto com o esse movimento e com o crescimento do pensamento capitalista a sociedade e o mercado se distinguiram do Estado. a partir dessa juno que a administrao patrimonialista torna-se um modelo ineficiente e inaceitvel.

2.2. - ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA

Com o capitalismo industrial e as democracias, que surgem no sculo XIX a administrao patrimonialista torna impraticvel, pois primordial para o capitalismo a seco entre o Estado e o mercado e a democracia s pode existir quando a sociedade distingue-se do Estado, controlando-o. Surge ento a necessidade de desenvolver um tipo de administrao que separasse o pblico do privado. Dessa forma, a administrao pblica burocrtica foi adotada para suprir a administrao patrimonialista, onde o patrimnio pblico e o privado tinham sua utilizao distorcida e embaraada. Ela surge tambm para repreender a corrupo e o nepotismo, caractersticas do modelo anterior. A administrao burocrtica tem por princpios: a impessoalidade, a hierarquia funcional, a ideia de carreira pblica e a profissionalizao do servidor. Pelo histrico nepotista e corrupto do outro modelo, os controles so rgidos e prvios

em todos os processos, como na contratao de servidores, nas contrataes de produtos e servios e em todo o atendimento da populao. Entre as principais crticas administrao pblica burocrtica pode-se citar a separao do Estado e sociedade, pelo fato de os funcionrios se concentrarem no controle e na garantia do poder do Estado. O modelo burocrtico est presente na Constituio de 1988 e em todo o sistema do direito administrativo brasileiro. Ele est baseado no formalismo e na presena constante de normas e rigidez de procedimentos. Um dos motivos da adoo desse modelo seria porque era uma alternativa muito superior administrao patrimonialista do Estado. Entretanto a hiptese de eficincia em que se baseava no se revelou autntico, pois se constatou que no garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os servios prestados ao pblico. Na verdade, a administrao burocrtica cara, lenta, autorreferida e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados.

2.3. - ADMINISTRAO GERENCIAL

Principalmente aps as duas guerras mundiais do Sculo XX, o Estado se viu na obrigao de se reerguer poltica, econmica e socialmente. A partir de ento surge o Estado Social, que tinha como deveres, o acesso da populao educao, moradia, sade etc. Com esses novos deveres aumentou o nmero de pessoas que realizavam seu trabalho. Nessa mesma poca pensamentos neoliberalistas propuseram que a economia e o mercado tinham suas prprias regras. Com o passar do tempo esses pensamentos ganharam fora, principalmente aps a queda do muro de Berlim e o Consenso de Washington, no ano de 1991. A partir de ento o conceito de aparelho de estado foi sendo evoluda para o modelo gerencial. Pode-se dizer que a necessidade de uma administrao pblica gerencial decorreu de problemas no s de crescimento e mudana nas necessidades e exigncias da populao como tambm as duvidas a respeito da legitimidade da burocracia perante as demandas da cidadania. Dessa forma, a administrao pblica gerencial se apresenta como corretor para esses sintomas emblemticos da burocracia. O foco da administrao gerencial o aumento da qualidade dos servios e a reduo dos custos. Prope tambm o desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes,

orientada para resultados e o aumento da governana do Estado, ou seja, da

sua capacidade de gerenciar com

efetividade

eficincia. O

cidado passa de

plateia/executores para atora/parte do Estado. No entanto, o gerencialismo no o antnimo da burocracia, pois a primeira apoia-se na segunda conservando os seus princpios bsicos (admisso de pessoal segundo critrios rgidos, a meritocracia na carreira pblica). Podem-se citar como principais diferenas entre a era burocrtica e a era gerencial que a primeira concentra-se no processo e autorreferente enquanto que a segunda orienta-se nos resultados e orientada para os cidados.

Alm dos acontecimentos polticos internacionais e nacionais ocorridos deve se dedicar essas transformaes da mudana de conscincia dos cidados, onde a sociedade j no reconhecia a administrao burocrtica como autossuficiente para atender s demandas que a sociedade civil apresentava aos governos, bem como de que suas exigncias, ao Estado, eram muito superiores ao ofertado.

Hoje em dia, o modelo gerencial vem cada vez mais se consolidando em virtude das mudanas ocorridas reduo nas de estruturas custos, da organizacionais, descentralizao

da reduo da mquina estatal, da

dos servios pblicos, da criao das agncias reguladoras para zelar pela adequada prestao dos servios e pela busca pela padronizao dos processos para otimizao de tempo e recursos, etc.

3 - A NOVA GESTO PBLICA

Como visto anteriormente, os trs modelos de gesto pblica apresentados no foram totalmente descartados, havendo o aperfeioamento dos mtodos eficazes e descarte dos mtodos ineficazes. As crticas mais conexas realizadas ao modelo gerencial no dizem respeito volta ao modelo burocrtico, mas sim a correo do managerialism (gerencialismo puro) no sentido de incorporar novos significados. A busca somente pela eficcia pode, se levada s ltimas consequncias, retardar e atrapalhar seriamente o gerente pblico. Dessa forma surge uma tendncia que agrega um conjunto de importantes idias sobre a temtica Nova Gesto pblica. No gerencialismo j havia o foco na busca de instrumentos para melhorar os processos administrativos. A nova gesto pblica supe

uma significativa mudana de perspectiva sobre a maneira de alcanar resultados no mbito pblico servindo como celeiro de orientaes, mtodos e diversas tcnicas. Uma das formas de buscar esse aperfeioamento atravs da transio da lgica do planejamento que prevalece o conceito de plano e da racionalidade para a lgica da estratgia onde prevalece a montagem de cenrios que permitam flexibilidade necessria para eventuais mudanas do planejamento pblico. Este modelo visa contribuir de forma significativa para o aumento da igualdade no acesso aos servios pblicos, requer o planejamento estratgico das aes a serem desenvolvidas pelo poder pblico, maior autonomia gerencial, elaborao de indicadores de desempenho e, sobretudo, a avaliao dos resultados obtidos. Alm disso, a sociedade passa a atuar como observadora da utilizao dos recursos de forma transparente introduzindo os cidados no debate pblico, com o objetivo de garantir que os direitos da coletividade se faam valer. 4 O PLANO DE REFORMA DO ESTADO

A crise do Brasil, iniciada nos anos 1980 e agravada na dcada de 1990, levou busca de novas solues, pois o ambiente estava marcado por crises fiscal, social e de gesto das Polticas Pblicas desafios e contradies centradas num regime de altssima inflao e incertezas quanto conduo poltica que seria tomada para uma nova tentativa de descimento desse fenmeno econmico. Dessa forma torna-se imprescindvel repensar o modelo de interveno do Estado na economia. Nesse perodo, pensadores comeam a discutir um novo papel do Estado, segundo o qual este deixaria de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social por meio da produo de servios e passaria a ser o regulador e induzidor do desenvolvimento. Anlogo a esse processo, a nova Constituio Federal brasileira de 1988 motivou um processo de padronizao dos procedimentos. Em 1995 foi lanado o Plano Diretor da Reforma do Estado que com o envio para o Congresso Nacional da emenda da administrao pblica se transformou em 1998 na Emenda 19. Nos primeiros quatro anos do governo Fernando Henrique Cardoso a reforma foi executada ao nvel federal, no MARE - Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Aps esses quatro primeiros anos, a gesto passou para o Ministrio do Planejamento e Gesto. Com a reforma de sua gesto pblica, o Brasil tornou se o primeiro pas em desenvolvimento com essa iniciativa. importante

ressaltar que desde que a Reforma da Gesto Pblica foi implantada, a mesma vem avanando no pas. Um dos objetivos da Reforma da Gesto Pblica de 1995 contribuir para a formao um Estado mais forte e eficiente. Ela compreende trs dimenses: uma voltada descentralizao da estrutura organizacional do aparelho do Estado, uma segunda, definida pela maior autonomia e a introduo de trs novas formas de responsabilizao dos gestores a administrao por resultados, a competio administrada por excelncia, e o controle e a terceira e ltima na dimenso cultural visando maior cofiana dos governados em relao aos gestores pblicos.

5 - CONCLUSO

Mesmo no sendo concebido de forma organizada, o patrimonialismo, foi o primeiro modelo de administrao do estado brasileiro. Nesse modelo no havia

distino dos bens pblicos e dos privados. J o modelo burocrtico surgiu da desorganizao do estado na prestao de servios pblicos aliados corrupo e ao nepotismo. A era burocrtica tem extrema importncia na constituio da administrao pblica brasileira, mas como a principal preocupao era no controle visando combater sintomas da era patrimonialista, este tipo de administrao pode ter se voltado somente para o Estado, preocupando-se somente em manter o controle perdendo dessa forma seu verdadeiro significado perante a sociedade. A partir da segunda metade do sculo o mundo passou por drsticas mudanas que clamaram por mudanas tambm na forma de gesto onde surgiu a gesto publica gerencial. O modelo gerencial no um modelo de gesto fechado, pois vem sofrendo mudanas e adaptaes nos pais que originaram esse modelo. J no Brasil cuja estrutura administrativa brasileira influenciada parcialmente pelo Direito Administrativo ibrico e francs procede em uma rigidez organizacional maior. Por outro lado, a influncia americana advinda do modelo presidencialista, resulta em um maior grau de flexibilidade e politizao do nosso sistema administrativo. Por sua vez, a Constituio de 1988, tornou a legislao muito mais rgida em relao burocracia. Somente com a implantao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em 1995 que houve uma reestruturao das bases do projeto governamental brasileiro buscando inovar o modelo de Administrao Pblica. Essa reforma no desprezou as

caractersticas patrimonialistas e clientelistas ainda existentes, porm avanou no que

diz respeito a ter uma administrao mais autnoma e mais responsabilizada perante a sociedade. Pode-se apontar que cada modelo de gesto teve a sua contribuio para o atual modelo de gesto brasileiro. O PDRAE tambm teve importante papel nesse novo advento. Vale lembrar que nenhum modelo foi totalmente desprezado e sim aperfeioado, como o caso da Nova Gesto Pblica que visa assim como a gesto gerencial a gesto orientada para resultados, porem na vertente da transparncia, do fazer mais com menos e na adoo dos indicadores de desempenho.

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