PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS Y DESARROLLO LOCAL. LA FUNCIN MEDIADORA DE LOS TCNICOS MUNICIPALES1.

Javier Hernndez Ramrez y Jos Mara Manjavacas Ruiz Departamento de Antropologa Social. Universidad de Sevilla. Grupo de Investigacin GEISA.

Palabras clave: Participacin ciudadana, democracia, administracin y desarrollo local, tcnicos y funcionarios, culturas del trabajo, cambio organizacional. Resumen:
En la ponencia se presentan los primeros resultados de una investigacin que centra su inters en el estudio de las polticas activas basadas en la democracia directa bajo la frmula de Presupuestos Participativos, as como en el papel de los tcnicos municipales en el desarrollo de esta nueva experiencia de cogestin local. La unidad de observacin seleccionada es la ciudad de Sevilla donde desde el ao 2004 se pretenden adaptar modelos de participacin ciudadana aplicados en diversas localidades latinoamericanas y en algunos pequeos y medianos municipios europeos. Se trata de una iniciativa de profundizacin democrtica correctora de algunas deficiencias de la democracia municipal formal que implica, al menos en teora, una cesin de esferas del poder decisorio a la ciudadana que, necesariamente, conlleva cambios organizacionales en las estructuras municipales y refuerza un desarrollo sociopoltico ms democrtico. La investigacin, realizada en el marco de un Convenio suscrito entre el Ayuntamiento de la ciudad y la Universidad de Sevilla, se centra en el impacto de este nuevo proceso en las slidas estructuras poltico-administrativas preexistentes, muy jerarquizadas y burocratizadas, diseadas para la gestin municipal convencional. Y, ms especficamente, en las culturas organizacionales y del trabajo abonadas por esa trayectoria entre sus tcnicos y funcionarios. Como resultado de la investigacin, se constata que, para la consolidacin de este complejo proceso participativo, es tan importante la implicacin del personal funcionario y tcnico de la institucin municipal como la voluntad de los partidos y dirigentes polticos municipales y la participacin de vecinas y vecinos.

Democracia, Desarrollo Local y Presupuestos Participativos: de Amrica a Europa. A finales de la dcada de los ochenta del siglo XX, el gobierno municipal de Porto Alegre (Brasil) promovi una poltica de participacin ciudadana basada en la cogestin y la democracia directa, a travs de la cual son los ciudadanos organizados en asambleas los que deciden qu destino
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Ponencia presentada en el III Congreso Internacional de Investigacin y Desarrollo Sociocultural. Elvas (Portugal), 27 a 29 de octubre de 2005.

deben tener los fondos pblicos en el mbito local. La iniciativa, bautizada con el nombre de Presupuestos Participativos, alcanz rpidamente una notable difusin extendindose primero por ms de cien municipalidades brasileas, propagndose despus por muchas ciudades de pases latinoamericanos (Bolivia, Per, Ecuador, Colombia, etc), para desembarcar ms tarde en Europa, donde la experiencia se ha puesto en prctica en varios municipios de Francia, Alemania, Italia y Espaa. Esta atpica importacin de un modelo de gestin del tercer al primer mundo, de Amrica a Europa, ha sido denominada como el retorno de las Carabelas, porque supone la aplicacin en Europa de experiencias de gestin que tienen su origen en ciudades del Sur, las cuales representan un replanteamiento virtuoso de los modelos de gestin territorial tomados de pases del viejo continente (Allegretti, G. y Herzberg, C., 2003). La expansin de la experiencia por territorios social, econmica y culturalmente tan dispares podra interpretarse como una reaccin y una respuesta local a la crisis del Estado nacin y, consecuentemente, de la democracia representativa en un contexto de globalizacin en el que la soberana de los gobiernos nacionales y la capacidad de la ciudadana para intervenir en los asuntos pblicos se reducen. Son, por tanto, propuestas locales de cogestin las que pretenden subvertir dinmicas globales que fortalecen al mercado y debilitan la participacin poltica democrtica. En este sentido, podra decirse que los Presupuestos Participativos constituyen la estrategia de cogestin local ms elaborada que se aplica en la actualidad para profundizar en la democracia, promover el desarrollo local y frenar procesos globales que distancian a la ciudadana de los asuntos pblicos. El xito de algunas experiencias y su carcter de instrumento para fortalecer la democracia ha supuesto que la propia ONU reconozca este modelo de gestin como buena prctica (1996) y como procedimiento bsico encaminado a mejorar el desarrollo humano (PNUD, 2002). Asimismo, instituciones internacionales tan dispares como la OCDE, el Banco Mundial o la Unin Europea alientan e incluso financian propuestas que involucren a la ciudadana en la gestin de la cosa pblica y limen la distancia con las instituciones2. Los Presupuestos Participativos habra que englobarlos en un momento de amplia y honda reflexin sobre la democracia (Ganuza y lvarez, 2003). El planteamiento terico-ideolgico que subyace a los mismos es la construccin de una nueva cultura poltica, que conviva con la democracia delegativa y establezca mecanismos de deliberacin y participacin colectivas. Este modelo no se plantea como una alternativa a la democracia sino como una democracia alternativa (De Souza Santos, 2002), ya que representa un cambio en la gestin de los asuntos pblicos, mediante el cual los ciudadanos deciden cmo se gasta parte del presupuesto municipal; interviniendo directamente con propuestas de ejecucin o mejora de infraestructuras y/o la realizacin de nuevas actividades.

No obstante, consideramos oportuno apuntar que, desde determinadas instancias claramente comprometidas con las polticas neoliberales, el establecimiento de ciertos mbitos de participacin de la sociedad civil en las polticas estatales viene acompaado de prcticas de contencin de gastos sociales desde posiciones revisionistas hacia el Estado del Bienestar.

Asimismo, este modelo supone una transformacin de las relaciones entre ciudadanos, tcnicos y polticos que, al menos tericamente, se convierten en ms intensas, menos burocratizadas y ms horizontales; establecindose as un nuevo vnculo social y un compromiso ms estrecho entre administracin, ciudadana y polticos. Los ciudadanos pasan de ser actores que participan cada cuatro aos con su voto y cuyas demandas son interpretadas por los polticos a transformarse en actores reflexivos que, voluntariamente, con sus propuestas, pueden participar directamente en las actuaciones de la administracin. Por su parte, los polticos respetan y asumen las decisiones ciudadanas y se convierten en los gestores de estas propuestas asegurando su ejecucin; y, por ltimo, los tcnicos pasan de ser expertos al servicio del poder poltico a convertirse en sujetos colectivos cuya importancia es central en el proceso pues asesoran y tramitan las decisiones ciudadanas. Sin embargo, dada la diversidad de realidades socioculturales y polticas donde se est llevando a cabo la experiencia, las estrategias, los procedimientos y las tcnicas aplicados para impulsar la participacin de la ciudadana, de los equipos tcnicos y de los polticos de los distintos partidos varan sustancialmente. Esta diversidad emprica est siendo analizada por cientficos sociales de ambas orillas del Atlntico, que centran sus esfuerzos tanto en el estudio de problemticas especficas derivadas de la aplicacin de frmulas participativas de gestin local como en la formulacin de propuestas de dinamizacin de la participacin de acuerdo con el marco terico metodolgico de la llamada investigacin accin participativa. El grado de transparencia democrtica, el nivel de participacin de los sujetos particulares y del tejido asociativo, las relaciones entre el poder poltico y la ciudadana, las estrategias y rivalidades de los diferentes grupos polticos... son algunos de los temas ms investigados y sobre los que comienzan a formularse propuestas que persiguen optimizar los Presupuestos Participativos en localidades concretas. Sin embargo, el papel de tcnicos y funcionarios apenas est siendo tratado, a pesar de que estos actores constituyen un pilar central por su funcin como mediadores entre las decisiones polticas y los servicios y actuaciones prestados por la institucin municipal a la ciudadana. Su importancia capital deriva de su conocimiento especializado o experto, el cual les capacita para valorar la viabilidad de los proyectos y les dota, al mismo tiempo, de influencia objetiva sobre las determinaciones de las instancias polticas. Por ello, en un nuevo contexto de cambio organizacional e incluso cultural, como es el que promueven los Presupuestos Participativos, su papel es absolutamente central, lo que demanda una mayor atencin de la investigacin socio-antropolgica. No hay que olvidar que son estos tcnicos los que deben llevar a cabo cometidos claves, entre ellos la traduccin a trminos tcnicos de las iniciativas vecinales, la cuantificacin econmica de sus costes, su ubicacin en las partidas ms adecuadas, su puesta en marcha una vez completada la fase de toma decisiones y la informacin para su seguimiento por parte de los vecinos. Por ello, las valoraciones que los tcnicos formulan sobre el proceso, el grado de implicacin con el mismo, as como sus actitudes y comportamientos son aspectos que necesariamente deben ser analizados, pues de estos depende en gran medida la trayectoria, el xito o el fracaso de los Presupuestos Participativos.

La investigacin. Encuadre terico y metodolgico. 3

Analizar el papel desempaado por este colectivo de empleados pblicos en el proceso de implantacin y gestin de los Presupuestos Participativos en la ciudad de Sevilla es lo que se propone la investigacin Tcnicos municipales y Presupuestos Participativos. Anlisis Antropolgico de Culturas del Trabajo en el Ayuntamiento de Sevilla, cuyos primeros resultados se exponen a continuacin3. El enfoque terico metodolgico adoptado toma en consideracin como unidades de anlisis las culturas organizacionales, en tanto que conjuntos diferenciados de prcticas, smbolos, normas y valores que caracterizan formas especficas de organizacin y estilo en el seno de las grandes corporaciones, as como las relaciones entre stas y el contexto sociocultural en que se insertan. Asimismo, contemplamos las culturas del trabajo como conjuntos de conocimientos tcnicos, habilidades y prcticas sociales adquiridos bsicamente en los procesos de trabajo y que impregnan percepciones, comportamientos y cosmovisiones que modelan las identidades sociales. En el caso que nos ocupa, atendemos a ambos conceptos en un contexto de cambio sociocultural: el introducido por los Presupuestos Participativos en el Ayuntamiento de la ciudad de Sevilla. Ms concretamente, se estudia el impacto que est produciendo este proceso de cambio en las estructuras organizacionales, en la experiencia y en las prcticas del personal tcnicoadministrativo. El estudio de los Presupuestos Participativos con un enfoque diacrnico y de observacin directa permite apreciar tanto los factores catalizadores de la participacin activa del colectivo de tcnicos como los bloqueos y resistencias que la nueva dinmica pueden provocar como factores obstaculizadores del avance y profundizacin de los procesos participativos. Las anteriores unidades de anlisis se han concretado en el estudio de las siguientes unidades de observacin: el Ayuntamiento de Sevilla, como marco institucional en el que se inserta el proceso de implantacin de los Presupuestos Participativos; las estructuras organizativas de las reas y distritos municipales implicados en el proceso (organismos, servicios, secciones y negociados); los empleados pblicos municipales adscritos a estas reas y directamente implicados en estas nuevas tareas; los mbitos de deliberacin, decisin y ejecucin de los Presupuestos Participativos (asambleas territoriales, comisiones de seguimiento, acciones formativas, reuniones de tcnicos de diferentes reas, foros de ciudad...); y las relaciones formales e informales establecidas entre los distintos actores sociales involucrados en el proceso: tcnicos, representantes polticos, tejido asociativo, ciudadanos, secciones sindicales, grupos motores y otros equipos externos de apoyo. La base emprica de la investigacin combina el anlisis crtico de fuentes bibliogrficas y documentales que puedan contener informacin significativa con el trabajo de campo antropolgico
La investigacin se lleva a cabo de acuerdo con los presupuestos metodlogicos del grupo de investigacin GEISA (grupo para el estudio de las identidades socioculturales en Andaluca). El equipo de investigacin lo forman Isidoro Moreno Navarro, Catedrtico de Antropologa Social de la Universidad de Sevilla y director de GEISA, Javier Hernndez Ramrez, profesor de antropologa social de la misma Universidad y los investigadores Jos Mara Manjavacas Ruiz y Trinidad Muoz Vacas. La investigacin se realiza gracias al convenio de investigacin suscrito entre el Ayuntamiento y la Universidad de Sevilla. El trabajo de campo se viene desarrollando a lo largo del presente ao 2005 por lo que los avances y conclusiones expuestos en esta comunicacin deben ser considerados an como provisionales.
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centrado en las unidades de observacin sealadas: observacin participante y elaboracin sistemtica de informes etnogrficos, entrevistas (en unos casos abiertas y en otros estructuradas con guin) a informantes cualificados, organizacin de grupos de discusin y anlisis contrastivo de discursos y prcticas entre los actores sociales objeto de nuestro estudio. Los resultados provisionales que se exponen en este trabajo destacan las limitaciones que la estructura administrativa impone a los Presupuestos Participativos; el papel absolutamente relevante del colectivo de tcnicos en la virtualidad del proceso y su implicacin mayoritaria en el mismo; as como el desvelamiento de elementos significativos de las culturas del trabajo de los empleados tcnicos, como son el compromiso, la profesionalidad... que contradicen una serie de estereotipos negativos que se atribuyen a este colectivo de funcionarios y que estn muy extendidos por toda la sociedad. Concluimos sealando la necesidad de visibilizar el papel de estos actores para promover su legitimacin social, superar los tpicos negativos existentes y redefinir las relaciones entre stos, los ciudadanos y los polticos.

Los Presupuestos Participativos en la ciudad de Sevilla Sevilla, capital de la Comunidad autnoma andaluza, es uno de los principales municipios espaoles y cuenta con una poblacin ligeramente superior a los setecientos mil habitantes. Por ello, hasta el momento, este caso constituye la mayor experiencia de Presupuestos Participativos en una ciudad europea, con lo que implica de complejidad aadida a un proceso sensiblemente ms sencillo en localidades de menor extensin y poblacin4. Tras las ltimas elecciones municipales, celebradas en 2003, el Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE) y la coalicin Izquierda Unida-Los Verdes-Convocatoria por Andaluca (IU-LVCA) firmaron en Sevilla un Pacto de Gobierno municipal, denominado Pacto de Progreso 5 que, entre otros elementos programticos y a iniciativa del socio minoritario de gobierno (IU-LV-CA), contempl la apertura de un proceso de Presupuestos Participativos para el ao 2004. De acuerdo con el Pacto de Progreso, la aplicacin del modelo de Presupuestos Participativos se ha ido extendiendo gradualmente a las diferentes reas municipales. En una primera fase, la iniciativa se puso en prctica en las reas controladas por IU-LV-CA (Delegacin de Participacin Ciudadana, Instituto Municipal de Deportes y Distritos Municipales 6), as como en la importante Gerencia Municipal de Urbanismo, donde haba pactado con el PSOE uno de los puestos de confianza de su equipo de direccin. A lo largo del ao 2005 se han incorporado las delegaciones de Juventud, Igualdad, Empleo, Innovacin y dos secciones de la Delegacin de
En el Estado Espaol otros municipios que han puesto en prctica esta iniciativa son de pequea o mediana entidad: Crdoba, Albacete, Valladolid, Rub, Las Cabezas de San Juan, Puente Genil... 5 Como resultado de estas ltimas elecciones el PSOE ostenta la alcalda y 13 concejalas gobernando en coalicin con IU-LV-CA que cuenta con 3 concejalas. Los partidos de oposicin Partido Popular y Partido Andalucista- obtuvieron 12 y 4 concejales respectivamente. 6 Los Distritos Municipales son unas estructuras territoriales que dependen orgnicamente del rea de Participacin Ciudadana.
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Cultura (Bibliotecas y Artes escnicas) Las distintas delegaciones municipales sealadas han destinado diferentes porcentajes de su ingresos a los Presupuestos Participativos, una vez detrados conceptos tales como gastos de personal y otros fijos o asignados a programas e inversiones propios. En total, hasta el momento, un 5% del presupuesto municipal ha sido sometido a la deliberacin directa de los ciudadanos. Los Presupuestos Participativos tienen un carcter instituyente (Rodrguez Villasante y Garrido, 2002) es decir, generan un aparato institucional participativo complejo: comisiones, asambleas, normas y procedimientos. Esto se aprecia claramente en el proceso de Sevilla donde los principios y los modos de funcionamiento vienen regulados a travs de un documento fundamental -el autorreglamento- que fue elaborado, debatido y aprobado en las asambleas vecinales de barrio. La aprobacin del documento ha abierto un proceso indito en la ciudad, pues son los propios ciudadanos los que pueden presentar propuestas concretas de ejecucin de infraestructuras, equipamientos y actividades a realizar con los presupuestos municipales, las cuales son debatidas y votadas en las asambleas vecinales. Asimismo, se han constituido grupos motores de ciudadanos voluntarios que impulsan la mentalizacin y la participacin, y comisiones de representantes electos de distritos y ciudad que supervisan la ejecucin y cumplimiento de los acuerdos tenidos por vinculantes para las autoridades polticas del consistorio. La estrategia de accin poltica cuenta adems con el asesoramiento de un equipo de expertos externo al ayuntamiento denominado CIMAS7, as como de investigadores de las universidades sevillanas que participan en tareas de estudio y seguimiento de aspectos tales como la calidad democrtica del proceso o su repercusin en los medios de comunicacin. No obstante, el proceso tiene sus luces y sombras. Toda esta estructura instituida para la participacin permiti tramitar en 2004 ms de mil quinientas propuestas ciudadanas de entre las que finalmente llegaron a ser presupuestadas doscientas sesenta y seis actuaciones. Sin embargo, en los dos aos de Presupuestos Participativos se ha alcanzado una participacin activa que apenas supera a las seis mil personas: aproximadamente el 1% del censo electoral. Este porcentaje, que no por interesante deja de ser muy bajo, apunta a tradiciones de participacin ciudadana poco slidas que han de unirse a tendencias crecientes de desconfianza hacia lo poltico, desencantos y resistencias a la implicacin personal en asuntos colectivos8. Pero es pertinente inventariar otras limitaciones evidenciadas por el propio proceso en estos dos aos: unas guardan relacin con la
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CIMAS: Centro de Iniciativas Medioambientales y Sociolgicas.

Entendemos sugerentes las afirmaciones de Del Ro (20039 quien, aludiendo a Jon Elster y sus apreciaciones razonablemente escpticas sobre la democracia deliberativa afirma que las administraciones pblicas podran, si as lo quisieran, incrementar la participacin de los sectores de la sociedad ms alejados de las decisiones polticas que les afectan, pero se cuestiona: en qu grado puede desarrollarse la participacin cuando en el orden econmico se padece la situacin de subordinacin que conocemos?. De otra parte, contina Del Ro, es pertinente interrogarse: participar, para qu?; algo que, en su opinin, depende de las polticas pblicas educativas o culturales, pero tambin de ambientes familiares, tradiciones morales, experiencia en prcticas colectivas solidarias... No valen mucho las propuestas para hacer grandes transformaciones solidarias que no tienen tras ellas suficiente sociedad. Este es uno de los vicios ms presentes en los sectores que estamos ms a la izquierda: se escuchan propuestas maravillosas que no est dispuesto a apoyar ni un 1% de la sociedad En definitiva, el autor sostiene la necesidad de no dar por acabado un debate que apenas se ha abierto. Porque la vida democrtica slo se puede reforzar con participacin. Pero el problema de la participacin tiene algo de enigmtico (Del Ro, 2003).

debilidad de la fuerza poltica ms empeada en su implantacin frente al apoyo slo relativo de la mayora gobernante y el desinters o la abierta beligerancia de los partidos de oposicin y del tejido social, meditico y acadmico que les respalda9; otras tienen que ver con una deficiente publicidad o con el vaco encontrado en los grandes medios de comunicacin; y otras ms con la poca agilidad y el engorro de algunos de los mecanismos participativos diseados. Junto a ello, la ejecucin de las infraestructuras y actividades aprobadas deben ser tramitadas con arreglo a lentos procedimientos tcnicos, financieros y administrativos propios de la Administracin Pblica, algo que no contribuye precisamente a la rpida visualizacin social de los resultados prcticos.

Presupuestos Participativos y estructuras organizativas municipales. En la investigacin tiene un papel central el estudio de la estructura organizativa del ayuntamiento y de las distintas reas involucradas en los Presupuestos Participativos. Como se ha indicado, los Presupuestos Participativos requieren algunos cambios operativos en la administracin local y en las relaciones con la ciudadana de ah su carcter instituyente; sin embargo, stos no plantean modificaciones en la estructura organizativa consolidada desde hace mucho tiempo, sino que pretenden adaptarse a la misma impulsando transformaciones paulatinas. En otras palabras, los Presupuestos Participativos se insertan en unas estructuras que, si bien han conocido actuaciones modernizadoras y de readecuacin a nuevas realidades sociales, tecnolgicas y organizacionales, no fueron en absoluto diseadas para un proceso de estas caractersticas. Por ello tienen que adaptarse a una estructura municipal preexistente de gran complejidad y diversidad que se organiza en distintas reas, las cuales son muy dispares en cuanto a organizacin del trabajo, objetivos, actividades y tipos de relaciones con la ciudadana. Este es un aspecto fundamental para el anlisis, porque el establecimiento del nuevo modelo de Presupuestos Participativos puede impulsar transformaciones en la estructura preexistente, pero tambin la propia estructura puede dificultar e incluso bloquear la materializacin del proceso de democracia participativa. En la institucin municipal sevillana se observa la existencia de diferentes reas que operan con distintos modelos organizativos10. Unas establecen un sistema funcional de organizacin del trabajo por el que sus distintas unidades se especializan en una actividad que, bajo una direccin central, tienen como finalidad el producir un nico servicio 11; en otros casos,
En una colaboracin publicada en la edicin sevillana de ABC, el catedrtico Manuel A. Martn critica la dimensin de los Presupuestos Participativos en Sevilla, calificndolos de unas gotas del elixir de la democracia directa que apenas suponen algunas partidas de algunas delegaciones municipales. Martn defiende la democracia representativa, la nica compatible con un gobierno responsable, si bien considera que, en la actualidad, la representatividad est contaminada por los partidos, las listas cerradas y los mandatos sin lmite. Martn, que desautoriza a la izquierda tardocomunista por su tradicin antidemocrtica, concluye afirmando que la democracia directa tiene un inmenso valor ciudadano, lo que hace ms indigna e indignante su manipulacin (Martn, 2004). El mismo rotativo sevillano ABC ha publicado crticas muy duras hacia este proceso, generalmente basadas en informaciones y datos inexactos. 10 Debido a su operatividad, para el caso del ayuntamiento de Sevilla se ha aplicado el modelo de divisionalizacin de la estructura administrativa propuesto por Rami (1999). 11 Es el caso, de la Delegacin de Empleo cuyas unidades gozan de una inusual autonoma en materia de poltica de personal, gestin econmica e incluso planificacin de obras e infraestructuras o servicios informticos.
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el rea adopta un modelo de organizacin del trabajo descentralizado en unidades cada una de las cuales se especializa en la prestacin de un servicio pblico concreto y distinto12; tambin ocurre que la estructura organizativa de algunas reas se modela en funcin de la prestacin de servicios a colectivos ciudadanos especficos13; y por ltimo encontramos reas municipales que organizan su trabajo suministrando sus servicios en territorios bien delimitados14. Esta tipologa de reas municipales se traduce en que en la misma institucin municipal coexisten distintos sistemas de control y autoridad desde los niveles directivos superiores, as como diferentes requerimientos de habilidades a los funcionarios adscritos a las distintas unidades y variados procedimientos de atencin y relacin con los ciudadanos. Esta complejidad de la institucin municipal y su subdivisin en estructuras en muchos casos estancas dificulta la ejecucin de orientaciones polticas municipales integradoras. No obstante y de modo general, las reas municipales en que se insertan los Presupuestos Participativos se caracterizan, con independencia de sus connotaciones particulares, por el excesivo burocratismo de unas estructuras de longitud excesiva, muy fragmentadas en su divisin horizontal y de considerable inflacin orgnica (Rami, 1999). En efecto, la longitud alude a una excesiva distancia entre las unidades de direccin estratgica y las unidades directamente operativas, con numerosos cargos intermedios entre los puestos de mando poltico y los jefes de negociado, pasando por subdirecciones, servicios y secciones; algo que suele provocar lentitud y rigidez en la gestin de programas y servicios. Por su parte, la fragmentacin horizontal o sectorial conlleva tensiones centrfugas derivadas de una celosa delimitacin de diferentes territorios administrativos, donde cada unidad se concentra en la consecucin de objetivos particulares situando en segundo plano los generales de la organizacin, dificultando la implementacin de actuaciones integrales. Y, en fin, una alta inflacin orgnica, esto es, una elevada densidad de estructuras administrativas, lo que se traduce en un considerable nmero de jefaturas y unidades. En resumen, y sin que quepa caracterizar de manera absoluta el modelo organizacional del ayuntamiento sevillano como un modelo clsico burocrtico, s procede destacar la importancia de su lastre disfuncional caracterstico de las administraciones pblicas. De hecho, en nuestro trabajo de campo hemos constatado que, a menudo, ha constitudo un problema de difcil resolucin cmo ubicar determinadas propuestas ciudadanas surgidas de los Presupuestos Participativos por cuanto requeran de la implicacin simultnea de varias reas que, tradicionalmente, han operado de manera independiente. Por s mismos, los Presupuestos Participativos no plantean modificaciones sustanciales en estas slidas estructuras municipales pero, al tiempo que se adaptan a ellas y sortean sus aristas menos sensibles a la participacin ciudadana, pueden introducir progresivas dinmicas transformadoras. As, de modo tentativo, podemos indicar que en aqullas reas que tradicionalmente se han organizado en funcin de la puesta en marcha de programas previamente
Ejemplos de reas de este tipo en el ayuntamiento de Sevilla seran la Delegacin de Innovacin, que gestiona diversos programas dirigidos a la comunidad educativa o el Instituto Municipal de Deportes, organismo municipal especializado en espectculos deportivos, deporte base y alta competicin. 13 Caso de la Delegacin de Igualdad, que centra sus actividades en el asesoramiento, atencin y formacin del colectivo de mujeres. 14 El caso de los distritos constituye un claro ejemplo de divisin territorial como expresin de proximidad del conjunto de servicios prestados por el Ayuntamiento a los ciudadanos de manera relativamente descentralizada.
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diseados por tcnicos muy especializados, la implantacin de un modelo de Presupuestos Participativos supone una transformacin importante pues introduce tan profundos cambios en el propio funcionamiento de la institucin que inevitablemente surgirn resistencias desde el interior de la misma. Que sean ahora los ciudadanos los que aporten sugerencias y los que realicen las propuestas e intervengan en el seguimiento de los proyectos puede ser percibido entre algunos tcnicos como una fuente de incertidumbre y de imprevisin, e incluso una delegacin de sus atribuciones a una ciudadana considerada no cualificada, as como una prdida de protagonismo y competencias profesionales15. La proyeccin y ejecucin de planes urbansticos, autntico nudo gordiano de la poltica municipal, es un claro ejemplo de rea soportada por un alto nmero de expertos en gestin financiera, legislacin, arquitectura o ingeniera civil, donde las propuestas y soluciones ciudadanas han tenido escasa cabida. De hecho puede observarse que hasta ahora el servicio de informacin, demandas y quejas ciudadanas se ha realizado a travs de la Oficina de Atencin al Ciudadano sin existir otros cauces de participacin. La instauracin de los Presupuestos Participativos podra originar en el futuro cambios organizacionales en esta rea municipal; sin embargo, las dificultades y los factores de bloqueo a la participacin son difcilmente salvables. Del mismo modo en aquellas reas que tradicionalmente se han especializado en la promocin de actividades proyectadas previamente de acuerdo con determinadas concepciones ideolgicas-polticas o a travs de relaciones establecidas con colectivos concretos (asociaciones culturales, deportivas, ciudadanas...) la implantacin de los Presupuestos Participativos supone un cambio organizacional profundo, ya que el sistema tradicional entra en conflicto con un nuevo modelo de democracia directa en el que el ciudadano determina el problema y propone soluciones. Nos referimos, por ejemplo, a la primaca del espectculo en materias culturales o a las subvenciones selectivas de determinadas actividades a entidades a las que la extensin de la deliberacin participativa podra sustraer los fondos que las sustentan. Por el contrario, en reas ms descentralizadas y de mayor proyeccin territorial, que tradicionalmente han desarrollado su actividad ms vinculadas al tejido asociativo y a las demandas ciudadanas, la adaptacin a los Presupuestos Participativos es menos conflictiva. De hecho, la introduccin de los Presupuestos Participativos viene suponiendo un mayor reconocimiento en la institucin municipal de determinados equipos tcnicos que, adems, ganan en creatividad y diversificacin de sus funciones profesionales. El caso de la Delegacin de Participacin Ciudadana tal vez sea el ms significativo de cuanto decimos. Sus tcnicos han pasado de la tramitacin burocrtica de montonos expedientes bajo las instrucciones concretas de dirigentes polticos que, a su vez, han negociado actividades con determinadas entidades, a asistir a reuniones ciudadanas, asesorar a los vecinos, tomar sus propuestas y construir expedientes de ejecucin singulares en una novedosa y ms rica- interrelacin con polticos y ciudadanos. Asimismo, los equipos directivos de los centros cvicos vienen reforzando, con la
No obstante, la experiencia aporta situaciones contradictorias pues, de una parte, hemos detectado alguna modificacin tcnica a proyectos presentados por los ciudadanos que no fueron del agrado de estos ltimos; pero tambin es cierto que en los mbitos tcnicos y administrativos se ha recibido con agrado la presin ciudadana hacia los dirigentes polticos en el sentido de acelerar trmites, contrataciones y adjudicaciones para la realizacin de unas obras que, normalmente, se desenvuelven en plazos de tiempo muy dilatados.
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colaboracin de unos profesionales de nueva incorporacin los Tcnicos en Animacin Sociocultural-, su vinculacin a la realidad vecinal de los barrios adscritos a sus centros. Adems de lo apuntado, lo observado durante nuestra investigacin nos sita ante otros problemas de carcter estructural para la adaptacin de los Presupuestos Participativos a la realidad municipal y que actan como factores de bloqueo. Uno de ellos remite al hecho de que las delegaciones implicadas no destinen la totalidad de su presupuesto a los Presupuestos Participativos, lo que adems de restar dimensin al proceso fuerza una situacin dual: slo una parte de la gestin se adapta al nuevo modelo participativo en difcil coexistencia con otra parte deudora de la tradicin tecnoburocrtica hoy dominante; contribuyendo, adems, a la sobrecarga de tareas de los efectivos de estas unidades. Por otra parte, la propia especializacin de las distintas reas no es ajena a determinadas concepciones ideolgicas sobre sus objetos de intervencin. Por ltimo, sin con ello pretender agotar el captulo de contradicciones, la aplicacin de los Presupuestos Participativos encuentra obstculos difcilmente salvables en estructuras como la Delegacin de Empleo en la que gran parte de su financiacin obedece a proyectos y programas cofinanciados con otras instituciones y que entraan un carcter finalista, por lo que no pueden ser sometidos a la deliberacin ciudadana. No obstante, el trabajo de investigacin muestra que la introduccin del modelo de Presupuestos Participativos genera dinmicas de cambio de la cultura organizativa municipal. La extremada compartimentacin de la estructura se resquebraja ante la demanda de intervenciones integrales. En este sentido, se ha podido observar que las propuestas ciudadanas exigen, en muchas ocasiones, respuestas integrales que implican a profesionales de diferentes reas y unidades. Por ejemplo, el desarrollo de unas Jornadas culturales y deportivas entre escolares en un determinado barrio, aprobada en una asamblea vecinal, est requiriendo del concurso de tcnicos municipales de las delegaciones de Cultura, Educacin, Participacin Ciudadana, Instituto Municipal de Deportes y del Distrito implicado. Ejemplos como ste son cada vez ms frecuentes a medida que se profundiza en el proceso lo que exige una mayor actividad de equipo entre tcnicos pertenecientes a distintas unidades e incluso reas. Esta colaboracin entre tcnicos de distintas estructuras estn introduciendo importantes cambios culturales, al favorecer la comunicacin e interrelacin transversal entre profesionales y contribuir al desarrollo de sinergias en el seno de unas administraciones demasiado acomodadas a sus exclusivas parcelas de intervencin. En el caso de la localidad cordobesa de Puente Genil estas actuaciones transversales se han traducido en planes integrales de intervencin comunitaria (inclusin, infancia, juventud, mayores, igualdad de gnero...) y en un Plan Estratgico participativo dirigido a toda la poblacin y el territorio que interesa al conjunto de la institucin municipal (Ganuza y lvarez, 2003).

Presupuestos Participativos y tcnicos municipales. Entre los tcnicos municipales, al menos entre los profesionales ms directamente implicados, no existe un discurso ideolgico poltico nico o claramente dominante acerca de los Presupuestos Participativos. Desde este punto de vista, cabra situar dos polos minoritarios. De una 10

parte, quienes consideran que la participacin ciudadana ya cuenta con mecanismos legales Juntas Municipales de Distrito y otros consejos sectoriales- en los que est representado el tejido asociativo ms significativo; de otra, aquellas personas que, muy crticas con el peso de la burocracia en la institucin en la que trabajan, sostienen con entusiasmo la necesidad de profundizar la dinmica participativa y demandan, incluso, el sometimiento a la discusin ciudadana de las lneas estratgicas de la poltica municipal. Entre ambos, detectamos una posicin ms amplia de apoyo, ms o menos decidido, ms o menos escptico, a la iniciativa de los Presupuestos Participativos. En cualquier caso, las convicciones democrticas, la interiorizacin del papel de servidor pblico o el apoyo a la participacin de los ciudadanos son elementos generales esgrimidos en todos los discursos si bien las prcticas observadas pudieran corresponderse con distintos niveles de asuncin de tales racionalidades. Es conveniente reparar en la incertidumbre que suscita entre los profesionales un proceso que, como ya hemos sealado, cuenta con dbil apoyo poltico del partido que ostenta la mayora del gobierno municipal; algo que, en determinadas ocasiones, se constata en la escasa implicacin de los propios dirigentes polticos de algunas delegaciones o distritos en que estos profesionales prestan sus servicios y, como consecuencia, en una escasa persuasin de los superiores jerrquicos. En este sentido, la incgnita de si estamos ante una iniciativa estratgica o ante una experiencia coyuntural y transitoria no ha sido en absoluto despejada. Hemos de tener presente que nos referimos a un colectivo profesional con la suficiente vida laboral como para haber conocido ya varios ensayos distintos, promovidos por partidos y responsables polticos dispares, que han discurrido con desigual suerte; si bien creemos acertado sealar que lo sugerente de este proyecto y el extraordinario esfuerzo de los equipos poltico y tcnico impulsores de este proceso concreto, gozan de un extendido reconocimiento entre los profesionales. As las cosas, junto a asambleas con notable asistencia o a alguna Comisin de Seguimiento de funcionamiento regular, otros foros ciudadanos en los que participan los tcnicos como asesores han contado con bajas cifras de participacin vecinal o con burdas actuaciones controladoras de algunos destacamentos partidistas; hechos que no invitan precisamente al entusiasmo ni de los profesionales ni del conjunto de la ciudadana. Esta inestabilidad, ya de por s presente en cualquier proceso de cambio organizacional, golpea de manera particular sobre las cargas y mtodos de trabajo. Ya hemos apuntado las consecuencias que la dualidad de programas y proyectos los tradicionales de un lado y los sometidos a Presupuestos Participativos por otro- tienen en algunas unidades, lo cual sita las tareas emanadas de los Presupuestos Participativos como un apndice menor de vastos programas que absorben la mayor parte de las preocupaciones y energas. Con todo, la institucionalizacin de los Presupuestos Participativos puede traducirse en una mayor legitimacin social de los tcnicos, contribuyendo a la superacin de tpicos y estereotipos negativos sobre el colectivo de funcionarios en general y municipal en particular. No en vano la nueva dinmica podra introducir cambios en las culturas del trabajo funcionariales en el sentido de reforzar el carcter de servidor a la comunidad de los empleados pblicos, al tiempo que podran generarse nuevas redes informales tanto entre profesionales como entre stos y los grupos de ciudadanos ms activos. 11

Polticos, Tcnicos y Presupuestos Participativos. Creemos oportuno resear algunas carencias o actuaciones desacertadas desde los impulsores del proyecto y, en ltima instancia, del equipo municipal gobernante que, si bien no han desembocado en conflictos de alta intensidad, s han generado cierto malestar entre algunos crculos profesionales. Nos referimos en primer lugar a la muy deficiente informacin difundida en el mbito interno de la institucin sobre qu se pretenda hacer y de qu manera con los Presupuestos Participativos. Este proceso no slo es desconocido para la mayor parte de los empleados y funcionarios municipales sino que incluso tcnicos a los que ms tarde se llegara a demandar su implicacin profesional tampoco contaron con una formacin e informacin suficientes. Es algo que se ha intentado superar con la organizacin de algunas acciones formativas, contactos y reuniones especficos y mediante la experiencia del trabajo prctico. El capital humano que representan los tcnicos municipales es un recurso que debera ser puesto en valor para poner en prctica los Presupuestos Participativos y otras frmulas de modernizacin democrtica en el seno de las administraciones pblicas.

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