DPPF - Livro - Reforma Política No Brasil - Leonardo Avritzer

Reforma Poltica no Brasil_01_272.
p65 01/08/06, 17:27 1

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
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para o Desenvolvimento
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Uhidade de Goverho
Coordehador: Frahcisco Gaetahi
Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 2
Leonardo Avritzer
Ftima Anastasia
Organizadores
Belo Horizonte
Editora UFMG Editora UFMG Editora UFMG Editora UFMG Editora UFMG
2006
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2006, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento | 2006, Editora UFMG
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Apresentao
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
vem atravs desta publicao contribuir para a discusso sobre as
possibilidades de aperfeioamento da democracia no Brasil. O pas
hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para o
continente latino-americano, e objeto de admirao e respeito em
todo o mundo. Transcorridas mais de duas dcadas do processo
de redemocratizao, no se verifica no pas nenhum temor quanto
possibilidade de retrocessos autoritrios. As crises polticas ocor-
ridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco consti-
tucional, sem colocar em risco as instituies democrticas, cuja
construo uma conquista permanente de toda a nao brasileira.
O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente tambm pelas
inovaes no campo da democracia cidad, isto , na esfera da
democracia que vai alm dos processos eleitorais peridicos da
chamada democracia representativa. A multiplicao das experi-
ncias de oramento participativo no mbito local, a criao de
conselhos com participao social no mbito de diversas polticas
pblicas, as experincias de descentralizao das polticas sociais
e a institucionalizao de uma instncia de dilogo com os movi-
mentos sociais no mbito do Executivo so exemplos de como o
Brasil vem contribuindo para o enriquecimento da prtica democr-
tica no continente e no mundo.
O PNUD a favor de um debate qualificado sobre os dilemas e
opes do pas no que se refere ao seu sistema poltico. Esta publi-
cao uma contribuio ao dilogo nacional sobre o tema e destina-
se ao mundo poltico, a organizaes da sociedade civil, s
universidades, aos meios de comunicao e sociedade brasileira,
em geral. Dado seu carter didtico e informativo, trata-se, tambm,
de uma contribuio que no prisioneira de debates marcados
pelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, uma
meta desejvel para a consolidao de processos democrticos
fundados essencialmente na disputa poltica. Trata-se de um esforo
de contribuio do PNUD ao debate sobre a reforma poltica no
Brasil. Este um assunto recorrente desde a Constituio de 1988,
sinalizando que algumas das escolhas do pas em relao ao tema
ainda no esto consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de recon-
siderao.
A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras impor-
tantes contribuies do PNUD ao debate sobre democracia: o Rela-
trio Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002
Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado e o Informe
da Diretoria para Amrica Latina e Caribe Democracia na Amrica
Latina Rumo a uma Democracia de Cidados e Cidads, lanado
dois anos atrs com o apoio da Unio Europia. Ambos os relatrios
alcanaram grande repercusso em escala continental e mundial
ao abordarem o tema da relao dos siste-
mas polticos nacionais e a qualidade do
processo democrtico.
Muito se discute sobre a funcionalidade
de sistemas polticos em abstrato. Mas,
quando se trata de vincular este debate aos
desafios de um pas como o Brasil que
enfrenta simultneamente os imperativos de
combater a pobreza e crescer , as coisas
j no so to simples. Os grandes desafi-
os da democracia brasileira so o combate
desigualdade e a promoo do desenvol-
vimento, simultneamente. A construo de
um sistema poltico que favorea um proje-
to de governabilidade comprometida com
estes dois projetos um desafio nacional.
A forma que o PNUD encontrou de apoiar
esta discusso foi optando por disseminar
o debate e os dilemas nele envolvidos. A
sociedade precisa apropriar-se das escolhas
que conduzem ao sistema poltico que a
governa. Optou-se por desagregar os diver-
sos ingredientes da discusso sobre refor-
ma poltica e mapear as posies existentes
sobre cada um deles. A inteno foi escla-
recer as divergncias, no process-las, por-
que esta tarefa da sociedade brasileira e de
sua classe poltica. O produto deste traba-
lho, contido no livro, um conjunto de textos
que elucidam dilemas e proporcionam an-
lises do cenrio brasileiro no que se refere
aos desafios afetos ao funcionamento do sis-
tema poltico.
A iniciativa foi desenvolvida com o apoio
de diversos integrantes da comunidade de
cientistas polticos, economistas e socilo-
gos da academia brasileira, que se dispu-
seram a participar do projeto. A edio deste
trabalho se deu em parceria com a Universi-
dade Federal de Minas Gerais, instituio
qual pertencem os organizadores desta publi-
cao, que organizaram a estrutura do livro e
a articulao das contribuies. A publicao
no um documento oficial do PNUD, embo-
ra a iniciativa seja de sua responsabilidade, e
os textos sejam de responsabilidade dos
respectivos autores.
A publicao constituda por dois tipos
de contribuies: artigos e verbetes. Os arti-
gos que abrem e fecham o livro tratam de
questes sobre a democracia cidad e so-
bre a funcionalidade ou no do sistema
poltico brasileiro, alm de uma contribuio
ao debate a partir de um outro pas latino-
americano o Mxico que traz um olhar
comparativo. Os verbetes referem-se a diver-
sos temas, mais ou menos relacionados com
o debate sobre a reforma poltica no pas. O
conjunto das contribuies proporciona uma
viso do mosaico que a discusso da re-
forma poltica do pas e das posies em
disputa.
PNUD Brasil
julho 2006
Sumrio
lhtroduo 11
Parte I
Reforma Poltica no Brasil
e na Amrica Latina 15
A Feforma da Fepresehtao 17
Ftima Ahastasia
Felipe Nuhes
Feforma Foltica e Farticipao ho Brasil 35
Leohardo Avritzer
Feforma Foltica em Ferspectiva
Comparada ha Amrica do Sul 45
Carlos Fahulfo Melo
Trahsio e Goverhabilidade
has Democracias Mexicaha e Brasileira 63
Alberto J. Olvera
Traduo: urea Cristiha Mota
Parte II
Entendendo as Mudanas
Necessrias no Sistema Poltico 71
1. Republicanismo 73
Fepublicahismo 73
Heloisa Maria Murgel Starlihg
Fihahciamehto de Campahha
(pblico versus privado) 77
Fehato Jahihe Fibeiro
Corrupo e Estado de Direito 82
Newtoh Bighotto
Voto Obrigatrio 86
Ccero Arajo
CFls e lhvestigao Foltica 90
Fbio Wahderley Feis
2. Participao e Opinio Pblica 94
lhiciativa Fopular 94
Sohia Fleury
Flebiscito e Referendum 99
Cludia Feres Faria
Foltica de Cotas 103
Cli Fegiha Jardim Fihto
Fegulao das Fesquisas 107
Fachel Meheguello
Fegulao da Mdia 111
Fegiha Mota
Frahcisco Tavares
Corporativismo 116
Fehato Faul Boschi
3. Mtodo de Constituio
das Instncias Decisrias 123
Federalismo 123
Marta Arretche
Sistema Eleitoral 128
Ahthio Octvio Cihtra
Lista Aberta Lista Fechada 133
Jairo Nicolau
Nmero e Distribuio de Cadeiras
ha Cmara dos Deputados 137
David Samuels
Traduo: Cludia Feres Faria
Coligaes Eleitorais 142
David Fleischer
Justia Eleitoral 147
Matthew Taylor
O Fihahciamehto de Campahhas Eleitorais 153
Bruho Wilhelm Speck
O Bicameralismo em Ferspectiva Comparada 159
Mariaha Llahos
Frahcisco Shchez
Traduo: Dahiela Faiva de Almeida Facheco
Suplehtes de Farlamehtares 165
Charles Fessahha
Aha Luiza Backes
4. Regras Decisrias 170
Foderes de Agehda do Fresidehte 170
Magha lhcio
Modalidades e Frocedimehtos de Votao
has Moderhas Casas Legislativas 175
Sabiho Fleury
Fertehcimehto do Mahdato 180
Maria Hermhia Tavares de Almeida
Migrao Fartidria 183
Ahdr Marehco
Clusula de Barreira 188
Mhica Mata Machado de Castro
Feforma Cohstituciohal 192
Glucio Soares
Emehdas Farlamehtares 197
Marcus Melo
Emehdas Cohstituciohais 202
Cludio Gohalves Couto
Oramehto Fblico ho Brasil Democrtico 207
Faulo Calmoh
Autohomia/lhdepehdhcia
dos Bahcos Cehtrais 212
William Ficardo de S
lhdepehdhcia do Bahco Cehtral:
lhcompatibilidade ehtre Teoria e Frtica 216
Marco Aurlio Crocco
Frederico G. Jayme Jr.
Parte III
O Presidencialismo de Coalizo
Precisa ser Mudado? 221
Goverhos de Coalizo ho Sistema
Fresidehcial: o Caso do Brasil sob
a Egide da Cohstituio de 1988 223
Fabiaho Sahtos
Fresidehcialismo e Goverho de Coalizo 237
Ferhahdo Limohgi
Crticas ao Fresidehcialismo de Coalizo
ho Brasil: Frocessos lhstituciohalmehte
Cohstritos ou lhdividualmehte Dirigidos? 269
Lucio F. Fehh
Introduo
Leonardo Avritzer
Ftima Anastasia
A reforma poltica pode ser entendida, de forma mais restrita,
como reorganizao de regras para competies eleitorais peridi-
cas, tal como tem sido o caso no Brasil ps-democratizao, ou
pode ser entendida, tambm, como uma reorganizao mais am-
pla do sistema poltico brasileiro. Neste caso, vale a pena distinguir
entre a reforma das instituies polticas, a reforma do comporta-
mento poltico e a reforma dos padres de interao poltica. No
Brasil ps-democratizao, a agenda da reforma poltica foi mu-
dando: no comeo dos anos 90 ainda eram discutidos amplos
traos da organizao das instituies polticas, como foi o caso do
plebiscito sobre o parlamentarismo. A partir do final da dcada de
90, a idia de reforma poltica foi se consolidando em torno de
diferentes pontos: a reorganizao ampla das regras do sistema
poltico e da forma de financiamento de campanha, a criao de
novas instituies capazes de aumentar a participao e os dife-
rentes padres de interao entre instituies representativas e
participativas.
No existe, at o momento, um consenso sobre quais so as
causas das crises peridicas que atravessam o sistema poltico
brasileiro. Esta publicao tenta responder a essa indagao, proble-
matizando trs conjuntos de questes: o primeiro deles refere-se
maneira como o sistema representativo e as formas de participao
esto estruturados no Brasil. A Parte I deste livro busca estabelecer
algumas bases para uma compreenso mais ampla do sistema de
representao e de participao vigente no pas e apresenta su-
gestes para o seu aprimoramento. O segundo conjunto de ques-
tes, abordado em 31 verbetes apresentados na Parte II, refere-se
origem e ao funcionamento das instituies republicanas e demo-
crticas no Brasil e aos temas que freqentam, ou deveriam fre-
qentar, a agenda da reforma poltica no pas. Esses verbetes esto
agrupados segundo as diferentes abordagens que os informam.
O republicanismo, como interpretao do sistema poltico, ofe-
rece instrumentos para uma investigao analtica capaz de trazer
tona elementos conceituais prprios s sociedades democrticas,
tais como o voto obrigatrio ou facultativo, ou a questo da corrupo.
Ele permite, tambm, devolver densidade idia de interesses
compartilhados, de ao pblica dos cidados, de definio dos
modos de agregao e uso do bem pblico.
A anlise institucional, por sua vez, busca identificar os efeitos
produzidos pelos procedimentos democrticos, sob certas condies,
12
e os impactos provveis das alteraes nas
regras do jogo presentes na agenda da re-
forma, seja sobre o comportamento dos ato-
res polticos e seus padres de interao,
seja sobre os resultados do jogo poltico.
O terceiro elemento central para o debate
sobre reforma poltica diz respeito ao arranjo
institucional brasileiro, denominado por Srgio
Abranches de presidencialismo de coalizo,
e aos seus problemas. Nesse arranjo, o pre-
sidente se elege por maioria absoluta, mas
o seu partido dificilmente consegue uma
bancada com mais de 20% das cadeiras
na Cmara dos Deputados. Apesar de boa
parte da intelectualidade na rea de cincia
poltica no Brasil considerar o presidencia-
lismo de coalizo como um sistema exitoso
(Figueiredo; Limongi, 1999), h, tambm, um
grupo significativo de crticos do sistema,
especialmente na cincia poltica norte-ame-
ricana, que questionam o sucesso do presi-
dencialismo de coalizo no Brasil (Mainwaring,
1999; Ames, 2003).
A crise poltica atual recoloca a discusso
sobre o xito do presidencialismo de coali-
zo por dois motivos: em primeiro lugar por-
que ela pe em questo o mtodo de
formao de coalizes. Coalizes podem ser
construdas no processo eleitoral, tendo por
principal cimento o voto, que o recurso
mais legtimo sob a democracia. Porm, sob
o presidencialismo com multipartidarismo e
representao proporcional, dificilmente sair
das urnas uma coalizo governativa majori-
tria. Portanto, a transformao da coalizo
eleitoral vitoriosa em coalizo governativa
majoritria exigir a mobilizao de outros
recursos. Embora se saiba que a persuaso
e a produo do consenso, resultante do
processo deliberativo, so recursos funda-
mentais da poltica democrtica, sabe-se,
tambm, que no Brasil esses recursos tm
sido usados de forma parcimoniosa, espe-
cialmente dada a natureza das coalizes
polticas que tm sido organizadas com
vistas ao exerccio do governo: a grande
maioria, para no dizer a totalidade, das
coalizes construdas no ps-88, no Brasil,
caracterizou-se por ser composta por par-
ceiros com pouca afinidade ideolgica e
programtica, situao que veio a tornar-se
mais aguda sob o atual governo.
A questo do presidencialismo de coali-
zo remete ao fato de o Brasil ser, entre os
pases da Amrica Latina, um dos que con-
solidou o seu sistema poltico mais tardia-
mente. O sistema poltico ps-autoritarismo
na Argentina, no Chile e no Uruguai implicou
a volta ao sistema de partidos existente no
perodo democrtico anterior. No caso do
Mxico no houve ruptura entre o sistema
de partidos que j operava no perodo auto-
ritrio e o sistema ps-democratizao. No
caso brasileiro, as identidades partidrias pre-
gressas no foram recuperadas e um novo
sistema partidrio emergiu no contexto da
redemocratizao da ordem poltica. Nesta
publicao, apresentamos diferentes artigos
comparando a situao poltica brasileira
com a latino-americana dando destaque ao
problema da reforma poltica em perspec-
tiva comparada.
Finalmente, vale perguntar, reformar para
qu? importante sublinhar que a reforma
das instituies polticas no Brasil ser bem
sucedida se contribuir para o aperfeioamento
e o aprofundamento da ordem democrtica,
incidindo positivamente sobre o comporta-
mento poltico dos atores em interao e
sobre os resultados produzidos.
Estrutura
Este livro sobre reforma poltica no Brasil
est dividido em trs partes: uma primeira
parte compreende consideraes gerais
sobre o funcionamento do sistema poltico
no Brasil e na Amrica Latina; a ltima parte
procura apresentar a controvrsia que atra-
vessa a cincia poltica brasileira no que se
refere ao presidencialismo de coalizo. Entre
as duas partes, o conjunto de 31 verbetes
tem como objetivo oferecer ao leitor inte-
ressado na reforma do sistema poltico uma
introduo didtica ao amplo cardpio de
questes envolvidas nesse tema. Os ver-
betes esto organizados em quatro sees:
republicanismo, participao, constituio
das instncias decisrias e regras decisrias.
13
Introduo | Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia
Os verbetes sobre o republicanismo, tal
como foi apontado acima, tm como objeti-
vo mostrar que h uma dimenso republica-
na que pode estar mais presente na
organizao do sistema poltico no Brasil.
Eles representam no apenas uma inovao
na discusso sobre reforma poltica, que usual-
mente no aborda esta dimenso, mas, tam-
bm, uma inovao na maneira como a
cincia poltica brasileira vem tratando desse
tema. Nesse sentido, a concepo que orienta
os verbetes a de que as orientaes tericas
e os temas amplos da organizao poltica
podem ser articulados. O leitor deste livro
poder perceber que, freqentemente, no
caso do sistema poltico brasileiro, possvel
identificar a falta de um elemento cultural ou
terico gerando uma prtica poltica pouco
produtiva do ponto de vista institucional.
O segundo grupo de verbetes trata de
diversas dimenses da participao polti-
ca. Esses verbetes abordam desde o funci-
onamento das instituies participativas no
Brasil, tal como o caso dos verbetes sobre
plebiscito e referendum, at o caso do cor-
porativismo. Mais uma vez, esses verbetes
tratam de questes que usualmente no so
consideradas objeto da reforma poltica. No
entanto, prticas participativas esto cada
vez mais presentes no sistema poltico bra-
sileiro, e o seu papel tende a ser ampliado
nos prximos tempos devido ao amplo man-
dato constitucional que est por trs das for-
mas de participao no Brasil democrtico.
Nesse sentido, tanto no caso do republica-
nismo quanto da participao, a orientao
dos coordenadores deste relatrio foi a de
ampliar o escopo da reforma de modo a
fornecer ao leitor uma viso mais compreen-
siva dos problemas envolvidos no funciona-
mento do sistema poltico brasileiro.
Temos, ainda, dois grupos de questes
relacionadas aos processos de constituio
das instncias decisrias e de definio das
regras decisrias. Esses so os temas mais
usualmente ligados temtica da reforma
poltica. Mais uma vez, optamos por um trata-
mento amplo desses temas com verbetes
sobre federalismo; sistema eleitoral; listas;
nmero de parlamentares no Congresso
Nacional; coligaes eleitorais; justia elei-
toral; financiamento de campanha; bicame-
ralismo e suplncia de Senador. Nesse
primeiro grupo de verbetes, relacionados ao
mtodo de formao das instncias decis-
rias, o leitor encontrar para cada tema uma
definio do assunto ou das alternativas em
pauta e do seu funcionamento no Brasil. O
ltimo grupo de verbetes trata das regras
que presidem as decises polticas no pas
e envolve os seguintes assuntos: poderes
de agenda do Presidente; natureza do voto
dos parlamentares; pertencimento do man-
dato; migrao partidria; clusula de bar-
reira; reviso constitucional; emendas
parlamentares; emendas constitucionais;
oramento pblico; independncia do Banco
Central. Nesse caso, temos a presena de
assuntos eminentemente polmicos abor-
dados em alguns casos por mais de uma
pessoa expressando a diversidade de posi-
es sobre o assunto na comunidade aca-
dmica brasileira.
Esta publicao est destinado a mem-
bros do sistema poltico, a jornalistas e
quela parcela da opinio pblica que se
preocupa em pensar como melhorar o sis-
tema poltico no nosso pas. Cada um des-
ses leitores encontrar, nas trs sees do
livro, a matria-prima necessria para pen-
sar o sistema poltico brasileiro. Como orga-
nizar essa matria-prima para que o
resultado final seja diferente daquele que
temos hoje uma tarefa a que os organiza-
dores deste volume no se propuseram.
Acreditamos que diferentes propostas de
reforma possam emergir da sua leitura.
Esperamos ter dado a nossa modesta contri-
buio para que essa reforma ocorra e para
que ela seja capaz de produzir um sistema
poltico mais transparente, mais cidado e
mais em sintonia com o pas e com sua opi-
nio pblica.
Reforma Poltica no Brasil
e na Amrica Latina
Farte
I
A Reforma da Representao
Ftima Anastasia
Felipe Nunes
Introduo
Neste artigo se discutir a reforma da representao poltica.
Por representao poltica se entende o conjunto de relaes esta-
belecidas entre os cidados e os governantes eleitos. Os primeiros
so, nas democracias, os sujeitos detentores de soberania poltica
e a utilizam para autorizar outros, os governantes, a agirem em seu
nome e no nome de seus melhores
1
interesses. Os cidados so
os mandantes, os governantes so os mandatrios, estejam eles
no Poder Executivo presidente, governador, prefeito ou no Po-
der Legislativo senadores, deputados federais, deputados esta-
duais ou vereadores.
Segundo Robert Dahl (1991), foi a inveno da representao
que permitiu a vigncia da democracia nas sociedades contempo-
rneas, que so complexas e heterogneas, compostas por mi-
lhes de pessoas e atravessadas por mltiplas clivagens e fontes
plurais de formao de identidades coletivas.
Em sociedades como estas o exerccio exclusivo da democra-
cia direta, como se fazia na polis grega, seria invivel. Ainda que
fosse factvel considerando-se os recursos tecnolgicos hoje dis-
ponveis , a utilizao exclusiva de tal procedimento seria indese-
jvel, j que no permitiria que as decises tomadas pelas
coletividades fossem resultados de processos de discusso e de
deliberao poltica, essenciais para a formao e a transformao
das preferncias polticas. A democracia exclusivamente direta se
restringiria agregao de preferncias dadas e se revestiria de
um carter plebiscitrio.
A inveno da representao foi a soluo encontrada (Sartori,
1994)
2
para diminuir concomitantemente os custos internos e os
riscos externos associados ao processo decisrio. Os primeiros
(custos internos) crescem com o aumento do nmero de decisores
e se referem aos recursos mobilizados para se permitir a participao
ampliada dos cidados. Vale citar, a ttulo de exemplo, a quanti-
dade e a variedade de recursos que so empregados para realizar
1
A expresso melhores interesses dos cidados foi retirada de PRZEWORSKI,
MANIN e STOKES (1999). Nas palavras dos autores: Governos so
representativos se eles fazem o que melhor para o povo, se eles agem no
melhor interesse de, pelo menos, uma maioria dos cidados.
2
A argumentao desenvolvida neste pargrafo e no seguinte est baseada em
SARTORI, 1994, captulo 8: A teoria da democracia como processo decisrio.
18
eleies presidenciais em um pas como o
Brasil. Os segundos (riscos externos) cres-
cem com a diminuio do nmero de deci-
sores e so, fundamentalmente, os riscos
de tirania, corrupo e incompetncia.
Como afirma Sartori, o que seria desej-
vel a diminuio concomitante dos cus-
tos internos e dos riscos externos seria
inalcanvel se fosse considerada exclusi-
vamente a varivel nmero de decisores.
Porm, a introduo de novas variveis na
equao das decises polticas permite que
a adoo do mtodo representativo e de re-
gras de deciso baseadas nos princpios da
igualdade poltica e da soberania da maioria
possibilite a diminuio simultnea dos
custos internos e dos riscos externos.
A soluo propiciada pelo mtodo repre-
sentativo ensejou, porm, a produo de
novos e diferentes problemas, relacionados:
(1) natureza dos laos que unem represen-
tados e representantes; (2) capacidade de
os primeiros vocalizarem suas preferncias
perante os segundos e fiscalizarem e moni-
torarem suas aes e omisses; (3) e von-
tade e capacidade de os segundos
efetivamente agirem em nome dos cidados
e na defesa de seus melhores interesses.
Portanto, desde que foi inventada, a
representao tem sido objeto de inmeras
controvrsias e acirrados debates, alm de
ser recorrentemente reinventada, com vis-
tas ao aprofundamento e ao aperfeioamento
das ordens polticas contemporneas. Nas
democracias representativas a discusso
sobre reforma poltica remete imediata-
mente, ainda que no exclusivamente, ao
tema da reforma da representao.
O que reformar? Quando se fala em refor-
ma poltica, se pensa, em geral, em reforma
das instituies polticas. No entanto, outras
acepes podem ser atribudas expres-
so: reforma do comportamento poltico,
reforma dos padres de interao poltica,
reforma da correlao de foras polticas,
reforma das condies sob as quais atuam
as instituies polticas. Todas essas ques-
tes constituem importantes dimenses do
jogo da representao porque: (1) incidem
sobre as capacidades dos cidados e dos
representantes de jogarem tal jogo com legiti-
midade e eficcia e (2) afetam a distribuio
de preferncias e de recursos entre os atores
e os resultados do jogo poltico.
Por que reformar? Para garantir que a re-
presentao seja cada vez mais democrtica.
A ampliao e o aperfeioamento da repre-
sentao democrtica remetem ao desafio
de transformar a democracia em um con-
junto de interaes iterativas entre represen-
tantes e representados, desenvolvidas em
um contexto decisrio contnuo e institucio-
nalizado.
Como fazer? Transformando as Casas
Legislativas em cidades mgicas (Fishkin,
1995), ou seja, locais de deliberao poltica
que permitam e incentivem a interao en-
tre representao e participao polticas,
que facultem aos cidados a vocalizao
continuada de suas preferncias perante os
legisladores e que lhes garantam o acom-
panhamento e o monitoramento permanente
dos movimentos de seus representantes.
Estas so as questes e os temas trata-
dos neste artigo. Na primeira seo so de-
senvolvidas algumas consideraes de
natureza terica, com vistas a subsidiar a
argumentao subseqente (segunda seo),
relativa ao processo e produo legislativos
e aos seus impactos sobre a representao
poltica. A terceira seo aborda o desenvol-
vimento da agenda da reforma poltica no
Brasil, no perodo compreendido entre 1990
e 2006. As concluses trazem um balano
das propostas em discusso e dos efeitos
esperados de sua aprovao, luz da matriz
terica apresentada anteriormente.
1. Lijphart revisitado
Em Modelos de democracia (2003), Lijphart
prope interessante esquema analtico que
permite classificar as democracias contem-
porneas em dois diferentes modelos, o
majoritrio e o consensual. Para tanto, ele
constri dois eixos o primeiro relativo
dimenso Executivo/partidos, e o segundo
19
A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes
expressivo da dimenso federalismo/unitarismo e distribui entre
estes eixos dez caractersticas relacionadas distribuio de po-
deres entre os atores relevantes. O modelo majoritrio desenhado
a partir da lgica da concentrao de poderes nas mos de maiorias
governativas e o modelo consensual se pauta pela disperso de
poderes e pela garantia da expresso poltico-institucional das mi-
norias. Nas palavras do autor:
O modelo majoritrio concentra o poder poltico nas mos de uma
pequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples
(plurality), em vez de uma maioria absoluta (...) ao passo que o modelo
consensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de vrias
maneiras. Uma outra diferena, relacionada a esta ltima, que o
modelo majoritrio exclusivo, competitivo e combativo, enquanto o
modelo consensual se caracteriza pela abrangncia, a negociao e a
concesso (democracia de negociao) (Lijphart, 2003, p. 18).
O Quadro I sintetiza o esquema analtico de Lijphart:
Segundo Lijphart, o contraste entre os dois modelos permite
constatar que o desempenho do modelo consensual superior ao
do modelo majoritrio,
3
seja no que se refere representatividade e
legitimidade da ordem, seja no que diz respeito sua eficcia e
eficincia. Prope-se, aqui, que a reforma da representao deve
orientar-se para a consecuo das caractersticas mais afins ao
consensualismo e deve referir-se: (1) reforma do mtodo de for-
mao dos rgos decisrios; (2) reforma das regras de tomada
de decises; (3) reforma da composio dos rgos decisrios;
(4) reforma do funcionamento, ou da operao efetiva, das insti-
tuies polticas.
3
Nas palavras de Lijphart: as democracias majoritrias, principalmente no que se
refere dimenso Executivo-partidos, no ultrapassam o desempenho das de
consenso, quanto administrao macroeconmica e ao controle da violncia
na verdade, estas ltimas apresentam um resultado ligeiramente melhor , mas
as democracias de consenso ultrapassam de fato, claramente, o desempenho
das majoritrias quanto qualidade e representatividade democrticas, como
tambm quanto ao que eu chamei de generosidade e benevolncia na orientao
de suas polticas pblicas. Na segunda dimenso, as instituies federais da
democracia de consenso do vantagens bvias aos pases grandes, e os bancos
centrais independentes que fazem parte desse mesmo conjunto de caractersticas
consensuais servem, de fato, ao propsito de controlar a inflao (p. 339).
Fonte: Elaborao prpria a partir de Modelos de Democracia de Lijphart, 2003.
Poder
Executivo
Grahdes
Coalizes
Goverho
uhipartidrio
com maioria
estrita
Relao entre
os Poderes
Separao com
checks ahd
balahces
Fuso e
predomhio
do Executivo
Sistema
Partidrio
Multi-
partidrio
Bipartidrio
Sistema
Eleitoral
Fepresehtao
Froporciohal
Majoritrio
Consensual
Majoritrio
Grupos de
Interesse
Corporativistas
Fluralistas
Poder
Legislativo
Bicameral
Simtrico
Bicameral
Assimtrico
(ou
Uhicameral)
Federalismo/
Unitarismo
Federalismo
Uhitarismo
Executivo / Partidos
Emenda
Const./
Veto
Maioria
Oualific.
Maioria
Absoluta
Reviso
Constit.
lhdepehd
Depehd
Banco
Central
lhdepehd
Depehd
Federalismo / Unitarismo
Quadro I - Modelos Consensual e Majoritrio (Lijphart, 2003)
20
Vale, no obstante, assinalar, a partir da
observao do Quadro I, que os critrios uti-
lizados por Lijphart para classificar as de-
mocracias atuais em consensuais ou
majoritrias no distinguem tais dimenses.
Quando ele se refere ao Poder Executivo, por
exemplo, o critrio utilizado remete com-
posio da instncia decisria (grandes
coalizes versus governo unipartidrio com
maioria estrita). J quando trata do Poder
Legislativo, o critrio relaciona-se s regras
decisrias (bicameralismo simtrico versus
assimtrico) ao passo que a classificao
do sistema eleitoral est informada pelo m-
todo de formao das Casas Legislativas
(sistema proporcional versus sistema majo-
ritrio).
Partindo-se da suposio de que seja
possvel produzir ganhos analticos atravs
da distino entre as dimenses menciona-
das mtodo de formao das instncias
decisrias; regras de tomada de deciso;
composio das instncias decisrias; ope-
rao efetiva das instituies prope-se,
nesta seo, revisitar Lijphart e apresentar
um esquema analtico apoiado em quatro
eixos de anlise em substituio aos dois
eixos propostos pelo autor.
O primeiro eixo, relativo ao mtodo de for-
mao das instncias decisrias, englobaria:
1) Formas de Governo (monarquia
4
versus
repblica): a distino, aqui, se refere aos
procedimentos atravs dos quais so esco-
lhidos os chefes de Estado. Nas monarquias
o princpio que informa tal definio a tra-
dio, o procedimento o da sucesso por
hereditariedade e o cargo vitalcio, enquan-
to nas repblicas democrticas o chefe de
Estado e o chefe de governo so escolhidos
atravs de algum tipo de procedimento elei-
toral e os seus mandatos so limitados no
tempo e em seu escopo.
2) Sistemas de Governo (presidencialismo
versus parlamentarismo): sob o presidencia-
lismo existem mecanismos que garantem a
interveno dos cidados na definio dos
ocupantes dos cargos executivos, enquan-
to no parlamentarismo o primeiro-ministro
no eleito diretamente pelos cidados.
O importante a salientar, no que se refere a
estes diferentes procedimentos, que no
primeiro se constituem duas correntes de
accountability, enquanto no segundo h
apenas uma corrente de accountability
(Amorim; Strom, 2006). O primeiro, portanto,
faculta maior disperso de poder do que o
segundo, j que pode ensejar, como o tem
feito, o fenmeno conhecido por governo
dividido, caracterizado pelo fato de o partido
ou a coalizo poltica que d suporte ao
Presidente no controlar a maioria das ca-
deiras legislativas.
3) Organizao Poltico-Administrativa (fede-
ralismo versus unitarismo): tendo em vista
suas caractersticas tendentes descentra-
lizao do poder entre os diferentes entes fe-
derativos, o federalismo combina melhor com
o modelo consensual e o unitarismo com o
modelo majoritrio (Lijphart, 2003). Em am-
bos os casos, deve-se atentar para os proce-
dimentos (eleies diretas ou indiretas;
indicaes; nomeaes, etc.) que informam
a escolha dos representantes no mbito
subnacional, seja para cargos executivos (go-
vernadores, prefeitos), seja para cargos
legislativos (deputados estaduais, vereado-
res). Eleies diretas para todos os cargos e
nveis de governo so procedimentos que
se coadunam melhor com o consensua-
lismo, enquanto eleies indiretas, indica-
es ou nomeaes pelo poder central
seriam procedimentos mais afins ao mode-
lo majoritrio.
4) Sistema Eleitoral: define os procedimentos
de escolha dos ocupantes das cadeiras
legislativas. Sistemas eleitorais podem variar
quanto ao tipo proporcional de listas aber-
tas, flexveis ou fechadas; majoritrios; ou
combinaes entre eles, denominadas pela
literatura de sistemas mistos e quanto s
determinaes relacionadas aos critrios de
elegibilidade e de realizao de campanha
eleitoral, especialmente no que se refere ao
seu financiamento e propaganda eleitoral.
4
(...) para se ter um regime monrquico necessria a existncia de uma
pessoa estvel no vrtice da organizao estatal com as caractersticas de
perpetuidade e de irrevogabilidade: o monarca tal desde o momento de
sua elevao ao trono at sua morte, exceto o caso de voluntria abdicao.
Para expuls-lo do poder preciso uma verdadeira revoluo (COLLIVA,
1986, p. 776).
21
5) Tipo de Cameralismo: as democracias
contemporneas podem ser unicamerais ou
bicamerais. O unicameralismo coaduna-se
melhor com o modelo majoritrio. No caso
do bicameralismo, trata-se de examinar o
mtodo de constituio das Casas Legislativas
e verificar se h congruncia ou incongrun-
cia entre os sistemas eleitorais utilizados
para a eleio de cada cmara. Considerando-
se os tipos Proporcional e Majoritrio, seriam
possveis as seguintes combinaes:
No que se refere distribuio de po-
deres entre os agentes relevantes, pode-se
afirmar que o sistema de representao
proporcional o mais conducente dis-
perso. O sistema majoritrio caracteriza-se
pela concentrao do poder nas mos das
maiorias governativas. Portanto, a classifi-
cao dos legislativos bicamerais em
mais, ou menos, consensuais pode ser
visualizada atravs do continuum:
MM MF FM FF
Majoritrio Cohsehsual
O segundo eixo refere-se s regras deci-
srias que presidem a tomada de decises
nas democracias e que afetam a distribui-
o de direitos, recursos e atribuies entre
os atores, englobando:
1) as regras que definem as prerrogativas e
os poderes legislativos e no legislativos do
Poder Executivo. Poderes concentrados nas
mos do Executivo so tpicos do modelo
majoritrio;
2) as regras que definem a distribuio de
atribuies e competncias do Poder
Legislativo, englobando: a) as que se refe-
rem a cada uma das cmaras, no caso do
bicameralismo, produzindo bicameralismo
Cmara Alta
Proporcional Majoritrio
Cohgruehte (FF) lhcohgruehte (FM)
lhcohgruehte (MF) Cohgruehte (MM)
Quadro II - Bicameralismo Congruente e Incongruente
Fonte: Elaborao prpria.
Cmara
Baixa
Proporcional
Majoritrio
simtrico (consensualismo) ou assimtrico
(majoritarismo); b) as que distribuem direi-
tos, atribuies e recursos parlamentares,
no interior de cada Casa Legislativa, entre
legisladores individuais, grupos de legisla-
dores (comisses, bancadas partidrias, Co-
lgio de Lderes, Frentes Parlamentares) e o
Plenrio. Poderes concentrados nas mos de
lideranas partidrias e processos decisrios
que tm no Plenrio seu frum privilegiado
combinam com o modelo majoritrio; dis-
perso de poderes entre os parlamentares
individuais e sistema de comisses robusto
caracterizam o modelo consensual;
3) as regras que definem as relaes entre
os poderes Executivo e Legislativo, obser-
vando-se se h separao entre os poderes
e checks and balances (consensualismo) ou
fuso de poderes e predomnio do Executi-
vo (majoritarismo);
4) as regras para proposio e aprovao de
emendas constitucionais, se maioria absoluta
(majoritarismo) ou qualificada (consensua-
lismo);
5) as regras que informam processos de re-
viso constitucional, verificando-se se a revi-
so feita por rgo independente (modelo
consensual) ou no (modelo majoritrio);
6) as regras que informam o status do Banco
Central, se dependente (majoritarismo) ou
independente do governo central (consen-
sualismo).
O terceiro eixo refere-se composio
das instncias decisrias, que uma vari-
vel dependente da interao entre o mtodo
de formao das instncias decisrias, as
regras decisrias e a distribuio de prefe-
rncias e recursos entre os atores. Este eixo
englobaria:
1) a composio do Poder Executivo, tendo
em vista a presena de coalizes governativas
seja no parlamentarismo ou no presiden-
cialismo (modelo consensual) ou a pre-
sena de governo unipartidrio com maioria
estrita (modelo majoritrio);
2) a configurao do sistema partidrio, se
multipartidarismo (modelo consensual) ou
bipartidarismo (modelo majoritrio), j que
22
nas democracias os sistemas bipartidrios
no o so por imposio legal, mas resultam
da interao entre as instituies e as esco-
lhas polticas dos atores;
3) a composio do Poder Legislativo, se
expressiva da pluralidade de identidades,
interesses e preferncias presentes na socie-
dade e aberta representao das minorias
ou do predomnio de um partido majoritrio,
seja ele governista ou oposicionista;
4) no caso de governos de coalizo, a com-
posio e a natureza das mesmas, obser-
vando-se a sua contigidade no espectro
poltico-ideolgico (Incio, 2006) e os recursos
utilizados para ciment-las. Coalizes cont-
guas e resultantes, fundamentalmente, da
competio eleitoral coadunam-se melhor
com o consensualismo, por contraste com
coalizes ad hoc e/ou intermitentes e
construdas a partir de prticas distribu-
tivistas.
O quarto eixo refere-se operao efetiva
das instncias decisrias, que constitui vari-
vel dependente das interaes entre os trs
primeiros eixos. Neste eixo esto englobados:
1) Relao entre os Poderes: Equilbrio entre
os poderes x predomnio do Executivo. A
concentrao de poderes de agenda e de
veto nas mos do Poder Executivo caracte-
rstica do majoritarismo, enquanto a distri-
buio equilibrada desses poderes entre
Executivo e Legislativo coaduna-se melhor
com o consensualismo.
2) Padres de interao entre os atores da
coalizo governativa: coeso x disciplina x
distributivismo (fisiologismo, clientelismo,
patronagem).
3) Padres de interao entre governo e
oposio(es): cooperao x competio.
4) Sistema Partidrio: dinmica bipartidria x
pluralismo moderado x pluralismo polari-
zado (Sartori, 1994; Santos, 1986).
A anlise do arranjo institucional brasilei-
ro ps-88 luz da matriz analtica proposta
permite verificar que tal arranjo expressa uma
combinao de caractersticas do modelo
consensual, decorrentes do mtodo de cons-
tituio das instncias decisrias, com ca-
ractersticas do modelo majoritrio, decor-
rentes das regras de tomada de decises.
O Brasil uma Repblica, presidencia-
lista, federativa, com representao propor-
cional e multipartidarismo. O Poder Legislativo
bicameral: na Cmara dos Deputados,
eleita atravs do sistema proporcional de lis-
tas abertas, se fazem representar os cida-
dos, enquanto no Senado Federal, eleito
atravs do sistema majoritrio, se fazem re-
presentar os estados da Federao (trs se-
nadores para cada estado da Federao).
Tais caractersticas so, todas elas, ten-
dentes disperso de poder entre os atores
relevantes, garantem a participao institu-
cionalizada das minorias e facultam a ex-
presso da heterogeneidade e do pluralismo
societais. Portanto, no que se refere ao eixo
mtodo de constituio das instncias deci-
srias, o Brasil pode ser classificado como
pertencente ao modelo consensual de demo-
cracia.
Vale, no entanto, ressaltar que alguns
procedimentos adotados nas eleies pro-
porcionais provocam distores na represen-
tao e precisariam ser modificados para
garantir a observncia do princpio de
igualdade poltica entre os cidados. Os dis-
tritos eleitorais, no Brasil, coincidem com os
estados da Federao, e a Constituio de
1988 determinou um nmero mnimo de oito,
e mximo de setenta representantes por cada
distrito. Na prtica, isso acarreta uma sub-
representao dos cidados de So Paulo e
a sobre-representao dos eleitores dos es-
tados menos populosos, como Acre e Ro-
raima. A legislao eleitoral faculta, ainda, a
celebrao de coligaes para eleies pro-
porcionais, gerando uma disjuno entre o
sistema partidrio eleitoral e o sistema par-
tidrio parlamentar (Lima Jr., 1993; Lima Jr.;
Anastasia, 1999).
Quando se analisa o segundo eixo re-
gras de tomada de deciso , percebe-se
a operao de um padro bastante distinto.
Embora haja procedimentos que se coadu-
nam com o consensualismo, a estes se so-
mam caractersticas mais afins ao modelo
23
majoritrio, que comprometem, muitas ve-
zes, a operao efetiva do princpio de dis-
perso de poder que informa o modelo
consensual.
No mbito do modelo consensual, o ar-
ranjo institucional brasileiro prev as seguin-
tes regras decisrias:
1. bicameralismo simtrico;
2. separao de poderes e freios e contrape-
sos institucionais (checks and balances);
3. regra de maioria qualificada para realizao
de alteraes (emendas) constitucionais.
Porm, as caractersticas majoritrias se
impem. Como tem sido assinalado pela li-
teratura (Figueiredo; Limongi, 1999; Santos,
2003; Anastasia; Melo; Santos, 2004), a
Constituio de 1988 concentra poderes le-
gislativos e no legislativos nas mos do Pre-
sidente: poder de decreto constitucional
(medidas provisrias) e delegado; prerroga-
tiva de iniciar legislao em determinadas
matrias, especialmente aquelas de nature-
za oramentria; possibilidade de pedir ur-
gncia para a tramitao de proposies
legislativas de suas autoria; poder de no-
meao de titulares para importantes car-
gos da burocracia pblica, a comear de
todos os ministros de Estado; controle so-
bre a liberao de recursos oramentrios,
dado o carter autorizativo do oramento bra-
sileiro.
Ademais, a reviso constitucional feita
pelo prprio Poder Legislativo e no por um
rgo independente; o Banco Central no
goza de autonomia operacional perante o
Poder Executivo, e o Regimento Interno da
Cmara dos Deputados concentra poderes
de agenda nas mos das lideranas parti-
drias e incentiva o comportamento disci-
plinado dos legisladores.
A composio das instncias decisrias
e sua operao efetiva expressam a combi-
nao entre os dois primeiros eixos m-
todo de constituio das instncias decisrias
e regras de tomada de deciso , e a distri-
buio de preferncias e recursos entre os
atores relevantes: cidados, representantes
eleitos e burocracia pblica. Como se sabe,
tal combinao, no caso brasileiro, ganha a
forma de um presidencialismo de coalizo
com alta fragmentao do sistema partid-
rio parlamentar e com predominncia legis-
lativa do Poder Executivo.
A formao e a manuteno das coali-
zes governativas tm se constitudo em
grandes desafios para os presidentes brasi-
leiros. As coalizes vencedoras no mbito
das eleies tm sido, geralmente, insufici-
entes para fornecer a base parlamentar de
sustentao dos governos. Dito em outras
palavras: o recurso mais legtimo, nas demo-
cracias, para cimentar tais coalizes, o voto,
no tem produzido o nmero necessrio de
cadeiras no Congresso Federal. Diante dis-
so, os presidentes tm mobilizado outros
recursos para aumentar o nmero de apoia-
dores, como, por exemplo, distribuio de
cargos (patronagem) e liberao de emen-
das oramentrias.
Os fundamentos e os efeitos desse ar-
ranjo institucional so motivos de acirrada
controvrsia na literatura especializada.
5
Com vistas a identificar o que, nesse arranjo,
deve ser modificado, como e em que direo,
o presente volume apresenta um conjunto
extenso de artigos e verbetes que examinam
o tema da reforma poltica. As questes
abordadas foram escolhidas seja porque
esto presentes na agenda poltica brasi-
leira, seja porque deveriam estar, segundo
a opinio de vrios analistas, partindo-se do
suposto de que o objetivo buscado o do
aperfeioamento da democracia brasileira.
As prximas sees deste artigo exami-
naro mais detidamente um dos aspectos
desse arranjo: aquele referido ao exerccio
da representao poltica e s suas cone-
xes com a participao poltica institucio-
nalizada. Em sintonia com Lijphart (2003),
prope-se que qualquer proposta de refor-
ma da representao deve ter como meta o
fortalecimento das caractersticas consensu-
ais da ordem poltica brasileira.
5
A terceira parte deste volume reproduz e comenta esses debates.
24
2. Processo e
produo legislativos
6
Prope-se, aqui, que o desafio contido
na reforma da representao refere-se
transformao das Casas Legislativas em
cidades mgicas, ou seja, em loci privile-
giados de expresso e de processamento
institucional do melhor interesse dos cida-
dos.
Magic town (Cidade mgica) o nome
de um filme de Jimmy Stewart, citado por
James Fishkin (1995), sobre uma cidade fic-
tcia do Meio Oeste americano que consti-
tua, por um milagre matemtico, uma
amostra representativa da populao ame-
ricana.
Fishkin chama a ateno para o fato de
que, quando tal descoberta vem a pblico,
a populao da cidade, ciente de seu papel
de barmetro perfeito da opinio nacional
ou, em outras palavras, de capital da opinio
pblica americana, comea a desenvolver
um crescente senso de responsabilidade, a
se informar o melhor possvel e a debater
cuidadosamente todas as questes sobre
as quais ela chamada a opinar.
Obviamente, esses movimentos exporo
os habitantes da cidade a um processo de
discusso e de deliberao que resultar na
produo de uma opinio pblica, em Magic
town, muito melhor fundamentada e mais
sofisticada do que a do cidado mediano
americano. E, portanto, crescentemente
divergente da opinio majoritria na socie-
dade americana, o que causar um conjunto
de problemas e reviravoltas na cidade, que
apimentam o enredo do filme, mas no vem
ao caso no momento.
O exemplo que se tomou emprestado de
Fishkin ressalta o impacto provocado nas
opinies e preferncias dos cidados de
Magic town por sua exposio pluralidade
de pontos de vista e de perspectivas que
informam os diferentes argumentos. O de-
bate e a deliberao pblica acarretaram al-
teraes nas definies dos cidados
relativamente a quais eram e onde estavam
os seus melhores interesses.
A transformao das Casas Legislativas
em cidades mgicas requer a observn-
cia dos seguintes pressupostos:
1. que elas, assim como todos os rgos
decisrios que abrigam, sejam constitudas
atravs do mtodo de representao demo-
crtica;
7
2. que elas promovam, de fato, a realizao
da oitava condio das poliarquias, de Dahl,
relacionada aos interstcios eleitorais;
8
3. que elas promovam constantemente a
interao dos legisladores com os outros
atores cidados, lderes de coalizes
atravs de canais institucionalizados e
deliberativos;
4. que elas tenham suficiente desenvolvi-
mento institucional para fornecer aos repre-
sentantes eleitos a base informacional
ampliada (Sen, 2000) requerida para a con-
secuo dos melhores interesses dos cida-
dos.
Como fazer? Sabe-se que, nas demo-
cracias representativas, as duas mais im-
portantes atribuies dos parlamentares so
as de legislar e de fiscalizar. a eles que
cabe a responsabilidade de representar o
melhor interesse dos cidados, produzindo
polticas expressivas do consenso possvel
sobre qual e onde est esse interesse e,
ademais, a eles cabe tambm a tarefa de
monitorar e fiscalizar o Poder Executivo, para
garantir que tais polticas se traduzam em
resultados que garantam a consecuo de
tais interesses.
Para tanto, necessrio formar, no interi-
or das Casas Legislativas, uma opinio in-
formada, constantemente submetida ao
debate pblico e passvel de ser alterada
6
As trs primeiras pginas desta seo reproduzem trechos do artigo de
autoria de ANASTASIA e INCIO, intitulado Democracia, Poder Legislativo,
interesses e capacidades, 2006. No prelo.
7
Ver, a respeito, SARTORI (1994, captulo 8). Wanderley Guilherme dos Santos
(1998) prope distinguir com clareza o que separa autoritarismos de
democracias, por um lado, e sistemas representativos de no representativos,
por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que logicamente plausvel, e
passvel de corroborao no mundo real, a existncia de democracias no
representativas a plis grega e de sistemas representativos no
democrticos, ou oligrquicos: todos aqueles que no cumprem o requisito
bsico da observncia do sufrgio universal (ANASTASIA; MELO; SANTOS,
2004).
8
8. Durante o estgio entre votaes: 8.1. Todas as decises tomadas entre
eleies so subordinadas ou executrias quelas tomadas durante o perodo
de eleio, isto , as eleies so, em certo sentido, controladoras; 8.2. Ou
as novas decises, tomadas durante o perodo entre eleies, so pautadas
pelas sete condies precedentes, operando, no entanto, sob circunstncias
institucionais muito diferentes; 8.3. Ou ambas as coisas (DAHL, 1989).
25
por conseqncia desta exposio, de for-
ma a aproxim-la, o mximo possvel, da
expresso do melhor interesse pblico.
As atribuies de legislar e de fiscalizar
devem ser realizadas, como sabido des-
de Stuart Mill, atravs da deliberao entre
pares. Porm, a identificao do melhor in-
teresse pblico exige a construo de uma
base informacional ampliada (Sen, 2000),
capaz de abrigar a multiplicidade de identi-
dades, preferncias e demandas caracters-
ticas das sociedades atuais, e de sinaliz-las
para os legisladores, libertando-os dos la-
os exclusivos com a sua constituency e
capacitando-os a falar, agir e decidir em
nome do conjunto dos cidados abrangidos
pela Casa Legislativa.
Para realizar suas atribuies de legislar
e de fiscalizar, os parlamentares desempe-
nham atividades variadas que envolvem, em
maior ou menor grau, deliberao e deciso
poltica e, muitas vezes, interaes continu-
adas com outros atores, tais como os lde-
res de coalizes, os titulares de cargos no
Poder Executivo e os cidados.
No interior do processo legislativo, as
comisses so as principais instncias de
deliberao. O sistema de comisses exis-
te para proporcionar ganhos informacionais
para os legisladores e para o Plenrio. As
comisses funcionam como comits: locais
especializados de discusso e deliberao
sobre determinados temas, com a virtude
de propiciar interaes face a face entre os
seus membros (Sartori, 1994). Portanto, as
comisses so, por excelncia, os loci
apropriados para a promoo da interao
institucionalizada e deliberativa entre repre-
sentao e participao poltica. Nas pala-
vras de Arnold:
As comisses so o verdadeiro corao do
processo legislativo. A maior parte do
suspense sobre o que o Congresso far a
cada ano encontra-se mais nas comisses,
que aprovam dez por cento das proposies
que so introduzidas, do que no conjunto da
Casa, que aprova 98 por cento das leis que
chegam ao Plenrio (Arnold, 2004, p. 154).
Cada uma das Casas Legislativas que
compem o Congresso Nacional Cmara
dos Deputados e Senado Federal possui
Comisses Parlamentares, permanentes ou
temporrias, com funes legislativas e fiscali-
zadoras, na forma definida pela Constituio
Federal e por seus Regimentos Internos. No
cumprimento dessas duas funes bsicas,
de elaborao das leis e de acompanha-
mento das aes administrativas, no mbito
do Poder Executivo, as comisses promo-
vem, tambm, debates e discusses com
a participao da sociedade em geral, sobre
os temas ou assuntos de seu interesse.
O papel desempenhado pelas comis-
ses na organizao interna do Congresso
Nacional, embora importante, deveria ganhar
maior centralidade.
9
Tal postulao se justi-
fica pelo seu carter deliberativo e pelo fato
de que nelas se situam os principais meca-
nismos que facultam a participao dos ci-
dados no processo legislativo, existindo,
inclusive, em vrias Casas Legislativas bra-
sileiras, comisses que admitem sugestes
de grupos organizados da sociedade civil e,
muitas vezes, as transformam em proposi-
es legislativas. A ttulo de exemplo, vale
citar a Comisso de Legislao Participativa
(CLP) da Cmara dos Deputados.
Criada em maio de 2001, a Comisso de
Legislao Participativa tem por objetivos
facultar aos cidados acesso ao sistema de
produo legal do Pas e aproximar repre-
sentantes e representados no Poder Legis-
lativo Federal.
A CLP tem por atribuio o recebimento
de sugestes legislativas da sociedade civil
organizada (associaes, sindicatos, entida-
des, rgos de classe, ONGs, etc.), exceto
de partidos polticos. Tambm podem apre-
sentar sugestes legislativas os rgos e
entidades da administrao pblica direta e
indireta, com participao paritria da soci-
edade civil, como, por exemplo, os conse-
lhos temticos setoriais (da educao, da
9
Ver, a respeito, o artigo de Santos, neste volume.
26
sade, da assistncia social, etc.). Se apro-
vadas, as sugestes se transformam em
proposies de autoria da Comisso e pas-
sam a tramitar em regime de prioridade na
Cmara dos Deputados.
Antes da criao da CLP, a Constituio
j previa a possibilidade de apresentao
de projetos de iniciativa popular (art. 61, pa-
rgrafo 2), mas a norma constitucional exi-
ge que a proposta seja subscrita por, no
mnimo, um por cento do eleitorado nacio-
nal (o que equivale atualmente a cerca de
1,15 milho de eleitores), distribudo por, pelo
menos, cinco Estados da Federao, com
no menos de trs dcimos por cento dos
eleitores de cada um deles. Essa exigncia
dificulta a apresentao de propostas. Tan-
to que, nos 15 anos de vigncia da Carta de
1988, apenas trs projetos de iniciativa po-
pular foram apresentados Cmara os
PLs 2710/92, 4146/93 e 1517/99.
Por contraste, atravs
desta Comisso, a Cmara dos Deputados
abriu sociedade civil um portal de acesso ao
sistema de produo das normas que integram
o ordenamento jurdico do Pas, chamando o
cidado comum, os homens e as mulheres
representados pelos Deputados Federais,
a levar diretamente ao Parlamento sua per-
cepo dos problemas, demandas e neces-
sidades da vida real e cotidiana (Cartilha
da Comisso de Legislao Participativa,
2005, p. 7).
Em cinco anos (2001-2005)
10
de trabalho,
a CLP recebeu 362 sugestes legislativas,
sendo que 275 delas, ou 75,9%, referem-se
a pedidos de alterao ou de incluso de
proposies legislativas; 22,3% das suges-
tes propem emendas ao oramento da
Unio, solicitando transferncia de renda para
cidades ou instituies especficas. Emen-
das ao Plano Plurianual e Lei de Diretrizes
Oramentrias no somaram 2% das suges-
tes. importante ressaltar que 2002 e 2005
foram os anos em que a CLP recebeu mais
sugestes, 59 e 107, respectivamente.
11
Das 362 sugestes encaminhadas CLP
entre 2001 e 2005, 182 foram apreciadas e
113 transformadas em proposio e encami-
nhadas Mesa da Cmara para tramitar na
Casa. Destas 113, 53,98% se tornaram Pro-
jetos de Lei; 5,31% Projetos de Lei Comple-
mentar, e 22,12% Emendas ao Oramento.
Esses nmeros apontam o bom desempe-
nho da CLP no que se refere incorporao
de demandas da sociedade civil.
12
Pretende-se enfatizar, atravs deste
exemplo, que nas democracias contempo-
rneas a deliberao no atributo exclusi-
vo quer dos processos representativos, quer
daqueles participativos. A deliberao deve
estar presente, necessariamente, em ambos
os plos representao e participao
assim como nos canais atravs dos quais
representao e participao se comunicam
e interagem.
Portanto, no apenas as Casas Legislati-
vas devem ser instncias deliberativas, j
que o que nelas se delibera deve ecoar e
reverberar, da melhor forma possvel, os pro-
cessos de deliberao em curso nas enti-
dades de participao poltica da sociedade
civil. Para tanto, requer-se que haja canais
permanentes, institucionalizados e delibe-
rativos de interao entre as instncias de
representao e de participao poltica.
3. A reforma em marcha
Como fazer? No contexto da nova ordem
democrtica brasileira, a reforma poltica tem
freqentado a agenda pblica brasileira j
desde a promulgao da Constituio de
1988, que previa, em seu texto, a realizao
10
A partir deste pargrafo, sero descritos e analisados alguns dados relativos
ao comportamento, aos procedimentos e produo legislativa no Brasil. As
tabelas de onde essas informaes foram retiradas esto disponveis no
Anexo 1, no final deste artigo.
11
A anlise das sugestes apreciadas na CLP aponta que aproximadamente
metade delas foi aprovada (46,15%) e metade foi rejeitada (44,5%). Das 182
sugestes que j foram apreci adas, nove receberam o parecer de
prejudicialidade, ou seja, diziam respeito a matrias que j estavam em
tramitao via outro Projeto de Lei ou Emenda. O ano em que a comisso
conseguiu apreciar o maior nmero de sugestes (70) foi 2003, tendo sido a
maioria delas (38) rejeitada.
12
Faz-se necessrio, ainda, analisar o contedo dessas sugestes. Das 275
sugestes encaminhadas CLP, a maioria absoluta refere-se regulao,
independentemente de sua autoria.
27
de plebiscito sobre forma e sistema de gover-
no e uma reviso constitucional, ambos em
1993 (art. 3 das Disposies Transitrias).
13
Ademais desses dispositivos constitu-
cionais, vrias iniciativas sobre a reforma
da representao foram propostas consi-
derao dos legisladores. Entre 1989 e
2005,
14
cerca de 180 proposies legislativas
tramitaram no Congresso Nacional, a grande
maioria delas de iniciativa de legisladores
individuais (deputados ou senadores).
interessante observar que h uma con-
centrao de apresentao de propostas de
reforma no perodo mais recente, especial-
mente nos trs ltimos anos, o que explica
por que tais proposies, em sua maioria,
estejam ainda em tramitao e apenas 11
delas tenham sido transformadas em nor-
mas jurdicas.
Algumas das proposies que se torna-
ram leis provocaram importantes impactos
sobre o comportamento dos atores, a din-
mica de interao entre eles e seus resulta-
dos: (a) a Proposio 1/1995, que foi
transformada em emenda constitucional, per-
mite a reeleio do Presidente da Repbli-
ca, dos governadores de Estado e do Distrito
Federal e dos prefeitos; (b) a Proposio 427/
1997 estabelece critrios para edio e ree-
dio de medidas provisrias (EC 32 de
2001); (c) o Projeto de Iniciativa Popular, que
tramitou como Proposio 1517/1999 e foi
transformado em norma jurdica, estabele-
ce punio para o crime de compra de vo-
tos, prevendo a possibilidade de cassao
de registro do candidato que doar, oferecer
ou prometer bem ou vantagem pessoal em
troca do voto (Lei da Captao do Sufrgio);
(d) e, finalmente, a Proposio 548/2002 d
nova redao ao pargrafo 1
o
do artigo 17
da Constituio Federal, disciplinando as
coligaes eleitorais.
H temas que tm sido, recorrente-
mente, objetos de iniciativas dos legislado-
res: fidelidade partidria, listas partidrias,
propaganda eleitoral, pesquisas eleitorais,
financiamento de campanhas, coligaes
eleitorais, ainda que, muitas vezes, essas
iniciativas tenham sinais trocados.
15
Vale, no entanto, assinalar, a partir da
anlise de alguns dados produzidos no m-
bito da Pesquisa sobre Elites Parlamentares
Ibero-Americanas (Mdulo Brasil)
16
, que h
alguma convergncia de opinies entre os
legisladores quanto natureza e desejabi-
lidade de algumas medidas relacionadas ao
tema da representao poltica.
No que se refere ao sistema eleitoral,
verifica-se a existncia de clara preferncia,
por parte da maioria dos deputados, pelo
sistema proporcional, que garanta a repre-
sentao eqitativa de todas as foras pol-
ticas, por contraste com a adoo de um
sistema majoritrio, que garanta governos
fortes e efetivos.
A questo relacionada ao tipo de lista
partidria j desperta maiores controvrsias,
ainda que a maior minoria (aproximadamente
40% dos respondentes) declare preferir a lis-
ta aberta caracterizada como um siste-
ma de voto personalizado que garanta uma
relao prxima entre o eleitor e seus repre-
sentantes ao sistema de voto de lista
fechada, que favorea a formao de parti-
dos fortes e coesos (23%). Cerca de 18%
dos legisladores escolheram uma posio
13
Art. 3. A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da
promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional, em sesso unicameral.
14
Foi possvel localizar, atravs do site da Cmara dos Deputados, 180
proposies legislativas relacionadas ao tema da reforma da representao,
apresentadas entre 1989 e 2005.
15
A ttulo de exemplo, examinem-se as ementas de algumas dessas
proposies:
Proposio 242/2000 d nova redao aos arts. 17 e 55 da Constituio
Federal, que dispem sobre fidelidade partidria, promovendo a perda do
cargo eletivo nas hipteses de o ocupante deixar o partido pelo qual foi eleito
e de grave violao da disciplina partidria;
Proposio 254/2004 retira do texto constitucional a exigncia de filiao
partidria como condio de elegibilidade;
Proposio 461/2005 cria novo instrumento de democracia participativa na
Constituio Federal, a fim de possibilitar a autoconvocao popular para
realizao de plebiscito;
Proposio 669/1999 altera o artigo 6 da Lei 9.504, de 30 de setembro de
1997, impedindo a celebrao de coligaes para eleio proporcional;
Proposio 1974/1999 altera o artigo 9 da Lei 9.504, de 30 de setembro
de 1997, aumentando para dois anos o prazo de filiao partidria com vistas
a cargo eletivo;
Proposio 3949/2000 cria o voto em lista partidria preordenada para
eleies proporcionais.
16
Pesquisa realizada junto aos deputados federais atravs da cooperao entre
o Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Cincia Poltica (CEL-
DCP) da UFMG e o Instituto Interuniversitrio de Estdios de Iberoamrica y
Portugal, da Universidad de Salamanca, Espanha. Foi construda uma amostra
de 134 legisladores, estruturada por quotas partidrias. Os questionrios
foram aplicados no perodo compreendido entre julho e dezembro de 2005.
As tabelas que apresentam os dados examinados nesta seo encontram-se
no Anexo I.
28
intermediria da escala, sinalizando suas
preferncias, provavelmente, pela adoo de
listas flexveis, que sejam previamente or-
denadas pelo partido, mas que admitam a
interferncia do eleitor no reposicionamento
dos candidatos no interior da lista, caso seja
de seu interesse.
Percebeu-se a existncia de um consenso
forte entre os deputados federais quanto s
conexes existentes entre democracia e par-
tidos polticos, que sinaliza a concordncia
dos mesmos com o exerccio do monoplio
da representao pelos partidos polticos. A
esmagadora maioria de 80% dos responden-
tes declarou concordar muito com a frase
sem partidos no pode existir democracia.
Vale observar que esse consenso atravessa
os partidos polticos, s se mostrando um
pouco mais frgil no interior do PL.
No obstante, 64% dos legisladores con-
cordam com a assertiva de que poucas
pessoas identificam-se verdadeiramente
com os partidos, e 33% concordam que
existe um crescente distanciamento entre
sociedade e partido no Brasil. Alm disso,
quando perguntados sobre suas escolhas
relacionadas a questes que expressem
conflitos entre a posio do seu partido e a
do seu estado, 45,5% dos parlamentares (a
maior incidncia de respostas) declarou vo-
tar sempre de acordo com as necessida-
des de seu estado, por contraste com 20,9%
que disseram votar sempre com o partido
destacando-se, a, os deputados petis-
tas (52,2%) , e 20,1% que afirmam que
sua posio depende dos temas.
A pesquisa indagou tambm, dos res-
pondentes, suas opinies relacionadas aos
temas da fidelidade e da disciplina partid-
ria. Embora a disciplina seja uma questo
mais polmica, que divide a opinio dos filia-
dos a diferentes partidos, a fidelidade parti-
dria parece ser um comportamento
valorizado, o que se revela bastante curioso
em uma Casa Legislativa que tem na mi-
grao partidria uma prtica recorrente
(Melo, 2004): aproximadamente 60% dos res-
pondentes pensam que, ao desvincular-se
do partido pelo qual se elegeu, o deputado
deveria renunciar sua cadeira para que ou-
tro membro do partido ocupe seu lugar.
A opinio declarada pela maioria no
conseguiu, no entanto, transformar-se em
orientao para a ao, j que as propostas
que visam reforar a fidelidade partidria no
lograram, at o momento, obter aprovao
no plenrio da Cmara dos Deputados.
Concluso: Propostas de reforma
da representao e
efeitos esperados
Neste artigo foram abordados temas e
questes relacionados representao pol-
tica. Na primeira seo props-se revisitar
Lijphart, com o intuito de oferecer eixos anal-
ticos que permitam distinguir as caractersti-
cas dos modelos majoritrio e consensual que
se referem ao mtodo de constituio das
instncias decisrias, s regras decisrias,
composio e ao funcionamento efetivo de
tais instncias. No entanto, o argumento cen-
tral daquele autor, segundo o qual o modelo
consensual mais democrtico do que o
modelo majoritrio, foi resguardado e fun-
damentou as anlises desenvolvidas na se-
gunda e na terceira sees sobre o exerccio
da representao poltica no Brasil e sobre
as propostas de reforma que freqentam a
agenda dos legisladores brasileiros.
Portanto, as indagaes sobre o que re-
formar e como fazer devem ser respondi-
das tendo por parmetro o objetivo de tornar
a representao mais democrtica. Nesta
perspectiva, as caractersticas que promo-
vem a disperso de poder entre os diferen-
tes atores devem ser mantidas e, onde
necessrio, aperfeioadas: Repblica presi-
dencialista, bicameral, com representao
proporcional e multipartidarismo.
Porm, os procedimentos responsveis
por distores na representao, tais como
nmeros mximo e mnimo de legisladores
por estado da Federao e coligaes para
eleies proporcionais deveriam ser altera-
dos. Alm disso, considera-se que a demo-
cracia brasileira ganharia com a substituio
29
das listas abertas por listas flexveis ou fe-
chadas, desde que se garantisse a realiza-
o de prvias democrticas para a
composio das listas partidrias. Com isso
seria possvel fortalecer essas agremiaes,
controlar o poder das oligarquias partidrias
e ampliar a identificao dos cidados com
os partidos polticos.
No que diz respeito s regras decisrias
seria necessrio promover uma distribuio
mais equilibrada dos poderes de agenda e
veto entre os poderes Executivo e Legislativo
e entre os atores, no interior das Casas
Legislativas; aumentar a centralidade do sis-
tema de comisses; aperfeioar os instru-
mentos de accountability vertical e fortalecer
os instrumentos que permitam a vocalizao
de preferncias dos cidados perante os
representantes eleitos.
Os cidados teriam maior capacidade de
fiscalizar seus representantes se os legisla-
dores tivessem que se manifestar sempre
atravs do voto aberto
17
e se houvesse
mecanismos que aumentassem os custos
relacionados s migraes partidrias. A dis-
seminao e o aperfeioamento de meca-
nismos institucionalizados de interlocuo
entre cidados e representantes eleitos, na
arena legislativa, diminuiriam a assimetria
informacional entre estes atores e tornariam
mais plurais as fontes de informao dos
legisladores, capacitando-os para conhecer
quais so e como representar os melhores
interesses dos cidados.
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17
No Congresso americano, cada legislador deve levantar-se, manifestar-se a
favor ou contra determinada proposta (yea ou nay) para que seu voto seja contado
e registrado para a posteridade (ARNOLD, 2004, p. 125).
30
LIMA JNIOR, Olavo B.; ANASTASIA, Ftima. A participao eleitoral: a ampliao do mercado, indica-
dores de participao e distores do sistema de representao. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte, v.
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TIPO
Frojetos de Lei, Fequerimehtos de Audihcia Fblica, etc.
Emehdas de Oramehto
Emehdas ao FFA
Emehdas LDO
TOTAL
2001
24
11
-
-
35
2002
59
21
-
-
80
2003
57
16
1
-
74
2004
28
12
-
-
40
2005
107
21
-
5
133
TOTAL
275 (75,9)
81 (22,3)
1 (0,27)
5 (1,43)
362 (100)
Tabela 1 - N de sugestes recebidas pela Comisso de Legislao Participativa
da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005.
Anexo I
Nota: No nmero total de sugestes apreciadas (Tab. 2) no esto computadas as emendas
oramentria, LDO e ao PPA.
Tabela 2 - N de sugestes apreciadas na Comisso de Legislao Participativa
da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
TIPO
Aprovadas
Fejeitadas
Frejudicadas
Devolvidas
TOTAL
2001
3
-
-
2
5
2002
27
20
-
1
48
2003
27
38
-
5
70
2004
13
12
8
-
33
2005
14
11
1
-
26
TOTAL
84 (46,15)
81 (44,5)
9 (4,94)
8 (4,39)
182 (100)
Tabela 3 - Sugestes Transformadas em Proposies pela Comisso de
Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
Nota: A categoria Outros (Tab. 3) inclui 4 emendas ( LDO e ao PPA) e 4 sugestes
transformadas em proposies.
TIPO
Frojeto de Lei
Frojeto de Lei Complemehtar
Emehda a Frojeto de Lei
lhdicao
Fequerimehto de Audihcia
Fblica e Semihrio
Fequerimehto de lhformao
Emehda ao Oramehto
Outros
TOTAL
2001
1
1
-
-
-
-
5
-
7
2002
20
4
-
2
2
1
5
-
34
2003
22
1
-
-
1
-
5
1
30
2004
10
-
1
1
-
-
5
-
17
2005
8
-
2
-
3
-
5
7
25
TOTAL
61 (53,98)
6 (5,31)
3 (2,65)
3 (2,65)
6 (5,31)
1 (0,88)
25 (22,12)
8(7,07)
113
31
Total
3
1,7
4
2,2
19
10,6
79
43,9
75
41,7
180
100,0
Autor de Proposio
Comisso
-
-
-
1
25,0
3
75,0
4
100,0
Senador,
Individualmente
-
1
7,7
1
7,7
9
69,2
2
15,4
13
100,0
Deputado,
Individualmente
3
1,8
3
1,8
18
11,0
69
42,3
70
42,9
163
100,0
Legislatura (ano)
1989
1990 - 1994
1995 - 1998
1999 - 2002
2003 - 2005
Total
Tabela 4 - Autor de Proposies Relativas Reforma Poltica, por Legislatura,
Cmara dos Deputados, Brasil, 1989-2005
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes coletadas em www.camara.gov.br,
no perodo compreendido entre 25 de maio e 05 de junho de 2006.
Tabela 5 - Opinies sobre Sistemas Eleitorais, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
Cmara dos Deputados, Brasil, 2005
Sistema proporcional e
sistema majoritrio
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
N.S.
Total
PDT
2
66,7
-
-
-
-
1
33,3
-
-
-
-
-
3
100,0
PT
7
30,4
3
13,0
3
13,0
2
8,7
2
8,7
3
13,0
1
4,3
2
8,7
-
-
-
23
100,0
PTB
6
42,9
-
1
7,1
-
3
21,4
1
7,1
-
2
14,3
-
1
7,1
-
14
100,0
PMDB
8
40,0
1
5,0
3
15,0
1
5,0
1
5,0
-
1
5,0
1
5,0
1
5,0
2
10,0
1
5,0
20
100,0
PL
5
41,7
1
8,3
1
8,3
-
-
-
-
-
-
5
41,7
-
12
100,0
PFL
6
37,5
-
1
6,3
-
7
43,8
-
1
6,3
1
6,3
-
-
-
16
100,0
PSDB
6
50,0
-
2
16,7
-
4
33,3
-
-
-
-
-
-
12
100,0
PCdoB
2
100,0
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
100,0
OUTROS
15
46,9
-
4
12,5
-
7
21,9
2
6,3
2
6,3
-
-
2
6,3
-
32
100,0
Total
57
42,5
5
3,7
15
11,2
3
2,2
24
17,9
7
5,2
5
3,7
6
4,5
1
0,7
10
7,5
1
0,7
134
100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario
de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
(1) Sistema Proporcional que garanta a representao eqitativa de todas as foras polticas.
(10) Sistema majoritrio que garanta governos fortes e efetivos.
PARTIDOS
32
Tabela 6 - Tipo Preferido de Lista Eleitoral, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
Sistemas de voto
(1)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
N.S.
Total
PDT
2
66,7
-
-
-
-
1
33,3
-
-
-
-
3
100,0
PT
2
8,7
1
4,3
-
7
30,4
1
4,3
4
17,4
5
21,7
-
3
13,0
-
23
100,0
PTB
9
64,3
1
7,1
-
2
14,3
-
-
-
-
2
14,3
-
14
100,0
PMDB
6
30,0
1
5,0
1
5,0
3
15,0
-
-
-
2
10,0
6
30,0
1
5,0
20
100,0
PL
10
83,3
-
-
2
16,7
-
-
-
-
-
-
12
100,0
PFL
3
18,8
-
-
5
31,3
-
-
-
1
6,3
6
37,5
1
6,3
16
100,0
PSDB
1
8,3
-
-
4
33,3
1
8,3
-
-
-
6
50,0
-
12
100,0
PCdoB
2
100,0
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
100,0
OUTROS
18
56,3
1
3,1
-
1
3,1
1
3,1
-
3
9,4
-
8
25,0
-
32
100,0
Total
53
39,6
4
3,0
1
0,7
24
17,9
3
2,2
5
3,7
8
6,0
3
2,2
31
23,1
2
1,5
134
100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios
de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
(1) Sistema de voto personalizado que garanta uma relao prxima entre o eleitor e seus representantes.
(10) Sistema de voto de lista fechada que favorea a formao de partidos fortes e coesos.
PARTIDOS
Tabela 7 - Opinies sobre Democracia e Partidos Polticos, por Deputados Agregados segundo
Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005
Se concorda ou no
com a frase:
Sem partidos no pode
existir democracia
Discorda
Cohcorda Fouco
Cohcorda mais ou mehos
Cohcorda muito
N.S.
N.F
Total
PDT
-
-
-
3
100
-
-
3
100
PT
2
8,7
-
3
13,0
18
78,3
-
-
23
100
PTB
-
-
3
21,4
11
78,6
-
-
14
100
PMDB
-
1
5,0
1
5,0
18
90,0
-
-
20
100
PL
2
16,7
-
3
25,0
7
58,3
-
-
12
100
PFL
-
-
1
6,3
15
93,8
-
-
16
100
PSDB
1
8,3
-
1
8,3
10
83,3
-
-
12
100
PCdoB
-
-
-
2
100,0
-
-
2
100
OUTROS
3
9,4
1
3,1
3
9,4
23
71,9
1
3,1
1
3,1
32
100
Total
8
6,0
2
1,5
15
11,2
107
79,9
1
0,7
1
0,7
134
100
PARTIDOS
33
Tabela 8 - Comportamento Parlamentar, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
Quando h conflitos
entre a posio do
partido e a do seu
estado, voc vota:
Sempre com o partido
Sempre de acordo com as
hecessidades de seu estado
No comparece votao
Depehde dos temas
N.S.A
N.F.
Total
PDT
-
1
33,3
-
1
33,3
1
33,3
-
3
100
PT
12
52,2
3
13,0
-
3
13,0
3
13,0
2
8,7
23
100
PTB
1
7,1
10
71,4
-
3
21,4
-
-
14
100
PMDB
3
15,0
12
60,0
-
4
20,0
-
1
5,0
20
100
PL
-
7
58,3
1
8,3
3
25,0
1
8,3
-
12
100
PFL
4
25,0
7
43,8
-
2
12,5
2
12,5
1
6,3
16
100
PSDB
3
25,0
3
25,0
-
4
33,3
2
16,7
-
12
100
PCdoB
-
-
-
2
100,0
-
-
2
100
OUTROS
5
15,6
18
56,3
-
5
15,6
3
9,4
1
3,1
32
100
Total
28
20,9
61
45,5
1
0,7
27
20,1
12
9,0
5
3,7
134
100
PARTIDOS
Tabela 9 - Opinies sobre Disciplina Partidria por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
Disciplina partidria
Deveria se exigir sempre a
discipliha de voto ha bahcada
partidria
Deveria se permitir
sempre que cada deputado d
seu voto de
Alguhs temas deveriam estar
sujeitos discipliha partidria
Total
PDT
3
100
-
-
3
100
PT
5
21,7
-
18
78,3
23
100,0
PTB
6
42,9
1
7,1
7
50,0
14
100
PMDB
10
50,0
3
15,0
7
35,0
20
100
PL
3
25,0
3
25,0
6
50,0
12
100
PFL
7
43,8
3
18,8
6
37,5
16
100
PSDB
7
58,3
1
8,3
4
33,3
12
100
PCdoB
-
-
2
100,0
2
100
OUTROS
8
25,0
12
37,5
12
37,5
32
100
Total
49
36,6
23
17,2
62
46,3
134
100
PARTIDOS
Tabela 10 - Opinies sobre Fidelidade Partidria, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
O que o deputado
deveria fazer ao
desvincular-se
do partido?
Cohservar sua cadeira e se
ihtegrar a outra bahcada
Fehuhciar sua cadeira para
que outro membro do partido
ocupe seu lugar
N.F.
Total
PDT
-
3
100
-
3
100
PT
5
21,7
16
69,6
2
8,7
23
100,0
PTB
5
35,7
9
64,3
-
14
100
PMDB
6
30,0
14
70,0
-
20
100
PL
8
66,7
3
25,0
-
12
100
PFL
2
12,5
13
81,3
1
6,3
16
100
PSDB
6
50,0
6
50,0
-
12
100
PCdoB
-
1
50,0
1
50,0
2
100
OUTROS
16
50,0
15
46,9
1
3,1
32
100
Total
48
35,8
80
59,7
5
3,7
134
100
PARTIDOS
Reforma Poltica e
Participao no Brasil
Leonardo Avritzer
O sistema poltico gerado pela Constituio de 1988 um siste-
ma hbrido que incorporou na sua organizao amplas formas de
participao no plano do processo decisrio federal, assim como,
no plano local. Duas formas principais de participao foram gera-
das pela Constituio de 1988: uma primeira, a participao direta
atravs da expresso da soberania por meio de plebiscitos, refe-
rendo e iniciativas populares, parece ter sido a preferncia do legis-
lador constitucional, ainda que o seu exerccio ps-Constituio de
1988 no tenha sido muito grande. Uma segunda forma de participa-
o, centrada no nvel local, proliferou como decorrncia da incorpo-
rao da participao exigida por alguns captulos de polticas sociais
da Constituio de 1988, em particular, os captulos da seguridade
social e da reforma urbana. Neste artigo irei, em primeiro lugar, des-
crever a institucionalidade participativa presente na Constituio de
1988, para, em seguida, analisar as instituies participativas gera-
das pela Constituio.
A Constituio de 1988 props, na sua arquitetura mais genri-
ca, uma combinao entre formas de representao e formas de
participao. Essa combinao est expressa na redao do artigo
14, incisos I, II e III, que assegura que [a] soberania popular ser
exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com
valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito;
referendo [e] iniciativa popular. Assim, o Brasil, a partir de 1988,
passou a integrar um grupo bastante seleto de pases que no tm
na representao o monoplio das formas de expresso poltica
institucionalizadas. Do ponto de vista da arquitetura poltica, pou-
cos pases tm essa formulao presente no plano constitucional,
ainda que um nmero relativamente grande de pases tenha pre-
sente essa combinao entre representao e participao na sua
estrutura poltica.
1
A tentativa de combinao entre participao e representao
est prevista tambm para os estados e municpios no artigo 27 da
Constituio de 1988 que estabelece que [a] lei dispor sobre a
iniciativa popular no processo legislativo estadual e no artigo 29,
1
Os Estados Unidos so o exemplo mais clssico de um pas cuja constituio
no fala das formas de participao no nvel local. Formas de participao local
existem na regio de New England desde o perodo da colnia e foram
preservadas no momento da constituio do poder central enquanto poder
representativo. Vide MANSBRIDGE, 1980. A Frana tem uma arquitetura poltica
distinta com os governos locais tendo sido proibidos at a reforma poltica
realizada por Mitterand em 1981 (GAUDIN, 1999). Entre os pases em
desenvolvimento a ndia o pas que mais tem instituies participativas. Veja
HELLER; ISAAC, 2002.
36
incisos XII e XIII, sobre os Municpios, que
dispe que [o] Municpio reger-se- por lei
orgnica, (...) atendidos os princpios esta-
belecidos nesta Constituio, na Constitui-
o do respectivo Estado e os seguintes
preceitos: ... iniciativa popular de projetos
de lei de interesse especfico do municpio,
da cidade ou de bairros, atravs de mani-
festao de, pelo menos, cinco por cento
do eleitorado.... Assim, no se trata, quan-
do falamos de participao, apenas de um
artigo isolado na formulao das formas de
expresso da soberania popular mas de
uma arquitetura que se desdobra para os
entes federados. interessante notar, tam-
bm, que a exigncia de participao no
se esgota nos nveis do Poder Executivo, mas
abrange tambm o Legislativo. O artigo 61
da Constituio de 1988 assegura que [a]
iniciativa popular pode ser exercida pela apre-
sentao Cmara dos Deputados de pro-
jeto de lei subscrito por, no mnimo, um por
cento do eleitorado nacional distribudo pelo
menos por cinco estados, com no menos
de trs dcimos por cento dos eleitores de
cada um deles. Sendo assim, as formas de
exerccio direto da soberania, plebiscito, refe-
rendo e iniciativa popular esto amplamente
incorporadas no texto constitucional ainda
que elas tenham sido pouco exercidas no
Brasil democrtico.
H uma segunda forma de participao
que est prevista na Constituio de 1988
que a de atores ou entidades da socieda-
de civil na deliberao sobre polticas pbli-
cas. Essas formas presentes nos captulos
da seguridade social e da reforma urbana
tornaram-se amplamente difundidas no Bra-
sil democrtico. Em relao gesto das
polticas pblicas, o artigo 194, pargrafo
nico, inciso VII, a respeito da Seguridade
Social, assegura o carter democrtico e
descentralizado da administrao, median-
te gesto quadripartite, com participao dos
trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do governo nos rgos cole-
giados. O artigo 204, inciso II, sobre a As-
sistncia Social, prescreve a participao
da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas
e no controle das aes em todos os nveis.
Finalmente, o artigo 227, pargrafo 1, acer-
ca da Famlia, da Criana, do Adolescente e
do Idoso, dispe que [o] Estado promove-
r programas de assistncia integral sa-
de da criana e do adolescente, admitida a
participao de entidades no-governamen-
tais (...) (Avritzer; Dolabella, 2005). O artigo
186 sobre a reforma urbana requer a elabo-
rao de planos diretores municipais em
todas as cidades com mais de 20 mil habi-
tantes. Nesse caso, apenas a legislao
infraconstitucional, o assim chamado Esta-
tuto da Cidade, requer a participao da
populao na elaborao dos planos direto-
res (Caldeira; Holston, 2004; Avritzer, 2006).
Assim, o prprio processo constituinte se
tornou a origem de um conjunto de institui-
es hbridas que foram normatizadas nos
anos 90, tais como os conselhos de poltica
e tutelares ou as formas de participao a
nvel local. Em seguida, iremos analisar o
impacto de cada uma das legislaes parti-
cipativas no Brasil democrtico.
Plebiscito e referendum:
uma breve incurso sobre o seu
uso poltico no Brasil democrtico
Os mecanismos de democracia direta,
em especial, o plebiscito, o referendum
2
e a
iniciativa popular de lei, no foram as for-
mas de participao ampliada mais utiliza-
das no Brasil democrtico. Um plebiscito e
um referendo foram convocados no Brasil
democrtico, o primeiro, acerca da forma de
governo, e o segundo, sobre a comercializa-
o das armas de fogo. Foram propostas
trs leis de iniciativa popular, todas elas apro-
vadas ainda que atravs de processos dife-
renciados na Cmara dos Deputados.
Vale a pena, apesar das poucas experin-
cias em curso, discutir os trs tipos de utilizao
2
Vale a pena para os objetivos deste artigo diferenciar plebiscito de referendum.
Ainda que os dois sejam uma consulta direta populao sobre aspectos
polticos, o que os diferencia que o plebiscito uma deciso soberana da
populao tomada diretamente, que ir gerar uma lei, ao passo que o
referendum uma ratificao pela via eleitoral de uma lei ou de partes de uma
lei j aprovada pelo Poder Legislativo.
37
Reforma Poltica e Participao no Brasil | Leonardo Avritzer
dos mecanismos de democracia direta no
Brasil democrtico. O primeiro experimento
utilizado no Brasil para que a populao se
manifestasse diretamente foi o plebiscito da
forma de governo, mais conhecido como o
plebiscito sobre o parlamentarismo. Apesar
do ineditismo da maioria das formas de con-
sulta geradas pela Constituio de 1988, o
plebiscito sobre a forma de governo no era,
em si, indito. Um outro plebiscito foi feito
no Brasil em 1963 no contexto da crise que
levou ao final da primeira experincia demo-
crtica (Lamounier, 1991). O plebiscito de
1993 foi realizado em um contexto de cons-
truo institucional e sua incluso no debate
poltico brasileiro deveu-se mais influncia
de alguns cientistas polticos, em particular
Juan Linz, no processo de construo insti-
tucional
3
do que a um debate mais expres-
sivo no interior da opinio pblica. No final, o
posicionamento da populao acabou obe-
decendo mais dinmica poltica de curto
prazo, na qual Luis Incio Lula da Silva lidera-
va a corrida presidencial naquele momento.
A deciso pela manuteno do presidencia-
lismo parece ter sido acertada, pelo menos
em relao preocupao de Linz, j que
as diversas crises entre o Presidente e o
Congresso, em particular a crise atual vivida
pelo governo Lula, no parecem ter afetado
a estabilidade institucional do pas.
No que diz respeito ao referendum, o Bra-
sil democrtico teve apenas um caso, que
foi o do referendum sobre a comercializao
de armas de fogo, realizado no ano de 2005.
A origem do referendum sobre o desarma-
mento pode ser localizada em um impasse
surgido durante a elaborao do estatuto do
desarmamento. Naquele momento, entre as
diversas iniciativas debatidas para desarmar
a populao apareceu a proposta de proibir
a comercializao de armas para toda a
populao civil, proposta essa que encon-
trou oposio em grupos conservadores do
Congresso Nacional. O referendum foi ento
convocado no no sentido de ratificar uma
lei e sim com o objetivo de transferir para a
populao uma deciso que causava impas-
se no Parlamento (Brasil, 2003). Mais uma
vez o posicionamento da populao no refe-
rendum foi influenciado por questes polti-
cas de curto prazo, em particular a forte crise
poltica enfrentada pelo governo Lula, que
fez com que esse se ausentasse do debate
sobre o assunto. O resultado do referendum
foi a derrota da proibio do porte e comer-
cializao de armas por civis, uma derrota
contundente para os defensores da proibi-
o no interior do sistema poltico e princi-
palmente no campo da sociedade civil.
4
Assim, se analisamos as duas experincias
principais de manifestao direta da popu-
lao no Brasil democrtico, podemos ver
que elas acabaram obedecendo a dinmi-
cas de curto prazo do pas ou do sistema
poltico no pouco uso que foi feito desses
instrumentos.
Entre todas as formas de democracia
direta, a mais utilizada no Brasil democrtico
foi a iniciativa popular de lei. A iniciativa
popular de lei pode ser apresentada ao Con-
gresso Nacional desde que subscrita por 1%
do eleitorado distribudo por, pelo menos,
cinco estados, com no menos de 0,3% do
eleitorado em cada um deles (Pessanha,
2004). Foram apresentados, at o momen-
to, trs projetos de iniciativa popular de lei
no Congresso Nacional e alguns poucos pro-
jetos nos legislativos estaduais dos estados
de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, para
os quais existem dados disponveis. Os trs
projetos apresentados foram: corrupo elei-
toral com um milho de assinaturas, projeto
apresentado pela CNBB; mudana na lei de
crimes hediondos, com 1,3 milho de assi-
naturas; e projeto sobre o fundo nacional da
habitao popular, com um pouco mais de
trs milhes de assinaturas. Entre os trs
3
A principal influncia foi Juan Linz, para quem h uma incompatibilidade entre
os poderes do Presidente e o da maioria parlamentar, gerando uma crise no
sistema poltico. Veja COUTINHO.
4
possvel argumentar que a derrota da proibio do porte de armas foi a
principal derrota dos setores organizados da populao brasileira desde a
democratizao. Do lado da sociedade civil organizada existia um consenso
quase absoluto a favor da proibio, consenso esse que abrangia todas as
principais religies e Igrejas, assim como as entidades laicas mais influentes
da sociedade civil. interessante tambm apontar que o padro de voto
vigente no pas foi completamente alterado pelo referendum, tanto no que
se refere s supostas regies mais progressistas no que diz respeito a assuntos
sociais (Rio Grande do Sul e Sudeste) quanto pela composio social do
eleitorado. Os setores mais pobres, geralmente chamados de despolitizados,
foram os setores a favor da proibio do porte de armas.
38
projetos, apenas o primeiro se tornou lei a
partir de uma rpida tramitao no Congresso
Nacional, e os outros dois se tornaram leis a
partir da sua proposio por parlamentares.
As duas outras iniciativas de lei que fo-
ram apresentadas ao Congresso, mudana
na lei dos crimes hediondos e o projeto do
fundo nacional da moradia, se tornaram leis
por processos mistos, envolvendo a iniciati-
va popular e a ao de parlamentares. No
primeiro caso, a iniciativa popular de lei pro-
ps aumentar a pena para crimes hedion-
dos e suprimir a possibilidade de um
segundo julgamento em caso de condena-
o. Foram coletadas mais de um milho
de assinaturas pelos seus patrocinadores,
5
mas o projeto tinha problemas formais liga-
dos coleta de assinaturas. No entanto, o
relator do projeto de lei sobre o tema incor-
porou as sugestes do projeto de iniciativa
popular, resultando na Lei 8.930, de 6 de
setembro de 1994, que deu nova redao
lei dos crimes hediondos (Sgarbi; Assad).
O outro projeto, o da moradia popular, foi
apresentado em 2004, e aprovado em to-
das as comisses das Cmaras dos Depu-
tados. Nesse momento ele tramita no
Senado Federal.
Atravs de uma rpida comparao en-
tre os mecanismos de exerccio direto da
soberania popular possvel perceber que o
plebiscito e o referendum no foram muito
utilizados no Brasil democrtico e, quando
foram, acabaram sendo convocados em
decorrncia de conflitos internos ao Poder
Legislativo. O instituto de soberania direta
que realmente se destaca o da iniciativa
popular de lei. Ainda que ele no tenha sido
muito utilizado, quando o foi, ele acrescen-
tou uma lgica societria ao sistema polti-
co. Entre os trs casos, pelo menos dois
expressam fortes movimentos da socieda-
de civil, a CNBB e o Movimento Nacional de
Luta pela Moradia. O terceiro movimento
expressa uma personalidade pblica capaz
de dar visibilidade meditica ao movimen-
to. No entanto, no h dvidas de que dada
a amplitude da legislao, os trs mecanis-
mos so pouco utilizados no nvel nacional e
ainda menos no estadual.
6
Whitaker argu-
menta que na forma atual da legislao so-
bre a iniciativa popular os casos so pou-
cos, e a possibilidade de anulao posterior
da legislao grande devido a incertezas
do processo de conferncia de assinaturas.
Ele sugere a transferncia para as comisses
de participao dos legislativos da sistema-
tizao das iniciativas populares e a sua pro-
posio pelos prprios parlamentares, tal
como j acontece no plano federal e em
alguns legislativos estaduais (Whitaker,
2003). O que iremos mostrar, em seguida,
que os mecanismos participativos efeti-
vamente utilizados no Brasil so aqueles li-
gados a deliberaes no campo das
polticas pblicas.
Conselhos e oramentos
participativos: a participao
nas polticas pblicas
As instituies participativas que real-
mente se multiplicaram no Brasil democr-
tico so os conselhos de polticas e os
oramentos participativos. Os conselhos de
poltica so resultado das legislaes espe-
cficas ou infraconstitucionais que regulamen-
tam os artigos da Constituio de 1988 sobre
a sade, a assistncia social, a criana e o
adolescente e as polticas urbanas. As prin-
cipais legislaes participativas surgiram a
partir da Lei Orgnica da Sade (LOS), da
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS),
do Estatuto da Criana e do Adolescente e
do Estatuto da Cidade. Cada uma dessas
legislaes estabeleceu a participao de
uma forma diferente, mas a partir dos anos
90, todas essas formas de participao fi-
caram conhecidas como conselhos. Pode-
mos definir os conselhos como instituies
hbridas nas quais h participao de atores
5
Entre os patrocinadores da iniciativa de lei sobre crimes hediondos encontram-se
famlias de pessoas assassinadas de forma brutal. A adeso da autora de
telenovelas Glria Prez foi importante para a tramitao da iniciativa popular
de lei sobre crimes hediondos.
6
Existem pouqussimos casos de iniciativa popular nos legislativos estaduais.
O Movimento Nacional de Luta pela Moradia conseguiu aprovar um fundo
estadual da moradia popular em Minas Gerais que , at o momento, a nica
iniciativa popular de lei aprovada no estado. O mesmo movimento no
conseguiu aprovar uma proposta de lei semelhante no estado de So Paulo.
A iniciativa popular de lei proposta pelo movimento de moradia naquele
estado foi considerada inconstitucional no seu processo de tramitao.
39
do Executivo
7
e de atores da sociedade civil relacionados com a
rea temtica na qual o conselho atua.

O formato institucional dos
conselhos, em todas as reas mencionadas, definido por legislao
local, ainda que os parmetros para a elaborao dessa legislao
sejam dados pela legislao federal. Todos esses conselhos ado-
tam a paridade como princpio, ainda que a forma especfica da
paridade varie de rea temtica para rea temtica. Assim, no caso
dos conselhos de sade, os usurios ocuparam metade da repre-
sentao, no caso da assistncia social e dos conselhos da criana e
do adolescente, entidades da sociedade civil ocupam metade das
vagas no conselho. O que importante perceber que h uma
grande variao no que se denomina de entidades da sociedade
civil nesses casos, variao essa que se torna ainda maior no caso
dos conselhos de meio ambiente que existem em diversos estados
da Federao. O Grfico 1 mostra os dados do IBGE acerca do
nmero de conselhos existentes no Brasil em 2001:
7
Existem alguns poucos conselhos no Brasil que tm representantes do Poder
Legislativo, mas na maioria dos casos isso no ocorre. J h jurisprudncia de
que eles pertencem estrutura do Poder Executivo.
8
O mtodo atravs do qual o IBGE chegou a esses nmeros questionvel.
O IBGE trabalhou apenas com informao das prefeituras sobre a existncia
desses conselhos. Esse mtodo limitado uma vez que j existem evidncias
na literatura de conselhos formalmente organizados, mas que no se renem
nem ao menos uma vez por ano ou de conselhos que so organizados pelo
prefeito e no desempenham nenhum papel fiscalizador ou deliberativo na
poltica pblica em questo. AVRITZER; CUNHA; CUNHA, 2003.
9
Nem todos os conselhos de educao tm o mesmo papel no Brasil. H uma
tendncia dos conselhos de educao de se tornarem em alguns casos
instncia normativa e reguladora das instituies educativas existentes no
estado. Tal fato mostra que mesmo a legislao atual sobre conselhos no
sistemtica e no envolve a adoo de padres semelhantes de tomadas de
deciso.
Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais IBGE, 2001.
Sade
Assisthcia Social
Direitos da Criaha e do Adolescehte
Educao
Trabalho
Meio Ambiehte
Turismo
Cultura
Habitao
Foltica Urbaha
Trahsportes
Oramehto
98
93
77
73
34
29
22
13
11
6
5
5
Grfico 1
Nmero de Conselhos Municipais no Brasil
O Grfico 1 no deixa dvidas sobre a proliferao de conselhos
no Brasil democrtico.
8
De acordo com os dados do IBGE, existem
conselhos de sade e de assistncia social na quase totalidade
dos municpios brasileiros. Conselhos da criana e do adolescente
e de educao
9
so menos presentes no pas, e h uma grande
40
variao na sua presena nas diferentes re-
gies do pas. As regies Norte e Nordeste
so as que ainda no apresentam uma rede
completamente constituda de conselhos,
com um nmero de conselhos da criana e
do adolescente e do meio ambiente significa-
tivamente menor do que as demais regies.
importante tambm mencionar que os da-
dos do IBGE no distinguem entre a infor-
mao sobre a presena de conselhos e sua
efetividade pensada, seja em termos do
nmero de reunies realizadas por ano, seja
pela sua capacidade de pautar a delibera-
o da poltica pblica a ele vinculada. Da-
dos parciais de pesquisa para algumas
regies do pas revelam essa discrepncia,
que sugere que alguns conselhos no se
renem ou, em alguns casos, no chegam
nem ao menos a existir efetivamente (Avritzer,
Cunha; Cunha, 2003).
Ainda que no existam dados conclusi-
vos sobre o papel dos conselhos na mudan-
a do padro de polticas pblicas nas reas
nas quais eles esto melhor estruturados,
alguns indicadores parciais merecem ser
mencionados. No caso dos conselhos de
sade e de assistncia social h uma ten-
dncia democratizadora da ao dos con-
selhos nos lugares em que eles so mais
atuantes. Essa tendncia envolve o levanta-
mento de um conjunto de queixas e deman-
das sobre o funcionamento de postos de
sade, que acaba tendo um efeito positivo
sobre a organizao da poltica pblica. Es-
ses casos envolvem principalmente grandes
capitais com organizao significativa dos
conselhos de sade (Coelho; Verssimo,
2004; Avritzer, 2004; Cortes, 2002). H tam-
bm evidncias de organizao mais efici-
ente das polticas pblicas na rea da
assistncia social. A partir da resoluo do
Conselho Nacional de Assistncia Social de
redistribuir os recursos de emendas de par-
lamentares a partir de critrios tcnicos, h
uma tendncia mais racional de distribuio
dos recursos federais na rea. Assim, ainda
que no tenha havido at o momento uma
avaliao nacional do papel dos conselhos,
existem evidncias parciais de um funcio-
namento exitoso em algumas grandes cida-
des ou no caso do papel desempenhado
por alguns conselhos nacionais, como os da
sade e da assistncia social.
A outra instituio participativa que tem
se destacado no Brasil democrtico o
Oramento Participativo (OP), a nica entre
as instituies discutidas neste artigo cuja
criao no decorrncia direta da Consti-
tuio de 1988. O oramento participativo
uma forma de balancear a articulao entre
representao e participao ampla da po-
pulao atravs da cesso da soberania por
aqueles que a detm enquanto resultado de
um processo eleitoral. A deciso de iniciar o
OP sempre do prefeito. A soberania passa
a ser partilhada com um conjunto de assem-
blias regionais e temticas que operam a
partir de critrios de livre participao. Todos
os cidados so tornados, automaticamente,
membros das assemblias regionais e tem-
ticas com igual poder de deliberao. A prin-
cipal experincia de OP, at esse momento,
ocorreu na cidade de Porto Alegre a partir de
1990. Belo Horizonte, So Paulo e Recife so
outras capitais de porte que tambm tm o
oramento participativo. As experincias de
oramento participativo tiveram at 1997 um
cunho fundamentalmente partidrio, uma vez
que a sua grande maioria esteve vinculada
ao Partido dos Trabalhadores. A partir de
1997 h uma tendncia expanso do ora-
mento participativo e sua pluralizao no
universo partidrio. Existiam em 2004 170
experincias de oramento participativo
espalhadas pelo pas da seguinte forma:
Mapa 1 OPs Gesto 2001 - 2004
Fonte: Avritzer, 2006.
41
possvel perceber uma concentrao
regional dos casos de OP nos estados do
Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais
e uma baixa presena de casos nos esta-
dos das regies Norte e Nordeste. Vale a
pena pensar mais vagarosamente sobre os
motivos da concentrao de casos de OP
nesses estados. A melhor explicao seria
um misto de elementos de uma cultura po-
ltica mais participativa (Avritzer, 2006) com
elementos da dinmica poltica local. Os ca-
sos mais fortes de OP at 2004 estavam
concentrados no estado do Rio Grande do
Sul, um estado com uma tradio poltica
mais igualitria e onde o Partido dos Traba-
lhadores se destacou no comeo dos anos
90 como introdutor de polticas participati-
vas. Os casos dos estados de So Paulo e
Minas Gerais parecem ser bastante diferen-
tes, e a proliferao dos casos de OP parece
estar mais ligada dinmica local da vida
poltica. No estado de So Paulo, administra-
es no petistas que se seguiram a admi-
nistraes petistas, em geral, deram
continuidade s experincias de oramento
participativo em curso. O mesmo parece ser
verdadeiro no estado de Minas Gerais, em
cidades importantes como Betim e Ipatinga.
possvel tambm perceber uma plura-
lizao dos partidos cujos prefeitos adotam
o oramento participativo. Entre os casos de
oramento participativo existentes at 1997,
havia 53 experincias no Brasil, 62% entre
elas concentradas em administraes do
Partido dos Trabalhadores e 72% entre elas
concentradas no campo de esquerda (PSB,
PDT e PCdoB). Entre 2000 e 2004, foram re-
gistradas 170 experincias de OP no Brasil,
47% dentre elas concentradas no Partido dos
Trabalhadores e 57% no campo de esquerda.
(Avritzer, 2006) O principal fenmeno obser-
vado nesse perodo o crescimento do n-
mero de experincias feitas no espectro
poltico centrista, isto , por partidos como
o PMDB e o PSDB. Assim, o que possvel
perceber em relao s experincias de par-
ticipao como o OP que elas tm se am-
pliado no Brasil tanto no seu nmero quanto
na sua influncia poltica. Originalmente,
parte de um repertrio poltico limitado a
partidos de esquerda, em especial, ao PT,
essas experincias hoje atingem o espec-
tro do centro e da esquerda e envolvem um
nmero significativo de partidos polticos. No
entanto, o que vale a pena avaliar o impac-
to dessas formas de participao no siste-
ma poltico como um todo, ou seja, se de
fato ocorreu no Brasil ps-1988 a combina-
o entre representao e participao alme-
jada pelo legislador constitucional.
Participao e representao
no Brasil democrtico
Como mostramos anteriormente, a arqui-
tetura institucional do Brasil democrtico
hbrida, e privilegia a combinao entre re-
presentao e participao. No entanto, o
fato de combinar representao e participa-
o no quer dizer que as duas formas de
soberania poltica foram combinadas nos lu-
gares adequados e na proporo correta.
Duas observaes mais gerais podem ser
feitas sobre essa combinao no Brasil de-
mocrtico: em primeiro lugar, as instituies
de democracia semidireta, tais como o ple-
biscito, o referendum e a iniciativa popular,
permaneceram muito mais vinculadas ao fun-
cionamento do Congresso Nacional ou dos
legislativos estaduais do que seria desej-
vel ou do que acontece em outros pases. O
plebiscito de 1993 e o referendum de 2005
surgiram a partir de polmicas internas
Constituinte de 1988 e ao Congresso Nacio-
nal e no conseguiram substituir essa lgi-
ca da disputa interna por uma lgica alm
da representao, na qual os mecanismos
de democracia semidireta obedecem a um
nexo mais societrio. A mesma coisa pode
ser afirmada em relao iniciativa popular
de leis: as poucas experincias de iniciativa
de lei foram prejudicadas por um procedi-
mento pouco claro de tramitao no Con-
gresso, que no deu iniciativa prioridade
na tramitao legislativa, apesar do enorme
esforo envolvido na coleta de mais de um
milho de assinaturas. Nesse sentido,
42
possvel apontar como o problema maior para
a proliferao das formas de participao
direta, a dependncia que elas ficaram, na
sua formulao constitucional, de autorizao
do Congresso Nacional. O ideal em relao a
essas formas amplas de consulta da popu-
lao que elas sejam amplamente inde-
pendentes do Poder Legislativo, e que, com
o tempo, adquiram uma lgica prpria.
O segundo tema analisado neste artigo,
o da proliferao das formas de participao
no nvel local, parece apontar na direo con-
trria. Os oramentos participativos e os
conselhos se tornaram as formas principais
de participao no Brasil democrtico. No
entanto, essas novas formas locais de parti-
cipao no tm se articulado bem com os
legislativos locais, que tm sido, via de regra,
postos em um segundo plano na sua capa-
cidade decisria. Essas instituies, cujas
prerrogativas e capacidade de deciso so,
em geral, baixas, no tm sido capazes de
se articular com as formas de participao
e tm perdido legitimidade na poltica local.
O ideal seria que os arranjos participativos
locais tivessem algum tipo de participao
de representantes dos Legislativos. Para
isso, faz-se necessria uma mudana norma-
tiva, j que a legislao existente entende
os conselhos de polticas como parte da
estrutura do Executivo, o que, a nosso ver,
parecer ser um equvoco. Assim, guisa de
concluso, podemos afirmar que apesar da
inteno do legislador constituinte de criar
formas hbridas de relao entre a partici-
pao e a representao, esse objetivo ainda
no foi alcanado no Brasil democrtico.
desejvel que nos prximos anos as formas
de democracia semidiretas adquiram auto-
nomia em relao dinmica do Congresso
Nacional, assim como desejvel que os
arranjos participativos locais se articulem
melhor com os legislativos locais. Somente
assim cada uma das formas de exerccio
da soberania, a participao e a represen-
tao, podero complementar dficits ou
incompletudes presentes na outra.
43
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Reforma Poltica em Perspectiva
Comparada na Amrica do Sul
Carlos Ranulfo Melo
Introduo
Os ltimos vinte anos foram marcantes para a Amrica do Sul.
Boa parte de seus pases restabeleceu as regras do jogo democr-
tico, mas, na grande maioria dos casos, teve que faz-lo em meio
a um quadro de enorme desigualdade social, agravado por crises
econmicas e pela falncia do antigo modelo de desenvolvimento
centrado no Estado. Submetidas a duros testes, as jovens demo-
cracias da regio atravessaram perodos de intensa crise poltica e
sofreram, em alguns pases, ameaas de retrocesso. Mesmo na-
queles casos em que a experincia democrtica no chegou a ser
interrompida pelo ciclo de golpes militares, como a Colmbia e a
Venezuela, o sistema poltico atravessou os anos 80 emitindo cla-
ros sinais de instabilidade e perda de representatividade.
Em resposta a esse conjunto de fatores, os pases sul-america-
nos vm passando por um intenso movimento de inovao e expe-
rimentao institucional. A depender do pas, esse processo
envolveu a convocao de uma Assemblia Constituinte, a realiza-
o de um conjunto de reformas constitucionais e/ou mudanas na
legislao ordinria.
1
Este artigo centrar sua ateno em um subconjunto dessas
mudanas: as reformas nos sistemas eleitorais. Praticamente to-
dos os pases do continente modificaram algumas das regras sob
as quais so eleitos os membros dos Poderes Legislativo e Execu-
tivo.
2
Ocorreram alteraes na forma de eleio do Presidente (se
por maioria absoluta ou simples) e/ou na durao do mandato. Em
alguns pases a reeleio passou a ser admitida, e eleies diretas
para governadores e prefeitos foram introduzidas. Calendrios elei-
torais sofreram alteraes, fazendo com que as eleies nos dife-
rentes nveis, nacional ou subnacional, deixassem de coincidir. No
que tange ao Poder Legislativo, alguns pases transitaram do bica-
meralismo para o unicameralismo, extinguindo o Senado. Outros
modificaram o nmero de membros e o processo de composio
1
Brasil (1988), Colmbia (1991), Equador (1998) e Venezuela (1999) convocaram
Constituintes. A Venezuela o fez depois de haver experimentado uma srie
de reformas pontuais em sua constituio entre o final dos anos 80 e meados
dos anos 90. Argenti na e Bol vi a em 1994, o Uruguai em 1996 e,
recentemente, o Chile em 2005, realizaram reformas constitucionais no curso
de processos legislativos ordinrios.
2
A afirmao no inclui o Suriname, a Guiana e a Guiana Francesa.
46
dessa Casa. Finalmente, no que se refere
Cmara dos Deputados, foram registradas
a introduo de sistemas eleitorais mistos,
a modificao no nmero dos representan-
tes e a alterao do nmero de cadeiras em
disputa nos distritos.
O texto est organizado da seguinte ma-
neira: na primeira seo feita uma breve
abordagem acerca dos problemas envolvi-
dos nos processos de reforma poltico-elei-
toral e das condies que podem favorecer,
ou dificultar, a sua ocorrncia. A seguir so
discutidos e comparados os casos da Argen-
tina, Bolvia, Brasil, Chile, Uruguai e Vene-
zuela.
3
Para cada pas so apresentados os
atores responsveis pela conduo das re-
formas, o tipo de constrangimento insti-
tucional e/ou social sob o qual atuavam,
e analisados os resultados. Na concluso,
feito um rpido balano dos seis processos
reformistas.
O jogo da reforma eleitoral
A democracia pode ser entendida como
um tipo de jogo em que a incerteza institu-
cionalizada (Przeworski, 1994). Arranjos ins-
titucionais possuem impacto sobre o
resultado dos conflitos polticos, fazendo com
que determinados resultados sejam descar-
tados, delimitando o leque dos desfechos
possveis e apontando aqueles que so os
mais provveis. Isso tanto mais verdadeiro
quanto mais consolidado se mostre deter-
minado arranjo: a institucionalizao o
processo atravs do qual as organizaes
adquirem valor e estabilidade (Huntington,
1975, p. 24).
Um processo de reforma eleitoral um
tipo de mudana institucional que pode en-
volver, nas palavras de Tsebelis (1998), alte-
raes no conjunto de jogadores, nas
jogadas permitidas, na seqncia do jogo
e/ou na informao disponvel para cada jo-
gada. Trata-se, geralmente, de um jogo mar-
cado pela incerteza (Norris, 2000). O
conhecimento adquirido pelos atores polti-
cos que aprenderam a lidar com as re-
gras vigentes e sob estas condies esta-
beleceram suas estratgias perde parte
de seu valor. A mudana nas regras exigir
um novo aprendizado. Mais importante, ain-
da, sob as novas regras, os resultados po-
dem ser de difcil previso. Mesmo que seja
possvel avaliar a possibilidade de ganhos
imediatos ligados ao contexto em que se
realiza a reforma, a situao pode se alterar
com o tempo: no se pode prever como re-
agir o conjunto dos atores medida que
todos se familiarizem com as novidades; no
se sabe exatamente como se combinaro
(em termos de efeito sobre o processo pol-
tico) as novas e as antigas instituies; no
se pode impedir a interferncia de fenme-
nos diversos que anulem ou minimizem os
efeitos esperados. Em outras palavras, como
toda mudana institucional, uma reforma
eleitoral um tipo de investimento de longo
prazo (Tsebelis, 1998), o que torna mais dif-
cil o controle do processo e aumenta a chance
de que sejam produzidas conseqncias
no intencionais.
A experincia recente das democracias
consolidadas fornece exemplos de reformas
eleitorais cujos objetivos foram plenamente
alcanados e outras onde o fracasso foi
retumbante. No primeiro caso encontra-se a
Nova Zelndia que, a partir de 1993 e aps a
realizao de dois referendos, transitou de
um sistema eleitoral majoritrio de tipo in-
gls para um sistema misto, ao estilo ale-
mo.
4
O objetivo dos reformadores era
possibilitar o acesso dos partidos minorit-
rios House of Representatives e, com isso,
conferir maior representatividade ao sistema
poltico (Denemark, 1996; Lima Jnior, 1999).
3
Como ficar claro, os pases sero agrupados dois a dois: Argentina e Uruguai;
Bolvia e Venezuela; Brasil e Chile. A escolha dos pases se justifica por serem
expressivos de diferentes contextos de reforma.
4
Os deputados neozelandeses eram eleitos at ento em 99 distritos, cada
um deles elegendo um representante para a Cmara. A partir das eleies de
1996, metade dos deputados passou a ser eleito por meio de voto proporcional
em lista fechada. A outra metade continuou a ser eleita de forma majoritria.
O eleitor passou a contar com dois votos, um reservado disputa no distrito
e outro disputa entre as listas partidrias. O nmero de votos dados nas
listas serve como referncia para o clculo das cadeiras atribudas aos partidos,
o que assegura que os resultados da eleio sejam proporcionais, corrigindo
a distoro tpica dos sistemas majoritrios puros. O sistema misto foi introduzido
pelos alemes em 1949.
47
Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo
O objetivo foi alcanado, e a partir das elei-
es seguintes a Nova Zelndia passou a
apresentar um sistema multipartidrio.
5
A Itlia ilustra o segundo caso. Tambm
em 1993 e novamente aps a realizao de
referendos, os legisladores italianos substi-
turam o sistema de representao propor-
cional em vigor desde o ps-guerra por um
sistema misto.
6
O objetivo era reduzir a frag-
mentao partidria e aumentar o grau de
estabilidade governamental (Morlino, 1996).
Mas a mudana no sistema, segundo Pas-
quino (1997), apenas reforou uma tendn-
cia, j em curso, de desalinhamento eleitoral
e crise do sistema partidrio, que terminou,
como se sabe, por implodir pouco tempo
depois. A partir de 1994 as eleies italia-
nas passaram a ser polarizadas por duas
grandes coalizes, de centro-esquerda e
centro-direita, dentro das quais se abrigava
um enorme nmero de novas organizaes
partidrias. Em 2005 a Itlia, por iniciativa
do governo Berlusconi, voltou a adotar o sis-
tema de representao proporcional para
Cmara e Senado.
7
A incerteza inerente ao processo reformista
pode dificultar a construo de uma coali-
zo capaz de conduzi-lo. Mesmo que tais
coalizes contem com apoios no poder Exe-
cutivo e na sociedade, a adeso de uma
maioria de congressistas se mostra essen-
cial para o sucesso da empreitada. Legisla-
dores, como se sabe, so especialmente
preocupados com sua reeleio, e no se
deve esperar que adiram a projetos que co-
loquem em risco sua sobrevivncia poltica.
Dessa forma, os atores interessados em li-
derar processos reformistas devem lanar
mo de estratgias de persuaso e de modi-
ficao (Arnold, 1990). O objetivo das primei-
ras no s o de convencer os legisladores
quanto justeza das propostas em pauta,
mas principalmente o de tranqiliz-los quan-
to a seus impactos eleitorais. Quanto s se-
gundas, trata-se de modificar aspectos da
proposta ou de tornar sua implementao
gradual, de modo a contemplar as prefern-
cias de seus liderados, atrair novos adeptos
e, se possvel, dissuadir oponentes.
Finalmente, preciso levar em conta o
arranjo institucional em tela. Democracias
que se organizam com base em arranjos
consensuais (Lijphart, 2003), ou proporcio-
nais (Powell, 2000), tendem a ampliar o n-
mero e a pluralidade dos representantes
presentes no processo de produo de pol-
ticas, o que aponta para a necessidade de
conformao de maiorias mais amplas e
para processos decisrios mais negociados
e incrementais. Democracias que, por outro
lado, se baseiam em uma concepo majo-
ritria tendem a concentrar poderes nas
mos de uma maioria estrita, diminuindo o
nmero de atores com poder de negocia-
o e, em funo disso, podendo tornar mais
fceis os processos de mudanas, ainda
que, no limite, tambm possam gerar deci-
ses menos representativas.
O impacto do arranjo institucional pode
ainda ser maior ou menor a depender do grau
de desinstitucionalizao exigido pela pro-
posta reformista. Evidentemente, reformas
polticas baseadas em projetos de lei ordi-
nria so mais fceis de serem aprovadas
do que aquelas que exigem alteraes cons-
titucionais. Neste ltimo caso, o sucesso da
empreitada reformista poder depender, ain-
da, do qurum necessrio para a realizao
de emendas constitucionais. Exigncias de
maiorias mais elevadas conferem s dife-
rentes minorias maior poder de veto sobre
as mudanas.
Apesar de permanecerem cercadas de
incertezas, reformas eleitorais tm sido fre-
qentes nos ltimos vinte anos. E se isso
ocorre deve-se a que os resultados obtidos
pelos arranjos eleitorais vigentes passam a
5
O domnio absoluto dos partidos Trabalhista e Nacional foi questionado. Nas
eleies de 2002, a Cmara dos Deputados neozelandesa chegou ao seu
momento de maior fragmentao, apresentando um nmero efetivo de
partidos (N) igual a 4,6. Em 2005, a fragmentao voltou a diminuir e o valor
de N baixou para 3,0.
6
O sistema misto na verso italiana distingue-se da matriz alem pelo fato de
que 75% dos eleitos so escolhidos nos distritos, restando apenas 25% das
vagas a serem preenchidas a partir das listas partidrias.
7
O novo sistema italiano traz como inovao um bnus de maioria, de modo
a garantir que a coalizo mais votada no possua menos do que 340 (em 630)
cadeiras na Cmara dos Deputados. Evidentemente, Berlusconi esperava
que sua coalizo chegasse em primeiro lugar. O sistema estabelece ainda
que coalizes partidrias necessitam obter pelo menos 10% da votao
nacional (votos vlidos) para ter direito a assento no Legislativo. No caso de
partidos que concorram sozinhos, a exigncia cai para 4%.
48
ser percebidos como desvantajosos para
atores polticos dotados de poder de agen-
da e veto. E ainda que estes no se lancem
de imediato em busca de novas regras, trata-
ro de introduzir o tema e iniciar o processo
de construo de uma coalizo reformista.
Nesse caso, a possibilidade de que o proje-
to reformador avance aumenta medida que
tais atores possuam preferncias institucio-
nais alternativas plenamente desenvolvidas
(Tsebelis, 1998).
A percepo quanto indesejabilidade
dos resultados gerados por determinado sis-
tema eleitoral pode estar restrita elite pol-
tica ou disseminada pela sociedade. No
primeiro caso, trata-se de verificar se o inc-
modo grande o suficiente para que os ato-
res arquem com o custo de construir uma
coalizo. No segundo, preciso verificar a
ocorrncia ou no de um movimento de opi-
nio pblica capaz de sensibilizar o sistema
representativo.
Se o movimento de reforma eleitoral res-
tringe-se ao universo da elite poltica, sendo
dbil a presso advinda da sociedade, o grau
de liberdade da primeira aumenta. Nesse
caso, sempre que a maioria articulada em
torno da proposta reformista se sentir em
condies de prever as suas conseqncias
ela procurar desenhar instituies que a
beneficiem em detrimento de outros interes-
ses.
8
Como veremos, possvel enquadrar
os casos da Argentina e do Uruguai nesta
situao.
Diante de um movimento na opinio p-
blica forte o suficiente para exigir as mudan-
as, a margem de manobra dos representantes
diminui. Ainda que estes, temendo pela perda
de legitimidade do sistema e pela sua pr-
pria sobrevivncia poltica, procurem assu-
mir a dianteira do processo, o grau de
incerteza quanto aos resultados e a possibi-
lidade de perda de controle sobre a dinmi-
ca do jogo aumentam de modo considervel.
Dos pases aqui analisados, Venezuela e
Bolvia exemplificam essa possibilidade.
Finalmente, possvel tambm que, na
ausncia de presses sociais
9
e diante da
incapacidade dos atores polticos em
construir uma coalizo estvel, a agenda
reformista mantenha-se na pauta, mas as
reformas no se viabilizem, ou se realizem
de forma pontual, ou muito tardia. Aqui
possvel se encaixar os casos do Brasil e do
Chile.
O processo de reforma em seis
pases sul-americanos
Argentina e Uruguai
Argentina e Uruguai realizaram uma re-
forma constitucional nos anos de 1994 e
1996, respectivamente. Nos dois casos, a
iniciativa partiu do governo Carlos Menem,
no primeiro, e Julio Maria Sanguineti, no se-
gundo. A Constituio argentina determina,
tanto hoje como poca, que a necessidade
da reforma seja declarada por 2/3 de seus
membros, sendo ento convocada uma
Constituinte exclusiva. No Uruguai, a refor-
ma deve ser aprovada por 2/3 da Assem-
blia e submetida a referendo.
O principal impulsionador da reforma
argentina foi o presidente Carlos Menem,
do Partido Justicialista (PJ), que buscava
introduzir na Constituio o direito reeleio.
Ocorre que a Unio Cvica Radical (UCR)
aliada a alguns partidos de centro-esquerda
controlava mais de 1/3 da Cmara dos Depu-
tados, o que tornava necessria a negociao.
Menem tinha como for-la podia convo-
car um referendo no vinculatrio do qual
certamente sairia vitorioso , mas no como
evit-la. Do outro lado, ainda que encontrasse
alguma resistncia no interior de seu partido
(UCR), Ral Alfonsn interessava-se por ne-
gociar algumas mudanas. O resultado foi
o chamado Pacto de Olivos, assinado pelos
dois lderes no final de 1993.
8
De acordo com TSEBELIS (1998), quando atores polticos que projetam
instituies podem prever suas conseqncias para determinados grupos, a
tendncia que as instituies resultantes sejam de tipo redistributivo, ou
seja, seu objetivo seria o de melhorar a situao de um grupo em detrimento
de outro. Evidentemente, nunca possvel eliminar a incerteza e tanto os
atores podem errar no seu exerccio de projeo, como aquilo que se apresenta
vantajoso no curto prazo pode se tornar prejudicial mais adiante.
9
Em todos os pases aqui analisados, o tema da reforma poltica encontra-se
sempre presente na imprensa, nos meios acadmicos, e nos crculos onde
se discute poltica sem que, necessariamente, d origem a um movimento
de opinio pblica capaz de sensibilizar o sistema poltico.
49
No que se refere ao sistema eleitoral, as
principais modificaes na Constituio ar-
gentina foram (Jones, 1997; Novarro, 2001;
Anastasia; Melo; Santos, 2004):
A reeleio passou a ser permitida, mas o
mandato presidencial foi reduzido de seis
para quatro anos. Alm disso, o Presidente
passou a ser eleito de forma direta e em
sistema de dois turnos, desde que o primei-
ro colocado no obtenha pelo menos 45%
dos votos vlidos, ou um mnimo de 40%,
acrescido de uma vantagem de pelo menos
10% sobre o segundo colocado. At 1989, a
eleio do chefe do Executivo Federal era
feita em um s turno por um Colgio Eleito-
ral cujos eleitores eram escolhidos em 24
distritos plurinominais (23 provncias mais a
capital federal), sob as mesmas regras vigen-
tes para a Cmara dos Deputados.
10
No Senado, cada provncia passou a contar
com trs senadores eleitos diretamente para
mandatos de seis anos. As duas primeiras
cadeiras so reservadas ao partido que ob-
tm a maioria dos votos, enquanto a terceira
vaga cabe primeira minoria. A cada dois
anos, um tero das 24 provncias renovam
seus representantes. At ento eram elei-
tos dois senadores por provncia para um
mandato de nove anos. A eleio ocorria de
forma indireta nas assemblias provinciais.
No contexto de um reforo organizao
federativa do pas, Buenos Aires adquiriu
maior autonomia administrativa e passou a
ter seu prefeito eleito diretamente. At en-
to o ocupante do cargo era indicado pelo
Presidente da Repblica.
No Uruguai, a reforma da Constituio foi
patrocinada pelos dois partidos tradicionais
Nacional e Colorado
11
e apoiada por
uma pequena organizao de centro-esquer-
da, o Nuevo Espacio. Juntos, os trs parti-
dos controlavam pouco mais de 2/3 do
Congresso. A motivao imediata da refor-
ma era clara: dificultar o acesso da Frente
Ampla (FA) ao governo. A FA, originada de
uma confluncia de organizaes de esquer-
da, emergira como terceiro partido uruguaio
em 1971 e, aps o fim da ditadura militar
(1973-1984), manteve crescimento ininter-
rupto, chegando a pouco mais de 30% dos
votos em 1994. Na eleio presidencial da-
quele ano, realizada em um s turno, a vo-
tao de seu candidato, Tabar Vzquez,
ficou a menos de 2% do primeiro colorado,
Sanguinetti, do partido Colorado. Sofrendo
a oposio da FA, a reforma foi aprovada, e
submetida a referendo, venceu com 50,4%
dos votos, pouco mais do que o exigido pela
Constituio (Lanzaro, 2001).
As principais modificaes no sistema
eleitoral uruguaio foram as seguintes:
Adoo da regra de dois turnos para a elei-
o presidencial;
Estabelecimento de uma candidatura ni-
ca por partido. Tradicionalmente o sistema
poltico uruguaio admitia que as faces par-
tidrias lanassem candidaturas prprias para
a presidncia da Repblica, assim como lis-
tas distintas para a Cmara e Senado. O total
de votos de cada partido na eleio presi-
dencial era obtido pela soma de seus diver-
sos candidatos, sendo vitorioso o partido cujo
somatrio fosse majoritrio e declarado pre-
sidente o candidato mais votado no interior
deste;
Obrigatoriedade de que os candidatos
presidenciais sejam escolhidos por meio de
eleies internas abertas. As eleies pas-
saram a ser realizadas simultaneamente em
todos os partidos no ltimo domingo do ms
de abril anterior s eleies gerais;
Modificao no calendrio eleitoral, de for-
ma que as eleies municipais passaram a
se realizar seis meses aps a presidencial.
12
10
Alm disso, o Presidente passou a contar com poder de veto parcial e teve
explicitamente reconhecido o direito de editar decretos de urgncia. De
acordo com a lei, o decreto deveria ser submetido em dez dias considerao
de uma comisso bicameral a quem caberia analis-lo antes da apreciao
pelo plenrio. Passados mais de onze anos aps a reforma essa comisso no
foi criada (QUIROGA, 2005). Ao mesmo tempo, e atenuando parcialmente a
transferncia de poderes ao Executivo, a nova Constituio institui a figura do
Chefe de Gabinete, o qual indicado pelo Presidente, mas pode ser removido
pelo voto da maioria absoluta nas duas Casas Legislativas (JONES, 1997).
11
O regime uruguaio sempre se caracterizou pela fora de seus dois partidos,
criados ainda no sculo 19, e pelo seu carter consociativo. O pas
experimentou perodos de governo colegiado, e aps os anos 30 passou a
ser comum a participao da oposio no governo, qualquer que fosse o
partido vencedor.
12
Ademais das modificaes no sistema eleitoral, a reforma reforou a posio
do Poder Executivo diante do Legislativo elevando para 3/5 o qurum
necessrio para derrubada do veto (LANZARO, 2001; ANASTASIA; MELO;
SANTOS, 2004).
50
Nos dois pases os objetivos de curtssi-
mo prazo dos atores que conduziram o pro-
cesso de reforma foram alcanados. Carlos
Menem se reelegeu presidente em 1995,
mas as mudanas realizadas em 1994 am-
pliaram o espao institucional da oposio
(Jones, 1997) e contriburam para que pela
primeira vez na histria argentina um tercei-
ro partido ultrapassasse uma das organiza-
es tradicionais. O candidato presidencial
da FREPASO uma organizao de cen-
tro-esquerda que contava entre seus funda-
dores com dissidentes do PJ superou a
votao da UCR e praticamente igualou a
sua fora na Cmara dos Deputados. Nas
eleies seguintes, em 1999, uma aliana
entre a UCR e a FREPASO imporia ao justicia-
lismo sua maior derrota em todos os tem-
pos (Anastasia; Melo; Santos, 2004).
A comparao entre os arranjos institu-
cionais antes e depois de 1994 no deixa
margem para dvida. A reeleio, a introdu-
o do segundo turno e o fim do Colgio
Eleitoral nas eleies presidenciais, as elei-
es diretas para a prefeitura de Buenos Ai-
res e para o Senado, bem como a ampliao
deste ltimo, fizeram com que o sistema
poltico argentino ganhasse pontos em ter-
mos de representatividade e accountability.
Tais mudanas no foram suficientes, no
entanto, para evitar que no calor da crise que
se abateu sobre o pas em 2001 e que levou
renncia do presidente De la Rua, os ar-
gentinos sassem s ruas aos gritos de
que se van todos. Ainda que a crise tenha
sido resolvida por meios institucionais, no
resta dvida de que os acontecimentos aba-
laram profundamente a legitimidade dos
partidos e de lderes polticos nacionais.
13
No Uruguai, os partidos Colorado e Nacio-
nal conseguiram impedir que Tabar Vzquez
chegasse presidncia da Repblica em
1999. O candidato da Frente Ampla venceu
o primeiro turno, com 38,5% dos votos, mas
perdeu no segundo para o candidato do
partido Colorado, apoiado pelo Nacional,
Jorge Batlle, por 54,1% a 45,9%. Na eleio
seguinte, contudo, a esquerda manteve sua
trajetria ascendente, e Vzquez venceu as
eleies no primeiro turno, obtendo ainda
maioria de 51,5% na Cmara e 56,7% no
Senado.
Resultados eleitorais parte, as mudan-
as no arranjo institucional tambm reforam
a democracia uruguaia nos quesitos de repre-
sentatividade e accountability. Com a intro-
duo do segundo turno e da candidatura
nica por partido deixou de existir a possi-
bilidade da eleio de presidentes minori-
trios no pas. Nas eleies de 1989 e 1994,
os presidentes uruguaios haviam sido elei-
tos com 22,6% e 24,7% dos votos, respec-
tivamente. Da mesma forma, a introduo
de eleies internas abertas para a escolha
dos candidatos presidenciais representou
uma considervel oxigenao de um siste-
ma poltico desde sempre acostumado di-
nmica das listas fechadas. Trata-se de
medida que contribui para o aumento do grau
de inclusividade do sistema poltico; de um
avano na direo apontada pela quarta con-
dio da poliarquia de Dahl
14
(1989), na me-
dida em que aumenta o nmero de pessoas
com algum poder de definio das alternati-
vas colocadas votao (Anastasia; Melo;
Santos, 2004).
Venezuela e Bolvia
De acordo com Robert Dahl (1989), sob
determinadas condies no h arranjo de-
mocrtico que consiga se estabilizar. Os ca-
sos da Venezuela e, em menor grau, da
Bolvia so exemplos de situaes em que
a elite poltica, ao perceber a reduo do
grau de legitimidade do arranjo institucional
em tela e sentindo aumentar a presso social
por mudanas, assume a dianteira do pro-
cesso de reformas, mas termina por perder
o controle do processo. Os dois casos me-
recem um pouco mais de ateno.
13
A crise de 2001 levou ao desmantelamento da FREPASO e ao encolhimento
expressivo da UCR, que na eleio presidencial de 2003 conseguiu apenas
3% dos votos, embora tenha mantido alguma fora no Congresso. Carlos
Menem tambm sentiu o gosto da crise: nas eleies de 2003 obteve pouco
mais de 20% dos votos, muito longe dos 49,7% de 1995.
14
De acordo com Dahl, entre as condies que permitem o avano das poliarquias
rumo aos objetivos de soberania popular e igualdade poltica est a de que
qualquer membro que perceba um conjunto de alternativas, pelo menos uma
das quais considera prefervel a qualquer daquelas na ocasio apresentadas,
pode inseri-la(s) entre as apresentadas votao (1989, p. 72).
51
A estabilidade do presidencialismo vene-
zuelano, aps o pacto de Punto Fijo, em 1958,
e at o final dos anos 80 guardava forte rela-
o com uma brutal concentrao de poder
no eixo Poder Executivo/sistema partidrio.
15
Em regime de duoplio, Ao Democrtica
(AD) e Comit de Organizao Poltica Elei-
toral Independente (COPEI) partilharam o
controle do processo poltico formal e da or-
ganizao da sociedade civil, partilha defini-
da com base nos resultados das eleies
presidenciais. O Presidente, alm de porta-
voz da nao, era tambm o rbitro desta
disputa particular, cabendo-lhe as decises
referentes partilha do poder o que se
desdobrava na nomeao de ministros, go-
vernadores, dirigentes de empresas estatais
e um sem-nmero de cargos na mquina
administrativa. No arranjo institucional resul-
tante, os poderes Legislativo e Judicirio
perdiam autonomia.
As condies vigentes na Venezuela
comearam a se modificar na dcada de
80. A economia entrou em declnio, a infla-
o subiu e a renda caiu, frustrando as ex-
pectativas da populao quanto melhoria
do nvel de vida. Ao mesmo tempo, como
decorrncia de trs dcadas de estabilida-
de e recursos abundantes, a sociedade ha-
via alterado o seu perfil, ensejando o
surgimento de associaes e de movimen-
tos que no mais dependiam dos partidos
e no se mostravam dispostos a se subme-
ter s suas redes. Finalmente, os casos de
corrupo passaram a se tornar mais fre-
qentes, ao passo que aumentava a percep-
o, por parte da sociedade, de que o
sistema poltico, em especial os partidos,
era incapaz de lidar com o problema (Anas-
tasia; Melo; Santos, 2004).
Conforme relata Lucena (2003), as pres-
ses da sociedade civil se faziam no senti-
do de reivindicar mais poder aos cidados
e menos aos partidos polticos. A absten-
o, que nunca havia ultrapassado os 13%,
fechou a dcada na casa dos 50%. E em
1989 uma revolta popular contra medidas
adotadas pelo presidente Carlos Andrz Prez
(AD) foi brutalmente reprimida pelo Exrcito
nas ruas de Caracas, gerando 350 mortos
(Uchoa, 2003) e alargando o fosso entre a
sociedade civil e o sistema poltico. Prez,
que havia firmado um acordo com o FMI sem
consultar sequer seu partido e pretendia
implementar um pacote de reformas econ-
micas de carter neoliberal, no conseguiu
terminar seu mandato: depois de enfrentar
duas tentativas de golpe militar lideradas
pelo ento coronel Hugo Chvez, em feve-
reiro e novembro de 1992, o Presidente foi
destitudo sob a acusao de malversao
de dinheiro pblico.
16
A primeira resposta oficial ao desconten-
tamento crescente veio ainda em 1984,
quando o presidente Jaime Lusinchi criou a
Comisso Presidencial para a Reforma do
Estado (COPRE), composta por intelectuais
e acadmicos sem filiao partidria, por um
grupo de notveis e por representantes dos
partidos. A partir de ento, e at que o pro-
cesso fosse interrompido com a vitria de
Hugo Chvez nas eleies de 1998, a elite
poltica venezuelana colocou em curso uma
srie de modificaes no sistema poltico
nacional. As principais mudanas realizadas
at 1998 foram:
Estabelecimento, em 1988, de eleies
diretas para governadores e prefeitos, simul-
taneamente escolha das Assemblias
15
Em 1958, um acordo firmado entre os trs maiores partidos venezuelanos
permitiu que a Venezuela superasse uma longa sucesso de governos
caudilhescos e/ou militares e inaugurasse um perodo de grande estabilidade
democrtica. O pacto de Punto Fijo, como ficou conhecido, alm de oferecer
uma srie de garantias a empresrios, sindicalistas, Igreja e militares, estabelecia
que os trs partidos aceitariam os resultados das eleies, trabalhariam para a
formao de governos de unidade nacional, nos quais haveria compartilhamento
de cargos e responsabilidade e acionariam mecanismos de consulta sobre os
assuntos mais importantes. Tal acordo implicou grandes concesses por
parte do maior partido, a AD, e gerou dissidncias sua esquerda.
16
Sob o governo Prez verifica-se a primeira fissura no duoplio partidrio. A
segunda viria com Rafael Caldera, eleito logo aps, por uma recm-criada
Convergncia Nacional. Rompido com o COPEI, e tendo montado o primeiro
governo da histria democrtica da Venezuela sem a presena de nenhum
membro dos dois grandes partidos (AMORIM NETO, 2002), Caldera apenas
iria oferecer mais do mesmo (JMENEZ, 2003). Enfrentaria uma ameaa de
colapso do sistema bancrio, o que lhe fez declarar estado de emergncia
econmica e assumir poderes de decreto antes que o Congresso os delegasse
(McCOY, 1999); veria seu capital poltico ser rapidamente corrodo e sua frgil
base parlamentar desconstituda ao adotar medidas antipopulares e apresentar
um plano de reformas de corte liberal; e teria que, finalmente, recorrer AD
para evitar a paralisia do governo. Preocupada com o agravamento da crise,
mas ao mesmo tempo no disposta a conceder a Caldera mais do que o
necessrio para a sobrevivncia, a AD empresta-lhe apoio apenas para reformas
de curto flego (CORRALES, 2000; JMENEZ, 2003).
52
Legislativas e Cmaras Municipais. Anterior-
mente, os governos subnacionais eram no-
meados pelo Presidente da Repblica;
Introduo, em 1989, de um sistema elei-
toral misto, nos moldes do adotado na Ale-
manha, em substituio ao sistema de
representao proporcional de lista fechada.
Diferentemente do sistema alemo, o cl-
culo dos votos dados aos partidos passou a
ser feito nos estados e no no plano nacional,
o que diminui a proporcionalidade dos resul-
tados alcanados. Como forma de corrigir
parcialmente tal distoro, foi mantida uma
sistemtica de alocao de cadeiras compen-
satrias;
Modificao na composio do Conselho
Supremo Eleitoral, que tambm teve seu
nome alterado para Conselho Nacional Elei-
toral, de forma a torn-lo independente dos
partidos polticos. At 1993, o CSE era
composto por nove membros, sendo cin-
co indicados pelos partidos com maior vota-
o nas ltimas eleies e quatro cidados
sem vinculao partidria eleitos pelo Con-
gresso;
17
Alterao, em 1998, do calendrio eleitoral,
de forma que as eleies para o Congresso,
governadores e Assemblias Legislativas
passaram a se realizar um ms antes da es-
colha presidencial.
18
Como dito na introduo, o processo de
reforma poltica na Venezuela, pelo menos
em sua primeira fase, redundou em absolu-
to fracasso. Condutores do processo, os dois
grandes partidos (AD e COPEI) pretendiam
reassentar as bases de legitimidade do sis-
tema. Para tanto tinham que torn-lo mais
aberto e competitivo. A estratgia reformista
visava, em especial, diminuir a centralizao
poltica no plano federal e reduzir o controle
dos partidos sobre o processo eleitoral e
legislativo. A expectativa era de que o con-
junto das iniciativas adotadas apontasse para
um cenrio no qual: a) os recursos de patro-
nagem disposio do Presidente e dos l-
deres partidrios diminuiriam com a
introduo das eleies diretas nos planos
subnacionais; b) estas mesmas eleies ge-
rariam a abertura de novos espaos para a
competio poltica possibilitando, em con-
seqncia, a emergncia de lderes nos pla-
nos regionais e abrindo espao para que
pequenos (ou novos) partidos crescessem
pela periferia do sistema, modificando, em
mdio prazo, o seu funcionamento; e, final-
mente, d) os representantes eleitos nos dis-
tritos passariam a ter incentivos no sentido
de patrocinar interesses locais ou, pelo me-
nos, articul-los queles definidos e persegui-
dos pelos lderes partidrios no Congresso. O
desafio, para os condutores do processo
reformista, estava em conciliar essa tendn-
cia disperso de poderes com a manuten-
o de sua proeminncia no interior do
sistema poltico (Kornblith; Levine, 1995;
Crisp, 1997; Lucena, 2003).
A dinmica da reforma seria, no entanto,
superada pela da crise, que rapidamente as-
sumiria um carter sistmico, atropelando
as intenes dos reformadores e desmon-
tando o regime de Punto Fijo antes que a
estratgia reformista lograsse algum resul-
tado. No contexto de uma crise institucional
da democracia e do Estado, de um esgota-
mento das identidades conectadas com o
regime de partidos e de um contundente
repdio ao antigo regime, Hugo Chvez ven-
ceu a eleio presidencial de 1998 com 56%
dos votos vlidos, sem que AD e COPEI con-
seguissem apresentar candidaturas compe-
titivas.
19
Uma vez no governo, Chvez deu origem
a outro processo de reformas, muito mais
radical do que o anterior e em direo opos-
ta, com o objetivo de fundar uma nova rep-
blica no pas. Aproveitando-se de seu enorme
prestgio, da fragilidade e desarticulao
daqueles que poderiam fazer-lhe oposio,
o presidente eleito conduziu a Venezuela a
sucessivas escolhas eleitorais, por meio das
quais imps seu projeto.
17
Segundo JMENEZ (2003) o controle da AD e do COPEI ia alm do CSE uma
vez que eram os partidos, e no a Justia Eleitoral, os responsveis por
recrutar os membros das mesas escrutinadoras.
18
As eleies subnacionais nem sempre coincidem com as nacionais, uma vez
que a durao dos mandatos distinta. Governadores e prefeitos so eleitos
por trs anos.
19
AD e COPEI, depois de conseguirem 30% e 13% das cadeiras nas eleies
para o Congresso, realizadas um ms antes das presidenciais, desistiram de
suas respectivas candidaturas e passaram a apoiar a candidatura do empresrio
Salas Roemer, do ento criado Projeto Venezuela.
53
Do ponto de vista das regras do jogo, o
sucesso de Chvez na conduo de seu pro-
jeto reformista foi facilitado pela forma como
foi convocada e posteriormente eleita a
Assemblia Nacional Constituinte em 1999.
De acordo com a Constituio ento vigen-
te, reformas constitucionais s poderiam ser
realizadas por meio de emendas aprovadas
por 2/3 do Congresso. Em evidente ato de
ruptura institucional (Amorim Neto, 2002),
Chvez convocou por decreto um referendo
sobre a convocao da ANC. Sob intensa
presso poltica, a Suprema Corte Venezue-
lana aceitou o referendo convocatrio, mas
posicionou-se contrariamente a que os po-
deres da ANC fossem alm de escrever a
nova Constituio (McCoy, 1999). Por outro
lado, correspondendo ao exacerbado majori-
tarismo que passaria a caracterizar a demo-
cracia bolivariana, os 131 membros da ANC
foram eleitos por pluralidade, ou seja, um
por cada distrito e em maioria simples.
Majoritrio em quase todos os distritos, o
chavismo obteve 94% das cadeiras, ficando
com as mos livres para fazer a Constituio
que quisesse sem qualquer interferncia da
oposio.
20
No que diz respeito ao sistema eleitoral,
as principais modificaes introduzidas por
Chvez foram:
Dissoluo do Senado;
Reduo do nmero de membros do Con-
gresso Nacional;
Elevao da durao do mandato presiden-
cial de cinco para seis anos;
Introduo da reeleio;
Instituio da revogabilidade de todos os
cargos eleitos, mediante convocao de re-
ferendo por pelo menos 20% dos eleitores
da circunscrio que o elegeu, depois de
transcorrida metade de seu mandato.
O sucesso de Chvez na conduo de
seu projeto poltico implicou um regime mar-
cado por um grau de concentrao de po-
deres ainda maior do que o anterior. Se o
poder poltico na Venezuela at 1998 encon-
trava-se concentrado no eixo Executivo/AD/
COPEI, nos dias de hoje estes ltimos j no
contam tampouco se pode dizer que
exista um sistema partidrio minimamente
estruturado , ao passo que o primeiro
adquiriu maiores poderes de agenda e veto
em face de um Legislativo to pouco robus-
to quanto antes.
21
Na Bolvia, o processo de reforma polti-
ca teve seu momento decisivo em 1994. O
pas havia retomado a vida democrtica em
1982, aps uma incrvel sucesso de gol-
pes militares.
22
Na dcada seguinte, aps o
fracasso do primeiro governo democrtico
uma coalizo de centro-esquerda que ter-
minou por levar o pas a uma hiperinflao
tem incio uma srie de governos basea-
dos em pactos realizados entre os cinco
maiores partidos inicialmente Movimento
Nacionalista Revolucionrio (MNR), Ao De-
mocrtica Nacionalista (ADN) e Movimento
de Esquerda Revolucionria (MIR), aos quais
se juntaram a Unio Cvica Solidariedade
(UCS) e o Conscincia de Ptria (CONDEPA)
20
O primeiro referendo foi realizado em 25 de abril de 1999 e autorizou a
convocao da ANC, concordando em conceder-lhe poderes para, inclusive,
dissolver o Congresso, a Suprema Corte de Justia, os governadores e as
Assemblias Legislativas. Menos de 38% do eleitorado participaram, e 88%
concordaram com os termos propostos por Chvez. As eleies para a ANC
se realizaram em 25 de julho do mesmo ano. Com uma absteno de 54%
do eleitorado, Chvez obteve vitria ainda mais retumbante: dos 131
deputados eleitos, 123 pertenciam sua coligao. Em 25 de dezembro de
1999, um outro referendo aprovou a nova Constituio. Dos que foram s
urnas a absteno foi de 56% 71,8% disseram sim. Em janeiro de 2000
o Congresso Nacional foi dissolvido e eleies gerais foram convocadas para
junho (presidente, Congresso, governadores e Assemblias Legislativas), e
outubro (prefeitos) daquele ano. Concluindo a maratona eleitoral, Chvez foi
reeleito em 2000 agora para um mandato de seis anos com direito
reeleio com 59,7% dos votos. A absteno ficou em 44% (JMENEZ,
2003; AMORIM NETO, 2002; UCHOA, 2003; McCOY, 1999).
21
No que se refere aos poderes legislativos do Presidente, o contraste entre
os dois regimes ntido. No regime anterior, os poderes do Presidente eram
limitados a um veto de tipo suspensivo, revogvel por maioria simples dos
presentes, e ao poder de decreto delegado, a chamada Ley Habilitante (CAREY;
SHUGART, 1992; CRISP, 1997). No regime atual, alm de manter o decreto
delegado, o Presidente: a) pode fazer comentrios, vetar total ou parcialmente
uma lei aprovada pelo Legislativo exigindo-se maioria absoluta dos presentes
para a derrubada; b) possui exclusividade de iniciativa legislativa nas matrias
referentes a oramento, endividamento pblico, organizao da administrao
pblica e do Conselho de Ministros; c) pode convocar sesses extraordinrias
da Assemblia; d) divide com o Legislativo a autoridade para convocao de
referendo; e) pode dissolver a Assemblia Nacional, e convocar eleies em
60 dias, se houver remoo de trs vice-presidentes executivos no mesmo
perodo constitucional em conseqncia de moes de censura (TSEBELIS;
ALEMN, 2002; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004).
22
Em 1978, ainda sob governo do General Hugo Banzer, as liberdades
democrticas foram restabelecidas e realizadas eleies gerais. A vitria de
uma frente de esquerda, contudo, ocasionou novo golpe de Estado. At
1982, quando assume Hernn Siles Suazo, em uma coalizo liderada pelo
MNR, nada menos do que oito generais estiveram frente do pas (GAMARRA,
1997; ARANIBAR, 2005).
54
(Gamarra, 1997; Mayorga, 2001).
23
A din-
mica moderada da competio entre os
partidos permitiu que o processo de demo-
cratizao fosse conduzido paralelamente
introduo de drsticas medidas de austeri-
dade econmica.
24
Mas em que pese a re-
lativa estabilidade poltica dos primeiros dez
anos, a poltica econmica neoliberal no se
mostrou capaz de evitar o declnio das con-
dies de vida da grande maioria da popu-
lao. Como resultado, em 1995, o governo
de Gonzalo Snchez de Lozada (MNR)
eleito em 1993 teve que enfrentar uma
srie de conflitos envolvendo trabalhadores,
estudantes, professores, plantadores de
coca e um movimento de carter separatista.
Durante 180 dias o pas esteve sob estado
de stio (Gamarra, 1997).
O processo de reformas teve incio antes
da ecloso dos protestos. Em 1993, o go-
verno fez aprovar no Congresso a Ley de
Declaratria de Necesidad de Reforma de
la Constitucin Poltica del Estado.
25
Em 1994,
foi apresentado um amplo e ambicioso pro-
jeto de modernizao, o Plan de Todos, que
inclua em sua agenda poltica uma srie
de mudanas no sistema poltico e eleitoral.
As modificaes efetivamente realizadas no
sistema eleitoral foram:
Determinao de que o segundo turno das
eleies para a presidncia da Repblica, que
na Bolvia realizado no Congresso sempre
que nenhum candidato alcana a maioria
absoluta dos votos, se realizasse entre os
dois primeiros colocados e no entre os trs
primeiros como anteriormente;
Ampliao do mandato presidencial de
quatro para cinco anos;
Introduo de eleies diretas para pre-
feito, com o segundo turno sendo realizado,
se necessrio, nas Cmaras Municipais. Os
mandatos foram ampliados para cinco anos,
sem que, no entanto, as eleies nacionais
e subnacionais coincidissem;
Introduo do sistema eleitoral misto em
substituio representao proporcional de
lista fechada. O novo sistema s seria defini-
tivamente regulamentado em 1996, entran-
do em vigor nas eleies de 1997;
Estabelecimento de uma clusula nacio-
nal de barreira de 3% nas eleies para a
Percebendo o agravamento das tenses
sociais, os proponentes das reformas pre-
tendiam: a) aumentar a representatividade
do sistema poltico atravs da introduo de
deputados eleitos em distritos uninominais;
26
b) reduzir a fragmentao partidria por meio
da clusula de barreira; c) descentralizar o
processo poltico e d) diminuir a possibilidade
de impasses por ocasio do segundo turno
das eleies presidenciais (Jost, 1998).
Tal como na Venezuela, embora de ma-
neira menos espetacular, as tenses acu-
muladas ao longo dos anos 80 e 90 fizeram
com que o multipartidarismo moderado bo-
liviano entrasse em crise levando de roldo
a estabilidade poltica e o otimismo dos
reformadores. Snchez de Lozada havia sido
eleito pela coalizo MNR/MRTK.
27
A aliana
com o MRTK (Movimento Revolucionrio
Tupac Katari) permitiu que pela primeira vez
um lder indgena, Vctor Hugo Crdenas,
assumisse a vice-presidncia do pas e re-
presentou uma tentativa de Lozada e do MNR
de recuperar o prestgio perdido entre as
massas pobres e reatar o elo com a Bolvia
profunda (Arzabe, 1998; Gamarra, 1997).
A aliana MNR/MRTK gerou um governo
que, ao mesmo tempo, mantinha a poltica
econmica liberalizante e assumia como
objetivo estabelecer uma democracia autn-
tica, real y participativa em contraposio
democracia formal (Jost, 1998, p. 452).
23
MNR e MIR poderiam ser, nos anos 80, classificados como organizaes de
centro-esquerda. A conservadora ADN foi criada pelo General Hugo Banzer.
UCS e CONDEPA surgiram como organizaes de carter populista, articuladas
em torno de prefeitos eleitos em algumas cidades importantes na Bolvia.
24
Em 1985, o governo de Paz Estensoro (MNR), com o apoio da ADN, introduz
a Nova Poltica Econmica, que inicia o processo de liberalizao da economia
boliviana (GAMARRA, 1997). Essa poltica representava o reverso da estratgia
de desenvolvimento implementada pelo prprio MNR nos anos 50.
25
A Constituio boliviana , dos casos aqui analisados, a que menos obstculos
coloca sua reforma: o processo de emendamento exige apenas a
concordncia de 2/3 dos membros presentes no Congresso (ANASTASIA;
MELO; SANTOS, 2004).
26
Esta era a inteno dos reformistas, o que no significa que seja possvel
assumir que a introduo de distritos uninominais seja, de fato, conducente
a um aumento do grau de representatividade do sistema poltico.
27
Alm do MRTK, Lozada incluiu em seu governo um pequeno partido de
esquerda, o Movimento Bolvia Livre (MBL) e a UCS.
55
Ao final do governo, no entanto, as esperan-
as da populao indgena e camponesa se
frustrariam.
Em 1997 Hugo Banzer venceria as elei-
es presidenciais e conduziria um governo
conservador amparado por uma coalizo to
ampliada quanto inconsistente (Mayorga,
2001). Diante da incapacidade da esquer-
da, ou pelo menos o que havia sobrado da
tradicional esquerda boliviana representada
pelo MNR, MIR e MBL, de expressar mini-
mamente as reivindicaes populares, a
Bolvia veria surgir novos atores sociais e
novas formas de protestos, envolvendo os
povos indgenas e os plantadores de coca,
que passariam a questionar de forma radi-
cal a ordem estatal e colocariam em xeque
a poltica pactuada pelos grandes partidos
(Anastasia; Melo; Santos, 2004).
Em 2002, o sistema partidrio boliviano
emergiu das urnas drasticamente modifica-
do (Ballivin, 2003). Trs dos cinco grandes
partidos UCS, CONDEPA e ADN pra-
ticamente desapareceram do Congresso Na-
cional. Ganharam representao o Movimento
ao Socialismo (MAS), cujo candidato presi-
dencial (Evo Morales) chegou em segundo
lugar no primeiro turno, e a Nova Fora Revo-
lucionria (NFR). Snchez de Lozada (MNR)
foi novamente eleito, renunciando um ano
depois em funo de um levante popular.
Finalmente, em 2005, Evo Morales vence,
no primeiro turno, as eleies para a presi-
dncia da Bolvia. No Congresso, o MIR per-
deu toda a sua representao e o MNR
conquistou apenas 5,3% das cadeiras. O
sistema partidrio ps-democratizao ha-
via se desconstitudo, e a Bolvia adentraria
um outro perodo de sua histria.
Chile e Brasil
Entre os pases aqui analisados, Brasil e
Chile so aqueles em que a agenda de re-
forma poltica apresenta mais dificuldades
para ser implementada. Podemos iniciar pelo
Brasil, onde o tema mantm-se na pauta
desde o fim dos trabalhos da Assemblia
Nacional Constituinte. Grosso modo pode-
se distinguir entre duas agendas de refor-
ma. A primeira, e mais ambiciosa, advoga
a introduo do parlamentarismo, de um sis-
tema distrital misto com clusula de barrei-
ra de 5% para a Cmara dos Deputados e do
voto facultativo. Tal agenda parte do diag-
nstico de que o sistema poltico brasileiro
padece de crnica instabilidade poltica,
advinda da combinao entre presidencia-
lismo e multipartidarismo.
28
Uma segunda agenda, centrando a aten-
o no aperfeioamento da representao
proporcional no Brasil, prope: a) corrigir a
desproporcionalidade gerada pelo atual cri-
trio de distribuio das cadeiras na Cma-
ra dos Deputados entre os estados; b)
instituir algum mecanismo de fidelidade par-
tidria ou que iniba a troca de legenda entre
uma eleio e outra; c) proibir as coligaes
para as eleies proporcionais; d) substituir
o sistema de lista aberta por um outro, de
listas preordenadas, fechadas ou flexveis;
e) suprimir o preceito que define o quocien-
te eleitoral como clusula de excluso (Tava-
res, 1998; Lima Jnior, 1997; Melo, 2006).
29
Nenhuma das agendas logrou grande
sucesso. A proposta de parlamentarismo foi
derrotada no plebiscito de 1993. O sistema
distrital misto esteve em discusso na fra-
cassada Reviso Constitucional de 1994.
Durante o primeiro governo FHC, a Comis-
so de Estudos para a Reforma da Legisla-
o Eleitoral do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) e o Relatrio Final da Comisso Tem-
porria Interna encarregada de estudar a re-
forma poltico-partidria, de autoria do
Senador Srgio Machado (1997), voltaram ao
tema, sem sucesso. Alm disso, desde 1982,
em todas as legislaturas, parlamentares
apresentaram propostas contendo alguma
28
No dizer de LESSA (1997), trata-se de uma agenda marcada por uma teoria
da representao mnima. De acordo com SANTOS (1998), trata-se pura e
simplesmente de uma tentativa de retomar o controle oligrquico sobre a
competio poltica no Brasil, controle esse que estaria, segundo o autor,
ameaado na ltima dcada pelo acentuado crescimento numrico do
eleitorado e do pblico atento.
29
Alm dos autores citados, vale mencionar os excelentes trabalhos de
NICOLAU (2003 e 2006). Neles, o autor procura, de maneira parcimoniosa,
discutir os aspectos positivos e negativos das propostas de reforma do sistema
de representao proporcional no Brasil.
56
forma de sistema misto (Nicolau, 1999). No
que se refere primeira agenda menciona-
da, o nico avano registrado foi a aprova-
o da Lei 9.096, de 1995, que estabelece a
obteno de 5% dos votos vlidos para a
Cmara dos Deputados distribudos em,
pelo menos, um tero dos estados, com um
mnimo de dois por cento do total em cada
um deles como condio para o funcio-
namento parlamentar, em qualquer Casa
Legislativa, e critrio para acesso ao Fundo
Partidrio e propaganda gratuita no rdio e
na TV. A clusula ir vigorar a partir das elei-
es de 2006.
Durante o governo Lula, a Cmara dos
Deputados instituiu a Comisso Especial da
Reforma Poltica. Essa Comisso, aps rea-
lizar 26 reunies, sete audincias pblicas e
fazer um vasto levantamento de todas as pro-
postas existentes no Congresso, encami-
nhou em dezembro de 2003, Comisso
de Constituio e Justia, o Projeto de Lei
2.679, propondo: a) a adoo do sistema
de listas fechadas; b) a proibio de coliga-
es para as eleies proporcionais; c) a
criao de federaes partidrias com dura-
o de pelo menos trs anos aps a posse;
d) a instituio de uma clusula de barreira
de 2% dos votos vlidos; e) o financiamento
pblico exclusivo das campanhas eleitorais
(Soares; Renn, 2006). Em agosto de 2005,
a proposta estava pronta para ser includa
na ordem do dia e votada, o que acabou
no ocorrendo.
Dezoito anos aps a nova Constituio,
foram as seguintes as modificaes no sis-
tema eleitoral brasileiro:
Reduo, por ocasio da Reviso Constitu-
cional de 1993, do mandato presidencial de
cinco para quatro anos;
Excluso dos votos brancos do clculo do
quociente eleitoral (o que provocava sua ele-
vao artificial);
Instituio, em 1996, da reeleio para os
cargos executivos;
Extino, em 1998, da regra que definia os
deputados como candidatos natos (indepen-
dentemente da vontade das convenes
partidrias) s eleies imediatamente
subseqentes;
Aprovao, em 2006, do fim da verticalizao
obrigatria das coligaes partidrias;
Aprovao, em 2006, de regras mais rgi-
das sobre o financiamento das campanhas
eleitorais, as quais determinam: a) o cancela-
mento de registro de candidatura ou cassa-
o de mandato no caso de uso comprovado
de caixa 2; b) a divulgao de dois relatrios
parciais de arrecadao e gastos por parte
dos candidatos durante a campanha, sem
necessidade de revelar doadores; c) a proi-
bio de que entidades beneficentes e reli-
giosas, entidades esportivas e organizaes
no-governamentais que recebam recursos
pblicos, organizaes da sociedade civil de
interesse pblico, faam doaes de cam-
panha; d) a proibio de showmcios e distri-
buio de brindes pelos candidatos.
Como se percebe, so modificaes
pontuais, nada que permita dizer que qual-
quer uma das duas agendas anteriormente
mencionadas esteja sendo efetivada. Em
dois casos, nos votos brancos e no quoci-
ente eleitoral, foram realizados aperfeioa-
mentos incrementais na legislao. O fim
da verticalizao significou uma reao do
Congresso a uma interpretao do TSE no
que concerne s coligaes para as eleies
majoritrias.
30
A reduo do mandato presi-
dencial teve como objetivo principal eliminar
a figura da eleio solteira, fazendo coincidir
as eleies estaduais e a nacional. Somente
as modificaes aprovadas nos mecanis-
mos de financiamento eleitoral, em 2006,
guardam relao com momentos de crise
poltica e levam em conta os humores da
30
A verticalizao foi instituda pelo TSE para as eleies de 2002 por meio de
uma interpretao da legislao j existente. Determinava que as coligaes
estabelecidas para as eleies estaduais fossem coerentes com aquelas
definidas para a disputa da presidncia da Repblica. Longe de garantir
coerncia s coligaes, a verticalizao apresentou duas conseqncias no
previstas: a) a proliferao de alianas informais nos estados entre partidos,
ou setores de partidos, que no plano nacional concorriam em coligaes
diversas e, b) a desistncia, por parte de alguns partidos, de participar
formalmente da disputa presidencial lanando candidato ou coligando-se
como forma de manter a liberdade para as coligaes estaduais. Em 2006,
o Congresso aprovou legislao especfica sobre o assunto, liberando as
coligaes a partir de 2008.
57
opinio pblica.
31
E em apenas uma oca-
sio, a introduo da reeleio, o Poder Exe-
cutivo mobilizou sua maioria no Congresso
com o objetivo de alterar a legislao, nesse
caso, a seu favor.
Esta ltima observao remete a um pon-
to levantado por Soares e Renn (2006). Se-
gundo esses autores, a discusso sobre
reforma poltica no Brasil faz parte da agenda
do Poder Legislativo, geralmente tem origem
em iniciativas individuais dos congressistas,
e raramente chega ao plenrio. Ora, como
se sabe (Figueiredo; Limongi, 1999), o Exe-
cutivo brasileiro quem apresenta cerca de
85% das proposies legislativas aprovadas
no Congresso Nacional. Isso certamente aju-
da a entender por que a reforma poltica no
pas no vai muito alm dos debates, no
Congresso e na academia, e dos noticirios
na imprensa.
O ltimo pas a ser analisado, o Chile,
o caso de maior estabilidade institucional
dentre os seis e, certamente, em toda a
Amrica do Sul. De 1989, ano que marca a
eleio do primeiro presidente aps a dita-
dura do General Pinochet, at 2005, o siste-
ma eleitoral chileno havia passado por
apenas duas modificaes dignas de regis-
tro, ambas por ocasio do processo de rede-
mocratizao: o aumento do nmero de
senadores eleitos e a diminuio do man-
dato presidencial de oito para seis anos.
Ao longo de todo esse perodo, uma coa-
lizo de centro-esquerda, a Concertacin por
la Democracia, venceu as eleies presiden-
ciais, derrotando a coalizo conservadora,
mas nunca conseguiu maioria suficiente nas
duas Casas Legislativas 3/5 dos mem-
bros para modificar vrios dos artigos da
Constituio imposta por Pinochet em 1980.
Entre os maiores problemas merecem des-
taque: os excessivos poderes do Conselho
de Segurana Nacional, a inamovibilidade
dos comandantes das Foras Armadas, a
presena de nove membros no eleitos no
Senado e o sistema eleitoral baseado em
distritos binominais.
32
Parte da explicao para a longevidade
da constituio ditatorial est na fora eleito-
ral da direita chilena, cujos dois maiores
partidos Unio Democrtica Independente
(UDI) e Renovao Nacional (RN) sempre
obtiveram votao suficiente para atuar como
atores com poder de veto sobre qualquer
mudana constitucional proposta pelos go-
vernos da Concertacin. Particularmente,
como assinala Garretn (2001), a iniciativa
do veto sempre coube UDI, extremamente
fiel ao legado pinochetista e capaz de man-
ter sob sua influncia a RN.
A outra parte da explicao, no entanto,
reside na prpria herana constitucional da
ditadura. De um lado, a presena dos nove
senadores no eleitos, entre eles membros
designados pelas Foras Armadas e pelos
Carabineiros, sempre favoreceu a bancada
conservadora. De outro, o sistema eleitoral
sempre beneficiou a fora minoritria, no
caso a coalizo direitista. o caso de expli-
car melhor. Nas eleies chilenas, tanto para
a Cmara como para o Senado, so eleitos
dois representantes por distrito sendo 60
distritos para a primeira casa e 19 para a
segunda. As duas cadeiras so destinadas
para o partido ou coalizo majoritria ape-
nas quando esta obtm mais do que o do-
bro de votos da segunda colocada. Quando
esta ltima obtm pelo menos 1/3 + 1 dos
votos, sua representao iguala-se da coa-
lizo majoritria. Isso terminou por garantir
coalizo conservadora, na maioria das vezes,
a segunda colocada nos distritos, mais ca-
deiras do que votos no Congresso chileno.
Apenas recentemente, em setembro de
2005, aps um longo processo de negocia-
o, os resqucios autoritrios puderam ser
retirados da Constituio. Ainda que a coali-
zo conservadora tivesse condies de con-
tinuar a exercer seu poder de veto, optou por
31
Embora as mudanas tenham sido aprovadas pelo Congresso a menos de
um ano das eleies de 2006, o TSE decidiu por sua aplicabilidade imediata.
Segundo declarao do ministro Marco Aurlio de Mello ao jornal Estado de
So Paulo do dia 26 de maio de 2006, o anseio popular por mudanas pesou
na deciso, referindo-se s expectativas de mudana geradas por ocasio do
escndalo do mensalo. Outras modificaes devem vigorar a partir de
2008: a) definio, a cada ano, de um limite dos gastos de campanha para
cada cargo em disputa; b) proibio de divulgao de pesquisas nos 15 dias
que antecedem as eleies; c) definio do tempo de televiso de cada
partido com base na bancada eleita e no na existente por ocasio da posse.
32
Nos anos 1989 e 1991, relata SIAVELIS (2001), algumas reformas limitaram
o alcance do poder presidencial, como a eliminao da capacidade do
Presidente de dissolver a Cmara dos Deputados.
58
no faz-lo, certamente tentando se desven-
cilhar do passado e entrar na disputa presi-
dencial de 2006 em melhores condies. Foi
devolvida ao governo civil, atravs do Presi-
dente da Repblica, a prerrogativa de con-
vocar o Conselho de Segurana Nacional e
de nomear, bem como remover, os coman-
dantes das Foras Armadas e dos Carabi-
neiros. Foi ainda ampliada a composio do
Tribunal Constitucional, rgo encarregado
de resolver os conflitos entre os poderes de
Estado, que deixou de contar com a pre-
sena do representante das Foras Arma-
das. Quanto ao sistema eleitoral, no houve
acordo para que fosse modificado o siste-
ma eleitoral assentado em distritos binomi-
nais. Dessa forma puderam ser realizadas
duas alteraes:
A reduo do mandato presidencial de seis
para quatro anos;
A extino das vagas reservadas aos sena-
dores designados ou vitalcios.
33
Concluso
Reformas eleitorais costumam ser fen-
menos complexos. Qualquer sistema, aps
razovel tempo de funcionamento e mesmo
que apresente problemas, tem a seu favor a
inrcia. Os atores polticos conhecem sua
estrutura de escolha, tm sua disposio
estratgias de ao conhecidas e podem se
antecipar s aes dos adversrios. A alte-
rao, ainda que temporria, desse quadro
sempre motivo de preocupao e, muitas
vezes, razo suficiente para bloquear proces-
sos reformistas, por mais bem-intenciona-
dos que estes sejam. Por outro lado, seja
porque as experincias de reforma deste tipo
so muito recentes, seja porque o desem-
penho de um sistema poltico invariavel-
mente multideterminado, difcil prever com
segurana quais sero os efeitos da mudan-
a proposta, ou seja, no h como ter certeza
de que os objetivos iniciais dos reformado-
res sero alcanados.
Desse modo, possvel prever que pro-
cessos reformistas, na ausncia de presses
advindas da sociedade, tm poucas chan-
ces de serem iniciados at que: a) os resul-
tados gerados pelo sistema vigente passem
a desagradar a um nmero expressivo de
atores dotados de poder de agenda e, b) as
vantagens de se optar por novas regras ou
por um novo sistema estejam claras para o
partido ou coalizo majoritria.
Na Argentina e no Uruguai, a reforma elei-
toral teve incio por deciso de parcela da
elite poltica, sem que houvesse outro cons-
trangimento que no aquele estabelecido em
lei, ou seja, os respectivos quruns neces-
srios para a mudana constitucional. Na
Argentina, a motivao inicial das reformas
foi a disposio do presidente Carlos Menem
de conseguir o direito reeleio. Para su-
perar o constrangimento institucional, no
entanto, foi necessria a negociao com o
principal partido de oposio. Dessa forma,
o processo assumiu as caractersticas de
um jogo de soma positiva. As mudanas
foram aprovadas, a situao conseguiu seu
objetivo imediato a reeleio do Presidente
, a oposio ampliou o seu espao institu-
cional, e o sistema poltico tornou-se mais
representativo e accountable. Nada disso
impediu que poucos anos depois a socie-
dade argentina se levantasse furiosa contra
todos os seus representantes, e o pas mer-
gulhasse em profunda crise.
No Uruguai, os partidos Colorado e Nacio-
nal, pressionados pelo crescimento da Frente
Ampla, possuam a maioria necessria para
dar incio ao processo de reforma e trataram
de faz-lo. Mas as mudanas no foram
capazes de modificar, e nem seria de se
esperar que o fossem, a tendncia de reali-
nhamento eleitoral ento em curso no pas.
A Frente Ampla continuou a avanar no eleito-
rado at ento cativo dos partidos tradicio-
nais. No venceu as eleies que se
seguiram reforma constitucional de 1994,
mas o fez de forma inapelvel no pleito
seguinte. Tambm nesse caso, como na
Argentina, o processo reformista acabou ge-
rando efeitos positivos para o sistema de
representao no pas.
33
Eram considerados senadores vitalcios os ex-presidentes a partir do General
Pinochet.
59
Na presena de presses sociais que
expressam uma perda de legitimidade do
sistema poltico, os processos de reforma
so cercados de maior grau de incerteza.
Mesmo que se estabelea uma coalizo re-
formista, seus membros tero que agir sob
circunstncias que no escolheram, sero
forados a abandonar ou modificar regras
que lhes eram favorveis e obrigados a apos-
tar em outras, cujas vantagens podem no
lhes ser muito claras.
Venezuela, de modo mais dramtico, e
Bolvia ilustram essa possibilidade. Ali os re-
formadores foram simplesmente atropela-
dos pela evoluo do processo poltico, e as
reformas iniciais fracassaram na sua inten-
o de recuperar a legitimidade dos parti-
dos e do regime poltico. No caso da
Venezuela possvel sustentar que parte da
explicao residiu no carter essencialmen-
te endgeno do processo reformista. Desde
o incio, a Comisso encarregada de condu-
zir os trabalhos era formalmente responsiva
apenas ao Presidente da Repblica. Suas
propostas tinham que ser aceitas pelos dois
partidos que controlavam o Congresso e
contavam com recursos suficientes para
minimizar os riscos de quebra de seu duo-
plio. Embora pudesse ser evidente para
polticos dotados de uma viso mais ampla
que, em termos de estabilidade, os benef-
cios gerados pelo sistema j no eram os
mesmos, certamente, no havia consenso
quanto parcela de poder a ser cedida e
quais seriam as conseqncias disso
(Anastasia; Melo; Santos, 2004). Isso ajuda
a explicar por que, ao longo de todo o pero-
do em que as modificaes foram sendo
debatidas e implementadas, as organizaes
independentes da sociedade civil tiveram seu
acesso ao processo sistematicamente ne-
gado (Lucena, 2002). Havia uma enorme dis-
tncia entre a expectativa prevalecente na
sociedade e a ao dos reformistas.
Sob Chvez, esse vazio seria parcial-
mente preenchido. O sucesso do chavismo
na conduo de seu projeto de reformas ex-
plica-se no apenas pelo atropelo e manipu-
lao das regras que lhe possibilitaram
folgada maioria na Constituinte e, posterior-
mente, no Congresso. preciso levar em
conta a capacidade do presidente venezue-
lano em vincular sua plataforma poltica ao
sentimento amplamente difundido de rup-
tura com o antigo regime e de um novo co-
meo para o pas.
Assentado nesta base, Chvez conduziu
uma reorganizao institucional e concentrou
poderes em suas mos. Os procedimentos
adotados para a chamada refundao da
repblica venezuelana encontraram respal-
do em expressiva parcela da sociedade.
Como se sabe (PNUD, 2004), a adeso
democracia, em que se pese a inexistncia
de regimes no regidos pela competio
eleitoral, est longe de ser universal na Am-
rica Latina. Mesmo entre os que se decla-
ram adeptos do regime democrtico, so
muitos os que se deixam seduzir pela idia
de governos fortes, ou seja, dispostos e
em condies de, sempre que necessrio,
ignorar partidos, Congresso e outros obst-
culos a efetiva resoluo dos problemas
nacionais.
34
Em mdio prazo possvel prever pro-
blemas para a Venezuela em decorrncia da
estratgia levada a cabo por Hugo Chvez.
Os traos mais marcantes do atual arranjo
institucional venezuelano so o exacerbado
majoritarismo e o plebiscitarismo (Weber,
1997). Um regime poltico em que os freios
vontade da maioria, mesmo da mais ex-
gua, no existem e que se apia na relao
direta entre o lder carismtico e as mas-
sas.
35
Um processo de concentrao de
poderes que, longe de conferir estabilidade,
mantm o pas em uma dinmica marcada
34
De acordo com o PNUD, 43% dos latino-americanos expressam convico
democrtica, 26,5% possuem tendncia claramente no-democrtica e 30,5%
so ambivalentes, ou seja, esto, a priori, de acordo com a democracia,
mas consideram vlido tomar decises antidemocrticas na gesto de governo
se, na sua opinio, as circunstncias assim exigirem (2004, p. 142).
35
No que se refere exigidade das maiorias, cabe destacar o elevado grau de
absteno que tem caracterizado o processo eleitoral venezuelano nos ltimos
anos. Nas eleies legislativas de 2005, boicotadas pela oposio, o ndice
chegou a 75%. A relao de Chvez com as massas bem exemplificada na
constituio dos Crculos Bolivarianos. Definidas como uma forma de
organizao social que materializa o princpio da democracia participativa, tais
organizaes seriam a base do poder popular. Mas por trs da fachada
cvica, esconde-se o brao armado do chavismo, uma tropa de choque
mobilizvel para a defesa do Presidente e a hostilizao da oposio nas
manifestaes de rua. (MAIGON, 2003; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004,
p. 154).
60
por acentuado grau de polarizao poltica. O
arranjo institucional venezuelano afastou-se do
sistema de segurana mtua que, de acordo
com Dahl (1997), caracteriza uma poliarquia.
Cada um dos lados, chavistas e antichavis-
tas, trabalha para retirar o outro de cena, re-
duzindo o espao para a tolerncia e o dilogo.
Como afirmam Anastasia, Melo e Santos:
possvel que Chvez se mantenha no po-
der a despeito da oposio. Mas pouco
provvel que a Venezuela desfrute de algu-
ma estabilidade nos prximos anos. Falta um
mnimo de consenso, seja quanto s alter-
nativas de poltica, seja quanto aos procedi-
mentos para dirimir os conflitos. Tampouco
se pode apostar que o recm-inaugurado
arranjo institucional se consolide. O novo
regime tem a fragilidade peculiar das cons-
trues apoiadas em lideranas carismticas;
Chvez o seu alfa e o seu mega, e a sobre-
vivncia de ambos encontra-se intimamente
conectada (2004, p. 156).
Na Bolvia, como pode ser visto, o pri-
meiro governo de Snchez de Lozada (MNR)
se aliou a um partido de origem indgena na
formulao do projeto reformista, numa ten-
tativa de recuperar os vnculos com a gran-
de massa de excludos do pas. Dez anos
depois, o mesmo Lozada seria forado a
renunciar de seu segundo governo devido a
um levante popular. A aliana MNR/MRTK,
firmada em 1993, primava pela incongrun-
cia. De um lado, bradava por uma democra-
cia participativa, de outro, oferecia ao povo
boliviano um cardpio ortodoxo em termos
de poltica econmica. O governo seguinte,
do ex-ditador Hugo Banzer, encarregou-se de
minimizar o impacto democratizante de al-
gumas das reformas contidas no Plan de
Todos. Ao fim e ao cabo, a estratgia refor-
mista revelou-se incapaz de conter o proces-
so de eroso do sistema partidrio e do
prprio regime representativo. No vcuo ge-
rado pela crise, a eleio de Evo Morales
trouxe a esperana de que as reivindicaes
da Bolvia profunda sejam levadas em con-
ta. Do sucesso ou fracasso de seu governo
e no caso de sucesso, dos procedimen-
tos adotados pode depender o destino
da (frgil) democracia boliviana.
Chile e Brasil fornecem exemplos de si-
tuaes em que a ausncia de presses so-
ciais e a inexistncia de uma coalizo capaz
de contornar os obstculos institucionais fi-
zeram com que a agenda reformista, ainda
que se mantivesse na pauta, se realizasse
de forma muito precria.
A reforma da Constituio de 1980 sem-
pre esteve na agenda da coalizo de centro-
esquerda que governa o Chile desde 1989
e, certamente, sempre foi uma aspirao de
seu eleitorado. Mas ainda que vitoriosa em
todas as eleies presidenciais, a Concerta-
cin nunca conseguiu os 3/5 de votos em
ambas as Casas Legislativas, necessrios
para levar seu projeto frente. As mudan-
as realizadas em 2005 s foram possveis
graas a um acordo com a oposio. Mas
as negociaes no permitiram que fosse
alterada uma das peas centrais do arranjo
imposto por Pinochet: o mtodo de consti-
tuio da Cmara dos Deputados. A exis-
tncia de distritos binominais responsvel
pelo vis acentuadamente majoritrio do sis-
tema eleitoral chileno.
No Brasil, a explicao para que as refor-
mas no sistema eleitoral tenham ocorrido de
forma pontual, na forma de pequenos aper-
feioamentos de carter incremental ou como
resposta a questes conjunturais, repousa
no fato de que o ponto, simplesmente, no
constou da agenda de nenhum dos Executi-
vos eleitos desde 1989. FHC e Lula, por
exemplo, conseguiram constituir maioria
legislativa e aprovaram, com maior ou me-
nor grau de dificuldade, parte expressiva de
sua agenda. Alm disso, os partidos forma-
dores de ambas as coalizes PSDB e PT
possuam projetos de reforma poltica.
No obstante, tais projetos no puderam
ser transformados em projetos de governo,
pelo simples e bom motivo de que no eram
compartilhados pelos seus parceiros de
coalizo. Na nica ocasio em que a reforma
poltica foi incorporada agenda de um go-
verno foi aprovada a reeleio do ento presi-
dente Fernando Henrique Cardoso. Alguns
61
anos depois, ironicamente, o PSDB tentou
patrocinar a revogao do mecanismo, sob
o argumento de que o mesmo beneficiava
em demasia os detentores dos postos exe-
cutivos...
Este artigo procurou mostrar que a ocor-
rncia de um processo de reforma poltica,
sua direo e seus resultados, depende de
como se combinam presses sociais e cons-
tituio de maiorias legislativas. A depen-
der de como isso se d, as reformas po-
dem ser bem-sucedidas, ainda que os
objetivos imediatos dos reformadores sejam
suplantados pela dinmica poltica, fracas-
sar completamente em seus objetivos, sim-
plesmente, no acontecer ou faz-lo de forma
muito limitada. Os casos estudados ilustra-
ram as trs possibilidades.
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Transio e Governabilidade nas
Democracias Mexicana e Brasileira
Alberto J. Olvera
A natureza da transio mexicana
Uma vasta mobilizao cidad pelo respeito aos direitos polti-
cos, que marcou todo o pas de norte a sul e de leste a oeste,
caracterizou a histria do Mxico durante a dcada de 90 do sculo
passado. A resistncia do regime autoritrio, mais antigo do mun-
do, em realizar uma verdadeira reforma poltica obrigou os cida-
dos a investir uma energia social imensa em um prolongado
processo de transio democrtica que culminou nas eleies pre-
sidenciais em 2000. Um efeito colateral dessa centralidade da luta
poltica em torno da arena eleitoral foi a perda de visibilidade de
outras formas de ao coletiva e de outras reas de democratiza-
o da vida pblica. Com efeito, esse processo coincide com uma
perda de visibilidade do poder dos movimentos sociais populares,
com exceo do zapatismo, o qual, sem dvida, no conseguiu
articular um verdadeiro movimento indgena nacional (Olvera, 2003).
O resultado foi uma transio extremamente prolongada (1988 a
2000) e de natureza puramente eleitoral (Cansino, 2000), pois sua
base foi a negociao, em curto prazo, de conflitos eleitorais locais
e a realizao de numerosas reformas eleitorais parciais nas esferas
estadual e federal (Eisenstadt, 2004). O ponto culminante desse pro-
cesso foi, ao trmino de 1996, o acordo entre os trs principais
partidos polticos, PRI, PAN e PRD,
1
que tinha como intuito formalizar
uma nova reforma eleitoral federal. Um dos eixos desse acordo esta-
va voltado para a garantia da autonomia poltica e institucional do
Instituto Federal Eleitoral (IFE), a entidade pblica que cuida da orga-
nizao das eleies federais, e o outro, para o estabelecimento de
um generoso financiamento pblico aos partidos, o qual, suposta-
mente, deveria permitir-lhes ficar ilesos influncia dos interesses
privados e do prprio governo federal (Merino, 2003). Mediante uma
interessante inovao institucional, que consistiu na nomeao de
um conjunto de conselhos eleitorais cidados, formado por per-
sonagens pblicos sem partido, que tinham como responsabilidade
a direo efetiva da organizao das eleies (IFE) e a assinatura
dos subsdios pblicos aos partidos, foi possvel terminar com os
conflitos ps-eleitorais em nvel federal. Como garantia adicional
criou-se um Tribunal Federal Eleitoral, que seria a ltima instncia
jurdica para dirimir os conflitos eleitorais de toda ordem.
1
Respectivamente, Partido Revolucionrio Institucional (primeira fora de
oposio do pas), Partido da Ao Nacional (conservador) e Partido da
Revoluo Democrtica (centro-esquerda). [N.T.]
64
Essa forma limitada de transio conse-
guiu passar pela prova prtica nas eleies
de 2000, nas quais, pela primeira vez em 70
anos, o PRI perdeu a Presidncia da Rep-
blica. Nos estados da Federao o proces-
so prolongou-se mais, pois as entidades
pblicas que eram responsveis pela orga-
nizao das eleies estaduais e municipais
continuavam sendo controladas pelos parti-
dos no poder local em algumas partes do
pas. To grande foi este dficit que boa parte
das eleies locais, posteriores a 2000, aca-
baram sendo decididas pelo Tribunal Fede-
ral Eleitoral, em um processo conhecido hoje
como judicializao da poltica, que, na
realidade, no abarca somente o terreno elei-
toral, mas sim quase todos os conflitos in-
ternos de uma elite poltica incapaz de dirimir
suas diferenas por meio da negociao
(Merino, 2003). A onipresena do conflito est
garantida por um calendrio eleitoral incoe-
rente, no qual todos os anos h, pelo me-
nos, trs ou quatro eleies locais (eleies
de governador e/ou de Congresso Local em
algum estado e de presidentes municipais,
que ficam neste cargo somente por trs
anos). Alm do mais, a cada trs anos so
realizadas eleies de deputados federais,
e a cada seis anos eleies para senadores
e Presidente da Repblica. A proibio da
reeleio em todos os nveis coloca em es-
tado de permanente fluidez aos partidos e
s elites polticas, que no tm diante de si
nenhum incentivo para negociar acordos, e,
sim, um sistema que serve para aprofundar
os conflitos e marcar as diferenas.
Devido a esses obstculos de ordem ins-
titucional, a transio no tocou, at agora,
nos fundamentos do Estado, ou seja, nas
instituies, nas leis e, inclusive, nos pro-
gramas do velho regime. Em termos teri-
cos rigorosos, pode-se dizer que o antigo
regime no foi completamente destitudo, na
medida em que ele ainda no foi desmonta-
do em seus fundamentos legais, institucio-
nais e culturais, e o novo regime no
conseguiu ser efetivamente institudo, pois
a inrcia do passado domina as escassas
inovaes existentes (Cansino, 2000). A ex-
ceo dessa regra geral foi a perda do po-
der do Presidente da Repblica, que, com
efeito, era o grande rbitro de todos os con-
flitos at 1997. Nesse mesmo ano, a perda
da maioria absoluta na Cmara dos Deputa-
dos por parte do PRI ps fim tradio no
escrita de que o Presidente dominava por
completo o Congresso e o Poder Judicirio.
Este ltimo, por sua parte, comeou a ganhar
um espao de autonomia graas s refor-
mas constitucionais de 1994 e nomeao
de uma Suprema Corte completamente nova
em 1995 (Gonzlez Plascencia, 2005). Esse
processo radicalizou-se em 2000, quando o
partido do presidente Vicente Fox, o PAN,
ficou com minoria na Cmara dos Deputados
nas eleies daquele ano (41,2% a 42,2%
do PRI), e, inclusive, perdeu poder nas eleies
legislativas de 2003 (30,4% a 44,8% do PRI).
Assim, a aliana entre o PRI e o PRD foi
capaz de vetar no Congresso as iniciativas
importantes do Presidente e, inclusive, impor
algumas decises de poltica pblica e em
matria oramentria.
Essa transio democrtica ainda fr-
gil e inacabada, e no pode consolidar-se
sem uma profunda reforma do Estado, ou
seja, uma reavaliao das relaes entre os
cidados e o governo, e entre as foras do
velho regime e os partidos que representam
a oposio poltica frente a ele. O empate
de foras polticas determinadas pelo carter
incompleto da derrota do partido do velho
regime conduziu ausncia de um pacto
poltico de transio, j que o processo legis-
lativo no abordou as reformas centrais que
requerem a construo de um regime polti-
co fundado em um conceito mais amplo de
democracia. A ausncia de um pacto expli-
ca tambm a persistncia de um ambiente
de confrontao. A reconstruo do vnculo
entre legitimidade e legalidade conquistada
atravs da realizao de eleies limpas fica
debilitada quando todos os atores polticos
recorrem a prticas imorais, ilegais e clien-
telistas com o propsito de permanecer no
poder e ampliar seus espaos.
A experincia da transio deixou claro
que o Estado mexicano ficou relativamente
65
Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira | Alberto J. Olvera
debilitado, primeiramente, com as reformas
neoliberais implementadas pelos governos
do PRI entre 1985 e 1997, e, tambm, pelo
colapso do velho modelo de presidencialis-
mo autoritrio, que estava fundado em uma
srie de acordos metaconstitucionais, que
careciam de uma base jurdica firme (Cres-
po, 2005). Com efeito, o Estado mexicano
tem problemas estruturais de desenho cons-
titucional, j que o sistema presidencialista
legalmente precrio, pois o Presidente ca-
rece de poderes de controle do Poder Legis-
lativo (seu poder de veto fraco) e de
capacidade significativa de promulgao de
decretos (que podem ser questionados di-
ante da Suprema Corte); o Poder Legislativo
no profissional, pois no existe reeleio
dos legisladores, seus regulamentos inter-
nos so obsoletos e trabalham poucos dias
ao ano; o Poder Judicirio econmica e
administrativamente frgil, alm de pouco
transparente, o que propicia a corrupo. Por
outro lado, o governo tem grandes espaos
de fragilidade institucional, uma vez que al-
guns de seus aparatos e organismos esto
colonizados por uma densa rede de interes-
ses privados, que vo desde sindicatos, em-
preiteiros, mfias de polticos profissionais,
grupos delituosos e at alguns grupos orga-
nizados da sociedade civil, que atuam como
meros grupos de interesses. fisicamente
precrio, pois sua capacidade de cobrar
impostos uma das mais baixas da Amrica
Latina (11,8% do PIB). O governo, em senti-
do amplo, tem uma profunda incapacidade
de inovao.
Em outras experincias histricas, a tran-
sio foi o momento de fundao de um
novo regime, na maioria dos casos, atravs
de novas constituies e de novos pactos
polticos. Se, por um lado, um novo ordena-
mento jurdico no garante a criao de um
novo sistema de governabilidade democr-
tica, pelo menos permite uma reordenao
institucional que pode ter efeitos inovadores.
Precisamente nesse ponto, as transies do
Mxico e do Brasil divergem. A ausncia de
um processo constituinte no Mxico, to ra-
dical que nem uma modesta reforma do
Estado foi possvel, assinalou o limite polti-
co de um processo incompleto que, na pr-
tica, foi reduzido a uma pluralizao poltica
das elites no contexto de uma continuidade
essencial do regime poltico. No Brasil, o
processo constituinte que desemboca na
Constituio de 1988 marca uma clara se-
parao entre o velho e o novo regime e abre
brecha jurdica e poltica para as inovaes
democrticas que distinguem o Brasil no ce-
nrio internacional.
O sistema partidrio e os
problemas de governabilidade
A transio mexicana teve a particulari-
dade de criar um sistema com trs partidos
principais, nenhum dos quais majoritrio
no Poder Legislativo federal; e trs partidos
pequenos, com escassa representao par-
lamentar. At 1997, o PRI havia sido um par-
tido hegemnico, com uma prolongada fase
de partido quase nico. O PRI controlava a
presidncia, as duas Cmaras Legislativas,
os governos dos estados e as presidncias
municipais. Nesse carter quase monop-
lico fundava-se o poder metaconstitucional do
Presidente da Repblica, sendo ele o diretor
de todo o sistema.
Nas eleies federais de 1997, o PRI per-
deu pela primeira vez a maioria absoluta da
Cmara dos Deputados, e, nas eleies de
2000, perdeu, tambm, o controle da Cmara
dos Senadores. Desde 1989 os partidos PAN
e PRD comearam a ganhar os governos de
alguns estados e de vrios municpios e, em
1997, conseguiram dar um salto qualitativo,
j que o PRD ganhou a primeira eleio de
um chefe de governo da Ciudad de Mxico
(que at ento era designado pelo Presidente).
E o PAN ganhou o governo do estado de
Nuevo Len, o mais poderoso economica-
mente, e que, somado a outros governos
estatais ganhados anteriormente por este
partido, permitiam-no governar mais de 30%
da populao do pas. Enquanto isso, o PRD
tambm avanava, sobretudo em nvel muni-
cipal (Lujambio, 2000).
66
Nas eleies de 2000, na qual o PAN
ganhou a presidncia, o PAN e o PRI empa-
taram suas foras parlamentares, e o PRD
quase se converteu em um partido minorit-
rio, j que sua fracassada aliana com vrios
partidos pequenos o fez perder posies.
Sem dvida, seus votos eram estratgicos
para constituir uma maioria parlamentar. O
PRD considerou que o trunfo do partido de
direita era perigoso para o pas, e dado que
no havia uma agenda poltica comum com
o PAN, as reformas polticas necessrias para
dar governabilidade ao pas ficaram penden-
tes. O PAN desejava, antes de tudo, termi-
nar o ciclo das reformas neoliberais atravs
de trs reformas pendentes: a trabalhista
(flexibilidade na contratao, penses), a
energtica (para permitir investimento priva-
do na indstria eltrica) e a fiscal (novos im-
postos ao consumo). O PRD no apoiava
nenhuma, e o PRI, que at 1999 impulsio-
nou o projeto neoliberal, decidiu, como tti-
ca poltica, passar para a oposio, pois
nenhuma das trs reformas eram populares.
Em 2000, diversos fruns de intelectuais
e de polticos discutiram os contedos de
uma Reforma do Estado que, na realida-
de, era uma sntese de uma grande quanti-
dade de propostas de reforma constitucional,
uma agenda de novas leis, que inclua uma
reforma poltica que mudava o calendrio
eleitoral (fazendo-o mais racional), uma re-
forma do regulamento do Congresso, uma
reforma do Poder Judicirio e algumas idias
para impulsionar a participao cidad, atra-
vs da introduo de formas de democracia
direta (plebiscito, referendum e iniciativa
popular). Sem dvida, nenhum partido apoiou
realmente esta agenda de reformas, pois,
dado que no poderiam controlar o processo
legislativo, nem estavam dispostos a correr
o risco de convocar um Congresso Consti-
tuinte, era melhor aguardar e contar com uma
conjuntura mais favorvel. Em verdade, no
havia uma mobilizao social que exigisse
reformas, pois no imaginrio cidado preva-
lecia a errnea idia de que a derrota do PRI
seria suficiente para mudar radicalmente a
vida poltica.
Diante desse quadro, o governo do pre-
sidente Fox decidiu seguir o caminho da con-
tinuidade, o que s foi possvel devido ao
tamanho e complexidade do Estado mexi-
cano, eficcia das novas polticas sociais
criadas no ltimo governo do PRI e do presi-
dente Ernesto Zedillo (1994-2000), fora da
inrcia burocrtica e ao poder das congre-
gaes de funcionrios pblicos. Diferente-
mente de outros pases latinos, o Estado
mexicano tem presena e controle em todo
territrio nacional e, atravs da poltica de
subsdios para o combate pobreza, chega
at aos povos mais afastados do pas. Mo-
ver ou mudar esse enorme Estado uma
tarefa complicada e de longo prazo.
Devido a essas condies, durante es-
ses anos de transio, no se experimentou
uma verdadeira crise de governabilidade no
Mxico, porm, tampouco, uma reforma da
vida poltica. Marcado por certo conflito per-
manente, o caso mais prximo de uma cri-
se foi a tentativa da Cmara dos Deputados
de impor ao Presidente um oramento p-
blico nacional diferente do que ele havia en-
viado Cmara para aprovao nos anos
de 2004 e 2005. Durante esses dois anos,
os Poderes Executivo e Legislativo se enfren-
taram seriamente, e a lei parecia dar razo
ao Legislativo, j que a Constituio indica
que de sua exclusiva responsabilidade a
aprovao do oramento. O Presidente so-
mente pode vetar as leis que tenham pas-
sado por ambas as Cmaras Legislativas, o
que no o caso do oramento. Sem dvi-
da, a Suprema Corte da Nao, atendendo
um recurso do Presidente, considerou que o
Primeiro Mandatrio pode, sim, ter capaci-
dade de reviso do oramento aprovado pela
Cmara dos Deputados. Com efeito, nem o
Presidente nem os partidos de oposio
quiseram levar ao extremo seus conflitos,
calculando que os cidados castigariam, nas
urnas, o partido que causasse uma verda-
deira crise de governabilidade.
A Suprema Corte de Justia assumiu o
papel de juiz dos conflitos entre os trs po-
deres da Unio, entre os poderes estatais e
os municipais, e entre estes e a Federao.
67
Este ativismo permitiu desafogar os principais conflitos apesar da
ausncia de um novo marco constitucional. Entre 2001 e 2005, pelo
menos 25 problemas muito importantes foram resolvidos por essa
via. (Gonzlez Plascencia, 2005)
, assim, evidente que o presidencialismo mexicano difere do
brasileiro em vrios pontos essenciais. Em primeiro lugar, no Mxico
no h coalizes de governo, somente eleitorais, que so, por sua
prpria natureza, conjunturais. O nmero limitado de partidos pro-
tagonistas tambm influi decisivamente: todos tm presena naci-
onal e gozam de um relativo equilbrio de foras, o que um incentivo
ao bloqueio das reformas essenciais. Um presidente com minoria
parlamentar pode governar, conquanto que no tente fazer refor-
mas fundamentais. Esse fato coloca um grave limite inovao
poltica e jurdica, que no pode durar indefinidamente, sob pena
de deslegitimar, em curto prazo, a limitada democracia mexicana.
Por outro lado, o presidencialismo de coalizo brasileiro obriga a
criar alianas entre partidos baseadas em um programa de gover-
no, porm o custo disso muito alto devido ao fato de que a dis-
perso programtica e de foras entre os numerosos partidos induz
formao de coalizes frgeis, oportunistas e de tendncia cen-
trista. As coalizes limitam o horizonte das reformas possveis e
elevam o custo poltico em nveis tais que deterioram a legitimi-
dade dos acertos polticos. Em segundo lugar, o presidencialismo
mexicano mais debilitado que o brasileiro, pois o Presidente
conta com poucos elementos legais para opor-se s decises do
Congresso e carece de poder para legislar de maneira paralela,
que uma via de escape, ainda que seja temporal, da chantagem
parlamentar.
No Mxico os partidos tm avanado com numerosas reformas
parciais por meio de um ativismo legislativo sem paralelo. Como
se pode observar no Quadro 1, ,, ,, os partidos tm apresentado mais
de 2000 iniciativas na atual legislatura, cinco vezes mais do que na
primeira legislatura, sem maioria do PRI, e 15 vezes mais do que
na poca do Poder Legislativo subordinado (Casar, 2006).
Quadro 1 - Iniciativas Apresentadas Cmara dos Deputados (1982-2006)
Origem Legislaturas
Lll Lll LlV LV LVl LVll LVlll LlX
1982-1985 1985-1988 1988-1991 1991-1994 1994-1997 1997-2000 2000-2003 2003-2006
Executivo 139 128 70 84 56 37 63 42
Sehadores - 60 15 47 24 46 53 60
Fartidos 159 352 1997 117 163 493 909 2139
Comisses - 16 12 - 02 29 17 14
Legis. Locais 10 03 - 02 02 34 85 97
Vrios Fartidos ND ND ND 10 03 34 82 36
Total 308 559 294 206 250 673 1209 2388
* Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informaes ainda no esto totalizadas na pgina da
** No considera minutas provenientes do Senado.
Fonte: Para 1982-1997, CASAR (2006) e NACIF (2005). Para 1997-2006, a elaborao foi feita pelo prprio autor a partir da
Gazeta Parlamentar.
68
Obviamente, nem todas iniciativas se processam e so aprova-
das, razo pela qual a taxa de eficincia legislativa relativamente
baixa (ver Quadro 2). Mas, o certo que h mais criatividade e,
mesmo que de maneira fragmentria, mltiplas leis acabam se
reformando, e outras novas so aprovadas, fazendo mais comple-
xo, porm, de certo modo, menos incoerente, o sistema legal. As
alianas dos partidos para permitir a aprovao das leis so varia-
das, o que demonstra que os partidos esto dispostos a cooperar
mesmo em temas que no consideram centrais para sua imagem
(Nacif, 2005).
Quadro 2 - Taxa de Eficincia Legislativa (1982-2006)
Legislatura lhiciativas Apresehtadas lhiciativas Aprovadas Forcehtagem ()
Lll 308 166 53,9
Llll 559 223 39,89
LlV 294 131 44,56
LV 260 158 60,77
LVl 250 108 43,2
LVll 673 1985 28,97
LVlll 1209 292 22,65
LlX 2388 513 21,48
* Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informaes ainda no
esto totalizadas na pgina da Cmara dos Deputados
Fonte: Para 1982-1997, Casar (2006) e Nacif (2005). Para 1997-2006, a elaborao foi feita
pelo prprio autor a partir da Gazeta Parlamentar.
A eleio presidencial de julho de 2006 reflete este contexto de
empate poltico entre as trs foras principais. Quem quer que seja
eleito presidente ter que enfrentar a mesma situao da falta de
maioria de seu partido nas Cmaras de Senadores e Deputados, e,
portanto, a mesma necessidade de formar alianas. O ambiente
poltico de confrontao eleitoral no favorece as negociaes que
poderiam conduzir a tais alianas. Diante disso, dois cenrios se
delineiam claramente: o primeiro diz respeito possibilidade de se
produzir um relativo colapso do PRI, que implica sua converso no
terceiro partido no Parlamento, no mais o primeiro. Isso possvel
dada a polarizao da competio eleitoral entre o PRI e o PRD.
Caso isso ocorra, as foras centrfugas que j h algum tempo
atravessam o partido podem conduzir, num prazo relativamente
curto, diviso do PRI, j que tanto o PRD como o PAN atraem
quadros de destaque tendendo, assim, a conformar um sistema
que, dentro de algum tempo, poderia ser bipartidrio, rodeado de
trs ou quatro partidos pequenos, que dificilmente sobreviveriam
em longo prazo. O segundo cenrio possvel seria o PRI conseguir
manter-se unido e colocar-se no centro do espectro poltico. Porm,
para isso, seria necessria uma mudana dos dirigentes e uma
autntica institucionalizao como partido, o que parece muito dif-
cil de ser alcanado. O PRI seria, assim, o partido fiel da balana.
Dependendo desse processo, e de quem ganhe a presidncia, o
impasse atual pode prolongar-se mais ou menos e provocar, num
69
certo prazo, o desgaste da sociedade e o
incio de um novo ciclo de ativao da mobi-
lizao popular.
guisa de concluso
A transio democrtica no Mxico in-
completa. As leis, instituies e cultura pol-
tica do velho regime seguem vigentes. Sem
dvida, a competio entre os partidos
autntica, e de se esperar que o impasse
atual, criado pelo empate de foras, seja su-
perado num tempo razovel. Como se ob-
serva, o prximo governo enfrentar, ainda,
um cenrio de poderes divididos, com au-
sncias de regras e de incentivos para a for-
mao de coalizes de governo. Se a
esquerda ganhar, ela enfrentar um cenrio
parecido com que o PT teve que lidar no caso
do Brasil: altas expectativas da populao,
um governo com minoria que deve negociar
cada poltica pblica, restries orament-
rias enormes e uma separao crescente
entre o partido, as foras e o movimento da
sociedade civil que lhe deram origem e legi-
timidade poltica.
Sem dvida, a esquerda no Mxico pode
alegar a seu favor que o regime poltico que
herdou uma camisa de fora que lhe im-
pede de transformar o pas, e existe a possi-
bilidade de que eles peam aos cidados
para se mobilizarem a favor de uma reforma
do Estado. As condies podem ser favo-
rveis para gerar um processo de mobili-
zao orientado para concluir uma mudana
de regime que, sem dvida, est pendente.
No est claro, no entanto, qual sentido pode
seguir tal mobilizao, muito menos qual
seria sua fora e seu poder. Porm, est
certo que a esquerda teria legitimidade para
encabe-la. Por outro lado, o partido de di-
reita no poderia, nem gostaria de fazer tal
coisa, o que garantiria a continuidade da
paralisia. A mobilizao tambm neces-
sria para abrir espao poltico para a de-
manda de novas formas de participao
cidad que permitam aprofundar a limitada
democracia mexicana.
Sem uma mudana na correlao de
foras polticas que v mais alm do plano
eleitoral no ser possvel, ao Mxico e ao
Brasil, sairem dos dilemas em que se
encontram sistemas de governo que tendem
a cristalizar os equilbrios e convertem os go-
vernos em refns dos interesses dos partidos.
(Traduo: urea Cristina Mota)
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Entendendo as
Mudanas Necessrias
no Sistema Poltico
Farte
II
Republicanismo
Heloisa Maria Murgel Starling
O retorno da reflexo poltica e historio-
grfica contempornea ao horizonte de idias
em que se movimenta uma tradio to an-
tiga como a do republicanismo serve a trs
propsitos principais. Em primeiro lugar, ofe-
rece instrumentos para uma investigao
analtica capaz de trazer tona elementos
conceituais prprios ao exame da natureza
das sociedades democrticas no contexto
atual; em segundo lugar, indica o propsito
de devolver densidade idia de interesses
partilhados, de ao pblica dos cidados,
de definio dos modos de agregao e uso
do bem pblico, de solidariedade poltica e
de virtudes civis, entendendo que essa com-
preenso original de vida comum decisiva
para o futuro da democracia nas socieda-
des contemporneas; em terceiro lugar, for-
nece elementos histricos e conceituais
pertinentes interpretao da realidade es-
pecfica de um pas como o Brasil, que ain-
da no conheceu uma experincia poltica
capaz de ser legitimamente chamada de
republicana.
Res publica: a expresso latina e reto-
ma o sentido e a histria das instituies
romanas. Mas o termo que lhe serve de
paradigma politia grego e procura
dar conta da formulao de uma Constitui-
o ou regime poltico, de natureza inclusiva
e plural, formado por homens livres, ricos e
pobres, empenhados numa vida partilhada
entre todas as partes da comunidade. Tanto
para Aristteles quanto para Plato, essa
idia traduziu a busca por um regime capaz
de contemplar necessariamente os interes-
ses da polis: coibir os excessos; evitar os
1
Republicanismo
74
extremos; garantir a justa medida na qual
se realiza a justia poltica; no se confundir
com a manifestao da expresso poltica
da maioria ou da minoria, vale dizer, com os
dois regimes dominantes na Grcia clssi-
ca, a democracia e a oligarquia. Foi o termo
politia, nome de uma obra de Plato, que
Ccero traduziu para o latim res publica.
Assim, os conceitos e as questes pr-
prias tradio do republicanismo preten-
dem acentuar, na expresso res publica, a
referncia natureza poltica da comunida-
de que designa sua agregao em vista
do bem, dos direitos e dos interesses co-
muns, o koinon sympheron dos gregos. Com
efeito, o fim visado pela tradio no dire-
tamente a virtude dos cidados , ao con-
trrio, a efetivao da polis como forma
especfica de organizao do convvio dos
homens, vale dizer, a existncia mesma da
cidade vista como uma espcie de totalida-
de poltica capaz de indicar, desde sua ori-
gem grega, a possibilidade de agregao
de seus membros, tendo em vista o bem,
os direitos e os interesses comuns. essa
finalidade que nos remete, no fundamental,
significao de coisa pblica, de esfera
dos interesses comuns, do bem comum.
Respublica, res populi: o que pertence ao
povo, o que se refere ao domnio pblico, o
que de interesse comum e se ope ao
mundo de coisas e assuntos privados, mun-
do relativo alada dos particulares, grupos,
associaes ou indivduos.
A rigor, tambm decorre da referncia
natureza poltica da comunidade, a relao
que a tpica do republicanismo manteve
com determinadas caractersticas particula-
res a um tipo muito especfico de cidade
a cidade que adquiriu a liberdade de admi-
nistrar seus prprios assuntos. Nesse ponto
existe, sem dvida, um componente indis-
socivel de um certo ideal de cidade que a
tradio republicana retomou do Quattrocento
italiano, em especial dos trabalhos produzi-
dos pela gerao dos humanistas cvicos de
Florena, preocupados em encontrar novos
parmetros para o significado da vida ativa
no interior das comunidades polticas.
Contudo, certo que a diviso entre o
mundo dos interesses comuns e a esfera
dos assuntos privados no ocorre de ma-
neira espontnea. A rigor, ela se impe, jus-
tamente, pela postulao de um espao
pblico, dotado dos instrumentos que as-
seguram seu reconhecimento, o carter co-
letivo de sua apropriao e suas regulaes.
Assim, o conceito repblica, visto na pers-
pectiva da tradio do republicanismo, no
designa apenas a existncia de uma esfera
de bens comuns a um certo conjunto de ho-
mens, mas tambm, de imediato, a consti-
tuio mesma de um povo, o lugar ptrio,
suas instituies, regras de convivncia e
agncias de administrao e governo, cujas
orientaes derivam de um momento de ins-
tituio ou fundao poltica.
Repblica se diz, ento, sobretudo dos
regimes constitucionais de governo, daque-
les em que as leis e regulaes ordinrias,
bem como as disposies do governo, deri-
vam dos princpios que conferem sua forma
sociedade e, postos acima de todos, pro-
tegem a comunidade de todo interesse par-
ticular ou transitrio, de toda vontade
caprichosa ou arbitrria. Desse modo, o con-
ceito repblica, na raiz de sua tradio, nos
remete particularmente idia de governo
de leis (e no de homens), de imprio da
lei e mesmo de estado de direito, expres-
ses que declaram, na sua acepo mais
imediata, a prescrio de que os que man-
dam tambm obedeam, mesmo nos ca-
sos em que a forma de governo no seja
democrtica e em que apenas alguns, ou
mesmo um s, ocupam as posies de
mando e os postos de governo.
A preocupao com a esfera pblica
pensada como lugar de efetiva ao dos ci-
dados oferece ao republicanismo uma con-
cepo ativa de liberdade associada ao vivere
civili invocado por Maquiavel vale dizer,
associada a um movimento constante de
expanso que, articulado cena da cidade,
permite a todos exercerem suas potenciali-
dades na qualidade de cidados. Como se
v, trata-se de uma certa concepo de liber-
dade capaz de combinar-se tanto com a
75
Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.]
ausncia de dependncia da vontade arbi-
trria de um ou de muitos homens quanto
com a dimenso da ao e da participao
dos indivduos na vida da polis.
Dessa concepo ativa de liberdade os
sculos 18 e 19 retiraram algumas conse-
qncias. Uma delas, uma certa percepo
do que poderia ser definido a poltica da
liberdade, como se costumava dizer poca
da Revoluo Americana: a idia, por exem-
plo, que o poder estava na periferia, nos
diversos estados soberanos, livres e inde-
pendentes; ou, ento, que esse poder se
concentrava nos legislativos e, em particular,
nas cmaras baixas; ou, ainda, que a liber-
dade s florescia em Estados pequenos. De
outro lado, a noo de que organismos go-
vernamentais secundrios como, por
exemplo, estados ou provncias , poderiam
efetivamente compartilhar soberania com o
poder central.
Uma outra ordem de conseqncias
muito caracterstica da sensibilidade repu-
blicana que se formou na vertente anglo-sax
da tradio veio da intuio de que havia algo
muito pertinente na defesa do direito do in-
divduo desfrutar os prprios bens com imu-
nidade contra a ao arbitrria do prncipe
ou de seus representantes. Dito de outro
modo: essa tpica colocou em relevo a pos-
sibilidade de uma conduta poltica orienta-
da pela utilidade, pela concepo da
liberdade como um bem que permite go-
zar todos os outros bens para usar o ar-
gumento e a linguagem de Montesquieu
e pela idia de que a forma republicana in-
clua o reconhecimento compreensivo de que
os interesses tambm possuem valor agre-
gativo.
A idia de associar bem pblico ao que
Tocqueville definiu como o exerccio do inte-
resse bem compreendido produziu uma
atualizao, para a modernidade, do antigo
princpio republicano da virtude. As virtudes
possuem dois traos gerais: so qualida-
des de carter reais e raras, capazes de ex-
primir as paixes humanas em feitos nobres
e singulares. Articuladas ao mundo pblico
implicam civismo, isto , oferecem um ideal
de excelncia no exerccio da cidadania.
Contudo, nos tempos modernos, em que
ocorre uma perda considervel das antigas
virtudes, a oportunidade de se romper o cor-
do de isolamento da concentrao do indi-
vduo em seu espao privado estaria menos
na reativao do ideal moral e mais na iden-
tificao racional dos interesses particulares
com aqueles da cidadania. Em qualquer dos
casos, porm, o elemento dinmico central
do republicanismo no tanto a virtude cvi-
ca ou o interesse bem compreendido, mas
o resultado do seu exerccio como modo de
conduzir a vida na polis.
Contudo, no caso brasileiro, o percurso
do republicanismo durante o sculo 18 e,
especialmente, ao longo do sculo 19, no
traduziu a possibilidade histrica da sua afir-
mao na vida poltica do pas aps o golpe
republicano de 1889. Com efeito, a idia de
ausncia, de vazio, parece ter aderido for-
temente s pretenses de enraizamento e
ancestralidade da Repblica no Brasil, pro-
jetando um cenrio que se desdobraria nos
perodos subseqentes, marcados por forte
negatividade quanto possibilidade de se
recorrer a uma tradio do republicanismo
para enfrentar os problemas que afligem a
formao histrica brasileira.
Assim, um engano supor que o golpe
de Estado de 15 de novembro de 1889 foi a
materializao de um projeto lentamente
amadurecido por um longo perodo de ao
republicana. No por acaso, a trajetria de
consolidao da Repblica at os anos 30
pode ser conhecida entre ns a partir da
observao dos processos de sucesso
presidencial, momentos em que a no insti-
tucionalizao dos procedimentos de esco-
lha dos candidatos tornava a estabilidade
do experimento republicano dependente da
habilidade dos caciques brasileiros, e reve-
lava as condies de forte retrao da esfe-
ra pblica, oligrquica e hieraquizada,
controlada por um nmero reduzido de po-
lticos em cada estado, principal sustentculo
do federalismo desigual vigente no Brasil.
Essa foi sua marca de origem: a Rep-
blica se tornou vitoriosa em 1889 sem a
76
vocao da incorporao dos princpios do
republicanismo diante da sociedade que
emergia com a expanso da vida mercantil;
e permaneceu fiel a essa marca, liberal em
economia, excludente em poltica e no social,
administrada por homens de frgeis convic-
es republicanas. Com efeito, a distncia
entre o iderio formador de suas matrizes e
o exerccio de sua prtica poltica persistiu
ao longo da nossa histria poltica contem-
pornea: a Revoluo de Trinta refundou a
Repblica impondo o predomnio da Unio
sobre a Federao, das corporaes sobre
os indivduos e a procedncia do Estado
sobre a sociedade civil. O preo da moder-
nizao autoritria e da ampliao do esco-
po do Estado a fim de abrigar os novos
personagens sociais nascidos do mundo ur-
bano e industrial importou na perda da auto-
nomia da sociedade quanto ao Estado e uma
herana do autoritarismo poltico a pesar
sobre a histria republicana desse Brasil
moderno como ocorreria no regime mili-
tar ps-1964 que obedeceu em linhas ge-
rais a esse modelo deixando para trs,
como um elo do republicanismo ainda a ser
retomado, o desafio da construo de uma
experincia efetivamente republicana sob
condies democrticas.
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77
Financiamento de
Campanha (pblico
versus privado)
Renato Janine Ribeiro
Se as campanhas polticas devem ser
financiadas com dinheiro pblico ou priva-
do uma das discusses discretas que
ocorrem na poltica brasileira. No um
debate to ruidoso como, por exemplo, o
do voto facultativo ou obrigatrio. Alis, o
problema da reforma poltica brasileira que
poucos assuntos, nela, assumem vulto e
so considerados, pela opinio pblica,
como relevantes.
Uma discusso sobre reforma poltica
deve comear indagando se a prpria dis-
cusso poltica, em dois sentidos: no de
saber se o demos, ns, o povo, efetiva-
mente a assume como sua, em vez de con-
finar-se ela ao grupo dos especialistas, como
se estes fossem engenheiros da vida social
e poltica e no de saber se estabelece um
recorte entre as posies polticas, sobre-
tudo entre direita e esquerda. Nos dois casos,
o debate da reforma poltica brasileira pouco
poltico, porque confinado a especialistas e
porque apartado das divises partidrias.
So raros, no debate da reforma poltica
brasileira, os temas que polarizam os partidos,
ou que chegam arena pblica, sociedade,
com forte contedo poltico eu enfatizaria
apenas o carter obrigatrio ou facultativo do
voto (Ribeiro, 2003),

a corrupo e o financia-
mento das campanhas. Uma questo rele-
vante como a do voto distrital ou proporcional,
que em vrios pases ope direita a esquerda,
aqui levantada quase que s tecnicamente,
por cientistas polticos. No empolga sequer
os parlamentares, quanto mais o povo. Mas
na Frana, por exemplo, a eleio distrital
dos deputados foi introduzida, em comeos
dos anos 1870, para evitar que a cada poucos
78
meses, sempre que surgia uma vaga na
Cmara, a eleio se desse no mbito de
um departamento inteiro e, assim, mar-
casse sucessivos tentos da esquerda repu-
blicana contra a direita monarquista que, na
poca, controlava um Parlamento eleito s
pressas, logo aps a vitria prussiana na
guerra de 1870. Cada pleito era, assim, um
plebiscito, e concorria para enfraquecer o
peso dos versalheses que haviam esmaga-
do a Comuna de Paris e desejavam restau-
rar a monarquia em sua vertente legitimista
(cf. Halvy, 1930 e 1937). Ora, o paradoxo
do presente debate brasileiro que a refor-
ma poltica, aqui, no uma questo polti-
ca.
Uma das raras excees a essa dupla
indiferena poltica partidria e popular
est no financiamento pblico das campa-
nhas eleitorais. um dos temas que mais
divide a esquerda e a direita. Enquanto o
voto proporcional ou distrital, obrigatrio ou
facultativo, pode ter apoios e crticas em to-
dos os lados da poltica, e sua discusso
parece, sobretudo, tcnica (uma espcie de
engenharia da legislao eleitoral com o
fito de resolver os grandes problemas polti-
cos do Pas), no caso do financiamento p-
blico a direita contrria, e a esquerda
favorvel. Os argumentos bsicos so sim-
ples. Os oponentes do financiamento pbli-
co afirmam que dinheiro precioso seria
desviado de fins mais nobres a educa-
o, a sade, a segurana para alimentar
a atividade poltico-partidria. Considerando
a m imagem que os polticos tm no Brasil
e que se agravou nos ltimos tempos,
quando o Partido dos Trabalhadores perdeu
a aura que o distinguia das demais agremi-
aes compreensvel que essa oposi-
o ao financiamento pblico tenha apoio
popular. J os defensores do financiamento
pblico sustentam que este reduziria a cor-
rupo e a desigualdade entre os conten-
dores.

Qualquer anlise do financiamento das
campanhas deve remeter primeiramente
corrupo. Na literatura especializada, a
discusso do financiamento uma espcie
de finale de anlises ou relatos mais longos
sobre a corrupo. Faamos uma tipologia
desta ltima, ento. Propomos que seja dita
antiga, moderna e ps-moderna. A corrup-
o antiga era dos costumes. Dos cidados
se exigia que fossem austeros, pondo a res
publica acima do interesse privado. A rep-
blica antiga era machista, enfatizando a cen-
sura lassido dos costumes e abertura
feminina aos sentimentos que arriscavam
destruir um Estado que tinha de ser varonil.
J a corrupo moderna a da apropri-
ao privada de fundos pblicos. Tem uma
verso, talvez mais amena, que o patrimo-
nialismo. Este, se for entendido como a apro-
priao do bem pblico como patrimnio
privado, geralmente opera em duas vias. O
rico apropria-se da coisa pblica, mas cede
alguns bens para uso pblico. O emprsti-
mo, no Brasil colonial, de prdios privados
para sediar cmara e cadeia, o que em tese
at mereceria elogio, acarretava a recproca,
isto , a percepo de que o aparato estatal
poderia servir a seus patrocinadores priva-
dos. Formas diversas de patrimonialismo
perduram na sociedade brasileira, inclusive
algumas muito elogiadas pela mdia, como
quando o cuidado com o verde pblico
jardins, praas, grama assumido por
empresas privadas.
Mas a corrupo moderna no se es-
gota, nem tem sua figura cannica, no pa-
trimonialismo. Sua maior diferena em face
da antiga est em substituir a figura da de-
gradao dos costumes e da degrada-
o feminina dos costumes pela do furto.
A corrupo moderna apenas o furto da
coisa pblica, reduzida ao errio. A idia
antiga de bem pblico , assim, substitu-
da, quando se fala do ataque a ele isto ,
quando o bem comum considerado a par-
tir da corrupo, que seu negativo, seu
princpio de morte , pela idia moderna
de bens pblicos de ordem material. Em vez
de um conjunto de valores imateriais, agre-
gados na convico qualitativa de uma p-
tria ou um coletivo pelo qual valia a pena
morrer (pro patria mori) ou matar (pugna pro
79
patria), passamos a quantificar o bem p-
blico, mensurando a subtrao dos bens
pblicos. Isso debilita o conceito de corrup-
o. A acusao, hoje constante, de que os
polticos seriam ladres e a reduo, brasi-
leira e internacional, do debate poltico dis-
cusso da honestidade pessoal dos polticos,
acompanham esse downsizing moderno
da corrupo.
Mas convm empregar moderno entre
aspas, porque essa corrupo aparece j no
Antigo Regime lembre-se a condenao
do filsofo e chanceler ingls, Francis Ba-
con, em 1621 e sua denncia, como ates-
ta a Arte de furtar, de Manuel da Costa
(1601-1667), tambm anterior s revolues
que constituem a modernidade poltica. A
corrupo , pois, moderna no sentido da
modernidade em geral, que se inicia com
as Navegaes, mas no moderna no sen-
tido poltico, especfico dos regimes mais
republicanos e democrticos que surgiram
posteriormente. Assim, h uma certa conti-
nuidade conceitual entre a corrupo do
Antigo Regime e a da modernidade polti-
ca. Apesar das alteraes de escala e mes-
mo qualitativas entre a corrupo na
monarquia absoluta e nos governos eleitos
modernos, h sculos no se percebe a cor-
rupo, majoritariamente, como sendo a dos
costumes e, sim, como furto. Na verdade,
por tentador que seja retomar a idia antiga
de corrupo, enfrentando pois a corrupo
mediante uma educao solidria voltada
para um bem comum qualitativamente defi-
nido e no apenas por medidas de audi-
toria efetuadas por especialistas sobre os
atos e instituies estatais , por tentador
que seja devolver gora o papel de com-
bater a corrupo em vez de deleg-lo a
peritos, fazendo-o incompreensvel para o
leigo, isto , para o cidado e a Cidade , o
risco da retomada do conceito antigo seria
ameaar o que Benjamin Constant chamou
liberdade moderna. Pois, muito da corrup-
o antiga o que hoje chamamos a liber-
dade dos modernos, ou liberdade negativa
(Isaiah Berlin), a liberdade de divergir de um
padro de vida socialmente imposto (Cons-
tant, 1958). Talvez por isso, o conceito restri-
to e moderno de corrupo seja mais ade-
quado, que o antigo, a nosso tempo.
Contudo, em nossos dias cresce uma
corrupo ps-moderna. Esta no um fur-
to aos cofres pblicos efetuado por indivdu-
os ou classes gananciosos. , em seu cerne,
uma corrupo fruto da busca do poder pelo
poder, que portanto se auto-alimenta, por-
que a praticam grupos que tm por finalida-
de principal reeleger-se e assim necessitam
de recursos pingues para serem competiti-
vos no prximo pleito. ps-moderna por-
que se joga no plano das imagens. Grassa
num ambiente de massas, em que os elei-
tores se libertaram das amarras que antes
decretavam em quem votassem, mas no
vm a formular seu voto de maneira ilumi-
nista, pelo exame das diferentes propostas,
e, sim, movidos pelo afeto. legtimo votar
seguindo o afeto, porque o que se decide
no voto so essencialmente valores, e esco-
lher um projeto individualista (ou liberal) e
social (ou socialista) em ltima anlise ex-
cede o que a razo pode gerar. Mas o pro-
blema est no seqestro do afeto pela mdia,
inflacionando os custos das campanhas
mesmo quando a propaganda gratuita e
se veda, como no Brasil (mas no nos Esta-
dos Unidos, na Argentina e no Uruguai, para
citarmos alguns exemplos), a publicidade
paga na telinha. Com isso se gera uma nova
corrupo, que se distingue da moderna
por no beneficiar necessariamente o bolso
do corrupto, mas um projeto poltico que
pode at ser justo e honrado. O terrvel da
corrupo ps-moderna que ela se torna
quase a nica maneira de sobreviverem, na
cena poltica tornada espetculo, mesmo os
honestos.

S cabe estudar o financiamento pblico
das campanhas pensando na e contra a
corrupo. Ele defendido sobretudo pelas
esquerdas, que, mais que isso, propugnam
o financiamento pblico exclusivo das campa-
nhas, proibindo-se o privado. Isso lgico,
porque as esquerdas, se no abrirem mo
de seus ideais, dificilmente arrecadaro
80
grandes fundos junto aos maiores financia-
dores, isto , os ricos e as empresas priva-
das. Sem um financiamento amplamente
pblico das candidaturas, essas tendero a
ser refns dos grupos de interesse que as
apiem. O custo social pode ser maior do
que a economia no gasto pblico resultante
do financiamento privado. Grupos de inte-
resse cobraro, depois, com forte gio, o
que pagaram.
Por outro lado, quase impossvel as di-
reitas aceitarem uma proposta cortando os
recursos que podem obter dos indivduos
mais ricos e das maiores empresas. A essa
razo pragmtica, soma-se outra: extrema-
mente difcil fiscalizar a entrega de recursos
s campanhas. Ser fcil burlar as leis exis-
tentes ou futuras o que, por sua vez, como
apropriadamente comenta Delia Ferreira
Rubio,
1
requer a criao de rgos capaci-
tados para acompanhar a boa arrecadao
e uso do dinheiro, o que, acrescentamos,
leva mais uma vez a uma soluo burocr-
tica (sem sentido pejorativo) do problema,
por meio de algum rgo pblico, como um
tribunal ou uma agncia, independente dos
poderes eleitos. Em face disso, Rubio pro-
pe uma soluo intermediria: o financia-
mento pblico, sem proibio da contribuio
privada, mas com forte fiscalizao desta
ltima (e do uso do dinheiro de ambas).
Na verdade, a discusso sobre a doena
e seu remdio, isto , sobre a corrupo e o
financiamento das campanhas, tem-se tor-
nado altamente especializada e prope cada
vez mais a criao de rgos tecnicamente
capacitados, para coibir as formas de se-
qestro privado da coisa pblica. Trabalhos
como os de Fleischer,
2
em que pese sua
qualidade, apresentam o reforo dos con-
troles como a principal sada para um ambi-
ente corrupto. Este ponto contrasta com o
que dissemos no incio do verbete, quando
comentamos que o debate sobre o financia-
mento pblico um dos poucos capazes
de inflamar os nimos polticos na discus-
so brasileira sobre a reforma. Pois, como
bem expressa Rodolfo Terragno em seu
Proyecto 95,
Se as pessoas no confiam nos partidos, a
misso da poltica se torna ilusria: para
mobilizar e orientar, os partidos precisam ser
confiveis. Como confiar em partidos que
operam s escuras? Como esperar que ad-
ministrem bem o Estado quando no podem
(ou no querem) mostrar sua prpria admi-
nistrao? Se hoje recebem fundos clandes-
tinos, como acreditar que, amanh, tenham
independncia e autoridade para punir a clan-
destinidade?
3
Porm, se o debate quase candente,
as propostas o esfriam. Praticamente no
h projeto de soluo de sada que enfatize
a soluo republicana seja esta forte, isto
, propondo que caiba gora, aos cida-
dos, enfrentar a corrupo, seja ela fraca,
confiando numa imprensa livre e pluralista
para equilibrar os pontos de vista opostos.
Nesse sentido, o que se prope em termos
de equilbrio de chances entre os partidos,
no Brasil, no destoa muito de uma legisla-
o eleitoral e um sistema judicial eleitoral
cujas principais preocupaes mais pare-
cem consistir em coibir a discusso e a ex-
presso de idias e seus exageros do
que em liberar o debate para os cidados.
No fundo, h uma certa amargura ou decep-
o no interior desses debates polticos: a
renncia expectativa de que a res publica
possa prevalecer e, na sua falta, a aposta
numa burocracia weberiana que d conta
dos excessos. Para aqueles que pensam a
poltica como um excesso (Rancire, por
exemplo, e os lacanianos), evidentemente,
aqui h um erro de base, uma reduo da
poltica administrao e livre concorrn-
cia entre os partidos, como se crissemos
um conselho que, a exemplo do CADE, evi-
tasse os monoplios e assegurasse a com-
petio.
81
Notas
1
Ante esse panorama [uma imagem de desonestidade
dos polticos de 87% na Amrica Latina, contra 63%
na mdia mundial], a primeira reao a proposta de
sol ues normati vas (RUBIO, Del i a Ferrei ra.
Financiamento de partidos e campanhas: fundos
pblicos versus fundos privados. Novos Estudos
Cebrap. n. 73, p. 6-16, nov. 2005). Acrescenta que
A nosso ver, a divulgao pblica da origem e do
destino dos fundos que financiam a poltica muito
mais importante que o estabelecimento de limites e
restries de difcil aplicao e controle, mas conclui:
a efeti vi dade das restri es l egai s depende
essencialmente da capacidade e eficcia dos rgos
de controle.
2
Ver, por exemplo: Uma das razes para que a
corrupo poltica seja praticada com uma relativa
impunidade no Brasil a total falta de mecanismos
internos e externos de controle. In: FLEISCHER,
David. Political corruption in Brazil. The delicate
connection with campaign finance. Crime, law and
social change, 25: 311, 1997; ver, tambm, seus
Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing.
Washington: CSIS Report; e, especialmente: O
impacto da Reforma Poltica sobre a Cmara Federal.
Plenarium, 1: 123-41, 2004.
3
Citado, sem indicao do nome de Terragno, no
interessante trabalho de CAMPOS, Mauro Macedo.
Financiamento de campanhas eleitorais e accountability
na Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em
perspectiva comparada. Programa de Cincia Poltica
da UFMG, 2004.
Referncias
CAMPOS, Mauro Macedo. Financiamento de campanhas eleitorais e
accountability na Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em perspec-
tiva comparada. Programa de Cincia Poltica da UFMG, 2004.
CONSTANT, Benjamin. A liberdade dos antigos comparada dos
modernos. In: BERLIN, Isaiah. Quatro ensaios sobre a liberdade.
Braslia: Editora da UNB, 1958.
FLEISCHER, David. Political corruption in Brazil. The delicate connection
with campaign finance. Crime, Law and social change, 25: 311, 1997.
FLEISCHER, David. Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing.
Washington: CSIS Report, 2002.
FLEISCHER, David. O impacto da reforma poltica sobre a Cmara
Federal. Plenarium, 1: 123-141, 2004.
HALVY, Daniel. La Fin des Notables. 1930.
HALVY, Daniel. La Rpublique des ducs. 1937.
RIBEIRO, Renato Janine . Sobre o voto obrigatrio. In: BENEVIDES,
Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (Org.). Reforma
poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2003.
RUBIO, Delia Ferreira. Financiamento de partidos e campanhas: fundos
pblicos versus fundos privados. Novos Estudos CEBRAP, n. 73, p. 6-16,
nov. 2005.
82
Corrupo e
Estado de Direito
Newton Bignotto
Quando se discute reforma poltica no
Brasil, um dos obstculos mais citados para
o pleno desenvolvimento da vida democrti-
ca no pas a corrupo freqente dos agen-
tes do Estado e os prejuzos causados pelo
que muitos acreditam ser um fato generali-
zado na vida pblica. Essa percepo do
senso comum acompanha a maneira como
alguns cientistas polticos definem o fen-
meno da corrupo nas sociedades contem-
porneas. Gianfranco Pasquino no conhecido
Dicionrio de Poltica, editado dentre outros
por Norberto Bobbio, afirma que corrupo
designa o fenmeno pelo qual um funcio-
nrio pblico levado a agir de modo diver-
so dos padres normativos do sistema,
favorecendo interesses particulares em tro-
co de recompensa. Corrupto , portanto, o
comportamento ilegal de quem desempe-
nha um papel na estrutura estatal. Ao colo-
car assim o problema, o autor restringe seu
alcance aos atores diretamente relacionados
com a ao governamental e sugere que a
corrupo primariamente um ato ilegal,
perpetrado por aqueles que deveriam zelar
pelo bom funcionamento do aparelho esta-
tal, notadamente os funcionrios. O mbito
de ao dos corruptos , pois, essencial-
mente o Estado.
A abordagem da questo tal como apre-
sentada mostra que o principal remdio para
a corrupo deve ser de natureza legal, uma
vez que ela antes de tudo um ato de ilega-
lidade. Isso sugere que uma reforma polti-
ca deveria se concentrar na modificao da
legislao vigente, visando adequ-la ao
carter generalizado que o fenmeno pare-
cer ter adquirido na sociedade brasileira.
Ocorre que, se estudarmos o problema des-
se ponto de vista, ser mister reconhecer
83
que o aparato legal brasileiro, como o de
muitas naes democrticas, est longe de
ser omisso em relao aos funcionrios que
transgridem a lei. O cdigo de conduta do
funcionalismo, assim como a legislao bra-
sileira em suas vrias formas, prev uma
srie de punies, que so aplicadas com
maior ou menor sucesso pelas correge-
dorias pblicas, assim como pela justia
comum. A reforma da legislao certamente
pode torn-la mais eficiente diante dos mui-
tos desmandos que dominam nossa vida
pblica.
O que se deve perguntar, entretanto,
se a anlise por esse vis abarca todos os
aspectos do problema, mesmo na forma
como percebido pelo senso comum. O
mal-estar que domina muitos setores da so-
ciedade brasileira, quando confrontadas com
a pergunta sobre o funcionamento do Esta-
do, no parece se esgotar na queixa contra
a ineficincia dos mecanismos legais em pu-
nir os transgressores. A corrupo tida
como um problema para a sociedade brasi-
leira, em grande medida, porque percebi-
da como parte de nossa vida poltica em
toda sua extenso e no apenas em uma de
suas dimenses. Quando se fala da corrup-
o dos polticos, o fenmeno ganha uma
amplitude que no est prevista na anlise
de muitos cientistas sociais. A restrio da
questo, no entanto, como aquela operada
por Pasquino, tem o mrito de apontar para
solues possveis pelo uso de mecanismos
tradicionais de controle das atividades do
Estado, que se torna muito mais difcil, quan-
do tomamos a corrupo em sua acepo
mais larga, que afeta a relao dos cidados
de um Estado com a vida poltica em geral
e no apenas com uma de suas instncias
mais facilmente identificveis. No caso bra-
sileiro, parece-nos, entretanto, que o concei-
to alargado de corrupo est mais prximo
das preocupaes dos cidados comuns,
do que a abordagem restritiva proposta por
alguns cientistas sociais.
Historicamente o problema da corrupo
faz parte do vocabulrio da filosofia poltica
desde a Antiguidade. Plato abordou a ques-
to no oitavo livro da Repblica. Para o pen-
sador grego cada regime poltico correspon-
de a um tipo de homem. Assim, numa
aristocracia, um determinado grupo social
restrito ocupa o poder e governa segundo
seus interesses e valores. Quando os filhos
dos aristocratas perdem a capacidade de
reproduzir o comportamento de seus pais,
o regime se corrompe e se transforma em
outra forma de governo. O importante nessa
mudana de regime que ela inevitvel
aos olhos do filsofo e se tornava inexorvel
com o passar do tempo.
A herana platnica foi recebida por Aris-
tteles que a ela dedicou pginas lumi-
nosas no quinto livro de sua Poltica , e
depois foi popularizada pelo historiador gre-
go Polbio, que viveu no segundo sculo de
nossa era. Ele afirmava que os regimes
mudavam segundo uma ordem predetermi-
nada e sempre num mesmo sentido. Dos
melhores regimes passa-se para os piores
at que preciso regenerar inteiramente o
corpo poltico. Para resistir a essas mudan-
as, necessrio misturar na constituio
do regime elementos oriundos das trs for-
mas no degeneradas de governo: a reale-
za, a aristocracia e a democracia. Com isso
pretende-se evitar que a simples passagem
do tempo destrua o corpo poltico sem que
os homens possam fazer algo para det-la.
No entanto, mesmo num regime misto, a
corrupo um fato inexorvel, que pode
ser retardado, mas no evitado para sem-
pre. Para os antigos havia, portanto, uma
relao direta entre o comportamento dos
homens e a corrupo do corpo poltico, mas
ela dizia respeito essncia dos regimes. O
que se corrompia eram as formas polticas,
mas a origem do processo estava nos homens,
nos costumes degradados e na violao
freqente da lei. Durante o Renascimento,
os humanistas italianos, Maquiavel em par-
ticular, retomaram o problema do estudo da
corrupo, insistindo sobre o fato de que se
os homens fracassam em defender os valo-
res republicanos, a corrupo ganha terreno
e destri o corpo poltico.
84
Na modernidade Montesquieu abordou,
no oitavo livro de seu Do esprito das leis, o
tema da corrupo de uma maneira que lem-
bra a dos antigos. Para ele : A corrupo de
cada governo comea quase sempre pela
dos princpios. Mas o que um princpio?
Para o pensador, princpio o que faz um
regime poltico agir, a seta que guia os ho-
mens em suas aes, quando devem fazer
escolhas na cena pblica. Numa repblica
o princpio sempre a virtude. Isso no sig-
nifica dizer que num regime republicano
que para ele engloba as democracias os
homens ajam virtuosamente ou sejam sem-
pre virtuosos. Montesquieu, no livro quarto
de Do esprito das leis, afirma que: Pode-
mos definir esta virtude como o amor pelas
leis e pela ptria. Este amor. Exigindo sem-
pre a supremacia do interesse pblico so-
bre o interesse particular, produz todas as
virtudes individuais; elas nada mais so do
que esta supremacia. Ao se corromper o
princpio de uma repblica o que se consta-
ta que os homens deixam de agir por amor
ptria, ou param de defender os interes-
ses pblicos acima de tudo, e passam a se
guiar por outros ideais, que tanto podem ser
os desejos individuais, quanto a honra, que
move as monarquias.
No sculo 19, essa maneira de abordar o
problema da corrupo deixou de ser consi-
derada e foi aos poucos perdendo terreno
para anlises mais prximas daquelas que
dominam hoje as cincias sociais. Que sen-
tido tem ento recorrer ao passado? Certa-
mente no podemos mais nos referir
corrupo como a um fenmeno natural, nem
mesmo esperar da mistura de diversos mo-
delos de governo a soluo para as graves
questes suscitadas pela corrupo dos
agentes do Estado. O que cabe reter a
idia de que ao se corromper o corpo polti-
co perde sua identidade e deixa de oferecer
a seus membros a proteo de suas leis.
Para manter viva essa herana devemos,
pois, ver de que maneira a modernidade al-
terou nossa forma de pensar a natureza dos
corpos polticos e sua forma de funcionar.
O primeiro passo para efetuar o vnculo
entre a tradio e a modernidade reconhe-
cer que a identidade das naes contempo-
rneas garantida por sua Constituio
conjunto de leis fundamentais que no pode
ser modificado pelos governantes particula-
res e no mais por princpios abstratos
ou transcendentes. Embora possamos pen-
sar a Constituio de diversas maneiras, o
que rene as diversas concepes a idia
de que os Estados modernos so estrutura-
dos em torno de leis fundamentais, que ga-
rantem seu funcionamento e limitam os
poderes dos governantes. Tanto para aque-
les que, como Rousseau ou Hegel, enxer-
gam na Constituio um organismo jurdico,
que confere unidade ao Estado, quanto para
os que, como Locke e Rawls, vem no apa-
rato legal constitucional uma maneira de
garantir os direitos individuais pela limitao
dos poderes, a afirmao da identidade do
Estado moderno por sua Constituio parte
do princpio da superioridade das leis sobre
as vontades individuais. Nesse sentido, ao
criar o mecanismo constitucional, seja pela
preservao dos costumes e leis tradicio-
nais (Burke), seja pela expresso escrita da
vontade do povo (Thomas Paine, Rousseau),
os cidados assumem que desejam viver
segundo seus princpios e que estes no
podero ser destrudos sem que o Estado
tambm o seja. Uma das conseqncias
dessa maneira de abordar o problema da
fundao das formas polticas que no h
Estado de direito e Constituio sem que
aja delimitao das fronteiras entre o dom-
nio pblico e o domnio privado. Da mesma
forma, nessa lgica, a Constituio o mar-
co ltimo para decidir da legalidade ou ile-
galidade de uma ao.
Para pensar o problema da corrupo no
Brasil importante fugir de sua interpreta-
o corriqueira, levar em conta as relaes
complexas, que se estabeleceram ao longo
dos anos entre rgos estatais e grupos pri-
vados. Dentre ns, a Constituio nunca che-
gou a ocupar o lugar que tem na vida poltica
de naes como os Estados Unidos. Embora
tenhamos uma rica histria constitucional,
85
a separao entre o pblico e o privado nem
sempre percebida como um fato derivado
das leis fundamentais e nela refletidos. De
um lado, grupos ou partidos polticos que
chegam ao poder costumam desconhecer
o fato de que o aparato constitucional cons-
titui um limite instransponvel para suas
aes. Agindo como grupo privado, vrios
atores polticos se comportam como se a
vitria nas eleies significasse a posse da
totalidade dos poderes do Estado. A confu-
so entre a esfera do governo e os domnios
do Estado conduzem crena de que a so-
berania popular, origem das leis em uma
democracia, apenas uma referncia ideal,
sem correspondncia na realidade. Por ou-
tro lado, o prprio Estado parece reproduzir
seus quadros, como mostrou Faoro, criando
um grupo dirigente, que no reconhece limi-
tes para suas prticas, alm daqueles ine-
rentes s disputas polticas.
Olhando para esse quadro, possvel
concluir que no Brasil, se a corrupo em
grande medida o efeito do comportamento
ilegal de funcionrios pblicos, ela um fe-
nmeno que atinge setores muito mais am-
plos de nossa sociedade e ameaa romper
o equilbrio constitucional atentando contra
alguns de seus princpios fundamentais.
Atacar o problema de frente implica retomar
o debate sobre as definies entre o pblico
e o privado e pensar numa reforma da legis-
lao que contemple o conjunto das foras
polticas, e no apenas os agentes do Esta-
do. Essa ampliao dos horizontes da anli-
se ajuda a ver que a corrupo um risco
para os fundamentos da democracia. Ao
preferir os interesses privados aos interes-
ses pblicos, mais do que transgredir a lei,
atinge-se o ncleo mesmo do Estado: sua
Constituio. Uma reforma da legislao ter
pois necessariamente que levar em conta a
ameaa representada pelos corruptos e o
fato de que a corrupo diz respeito ma-
neira como a sociedade como um todo lida
com a coisa pblica. O Estado de direito
no sobrevive sem que todos os atores en-
volvidos no processo sejam responsabiliza-
dos e sem a afirmao da superioridade do
bem pblico sobre o bem privado. claro
que os crimes cometidos por funcionrios e
cidados devem ser punidos segundo a le-
gislao vigente. Mas, se quisermos levar
em conta a natureza verdadeiramente poltica
da corrupo, ser preciso prestar ateno
a seu nascedouro nas relaes promscuas
entre os interesses de agentes particulares
e as aes governamentais. Sem uma defi-
nio clara das fronteiras entre o pblico e o
privado e a extenso da punio a todos os
agentes corruptores, as diversas prticas ile-
gais, que caracterizam a corrupo no Brasil,
sero uma ameaa constante manuten-
o do Estado de direito. A idia dos anti-
gos de que a corrupo dos homens leva
destruio do corpo poltico serve, assim,
como uma indicao dos riscos que corre-
mos, quando abandonamos o marco das
leis fundamentais, para gerirmos a vida p-
blica com a lgica imediata das disputas
eleitorais.
Referncias
ARISTOTE. La politique. Paris: J.Vrin, 1982.
BOBBIO, N. et al. Dicionrio de Poltica. Braslia: EDUNB, 1992, 2 v.
FAORO, R. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Globo, 2001.
LOCKE, J. Two treatises of government. Cambridge: Cambridge University
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MONTESQUIEU. Do esprito das leis. So Paulo: Editora Abril, 1979.
PLATO. A Repblica. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2001.
RAWLS, J. A theory of justice. Oxford: Oxford University Press, 1973.
ROUSSEAU, J.J. O contrato social. Rio de janeiro: Martins Fontes, 1999.
86
Voto Obrigatrio
Ccero Arajo
O voto obrigatrio aquele em que a
participao eleitoral no deixada ao arb-
trio do eleitor, mas determinada por lei, que
assim prev sanes no caso de no-cum-
primento. Seu oposto o voto facultativo.
Desde sua introduo em pases euro-
peus, no final do sculo 19 a regra ado-
tada no Brasil desde 1934 , o voto
obrigatrio objeto de aceso debate, que
incide sobre o prprio carter da participa-
o poltica num regime democrtico. O pre-
sente verbete dar um panorama desse
debate.
As razes a favor ou contra o voto obriga-
trio podem ser classificadas em dois tipos:
I) razes de princpio, que levam em conta o
significado e o estatuto mesmo do ato de
votar; e II) razes prudenciais, que conside-
ram os efeitos benficos ou danosos da
obrigatoriedade (ou no) da participao.
I) Os crticos costumam argumentar que,
se o voto um direito, por definio ele no
poderia ser obrigatrio. Das duas, uma: ou
possumos um direito, caso em que est em
nosso poder exerc-lo ou no; ou somos
compelidos por lei a fazer algo, e ento isso
de fato uma obrigao, no um direito.
Porm, grande parte dos defensores do voto
obrigatrio concebem que o voto um direi-
to do cidado, o que seria uma contradio
patente.
H duas respostas distintas a essa obje-
o conceitual. Pode-se simplesmente dei-
xar de lado a idia de que o voto um direito,
para passar a v-lo como um dever do cida-
do, passvel da compulso da lei. Nesse
caso, faz-se necessria uma linha de argu-
mento para explicar por que no seria um
direito. Mas h ainda outro tipo de resposta:
pensar num sentido de direito compatvel
com a simultnea idia de obrigao. O voto
87
seria, por exemplo, assemelhado ao direito
educao, no qual se faz necessrio dis-
tinguir o acesso a algo, de seu desfrute
efetivo. Todo cidado tem direito de acesso
educao no sentido de que pode exi-
gi-la do Estado , mas, uma vez obtido,
no est ao arbtrio do favorecido exerc-lo
ou no. Tanto que, nos pases em que a
educao declarada um direito, ela tam-
bm obrigatria para os seus beneficirios.
Em outras palavras, um direito e um dever
legal ao mesmo tempo.
Mas seria mesmo adequado aproximar
o voto educao? A compulsoriedade da
educao est relacionada tutela que o
Estado reivindica sobre sua populao mais
jovem. Na verdade, o Estado obriga os pais
a exercerem sua funo de tutores dos fi-
lhos; em caso de falha paterna nessa tare-
fa, o Estado se encarrega de cumpri-la
diretamente. A tutela, porm, dirigida a
pessoas que ainda no atingiram a maiori-
dade, isto , a plena autonomia e responsa-
bilidade por seus atos. Mas essa idia no
se aplica ao voto, que justamente pressu-
pe a autonomia, no a tutela. No se con-
cede o voto a quem precisa de tutor. E isso
nos remete ao cerne do problema de conce-
ber o voto como uma obrigao legal.
John Stuart Mill, num clebre ensaio so-
bre o governo representativo, props que,
em vez de pens-lo como um direito indivi-
dual que pode ser exercido ou no, ou
mesmo transferido, ao arbtrio de seu pos-
suidor , o voto deveria ser considerado o
resultado de um ato pblico de confiana
(trust), que lanaria a seu receptor certas res-
ponsabilidades, a comear o prprio ato de
votar.
O exerccio de qualquer funo poltica, seja
como um eleitor ou como um representan-
te, um poder sobre os outros. Aqueles que
dizem que o sufrgio no um ato de confi-
ana, mas um direito, dificilmente aceitaro
as concluses a que sua doutrina conduz. Se
um direito, se pertence ao eleitor em seu
prprio benefcio, com que base poderamos
culp-lo por vend-lo, ou por us-lo para re-
comendar a si prprio a quem seja de seu
interesse agradar?
Atribuir a algum um ttulo de eleitor,
portanto, no o mesmo que atribuir-lhe um
ttulo de propriedade, mas antes oficiar-lhe
a obrigao de fazer jus confiana nele
depositada, que tambm um reconheci-
mento de sua capacidade para contribuir com
uma atividade necessariamente concertada.
Mais do que da educao, poder-se-ia ar-
gumentar, o voto se aproximaria de ativida-
des como o servio militar: de um tipo de
servio que, ou se realiza coletiva e coopera-
tivamente, ou perde sua eficcia. Como no
se trata de tutela, no seria contraditrio fa-
lar aqui de uma mesma pessoa ter um direi-
to de acesso que, sendo algo distinto de
um ttulo de propriedade, complementado
por um dever de exerccio. Quanto trans-
formao desse dever numa obrigao le-
gal, esta poderia ser justificada como uma
forma de evitar que uma parte dos cidados
jogue nas costas dos demais um servio
pblico. Seria, em suma, um modo de deses-
timular aquilo que os cientistas polticos cos-
tumam chamar de efeito do carona.
Contudo, h um problema que esse ar-
gumento parece no levar em considerao:
a qualidade do voto. Num regime democr-
tico, o voto define a qualidade de suas deci-
ses, especialmente no que diz respeito
escolha dos representantes da comunida-
de. Nesse sentido, querer que todos partici-
pem de uma eleio implica supor que o
voto de cada participante faz diferena, e,
portanto, que cada voto expressa uma deci-
so independente. por isso que a quanti-
dade de votos no deve servir de substituto
para a sua qualidade. Note-se que, sob essa
perspectiva, o direito de sufrgio incom-
patvel com a obrigao legal, mas no
preciso que o seja com o dever cvico, con-
tanto que pensado em termos morais, e, no,
jurdicos. O cidado tem o direito (legalmente
garantido) e tambm o dever (moral) de vo-
tar, mas de votar com sua conscincia. Esse
o significado crucial de uma eleio livre
e da que tenha de ser formulada em termos
de um direito: a livre conscincia do eleitor,
sua espontaneidade, digamos assim, define
a qualidade de seu voto. Mas exatamente
88
isso que o instituto da obrigatoriedade pare-
ce desprezar. E, ao induzir o voto leviano e
alienado, a regra provoca a ampliao de
prticas clientelsticas na relao candida-
to-eleitor, cada lado vendo nela uma oportu-
nidade de troca de favores.
II) As ponderaes de princpio, no en-
tanto, no esclarecem toda a questo. Mes-
mo que argumentos dessa ordem venham
a nos fazer pender na direo do voto facul-
tativo, seria imprudente desconsiderar os
efeitos, reais ou possveis, de sua institui-
o numa sociedade com tais ou quais
caractersticas. Se desprezamos esse as-
pecto, uma medida, em tese, bem-inten-
cionada pode revelar-se perversa na prtica.
Ou, ainda que correta conceitualmente, a de-
pender da estrutura social sobre a qual se
ergue, acabe produzindo efeitos danosos que
superem muito os benficos. esse o pon-
to em que se fixam certos defensores do
voto obrigatrio.
Tomemos, por exemplo, os efeitos da
participao/absteno eleitoral sobre a
representao poltica. H quase um con-
senso entre os cientistas polticos de que a
maior ou menor extenso e variedade dessa
participao tem seus reflexos no compor-
tamento dos representantes. Quanto mais
um determinado grupo social alijado do
voto, menor a chance de encontrar agncias
polticas dispostas a fazer ecoar suas quei-
xas ou defender seus interesses. J o sim-
ples fato de um representante saber que
essa participao existe, altera seu modo
de proceder na arena pblica. De modo que
uma participao eleitoral diferenciada de
grupos sociais causa efeitos distintos na atu-
ao dos governantes. Quem participa me-
nos recebe menos ateno.
isso que parece ocorrer quando o voto
torna-se facultativo. Grupos marginalizados
da sociedade marcados desfavoravel-
mente pela escolaridade, pela distribuio
de renda ou pelo preconceito racial ten-
dem a participar menos das eleies. Seu
prprio alijamento social os torna mais des-
crentes das instituies polticas, logo, me-
nos estimulados a votar. No votando,
contudo, esses grupos acabam reforando
sua marginalizao social, pelas razes ex-
postas acima. O voto obrigatrio seria ento
uma poltica de Estado que, mesmo no eli-
minando a desigualdade poltica derivada da
estrutura social, pelo menos a atenuaria. E
isso j compensaria as desvantagens da
prpria compulsoriedade. De fato, a srie
histrica de eleies nos Estados Unidos,
onde o voto facultativo, revela uma menor
proporo de comparecimento eleitoral da
populao negra em relao branca. No
Brasil, uma pesquisa de opinio recente in-
dica que as faixas de menor escolaridade
compareceriam menos do que as de maior
escolaridade, se lhes fosse dada a opo
de no votar. O caso dos Estados Unidos,
especialmente, um alerta para o perigo de
que a defesa do voto facultativo se torne um
libi para justificar o descompromisso deli-
berado para com as camadas mais preteri-
das da sociedade.
Quanto aos efeitos da absteno sobre
as decises de governo, em especial as
polticas pblicas, os dados empricos no
so claros. Mesmo com informaes incon-
clusivas, h quem pondere, tendo em con-
ta, por exemplo, a histria do desempenho
de Estados como o brasileiro para diminuir
as desigualdades sociais mesmo em
tempos de democracia, mas com voto obri-
gatrio , que o impacto de um compareci-
mento eleitoral amplo e variado nulo ou
irrelevante. Os porta-vozes dessa opinio at
sugerem que, no fundo, os grupos margina-
lizados tm um motivo bem razovel para
se abster ou desejar se abster: a percep-
o, geralmente confirmada, de que seu voto
faz pouca diferena. No votar seria, portan-
to, um sinal de protesto.
Mas se um protesto contra as prticas
da representao poltica, por que no votar
em branco ou nulo, em vez de se abster?
Essa pergunta remete relao entre o com-
parecimento eleitoral e o grau de compromisso
dos cidados com a sustentao de um re-
gime democrtico. Ser que esse compro-
misso deve depender exclusivamente do
desempenho satisfatrio dos representantes?
89
Suas falhas, ainda que graves, deveriam le-
var rejeio do prprio regime poltico?
Aps uma experincia recente e dolorosa de
ditadura militar, essa uma questo inquie-
tante para muitos brasileiros sinceramente
preocupados em preservar do esvaziamento
uma democracia frgil e ainda em constru-
o. certo que a rejeio da representao
poltica corrente no implica a condenao
do regime democrtico em si, diferena que
poderia ser muito bem marcada pelo com-
parecimento com voto nulo ou em branco.
Porm, boa parte do eleitorado potencial no
a percebe, o que acaba facilitando o cami-
nho da absteno.
O voto obrigatrio, por sua vez, no pare-
ce ser capaz de corrigir essa deficincia, na
medida em que seja fator de participao
pouco refletida. Retornamos ento ao ponto
crucial: a quantidade no substitui a quali-
dade. O compromisso com o regime no
funo de nmeros expressivos de compa-
recimento que se possam apresentar no fi-
nal de um pleito como faziam os governos
socialistas autoritrios do Leste Europeu ,
mas do engajamento consciente e delibera-
do na sua sustentao.
Assim, desde que os efeitos da partici-
pao/absteno so bastante incertos, tanto
os defensores quanto os crticos do voto
obrigatrio no teriam motivos para se en-
trincheirar to rigidamente em suas posi-
es. J as vises de princpio, embora muito
importantes para iluminar o caminho da dis-
cusso, no deveriam permanecer imunes
s conseqncias prticas da adoo de
uma norma institucional, que certamente
variam de acordo com o contexto, social ou
histrico, por mais inconclusivas que sejam
as pesquisas empricas sobre como elas
variam. No fim das contas, ambos os lados
tm de reconhecer que a definio instituci-
onal do carter do voto no substitui a ne-
cessidade de esclarecer a cidadania, atravs
dos partidos, dos meios de comunicao e
do prprio sistema educacional, a respeito
do que est em jogo nesse gesto aparente-
mente simples, mas to emblemtico da
disposio cvica das naes democrticas.
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Braslia: Editora da UnB.
90
CPIs e
Investigao Poltica
Fbio Wanderley Reis
As informaes sobre as origens das
comisses parlamentares de inqurito so
variadas e desencontradas. H mesmo inter-
pretaes que as fazem remontar prpria
conquista normanda da Inglaterra. Mais
usualmente, porm, elas so ligadas aos
desdobramentos da Revoluo Gloriosa de
1688 e do desenvolvimento do parlamenta-
rismo naquele pas, apesar de que gradual-
mente a indicao de comisses especiais
tenha ento sido substituda pela atuao
do prprio Gabinete na realizao das inves-
tigaes sobre eventuais desvios de conduta
em assuntos governamentais. Na primeira
metade do sculo 19 as comisses parla-
mentares de inqurito se estabelecem mais
nitidamente na tradio britnica, com seu
papel decaindo em seguida at a implan-
tao, em 1921, dos Tribunais de Inqurito,
destinados a funcionar em bases mais perma-
nentes e menos sensveis ao facciosismo ou
partidarismo poltico.
Mas nos Estados Unidos que as co-
misses parlamentares de inqurito mais
se desenvolvem. Isso pode ser visto como
decorrncia da importncia adquirida pelo
recurso a comisses, em geral, no Congresso
estadunidense, a qual, por sua vez, pode
ser vinculada peculiar dinmica partidria
do pas. Girando em torno de partidos cor-
respondentes ao que Maurice Duverger de-
signou como partidos de quadros (de
coeso precria e funcionamento pratica-
mente restrito ao prprio Parlamento ou Con-
gresso, a no ser nos momentos eleitorais),
essa dinmica tende a favorecer a operao
de comisses suprapartidrias, em contraste
com o efeito produzido no mbito parlamentar
pelo longo predomnio, em diferentes pases
da Europa, de partidos coesos e disciplinados,
de orientao ideolgica mais marcada e
mais prximos ao modelo dos partidos de
91
massas de Duverger. Seja como for, as
constituies de vrios estados norte-ameri-
canos j contemplavam, desde a indepen-
dncia, o mecanismo das comisses
parlamentares de inqurito, e elas continuam
a ter papel destacado, tanto no mbito esta-
dual, quanto no federal. A influncia da expe-
rincia dos Estados Unidos foi certamente a
de maior importncia para a introduo do
mecanismo das comisses parlamentares
de inqurito no Brasil. Mas elas so tam-
bm importantes em vrios outros pases,
podendo-se citar Alemanha, Grcia, Irlanda
e Austrlia como exemplos de relevo.
Um conveniente resumo do status das
comisses parlamentares de inqurito nas
sucessivas constituies brasileiras forne-
cido por Srgio Resende de Barros em texto
recente (Barros, 2006). Ausentes das duas
primeiras constituies, as de 1824 e 1891,
elas vo aparecer pela primeira vez na cons-
tituio de 1934, que previa a CPI em seu
artigo 36. A CPI era a restrita, porm, C-
mara dos Deputados, enquanto o poder para
criar comisses de inqurito estava restrito,
no Senado, parte dele que funcionava du-
rante o recesso parlamentar, a Seo Perma-
nente. Omitido, naturalmente, na Constituio
de 1937, imposta por Getlio Vargas, o instru-
mento da CPI retorna na Constituio de 1946,
sendo previsto para ambas as Casas legisla-
tivas. J a Constituio de 1967, no artigo 39,
prev a CPI mista de deputados e senadores,
alm da CPI de cada Casa, introduzindo,
ainda, a exigncia de prazo certo para o fun-
cionamento da CPI, ademais de reafirmar a
exigncia de que ela tenha fato determi-
nado como seu objeto, que j vinha desde
a Constituio de 1934.
A Constituio em vigor, promulgada em
1988, dispe sobre comisses parlamentares
de inqurito no pargrafo 3 do artigo 58, rela-
tivo a comisses permanentes e temporrias
do Congresso Nacional. Diz o pargrafo 3:
As comisses parlamentares de inqurito,
que tero poderes de investigao prprios
das autoridades judiciais, alm de outros pre-
vistos nos regimentos das respectivas Casas,
sero criadas pela Cmara dos Deputados e
pelo Senado Federal, em conjunto ou sepa-
radamente, mediante requerimento de um
tero de seus membros, para a apurao
de fato determinado e por prazo certo, sendo
suas concluses, se for o caso, encami-
nhadas ao Ministrio Pblico, para que pro-
mova a responsabilidade civil ou criminal
dos infratores.
A avaliao a ser feita do instrumento
representado pelas comisses parlamentares
de inqurito e do papel que tm cumprido
na vida poltica brasileira equvoca. Em
princpio, elas certamente podem trazer con-
tribuies positivas e importantes na expo-
sio pblica de conduta imprpria em reas
variadas e no seu eventual esclarecimento.
Contudo, dada precisamente a publicidade
que tende a cerc-las, e que afim s pr-
prias razes de que existam, a atuao das
CPIs se v exposta tambm s complicaes
e dificuldades que, do ponto de vista do ideal
democrtico, envolvem a operao da opi-
nio pblica e as relaes entre maiorias e
minorias.
Assim, as comisses parlamentares de
inqurito so com freqncia, como suge-
rido acima, objeto de partidarizao e faccio-
sismo excessivos, com conseqncias
negativas. Esse aspecto de facciosismo
pode ser ligado, na atualidade brasileira, ao
prprio dispositivo do artigo 58 da Consti-
tuio que estende s comisses, includas
as CPIs, o princpio da proporcionalidade na
representao dos partidos ou dos blocos
parlamentares que participam da respectiva
Casa legislativa. Embora o dispositivo possa,
sem dvida, pretender justificar-se em termos
democrticos, sua vigncia redunda em que
os partidos ou blocos majoritrios possam,
com freqncia, estabelecer ou bloquear a
instalao de CPIs, ou condicionar fortemente
o seu funcionamento uma vez implantadas.
A justificao democrtica do dispositivo
remete importncia da regra da maioria
como meio, que parece natural ou mesmo
inevitvel, de traduzir em termos operacionais
a idia da vontade da coletividade, seja qual
for a escala em que esta se defina. Mas os
problemas se introduzem se temos em con-
ta, com referncia coletividade poltica
abrangente, o contraste entre o modelo da
democracia direta, que tende a consagrar
92
sem mais a vontade da maioria em cada
momento, e o modelo da democracia cons-
titucional, empenhado na construo institu-
cional complexa em que regras bsicas
limitam o peso das maiorias cambiantes (e
da maioria suposta, a difusa opinio p-
blica) e tornam possvel garantir os direitos
liberais e civis, includos os direitos das mi-
norias (como se sabe, a idia dos direitos
civis no existia, por exemplo, na Atenas cls-
sica, o grande exemplo de democracia di-
reta). Ora, as democracias modernas,
includa a brasileira, so, com boas razes,
democracias constitucionais e representa-
tivas (com os partidos polticos cumprindo
papel indispensvel no processo de repre-
sentao), ainda que haja experimentao
mais ou menos intensa com mecanismos
de democracia direta em diferentes casos
experimentao que se v cercada tanto
de aspectos positivos e promissores quanto
de conseqncias problemticas. Por outro
lado, elas so tambm democracias em que
a opinio pblica se faz sentir fortemente
e de modo peculiar, tendo em vista a impor-
tncia, a diversidade e o dinamismo cres-
cente dos meios de comunicao de
massas.
Tudo isso traz dificuldades avaliao
das comisses parlamentares de inqurito.
Alguns pretendem ligar a atuao das CPIs
justamente ao fato seja como causa ou
como efeito de que haja clamor pblico
a respeito de determinados assuntos ou pro-
blemas, clamor este que mesmo visto
como um fator de legitimao delas, parti-
cularmente no caso de certos desdobra-
mentos especiais, como o do impeachment
de governantes. Mas no cabe ignorar a
tenso sugerida entre o clamor pblico (ou
a opinio pblica) e os princpios que a
democracia constitucional e representativa
consagra. A presso em favor da unanimi-
dade e a tendncia a suprimir a divergncia
que se podem apontar na dinmica da opi-
nio pblica so, na verdade, traos que, jun-
tamente com presses de outro tipo, no s
dificultam a manifestao das preferncias
privadas e autnticas dos prprios cidados
e eleitores: elas so obstculos, igualmente,
livre deliberao pelo representante ou
parlamentar no exerccio de suas funes,
incluindo o trabalho das comisses parla-
mentares de inqurito. Se ningum ques-
tiona que o voto secreto seja uma conquista
democrtica quando se trata do cidado
em seu papel de eleitor, pretender algo dis-
tinto com respeito s decises no mbito par-
lamentar redundaria em defender o chamado
mandato imperativo, em que o parlamentar
simplesmente faria o que quisessem os elei-
tores em cada momento e cuja impropriedade
nas condies da democracia constitucional
e representativa evidente ainda que po-
nhamos de lado a diversidade de presses
a que pode estar sujeito o parlamentar e as
dificuldades adicionais que vm da. Mas
os embaraos envolvidos nesses temas
complicados (vejam-se, por exemplo, Elster;
Slagstad, 1993; Kuran, 1995) contaminam
tambm, naturalmente, o prprio recurso
regra da maioria e proporcionalidade parti-
dria no que se refere implantao e ao
funcionamento das comisses parlamentares
de inqurito, transformando-as em instru-
mento sempre disponvel e fatalmente
esprio, em algum grau para atores de
motivao politicamente mope ou mida.
A experincia com as comisses parla-
mentares de inqurito na histria poltica mais
ou menos recente do pas respalda a ambi-
valncia em sua avaliao. Tomemos, para
comear, um exemplo relativo s turbulncias
do perodo democrtico de 1945 a 1964.
Temos, em abril de 1953, a instalao, sob
o controle da oposicionista Unio Democr-
tica Nacional (UDN) e a inspirao da cam-
panha sem trguas empreendida contra o
governo constitucional de Getlio Vargas por
Carlos Lacerda, deputado e dono do jornal
Tribuna da Imprensa, da CPI destinada a
apurar o suposto favorecimento financeiro
que teria sido prestado ilicitamente pelo
governo ao jornal ltima Hora, de Samuel
Wainer, que competia com a Tribuna e ata-
cava Lacerda ferozmente. Embora nada se
tenha provado sobre o envolvimento do go-
verno, inviabilizando-se uma eventual proposta
de impeachment, o fato que a CPI foi um
fator saliente do tumulto poltico que cul-
minou no suicdio de Vargas em agosto do
93
ano seguinte. E o episdio tem o interesse
de permitir salientar de forma singularmente
dramtica o carter problemtico do recurso
opinio pblica, com suas idas e vindas:
qual, na conjuntura, a verdadeira opinio
pblica, a que vociferava com Lacerda e a
UDN ou a que se viu mobilizada em seguida,
com a comoo popular causada pela morte
do presidente?
Mais recentemente, h vrios exemplos
de CPIs cuja atuao pode ser apreciada de
maneira positiva, embora a ligao entre a
maior ou menor legitimidade de suas decises
e o clamor pblico ocorrido em torno delas
no seja menos problemtica. Tivemos a CPI
de Paulo Csar Farias, tesoureiro da cam-
panha de Fernando Collor Presidncia, que
se dedicou a apurar denncias de corrupo
e resultou, em 1992, no impeachment do
presidente, que, em seu ineditismo, redunda
em claro reforo do quadro institucional ao
fazer-se sem tropelias ou violncias extra-
legais. Na esteira desses acontecimentos,
e com desdobramentos institucionais que
devem igualmente ser vistos com bons
olhos, tivemos em 1993 a CPI do Oramento,
em que a Cmara foi levada a cortar na pr-
pria carne, como se ressaltou ento, com a
cassao de vrios deputados os quais
incluam, porm, o deputado Ibsen Pinheiro,
posteriormente inocentado pela Justia. Levan-
tamento realizado por Bertha Maakaroun em
matria recente no jornal Estado de Minas
(Maakaroun, 2006.) v com grandes reservas
os ganhos obtidos com as 125 CPIs criadas
no Congresso Nacional nos ltimos 22 anos:
no s so poucas as punies efetivas de
culpados, mas so tambm grandemente
escassos os avanos legais resultantes de
suas recomendaes. E os problemas acar-
retados pelo facciosismo partidrio continuam
a mostrar-se claramente em vrios casos:
destaquem-se a CPI do Banestado, levada
a sequer produzir um relatrio final em con-
seqncia do enfrentamento partidrio entre
o presidente e o relator (apesar da gravidade
das denncias contidas em material rece-
bido do Ministrio Pblico sobre os bilhes
de reais em contas de servidores pblicos
no exterior); e a CPI dos Bingos, conduzida
no Senado, na qual o controle exercido pela
oposio ao governo Lula tem permitido que
assuma a feio de CPI do fim do mundo,
como tem sido chamada na imprensa, com
atuao legalmente questionvel. Mas h, na
direo contrria, o contra-exemplo de outra
CPI recente, a CPI dos Correios, que inega-
velmente ajudou a lanar luz sobre os des-
mandos do PT quanto compra de apoio no
Congresso, no obstante o governo ter su-
postamente seu controle total, como regis-
trava a imprensa em meados de junho de
2005.
Uma indagao final sobre os matizes
na ligao entre CPIs e opinio pblica. Ela
sugerida, entre outras coisas, pelos dados
sobre o persistente apoio popular a Lula que
as pesquisas apontam, apesar da derrocada
petista de 2005: a continuada exposio
pblica das refregas que tm as CPIs como
cenrio no concorrer para a intensificao
do desgaste da atividade poltica como tal,
com conseqncias, ao cabo, certamente
negativas?
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Forense, 1966.
94
2
Participao e
Opinio Pblica
Iniciativa Popular
Sonia Fleury
Iniciativa popular designa, em termos
genricos, diferentes maneiras de partici-
pao popular no exerccio dos poderes
Legislativo e Executivo incluindo o plebis-
cito, referendo, conselhos gestores, ora-
mento participativo, conselhos em termos
estritos, ou iniciativa popular legislativa, o
poder de acesso de um grupo de cidados
na elaborao de um Projeto de Lei, cum-
pridos certos pressupostos legais, a ser sub-
metido apreciao do Poder Legislativo.
Trata-se, em ambos os casos, da conju-
gao de mecanismos de democracia repre-
sentativa com instrumentos de democracia
direta ou de participao popular. No Brasil,
como em outros pases, a soberania popular
se exerce, primordialmente, por meio da re-
presentao da cidadania obtida atravs de
eleies de seus representantes no Poder
Legislativo e no Poder Executivo. No entan-
to, cada vez mais, tornam-se presentes
mecanismos de participao popular que
demonstram a possibilidade e a necessi-
dade de convivncia da democracia repre-
sentativa com a democracia participativa.
A Constituio Federal de 1988 CF/88
consagra ambas modalidades de exerccio
da soberania no artigo primeiro, pargrafo
nico, onde se l: Todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de represen-
tantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio.
Os cinco mecanismos de participao
popular mais conhecidos e utilizados no mun-
do so o plebiscito, o referendo, a iniciativa
popular, o recall, e o veto popular. No Brasil,
apenas os trs primeiros foram inscritos no
artigo 14 da CF/88:
95
A soberania popular ser exercida pelo su-
frgio universal e pelo voto direto e secreto,
com valor igual para todos, e, nos termos da
lei, mediante:
I plebiscito;
II referendo;
III iniciativa popular.
A trajetria da inscrio da participao
popular nos marcos legais no Brasil tem sido
mais retrica que efetiva, s mesmo repre-
sentando um novo patamar de exerccio da
democracia a partir da CF/88.
Benevides (1991) historia a participao
popular nas Constituies brasileiras desde
a existncia do princpio da revogao dos
mandatos de representantes no Imprio, em
relao possibilidade de perda de mandato
dos eleitos para o Conselho de Procuradores
do Estado. No entanto, este instituto previsto
em 1822, durou apenas um ano. Tambm
menciona a ao popular na Constituio de
1824, que previa a responsabilizao penal
dos juzes de direito e dos oficiais de justia
em casos de suborno, peita, peculato e con-
cusso. No entanto, recorre interpretao
do historiador Francisco Iglesias para analisar
esta iniciativa como uma forma de disfarar
a outorga da Constituio de 1824.
A Constituio Federal de 1891 no
continha instrumentos de democracia semi-
direta, embora as primeiras constituies
republicanas de alguns estados da Fede-
rao, como a de So Paulo, admitiam no
s a revogao dos mandatos legislativos
como tambm o veto popular, ou seja, a
anulao das deliberaes das autoridades
municipais mediante proposta de um certo
nmero de eleitores. J as constituies
republicanas dos estados do Rio Grande
do Sul, de Gois e de Santa Catarina, tam-
bm introduziram o princpio do recall , isto
, o poder do eleitorado para cassar o man-
dato de seus representantes.
Enquanto a Constituio Federal de 1934
no acolheu os mecanismos de democracia
semidireta, apenas introduzindo a inovao
da representao classista, a Carta Outor-
gada de 1937 estabelecia quatro modali-
dades de plebiscito, relativas alterao da
diviso territorial, atribuio de poderes legis-
lativos ao Conselho de Economia Nacional,
aprovao de eventual emenda ou projeto
de alterao da Constituio e, finalmente,
rezava que o prprio texto constitucional
deveria ser submetido a plebiscito, o que
jamais ocorreu.
O perodo democrtico que se inaugura
em 1945 e se consubstancia na Constituio
de 1946 privilegiou a opo por uma demo-
cracia representativa sem participao po-
pular, vistas como concorrentes, sendo que
apenas o plebiscito foi previsto para os casos
de alterao da diviso territorial. Por essa
razo, o plebiscito que ocorreu em 1963, foi,
por muitos, considerado sem respaldo jur-
dico. O clima poltico conturbado pela re-
nncia do presidente Jnio Quadros e a
edio de Emenda Constitucional (n 4 de
1961), alterando o sistema de governo com
a instaurao do parlamentarismo, propi-
ciaram a convocao do plebiscito no qual
a populao aprovou, mais do que tudo, a
retomada dos poderes pelo presidente Joo
Goulart.
A atmosfera hostil democracia presente
na confeco da Constituio de 1967 e da
Emenda n 1 de 1969 no permitiu avanos
em relao participao popular, apenas
acrescentando a consulta prvia populao
para a criao de municpios. A exploso da
participao popular como tema de debates
e como prtica poltica vem a ocorrer com
a redemocratizao e a mobilizao e a orga-
nizao da sociedade civil em torno das
grandes campanhas polticas como as Di-
retas J em 1985 e as lutas por uma Assem-
blia Nacional Constituinte ANC exclusiva
e soberana. Apesar das derrotas sofridas
em relao s duas propostas, com a insta-
lao da ANC congressual em 1987, h uma
intensa campanha pelo direito de apresen-
tao de emendas populares que termina
vitoriosa.
O regimento da ANC garantiu o direito
emenda popular, (artigo 24) alm da possi-
bilidade de apresentao de sugestes e de
audincias pblicas nas comisses tem-
ticas. As organizaes da sociedade civil
participaram ativamente do processo cons-
tituinte fazendo uso destes instrumentos,
1
levando os constituintes a tomarem contato
96
com a efervescncia dos movimentos so-
ciais e com suas propostas de instituciona-
lizao da participao popular.
Os argumentos em defesa da partici-
pao popular so resumidos por Sgarbi e
Assad (2006):
1- a democracia semidireta ou participativa
um processo permanente de educao para
a cidadania ativa;
2- o regime democrtico fortalecido com a
cobrana e o controle da populao;
3- corrige os vcios de sistemas de governo
desassociados da opinio pblica;
4- os pequenos partidos, apoiados pela opi-
nio pblica, so fortalecidos;
5- no mbito municipal, o cidado pode de-
cidir sobre questes que lhe dizem respeito;
6- criao de novas lideranas a partir de pe-
quenas comunidades;
7- fonte de legitimao e recuperao da
esfera poltica, podendo evitar cises.
As crticas em relao democracia parti-
cipativa esto baseadas na idia de que ela
restringiria a prpria existncia do regime
democrtico, ao solapar a legitimidade dos
representantes eleitos, alm de ser passvel
de manipulao da populao pelo gover-
nante, fortalecendo, assim, sua autoridade
em situaes de conflito com o Legislativo.
Em termos histricos encontramos evi-
dncias que comprovam a veracidade de
argumentos tanto favorveis quanto desfa-
vorveis democracia participativa: enquanto
na Sua a participao popular tem sido
importante fator de fortalecimento dos pe-
quenos partidos ou blocos partidrios con-
tribuindo para superao de impasses,
favorecendo a negociao e, assim, aproxi-
mando governo e opinio pblica, a Frana
viveu a experincia traumtica de utilizar a
participao popular exclusivamente como
meio de fortalecer o poder pessoal do gover-
nante (Napoleo e De Gaulle).
A experincia brasileira recente rica em
inovaes em relao combinao de
democracia representativa e participativa,
embora ainda resista em relao regula-
mentao das formas de participao.
Em primeiro lugar, resta lembrar que na
votao em primeiro turno da Constituio,
alm do plebiscito, do referendo e da inicia-
tiva popular, tambm foi includo o veto
popular, que, no entanto, terminou sendo
eliminado no segundo turno da votao. O
veto popular pode ser entendido como um
referendo revocatrio, pois estabelece as
condies nas quais a populao pode der-
rubar uma legislao j aprovada pelo Con-
gresso. A ausncia do veto popular e do
instrumento do recall que garante
populao o direito de cassar um represen-
tante eleito que no atua da forma prevista
tem sido denunciada como restries
soberania popular. Com o aumento do des-
crdito em relao ao comportamento de
parlamentares, identificados como sendo
movidos por interesses muito distantes do
interesse pblico, cresce na sociedade civil
organizada a demanda pela introduo
destes instrumentos que poderiam coibir
prticas legislativas escusas. Dentro da Cam-
panha Nacional em Defesa da Repblica e
da Democracia,
2
os senadores Pedro Simon
e Eduardo Suplicy lideram uma proposta de
emenda constitucional que institui a revo-
gao de mandatos eletivos no Executivo e
nas diversas Casas Legislativas.
Em relao aos instrumentos includos na
CF/88 o plebiscito, o referendo e a inicia-
tiva popular so muitas as dificuldades
para implement-los de forma mais rotineira
no exerccio da democracia, em funo das
vrias lacunas no texto constitucional, da
demora em promulgar uma legislao infra-
constitucional que regulasse estas prticas
e, finalmente, da ausncia de uma cultura
cvica amplamente disseminada entre a
populao.
A legislao que regulamentou os instru-
mentos constitucionais de participao po-
pular tardou uma dcada a ser promulgada
(Lei 9.709 de 18/11/1998), sendo que prati-
camente repetiu o que estava no texto
constitucional.
O plebiscito utilizado como uma forma
de consulta sobre qualquer questo de inte-
resse pblico,
3
no tendo feio normativa,
mas servindo para se avaliar a repercusso
de uma medida futura a ser tomada. J o
referendo um instrumento concernente a
97
ato normativo, de nvel constitucional ou infra-
constitucional, podendo anteceder ou no
feitura da norma, com carter necessaria-
mente vinculativo.
Enquanto a doutrina clssica considera
que no referendo consultivo, o qual antecede
a qualquer lei ou ato normativo, no h ga-
rantia de que as autoridades iro acatar a
manifestao popular, a opinio atual mais
corrente que os referendos devem ter
sempre carter vinculante, caso contrrio,
seriam plebiscitos (Benevides, 1991).
Outra polmica diz respeito convo-
cao de plebiscitos e referendos, j que a
Lei 9.709/98, ao regulamentar estes instru-
mentos, determinou que em ambos os casos,
apenas o Congresso Nacional (mnimo de 1/
3 dos membros da Cmara ou do Senado)
poder faz-lo. Enquanto na CF/88 (artigo
49, XV) o legislador dita que competncia
exclusiva do Congresso Nacional autorizar
referendo e convocar plebiscito, na legis-
lao infraconstitucional o termo utilizado,
em ambos os casos convocar. Esta alte-
rao substancial, na medida em que fica
assim vetada a possibilidade de que o povo
solicite a realizao de plebiscitos e refe-
rendos, pois esta deciso uma prerroga-
tiva exclusiva do Congresso Nacional.
Sobre este tema, tramita na Cmara dos
Deputados o Projeto de Lei 4.718/2004 de
autoria do jurista Fbio Konder Comparato,
como parte da Campanha Nacional em De-
fesa da Repblica e da Democracia. O pro-
jeto pretende resgatar o princpio constitucional
da soberania popular, ao permitir que plebis-
citos e referendos sejam convocados seja por
iniciativa popular (1% do eleitorado), seja por
iniciativa de um tero dos membros de uma
das Casas do Congresso.
Alm disso, o projeto prev a extenso
do referendo s emendas constitucionais e
aos tratados e outros acordos internacionais,
bem como a obrigatoriedade de referendo
sobre matrias eleitorais. Tais projetos de-
vero ter prioridade em sua tramitao e a
revogao ou alterao de uma lei oriunda
de iniciativa popular s poder ocorrer se
submetida a referendo popular.
Este projeto pretende ampliar a partici-
pao popular nos termos previstos na CF/
88, alm de preencher as lacunas na legis-
lao atual. So elas: subjetividade embu-
tida na definio do que so temas de
relevncia nacional; carter no vinculativo
das decises submetidas deciso popular;
indefinio do mbito da participao popu-
lar; ausncia de procedimentos que garantam
a prioridade na tramitao e na aprovao de
iniciativas populares legislativas.
Em 1993 ocorreu o plebiscito sobre a forma
e o sistema de governo, vencendo a forma
de governo republicana e o sistema de go-
verno presidencialista. J em 2005 houve o
primeiro referendo, previsto no Estatuto do
Desarmamento, no qual a populao rejeitou
a proibio de comercializao de armas de
fogo.
A iniciativa popular legislativa foi inscrita
na CF/88 (artigo 61, pargrafo 2.) e regu-
lada pela Lei 9.709/98, estabelecendo que
ela pode ser exercida pela apresentao
Cmara dos Deputados de Projeto de Lei
subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado,
distribudo em pelo menos cinco estados,
com no menos de trs dcimos por cento
dos eleitores em cada um deles.
Estas condies so consideradas por
muitos como altamente restritivas, j que
requerem um elevado percentual de partici-
pao em uma sociedade que, em muitos
lugares, carece de informaes, educao
e cultura cvica. Alm disso, no existe regu-
lamentao sobre a tramitao, sobre a obri-
gao de o Congresso votar estas matrias
e prazos para sua regulamentao. A legis-
lao em vigor tambm no esclarece se a
Presidncia poder exercer seu poder de
veto.
Mesmo assim, a partir de uma situao
de comoo desencadeada pela tragdia
que acometeu a escritora Glria Perez e, com
o apoio da mdia, foi promulgada lei de inicia-
tiva popular (Lei 8.930/94) que ampliou o rol
dos crimes hediondos inafianveis e insus-
ceptveis de graa ou anistia. Outro Projeto
de Lei de iniciativa popular contra a corrup-
o eleitoral foi aprovado (Lei 9.840/99) a partir
de intensa mobilizao da sociedade civil,
dando maiores condies Justia Eleitoral
para coibir a compra de votos.
98
A principal polmica
4
em relao ao uso
da iniciativa popular diz respeito impossi-
bilidade atual de que seja usado para propor
ao Congresso Nacional emenda Consti-
tuio Federal, embora algumas Constituies
Estaduais e Leis Orgnicas Municipais asse-
gurem este direito populao.
As lacunas apontadas no tm sido,
entretanto, impeditivas da participao po-
pular, mesmo no caso em que a proposta
de iniciativa popular esbarrou em um quesito
de constitucionalidade, por conter disposies
que afrontaram prerrogativas exclusivas do
Presidente. o caso de lei de iniciativa po-
pular, de 2005, com proposta de criao do
Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Popular, do Fundo Nacional de Habitao e
de seu Conselho Gestor. Foi vitorioso o enten-
dimento de que o projeto originado de inicia-
tiva popular constituiria exceo ao princpio
da reserva de iniciativa do Chefe do Poder
Executivo, sendo o projeto sancionado pelo
Presidente da Repblica.
Este caso se assemelha experincia
de implantao dos Oramentos Participa-
tivos OP em diferentes municpios brasi-
leiros, nos quais o Poder Executivo abre mo
de sua prerrogativa de formular a lei ora-
mentria de forma exclusiva e convoca a
populao para, dentro de critrios e regras
previamente acordados, participar na formu-
lao e acompanhamento de sua execuo.
O carter vinculativo da deciso no esta-
belecido legalmente, mas por meio de um
compromisso moral dos governantes do
Executivo e da presso inerente a este me-
canismo, para a aprovao do Legislativo.
Alm desta inovao no sentido do esta-
belecimento de mecanismos de co-gesto
social, muitas outras modalidades foram
introduzidas a partir da CF/88 e da legis-
lao infraconstitucional, no campo das pol-
ticas pblicas, onde governo e membros da
sociedade civil participam conjuntamente do
processo de sua formulao, controle e
acompanhamento da execuo. Tendo como
parmetro a criao do SUS Sistema nico
de Sade, desenhou-se, a partir da CF/88,
um novo padro de polticas sociais nas
quais foram assegurados mecanismos de
participao da populao em todos os nveis
governamentais, por meio das instncias
colegiadas de co-gesto (Conselhos) e do
mecanismo ascendente de formao da
poltica (Conferncias).
Estas experincias tm se expandido
para outros setores de polticas pblicas e,
mais recentemente, passaram a incluir a
participao popular na discusso do PPA
Plano Plurianual 2004-2007 e no debate das
polticas econmicas com a criao do Con-
selho de Desenvolvimento Econmico e
Social (Fleury, 2006).
Notas
1
Foram apresentadas 160 emendas subscritas por 12
milhes de eleitores em temas diversos.
2
Lanada pela Ordem dos Advogados do Brasil, com
o apoio da CNBB e do MST.
3
No caso de criao de territrios ou sua transformao
em Estado, bem como na criao, incorporao, fuso
e desmembramento de municpios, a CF/88 exige a
realizao de plebiscitos (artigo 18, pargrafos 2 e 3).
4
No h proibio expressa sobre o assunto na CF/88
nem na Lei 9.907/98, mas ambas mencionam apenas
projetos de lei de iniciativa popular.
Referncias
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plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: tica, 1991.
FLEURY, Sonia. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do
governo Lula. In: _____. Estado e gesto pblica vises do Brasil
contemporneo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2006.
SGARBI, Adrian; ASSAD, Chistianne C. Democracia semidireta no Brasil,
plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa. Teor comunicativo e
procedimento. Disponvel em:<www.puc-rio.br/direito/revista/online/
rev05_adrian.html>. Acesso em: 19 abr. 2006.
99
Plebiscito e Referendum
Cludia Feres Faria
Uma vez que a representao poltica,
embora indispensvel, mostra-se insuficiente
como mecanismo de expresso da vontade
popular nas sociedades complexas, formas
institucionais adicionais de expresso dessa
vontade so bem vistas, tanto do ponto de
vista terico quanto prtico. neste sentido
que o referendo e o plebiscito abrem novas
oportunidades para a participao e a deli-
berao direta dos cidados em questes
concernentes elaborao e reviso de
leis, implementao de polticas pblicas
e ao controle dos atos dos representantes
no Legislativo e no Executivo. No obstante,
como veremos a seguir, a utilizao destes
institutos varia de conjuntura para conjuntura
e de constituio para constituio.
Origens etimolgicas dos termos
Plebiscito Latim: plebiscitum plebis:
povo comum e scitum: decreto. Expresso
da vontade do povo sobre questes polti-
cas por votao direta. Na antiga Roma, sig-
nificava uma lei implementada por uma
assemblia do povo, presidida por um tri-
buno ou outro magistrado plebeu, indepen-
dentemente do Senado (Websters New
Twentieth Century Dictionary, 1979).
Referendo Latim: referendum. Submis-
so da lei, proposta ou em vigor, ao voto
direto do povo; direito do povo de votar dire-
tamente esta lei (Websters New Twentieth
Century Dictionary, 1979).
100
Diferena conceitual entre
plebiscito e referendo
Uma clara distino conceitual entre os
dois institutos motivo de controvrsia tan-
to no meio poltico quanto jurdico. Segundo
Benevides (1991, 2003), os termos padecem
de uma ambigidade semntica. Gemma
(1991), por exemplo, mostra que existem
aqueles que defendem a existncia do ple-
biscito quando o povo delibera sobre um
assunto sem ato prvio dos rgos estatais,
cuja presena caracterizaria o referendo.
Outros afirmam que o plebiscito existe quan-
do o povo se pronuncia sobre determinados
fatos ou acontecimentos (como, por exem-
plo, sobre a escolha de formas de governo)
e no sobre atos normativos, e existem ainda
aqueles que apresentam o plebiscito como
a escolha de um homem, enquanto o refe-
rendo diz respeito a um problema (p. 927).
Sentido moderno dos termos
Plebiscito trata-se, de um modo geral,
de uma consulta prvia populao sobre
questes de interesse coletivo.
Referendo votao popular sobre obje-
tos de disciplina constitucional e que ocorre
com maior regularidade, podendo ser facul-
tativo ou obrigatrio (Gemma, 1991).
A regularidade ou no das questes
submetidas consulta popular no , para
Benevides (1991, 2003), necessariamente
um critrio distintivo, aparecendo de formas
diferenciadas em vrias Constituies. O que
distingue os dois termos , segundo esta
autora, a natureza da questo que motiva a
consulta popular se normas jurdicas ou
qualquer outro tipo de medida poltica e
o momento de convocao.
Quanto natureza da questo em causa:
o plebiscito diz respeito a qualquer tipo de
questo de interesse pblico, no necessa-
riamente ordem normativa, incluindo a
polticas governamentais. O referendo con-
cerne unicamente a normas legais e consti-
tucionais (Benevides, 1991, p. 40).
Quanto ao momento da convocao: o
plebiscito consiste em uma manifestao
popular sobre medidas futuras, referentes ou
no s normas jurdicas. O referendo sem-
pre convocado depois da edio de atos nor-
mativos, seja para confirmar ou rejeitar normas
legais ou constitucionais em vigor (idem).
Exemplos de experincias
contemporneas
A Sua um dos pases que mais utili-
zam o referendo, mas o encontramos tam-
bm nas Constituies de vrios outros pases,
como Austrlia, ustria, Canad, Dinamarca,
Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Inglaterra,
Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Noruega, Pases
Baixos, Sucia e alguns pases da frica de
expresso francesa. Nos EUA, o referendo
estadual existe em quase todos os estados.
Na Amrica do Sul, temos na Bolvia, Chile,
Colmbia, Uruguai, Equador, Guatemala,
Panam, Venezuela, Peru, Paraguai, Panam
e Brasil. O referendo est presente tambm
na maioria das Constituies dos pases do
Leste Europeu.
O contedo e o tipo de referendo variam
conforme a conjuntura e a Constituio. As-
sim que o referendo pode ser utilizado para
ratificar uma nova constituio, como na
Rssia em 1993 e na Polnia em 1997, ou
para ratificar revises constitucionais, como
prev a Constituio espanhola (Silva, 2005,
p. 192).
Existem ainda tipos distintos de referen-
dos, como o Referendo Constituinte (relativo
aprovao de uma Constituio), Consti-
tucional (relativo reviso da Constituio),
Legislativo ou Administrativo (concernente s
leis ou atos administrativos), Vinculantes ou
Consultivos (relativos ao compromisso das
autoridades com o resultado das consultas),
Obrigatrios ou Facultativos (relativos ne-
cessidade ou no da convocao), Consti-
tutivo ou Revocatrio (relativo a uma norma
que passa ou deixa de existir) e/ou aqueles
referentes eficcia territorial (Gemma, 1991;
Benevides, 1991).
101
Em que pese a existncia dessa varie-
dade de tipos, Silva (2005) chama ateno
para algo que os une a todos: o fato de o
referendo ser um direito poltico. Segundo a
autora, o que permite reunir todas essas
modalidades de referendo sob o mesmo
nome que todas elas, exceto o referendo
consultivo, constituem um modo de associ-
ar a vontade do povo a um ato normativo, de
tal sorte que essa vontade seja imprescind-
vel para a existncia do ato (p. 195). Da a
importncia destes institutos enquanto ex-
presses adicionais da soberania popular.
Por meio deles, nos afirma a autora, os cida-
dos tornam-se menos dependentes da von-
tade dos representantes, podendo expressar
diretamente suas vontades (p. 196).
Esta importncia foi relativamente obs-
curecida em funo de episdios histricos,
como os plebiscitos napolenicos (1799,
1850), aquele convocado por Hitler em 1938,
entre outros, atravs dos quais as tcnicas
plebiscitrias foram utilizadas para instituir
e/ou manter governos despticos. O temor
instituio de governos totalitrios com
base no apelo popular fez com que o termo
assumisse um sentido pejorativo e sua pr-
tica fosse vista com desconfiana. im-
portante ressaltar, entretanto, que aquilo que
est em questo menos o mecanismo
de consulta em si e mais a regulamenta-
o do instrumento. Dessa forma, tais ins-
titutos podem ou no se tornar uma arma
nas mos do Executivo, dependente que
esto das formas adequadas de regulao
(Benevides, 1991, p. 57).
Brasil
No Brasil, a Constituio de 1988 inau-
gurou, de forma indita no pas, a prtica da
democracia direta. Fruto de um processo
intenso de participao da populao e de
seus aliados institucionais na Constituinte, o
artigo 14 dessa Constituio instituiu a prti-
ca do referendo, do plebiscito e da iniciativa
popular legislativa nos trs nveis de gover-
no federal, estadual e municipal.
Juntamente com a previso desses me-
canismos de democracia direta, a Constitui-
o reservou ao Congresso Nacional a
competncia exclusiva para autorizar referen-
do, convocar plebiscito (art. 49, inciso XV) e
para decidir sobre a relevncia dos temas
submetidos consulta popular. Ela mante-
ve a exigncia de plebiscito para questes
territoriais, ou seja, para a criao de esta-
dos e territrios federais (art. 18, pargrafo
3
o
) e para criao, incorporao, fuso e
desmembramento de municpios (art. 18,
pargrafo 4
o
). Ela no se pronunciou sobre a
possibilidade de referendo constitucional (re-
forma, reviso ou emenda) e excluiu matria
constitucional do mbito da iniciativa popu-
lar (art. 60). Ela no especificou se as con-
sultas so obrigatrias ou facultativas e no
esclareceu se o resultado das consultas
vinculante ou indicativo.
Dez anos depois, foi promulgada a Lei
9.709/98, que visava regulamentar os meca-
nismos diretos de participao popular no
pas. Esta norma legal prev que o plebisci-
to ser convocado com anterioridade ao ato
legislativo ou administrativo e que caber ao
povo aprovar ou denegar, pelo voto, o que
lhe foi submetido. Seu artigo 3
o
manteve a
convocao do plebiscito sob responsabili-
dade do Congresso Nacional, mediante de-
creto legislativo, com proposta de, no
mnimo, 1/3 dos integrantes de qualquer
uma das Casas. Nos mbitos estadual e
municipal, o plebiscito deve ser convocado
em conformidade com a respectiva Consti-
tuio Estadual e com a Lei Orgnica Muni-
cipal. A mesma lei prev que o referendo
ser convocado com posterioridade ao ato
legislativo ou administrativo, cumprindo ao
povo a respectiva ratificao ou rejeio.
A Lei 9.709/98 mostrou-se insuficiente em
vrios aspectos. Ela no contribuiu para dis-
sipar a aludida ambigidade semntica que
caracteriza os dois termos, uma vez que a
diferena entre os dois institutos limitou-se
somente ao aspecto temporal: o plebiscito
convocado antes do ato legislativo ou
administrativo, e o referendo convocado
depois. Alm disso, ao manter nas mos do
102
Congresso Nacional a prerrogativa de con-
vocar o processo de consulta popular sobre
matria de acentuada relevncia, ela invia-
bilizou tanto a possibilidade de o povo solici-
tar a realizao de um plebiscito ou referendo
quanto de decidir qual assunto considera
importante para ser discutido e consultado
no mbito nacional, uma vez que permane-
ceu nas mos do Congresso a tarefa de dizer
o que ou no relevante (Auad, p. 32).
Em funo dos limites dessa Lei, pre-
sentes tambm na Constituio de 1988,
Benevides (2003) insiste na necessidade de
se debater e regular devidamente certas
questes para que os mecanismos de de-
mocracia direta possam tornar-se, na prti-
ca, meios efetivos de expresso da vontade
popular. Para tal, sugere a autora, a discus-
so e a regulao deve abranger questes
referentes ao objeto e tipos de consulta e
aos procedimentos para sua realizao. No
que diz respeito ao objeto e aos tipos, Bene-
vides chama ateno para questes como
o carter obrigatrio ou facultativo das con-
sultas; se facultativo, sobre o carter indica-
tivo ou vinculante de seus resultados e sobre
a abrangncia dos temas, ou seja, quais se-
ro includos e quais sero excludos das
consultas. No que concerne aos procedimen-
tos para sua realizao, a autora sugere ques-
tes referentes a quem pode autorizar (ou
convocar) referendos e plebiscitos, sobre os
prazos para convocao, o nmero mnimo
de assinaturas necessrias, o processo de
coleta, a formulao da questo, a veicula-
o das informaes, a abrangncia e a
qualidade do debate, o financiamento das
campanhas, a utilizao dos meios de co-
municao de massa, bem como sobre a
continuidade do processo e os meios para
enfrentar o bloqueio dos poderes constitu-
dos (p. 94-95).
Exemplos da prtica de referendo
e plebiscito no Brasil
Nacionalmente, tivemos no pas, embo-
ra no previsto constitucionalmente, um Ple-
biscito, ocorrido em Janeiro de 1963, para
definir a permanncia ou no do sistema
parlamentarista, instaurado em setembro de
1961, como soluo para a crise provocada
pela renncia de Jnio Quadros.
Votao: Sim para o Regime Presiden-
cialista: 82,02%; No: 17,98%; votantes:
66,23%; votos registrados: 18.565.277
(http://c2d.unige.ch/Brasil).
Depois de 30 anos e conforme previsto
no artigo 2 do Ato das Disposies Consti-
tucionais Transitrias, tivemos o Plebiscito
de setembro de 1993 sobre a forma (rep-
blica ou monarquia constitucional) e o siste-
ma de governo (parlamentarismo ou
presidencialismo).
Votao sobre a forma de governo mo-
narquia: 13,40%; repblica: 86,60%; votan-
tes: 74,24%; votos registrados: 90.256.552.
Votao sobre sistema de governo par-
lamentarismo: 30,80%; presidencialismo:
69,20%; votantes: 74,24%; votos registra-
dos: 90.256.552 (http://c2d.unige.ch/Brasil).
Em 2005, tivemos o primeiro referendo
da histria do pas, sobre a proibio da
comercializao das armas de fogo e muni-
es com vistas aprovao (ou no) do
artigo 35 da Lei 10.826 de 23/12/2003, co-
nhecido como Estatuto do Desarmamento.
Votao Sim: 36,10%; No: 63,92%;
votantes: 78,16%; votos registrados:
122.000.000 (http://c2d.unige.ch/Brasil).
Referncias
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103
Poltica de Cotas
Cli Regina Jardim Pinto
A poltica de cotas uma forma de ao
afirmativa que reserva, para um grupo espe-
cfico, um nmero definido de lugares em
eleies de todas as ordens, em vagas para
preenchimentos de concursos pblicos e
vagas de trabalho em empresas privadas.
A poltica de cotas atribuda a grupos que,
por suas histrias, encontram-se em condi-
es de inferioridade em relao ao conjun-
to da populao. Sua aplicao resultado,
na grande maioria das vezes, da luta destes
grupos por direitos. Nas ltimas dcadas do
sculo 20 e nos primeiros anos do sculo
21, mulheres, populaes afro-descenden-
tes, nativos em pases de colonizao euro-
pia, pessoas com dificuldades especiais
tm conquistado espao nos locais de tra-
balho, no sistema de ensino e na poltica
institucional, principalmente nos parlamen-
tos, atravs da poltica de cotas.
A poltica de cotas para mulheres nos
parlamentos uma das polticas de ao
afirmativa mais presentes no mundo ociden-
tal, decorrncia, em grande parte, da fora
do movimento feminista. As cotas parlamen-
tares concretizam-se de duas formas: nas
listas partidrias ou como reservas de as-
sentos nos parlamentos. A primeira ainda
divide-se em espontneas e compulsrias:
a espontnea, muito presente nos pases
europeus, resultado de polticas internas
dos partidos, que resolvem reservar um n-
mero especfico de lugares para mulheres
em suas listas nas eleies legislativas. Nas
cotas compulsrias h leis que definem o
percentual de candidatos do mesmo sexo
nas listas partidrias, como o caso do Bra-
sil, da Argentina e da Blgica. A segunda
forma de implementar cotas definir o n-
mero de cadeiras no Parlamento para mu-
lheres. Na primeira forma, a presena da
104
mulher nos parlamentos depende, em gran-
de medida, dos votos que somam em dis-
puta com os candidatos homens (dentro ou
fora do partido). No ltimo caso, as mulhe-
res chegam ao Parlamento sem disputar
votos com os homens.
A luta pelas cotas no sistema partidrio
para as mulheres est estreitamente ligada
ao movimento feminista, disseminado no
mundo ocidental a partir da dcada de 70, e
ao concomitante descrdito na democracia
liberal, que parte do ideal iluminista da igual-
dade entre todos os indivduos como a base
da justia entre os seres humanos, indepen-
dentemente do sexo e de outras diferenas.
Mulheres, afro-descendentes e nativos em
pases colonizados constituram-se ao lon-
go do ltimo quartel do sculo 20 como su-
jeitos polticos demandantes de um direito
negado pelas democracias liberais que, no
considerando a diferena, haviam deixado
esses grupos historicamente fora dos parla-
mentos e dos cargos de mando poltico.
Todos eram iguais, mas os parlamentos e
os cargos executivos estavam sendo preen-
chidos, repetidamente, por homens brancos.
As cotas aparecem como uma forma de
compensar pontos de partida muito diferen-
tes, que deixavam mulheres e outros gru-
pos dominados em condio de grande
inferioridade na disputa por cargos polticos.
O sistema de cotas, como de resto ou-
tras formas de aes afirmativas, sempre
foi envolvido em polmicas. Trs delas so
significativas: o perigo da naturalizao da
diferena, no reconhecendo as razes his-
tricas, isto , mulheres, negros, nativos no
devem ser sujeitos de polticas de cotas por
suas naturezas de serem mulheres, negros
ou nativos, mas pelas posies em que as
condies histricas os colocaram. Portan-
to, a luta deve ser para superar esta condi-
o e, conseqentemente, a necessidade
das cotas; a segunda delas diz respeito a
uma desqualificao da representao ou
mesmo da presena de segmentos, que
seriam eleitos em decorrncia das cotas e
no por qualidades pessoais. Tal polmica
desconhece que qualidades pessoais no
so necessariamente as razes pelas quais
os no diferentes esto nas posies de
representao: recursos econmicos, aces-
so mdia, redes familiares, muitas vezes,
so muito mais poderosos que qualidades
pessoais para determinar o lugar de homens
brancos nos parlamentos e nos postos do
Poder Executivo.
A terceira polmica, a mais terica de-
las, diz respeito ao que a cientista poltica
inglesa Anne Phillips chamou de poltica de
presena e poltica de idias, isto : para
defender os interesses de um determinado
grupo essencial que este grupo esteja pre-
sente, ou basta que algum, ou um partido,
ou um grupo parlamentar independentemen-
te de sua origem defenda suas idias? Esta
questo particularmente sensvel, pois a
poltica de cotas no garante que as mulhe-
res, os afro-descendentes e os nativos elei-
tos para cargos legislativos ou executivos,
necessariamente, venham a defender as de-
mandas dos movimentos feministas, negros
ou indgenas. H duas lutas concomitantes
nesta questo, a luta para que cidads e
cidados discriminados tenham acesso ao
mundo da poltica e luta para que cida-
dos e cidads discriminados constitudos
como sujeitos de luta pelos direitos de seus
grupos tenham acesso s posies de po-
der. Phillip tem reflexes fundamentais so-
bre o tema, afirmando que a presena
fundamental para a idia, mas que uma no
exclui a outra, isto , mais fcil que os di-
reitos das mulheres sejam defendidos pe-
las mulheres parlamentares, mas isto no
exclui a possibilidade de que as idias este-
jam presentes nos representantes homens.
Portanto, a eficcia das cotas pode ser me-
dida a partir de dois parmetros: o nmero
de mulheres que alcanam a eleio e a
qualidade da presena em relao s de-
mandas dos grupos que deram origem s
cotas. Pode haver casos em que as cotas
sejam absolutamente cumpridas, e os inte-
resses dos grupos que as geraram no se-
jam representados.
Em qualquer uma destas situaes h uma
questo anterior que a da possibilidade
105
da poltica de cotas realmente concretizar a
presena da mulher. Estudiosos da questo
so bastante unnimes em afirmar que as
cotas em si podem modificar, ou no, as
condies das mulheres, a partir de combi-
naes com uma srie de outros fatores, tais
como culturais, histricos e mesmo de en-
genharia poltica. Por exemplo, nos pases
escandinavos, as cotas foram negociadas
no interior dos partidos, o que resultou em
um avano muito significativo no nmero de
mulheres no Parlamento. Esta negociao,
entretanto, s possvel ser feita em condi-
es em que as mulheres tm voz reconhe-
cida e onde existe uma cultura com valores
igualitrios fortes, como o caso destes
pases.
Em cenrios onde as cotas so impos-
tas por lei sua eficcia varia muito segundo
o sistema eleitoral. No sistema proporcional
onde os candidatos so eleitos a partir de
uma lista em grandes regies eleitorais,
como o caso do Brasil, na proporo dos
votos de cada partido, as mulheres tm mais
possibilidade de ser eleitas, do que nos sis-
temas majoritrios, onde cada partido en-
frenta a eleio em distritos com um nico
candidato. No sistema proporcional tambm
h diferenas entre listas abertas e fecha-
das. Qualquer uma delas oferece vantagens
e desvantagens, conforme o cenrio em que
estejam: as listas abertas, aquelas onde os
partidos apresentam candidatos sem ne-
nhum tipo de ordenamento, e o eleitor vota
em um nome, teoricamente, trariam gran-
des vantagens para as mulheres, pois pos-
sibilitariam a votao a partir de campanhas
especficas. Entretanto, a possibilidade de
uma campanha vitoriosa est estreitamente
ligada ao apoio partidrio e capacidade
de angariar fundos privados, quando no h
o financiamento pblico das campanhas.
Nas listas fechadas a situao apresenta trs
nuances importantes. Quando o sistema atri-
bui ao partido o direto de ordenar a lista, as
mulheres, se no tiverem poder dentro do
partido, podem ficar na base desta lista, sem
nenhuma possibilidade de eleio. Uma si-
tuao distinta quando o partido ordena
os candidatos e o eleitor pode mudar esta
ordem, o que daria mais chances s mulhe-
res e, finalmente, uma terceira situao cons-
titui-se de listas compostas alternadamente
com um nome de homem e um nome de
mulher.
Uma outra varivel dentro do sistema elei-
toral que pode pesar na presena das mu-
lheres no Parlamento o nmero de partidos.
Em democracias estabelecidas com um
nmero reduzido de partidos mais difcil
para a mulher se apresentar com sucesso
como candidata, do que em democracias
que aceitam um nmero maior de partidos,
onde novas foras polticas esto muitas ve-
zes mais abertas presena da mulher.
A histria da lei de cotas para mulheres
no Brasil tem uma trajetria interessante,
pois o pas chega a 1997 com a garantia de
30% de mulheres nas listas partidrias para
as eleies legislativas em todos os nveis,
sem que este fosse um grande tema do
movimento feminista, e sem que os parti-
dos, por sua vez, tivessem oferecido resis-
tncia aprovao da lei. De iniciativa da
deputada federal petista Marta Suplicy, a lei
vigorou pela primeira vez nas eleies de
1996 garantindo 20% para as mulheres (Lei
9.100/95). Em 1997 com a nova legislao
eleitoral (9.504/1997), este percentual pas-
sou para 25% nas eleies de 2000 e 30% a
partir de 2002. Esta lei tambm aumentou
para 1,5 o nmero de candidatos para cada
vaga nos legislativos federal e estadual, e
trs para cada vaga nas cmaras munici-
pais.
A pouca resistncia dos partidos lei das
cotas est estreitamente ligada a duas de
suas caractersticas. A primeira se refere
no-obrigatoriedade do preenchimento da
cota de 30% nas listas: o partido no pode
preench-la com candidatos homens, mas
no sofre nenhuma sano se no a preen-
cher com candidatas mulheres. A segunda
razo o aumento do nmero de candida-
tos. Podendo apresentar 1,5 candidato para
cada vaga nas diversas Casas Legislativas,
os partidos tm espao de sobra para aco-
modar todos os candidatos, no causando
106
problema a cota de 30%. Esta segunda ra-
zo est diretamente relacionada forma
como as campanhas eleitorais so financia-
das no Brasil. O financiamento privado de-
sobriga os partidos de apoiarem de forma
igualitria o conjunto de seus candidatos, da
que a presena das mulheres, devido s
cotas, no muda de forma significativa as
possibilidades dos candidatos homens.
A poltica de cotas em suas diferentes
formas tem sido fundamental para o aumen-
to da presena das mulheres nos legislati-
vos, nos mais diferentes pases do mundo.
No Brasil, estes efeitos ainda so muito t-
nues. Para as legislaturas federal, estadual
e municipal, que correspondem aos anos de
2003-2006, as mulheres representam 8,7%
dos congressistas, 12% nas Assemblias
estaduais e 11,7% nas Cmaras de Verea-
dores.
Do exposto, duas questes merecem
ateno: a primeira diz respeito ao fato de
que as possibilidades de o sistema de co-
tas mudar o quadro da ausncia das mulhe-
res no Parlamento esto estreitamente
relacionadas a um conjunto de variveis, que
dependem tanto da prpria ao na direo
de garantir cotas, como da legislao eleitoral
e partidria. A segunda questo relaciona-se
qualidade da representao feminina e este
um tema particularmente complexo, pois
uma posio defender a presena das
mulheres porque elas so mais de 50% dos
eleitores no caso do Brasil, por exemplo,
outra, defender a presena de mulheres
que entram na poltica com uma plataforma
de defesa dos direitos das mulheres. O me-
lhor dos mundos seria a coincidncia entre
essas duas presenas, mas isso, na maio-
ria das vezes, no acontece, grande parte
das mulheres que se elegem tem pouca ou
nenhuma ligao com o movimento ou causa
feminista. No Brasil tem sido muito raro
mulheres que se apresentam como candi-
datas defendendo uma plataforma feminis-
ta, entretanto, interessante acompanhar o
comportamento das mulheres parlamentares
eleitas para o Congresso Nacional desde
1988. Estas deputadas e senadoras, dos
mais diversos partidos, tm atuado como
bancada quando os temas so de interesses
das mulheres. A primeira experincia neste
sentido foi na Constituinte, quando 26 mu-
lheres eleitas sem qualquer ligao com o
feminismo superaram suas divergncias
partidrias, se autodenominaram Bancada
Feminina e apresentaram 30 emendas sobre
os direitos das mulheres, englobando prati-
camente todas as reivindicaes do movi-
mento feminista poca. A quase totalidade
dessas emendas est presente em forma
de artigos na Constituio de 1988.
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107
Regulao
das Pesquisas
Rachel Meneguello
A regulao das pesquisas um tema
controverso que traz o debate da Reforma
Poltica para o campo tico do acesso s
informaes de campanha e das normas de
sua produo, e impe sua definio sobre
o papel da opinio pblica na conformao
do jogo democrtico.
Desde 1965, a regulao das pesquisas
tem estado presente na legislao eleitoral
brasileira. No Cdigo Eleitoral definido no
incio do regime militar, estavam estabeleci-
dos os 15 dias anteriores eleio como o
perodo de restrio para a divulgao de
prvias eleitorais (Lei 4.737/1965, art. 255).
Essa medida foi mantida e ampliada aps
a democratizao em 1985, quando a legis-
lao estabeleceu a proibio para o pero-
do dos 21 dias anteriores eleio de 1986
(Lei 7.508/1986), para os 30 dias anteriores
ao 1 turno da eleio presidencial de 1989
e para os 10 dias anteriores ao 2 turno (Lei
7.773/1989). Apenas em 1990 as restries
divulgao seriam retiradas da legislao
(Resoluo 16.402/1990). Contudo, j em
1988, atravs de recursos apresentados pe-
los meios de produo e divulgao de pes-
quisas, com base no direito constitucional
liberdade de expresso e de informao, a
proibio fora suspensa e a divulgao sem
restrio de tempo passou a orientar as cam-
panhas eleitorais desde ento.
Com o fim das restries de tempo, a
legislao eleitoral brasileira estendeu seu
campo de ao para a regulao das infor-
maes tcnicas e polticas consideradas
relevantes para a compreenso correta dos
resultados divulgados, e que procuravam con-
ferir transparncia tanto quanto aos agentes
108
envolvidos no processo poltico quanto so-
bre os parmetros metodolgicos de pro-
duo dos dados. Assim, a divulgao das
pesquisas passou a ser condicionada ao
registro, no Tribunal Eleitoral, das informa-
es sobre o contratante da pesquisa, a fon-
te pagadora, o valor e a origem dos recursos,
e das informaes sobre metodologia, per-
odo de realizao, questionrio e amostra.
A regulamentao relativa s exigncias tc-
nicas e metodolgicas acompanham a di-
vulgao das prvias em todos os pleitos
eleitorais do perodo.
A livre divulgao das pesquisas, no en-
tanto, manteve seu carter polmico entre a
classe poltica. Na dcada de 90, algumas
propostas de emenda constitucional busca-
ram definir restries de tempo para divul-
gao, chegando at a quatro meses antes
da eleio (PEC 43/99). Os trabalhos subse-
qentes da Comisso Especial de Reforma
Poltica indicariam que o foco de ateno da
regulao tambm seria metodolgico, de-
talhando as informaes tcnicas da pesqui-
sa realizada, ampliando as possibilidades de
controle pela Justia Eleitoral sobre a quali-
dade dos dados e garantia da transparncia
do jogo poltico para o eleitor (Relatrio da
Comisso Especial, n 1.767, 22/10/03).
Com a Reforma Poltica parcial realizada
nos anos de 2005 e 2006 foram definidas
novas regras para a realizao das campa-
nhas eleitorais e, especificamente para as
pesquisas, foi resgatada a restrio da di-
vulgao para o perodo dos 15 dias anterio-
res ao pleito. No caso das pesquisas,
entretanto, contrariando a definio do Con-
gresso e a sano da Presidncia da Rep-
blica, o Tribunal Superior Eleitoral definiu que
as novas regras de campanha tero valida-
de apenas a partir da eleio municipal de
2008 (Lei 11.300 de 10/05/06, com altera-
es pelo Tribunal Superior Eleitoral de 23/
05/2006).
Em termos comparados, com a mais
recente alterao sobre os prazos de restri-
o da divulgao, a legislao brasileira
passa a ser uma das mais rigorosas em um
conjunto dos pases democrticos. As infor-
maes do Relatrio elaborado em 2003
pela ESOMAR/WAPOR (Spangenberg,
2003), a respeito da existncia de restries
para divulgao de resultados de pesquisas
eleitorais em 66 pases, mostram que para
30 deles vigorava algum tipo de restrio.
Segundo o Relatrio, os pases com legisla-
o mais rigorosa so Luxemburgo, com a
restrio de 30 dias; Repblica da Coria,
com 23 dias; Itlia e Grcia, com restrio
de 15 dias; e a Eslovquia, com 14 dias.
Nos demais pases, as restries variam para
o perodo entre um e sete dias anteriores
eleio. A nova legislao retira o Brasil do
grupo em que figurava no referido Relatrio,
ao lado de 36 democracias em que vigora a
livre divulgao de prvias eleitorais.
As mudanas nas determinaes legais
traduzem a polmica central sobre a qual
reside este tema, qual seja, a discusso so-
bre o quanto as pesquisas pr-eleitorais
influenciam o eleitorado, informam ou desinfor-
mam os cidados, e este debate estende-
se para o entendimento sobre o papel que a
opinio pblica deve ter no funcionamento
da dinmica democrtica.
Em grandes linhas, o debate sobre a re-
gulao das pesquisas desdobra-se em
duas principais dimenses. A primeira de-
las relaciona-se ao significado poltico da opi-
nio pblica. A defesa da livre divulgao
de prvias eleitorais tem como principal ar-
gumento o direito bsico informao e ao
conhecimento pelos eleitores do movimen-
to das foras polticas durante a campanha.
Esse argumento reconhece a opinio pbli-
ca como um importante agente poltico das
sociedades democrticas, que intervm e
regula as instituies e que expressa a auto-
nomia dos indivduos na sua relao com o
sistema poltico. Dessa forma, quando so
apropriadamente realizadas e utilizadas pe-
los meios de comunicao, as pesquisas
tm um papel significativo na dinmica da
democracia e constituio dos poderes.
Por outro lado, para os que so contrri-
os divulgao das pesquisas, o argumen-
to central reside em considerar a opinio
pblica um espao sem autonomia, que no
109
expressa uma sociedade articulada em inte-
resses, resumindo-se expresso de indiv-
duos atomizados, facilmente manipulveis
pelos agentes do jogo poltico. Em linhas
gerais, afirma-se que a dinmica democr-
tica da sociedade de massas deve consti-
tuir suas bases de legitimidade em estruturas
mais slidas do que os efeitos promovidos
por informaes de momento, que conduzem
os cidados a atitudes meramente reativas
nos processos polticos. Nesse sentido,
como fontes de informao dos eleitores, os
resultados das pesquisas exerceriam uma
influncia indevida nas eleies, dadas as
possibilidades de erros e de manipulao das
informaes pelos agentes do jogo poltico.
A segunda dimenso da polmica so-
bre as pesquisas diz respeito ao impacto
das informaes sobre o processo de deci-
so do eleitor. No parece haver dvida quan-
to ao fato de que os resultados das
pesquisas exercem algum tipo de efeito
sobre a deciso de voto. A absoro dos
resultados pelos agentes de socializao e
intermedirios culturais que realizam a inclu-
so do eleitorado na esfera da disputa polti-
ca, sobretudo os meios de comunicao,
torna praticamente impossvel que as prvi-
as eleitorais no sejam somadas ao amplo
conjunto de informaes que orientam as pre-
ferncias dos cidados. A discusso resi-
de, portanto, na intensidade do efeito das
pesquisas e aqueles que defendem as res-
tries de divulgao tm a seu favor uma
extensa produo bibliogrfica que aponta
o real impacto das predies eleitorais so-
bre o comportamento do eleitor.
A tese mais freqente baseia-se na idia
de que sua divulgao conduz parte signifi-
cativa do eleitorado a votar no candidato que
est frente nas pesquisas, contaminando
a opinio pblica e distorcendo o curso na-
tural dos resultados. Essa hiptese de influ-
ncia denominada bandwagon effect
uma metfora que faz aluso ao vago de
circo que conduz a banda, colocado sem-
pre frente da caravana afirma que os
resultados das prvias eleitorais colocam
uma presso social sobre os eleitores inde-
cisos, que so conduzidos a votar no candi-
dato apresentado com chances de vitria.
As hipteses da influncia abordam ain-
da outros efeitos da percepo das informa-
es das pesquisas pelo eleitor, como a
hiptese do underdog effect, que define a
tendncia do voto no candidato que est em
ltimo lugar, e a hiptese do voto estratgi-
co (o voto til), que resulta do clculo das
chances de evitar uma maioria especfica e
define o voto do eleitor em uma segunda
opo.
Por outro lado, alguns estudos tm mos-
trado que os efeitos do conhecimento pelo
eleitorado de resultados de pesquisas elei-
torais tm um impacto menor sobre o pro-
cesso de deciso do voto. Esses estudos
apontam que esse impacto dependente
de situaes especficas do jogo poltico, e
ocorrem em geral quando as situaes de
disputa eleitoral so acirradas. Alm disso,
a influncia das pesquisas depende em
parte do grau de confiabilidade estabeleci-
do no contexto das campanhas polticas.
No caso brasileiro, alguns estudos sobre
o papel das pesquisas nas campanhas in-
dicam que h uma superestimao do seu
impacto sobre o processo de deciso do
voto. Anlises realizadas sobre as eleies
presidenciais de 1989 e 1994 indicam que
seu papel foi limitado, e que as fontes inter-
pessoais e a propaganda televisiva, notcias
e debates, foram meios muito mais podero-
sos de influncia potencial sobre a deciso
eleitoral. Os estudos mostram ainda que as
pesquisas no figuravam como principal meio
de informao poltica, e detinham razovel
desconfiana e indiferena de parcelas con-
siderveis do eleitorado quanto aos resulta-
dos divulgados (Olsen; Cavallari; Straubhaar,
1993; Venturi, 1995).
O efeito predominante da propaganda
poltica, sobretudo veiculada pela mdia ele-
trnica, foi da mesma forma identificado para
a eleio presidencial de 2002, mas, neste
contexto, o grande nmero de pesquisas
eleitorais realizadas, o acompanhamento
constante pelos institutos de pesquisas do
movimento das preferncias por candidatos
110
e seu papel na composio da pauta dos
meios de comunicao permitiram sugerir
a presena de um grau significativo de influ-
ncia sobre a deciso do voto (Figueiredo;
Coutinho, 2003).
A dificuldade em dimensionar o impacto
de meios de informao poltica sobre o pro-
cesso de escolha poltica em contextos com-
plexos um dos pontos que alimenta a
polmica da regulao das pesquisas. Os
resultados no so consumidos de forma
pura, interagem com a mdia e produzem,
a partir da, uma realidade especfica sobre
o jogo poltico. O caso brasileiro potencializa
essas dificuldades, as campanhas ocorrem
em um cenrio composto por mltiplos
meios de informao livre e so ainda orien-
tadas por uma legislao que permite uma
intensa exposio diria propaganda elei-
toral pelo rdio e televiso, impossibilitando
avaliar o efeito isolado de cada um dos meios
com que o eleitor se orienta e decide.
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111
Regulao da Mdia
Regina Mota
Francisco Tavares
( col abor ador )
Regulao da mdia a relao que se
estabelece entre os mecanismos de contro-
le do Estado, por meio de normas e de sua
fiscalizao, e a propriedade, circulao e
produo de informao dos meios de co-
municao na sociedade. Existem outras
medidas que podem ser estabelecidas pelo
prprio mercado da auto-regulao, deman-
da e participao da sociedade civil, em
conselhos editoriais, conselhos de curado-
res e ouvidorias.
O direito liberdade de expresso o prin-
cpio sob o qual se baseia a publicidade de
fatos que so do interesse de leitores de jor-
nais, radiouvintes, telespectadores e internau-
tas, caracterizando a circulao de informao
e de idias, bem como a formao da opi-
nio pblica em um Estado democrtico. A
funo publicitria da mdia tem impacto nas
escolhas polticas que sero tomadas pelos
cidados, conseqncia da construo de
suas preferncias ideolgicas e partidrias.
Aparentemente, existe uma contradio
entre o conceito de regulao e o direito fun-
damental liberdade de expresso, o que
impede a obteno de acordo entre os di-
versos atores sociais com interesses na
questo, tais como empresrios, movimen-
tos sociais, trabalhadores do ramo da co-
municao e agentes polticos.
A tenso entre esses conceitos, entretan-
to, apenas aparente. Toda mdia alvo de
alguma regulao. A fronteira entre regula-
o dos veculos de comunicao e censura
reside no grau de legitimidade das decises
e disposies normativas, mais do que na
presena do Estado.
Nos ltimos vinte anos, desde o processo
constituinte (1986-1988), grupos da sociedade
112
civil organizada (FNDC, OAB, ABI, sindicatos
e universidades) tm pautado o tema do con-
trole pblico dos meios de comunicao, com
apoio de parlamentares e com encaminha-
mento de propostas a serem submetidas a
debate, a fim de se tornarem leis. O caso
mais notvel da atual Lei Geral das Comu-
nicaes, que nos ltimos vinte anos colecio-
nou mais de trinta verses, e aguarda um
Projeto de Lei que possa convergir os interes-
ses inconciliveis do setor.
Apesar da constncia dessas iniciativas
nenhuma delas teve sucesso, no conseguin-
do vencer o fortssimo lobby das emissoras
de radiodifuso comercial e empresas jorna-
lsticas dentro do Congresso Nacional, no qual
um nmero significativo de deputados e se-
nadores proprietrio de emissoras de r-
dio, televiso e jornais (Stadinick, 1991;
Bayma, 2001).
Regulao da mdia e democracia
Por meio de estudos comparados pos-
svel estabelecer uma relao bastante elu-
cidativa entre regulao da mdia e processo
democrtico. A observao da legislao que
limita e controla a propriedade e das barrei-
ras impostas circulao e concentrao da
informao, em um conjunto de pases (Que-
rino, 2002), demonstra que naqueles de tra-
dio democrtica consolidada (Noruega,
Canad, Alemanha, Inglaterra e Frana) h
muito mais regulao do que em democra-
cias mais recentes, como o caso da Espa-
nha, Portugal, Mxico, Argentina e Brasil.
Um caso parte a Itlia, onde no h
regra alguma que proba polticos de serem
titulares de licena de radiodifuso, o que
no ocorre na lei brasileira (n

4.117), apesar
de no haver notcia de uma nica cassao
de concesso a titular de diploma parlamen-
tar, no Brasil. As legislaes da Noruega,
Alemanha e Frana no apenas impem li-
mites rgidos propriedade cruzada e ao
monoplio de mdia, como controlam limi-
tes de audincia de emissoras de televiso,
a fim de garantir a diversidade cultural e de
informao, determinando a veiculao de
produo independente, a ser transmitida em
horrio nobre e em canais capazes de cobrir
pelo menos 50% dos domiclios da rea li-
cenciada (Querino, p. 162, 2002). A lei no-
rueguesa impede que uma sociedade possa
controlar mais de 20% de circulao nacio-
nal de jornais e um tero do mercado nacio-
nal de radiodifuso de sons e imagens.
Em qualquer um dos casos analisados,
a questo fundamental diz respeito ao r-
go regulador e, ou fiscalizador. A Frana se
preocupa em articular suas duas agncias,
o Conselho de Concorrncia e o CSA Con-
selho Superior de Audiovisual, por meio de
um guia legal para as aes dessas autori-
dades. A lei do depsito legal, instituda para
os documentos impressos em 1537 e em
1992 para o rdio, vdeo e televiso, facilita a
fiscalizao j que toda e qualquer informa-
o deve ser depositada para registro em
rgo governamental antes de entrar em cir-
culao no pas.
possvel dizer que nas democracias
consolidadas a regulao da mdia uma
condio para a garantia da pluralidade e
da diversidade de formao de opinio e do
respeito s diferenas lingsticas, tnicas,
culturais e sociais que coexistem dentro de
uma unidade geopoltica.
A regulao da mdia no Brasil
Existem importantes conquistas legais
nos mecanismos de regulao da mdia no
Brasil, cuja pouca eficcia conseqncia
da cultura jurdico-normativa, do descumpri-
mento das leis ou de seu esvaziamento por
portarias e decretos, em desrespeito hie-
rarquia estabelecida no direito. Os principais
dispositivos sero apresentados a seguir.
1. Dispositivos Constitucionais Gerais
de Regulao da Mdia no Brasil
Estabelecido o vnculo entre o direito hu-
mano liberdade de expresso e a regula-
o da mdia, necessrio mencionar os
113
dispositivos consignados no mais importan-
te texto jurdico do pas, a Constituio Fe-
deral:
Vedao censura. No lcita, no Bra-
sil, qualquer censura de natureza poltica,
ideolgica e artstica (art. 220 da Constitui-
o). Do mesmo modo, livre a manifesta-
o do pensamento, sendo vedado o
anonimato (art. 5
o
, IV) e livre a expresso
da atividade intelectual, artstica, cientfica e
de comunicao, independentemente de
censura ou licena (art. 5
o
, IX).
Direito de resposta. Com vistas promo-
o do debate e reparao de danos ou
ofensas perpetrados por meio da mdia,
assegura-se o direito de resposta, propor-
cional ao agravo, alm de indenizao por
dano material moral ou imagem (art. 5
o
,
V). O direito em referncia regulamentado
pela Lei de Imprensa (5.250/67) e deve obe-
decer ao seguinte: a) igual dimenso ofen-
sa, com mnimo de cem linhas para veculo
impresso, e um minuto, para radiodifuso;
b) atendimento em 24 horas ou no prximo
nmero ou programa.
Imunidade tributria. A Constituio de-
termina a no instituio de impostos sobre
livros, jornais, peridicos e o papel destina-
do sua impresso (art. 150, IV, d). uma
medida que visa reduzir o valor desses pro-
dutos no pas e popularizar o acesso aos
livros e mdia impressa. Seu impacto efe-
tivo, como se sabe, muito reduzido.
Merece destaque o fato de que os tribu-
nais brasileiros tm dado pouca guarida ao
direito de resposta. Constitui exceo o pro-
nunciamento por escrito do ento governa-
dor do Rio de Janeiro, Leonel Brizola, cuja
ao judicial obrigou a Rede Globo de Tele-
viso a colocar no Jornal Nacional e na boca
do seu apresentador Cid Moreira uma con-
tundente critica emissora. Dois outros fa-
tos levados a julgamento pelo Ministrio
Pblico de So Paulo demonstram a possi-
bilidade de acionamento dos atuais meca-
nismos, sendo o primeiro a suspenso do
Programa Domingo legal, do SBT por uma
semana, em 2003, e a retirada do ar do Pro-
grama Tardes quentes, da RedeTV, com sub-
seqente veiculao de programao de
defesa de direitos humanos, durante ses-
senta dias, em novembro e dezembro de
2005.
2. Temas sujeitos Regulao Especial
Publicidade Governamental
No Brasil, o Poder Pblico um dos maio-
res anunciantes da mdia e no cumpre siste-
maticamente o estabelecido pela Constituio,
que limita o uso de recursos para fins publi-
citrios a peas informativas, de orientao
social e de carter educativo.
Nesse ponto pode-se observar um abu-
so, por parte dos governos, do uso publici-
trio-persuasivo em detrimento da expresso
informativa, a qual deveria munir os cidados
de dados que lhes permitissem exercer
maior controle sobre seus governantes. Pen-
sando na transparncia da administrao
pblica, seria desejvel: a) a existncia de
normas que determinassem menor volume
de gastos com publicidade e vedao ex-
presso meramente propagandstica; e,
b) o acesso, por parte dos cidados, aos
dados referentes ao volume de recursos gas-
tos com cada veculo de comunicao. Essas
medidas seriam coerentes com o princpio da
publicidade da administrao pblica, pres-
crito no caput do artigo 37 da Constituio.
Radiodifuso
No Brasil, o acesso aos meios de comu-
nicao desigual do ponto de vista do do-
mnio da lngua escrita (11,4% da populao
analfabeta), do acesso a revistas, livros,
jornais e Internet (14,3% da populao est
conectada), restando aos pobres e incultos
as informaes exclusivamente veiculadas
por rdio e televiso, que chegam a 87,8%
e 90,0% dos domiclios brasileiros, respec-
tivamente (IBGE/2004). A televiso atinge
mais a populao brasileira do que a maio-
ria dos servios pblicos (gua e esgoto, por
114
exemplo), sendo a principal e mesmo nica
fonte de lazer, cultura e contato com o mun-
do para inmeras comunidades distantes de
centros urbanos. Assim, seja em funo do
massivo alcance, seja em decorrncia das
limitaes tcnicas para que todos se ex-
pressem por meio do rdio e da televiso,
denota-se que esses meios de comunicao
devem ser especial e peculiarmente regula-
dos em um pas democrtico.
A operao de estaes de rdio e de
televiso no Brasil um servio pblico, cujo
exerccio deve atender a condies objeti-
vas e subjetivas. A primeira diz respeito ao
recurso natural pblico e limitado chamado
espectro de radiofreqncia, a ser utilizado
para atender os seguintes princpios: a) con-
tedos que atendam a finalidades educati-
vas, artsticas, culturais e informativas;
b) promoo da cultura nacional e regional e
estmulo produo independente; c) regio-
nalizao da produo cultural, artstica e
jornalstica, conforme percentuais estabele-
cidos em lei; d) respeito aos valores ticos
e pessoais da pessoa e da famlia, confor-
me transcrito do artigo 221 da Constituio
da Repblica.
No necessria uma demonstrao
emprica para se afirmar, com segurana,
que a quase totalidade dos radiodifusores
privados do Brasil operam seus servios de
modo invlido juridicamente, uma vez que
no atendem aos critrios, limites e condi-
es acima reproduzidos.
Quanto aos critrios subjetivos, a Consti-
tuio prev um complexo sistema de con-
cesso, permisso ou autorizao pblicas.
O Executivo pode outorgar e renovar a con-
cesso, cuja validade depende de uma rati-
ficao por parte do Congresso e cujo
cancelamento depende de deciso do Po-
der Judicirio. razovel concluir, ento, que
a Constituio prescreve interessantes me-
canismos de accountability horizontal, ao
assegurar que os concessionrios de radio-
difuso sejam escolhidos por representante
da maioria da populao (Executivo), sob
ratificao do Poder que conta com repre-
sentantes populares das maiorias e minorias
(Congresso), e se submetam ao direito vi-
gente, sob pena de perderem a concesso
por fora de deciso judicial. Tem-se, ainda,
que as empresas de radiodifuso no po-
dem ser objeto de monoplio ou oligoplio e
devem contar com pelo menos 70% de seu
capital votante e capital total pertencendo a
brasileiros natos ou naturalizados h mais
de dez anos. Quanto ao modo de explora-
o da atividade, devem coincidir o pblico,
o privado e o estatal. Mais uma vez, evi-
dente que o texto constitucional freqente-
mente ignorado.
Propaganda eleitoral
Outro aspecto polmico e especfico no
campo da regulao da mdia no Brasil a
propaganda eleitoral. A lei determina os pe-
rodos de emisso televisual e outras formas
de propaganda, tendo como regulador o Tri-
bunal Superior Eleitoral, que recebe e inves-
tiga as denncias de prticas irregulares e
procede s sanes. H, em nosso Direito,
ditames rgidos acerca da utilizao da mdia
nas eleies, desde divulgao de pesquisas
at a promoo de debates na televiso.
A intensa fiscalizao recproca entre
partidos e candidatos a cargos eletivos ex-
plica a peculiar eficcia dos dispositivos de
regulao da comunicao social no mbito
das eleies. Assim, mecanismos como o
direito de resposta e a coibio de condu-
tas, como calnia, injria e difamao, so
mais freqentemente aplicados em proces-
sos judiciais de natureza eleitoral do que em
aes congneres julgadas pela justia co-
mum.
Conselho de Comunicao Social
A observncia, a regulao e o aprimora-
mento aplicativo e interpretativo das normas
constitucionais apresentadas esto a cargo
de um rgo auxiliar do Congresso: o Con-
selho de Comunicao Social.
Esse rgo foi instalado em 22 de maio de
2002, apesar da Lei 8.389, de dezembro de
1991, ter estabelecido um prazo de sessenta
115
dias para a sua instalao. O Conselho
composto por representantes da sociedade
civil, de empresrios e de trabalhadores e
tem como misso pensar polticas pblicas
para o setor, sugerir legislao e regulamen-
tao, analisar as outorgas de concesso e
renovao de emissoras e dar visibilidade
ao debate da comunicao junto socieda-
de. O CCS, entretanto, no cumpre devida-
mente seus objetivos, provavelmente em
funo de sua composio exacerbadamente
corporativa e alheia complexidade da so-
ciedade brasileira.
Concluso
A regulamentao da mdia no Brasil
carece de novos instrumentos regulatrios e
do cumprimento e vigilncia de princpios
constitucionais e leis vigentes, assegurando
o exerccio dos direitos difusos. A ao de
grupos sociais junto ao Ministrio Pblico
tem conseguido, por meio da justia, fazer
valer esses direitos, ao aplicar as sanes
existentes a empresas privadas de comuni-
cao e rgos pblicos, como nas causas
citadas. Por outro lado, falta uma dinmica
comunicacional que inclua telespectadores,
e outros leitores da mdia num debate sobre
essas questes to vitais para a democra-
cia e, principalmente, pesquisa sistemtica
sobre o universo da mdia no Brasil, com a
colaborao dos meios de comunicao e
informao.
Referncias
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Cmara dos Deputados, Braslia, 27 de novembro de 2001.
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STADINICK, Clia. A hiptese do coronelismo eletrnico. Porto Alegre:
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<http://www.tse.gov.br>.
116
Corporativismo
Renato Raul Boschi
Corporativismo, num sentido mais
abrangente, refere-se a uma modalidade de
representao de interesses definida em torno
de categorias sociais especficas, geralmente
a partir da atividade ocupacional, organi-
zadas coletivamente para a defesa ou reali-
zao de seus interesses. O termo tem suas
origens nas corporaes de ofcio surgidas
na Idade Mdia em algumas reas da Europa
como as guildas dos Pases Baixos
que se constituam em grupos organizados,
em funo de suas categorias profissionais,
para o exerccio de atividades produtivas e
comerciais. Ao longo do tempo, com a tran-
sio da ordem feudal para o modo de pro-
duo capitalista, a organizao corporativa
de interesses adquiriu tambm uma cono-
tao de classe social, separando de um lado
capitalistas e, de outro, trabalhadores. Tal dis-
tino em funo da localizao dos grupos
no processo produtivo e na estrutura social
veio marcar definitivamente o significado do
termo corporativismo como se reportando a
uma dinmica poltica particular, associada
regulao dos conflitos entre capital e tra-
balho. Mais especificamente, tal dinmica
se relacionava, primeiro soluo harm-
nica dos conflitos de interesse e, por ex-
tenso, mais tarde, possibilidade de
controle do conflito por parte das autori-
dades polticas constitudas. Nesse veio, a
noo de organizao de interesses corpo-
rativos foi apropriada pelo pensamento
autoritrio, tendo encontrado expresso for-
mal na Carta del Lavoro e aplicada, na prti-
ca, com a ascenso do fascismo ao poder
na Itlia. Foi essa a verso do corporativis-
mo que acabou se difundindo e que foi im-
plantada em alguns pases por governos de
propenso autoritria, sobretudo na Penn-
sula Ibrica e, depois, na Amrica Latina.
117
Nesse sentido, corporativismo acabou sen-
do identificado como a estrutura capaz de
viabilizar a soluo dos conflitos de classe
atravs de um ordenamento hierarquizado
dos interesses, organizados por categorias
profissionais ou classe social, com o mono-
plio da representao legitimamente reco-
nhecido e controlado pelo Estado.
Em alguns casos, como no Brasil onde
tal estrutura foi implantada pelo governo Var-
gas durante a dcada de 30 o ordena-
mento foi feito, ainda, segundo critrios
territoriais, envolvendo uma hierarquizao do
plano municipal, passando ao plano esta-
dual, at o federal, com a criao de sindi-
catos patronais, de trabalhadores e outras
categorias profissionais no mbito munici-
pal, federaes no mbito estadual e confe-
deraes na esfera federal. A frmula de
ordenamento e monoplio da representao
de interesses foi tambm adotada em ou-
tros contextos, sobretudo por governos so-
cial-democratas nos pases nrdicos, mais
ou menos mesma poca. Mas, diferente-
mente dos pases onde a estrutura corpora-
tiva foi imposta, a chegada dos partidos
social-democratas ao poder foi pautada pela
realizao de pactos, a partir dos quais es-
truturas abrangentes de representao foram
implantadas para viabilizar a concertao
entre os setores do trabalho e do capital com
arbitragem estatal, assegurando assim, tanto
a governabilidade, quanto a consecuo de
metas de desenvolvimento. O reconhecimen-
to emprico da diferena entre os processos
acima descritos ocasionou a cunhagem dos
termos corporativismo estatal e corporativis-
mo societal, os quais tiveram ampla vign-
cia na literatura especializada a partir dos
anos 70, originando tambm a noo de
neocorporativismo para se referir modali-
dade de pactos que viabilizaram a expan-
so do Estado de Bem-Estar da chamada
Era Dourada.
As conseqncias da ao coletiva or-
ganizada e do associativismo, em geral, fo-
ram objeto de inmeras reflexes tericas,
tanto do ponto de vista do funcionamento
da democracia, quanto do ponto de vista do
desenvolvimento econmico. dentro desta
linha de questes que se insere a discusso
mais acadmica sobre o corporativismo, na
medida em que se trata, em ltima anlise,
de uma forma especfica de ao coletiva
organizada com os objetivos de controlar o
conflito entre capital e trabalho, por um lado,
e de se assegurar o crescimento econmico,
por outro. Na sua verso mais tradicional (que
antecede aos feitos da social-democracia do
ps-guerra e a qual, posteriormente, veio a
ser identificada com o fascismo e o autorita-
rismo), o corporativismo foi a frmula utiliza-
da para se superar o atraso econmico
atravs da estruturao e do ordenamento
dos interesses de classes, do controle do
conflito aberto e da participao poltica e,
ao mesmo tempo, constituindo-se no me-
canismo bsico de regulao econmica
atravs da criao de rgos consultivos
envolvendo governo e setor privado. Os pa-
ses de industrializao retardatria (que in-
cluem a segunda leva de industrializao na
Europa e, depois, os pases da Amrica
Latina) no apenas se deparavam com o
problema de criar ou estruturar uma classe
empresarial eficiente, como tambm uma
classe operria colaborativa e disposta s
tarefas inerentes ao desenvolvimento. Da
que se tenha implantado arranjos corporati-
vistas em pases como a Alemanha, Itlia,
ustria, depois os pases nrdicos, bem
como na Argentina, no Mxico, no Chile e no
Brasil.
No Brasil, este formato permitiu a incor-
porao poltica dos trabalhadores sob con-
trole do Estado, bem como a organizao
do empresariado e sua incluso em alguns
rgos consultivos. Alm da estrutura que
se implantou no formato descrito anterior-
mente, aps a Revoluo de 1930, para os
trabalhadores, tal controle se efetivou atra-
vs da concesso de direitos sociais com a
promulgao da Legislao Trabalhista, a
CLT at hoje em vigor na letra, num processo
de extenso da cidadania pela via da regu-
lao do mercado de trabalho. A Legislao
Sindical que presidiu a criao da estrutura
de representao de interesses foi, contudo,
118
assimtrica no que diz respeito s limitaes
sobre a capacidade de organizao dos se-
tores do trabalho em comparao ao patro-
nato. Enquanto aos primeiros s era permitido
se organizar em sindicatos segundo os cri-
trios da legislao em vigor, aos segundos
foi facultada a possibilidade de manuteno
de algumas associaes preexistentes e,
sobretudo, a criao de novas associaes
paralelas estrutura oficial, sem as amarras
relativas a critrios territoriais ou ao mono-
plio da representao. Tal fato teve profun-
das implicaes no que diz respeito
maneira como a estrutura de representao
de interesses do empresariado evoluiu sub-
seqentemente: primeiro no que concerne
sua maleabilidade e flexibilidade para adap-
tao a novas conjunturas, num sentido po-
sitivo; segundo, quanto sua fragmentao
e disperso, numa direo menos positiva,
por exemplo, como um obstculo criao
de associaes abrangentes capazes de vi-
abilizar a formulao de plataformas de cur-
to e longo prazo para o conjunto da classe.
A questo mais contundente se refere, po-
rm, aos diferenciais de recursos para a ao
coletiva entre as classes: enquanto para os
trabalhadores a organizao dos interesses
estrategicamente mais relevante e s pode
se dar dentro de regras rgidas que impli-
cam a compulsoriedade de afiliao indi-
vidual a um nico sindicato, alm da
dependncia aos recursos estabelecidos
na legislao, o empresariado, dotado de
mais recursos organizacionais e para quem
a ao coletiva menos central, pode se
valer de dois mecanismos, sendo um mar-
cado por essas mesmas normas que regem
o funcionamento da estrutura oficial corpo-
rativa em bases compulsrias, e o outro, t-
pico de uma modalidade voluntria de ao
coletiva para a afiliao de empresas. A l-
gica envolvida nessa ltima modalidade
mais eficaz no sentido de controlar o acesso
aos benefcios, por parte daqueles que no
contriburam para a produo do bem cole-
tivo resultante. Assim, num quadro de ao
compulsria, a lgica da ao coletiva fica
extremamente pautada pela dependncia a
recursos externos, como o imposto sindical,
que desde a implantao da estrutura cor-
porativa oficial financia as atividades das
entidades a ela pertencentes. O imposto sin-
dical continua sendo, por essa razo uma
das peas-chave na discusso das reformas
atualmente em curso, tanto para as entida-
des de trabalhadores, quanto patronais, j
que financia vrias atividades com base na
contribuio do valor de um dia de trabalho
deduzidos do salrio em folha para os pri-
meiros e uma contrapartida que varia de 0,02
a 0,8%, proporcional ao capital social da
empresa para os segundos.
Como se viu, no em todos os pases a
frmula de corporativismo adotada implicou
a restrio de direitos polticos, a conces-
so de direitos sociais como forma de con-
trole da participao poltica ou a adoo pura
e simples de instituies centralizadoras e
de cunho autoritrio. Assim, se do ponto de
vista econmico importa a relao entre in-
teresses organizados e desempenho, do
ponto de vista poltico, o eixo de discusses
se situa nas dimenses democrticas ou
autoritrias do corporativismo. Essa conse-
qncia tambm estrutura o debate na Ci-
ncia Poltica, demarcando campos analticos
distintos em funo do papel dos grupos
de interesses e do associativismo, em ge-
ral, na dinmica poltica. O pluralismo de veio
democrtico e o corporativismo de cunho au-
toritrio se constituram como duas tradies
analticas distintas, conquanto em ambos os
casos a atuao de grupos de interesse es-
teja presente e possa ser vista como ineren-
te dinmica poltica do Estado capitalista.
No primeiro caso so destacados, contudo,
os aspectos positivos da atuao de grupos
especficos no contexto da democracia. No
caso do corporativismo salientam-se, mais
freqentemente, os perigos inerentes con-
centrao dos interesses em grupos hierar-
quizados e controlados a partir do Estado.
Os casos do corporativismo dos pases nr-
dicos da social-democracia negam a verso
autoritria que se atribuiu ao corporativismo,
tendo se instaurado, de fato, uma polmica
na fase urea do Estado de Bem-Estar, sobre
119
se o arranjo tripartite da negociao de pol-
ticas a partir de associaes centralizadas
representando os interesses do capital de
um lado, do trabalho, de outro e tendo o
Estado como um rbitro, se caracterizavam
ou no como instituies democrticas.
Argumentava-se, de um lado, que a centrali-
zao contribua para a politizao das lide-
ranas e, portanto, para a criao de uma
elite que progressivamente se afastava das
bases dentro de cada organizao de car-
ter abrangente. Tambm apontado como
negativo, nesse particular, era o carter com-
pulsrio das decises para a totalidade das
categorias representadas por uma associa-
o de topo. Posteriormente, com a expan-
so de direitos sociais do Estado de
Bem-Estar, os resultados positivos de con-
certaes tripartites foram destacados, tan-
to nas suas dimenses polticas (reduo
do conflito), quanto econmicas (estabilida-
de macroeconmica, controle inflacionrio e
at mesmo como a alternativa para assegu-
rar a competitividade de pequenas naes
no cenrio internacional). Pode-se dizer que
o corporativismo destacado na maioria dos
estudos sobre o Estado de Bem-Estar como
a varivel central na explicao dos aspec-
tos virtuosos daquele modelo.
Embora a verso mais difundida do ter-
mo corporativismo, recentemente, guarde a
conotao de interesses especficos como
sendo ilegtimos na poltica por dizerem res-
peito tentativa de se fazer valer os interes-
ses de minorias, nos Estados Unidos inexiste
tal conotao, sendo considerados legtimos
os interesses especiais organizados e sua
interferncia na vida poltica, como seja, por
exemplo, a atuao de lobbies no Congres-
so. A existncia de inmeros grupos de in-
teresses e outras associaes at mesmo
apontada em seus aspectos positivos do
ponto de vista do sistema poltico, como uma
das caractersticas centrais da democracia
e a base mesma para a instaurao do pa-
radigma polirquico de corte anglo-saxo. A
competio entre mltiplos grupos de inte-
resses , assim, uma das caractersticas do
sistema democrtico pluralista, no qual se
resguarda a possibilidade de representao
de distintos interesses em vista da sua frag-
mentao, disperso e da eventual alternn-
cia de orientaes polticas e dos grupos que
disputam o poder pela via das eleies.
No veio do debate mais contemporneo
que se travou no contexto da retrao do
Estado de Bem-Estar, da concomitante
implementao de polticas neoliberais e da
globalizao, retomam-se as conseqn-
cias da ao coletiva e do associativismo
sobre o desempenho econmico das na-
es. Mas, aqui tambm, de um lado, uma
corrente enfatiza fortemente a atuao das
chamadas coalizes distributivas no senti-
do de se apropriar de rendas em seu bene-
fcio e gerar ineficincia, enquanto outra
destaca a forte relao existente entre recu-
perao econmica, intervencionismo esta-
tal e formatos corporativos de relacionamento
entre Estado e sociedade. Inicialmente, a
partir dos dilemas cruciais acerca da ao
coletiva propostos por Mancur Olson em seu
clssico A lgica da ao coletiva, esse au-
tor se questiona sobre a relao entre inte-
resses de grandes grupos, a apropriao de
rendas e, numa linha contrria descrita
anteriormente do corporativismo como mo-
tor do desenvolvimento, sobre a possibilida-
de de declnio econmico. Uma srie de
estudos posteriores corroborando essa rela-
o nefasta entre interesses organizados e
apropriao de rendas postulam que o con-
luio entre interesses corporativos e Estados
altamente intervencionistas e dotados de
burocracias ampliadas constituiria um entra-
ve ao desempenho econmico. Tais estudos
serviram de base para a adoo das refor-
mas neoliberais, voltadas reduo do Es-
tado e ao controle do chamado rent-seeking.
Pode-se aventar que a acepo mais cor-
rente de corporativismo enquanto defesa de
interesses especiais de determinadas cor-
poraes e sua encampao pelo Estado
tenha se difundido a partir dessa corrente,
no seio do debate mencionado.
Por outro lado, estudos recentes focali-
zando o sucesso de estratgias de desen-
volvimento em cenrios restritivos e
120
altamente competitivos tm salientado que
a explicao do xito se deve ao estabeleci-
mento de sinergia e redes de comunicao
entre burocracias especializadas e um setor
empresarial organizado, ambos resguar-
dando sua autonomia relativa. Tal o caso
do ressurgimento do Japo no ps-guerra,
bem como dos pases do Sudeste Asitico,
mais recentemente, os quais desenvolveram
enormes capacidades de coordenao en-
tre Estado e grupos empresariais para a exe-
cuo de polticas industriais no contexto da
globalizao. Estudos comparativos sobre
a retrao do Estado de Bem-Estar mostram,
tambm, que a existncia de estruturas cor-
porativas ou de um forte associativismo em-
presarial explica tanto menores graus de
retrao das polticas sociais e maior capa-
cidade de recuperao econmica, quanto
menor desarticulao das atividades sindi-
cais, posteriormente implementao de
reformas neoliberais. Outros trabalhos foca-
lizando estratgias de desenvolvimento na
globalizao mostram como os regimes pro-
dutivos que se definem a partir de incenti-
vos das instituies de mercado e uma certa
coordenao estatal desenvolvem vantagens
institucionais comparativas, tendo como
base as relaes associativas que se esta-
belecem entre empresas individuais locali-
zadas em determinadas cadeias produtivas.
Tudo isso sugere a importncia de graus de
intervencionismo estatal e articulao de in-
teresses organizados ou seja, modalida-
des de corporativismo como um fator
positivo no desempenho econmico.
Neste sentido, embora a primazia das
relaes de mercado e a nfase na no-inter-
ferncia de fatores polticos preconizadas
como condio para o sucesso econmico
minimizem e, de fato, desloquem a impor-
tncia poltica do vetor trabalho, na realida-
de toda a dinmica da globalizao tende a
se situar ao redor desse eixo. Desde as mi-
graes internacionais dos pases menos
desenvolvidos para os desenvolvidos, as
polticas de imigrao restritivas que surgem
em contrapartida, a flexibilizao de direitos
sociais voltada atrao de capitais, os
movimentos sociais e os protestos coletivos
que surgem em decorrncia, as reaes de
cunho nacionalista que opem cticos da
globalizao aos seus mais radicais defen-
sores, a competitividade no comrcio inter-
nacional e at mesmo o sucesso de
estratgias de desenvolvimento, so, todos
eles, processos determinados por fatores
direta ou indiretamente ligados ao empre-
go. Toda essa dinmica est marcada por
uma contradio entre a necessidade de
reforo das instituies de mbito nacional
e territorial, por um lado (como o caso das
leis de imigrao e restrio de direitos de
cidadania a populaes migrantes), e, por
outro lado, do enfraquecimento de outras
(como os direitos sociais institudos pelo
corporativismo). O capital tende a fluir para
os contextos onde o custo do trabalho se
minimiza a partir da flexibilizao de institui-
es corporativas e dos direitos sociais. Ao
mesmo tempo, a perspectiva do desem-
prego est na raiz da instabilidade e do con-
flito social contemporneo, no apenas em
pases em desenvolvimento, mas tambm
em alguns pases desenvolvidos como
Frana e Alemanha, os quais experimenta-
ram o xodo de investimentos nacionais para
outros contextos, com a conseqente perda
de postos de trabalhos e tambm reformas
na legislao social.
essa a dinmica que informa os pro-
cessos de reforma que esto sendo propos-
tos na maioria dos pases, entre eles o Brasil,
onde a necessidade de atrao de investi-
mentos impe, por um lado, medidas de
flexibilizao, mas tambm medidas para
conter o aumento do desemprego, que pode
ter conseqncias sociais e polticas desas-
trosas. As reformas em discusso no F-
rum Nacional do Trabalho, criado em 2003,
se propem a um acordo equilibrado tripar-
tite em que se procura atender as reivindica-
es de trabalhadores, empresrios e
redefinir o papel de arbitragem do Estado.
As propostas em discusso, porm, pare-
cem ter resultados bastante assimtricos
para os atores envolvidos. O projeto procura
flexibilizar alguns pontos da Legislao
121
Trabalhista em termos de direitos e, ao mes-
mo tempo, mantm intocados outros pon-
tos da Legislao Sindical, como o imposto
e a unicidade sindicais, cuja eliminao se
constituiu numa das bandeiras histricas de
centrais sindicais como a CUT, desde os anos
80. Na realidade, o projeto de emenda cons-
titucional prvio possibilidade de apro-
vao do anteprojeto de reforma determina
a extino da unicidade sindical e dos con-
ceitos de categoria profissional e econmi-
ca como critrios para a formao de
sindicatos, mas estabelece outras condies
draconianas em seu lugar, sobretudo do
ponto de vista do papel e do reconhecimento
das centrais sindicais. Tambm quanto ao
direito de greve, o anteprojeto amplia os li-
mites impostos por legislao anterior, bem
como mantm a Justia do Trabalho como
rbitro dos conflitos capital/trabalho. Enquan-
to a imposio de perdas de direitos pode
afetar negativamente os trabalhadores, a
manuteno do imposto sindical (ou apenas
a sua eliminao gradual e escalonada)
reivindicada por ambos, empresrios e tra-
balhadores, na medida em que se constitui
em um dos pilares de financiamento das
suas respectivas entidades corporativas. O
anteprojeto privilegia, ainda, uma das deman-
das empresariais que defende que o con-
trato coletivo determinado pelo Estado deve
ser objeto de acordo entre as partes envolvi-
das, priorizando, assim, o negociado sobre
o legislado. Em resumo, a reforma proposta
mantm algumas das caractersticas bsi-
cas do corporativismo tradicional, na medi-
da em que refora o poder do Estado, atende
prioritariamente os interesses do patronato
e restringe a liberdade de organizao dos
segmentos do trabalho. A no se chegar a
um ponto de equilbrio, porm, em funo
dos determinantes mais conjunturais que
cercam o processo, como o contexto da glo-
balizao, perdem os trabalhadores, perdem
os empresrios, perde o pas. Na prtica,
porm, independentemente das decises a
que se chegue no FNT, a Legislao Traba-
lhista vem sendo tratada como letra morta
e, nos casos de litgio, os empregadores tm
optado por encaminhar os casos Justia
do Trabalho, reforando a dimenso da ju-
dicializao da poltica. Em outros casos tem
prevalecido a utilizao de subterfgios que
contornam as exigncias da legislao,
como, por exemplo, a prtica de evitar con-
trataes com carteira de trabalho negoci-
ando com os candidatos a postos de
emprego uma contratao de servios atra-
vs do registro de empresas fictcias, tudo
dentro da legislao em vigor. Constata-se,
assim, um quadro de desrespeito legisla-
o por parte dos empresrios, de fraqueza
dos sindicatos em fazerem valer os seus
direitos e, ao mesmo tempo, de ausncia
de fiscalizao por parte do Estado no senti-
do de aplicar a lei vigente.
Como uma das instituies republicanas
mais estveis, o corporativismo foi objeto de
diferentes interpretaes, tanto nos momen-
tos iniciais de sua implantao como, mais
recentemente, quando se observa a descons-
truo das instituies que presidiram todo
o perodo do Estado desenvolvimentista. Para
o primeiro perodo, os aspectos negativos
foram francamente enfatizados em detri-
mento dos aspectos positivos. Prevaleceu a
nfase no controle das atividades sindicais
pelo Estado, em detrimento da nfase na
institucionalizao de direitos e polticas so-
ciais razoavelmente compreensivas. Preva-
leceu a nfase no gigantismo do Estado e
na ineficincia do intervencionismo em detri-
mento do foco nos ndices expressivos de
crescimento econmico durante todo o pe-
rodo desenvolvimentista e na criao de
uma razovel estrutura de suporte estatal ao
setor privado. Assim, no perodo das reformas
orientadas ao mercado, a completa superao
das instituies da Era Vargas foi salientada
como um imperativo. Embora as reformas
efetivadas na dcada de 90 tenham introdu-
zido uma radical mudana de curso nas
caractersticas do Estado e nos padres de
intervencionismo estatal, com a conseqente
adaptao de muitas das instituies ante-
riores ao novo contexto, permanecem aspec-
tos do legado corporativista anterior, tanto
nas caractersticas estruturais, quanto em
122
termos do relacionamento Estado/sociedade,
como at mesmo em termos do contedo
das reformas propostas, em alguns de seus
aspectos negativos, como se viu acima.
O cenrio institucional resultante ainda se
encontra indefinido em termos de um regime
produtivo mais tipicamente coordenado por
instituies de mercado, ou de coordenao
mais centralizada no Estado. Conquanto dis-
tinto, o novo modelo guarda uma certa linha
de continuidade com o modelo anterior, por
um lado, em termos da constituio de al-
guns ncleos consultivos para a discusso
de diretrizes gerais de desenvolvimento
(como o Conselho de Desenvolvimento Eco-
nmico e Social) e de implementao de
polticas industriais no mbito de agncias
de suporte ao setor privado (como o BNDES).
Por outro lado, se instituram mecanismos
de coordenao pelo mercado, com o refor-
o autoridade monetria ainda no sancio-
nado legalmente, a implantao de agncias
regulatrias autnomas e a operao de al-
gumas organizaes de interesses em mol-
des mais pluralistas. Um conjunto expressivo
de outras organizaes permanece em es-
truturas de representao organizadas nos
mesmos moldes hierrquicos e territoriais
do corporativismo anterior, porm exibindo
novas formas de atuao. As organizaes
empresariais pertencentes a esta estrutura
como o caso da CNI (Confederao Na-
cional da Indstria) e de algumas federaes
(FIESP, FIRJAN, etc.) se modernizaram
bastante e atuam de maneira gil e eficiente
para fazer face aos novos desafios impostos
por uma economia aberta e pela globaliza-
o. Os sindicatos operrios vm passando
por um declnio em sua capacidade de mo-
bilizao e de organizao, mas ainda tm
voz e espao poltico na estrutura do Estado
em governos recentes com representantes
escolhidos para o Ministrio do Trabalho.
Mas se se retm parte do legado, talvez se
configure uma nova modalidade de corpora-
tivismo, principalmente porque se trata de
instituies operando num contexto nacional
e sobretudo internacional totalmente distinto.
(Escrito durante permanncia no Graduate Center da
City University of New York como professor visitante e
pesquisador associado ao Bildner Center, com bolsa
snior CAPES/Fulbright, no primeiro semestre de 2006.)
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123
Federalismo
Marta Arretche
A cincia poltica est longe de ter um
consenso quer sobre a definio de Estado
federativo quer sobre as relaes entre este
e os ideais democrticos. H concordncia
geral quanto ao postulado de que Estados
federativos so aqueles em que um gover-
no central convive com unidades federativas
independentes, sejam elas provncias, esta-
dos, municpios, cantes, etc.
Entretanto, diferentes instituies polti-
cas so destacadas como essenciais para
garantir a estabilidade dessa forma de Es-
tado, bem como para caracterizar o que lhe
especfico. A multiplicidade de conceitos
deriva do fato de que a distribuio de auto-
ridade entre as unidades federativas e a
Unio, bem como seu equilbrio, so alcan-
ados por diferentes instituies polticas,
tais como as regras de representao das
unidades federativas nas arenas decisrias
nacionais; as regras que regem sua auto-
nomia poltica; a distribuio de recursos
tributrios e fiscais; a distribuio de com-
petncias. Finalmente, de fundamental im-
portncia so as instituies polticas que
garantem a estabilidade da frmula adotada,
impedindo que a Unio invada a autoridade
das jurisdies, transformando-as em meras
unidades administrativas ou, por outro lado,
que a autoridade central seja enfraquecida a
3
Mtodo de
Constituio das
Instncias
Decisrias
124
ponto de ameaar a unidade do Estado-
nao. A variedade de arranjos adotados
pelos Estados federativos resiste a uma
nica, definitiva, definio do conceito. Por
conseqncia, as diferentes teorias tendem
a privilegiar este ou aquele tipo de instituio
poltica como essencial.
Igualmente, no h consenso nos julga-
mentos acerca das relaes entre esta for-
ma de Estado e a distribuio de direitos e
de representao poltica, bem como para
a garantia dos atributos de estabilidade e
accountability da ordem democrtica.
No campo da garantia dos direitos, as
posies variam entre plos opostos: de
autores que defendem que esta a forma
de Estado mais adequada garantia das
liberdades individuais, dado que a competi-
o entre as jurisdies manteria os gover-
nos necessariamente limitados (Buchanan,
1995) a autores que defenderam no haver
nenhuma relao entre federalismo e liber-
dade, de vez que nos EUA este permitiu que
minorias no nvel nacional os escravo-
cratas se mantivessem como maioria no
nvel local, preservando a escravido (Riker,
1975).
Os Estados federativos freqentemente
adotam alguma modalidade de sobre-repre-
sentao das minorias, vale dizer, grupos
tnicos ou religiosos concentrados espacial-
mente, ou ainda estados/regies menos
populosos ou mais pobres. As frmulas so
muito variadas, envolvendo, na maior parte
dos casos, a formao da Cmara Alta, que
representa as unidades federativas. Diferem
bastante as interpretaes sobre o signifi-
cado desta regra para o ideal representativo.
Stepan (1999) considera que a frmula fere
o princpio democrtico de que um homem
= um voto. Lijphart (1984), ao contrrio,
considera que a sobre-representao uma
instituio que garante o respeito vontade
da minoria e impede a tirania da maioria.
Fillipov et al. (2004) vo alm e consideram
que a estabilidade democrtica em federa-
es assimtricas depende essencialmen-
te de regras de sobre-representao; caso
contrrio, o domnio da maioria nas decises
nacionais implica grandes chances que a
minoria opte pela secesso.
Com relao estabilidade da ordem
democrtica, h autores que enfatizam os
efeitos negativos dessa forma de Estado,
argumentando que em contextos de conges-
tionamento da agenda dos governos, em que
muitas e rpidas decises so necessrias,
o poder de veto das unidades federativas
impediria a tomada de decises, produzin-
do paralisia decisria e, por extenso, insta-
bilidade democrtica (Lamounier, 1992). Para
outra perspectiva, essa forma de Estado seria
mais propensa a produzir estabilidade de-
mocrtica em sociedades caracterizadas por
profundas divises sociais, raciais, tnicas
ou religiosas, de vez que preservaria espa-
os de autonomia e de representao para
as minorias (Lijphart, 1984; Fillipov et al.,
2004).
Concluses igualmente no definitivas
presidem o debate sobre accountability.
Embora muitos autores afirmem que a pro-
ximidade entre governantes e governados
derivada da descentralizao da autoridade
poltica permite maior controle dos cida-
dos sobre as decises dos eleitos (Tocque-
ville, [1835]1977; Tiebout, 1956), h autores
que demonstram que a disperso da autori-
dade poltica permite que os governantes
transfiram a responsabilidade de seus atos
para governantes de outras jurisdies, evi-
tando, assim, as sanes de seus prprios
eleitores (Pierson; Weaver, 1993).
O Brasil adota a frmula federativa desde
1891, ainda que nos perodos de exceo
(Revoluo de 30, Estado Novo e Regime
Militar) princpios federativos tenham sido
suprimidos, particularmente a autonomia
poltica de governadores e prefeitos. Do ar-
ranjo federativo adotado pela Constituio de
88, a agenda de reformas concentra-se nas
dimenses relativas distribuio de recursos
fiscais e de competncias, ao passo que
so bastante estveis as instituies pol-
ticas que garantem a unidade do Estado
federativo, bem como aquelas relativas
autonomia poltica e representao dos
governos subnacionais.
125
So estveis as instituies orientadas a
garantir a unidade e estabilidade do estado
federativo. A proibio de secesso uma
clusula ptrea da CF/88, o que quer dizer
que no podem os entes federativos reti-
rar-se da Unio, nem esta regra pode ser
objeto de emenda constitucional. O Supremo
Tribunal Federal desempenha na prtica,
entre outras funes, o papel da Suprema
Corte, qual seja, opera como uma instncia
de arbitragem nos conflitos de interesse
entre a Unio e os Estados, interpretando a
Constituio.
H grande estabilidade nas regras que
regem a autonomia poltica das unidades
federativas. No Brasil, estados e municpios
so unidades federativas autnomas, tendo
autonomia para eleger os membros dos Po-
deres Executivo e Legislativo. Isto significa
que os governos locais tm autoridade polti-
ca prpria, derivada de seus prprios eleito-
res. Respeitada a distribuio constitucional
de competncias, tm autonomia legislativa
para adotar suas prprias polticas pblicas,
bem como, simetricamente, tm autonomia
para aderir (ou no) quelas propostas pelos
demais nveis de governo.
Entretanto, diferentemente de outros Es-
tados federativos, o sistema de governo,
bem como as regras eleitorais e de repre-
sentao so homogneos em todo o terri-
trio nacional. Os governos estaduais e
municipais seguem o princpio da separao
de poderes e no tm autonomia para definir
suas prprias regras e procedimentos elei-
torais. Estas so definidas por legislao
federal e pelo Supremo Tribunal Eleitoral.
Do mesmo modo, as unidades federativas
no tm autonomia para estabelecer suas
prprias regras de representao legislativa.
A Constituio Federal define o nmero de
representantes das Assemblias Legisla-
tivas estaduais e das Cmaras Municipais.
No est na agenda de reformas pol-
ticas modificao neste padro homogneo
de escolha de governos e representantes.
Confirmando este padro, a nica reforma
aprovada no perodo recente diz respeito
alterao do nmero de vereadores nas
Cmaras Municipais, aprovada em 1992,
vlida para todo o territrio nacional.
So igualmente estveis as regras que
regem a representao dos estados nas c-
maras nacionais, bem como as que defi-
nem o unicameralismo no mbito estadual.
Este ltimo definido pela Constituio e
deve ser adotado por todas as unidades
federativas. Para o Senado, cada estado
tem trs cadeiras. Esta a Casa que repre-
senta os Estados, o que justifica o princ-
pio de equivalncia, independentemente da
populao. Para a distribuio das cadeiras
na Cmara dos Deputados, o artigo 44 da
CF 88 tambm estabelece um princpio de
no-proporcionalidade em relao popu-
lao: um mnimo de oito, e um mximo
de 70 representantes por estado. Na prtica,
a frmula sub-representa os estados mais
populosos e sobre-representa aqueles com
populao mais reduzida.
A regra foi adotada na Constituio de
1934 e reiterada por todas as Constituies
posteriores (Nicolau, 1997). Mudou o princpio
de proporcionalidade vigente na Repblica
Velha, que garantia o controle da Cmara dos
Deputados pelos estados mais populosos.
Atualmente, apenas o estado de So Paulo
est sub-representado e os pequenos esta-
dos do Norte, sobre-representados; mas,
na histria brasileira, variaram os estados
beneficiados e penalizados (Nicolau, 1997).
O tema tem sido objeto de vivo e intenso
debate acadmico, por suas relaes com
os ideais normativos de representao
democrtica, bem como de garantia dos
direitos das minorias. Entretanto, no entrou
para a agenda de reformas polticas, reve-
lando, ao contrrio, grande estabilidade
desde sua adoo.
A estabilidade das regras que dizem
respeito distribuio do poder poltico en-
tre as unidades da Federao contrasta com
a centralidade dos temas relativos distri-
buio de recursos tributrios fiscais, bem
como de competncias na rea social, na
agenda de reformas.
126
Parte expressiva da agenda de reformas
do arranjo federativo adotado pela CF 88 re-
fere-se s reformas tributria e fiscal. As
questes centrais desta agenda dizem res-
peito autonomia dos governos subnacio-
nais para legislar sobre seus prprios impostos
e s regras que regem a distribuio de re-
cursos fiscais.
As regras fiscais e tributrias da CF/88
implicaram perda de receitas e de autorida-
de tributria para a Unio. Na dcada de 90,
esta recuperou parte do terreno perdido, au-
mentado a carga tributria via elevao de
alquotas das contribuies sociais, criando
novos impostos, e retendo parte das transfe-
rncias constitucionais. Alm disso, aprovou
a legislao federal que regula com razovel
detalhe o gasto dos governos subnacionais
nas reas de sade, educao, previdncia,
pessoal ativo e inativo, bem como suas con-
dies de endividamento. Tais reformas
aumentaram as receitas da Unio e limitaram
a autonomia de gasto dos governos locais.
Permanece na agenda a questo da auto-
nomia dos governos locais para legislar sobre
seus prprios impostos. O debate ope, de
um lado, os que defendem a necessidade
de uma legislao federal que evite os efeitos
nocivos da guerra fiscal e, de outro, os que
defendem sua manuteno como instrumento
de desenvolvimento econmico das reas
menos desenvolvidas. Parte desta agenda
j foi adotada por emenda constitucional
aprovada em 2003, que estabelece alquotas
mnimas para o principal imposto municipal
(ISS). Por outro lado, o projeto de unificao
do ICMS do governo Lula no foi aprovado.
Presena igualmente visvel na agenda
de reformas tm as alquotas dos impostos
federais de repartio obrigatria, que cons-
tituem os fundos constitucionais. Estes so
instrumentos de redistribuio vertical de tri-
butos e de equalizao fiscal, adotados
desde a Constituio de 1946. H intensa
barganha federativa em torno da distribuio
desses recursos. De um lado, estados e
municpios pressionam sistematicamente
pela ampliao dos recursos de distribuio
automtica, tendo conseguido algumas vi-
trias legislativas pontuais. De outro lado, o
reconhecimento do limitado efeito equaliza-
dor do sistema fiscal vigente tem justificado
uma agenda de reviso do modelo de fede-
ralismo fiscal, com vistas melhoria de seus
efeitos redistributivos, bem como da capa-
cidade de investimento do governo federal.
Intensa inovao legislativa e institucio-
nal caracterizou o perodo recente no que diz
respeito distribuio federativa de compe-
tncias na rea social. Os constituintes de
1988 optaram pelo formato das competn-
cias comuns para as polticas de sade, as-
sistncia social, cultura e educao,
habitao e saneamento. . . . . Alm disso, privi-
legiaram a adoo de um modelo descen-
tralizado e democrtico. Ademais, o Brasil
adota o princpio da uniformidade de bene-
fcios, isto , os tipos e valores dos servios
oferecidos pelo Estado devem ser homo-
gneos em todo o territrio nacional. Na pr-
tica, isso significou que estas polticas sejam
executadas preferencialmente por estados
e municpios, com a participao da socie-
dade civil em conselhos setoriais. Para tanto,
transferncias fiscais so mobilizadas para
induzir a oferta de bens e servios.
Grandes expectativas relacionadas a ide-
ais cvicos e democrticos so postas no
formato descentralizado e participativo. Es-
pera-se que este crie condies favorveis a
accountability dos governos, bem como
mecanismos de controle e fiscalizao de
sua ao. Desde o incio da dcada de 90,
parte importante das iniciativas de reforma
nestas reas envolveram a implantao dos
sistemas descentralizados por poltica se-
torial, bem como a implantao de milhares
de conselhos setoriais. Estes conselhos, por
sua vez, espelham a estrutura federativa do
Estado, qual seja, esto organizados em m-
bito municipal, estadual e federal.
No tocante distribuio das funes
entre os nveis de governo, a CF/88 no alterou
a estrutura centralizada de gesto das pol-
ticas sociais, herdada do regime militar.
127
Tampouco as reformas implementadas na
dcada de 90 alteraram esta estrutura prvia.
Para as reas de sade, habitao e sanea-
mento, esta estrutura era e permanece
centralizada, qual seja, o governo federal con-
trola as principais fontes de recursos e nor-
matiza seu desembolso, pautando a agenda
dos governos locais. Na rea de educao
fundamental, esta estrutura historicamente
descentralizada, cabendo ao governo federal
a atribuio de normatizar condies gerais.
Finalmente, os programas de transferncia
de renda tiveram forte expanso a partir de
2000. Nestes, os governos locais so execu-
tores de programas formulados e financiados
pelo governo federal.
No constam da agenda de reformas
propostas para reverter o padro uniforme
de oferta de servios bsicos no territrio
nacional. Ao contrrio, as propostas em pauta
particularmente no tocante ao SUS e
criao do FUNDEB visam elevar a redis-
tribuio de recursos da Unio, de modo a
tornar o princpio mais efetivo. Isso ocorre
em funo da reconhecida desigual capaci-
dade de oferta de servios entre as unidades
da Federao, derivada de sua desigual
capacidade de gasto. Tais desigualdades
so avaliadas como injustas, o que revela a
supremacia do princpio moral que considera
necessria a igualdade de oferta de servios
sociais no territrio nacional.
Por outro lado, tem presena permanente
no debate poltico a contestao do formato
centralizado de organizao federativa das
competncias comuns, pelo qual a Unio
tem elevada ingerncia na agenda social dos
governos locais, limitando na prtica sua auto-
nomia para definir seus prprios programas.
Argumenta-se que esta fere o princpio fede-
rativo da autonomia poltica, bem como li-
mita a capacidade de os governos locais
atenderem s demandas de seus cidados,
adaptando-se s necessidades locais. Tais
princpios orientam os debates internos
organizao de cada poltica setorial e repre-
sentam uma tenso permanente nas relaes
entre os nveis de governos no que diz res-
peito distribuio de autoridade na pres-
tao de servios sociais.
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128
Sistema Eleitoral
Antnio Octvio Cintra
As eleies desempenham papel essen-
cial na constituio do poder nas democra-
cias representativas. semelhana das
demais atividades polticas que se do no
regime democrtico, tambm elas devem
se pautar por normas cuja aplicao garan-
ta a justeza, a transparncia e a imparciali-
dade dos resultados.
A literatura da cincia poltica sobre as
eleies tem reservado a denominao sis-
tema eleitoral ao conjunto de normas que
definem: 1) a rea geogrfica em que os
representantes sero eleitos e em que os
votos sero coletados e computados as
circunscries ou distritos ; 2) os graus
de liberdade disposio do eleitor na vota-
o e, sobretudo; 3) a forma de traduzir os
votos em cadeiras parlamentares ou em
postos no Executivo.
Dos sistemas eleitorais, como de outros
institutos polticos, esperam-se efeitos diver-
sos, muito difceis de obter, de modo satis-
fatrio, numa soluo equilibrada, que os
concilie e seja aceita pelos vrios grupos em
competio pelo poder. A forma dos siste-
mas eleitorais e as mudanas que sofrem
ao longo da histria resultam de conflitos e
de negociaes entre as vrias foras polti-
cas. Os sistemas eleitorais concretos so
reavaliados de tempos em tempos pelos par-
ticipantes do jogo poltico, em funo do que
eles ganham ou perdem com suas estipula-
es. Alguns sistemas, porm, tm-se mos-
trado duradouros, como o britnico e o
norte-americano, porque os vrios competi-
dores polticos aprenderam, ao longo da his-
tria, a us-los estrategicamente, de forma
que nem perdas, nem ganhos, recaiam sis-
tematicamente sobre um nico grupo.
Conquanto resultem da prpria luta pol-
tica, os sistemas eleitorais devem, enquan-
to instituies democrticas, satisfazer
129
certas exigncias normativas, como, entre
outras, as de dar representao aos diferen-
tes grupos, fortalecer os vnculos entre a re-
presentao e os cidados, aumentar a
capacidade do sistema poltico de decidir e
governar, e tornar os resultados do pleito in-
teligveis para o eleitor.
Dois princpios eleitorais
Na definio de seus sistemas eleitorais,
as democracias se deparam com a escolha
entre os princpios majoritrio e proporcional.
O princpio majoritrio, de longa tradio
histrica, pode encarar-se tanto como um
critrio para a tomada de deciso em grupos,
quanto como um critrio de representao
poltica (Nohlen, 1981).
Nas deliberaes coletivas, freqente-
mente se tomam decises por maioria de
votos, sendo essa regra encarada como con-
corde com os postulados democrticos.
Assim, nas duas Casas do Congresso brasi-
leiro, tomam-se as deliberaes por maioria.
Os primeiros sistemas eleitorais usados
pelas modernas democracias para as elei-
es parlamentares aplicaram o princpio
majoritrio. O territrio nacional era dividido
em circunscries (distritos) e, nelas, se apli-
cava alguma modalidade de regra majori-
tria para conhecer a quem caberiam as
cadeiras em disputa em cada circunscrio.
Na verdade, a maioria suscetvel de defi-
nio varivel: existe a maioria relativa (tam-
bm chamada pluralidade), a absoluta
(conhecida tambm como maioria simples)
e as maiorias qualificadas (a exigncia, por
exemplo, de 2/3 dos votos).
A finalidade, explcita ou implcita, da
adoo do princpio majoritrio a de repre-
sentar as maiorias de cada circunscrio no
Parlamento. Uma maioria parlamentar resulta,
assim, da agregao de diversas maiorias
distritais. Como, em cada distrito, aprovei-
tam-se apenas os votos da maioria, pe-
quenas diferenas percentuais entre a
votao do partido majoritrio e a do minori-
trio em nvel nacional podem traduzir-se,
no resultado global do pleito, em grandes
diferenas no nmero de cadeiras parlamen-
tares. O sistema eleitoral majoritrio preocu-
pa-se, pois, com a formao de maiorias
significativas no corpo de representantes,
vistas como indispensveis para haver go-
verno, sobretudo no sistema parlamentarista.
Os defensores do sistema majoritrio
sustentam, contudo, que tambm as mino-
rias conseguiro representar-se. Apesar de
os votos minoritrios se perderem na maio-
ria dos distritos, pois s os candidatos mais
votados levam as cadeiras, nada impede
que, em outros distritos, os candidatos do
partido nacionalmente minoritrio constituam
maioria e conquistem vagas. Agregados, os
representantes do partido ou partidos minori-
trios podem exercer sua funo parlamentar
de oposio e lutar para convencer os elei-
tores a neles votar em futuras eleies, para
se tornarem maiorias. E no se trata de um
desiderato vazio, pois h real revezamento
no poder em pases que adotam o sistema
majoritrio, como o caso do Reino Unido.
Sustenta-se, tambm, que o sistema
majoritrio leva eleio de representantes
com responsabilidade claramente definida
perante eleitorados geograficamente circuns-
critos, argumento vlido, sobretudo, no caso
norte-americano.
A maioria relativa ou pluralidade adotada
nos sistemas eleitorais britnico e norte-
americano (critrio conhecido como o do first
past the post). Outros pases, como a Frana,
requerem a maioria absoluta, sendo muitas
vezes necessrio, para obt-la, proceder a
um segundo turno eleitoral, em que apenas
os dois candidatos mais votados no primeiro
turno podem concorrer em cada distrito.
Freqentemente se disputa apenas
uma vaga por distrito, mas pode haver dis-
tritos em que se eleja uma representao
maior so os distritos plurinominais ,
seja votando-se em chapas partidrias, ga-
nhando a mais votada, seja em candi-
datos, ganhando os que obtenham a
maioria dos votos, at serem distribudas
todas as cadeiras.
130
Alm de seu uso na representao parla-
mentar, o sistema majoritrio se usa em
algumas eleies senatoriais (caso brasileiro
e norte-americano) e nas eleies presiden-
ciais, nas quais se adota seja o critrio da
maioria relativa seja o da maioria absoluta,
com possibilidade de segundo turno (Nicolau,
2004, p. 30).
Os argumentos favorveis aos sistemas
majoritrios no calaram as crticas dos que
os consideravam fechados aos novos elei-
torados, surgidos ao longo do sculo 19 na
Europa, com a expanso da franquia, como
tambm dos setores da elite, temerosos
diante da possibilidade da perda de poder
no confronto com as novas maiorias. Em
conseqncia, a partir da segunda metade
daquele sculo, ganhou fora a demanda de
outro princpio de deciso e representao,
o proporcional.
Segundo o princpio proporcional, a de-
ciso sobre uma eleio deve atender s pro-
pores dos votos conquistados pelos vrios
competidores. Na prtica, o princpio de
deciso proporcional se traduz em frmulas
eleitorais mediante as quais os partidos con-
quistam uma cadeira parlamentar cada vez
que atinjam certo montante de votos, o qual
pode ser, por exemplo, o quociente eleitoral,
a mdia maior ou o resto maior.
Como princpio de representao, o sis-
tema proporcional considera que as eleies
visam representar no Parlamento, na medida
do possvel, todas as foras sociais e grupos
polticos existentes na sociedade, na mesma
proporo de seu respectivo apoio eleitoral.
O parlamento deve ser um mapa acurado
das divises e tendncias da sociedade,
reproduzindo-as em seus tamanhos relativos.
Para seus propugnadores, ele mais justo,
representativo e atende melhor ao impera-
tivo democrtico de dar voz s minorias, do
que o princpio majoritrio.
O sistema proporcional hoje praticado,
sobretudo, mediante o uso de listas parti-
drias. Contudo, por sua significao hist-
rica, meno deve ser feita ao sistema do
voto nico transfervel, inventado pelo jurista
Thomas Hare, em 1859, e atualmente usado
nas eleies de deputados na Repblica
da Irlanda. Esse pas se divide em 41 dis-
tritos eleitorais, em que se elegem trs,
quatro ou cinco representantes. Os eleitores
numeram seus candidatos em ordem de
preferncia. O total de votos dividido pelo
nmero de cadeiras a preencher, para cal-
cular o quociente eleitoral. Os candidatos
cujas primeiras preferncias permitem igualar
ou superar o quociente so eleitos. Os votos
desses candidatos que excederem o quo-
ciente so dados s segundas preferncias
do eleitor, os votos que sobrarem destes
so dados s terceiras preferncias, e assim
sucessivamente, at se preencherem todos
os lugares.
A seguir, apresentamos alguns elementos
cuja combinao faz variarem os sistemas
proporcionais concretos:
a. Os representantes podem se eleger na
circunscrio ou distrito nacional como
ocorre em Israel ou em pores menores
do territrio, que podem ser os estados
ou provncias (caso brasileiro) ou parcelas
destes.
b. Em cada distrito, pode-se eleger nmero
varivel de representantes. O tamanho da
representao eleita por um distrito sua
magnitude e, quanto maior, maior a propor-
cionalidade dos resultados.
c. Pode-se dar ao eleitor maior ou menor
influncia na escolha dos representantes.
Como, no sistema proporcional, cada distrito
elege certo nmero deles, os partidos apre-
sentam seus candidatos em listas, de carac-
tersticas variveis. Umas do maior liberdade
ao eleitor, ao lhe permitir escolher um candi-
dato dentre os arrolados pela lista do partido,
outras, maior fora ao partido, sendo o eleitor
obrigado a votar na lista elaborada pelo par-
tido e no em candidatos individuais. No voto
em candidato, contam, na distribuio de
cadeiras, os votos por ele conquistados
pessoalmente. No voto partidrio (voto na
lista, tal como o nosso voto de legenda),
vota-se no conjunto dos candidatos, ou seja,
numa chapa partidria.
131
d. Um tipo polar de lista a lista fechada e
preordenada, cabendo ao eleitor votar pela
lista tal como se lhe oferece, ou rejeit-la por
inteiro. invarivel a ordem de precedncia
dos candidatos, fixada pelo partido antes da
eleio. Na distribuio das cadeiras pelo
partido, segue-se a ordem previamente esti-
pulada por este e conhecida do eleitor.
Temos, nesse tipo, o caso extremo do voto
partidrio, no personalizado. Outros tipos de
lista flexibilizam a lista fechada e preordenada.
O eleitor pode, em alguns casos, mexer com
a ordem prefixada, seja colocando um nmero
diante do nome dos candidatos, para indicar
quem deseja em primeiro lugar, segundo,
terceiro, etc., diferentemente da ordem pre-
fixada, seja dando um voto personalizado a
um ou mais candidatos da lista (chamado
voto preferencial). Em outros casos, pode
tambm riscar nomes de candidatos que no
deseja na lista, que se torna, ento, semi-
aberta. Na lista aberta, no apenas o eleitor
pode introduzir as transformaes acima
mencionadas, como tambm pode combinar,
numa nova ordenao, candidatos de listas
diferentes (chama-se a isto panachage) ou
introduzir nomes novos. Caso extremo de
lista aberta o adotado no Brasil. A lista parti-
dria , aqui, apenas uma relao oficial dos
candidatos registrados, cabendo ao eleitor
escolher um nome entre os apresentados
(podendo, porm, optar por votar na legenda
partidria, em vez de num candidato). Aps
o pleito, os candidatos so ordenados pela
sua votao pessoal, sendo eleitos os mais
votados, at preencher o nmero de vagas
do partido (Nicolau, 2004, p. 42-61; Nohlen,
1981, p. 106-151).
e. Alguns pases distribuem as cadeiras
proporcionalmente, mas em duas fases. Na
primeira, distribuem-nas em nvel de distrito
(estados, provncias ou divises menores).
Para corrigir eventuais desproporciona-
lidades surgidas nessa primeira rodada,
fazem uma segunda distribuio de cadeiras
em nvel nacional, usando as cadeiras res-
tantes da primeira distribuio.
f. Para a distribuio proporcional das ca-
deiras entre os partidos, adotam-se regras
matemticas, chamadas frmulas eleitorais,
divididas em dois grandes grupos: o dos
divisores e o dos quocientes. Quando se
adotam os divisores, os votos dos partidos,
totalizados no distrito, so divididos por uma
srie crescente de divisores, sendo os mais
conhecidos os divisores dHondt (1, 2, 3...) e
os Sainte Lagu (1, 3, 5...). Os quocientes da
diviso, conhecidos como mdias, so dis-
postos em ordem decrescente, e permitem
sucessivas rodadas de distribuio das ca-
deiras disponveis, cabendo sempre a ca-
deira ainda no distribuda ao partido que,
em cada rodada, apresentar a maior mdia
(donde a denominao de mtodo das
maiores mdias). No caso dos quocientes
eleitorais, divide-se o total de votos pelo n-
mero de cadeiras a preencher (quociente
Hare). O resultado da diviso o quociente
eleitoral, pelo qual se divide o total de votos
de cada partido, para calcular quantas ca-
deiras cada um conquistou (seu quociente
partidrio). preciso ainda uma regra para
distribuir as cadeiras restantes, aps a pri-
meira distribuio. No Brasil, adotamos o
quociente Hare na primeira operao, mas
se usam os divisores dHondt para distri-
buir as sobras (Lei 4.737/1965, art. 109).
Sistemas mistos
No perodo imediatamente posterior
Segunda Grande Guerra, a Alemanha Oci-
dental concebeu um sistema eleitoral que
busca conciliar os princpios proporcional e
majoritrio. Decide-se a eleio de metade
dos representantes ao Parlamento Federal
pelo critrio majoritrio, aplicado em distri-
tos uninominais. A eleio da outra metade
segue o princpio proporcional, cabendo aos
eleitores votar em listas fechadas e preorde-
nadas, apresentadas em nvel estadual. Con-
tudo, o clculo do nmero de cadeiras de
cada partido (ou seja, o quociente parti-
drio) segue a frmula proporcional, com
base na votao partidria obtida nas listas,
razo de o sistema ser classificado entre os
proporcionais.
132
Em anos mais recentes, sistemas mis-
tos tm sido implantados em numerosos
pases, tais como a Itlia, a Nova Zelndia
ou a Rssia, nem todos procurando, como
o alemo, seguir os cnones da proporcio-
nalidade na atribuio de cadeiras aos parti-
dos. Elegem-se, na verdade, dois estratos
de representantes, um, segundo o princpio
majoritrio, o outro, segundo o proporcional
(Cintra, 2005, p. 75-90; Nicolau, 2004, p. 63-76).
Sistemas eleitorais e
sistemas partidrios
Entre as razes do interesse pelo estudo
dos sistemas eleitorais esto seus possveis
impactos sobre o sistema partidrio, em
particular sobre o nmero de partidos pol-
ticos. A cincia poltica considera o nmero
de partidos um importante fator para a capa-
cidade governativa e a estabilidade do pr-
prio sistema poltico (Przeworski et al., 2000).
Nos anos 50, Maurice Duverger deu formu-
lao geral relao entre o sistema eleitoral
e o nmero de partidos. O sistema majori-
trio, de maioria simples, levaria ao biparti-
darismo, e o proporcional, ou o majoritrio
de dois turnos, ao multipartidarismo.
Trata-se do presumvel efeito das restri-
es do sistema eleitoral sobre o clculo elei-
toral do votante. Na pluralidade, o eleitor no
desperdiar o voto em candidatos com
poucas chances de vitria, e tal comporta-
mento induzir, ao longo do tempo, ao estrei-
tamento do leque partidrio em dois
partidos, primeiro em nvel distrital e, even-
tualmente, em nvel nacional.
No sistema proporcional, as barreiras so
menores e, portanto, no dissuadem o voto
em candidatos e em partidos menos popula-
res. Desde a sua formulao original, inme-
ros autores testaram essas generalizaes
e tentaram delimitar-lhes a validade. pre-
ciso considerar, por exemplo, a prpria pre-
sena, na sociedade, de um sistema
partidrio, com maior ou menor estruturao
e polarizao interpartidria, ou a existncia
de clivagens sociais, entre elas as de car-
ter tnico, e sua distribuio geogrfica, para
que os sistemas eleitorais possam ou no
exercer um efeito redutor sobre o nmero de
partidos (Sartori, 1996). Esses condicionan-
tes impem, at mesmo, s vezes, inverter
a direo da causalidade. Como observa
Vernon Bogdanor, a representao propor-
cional, em vez de necessariamente causar
a multiplicao no nmero de partidos, foi
mero reconhecimento da prvia existncia
de um sistema multipartidrio (Bogdanor,
1993, p. 197).
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133
Lista Aberta - Lista
Fechada
Jairo Nicolau
Um aspecto fundamental no sistema de
representao proporcional a definio de
quais nomes da lista que o partido apresen-
tou nas eleies sero eleitos. Uma opo
a lista fechada, sistema no qual os partidos
definem antes das eleies a ordem dos
candidatos na lista. Neste caso, os eleitores
no podem votar em nomes especficos,
mas apenas no partido. As cadeiras que o
partido obtiver vo para os primeiros nomes;
por exemplo, se um partido elege dez repre-
sentantes, os dez primeiros nomes ocupa-
ro as cadeiras. Entre as democracias que
utilizam a lista fechada esto Israel, Espa-
nha, Portugal, Argentina e frica do Sul. A
Itlia utilizou a lista fechada pela primeira vez
nas eleies de 2006.
Uma outra opo a lista aberta, siste-
ma em que a deciso de quais candidatos
sero eleitos depende exclusivamente dos
eleitores. Os partidos apresentam uma lista
de candidatos e o eleitor vota em um dos
nomes. As cadeiras obtidas pelo partido so
ocupadas pelos nomes mais votados da lis-
ta. A lista aberta utilizada no Brasil, na Fin-
lndia, no Chile e na Polnia.
Uma terceira opo a lista flexvel. Nes-
te sistema, os partidos definem a ordem dos
candidatos antes das eleies, mas os elei-
tores podem votar em um determinado nome
da lista. O voto dado na legenda confirma o
ordenamento dos candidatos definido pelos
partidos. Caso um candidato obtenha um
nmero significativo de votos (os critrios
de contagem variam em cada pas) ele pode
mudar sua posio na lista. Esse sistema
utilizado na ustria, Holanda, Blgica, Sucia,
Dinamarca e Noruega. Nestes pases, em
geral, o eleitor confirma a lista partidria, por
isso, reduzido o contingente de candidatos
134
que conseguem mudar suas posies na
lista.

O Brasil adotou o sistema de lista aberta
em 1945, antes de outros pases que se
notabilizaram por utiliz-la (ela foi adotada
na Finlndia em 1955 e no Chile em 1958). O
sistema atualmente em vigor no pas oferece
duas opes aos eleitores: votar em um
nome (voto nominal) ou em um partido (voto
de legenda). As cadeiras obtidas pelos par-
tidos (ou coligaes entre partidos) so ocu-
padas pelos candidatos mais votados de
cada lista. importante sublinhar que as
coligaes entre os partidos funcionam como
uma nica lista; ou seja, os mais votados
da coligao, independentemente do parti-
do ao qual pertenam, se elegem. Diferen-
temente de outros pases (Chile, Finlndia e
Polnia) onde os eleitores tm que obrigato-
riamente votar em um nome da lista para ter
o seu voto contado para o partido, no Brasil
os eleitores tm a opo de votar em um
nome ou em um partido (legenda). O voto
de legenda contado para distribuir as ca-
deiras entre os partidos, mas no tem ne-
nhum efeito na distribuio das cadeiras
entre os candidatos.
J na dcada de 1950 o sistema de lista
aberta brasileiro passou a receber crticas
de alguns polticos e estudiosos. Dois pontos
apareceram com mais freqncia nestas
crticas. O primeiro que durante a campa-
nha eleitoral, ao invs de cooperarem entre
si, os candidatos seriam estimulados a com-
petirem pelas possveis cadeiras obtidas
pelos partidos. O segundo que os candi-
datos teriam fortes incentivos para pedir voto
para si, mas poucos incentivos para enfatizar
a campanha partidria, o que contribuiria
para promover a personalizao e enfra-
quecer os partidos. Em geral, essas crticas
estavam associadas a outras dirigidas a
outros aspectos do funcionamento da repre-
sentao proporcional no Brasil (a distoro
na representao das cadeiras dos estados
na Cmara dos Deputados; os efeitos da
frmula eleitoral e a regra das coligaes).
Por essa razo, as propostas de reforma elei-
toral procuravam ser uma opo no para a
lista aberta em particular, mas sim repre-
sentao proporcional. Durante as dcadas
de 1960 e 1970 o sistema majoritrio (co-
nhecido no meio poltico como voto distrital)
foi a opo dominante nas propostas de re-
forma eleitoral. Nas dcadas de 1980 e 1990
houve uma preferncia por propostas que
defendiam a adoo de alguma variao de
sistema misto (conhecido no meio poltico
como voto distrital-misto).

Em 2003, a Comisso Especial de Re-
forma Poltica da Cmara dos Deputados,
presidida pelo deputado Ronaldo Caiado
(PFL), sugeriu a substituio do sistema de
lista aberta pelo de lista fechada nas eleies
para Cmara dos Deputados, Assemblias
Legislativas e Cmaras Municipais. Segundo
os defensores da proposta, a lista fechada
deveria ser adotada por duas razes. A pri-
meira o fortalecimento dos vnculos entre
os eleitores e os partidos. A segunda que
apenas a lista fechada compatvel com o
financiamento exclusivamente pblico das
campanhas eleitorais, outra proposta que
constava do relatrio. O argumento que
seria impossvel controlar os gastos do fundo
de campanha devido ao grande nmero de
candidatos que disputam as eleies. A pro-
posta de adoo da lista fechada no Brasil
gerou controvrsia entre estudiosos, polticos
e jornalistas. Entre os argumentos apresen-
tados trs merecem ser discutidos com
mais cuidado.
Reduo da escolha dos eleitores. O sis-
tema de lista aberta permite que o eleitor
faa duas escolhas simultaneamente: por
um determinado partido (ou coligao) e por
um determinado candidato que concorre por
esse partido (ou coligao). No sistema de
lista fechada o eleitor poderia apenas votar
no partido. Assim, nas situaes em que o
eleitor tivesse alguma restrio por um ou
mais nomes dispostos nos primeiros lugares
da lista (e que provavelmente seriam eleitos)
ele no teria nada a fazer. Portanto, o eleitor
teria a sua margem de escolha reduzida.
135
Os defensores da lista fechada argumen-
tam que o funcionamento do sistema repre-
sentativo no Brasil j tem vrios mecanismos
que afetam a escolha dos eleitores. O pri-
meiro a coligao entre os partidos, que
permite que o voto dado em um candidato
de um partido acabe contribuindo para ele-
ger um candidato de outro. O segundo a
constante troca de partido por parte dos
deputados durante o mandato, o que viola a
noo de representao partidria; cerca de
1/3 dos deputados abandonam a legenda
pela qual eles foram eleitos durante o man-
dato. O terceiro um limitado controle da
atividade parlamentar: os eleitores tm a li-
berdade de escolher o seu candidato, mas
essa deciso no passa da cabine eleitoral,
j que meses depois da eleio j muito
reduzido o contingente de eleitores que se
lembram do nome do candidato em quem
votaram a pesquisa Estudo Eleitoral do
Brasil (ESEB) realizada em dezembro de
2002, dois meses depois da eleio, revelou
que apenas 44% dos eleitores lembravam
do nome do candidato a deputado federal.
A oligarquizao dos partidos. Para muito
crticos, o principal efeito da introduo da
lista fechada no Brasil seria a oligarquizao
dos partidos. Os dirigentes de cada seo
partidria passariam a ter o poder de con-
trolar a indicao dos nomes que comporiam
a lista, priorizando seus aliados para ocu-
parem os primeiros lugares na lista e dei-
xando os adversrios na parte inferior da lista.
O risco existe, mas importante lembrar que
alguns pases utilizam os sistemas de lista
fechada com relativo sucesso. Portugal e
Espanha, por exemplo, a adotaram ainda na
fase de redemocratizao e conseguiram
organizar um sistema partidrio consistente.
A frica do Sul e Israel tm utilizado o sistema
de lista fechada para favorecer determinados
grupos tnicos e religiosos, e a Argentina
para garantir a representao feminina na
Cmara dos Deputados. A Sucia utilizou
com sucesso a lista fechada at 1994. No
h nenhuma evidncia de que os partidos
nestes pases sejam menos democrticos
do que os de outras democracias.
Poder-se-ia esperar que a lista fechada
estivesse associada a uma menor renovao
parlamentar (uma evidncia indireta de oligar-
quizao). A pesquisa feita pelos cientistas
polticos ingleses Richard Matland e David
Studlar, comparando 25 diferentes pases,
mostrou que no h nenhuma relao entre
o sistema eleitoral e a taxa de renovao
parlamentar.
Outra premissa equivocada da crtica da
oligarquizao imaginar que o processo
de seleo de candidatos no mudaria sob
a vigncia de um novo sistema eleitoral. Hoje
os eleitores podem votar em um dos candi-
datos, mas a lista de nomes selecionada
pelos partidos de maneira fechada. Em geral,
os nomes so escolhidos pelos dirigentes
partidrios e aprovados nas convenes.
Com a maior importncia conferida aos par-
tidos no sistema de lista fechada, tambm
plausvel imaginar que poderamos ter
partidos menos oligarquizados (com pri-
mrias e convenes mais disputadas, por
exemplo), do que os que temos hoje. Alm
disso, possvel criar instrumentos para
reduzir o controle dos lderes, tais como:
assegurar que a lista ser formada propor-
cionalmente entre as diversas chapas que
disputaro a conveno; garantir que a es-
colha pelos delegados (ou filiados) dos no-
mes que comporo a lista ter que ser feita
pelo voto secreto.
Ausncia de prestao de contas perso-
nalizada. Uma crtica mais consistente lista
fechada que ela no incentiva uma ligao
direta dos representantes com os seus elei-
tores. Neste modelo, a principal motivao
do deputado cultivar o trabalho partidrio
(pois esse que garante a boa posio da
lista na eleio seguinte), e o parlamentar
tem muito pouco interesse em prestar contas
de seu mandato populao em geral. Essa
a principal crtica feita ao funcionamento
da lista fechada na Argentina, em Israel e na
Espanha.
No sistema de lista aberta em vigor no
Brasil os deputados so movidos pela
necessidade de sempre estarem conec-
tados s suas bases. Os crticos da lista
136
aberta alegam que essa conexo nem sempre
feita de maneira eficiente: algumas reas
do estado ficam sem representao direta,
j que no conseguem eleger representantes,
enquanto outras ficam sobre-representadas;
alguns deputados passaram a representar
interesses de grupos muito especficos (mo-
vimentos sociais, grupos econmicos, igrejas,
corporaes) em detrimento de interesses
mais gerais; sem contar o disvirtuamento
do mandato com envolvimento em esquemas
de corrupo.
Grande parte das reformas feitas recen-
temente em outras democracias tem procu-
rado alguma combinao que garanta
simultaneamente o voto partidrio e algum
tipo de accountability pessoal. Muitos pases
(Itlia entre 1993 e 1995, Japo, Nova Zelndia,
Bolvia e Venezuela) adotaram sistemas
mistos, que combinam a lista fechada e o
voto majoritrio-distrital. A Sucia, depois de
uma longa discusso, abandonou o sistema
de lista fechada por um sistema de lista fle-
xvel, que permite que o eleitor altere a lista.

Um passo importante na discusso de
reforma eleitoral no Brasil foi trazer a opo
de adoo da lista fechada baila. Esse
movimento serviu para discutir com mais
cuidado as mazelas e as virtudes do sistema
em vigor no Brasil. Um passo adiante ser
olhar com cuidado a experincia dos pases
que utilizam a lista flexvel. Observar parti-
cularmente como a Blgica, a Sucia e a
ustria escolhem seus deputados pode
abrir novos caminhos para a discusso sobre
a reforma eleitoral. A proposta de fortalecer
o vnculo dos eleitores com os partidos, sem
perder a possibilidade do voto individual,
uma opo que deve ser considerada no atual
debate sobre qual a melhor forma de escolher
os representantes no Brasil. Um fator que faci-
lita que a lista aberta brasileira j permite
os dois tipos de voto (nominal e de legenda);
restando apenas criar um mecanismo para
que o voto de legenda possa favorecer os
primeiros nomes da lista.
Referncias
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Oxford: Oxford University Press.
137
Nmero e Distribuio
de Cadeiras na
Cmara dos
Deputados
David Samuels
Segundo as pesquisas de opinio pblica,
os brasileiros tm uma apreciao negativa
dos membros do Congresso. Esse senti-
mento comum no mundo todo. No meu
pas, (EUA), escndalos persistentes com-
prometem tanto a Cmara dos Deputados
quanto o Senado. Alguma coisa pode ser
feita para melhorar a qualidade e a consis-
tncia da representao democrtica? Este
verbete considera duas reformas potenciais:
a mudana no nmero dos deputados e na
distribuio deles nos estados brasileiros.
As preocupaes relativas ao nmero
dos representantes coincidem com o nasci-
mento da prpria democracia. Os autores
dos Federalist Papers (ver especialmente n-
meros 55 e 56) artigos que debatiam a
forma que a Constituio dos Estados Unidos
deveria assumir durante a conveno cons-
titucional americana original sugeriam que
a legislatura deveria ser grande o suficiente
para retratar os diversos interesses da popu-
lao, a fim de construir coalizes, e, assim,
tornar a corrupo mais difcil, porm, no
to grande que resultasse em confuso e
na inabilidade para tomar decises.
Mudar o tamanho da Cmara de Depu-
tados do Brasil mudaria a qualidade da re-
presentao democrtica? Eu sou ctico. Em
uma perspectiva comparada, o nmero de
Deputados na Cmara no muito grande.
De fato, como a Tabela 1 sugere, poderia se
argumentar que a Cmara de Deputados
muito pequena. Esta tabela mostra a popu-
lao de vrios pases, o nmero dos mem-
bros da Cmara dos Deputados de uma
determinada legislatura e a relao entre a
138
populao e o nmero dos deputados. Na
maioria dos pases que constam nessa ta-
bela, essa relao muito menor do que
no Brasil. Apenas em pases muito gran-
des, como os Estados Unidos e a ndia,
essa taxa maior. So muito grandes os
parlamentos de pases como Israel, Holanda
e Nova Zelndia?
De fato, a relao entre a populao e o
nmero de cadeiras na Cmara no diferen-
cia muito da mdia mundial, sugerindo que
o tamanho da Cmara no nem muito gran-
de nem muito pequeno. (Analistas tm mos-
trado que existe uma relao estatstica
extremamente forte entre o logaritmo do n-
mero de cadeiras e o cubo do logaritmo da
populao, conhecida como a Lei do Cubo.
O nmero de cadeiras na Cmara dos De-
putados tem historicamente conformado a
Lei do Cubo.) Deixe-me examinar historica-
mente a evoluo dessa relao no Brasil. A
Figura 1 ilustra essa tendncia. O eixo hori-
zontal indica o nmero de cadeiras na C-
mara dos Deputados. Isto se relaciona com
a populao estimada do Brasil no momen-
to da eleio, no eixo vertical. O primeiro
ponto, na posio mais baixa esquerda,
busca estes dois nmeros no ano de 1872.
A linha que conecta os pontos do grfico
segue a evoluo do tamanho da Cmara
at 2006. A linha s rompe com sua tendn-
cia de crescimento quando, em 1970, ela
se volta mais para a esquerda. O regime
militar no poder, neste perodo, reduziu o ta-
manho da Cmara como parte de seu esfor-
o para control-la. Entretanto, uma vez
iniciado o processo de transio para a de-
mocracia, a linha retornou ao seu curso nor-
mal de crescimento na medida em que a
populao aumentava. Se os militares no
tivessem reduzido o tamanho da Cmara,
no haveria razo para supor que a Cmara
brasileira seria, hoje, maior ou menor do que
ela realmente .
Se examinarmos a evoluo histrica da
relao entre populao e o nmero de ca-
deiras no Brasil mais de perto, ns chegare-
mos novamente concluso de que o
tamanho da Cmara muito pequeno. A
Tabela 2 mostra que, em 1872, a Cmara
possua um deputado para aproximada-
mente 81 mil brasileiros. Essa relao foi
diminuindo at 1893, o que significa que a
taxa de crescimento da populao na C-
mara de Deputados superou a de cresci-
mento da populao brasileira como um
todo. Entretanto, de 1993 em diante, a situa-
o se inverteu: a taxa de crescimento da
populao brasileira tem superado, em mui-
to, o crescimento do tamanho da Cmara.
O tamanho da Cmara se fixou em 513 depu-
tados desde 1994, mas a populao brasi-
leira aumentou em mais de 30 milhes de
pessoas desde ento. Um argumento a favor
do aumento do tamanho da Cmara pode-
ria ser feito hoje, principalmente porque a
populao brasileira continua a crescer. Di-
minuir o tamanho da Cmara, em contraste,
muito provavelmente no redundaria em uma
economia significativa do oramento fede-
ral. Dado que os brasileiros acreditam pou-
co nos membros do Congresso, reduzir o
tamanho da Cmara poderia torn-los ainda
mais distantes de seus representantes.
Ademais, a teoria democrtica sugere que
a representao poltica aumenta a proxi-
midade que as pessoas sentem em rela-
o aos seus representantes. Dificilmente
uma pessoa pode esperar representar fiel-
mente os interesses de 363 mil pessoas.
No lugar de ajustar o tamanho da C-
mara, os brasileiros podem considerar ajus-
tar a forma atravs da qual so alocadas as
cadeiras no interior da Cmara. Um fato fre-
qentemente mencionado sobre as legis-
laturas brasileiras seu alto grau de
desproporcionalidade. Desproporcionalidade
o grau atravs do qual a proporo da
populao em relao s cadeiras varia se-
gundo cada estado. Se a populao de todos
os estados brasileiros fosse a mesma e o
nmero de cadeiras alocadas para cada um
deles fosse o mesmo, no haveria despro-
porcionalidade na Cmara de Deputados.
Entretanto, dado que a Constituio brasi-
leira estabelece um mnimo de oito, e um
mximo de setenta cadeiras para cada
estado, isto est longe de ser o caso. So
Paulo possui cerca de 35 milhes de pessoas
139
e tem 70 cadeiras na Cmara, uma pro-
poro de 500 mil cidados para cada depu-
tado. Essa proporo muito diferente
daquela encontrada no Amap, por exemplo,
onde temos cerca de 600 mil pessoas e oito
cadeiras, uma proporo de 75 mil cidados
para cada deputado.
Muitas das democracias consolidadas
tm realizado reformas na proporcionalidade
das cadeiras nas Cmaras dos Deputados
com o objetivo de alcanar aquilo que
conhecido como a norma da proporcionali-
dade, uma pessoa, um voto, ou seja, o voto
dos cidados nos diferentes distritos deve
ser igualmente representado na legislatura.
Embora a desproporcionalidade no Brasil
seja quase dez vezes pior do que a despro-
porcionalidade nos Estados Unidos ou no
Reino Unido, por exemplo, ela no a pior
no mundo: as Cmaras dos Deputados da
Argentina, do Chile, do Equador e da Bolvia
so muito mais desproporcionais do que a
brasileira.
O Brasil deveria corrigir a proporcionali-
dade na Cmara dos Deputados? Fazer isto
significaria dar para So Paulo mais cadei-
ras, tirar cadeiras de alguns estados sobre-
representados nas regies Nordeste e,
especialmente, Norte, ou em ambas. Este
objetivo, do ponto de vista da teoria demo-
crtica, pode ser normativamente desejvel,
mas ele praticamente vivel? A despro-
porcionalidade no Brasil apresenta uma lon-
ga raiz histrica. A Cmara j era altamente
desproporcional antes da queda do Imprio.
A Constituio brasileira de 1891 institucio-
nalizou a desproporcionalidade existente ao
alocar um mnimo de quatro deputados para
cada estado. A Constituio de 1933 buscou
reduzir o poder dos estados de Minas Gerais
e So Paulo, que conformavam a poltica do
caf-com-leite, e as injustias contra So
Paulo e Minas Gerais continuaram quando as
eleies competitivas e o sufrgio universal
foram estabelecidos depois da queda de
Vargas em 1945. Membros da Assemblia
Constituinte de 1946 decidiram aumentar para
sete o nmero mnimo de deputados fede-
rais de cada estado. Os estados com mais
de 20 deputados ganharam ainda um depu-
tado adicional, num total de 150 mil cidados.
Em uma manobra visando atingir So Paulo,
foi institudo que o estado que obtivesse mais
de 20 deputados s teria direito a mais um,
num total de 250 mil cidados. A Constituio
de 1946 aumentou, assim, a desproporcio-
nalidade, principalmente contra So Paulo.
A desproporcionalidade teve conseqn-
cias polticas importantes no perodo de 1945-
1964. Vrios cientistas polticos sugeriram
que ela contribua para distanciar o Executivo
do Legislativo, uma vez que a composio
majoritria e dominante de cada Casa dife-
ria substancialmente: uma base urbana para
o Executivo e uma base rural para o Legisla-
tivo. Dessa forma, a desproporcionalidade
pode ter contribudo para a tenso entre Exe-
cutivo-Legislativo nesse perodo.
Durante a ditadura brasileira (1964-1985),
os militares mudaram as leis eleitorais v-
rias vezes com o objetivo de fortalecer a ala
conservadora do Congresso e enfraquecer
principalmente a oposio urbana. Em 1977,
o regime estabeleceu um mximo de depu-
tados por estado. Essa deciso s afetou
negativamente So Paulo, mas ao limitar So
Paulo, ela conseqentemente aumentou o
peso poltico das regies rurais e mais
pobres, onde o apoio ao governo era mais
forte. Em 1982, um pouco antes do resta-
belecimento das eleies democrticas
para deputado federal, o regime aumentou
o mnimo de nmero de cadeiras para 18
por estado e, o mximo, para 60. Essa mu-
dana favoreceu ainda mais os estados j
sobre-representados e melhorou apenas
marginalmente a situao de So Paulo,
pois em um sistema proporcional justo, So
Paulo teria obtido 101 cadeiras no lugar de
60 cadeiras. (Nessa mesma poca, Minas
Gerais j no era mais sub-representada
porque sua populao no tinha crescido
to rapidamente quanto a de So Paulo.)
Alm disso, os militares criaram o novo
estado de Rondnia, na regio mais pobre
e mais conservadora do Nordeste, acres-
centando, assim, outros 8 deputados e 3
senadores ala conservadora.
140
O aumento da desproporcionalidade na
Cmara no terminou com o fim do regime
militar. Em 1988, a nova Constituio demo-
crtica aumentou o nmero mximo de de-
putados por estado para 70, embora So
Paulo no tivesse elegido esse nmero de
deputados at 1994. Entretanto, entre 1985
e 1990 seis novos estados foram criados,
acrescentando 48 deputados (cerca de 10%
do total) e 18 senadores (cerca de 20% do
total) para as regies menos desenvolvidas,
rurais e menos populosas do Brasil. Por con-
traste, So Paulo nunca conseguiu estabe-
lecer uma boa negociao no sentido de
aumentar o tamanho de sua delegao de
deputados. So Paulo continua o nico esta-
do substantivamente sub-representado na
Cmara, embora vrios estados permaneam
sobre-representados. Concretamente, os
estados que pertencem s regies subde-
senvolvidas do Norte, Nordeste e Centro-
Oeste possuem 42% da populao e
controlam 51% das cadeiras da Cmara.
A reproporcionalidade das cadeiras mu-
daria a natureza ou a qualidade da represen-
tao democrtica no Brasil? Equalizar a
relao entre populao e cadeiras nos es-
tados brasileiros tem um apelo normativo:
os tericos h muito tempo vm sugerindo
que a democracia deve buscar considerar
cada voto de forma mais igualitria poss-
vel. A existncia de um Senado torna clara-
mente esse objetivo impossvel, uma vez que
os territrios possuem direito representa-
o igual no Senado, independentemente de
suas respectivas populaes. Entretanto,
isso sugere que a Cmara deva ser mantida
como a Cmara do Povo enquanto o papel
da Cmara dos Territrios deve ser limita-
do ao Senado. No Brasil, a distribuio de
cadeiras na Cmara favorece os interesses
polticos dos estados e das regies sobre-
representadas. O resultado disso que o
povo e os polticos desses estados possu-
em, desproporcionalmente, mais poder para
afetar as polticas pblicas, especialmente
a distribuio dos recursos oramentrios,
do que os cidados e os polticos em outros
estados. Isto , certamente, injusto do ponto
de vista normativo, mas sobre-representar
os interesses das regies mais pobres s
expensas das regies mais ricas uma pr-
tica bem sedimentada no Brasil. Nessa tro-
ca, So Paulo paga um preo poltico. Talvez
isto no seja timo do ponto de vista teri-
co, mas muito funcional para o Brasil do
ponto de vista prtico.
Tabela 1 - Mdia do Tamanho das Cmaras dos Deputados
Pases Populao Deputados Pop./Deputados
Brasil 186.000.000 513 363.000/1
Cahad 33.000.000 308 107.000/1
Fraha 61.000.000 577 106.000/1
Alemahha 82.000.000 614 134.000/1
lhdia 1.100.000.000 545 2.000.000/1
lsrael 6.000.000 120 50.000/1
ltlia 58.000.000 630 92.000/1
Japo 127.000.000 480 265.000/1
Holahda 16.000.000 150 107.000/1
Nova Zelhdia 4.000.000 120 33.333/1
Fortugal 10.000.000 230 43.000/1
Espahha 40.000.000 350 114.000/1
Feiho Uhido 60.000.000 646 93.000/1
Estados Uhidos 295.000.000 435 678.000/1
Tabela 2 - Mdia do Tamanho das Cmaras no Brasil
Ano Populao Deputados Pop. Dep.
1872 9.930.477 122 81.397
1881 120.000.000 125 96.000
1890 14.333.915 205 69.922
1893 14.333.915 212 67.613
1933 35.000.000 214 163.551
1934 35.000.000 250 140.000
1945 46.000.000 286 160.839
1950 51.943.813 304 170.868
1954 58.000.000 326 177.914
1962 69.546.751 404 172.145
1966 80.000.000 409 195.599
1970 93.137.796 310 300.445
1974 100.000.000 364 274.725
1978 110.000.000 420 261.905
1982 125.000.000 479 260.960
1986 135.000.000 487 277.207
1990 146.825.472 503 291.900
1994 150.000.000 513 292.398
1998 165.000.000 513 321.637
2002 175.000.000 513 341.131
2006 186.112.794 513 362.793
141
(Traduo: Cludia Feres Faria - DCP-UFMG)
Referncias
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Figura 1 - Populao X N de Deputados
(Agradeo ao Professor Jairo Nicolau do IUPERJ por disponibilizar as informaes sobre o nmero de cadeiras
nas Cmaras de Deputados desde o sculo 19.)
142
Coligaes Eleitorais
David Fleischer
As primeiras teorias sobre as coligaes
e as motivaes dos partidos polticos em
participar dessas estratgias polticas foram
elaboradas no incio dos anos 60 (Gamson),
e subseqentemente ampliadas e adapta-
das para incluir dados novos e outras expe-
rincias.
No campo da cincia poltica encontramos
dois enfoques sobre coligaes: 1) alianas
entre partidos polticos para formar ou compor
chapas de candidatos em comum para con-
correr s eleies [coligaes partidrias ou
eleitorais] (Krause; Schmitt; Oliveira; Soares);
e 2) alianas ou coalizes de partidos (no
perodo ps-eleitoral) para sustentar um go-
verno com uma maioria efetiva e confivel
no Poder Legislativo. Porm, nem sempre
um decorre do outro ou seja, muitas vezes
a coligao eleitoral que ajudou eleger um
grupo de partidos no se converte numa
coalizo partidria no Legislativo, para sus-
tentar o governo recm-eleito principal-
mente em sistemas presidencialistas,
pluripartidrios com representao propor-
cional (RP) e especialmente quando essa RP
usa coligaes com listas abertas como
no caso brasileiro.
Ainda, os estudiosos que analisam a for-
mao e a operao de coligaes eleitorais
dividem seus enfoques:
1) Entre presidencialismo e parlamentarismo;
2) Quanto ao grau de pluralismo no sistema
partidrio (Dalmoro; Fleischer);
3) Entre os diversos sistemas eleitorais prati-
cados (Schmitt);
4) Entre as listas abertas ou fechadas no sis-
tema proporcional (Dalmoro; Fleischer);
5) Se sublistas so permitidas (na eleio
proporcional e/ou majoritria);
143
6) Entre a coincidncia (ou no) de eleies
majoritrias e proporcionais (Sousa);
7) Entre os impactos de uma clusula de
barreira (Machado); e
8) Se existe algum mecanismo ou regra de
fidelidade partidria na fase ps-eleitoral.
Na Europa, comum a formao de coli-
gaes eleitorais abrangentes, como na l-
tima eleio italiana, onde duas coligaes
praticamente empataram Unio de Ro-
mano Prodi e Casa das Liberdades (CDL)
de Slvio Berlusconi. Na Alemanha, tambm
em 2006, nenhum dos dois grandes blocos
Social Democracia (SPD) e a Democracia
Crist (CDU/CDS) elegeu uma maioria
absoluta de cadeiras no Bundestag e no
conseguiu articular uma coalizo majoritria
com os partidos menores. Assim, os dois
formaram uma grande coalizo nacional
para governar.
Coligaes eleitorais
Embora haja um forte vnculo entre coli-
gaes eleitorais e coalizes de governo,
especialmente em sistemas parlamentaristas
onde a fidelidade partidria muito forte, a
presente anlise vai abordar a fase eleitoral
deste fenmeno como e por que os partidos
se associam em coligaes eleitorais?
Em 2002 e 2006 no Brasil, temos os casos
de coligaes (ou alianas) eleitorais infor-
mais em funo da verticalizao das coli-
gaes federais/estaduais imposta pelo TSE
em maro de 2002 e mantida em 2006
(Santos). Embora a coligao PSDB-PMDB
fora formalmente verticalizada em 2002, em
apoio a candidatura de Jos Serra Presi-
dncia da Repblica, em vrios estados o
PMDB traiu este artifcio e mobilizou votos
em favor de Lula j no 1
o
turno. Em 2006,
muitos partidos evitaram participar de coli-
gaes presidenciais, para garantir maior
liberdade de organizar coligaes diversas
nos 27 estados, inclusive o PMDB, que repe-
tiu a sua deciso de 1998 no lanou candi-
dato presidencial e no participou de
nenhuma coligao presidencial, justamente
para ficar livre da verticalizao em nvel
estadual.
1
Esta tendncia seria a composio
informal de coligaes esdrxulas [termo
usado pelo TSE em 2002 para justificar a
verticalizao].
Mas, por quais razes os partidos pro-
curam participar de coligaes? Em geral,
nos sistemas proporcionais, a razo dos
pequenos partidos a sobrevivncia elei-
toral, frente a barreira do quociente elei-
toral quanto menor a bancada estadual,
maior esta barreira para os pequenos par-
tidos. No Brasil, os menores estados tm
uma bancada de oito deputados federais, e
assim o quociente eleitoral um oitavo
(12,5%) dos votos vlidos, maior ainda que
a barreira dos 5%. J nos estados maiores,
como So Paulo com 70 deputados federais,
o quociente eleitoral menor proporcional-
mente 1/70 ou 1,4% dos votos vlidos para
eleger um deputado.
Logo, seria de se esperar uma maior fre-
qncia de coligaes proporcionais nos
estados menores, e uma menor freqncia
nas unidades maiores. Tambm, a sobrevi-
vncia das legendas pequenas [micropartidos]
seria facilitada em circunscries maiores
(Schmitt). Por exemplo, no perodo 1945-
1964, os pequenos partidos (PTN, PST, PRP,
PRT e MTR) sempre conseguiram eleger
alguns poucos deputados em So Paulo e
outros no Rio de Janeiro (ex-Distrito Federal/
Estado da Guanabara) justamente grandes
colgios eleitorais naquela poca (Oliveira).
Mas, por que ento os grandes partidos
aceitaram os pequenos como parceiros em
coligaes proporcionais? Aparentemente,
para conseguir uma mobilizao eleitoral um
pouco maior contra os outros partidos gran-
des em cada estado antes de 1964, fre-
qentemente havia apenas duas grandes
coligaes em nvel estadual em torno dos
dois mais importantes partidos locais (PSD,
UDN e PTB). A partir de 1994, no Brasil, as
eleies majoritrias (Presidente, Governador
e Senador) so coincidentes com os pleitos
proporcionais.
Porm, em 1954, 1958 e 1962, metade
dos estados brasileiros tinham eleies co-
incidentes (Governador e Deputados, ambos
144
com mandatos de quatro anos) enquanto na
outra metade havia mandatos no-coinci-
dentes (Governador, cinco anos e Deputado,
quatro anos). Neste modelo quase experi-
mental, Sousa mostrou que em 1962, 42,4%
dos deputados federais foram eleitos por
coligaes. Mas, nos 11 estados com elei-
es coincidentes, 61,7% dos deputados
foram eleitos via coligaes eleitorais, po-
rm, nos outros 11 estados (com eleies
no-coincidentes) apenas 28,3% dos depu-
tados foram eleitos via coligaes. Tambm
cabe lembrar que em 1962, havia duas vagas
para senador na agenda eleitoral. Assim,
nestes 11 estados com eleies coincidentes,
alm da coligao para deputado, o partido
lder negociava os cargos de vice-gover-
nador e senador, alm dos suplentes deste.
Muitas vezes, os grandes partidos pro-
curam atrair mdios e pequenos partidos
para a sua coligao eleitoral para aumentar
o tempo disponvel no horrio eleitoral gra-
tuito, especialmente para os cargos majori-
trios. Outra razo o efeito do federalismo
partidrio brasileiro onde alguns partidos
so mais fortes em alguns estados, e outros
no. Por exemplo, o PDT (um partido mdio)
mais forte no Rio Grande do Sul e no Rio
de Janeiro. O PSDB e o PFL so fortes em
muitos estados, mas fracos no Rio Grande
do Sul, enquanto o PMDB forte em quase
todos os estados. J o PT conquistou a maior
bancada na Cmara dos Deputados em
2002, mas somente elegeu trs governadores
em estados menores (Acre, Mato Grosso do
Sul e Piau) (Braga).
importante ressaltar que no Brasil nunca
se usou a sublegenda em eleies propor-
cionais, como em outros pases, por exem-
plo, a Argentina. No modelo brasileiro,
quando os partidos formam uma coligao
para deputado (com listas abertas) estas
agremiaes perdem a sua identidade, como
se a coligao fosse um balaio grande. Na
Argentina, para exemplificar, numa coligao,
cada partido participante tem a sua sublista
prpria que apurada separadamente. Assim,
conforme a votao obtida, aloca-se a cada
coligao os assentos proporcionais sua
votao, e depois se processa um novo cl-
culo proporcional entre as sublistas para ver
quantos destes assentos conquistados cabem
a cada sub-lema.
No Brasil, usou-se o artifcio de sublegenda
apenas para cargos majoritrios durante o
regime militar (1964-1985) para eleger sena-
dores e prefeitos. Neste caso, a ARENA e o
MDB poderiam lanar at trs candidatos a
estes cargos, e o partido que recebia o maior
nmero de votos vencia, e a sublegenda
deste elegia o senador ou o prefeito, embora
o candidato (sublegenda) do outro partido
talvez tenha alcanado a maioria simples
dos votos. Este mecanismo da sublegenda
foi um casusmo que favorecia a ARENA, que
tinha dificuldades em acomodar suas alas
(ex-PSD, ex-UDN, ex-PR, etc.) nestas eleies
majoritrias.
Nas eleies majoritrias anteriores a
1964, as alianas partidrias eram seladas
pela composio das chapas presiden-
te/vice-presidente, governador/vice-governa-
dor, senador/suplentes e prefeito/vice-prefeito
lembrando que naquela poca os vices
eram candidatos independentes (desvin-
culados do cargo titular), e de suplentes a
senador. A partir de 1985, os vices passa-
ram a constar numa chapa nica com o titular,
mas estes cargos ainda eram negociados
para formar coligaes.
No perodo pr-1964, o contedo das ali-
anas eleitorais tambm era esdrxulo [na
linguagem do TSE, em 2002] , conforme o
estado. Por exemplo, o PTB aliava ao PSD
contra a UDN em alguns estados (como
Cear), e, em outros, a UDN coligava com o
PSD contra o adversrio comum (PTB), como
no Rio Grande do Sul. Em 1950, Getlio
Vargas e Adhemar de Barros selaram uma
aliana PTB-PSP para o retorno de Vargas
Presidncia (o PSP lanou o candidato a vice-
presidente) e ainda queriam a adeso do PSD.
Porm, o presidente General Eurico Gaspar
Dutra vetou essa idia e obrigou o seu PSD
a lanar candidato prprio o pouco conhe-
cido deputado mineiro Christiano Machado.
No entanto, na maioria dos estados, o PSD
apoiou a eleio de Vargas informalmente.
Assim, o PSD foi cristianizado (Soares).
145
Nas eleies proporcionais de 1994, por
exemplo, vrias coligaes exibiam uma falta
de consistncia ideolgica nas suas com-
posies por exemplo: o PSDB de F.H.
Cardoso se aliou com o PDT em sete esta-
dos, o PCdoB, em seis, e o PPS em quatro;
e o PFL de Marco Maciel aliou-se ao PDT
em seis estados. O PT tinha uma poltica de
coligaes mais consistente naquele ano e
se aliou com o PSDB em apenas um estado.
Naquela eleio, o PCdoB coligado com o
PT conseguiu eleger 10 deputados federais,
mas oito destes s custas do PT em fun-
o da lista aberta onde o PCdoB man-
dava seus eleitores concentrar seus votos
em um s nome, enquanto eleitores do PT
dispersavam seus votos na legenda.
Reforma poltica e
coligaes eleitorais
Vrias propostas de reformar a legisla-
o partidria e eleitoral tm sido apresen-
tadas nos ltimos anos. Algumas dessas
modificaes propostas teriam impactos so-
bre o artifcio de coligaes eleitorais:
1) simplesmente proibir coligaes nas elei-
es proporcionais;
2) adotar listas fechadas e preordenadas
pelos partidos/coligaes;
3) utilizar sublegendas dentro destas listas
fechadas; e
4) adotar o mecanismo de federaes de
partidos em vez de coligaes.
A simples eliminao de coligaes nas
eleies proporcionais seria o fim da maioria
dos pequenos e micropartidos no Brasil
inclusive os chamados partidos histricos,
como o PCdoB e o PPS. Talvez, apenas sete
ou oito partidos maiores sobrevivessem a
esta regra (Dalmoro; Fleischer).
Adotar listas fechadas outra mudana
cogitada nessas propostas para enquadrar
o Brasil na variante do sistema proporcional
mais freqentemente usado mundialmente.
Porm, duas alternativas so apresentadas
com ou sem sublistas ou sublegendas.
No modelo com sublegendas, cada par-
tido participante da coligao apresentaria
a sua lista de candidatos previamente orde-
nada (do 1 nome ao 20 nome, por exemplo)
e na subdiviso das vagas conquistadas pela
coligao a parcela alocada a cada suble-
genda participante obedeceria ordem pre-
estabelecida em cada sublista.
Na alternativa sem sublegendas, os par-
tidos participantes da coligao balaio
grande teriam que decidir quantos candi-
datos caberia a cada legenda e a ordem
em que estes entrariam na lista nica.
Tanto uma como outra alternativa teriam
um impacto negativo sobre as chances de
os pequenos partidos aproveitarem a coli-
gao para eleger seus candidatos, com-
parado com a simples lista aberta.
Finalmente, a proposta de transformar as
tradicionais coligaes eleitorais no Brasil em
federaes de partidos foi formalizada
atravs do Projeto Lei 2.679/03 aprovado pela
Comisso Especial da Cmara dos Depu-
tados em 3 de dezembro de 2003. Alm de
fechar a lista proporcional para a eleio
de deputados, esse PL enquadrou os par-
tidos participantes de coligaes [federaes]
num esquema de fidelidade ps-eleitoral.
Cada federao de partidos [coligao]
teria que ficar unida durante trs anos aps
a eleio, e seus deputados eleitos seriam
impedidos de mudar de partido. De uma vez,
esse mecanismo tentaria preservar os pe-
quenos partidos e, ao mesmo tempo, evitar
o troca-troca de legendas pelos deputados
aps o pleito. Em 2002, por exemplo, a coli-
gao que elegeu o presidente Lula (em
segundo turno) havia eleito 218 deputados
no primeiro turno mas at 1 de fevereiro
de 2003 (data da posse dos eleitos) a ban-
cada governista havia recebido 34 migrantes
e contava com 252 deputados. Mais tarde,
com a adeso do PMDB e do PP, a bancada
governista chegou a 370 deputados em junho
de 2003.
Na legislao atual de coligaes, esta
aparente unio se desfaz no dia aps o
pleito, e cada deputado eleito, cada partido,
toma seus rumos de uma maneira indepen-
dente como um ficar na linguagem dos
146
jovens. Com a federao de partidos, seria
como uma unio estvel de trs anos. Po-
rm, o PL 2.679/03 colocou alguns condi-
cionantes para formar tais federaes,
inclusive a norma de candidato nato (os
atuais deputados teriam lugar cativo no topo
da lista fechada da federao) obvia-
mente, para facilitar a aprovao pelos depu-
tados eleitos em 2002.
Mesmo com a insero de vrios agra-
dos para os deputados, esse Projeto de Lei
no entrou na pauta de votao na Cmara
dos Deputados por causa de ameaas de
trs partidos mdios PP, PTB e PL (os
ltimos dois muito beneficiados pela migra-
o de deputados em 2002 e 2003). Quem
sabe, com uma grande renovao, a nova
Cmara consiga, em 2007, votar uma refor-
ma poltico-partidrio-eleitoral e modificar
este mecanismo de coligaes eleitorais.
Nota
1
Nos cdigos eleitorais de 1950 e 1965, estes
conjuntos de partidos para fins eleitorais eram
chamados de alianas, j na legislao eleitoral a partir
de 1985 a denominao passou a ser coligaes.
Braslia, 5 de junho de 2006.
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147
Justia Eleitoral
Matthew Taylor
A Justia Eleitoral foi criada em 1932,
como parte de uma ampla reforma no pro-
cesso eleitoral incentivada pela Revoluo
de 1930. Sua criao foi um grande avano
institucional garantindo, pela primeira vez na
histria brasileira, que as eleies tivessem
o aval de um rgo teoricamente imune
influncia dos mandatrios (Silva Bohn et al.,
2002). Esta instituio foi extinta com o ad-
vento do Estado Novo, mas foi reerguida em
1945 e manteve-se em funcionamento con-
tnuo desde ento, mesmo durante o regi-
me militar de 1964 a 1985. Durante este
ltimo perodo, deve-se ressaltar o fato de o
processo eleitoral no raras vezes ter sido
manipulado pelo regime militar. Entretanto,
esta manipulao geralmente se dava no
mbito da legislao eleitoral, e no no pla-
no de maior atuao da Justia Eleitoral, o
processo eleitoral em si (Sadek, 1995).
Talvez devido a esta histria, a Justia
Eleitoral pde exercer o papel importante que
desempenhou na transio para a democra-
cia, possibilitando a adoo de novas regras
e de novos padres de participao eleitoral
distintas daquelas traadas pelo regime
militar, alm de proporcionar um nvel mni-
mo de confiabilidade ao novo sistema de
administrao e controle do processo eleito-
ral (Sadek, 1990, 1995). No exagero afir-
mar que a Justia Eleitoral foi uma das
instituies mais relevantes em termos de
providenciar as garantias necessrias para
uma transio estvel, tanto nas eleies
indiretas de 1985, quanto nas primeiras elei-
es diretas de 1989, episdio no qual a ins-
tituio foi diretamente responsvel pela
implementao e o julgamento dos critrios
para o registro de novos partidos polticos e
candidatos aos diversos nveis de governo.
148
A Justia Eleitoral
como instituio
A Justia Eleitoral desempenha uma im-
portante funo na administrao e condu-
o das eleies, cuidando tanto da iseno
e lisura do processo quanto da sua abran-
gncia e celeridade. Cuida do controle do
alistamento eleitoral; do registro das candi-
daturas; do controle das campanhas e, em
especial, da propaganda eleitoral; da con-
tagem e processamento dos votos; da an-
lise das contas das campanhas; e da
diplomao dos vitoriosos. Apesar de ser
uma instituio da Justia, a Justia Eleitoral
no somente adjudica disputas no mbito
eleitoral, mas tambm rene atribuies dos
poderes Executivo e Legislativo: administra
e gerencia as eleies e estabelece regras
legais atravs da emisso de instrues
normativas.
A Justia Eleitoral composta de forma
parecida aos outros rgos da Justia no
Brasil, isto , por um Tribunal Superior Elei-
toral (TSE), Tribunais Regionais Eleitorais
(TREs) na capital de cada estado e no Distri-
to Federal, juzes eleitorais, e juntas eleito-
rais (Constituio de 1988, art.118). O TSE,
rgo mximo da Justia Eleitoral, com-
posto por sete membros, sendo que trs
destes so indicados dentre os ministros do
Supremo Tribunal Federal (STF), dois dentre
os ministros do Supremo Tribunal de Justia,
e dois so nomeados pelo Presidente da
Repblica, entre advogados indicados pelo
STF. As decises do TSE so irrecorrveis,
salvo aquelas que so inconstitucionais ou
denegatrias de habeas corpus ou mandado
de segurana (art. 119). Os juzes eleitorais
so juzes de Direito, e as juntas eleitorais
so presididas por um juiz vitalcio e mais
dois cidados nomeados pelo TRE local.
Com exceo das juntas eleitorais, todos os
rgos da Justia Eleitoral so permanentes,
mas embora os funcionrios sejam de car-
reira, os juzes tm cargo temporrio, sendo
que a nomeao para o prazo de dois anos
com uma possibilidade de renovao para
um segundo binio.
Em termos do poder institucional da Jus-
tia Eleitoral, so vrias as garantias da pro-
vvel continuidade da Justia Eleitoral como
poder independente e de razovel influncia
dentro do sistema poltico. Alm do histrico
geralmente positivo da Justia Eleitoral como
rbitro da contestao poltica, e da nomeao
de integrantes da Justia Eleitoral oriundos
de um Judicirio que j razoavelmente inde-
pendente diante dos poderes Executivo e
Legislativo, a instituio tambm se bene-
ficia por possuir amplas competncias admi-
nistrativas que lhe outorgam o poder de
regulamentar as leis eleitorais. Adicional-
mente, as regras eleitorais so estabelecidas
em nvel federal e tm validade em todas as
unidades da Federao, ao contrrio da praxe
na maior parte dos sistemas federativos (Silva
Bohn et al., 339), o que proporciona Justia
Eleitoral uma facilidade de agir de forma
uniforme em toda o territrio brasileiro.
Fraquezas na Justia Eleitoral
Em geral, o desempenho da Justia Elei-
toral tem sido extremamente positivo em
termos da eficincia e autonomia com a qual
cumpriu sua funo no perodo ps-autorit-
rio. No entanto, esse desempenho mostra
alguns desequilbrios. De um lado, a Justia
Eleitoral tem se mostrado extremamente efi-
caz na melhoria do processo eleitoral, isto ,
em relao apurao do voto e participa-
o generalizada dos eleitores. No pairam
grandes dvidas sobre fraudes na urna no
dia da votao: a introduo da urna eletr-
nica (comeando em 1996, e tornando-se
quase universal em 2000) ajudou a tornar o
processo de votao mais clere e trans-
parente. A capacidade de organizao logs-
tica das eleies tambm formidvel: o
processo pelo qual as cdulas e urnas so
colocadas at nos povoados mais remotos
um feito que comprova a extenso e a
capacidade do Estado brasileiro. Ainda do
lado positivo, o TSE tem mostrado uma
capacidade de absorver um eleitorado que
cresceu continuamente ao longo do ltimo
149
sculo, tanto em seus nmeros absolutos
(atualmente em torno de 122 milhes), quanto
como porcentagem da populao, culmi-
nando na outorga do voto aos analfabetos
em 1985, que tornou o sufrgio adulto uni-
versal. Enfim, o processo pelo qual os elei-
tores participam do processo de votao,
supervisionados pela Justia Eleitoral, bene-
ficia-se de alta taxa de credibilidade.
De outro lado, no entanto, o desempenho
da Justia Eleitoral deixa muito a desejar,
avanando pouco no sentido de fiscalizar a
participao dos partidos ou dos candidatos
nas mesmas eleies, e muito menos ainda
na punio de eventuais erros decorrentes
da atuao destes atores polticos. Tendo em
mente o propsito desta coletnea, de ofe-
recer subsdios para aprimorar as instituies
polticas, essencial assinalar as principais
fraquezas da Justia Eleitoral.
Estas se resumem principalmente na difi-
culdade de monitorar e detectar irregulari-
dades e na dificuldade de punir efetivamente
os envolvidos em eventuais crimes eleitorais.
Embora a Justia Eleitoral seja eficaz na pu-
nio de algumas manipulaes do pro-
cesso eleitoral, como abusos por parte da
mdia ou abusos no horrio eleitoral gratuito,
deixa muito a desejar na fiscalizao e pu-
nio de irregularidades relativas ao financia-
mento irregular de campanhas (caixa dois)
e ao uso indevido da mquina governamental.
De acordo com um levantamento parcial das
representaes feitas diante da Justia Elei-
toral, 70% dos procedimentos so relativos
ao horrio eleitoral, e apenas 0,3% resulta
em condenao por crime eleitoral (Santos,
2003).
Estas fraquezas da Justia Eleitoral re-
sultam de dois males maiores: o fato de
mudanas na legislao sobre campanha e
sobre as eleies estarem justamente nas
mos dos que mais se beneficiam de uma
legislao pouco rigorosa; e a dificuldade
de se monitorar eleies efetivamente diante
de um sistema poltico-partidrio que incen-
tiva um nmero imenso de candidaturas e
partidos. O TSE j concedeu registro defini-
tivo a 29 partidos polticos, o que lhes per-
mite participar das eleies e da propaganda
eleitoral gratuita, alm de receber recursos
do Fundo Partidrio. Foram quase 380 mil
candidatos a cargos municipais, estaduais
e federais nas eleies de 2004, sendo que
muitos destes concorreram com seus cor-
religionrios partidrios, inflando o custo e a
agressividade das campanhas. Diante das
reconhecidas deficincias tcnico-materiais
e de recursos humanos da Justia Eleitoral
(Sadek, 1995, p. 67), o elevado nmero de
candidatos e partidos e a acirrada concor-
rncia entre eles dificultam imensamente a
fiscalizao.
A coibio preventiva da prtica de cri-
mes eleitorais, atravs do monitoramento
efetivo dos candidatos e partidos polticos,
difcil, em vista das inmeras possveis
contravenes, tais como o uso da mquina
do governo para favorecer candidatos, o
financiamento ilcito de campanhas, e as
tentativas de compra de votos, fenmeno que
pesquisa nacional estima ter atingido um em
cada sete eleitores (Speck, 2003). O monito-
ramento de tais infraes pela Justia Elei-
toral depende quase inteiramente de
denncias advindas da sociedade civil. A
nica exceo a esta regra se d no monito-
ramento pr-ativo do financiamento de cam-
panha, pelo qual todos os candidatos
apresentam as contas da campanha para
considerao pela Justia Eleitoral at trinta
dias aps o pleito.
Mas a combinao de campanhas carssi-
mas (Silva Bohn et al., 2002 estimam o custo
de se eleger deputado federal em torno de 4,5
a 6 milhes de dlares), regras incuas ou
frouxas tanto de declarao de gastos quan-
to do autofinanciamento da campanha pelo
prprio candidato (o que dificulta o monito-
ramento de ingressos suspeitos), e a falta
de uma legislao mais rigorosa, que per-
mita a rejeio de contas suspeitas, ten-
de a dificultar o trabalho da Justia Eleitoral.
Como concluem Silva Bohn et al. (2002, p.
351), devido a esses fatores, as contas de
campanha acabam se tornando uma pea
de fico, e a prestao de contas vista
como um acordo de cavalheiros, no qual
cada partido ratifica a lisura da contabili-
dade alheia, para que, em troca, possa ter
150
as prprias contas aprovadas. O resulta-
do, no surpreendentemente, um uso ge-
neralizado do chamado caixa dois, pelo
qual as doaes e gastos verdadeiros de
campanha so feitos longe do olhar da Jus-
tia Eleitoral.
A dificuldade em se punir infraes deve-
se, em parte, a separao institucional da
Justia Eleitoral de outras instituies jurdicas:
isto , da existncia de esferas diferentes
da Justia para tratar de assuntos de cor-
rupo por polticos governantes, e, outra,
para tratar de irregularidades eleitorais, mes-
mo que a prtica da corrupo pelos gover-
nantes muitas vezes seja incentivada pelas
demandas do sistema eleitoral. Deve ser
realada, tambm, a existncia de uma jus-
tia privilegiada para alguns polticos, como
deputados e ministros, que detm o privil-
gio de foro especial, ao contrrio de seus
pares no eleitos.
Pensando uma nova
Justia Eleitoral
Qualquer reforma a ser pensada para a
Justia Eleitoral deve achar um equilbrio
entre diversas metas: aumentar o grau de
transparncia disponvel ao eleitorado sobre
a real relao entre candidatos polticos e
seus financiadores; fortalecer os partidos
polticos de forma que eles representem de
fato uma tendncia discernvel ao eleitor, e
no um emaranhado de interesses diversos
e, muitas vezes, internamente conflitantes;
e finalmente, criar regras claras, transgres-
ses s quais possam ser monitoradas, in-
vestigadas e eficientemente punidas de
maneira que desestimulem futuros crimes.
Mas estes objetivos apresentam duas com-
plicaes: a primeira a possibilidade de
um excesso de regras que possam ser ig-
noradas pela sua complexidade e pelas difi-
culdades de implement-las efetivamente.
A segunda, de ordem mais imediata, que
estas mudanas requerem reformas em trs
nveis bem distintos do sistema jurdico e
poltico.
O primeiro nvel, no qual as reformas
podem ser promovidas, interno Justia
Eleitoral. Essas mudanas podem ser avan-
adas dentro do TSE atravs de resolues
de cunho prprio ou de acordos de coopera-
o com outras partes da burocracia estatal
para tentar aprimorar o controle e a transpa-
rncia das eleies. Esforos neste sentido
variam desde iniciativas burocrticas, como
o recadastramento de eleitores ou a criao
de um novo ttulo de eleitor que iniba as frau-
des, at esforos que j esto em andamento
para aprofundar a cooperao e a troca de
informaes com outras instituies do Es-
tado. Estes ltimos incluem tentativas de
melhorar o monitoramento das campanhas
polticas atravs da cooperao entre a Jus-
tia Eleitoral, a Receita Federal e os Tribunais
de Conta, e o aprofundamento da cooperao
com a Polcia Federal e os Ministrios P-
blicos, nos esforos de investigao e efetiva
punio de eventuais transgresses. No caso
da cooperao com a Receita, j est em
curso uma inovadora tentativa de acompa-
nhamento conjunto da prestao de contas
nas eleies de 2006, que poderia ser
aprofundada tanto com a Receita quanto
com os Tribunais de Conta para desvendar
gastos e receitas no declaradas.
Outras mudanas internas Justia j
foram propostas por uma comisso de no-
tveis convocada pelo TSE em 2005, mas
ainda no foram implementadas. Entre es-
tas esto a melhoria na prestao de contas
partidrias, que hoje em dia no se colocam
disposio na Internet, dificultando, assim,
o acompanhamento pblico, e uma melhor
divulgao dos doadores de campanha, com
nfase na identificao pblica destes, an-
tes das eleies. Ambas as propostas aju-
dariam a fechar o cerco aos doadores que
se aproveitam da no publicidade das con-
tas partidrias para fazer doaes ao parti-
do que no raramente so diretamente
repassadas a um determinado candidato.
Finalmente, uma mudana de efeito prtico
poderia ter efeitos imediatos: a realocao
dos recursos internos da Justia Eleitoral. Por
via de exemplo, o TSE gastou em tornou de
151
R$1 milho no ano passado para renovar sua
frota de carros oficiais, mas disps de so-
mente cinco funcionrios para realizar todo o
controle nacional das despesas partidrias.
O segundo nvel de reformas inclui mu-
danas na prpria instituio da Justia Elei-
toral e na legislao relativa s eleies.
Ambas haveriam de ser aprovadas pelo
Congresso. Em relao primeira, de lon-
ga data a crtica investidura temporria dos
membros dos tribunais eleitorais, que apre-
senta o inconveniente de impedir uma maior
especializao nos assuntos atinentes ao
contencioso eleitoral (Sadek, 1995, p. 38).
Neste mesmo sentido, a Justia Eleitoral
como instituio tambm poderia ser forta-
lecida atravs de maiores dotaes ora-
mentrias para a Justia Eleitoral e o
Ministrio Pblico eleitoral, permitindo a
ampliao de sua capacidade (se combina-
do com a racionalizao e realocao de seu
gasto na linha recomendada acima).
Entre as propostas para aprimorar o con-
trole dos gastos legtimos de campanha, o
aumento da fiscalizao, a criao de bene-
fcios para os contribuintes legais, e um au-
mento na efetiva punio so essenciais. Em
relao fiscalizao, uma proposta seria a
contratao temporria de auditores exter-
nos pela Justia Eleitoral durante perodos
eleitorais. Estes auditores poderiam ser tan-
to do setor privado quanto servidores pbli-
cos emprestados durante o perodo
eleitoral (do Ministrio da Fazenda, dos Tri-
bunais de Contas, etc.) para incorporar co-
misses temporrias de fiscalizao de
contas. Tal proposta no implicaria aumento
permanente no tamanho da burocracia, mas
garantiria uma divulgao mais rpida das
fontes financiadoras legtimas e da relao
entre gastos efetivos e rendas declaradas.
Uma segunda proposta, do Professor Mar-
cos Cintra, centralizaria o oramento dos
candidatos na Justia Eleitoral: qualquer do-
ao ou gasto declarado teria que passar
pelo crivo da burocracia eleitoral, permitindo
maior fiscalizao da fonte e destino dos re-
cursos declarados. Qualquer gasto extra-ofi-
cial seria facilmente reconhecido por no ter
passado pela Justia Eleitoral. Em relao
a benefcios, uma proposta recorrente a
iseno fiscal dos contribuintes, que criaria
incentivos para tirar as doaes das sombras
e aumentaria a transparncia das campa-
nhas. Finalmente, em termos de punio,
o aumento das penalidades para a prtica
de caixa dois j foi proposto, com um au-
mento na pena mxima de cinco a oito anos
e a elevao das multas. Mas essas puni-
es deveriam ser estendidas, na prtica,
no somente aos polticos envolvidos, mas
tambm aos doadores, que quase nunca
sofrem as conseqncias pela prtica de
caixa dois.
Reformas mais profundas na legislao
relacionada Justia Eleitoral tendem a ser
de difcil implementao, especialmente
porque a presso pblica a favor da reforma
chega a seu apogeu exatamente no auge
das crises polticas, quando os congressis-
tas esto geralmente distrados pelo acom-
panhamento do escndalo. Mas no se deve
esquecer que mudanas mais profundas na
legislao eleitoral, como o aumento da efi-
ccia das penalidades, podem ser efetiva-
das atravs dos esforos da sociedade civil.
Nesse sentido, a aprovao da Lei 9.840 de
1999 exemplar: um grupo de organizaes
civis, liderado pela Conferncia Nacional dos
Bispos do Brasil (CNBB) e a Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB), conseguiu mais
de um milho de assinaturas para aprovar
uma iniciativa popular de lei mudando as
penalidades impostas para a compra de
voto, impondo no somente uma multa, mas
tambm e talvez de maior efeito dissua-
sor para os polticos permitindo que a
Justia Eleitoral rapidamente invalide a can-
didatura de polticos envolvidos. difcil acre-
ditar que o Congresso teria tomado a
iniciativa de promover esta reforma sem uma
presso mais direta da sociedade.
Finalmente, embora no seja imediata-
mente relevante a questo da Justia Eleito-
ral, mudanas mais amplas no sistema
poltico-partidrio tambm poderiam ajudar
a melhorar a transparncia do sistema elei-
toral. As trs propostas mais comuns so
152
de trocar a representao proporcional para
um sistema de voto distrital misto, criar lis-
tas fechadas de candidatos dentro de cada
partido e introduzir regras mais rgidas de
fidelidade partidria. Juntas, estas propos-
tas criariam um vnculo mais direto entre elei-
tores e seus representantes distritais,
diminuiriam a competio entre candidatos
do mesmo partido, e fortaleceriam os parti-
dos polticos. Em suma, poderiam diminuir
o alto custo das campanhas, eliminando um
incentivo muito relevante no problema do fi-
nanciamento ilegal atravs de caixa dois,
alm de aumentar os custos eleitorais de
transgresses eleitorais, tanto para candida-
tos especficos quanto para seus partidos
polticos.
Enfim, no faltam propostas para melho-
rar a transparncia do processo eleitoral. Al-
gumas, como o financiamento pblico das
campanhas, no parecem ser solues efi-
cazes, porque reduziriam pouco os incenti-
vos ao financiamento no contabilizado pelas
campanhas. Outras propostas, como um
aumento nas penalidades impostas aos in-
fratores, dificilmente alcanaro o sucesso
se no forem implementadas conjuntamen-
te com outras medidas que fortaleam a
Justia Eleitoral na sua capacidade fiscali-
zadora e punitiva. Finalmente, importante
realar a dificuldade de qualquer iniciativa
reformista prosperar sem macio apoio po-
pular. Tendo em vista a ampla reao popu-
lar ao atual escndalo poltico, talvez seja
uma hora propcia para se pensar as alter-
nativas que possam criar um sistema mais
efetivo e capaz de coibir as piores contra-
venes das leis eleitorais, garantindo, as-
sim, a legitimidade do sistema democrtico
brasileiro.
Referncias
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In: LAMOUNIER, Bolivar (Org.). De Geisel a Collor: o balano da transio.
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SPECK, Bruno Wilhelm. A Compra de votos uma aproximao emprica.
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153
O Financiamento
de Campanhas
Eleitorais
Bruno Wilhelm Speck
O que compreende
o financiamento de
campanhas eleitorais?
Por financiamento de campanhas eleito-
rais entendem-se os recursos materiais
empregados pelos competidores em elei-
es populares (partidos e candidatos) para
organizar a campanha e convencer os cida-
dos a lhes conferirem o voto. No compre-
ende os custos da organizao do processo
eleitoral, como o registro de eleitores, a ins-
talao das urnas, os profissionais e volun-
trios recrutados para servir no dia da
eleio, a adjudicao de processos, etc.
que correm por conta do Estado. Tambm
no compreendem o financiamento ordin-
rio das organizaes partidrias ou a remu-
nerao dos representantes eleitos, apesar
de ambas as fontes terem muitos vasos
comunicantes com o financiamento de cam-
panhas. Por outro lado, todos os gastos com
a finalidade de convencer eleitores a vota-
rem a favor de determinado projeto poltico,
partido ou candidato podem ser considera-
dos gastos de campanha.
Um dos problemas de delimitao do
fenmeno de financiamento de campanhas
eleitorais diz respeito identificao do pe-
rodo de campanha. Mesmo que a legislao
em muitos pases defina um perodo oficial
para a campanha, atravs de uma definio
legal, a dinmica da realidade poltica muitas
vezes se impe com fora maior. As pr-
campanhas dentro dos partidos, para com-
petir pela nomeao como candidato, so
uma tendncia do processo de democra-
tizao dos partidos em muitos pases.
154
Mesmo que ainda no tenham atrado a
ateno dos observadores em muitos pa-
ses, elas igualmente envolvem recursos e
so parte do financiamento eleitoral.
Outro problema de desenhar uma linha
divisria se refere aos atores envolvidos no
financiamento eleitoral. A arrecadao, ad-
ministrao e alocao dos recursos correm,
tipicamente, por conta ou dos partidos pol-
ticos ou dos candidatos, dependendo do
sistema eleitoral e da cultura poltica. Em
reao legislao eleitoral, outras modali-
dades de financiamento se tornaram fre-
qentes. Alguns financiadores efetuam
gastos com bens ou servios em favor de
candidatos ou partidos, evitando a contabili-
zao desses valores como doao. Outras
iniciativas so comits em apoio a determi-
nados candidatos ou temas, administrando
recursos e atuantes com finalidade eleitoral.
Ambos os fenmenos, muitas vezes origi-
nados para driblar restries impostas pela
legislao eleitoral, igualmente configuram
financiamento eleitoral.
Apesar de que os recursos financeiros
tendem a se tornar a moeda mais freqente
no apoio material a campanhas eleitorais,
formas de apoio material so bastante co-
muns. Empresas colocam veculos dispo-
sio dos candidatos, fornecem camisetas
ou outros bens. Prestadores de servios aju-
dam com descontos em pesquisas, ann-
cios ou outros recursos valiosos em
campanhas. Como a liquidez dos recursos
pode ser um problema grande em campa-
nhas, crditos financeiros por bancos ou
outras instituies so um recurso importante
para os partidos polticos. O pagamento de
um fornecedor ou prestador de servio po-
der adquirir o carter de um crdito, ou,
caso esse pagamento nunca ocorra, dever
ser contabilizado como contribuio. Os
aportes em espcie, os descontos e servi-
os gratuitos bem como os crditos finan-
ceiros, mesmo que de difcil contabilizao,
so parte do financiamento da poltica.
Necessidade de recursos e
riscos decorrentes do
financiamento de campanhas
O assunto do financiamento da competi-
o poltica se tornou um tema sensvel em
todas as democracias modernas. Em siste-
mas com eleies competitivas, a propagan-
da eleitoral um ingrediente necessrio para
a comunicao entre os cidados e os can-
didatos a cargos polticos. A competio por
votos seria impossvel sem os recursos ne-
cessrios para convencer o eleitor. O dinhei-
ro tem um papel positivo na competio
poltica, mas tambm h riscos decorrentes
do financiamento poltico.
As crticas dirigidas ao tema do financia-
mento da competio eleitoral se referem a
problemas de naturezas diferentes. Uma
primeira crtica se refere possvel distor-
o da competio eleitoral pelo peso dos
recursos financeiros em campanhas ou pela
distribuio desses recursos entre os com-
petidores. Na primeira variante a acusao
se refere ao encarecimento das campanhas
eleitorais como indicador de uma crescente
manipulao do eleitorado pelas modernas
tcnicas de propaganda e comunicao. O
objetivo da diminuio da importncia do di-
nheiro na poltica coincide com o ideal de uma
relao mais orgnica e consciente entre os
partidos polticos e o seu eleitorado. A mera
influncia do dinheiro vista como uma influ-
ncia malfica sobre o processo eleitoral.
A segunda variante dessa mesma preo-
cupao com o processo eleitoral diz res-
peito distoro da competio eleitoral a
partir da distribuio dos recursos. As cau-
sas mais importantes de distoro da com-
petio eleitoral por um desequilbrio nos
recursos disponveis para a campanha so:
o poder econmico dos candidatos que
autofinanciam as suas campanhas; o abuso
de recursos do Estado para financiar unilate-
ralmente candidatos ou partidos governistas;
e o acesso desigual ao financiamento pri-
vado. Um dos problemas na busca por solu-
es para essa distoro reside na dificuldade
de identificar qual seria uma distribuio
155
justa dos recursos entre os candidatos. A
distribuio totalmente eqitativa dos re-
cursos entre todos os candidatos ou partidos
raramente defendida. A prpria distribuio
desigual dos recursos expressa tambm o
enraizamento social de alguns partidos e a
falta de apoio popular para outros.
A segunda crtica ao financiamento pol-
tico se refere subverso do princpio da
igualdade dos cidados quanto sua influ-
ncia sobre a representao poltica. A am-
pliao do sufrgio a todos os cidados,
processo consolidado na maioria dos pa-
ses modernos durante o sculo 20, est ba-
seada no princpio da igualdade do voto. A
possibilidade de influenciar o processo de
representao pela via de doaes a parti-
dos e candidatos abre novamente a ques-
to das garantias mnimas para assegurar a
eqidade dos cidados. Em sistemas de
financiamento poltico sem regulao os
cidados tm capacidade muito desigual
de aportar recursos para campanhas elei-
torais. Adicionalmente, a legitimidade de
entidades estrangeiras, empresas, organi-
zaes sociais ou instituies em influen-
ciarem o processo eleitoral por meio de
doaes pode ser questionada. Em defesa
desse princpio da igualdade, muitos pases
vetam qualquer contribuio de determinados
atores ou estabelecem tetos mximos para
as doaes para restabelecer parcialmente
o princpio da igualdade.
A terceira crtica diz respeito possvel
dependncia dos candidatos eleitos dos
seus financiadores, que poder se expres-
sar na futura concesso de favores, vanta-
gens ou na representao privilegiada dos
interesses, uma vez que os candidatos se
elegeram como chefes de governo ou repre-
sentantes da sociedade. Esta relao de tro-
car apoio financeiro campanha por
benefcios aos financiadores, claramente,
viola os deveres de representao e tem um
nus para a sociedade. Estas doaes que
compram acesso ao poder ou outras vanta-
gens se aproximam da definio da corrup-
o na rea administrativa.
Variaes em torno da corrupo da re-
presentao poltica pelo financiamento de
campanha incluem tambm situaes inver-
sas, em que a concesso de contratos van-
tajosos ou outros favores ocorre antes da
campanha eleitoral. H tambm situaes
onde empresas privadas sofrem presso por
meio de rgos de fiscalizao, de licenas
concedidas ou contratos mantidos com o
Estado, aproximando o financiamento da
extorso. Em ambos os casos o problema
do financiamento privado se mescla forte-
mente com a questo do abuso da mqui-
na governamental para fins eleitorais.
A regulao do financiamento poltico e
a discusso sobre a sua reforma esto for-
temente vinculadas questo dos objetivos
da reforma. A discusso sobre as ferramen-
tas de regulao mais adequadas se desen-
volve em grande parte em funo dos riscos
percebidos como mais prementes e dos
valores que devem ser fortalecidos pela re-
forma: a garantia de uma competio elei-
toral mais equilibrada, a independncia entre
financiadores e doadores ou o fortalecimen-
to da eqidade cidad no financiamento das
campanhas. Mesmo que estes objetivos no
sejam mutuamente excludentes, as ferra-
mentas a serem escolhidas para enfrentar
cada um destes desafios variam bastante.
A regulao e reforma do
financiamento da competio
eleitoral no Brasil
Numa perspectiva comparativa a regula-
o do financiamento abrange trs aborda-
gens, cada uma com ferramentas diferentes,
cuja combinao caracteriza o sistema de
financiamento poltico de cada pas.
A primeira abordagem se baseia na idia
de impor limites e vedaes ao financia-
mento, de forma a minimizar os riscos decor-
rentes do financiamento. Isto inclui a
vedao de doaes estrangeiras, de em-
presas em geral ou somente das que man-
tm relaes contratuais, que dependem
de licenas ou permisses do Estado, e a
proibio de doaes annimas. Os limites
156
s doaes permitidas assumem vrias
formas, desde a definio de valores m-
ximos que doadores individuais podem usar
para influenciar o processo eleitoral; limi-
tes para as contribuies desses a candi-
datos ou partidos individuais; a definio de
tetos para os gastos permitidos aos candi-
datos e partidos; a limitao do total dos
recursos privados permitidos nas campa-
nhas.
Outra vedao importante no financia-
mento poltico se refere ao uso unilateral de
recursos pblicos nas campanhas eleitorais.
Hoje, na maioria dos pases, o uso arbitrrio
de recursos do governo a favor de partidos
ou candidatos vedado por lei. Mas na pr-
tica a efetiva coibio do abuso da maquina
estatal em favor de determinados candi-
datos freqentemente ultrapassa o Cdigo
Eleitoral. Ele est fundamentado na construo
de um servio pblico livre de ingerncias
arbitrrias sobre o quadro de funcionrios.
Adicionalmente, a coibio do abuso da m-
quina passa pela reforma dos sistemas de
compras pblicas, dos sistemas tributrios
e de outras reas de fiscalizao e controle
onde a arbitrariedade governamental abre
margem para o abuso da mquina. Progra-
mas sociais de assistncia individual a po-
pulaes carentes podem induzir ao mesmo
tipo de abuso, condicionando o voto dos elei-
tores. Recentemente a questo da alocao
dos recursos para a publicidade governa-
mental com fins eleitorais se tornou um tema
de crticas em muitos pases.
O sistema brasileiro, definido na Lei dos
Partidos Polticos de 1995 e na Lei Eleitoral
de 1997, estabelece que entidades ou go-
vernos estrangeiros, instituies pblicas da
administrao direta ou indireta; empresas
pblicas e sociedades de economia mista,
entidades subsidiadas com recursos pblicos;
entidades de utilidade pblica; concession-
rias e permissionrios de servios pblicos,
e entidades de classe ou sindical so veda-
das de contriburem com recursos para par-
tidos e campanhas. As definies entre as
duas normas quanto s vedaes variam
ligeiramente (Lei dos Partidos Polticos 9.096/
95, art. 31; Lei Eleitoral 9.504/97, art. 24).
Em uma comparao internacional a veda-
o do financiamento por entidades de clas-
se e sindicatos, herdada ainda da ditadura
militar no Brasil, poderia ser considerada ana-
crnica. A influncia do conflito entre capital
e trabalho sobre a representao poltica e o
sistema partidrio talvez seja menos preo-
cupante em funo da existncia de certo
equilbrio de foras. Contrariamente, a omis-
so da legislao brasileira quanto a contri-
buies por empresas que prestam servios
ou realizam obras para o Estado questio-
nvel, pois o risco de uma troca de favores
entre o doador e o futuro governante imi-
nente.
A discrepncia entre a Lei dos Partidos e
a Lei Eleitoral grande no que diz respeito
ao estabelecimento de limites s doaes.
Enquanto a primeira no estabelece nenhum
tipo de limite para o aporte de recursos pri-
vados, a segunda define tetos para as con-
tribuies de pessoas fsicas (10% da renda)
e jurdicas (2% do faturamento). Esta norma
causa estranheza por dois motivos: primei-
ro, a definio do teto de contribuies em
funo do poder econmico dos doadores
est em conflito com a idia de garantir a
eqidade entre os doadores. A atual legisla-
o brasileira transforma a iniqidade social
e econmica em norma para o financiamen-
to eleitoral. Quem tem uma renda menor
poder doar menos s campanhas no s
por fora da realidade, mas tambm pela
lei. Por outro lado, a inexistncia destes limi-
tes para o financiamento dos partidos em
combinao com a possibilidade de que
partidos transfiram recursos para campanhas
eleitorais criam um forte incentivo para con-
tornar esta norma legal, utilizando os parti-
dos polticos como intermedirios. Esta
brecha na lei torna o financiamento poltico
menos transparente.
Finalmente, no existe um limite estabe-
lecido pela legislao acerca de tetos para
os gastos. A Lei Eleitoral apenas estabelece
que os candidatos devam auto-estipular um
teto para os seus gastos e comunicar esse
valor Justia Eleitoral (Lei Eleitoral 9.504/97,
art. 18). Essa regra de difcil compreen-
so, pois no serve ao propsito de nivelar o
157
montante dos recursos gastos em campa-
nhas, tornando as eleies menos custosas.
Em resumo, o financiamento poltico no Bra-
sil atualmente se caracteriza por ser muito
permissivo quanto origem e aos volumes
dos aportes para os partidos e campanhas
eleitorais.
A segunda abordagem na regulao do
financiamento da poltica consiste na provi-
so de recursos pblicos aos candidatos e
partidos. A justificativa destes aportes pblicos
aos partidos pode ser o seu papel interme-
dirio entre a sociedade e o poder pblico.
Os partidos seriam remunerados pelo servio
que prestam ao sistema poltico. Outro motivo
pragmtico seria o provimento de recursos
para substituir parcialmente as outras fontes
de financiamento e diminuir os riscos decor-
rentes do uso ilegal da mquina ou do finan-
ciamento privado. Neste caso a justificativa
instrumental. Os partidos recebem recursos
pblicos para manter a sua independncia.
As formas de financiamento pblico se
dividem em trs grupos: as isenes de
impostos aos partidos e aos doadores; o
acesso gratuito ou subsidiado a servios p-
blicos e instalaes; os recursos oramen-
trios diretos. No caso brasileiro, a relevncia
econmica da iseno do imposto de renda
concedido aos partidos polticos limitada.
No entanto, o acesso gratuito concedido aos
meios eletrnicos de comunicao represen-
ta uma forte interveno do Estado na com-
petio eleitoral. O horrio eleitoral gratuito
em rdio e televiso foi introduzido em 1962,
e durante a ditadura militar a legislao foi
complementada em 1974, proibindo a con-
tratao de propaganda adicional paga nes-
tes meios. Desde ento o sistema brasileiro
se caracteriza pela concesso de amplo es-
pao gratuito aos partidos antes da eleio.
Os 100 minutos dirios concedidos durante
45 dias antes da eleio aos partidos em
rdio e televiso representam uma dotao
generosa, se comparada a outros pases. O
valor comercial deste espao de propagan-
da, estimado em 2,4 bilhes de reais, ilustra
a importncia deste canal de comunicao
na sociedade brasileira (Speck, 2005). O ho-
rrio eleitoral gratuito concedido durante as
eleies nacionais, estaduais e municipais.
A distribuio deste espao gratuito em
um canal de comunicao to importante
quanto rdio e televiso de central impor-
tncia para os competidores, principalmen-
te levando em conta a proibio do espao
adicional pago (Lei Eleitoral 9.504/97, art. 44).
A Lei Eleitoral aloca 1/3 do espao em fra-
es iguais entre todos os partidos que apre-
sentam candidatos na eleio e tiverem
representao na Cmara dos Deputados.
Com o nmero grande de partidos este es-
pao acaba sendo extremamente fraciona-
do. Outros 2/3 do tempo so distribudos de
forma proporcional composio da Cma-
ra no incio do perodo legislativo. A vincula-
o de um dos mais importantes recursos
na eleio ao sucesso eleitoral no passado
tende a perpetuar a relao de foras entre
os partidos.
Outro fator de financiamento vai na mesma
direo. Desde 1995 os partidos polticos
recebem anualmente recursos diretos do
fundo partidrio no valor total de aproxima-
damente 1 real por eleitor (2005: 120 mil reais).
Estes recursos no so destinados explici-
tamente s eleies, mas por outro lado a
lei no probe tal utilizao, exceto a 20% do
Fundo Partidrio que deve ser destinado a
fins educativos. A distribuio de 99% dos
recursos do Fundo Partidrio se d pelo cri-
trio do sucesso eleitoral na ltima eleio,
perpetuando outra vez a relao de fora entre
os partidos atravs dos subsdios pblicos
(Lei dos Partidos 9.096/95, art. 41).
Os projetos sobre a ampliao do fundo
partidrio e a proibio dos recursos priva-
dos em anos eleitorais devem levar em con-
ta a necessidade de se intensificar a
fiscalizao para coibir de forma eficiente o
caixa dois. Outra preocupao a impor-
tncia dos critrios de distribuio dos re-
cursos do Fundo, quando estes se tornam
hipoteticamente o nico recurso na campa-
nha. Um desequilbrio nesta alocao dos
recursos pblicos influenciar profundamente
as chances dos competidores polticos.
158
A terceira abordagem na regulao do
sistema de financiamento de campanhas
consiste na criao de maior transparncia
sobre o financiamento da poltica. A justifi-
cativa para tal aposta na transparncia inclui
a necessidade de prestao de contas para
verificao do cumprimento da legislao
vigente, bem como a prestao de contas
sobre a utilizao dos subsdios pblicos. A
divulgao da informao sobre os financia-
dores permite que outros atores possam
participar da fiscalizao dessas declara-
es, denunciando informaes incomple-
tas ou falsas Justia Eleitoral. Tambm se
argumenta que a forma como os partidos
tratam da questo dos recursos durante a
campanha dar pistas sobre a futura ges-
to dos recursos pblicos. Porm, a justifi-
cativa central para a maior transparncia
sobre o financiamento das campanhas o
voto informado. A idia bsica que o finan-
ciamento das campanhas parte integral e
essencial das propostas polticas que esto
sendo apresentadas pelos partidos e candi-
datos. Para que os cidados possam fazer
uma escolha baseada em informaes,
necessrio que saibam antes da eleio os
principais dados sobre o financiamento.
Poucos pases conseguiram avanar nes-
ta direo da produo e divulgao de in-
formaes sobre o financiamento antes das
eleies. No caso do Brasil, os avanos na
prestao de contas foram grandes desde o
escndalo em torno do ex-presidente Fernan-
do Collor e seu coordenador de campanha
Paulo Csar Farias. A Lei Eleitoral de 1997
obriga os candidatos e partidos a prestarem
contas de forma detalhada sobre a origem e
destino dos recursos utilizados na campanha.
As doaes so identificadas individual-
mente, incluindo nome dos doadores, o c-
digo da Receita Federal (CNPJ/CGC) e a data
da doao. Tambm obrigatrio registrar
as doaes em espcie, estimando o seu
valor em dinheiro. Todos os recursos de cam-
panhas devem ser administrados em uma
conta bancria nica de cada candidato. A
Justia Eleitoral, responsvel pela organi-
zao do processo eleitoral, completou este
sistema com a introduo da prestao de
contas sobre o financiamento eleitoral em
formato eletrnico e a divulgao dos dados
para a sociedade.
Os escndalos polticos que sacudiram
o pas durante o ano 2005 tiveram forte vin-
culao com o tema do financiamento da
poltica. Parte das revelaes se referiu s
prestaes de contas incompletas de parti-
dos e candidatos. Este fenmeno do caixa
dois indica srias falhas quanto fiscaliza-
o da prestao de contas e punio de
transgresses. Por outro lado, importante
notar que os recursos declarados pelos can-
didatos somam mais de um bilho de reais
em cada uma das ltimas eleies nacio-
nais (2002) e municipais (2004). Com isso a
fiscalizao dos dados do caixa um pela
imprensa e pela sociedade civil se tornou
uma real possibilidade.
Por outro lado a lei ainda falha no Brasil
no que diz respeito tempestividade da
prestao de contas. A obrigao de pres-
tao de contas concomitante ao processo
eleitoral se limita ainda aos partidos polti-
cos que durante as eleies devem prestar
contas mensalmente Justia Eleitoral. Tec-
nicamente o sistema brasileiro est prepa-
rado para exigir informaes detalhadas
sobre o financiamento tambm dos seus
candidatos durante a campanha. Para tornar
o tema do financiamento um assunto para o
voto informado do cidado, seria necessrio
que estes dados sobre a origem e uso dos
recursos em campanha estivessem ampla-
mente disponveis antes da eleio.
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159
O Bicameralismo
em Perspectiva
Comparada
Mariana Llanos
Francisco Snchez
A atual agenda de reformas polticas no
Brasil encontra-se dominada por temas vin-
culados aos partidos polticos: listas abertas
ou fechadas, migrao partidria, confedera-
es de partidos ou o tipo de financiamento.
Nesse contexto, a ausncia de formulaes
vinculadas ao bicameralismo e ao papel das
cmaras legislativas no sistema poltico, so-
bretudo o do Senado, no resulta, em princ-
pio, surpreendente. Entretanto, desde uma
perspectiva continental, essa ausncia pode,
sim, resultar chamativa. De fato, nos ltimos
anos o papel das cmaras altas tem sido
freqentemente objeto de debate poltico e
(em menor medida) acadmico, em vrios
pases da regio. Como resultado, em al-
guns casos, importantes reformas instituci-
onais foram levadas a cabo. Em um extremo,
as reformas impulsionadas pelos presiden-
tes Alberto Fujimori e Hugo Chvez acaba-
ram suprimindo as cmaras altas no Peru
(1994) e na Venezuela. Em ambos os casos,
a abolio do Senado sinalizou claros obje-
tivos de concentrao do poder poltico: um
Congresso dividido mais difcil de controlar
do que um unificado. Sem chegar supresso,
e com objetivos diversos, nos outros pases
bicamerais da Amrica Latina efetuaram-se
reformas que afetaram aspectos da estru-
tura e do funcionamento do bicameralismo,
tais como o tamanho das cmaras, a durao
dos mandatos legislativos ou a eleio direta
dos senadores, para citar alguns exemplos.
O objetivo destas pginas no agregar
mais uma dimenso j extensa agenda
de reformas, nem efetuar recomendaes a
favor ou contra o bicameralismo. Nosso pro-
psito apenas trazer cena o tema, por
160
duas razes principais. Em primeiro lugar,
apesar das reformas propostas no Brasil
relacionarem-se basicamente aos partidos
polticos, elas tambm esto destinadas a
impactar o funcionamento do sistema legisla-
tivo, mbito institucional em que os partidos
atuam. Assim, no poderamos desconsi-
derar a existncia de duas cmaras que, com
atribuies similares, participam da compli-
cada engrenagem de elaborao das leis.
Em segundo lugar, sabe-se que no apenas
os sistemas eleitorais geram incentivos ins-
titucionais que afetam o comportamento dos
atores polticos. As regras internas do Parla-
mento tambm o fazem, e, neste sentido,
dever-se-ia ter em conta que papel desem-
penha a instituio do bicameralismo, ou
alguma de suas dimenses, como varivel
explicativa de tal comportamento.
Por esses motivos, consideramos impor-
tante comear examinando as caractersti-
cas bsicas do bicameralismo na Amrica
Latina, a fim de identificar seus pontos for-
tes e fracos e oferecer elementos de anlise
para uma melhor compreenso do caso bra-
sileiro. A seguir, mostraremos as mltiplas
dimenses que compem essa instituio
e os mltiplos propsitos perseguidos por
elas. Da mesma maneira, nos referimos
sua inter-relao com outras instituies.
Dessa forma estaremos em condies mais
adequadas de avaliar melhor o impacto das
propostas de reforma, como tambm de con-
siderar se o bicameralismo no seu conjunto
ou se algum de seus componentes
deveria desempenhar tambm um papel em
futuros processos de reforma institucional.
Bicameralismo, federalismo
e presidencialismo
As legislaturas bicamerais quais se-
jam, aquelas em que as deliberaes acon-
tecem em duas cmaras distintas (Tsebelis;
Money, 1997, p. 1) so um modelo legis-
lativo bastante difundido na Amrica Latina.
A metade dos pases da regio conta hoje
em dia com esse tipo de legislatura: Mxico
e Repblica Dominicana, alm de sete pases
da Amrica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil,
Chile, Colmbia, Paraguai e Uruguai. H pou-
cos anos, o bicameralismo prevalecia inclu-
sive em um nmero maior de pases. Aos
casos do Peru e da Venezuela mencionados
acima se somam as abolies das c-
maras altas que aconteceram no Equador
e na Nicargua nos anos 70, e em Cuba, em
1959. Desse modo, nos ltimos cinqenta
anos na Amrica Latina se suprimiram mais
cmaras altas que nas democracias avan-
adas. Ainda assim, o bicameralismo con-
tinua sendo uma instituio com grande
presena no continente.
1
Os sistemas bicamerais hoje vigentes
constituem um grupo homogneo no que se
refere a dois elementos bsicos: a legitima-
o democrtica das cmaras altas atravs
da eleio direta dos seus membros
2
e po-
deres constitucionais quase equivalentes
para ambas as cmaras. De acordo com
essas caractersticas, os bicameralismos do
continente encontram-se entre os mais po-
derosos do mundo.
Para entender melhor o significado e os
efeitos que trazem consigo os bicameralismos
poderosos podemos comear remetendo a
Lijphart (1984, 1999), que distinguiu trs
tipos bicameralismo forte, intermedirio
e dbil segundo o posicionamento das
cmaras legislativas em torno de dois eixos.
Primeiro, o da simetria/assimetria, conforme
o qual o bicameralismo simtrico se am-
bas as cmaras so eleitas popularmente e
possuem poderes constitucionais similares,
e segundo, o da incongruncia/congruncia,
indicando que ambas as cmaras so incon-
gruentes e diferem em sua composio pol-
tica. Desse modo, os bicameralismos fortes
so ao mesmo tempo simtricos e incon-
gruentes; os dbeis combinam assimetria
com congruncia; e os intermedirios so
casos de assimetria e incongruncia, ou de
simetria e congruncia.
A classificao de Lijphart um ponto
de partida importante, mas suas categorias
resultam demasiado agregadas ao ser apli-
cadas aos estudos de caso relativamente
161
homogneos como os latino-americanos. Por
isso, em um trabalho anterior (Llanos; Nolte,
2004) as desagregamos e percebemos que
tal procedimento era fundamental para se
compreender o papel do bicameralismo, e
das segundas cmaras em particular, no
sistema poltico. Efetivamente, nossos resul-
tados constataram que a maioria dos bica-
meralismos da Amrica Latina encontra-se
entre as legislaturas mais simtricas exis-
tentes. Isso inclui tanto pases federais
(Argentina, Brasil e Mxico) como unitrios
(Paraguai, Colmbia, Repblica Dominicana,
Peru sob a Constituio anterior).
3
Os poderes
dos Senados latino-americanos so compa-
rveis ao menos nos textos constitucio-
nais com o do Senado norte-americano,
o qual tem sido geralmente considerado o
corpo legislativo mais poderoso do mundo
(Smith, 2000) e uma exceo entre as cma-
ras altas por possuir o mesmo poder legis-
lativo que as cmaras baixas (Sinclair, 1999).
O poder das cmaras altas do continente
reside em seus poderes constitucionais que,
segundo explicamos no nosso estudo, de-
vem ser avaliados levando em conta no
apenas a participao de cada cmara no
processo legislativo, como tambm as re-
gras de resoluo de desacordos intercame-
rais e as atribuies de cada cmara para
controlar o Poder Executivo. Tratando do pri-
meiro ponto, todos os Senados tm facul-
dades para iniciar seus prprios projetos de
lei e para modificar ou rechaar qualquer
outro projeto. Sobre as bases desses im-
portantes poderes que todos os Senados
tm em comum, alguns so mais dbeis/
poderosos que outros devido a alguns fato-
res adicionais que tm a ver com o trmite
das leis. Por exemplo, algumas cmaras
baixas possuem mais atribuies para iniciar
os processos legislativos. No Brasil, todos
os projetos do Poder Executivo iniciam-se
pela cmara baixa enquanto em outros
pases o ingresso desses projetos repar-
tido entre ambas as cmaras. Da mesma for-
ma, no caso de desacordos entre as cmaras,
algumas Constituies acabam favorecendo
a cmara baixa mais do que ao Senado,
como acontece com as disposies para as
sesses conjuntas na Bolvia e no Uruguai.
Mas, como apontamos, estas diferenas
entre bicameralismos, por si s, so muito
simtricas no tratamento da legislao.
Adicionalmente, os Senados possuem
extensas faculdades de controle. Assim
como as cmaras baixas, eles podem efe-
tuar interpelaes, apresentar pedidos de
informao, criar comisses de investigao,
etc., faculdades que, nos bicameralismos
que operam sob sistemas parlamentares,
correspondem apenas Cmara Baixa j
que o gabinete politicamente responsvel
ante esta Cmara.
4
Alm disso, todos os
Senados contam com faculdades exclusivas
para confirmar as nomeaes propostas
pelo Poder Executivo nas diversas reas
como o Poder Judicirio, o servio exterior,
as agncias reguladoras. Essa faculdade
prpria dos senados da regio e provm do
exemplo da Constituio norte-americana.
Com essas caractersticas, no restam dvi-
das de que estamos diante de senados
poderosos ou veto players, ou seja, atores
institucionais que podem bloquear a adoo
das polticas (Tsebelis, 1995). Em outras pa-
lavras, os Senados so um ator central na
complexa engrenagem de pesos e contrape-
sos ao duplicar os controles do Poder Legis-
lativo sobre o Executivo e oferecer contrapesos
frente ao perigo de uma tirania da maioria ou
uma tirania da cmara baixa.
5
Na Amrica
Latina, esses casos correspondem tanto a
sistemas federais como unitrios. Pode-se
afirmar, assim, que o bicameralismo sim-
trico encontra-se correlacionado com o pre-
sidencialismo, e no com o Federalismo,
como se acreditava e ainda se costuma argu-
mentar (Liphart, 1984; Sartori, 1997).
6
Por certo, a forma como esses poderes
do Senado operam efetivamente depende,
em grande medida, de como opera a outra
varivel que Lijphart definiu como crucial
para os bicameralismos: a congruncia/
incongruncia. Segundo o autor, quando
ambas as cmaras so congruentes, ou
seja, esto ocupadas por maiorias polticas
similares, tendero a comportar-se de ma-
neira similar, diminuindo, assim, o impacto
de suas faculdades de veto. Entretanto, essa
162
, no nosso entendimento, uma definio
um tanto restritiva de congruncia. Apesar
das maiorias polticas serem, em geral, um
bom preditor do comportamento legislativo,
maiorias polticas similares no necessaria-
mente implicam que a atuao das cmaras
ser semelhante e coordenada. De fato, as
opinies podem variar dentro de um mesmo
partido, ou o mesmo partido pode repre-
sentar diferentes constituencies em ambas
as cmaras, ou ambas as cmaras podem
diferir quanto s suas regras de deciso in-
terna (Tsebelis; Money, 1997, p. 53-54).
Ainda, outras variveis institucionais, tais
como o tamanho das cmaras, o tamanho
dos mandatos e os requisitos para ser eleito
senador/deputado podem afetar o compor-
tamento dos membros de cada Cmara
Legislativa. Se definirmos a congruncia de
maneira mais ampla, observamos que a
paisagem ainda mais variada na Amrica
Latina do que o que ocorre com a simetria.
Brasil, Argentina e Chile (antes da ltima
reforma) so os pases nos quais ambas
as cmaras mais se diferenciam porque o
sistema de eleio difere para ambas,
7
a
durao do mandato maior para os sena-
dores, h mais requisitos para ser senador
do que deputado, o Senado renova-se par-
cialmente, e a Cmara De Deputados total-
mente (ou em diferentes propores, como
ocorre na Argentina). Se a isso se soma que
os Senados so muito menores do que as
Cmaras Baixas, principalmente no caso
brasileiro, podemos concluir que a lgica
com que operam ambas as cmaras muito
distinta e que provvel que algumas dife-
renas intercamerais persistam, inclusive se
ambas contam com a mesma composio
poltica. Em geral, os membros das cmaras
altas se encontram em estados avanados
de suas carreiras polticas e costumam ter
posies de liderana nos seus partidos.
Alm disso, graas ao tamanho menor da
cmara alta, suas relaes com outros sena-
dores so informais e diretas, o que favorece
as negociaes e os consensos polticos.
Com isso, observamos que o papel do
bicameralismo e das cmaras altas no sis-
tema poltico muito mais amplo e complexo
de avaliar do que habitualmente se acredita.
Primeiro, com seus poderes simtricos, as
Cmaras Altas contribuem ao sistema de
pesos e contrapesos no apenas ao fazer
mais difcil a concentrao de poder no Exe-
cutivo como tambm ao permitir evitar o pre-
domnio de uma maioria escassa e/ou
circunstancial na outra Cmara, a qual po-
deria violar os direitos da minoria no proces-
so legislativo. Segundo, os sistemas
bicamerais, particularmente os simtricos,
dificultam as mudanas do status quo, ou-
torgando estabilidade produo legislati-
va. Terceiro, o bicameralismo incentiva um
mtuo controle de qualidade (Tsebelis;
Money, 1997, p. 40) entre as cmaras e um
aumento da informao disponvel no traba-
lho legislativo. Os mandatos mais longos e
requisitos mais exigentes para os candida-
tos a senador so, alm da discusso das
leis em duas cmaras distintas, elementos
que as constituies incorporaram para lograr
uma melhor qualidade das leis. Finalmente,
o bicameralismo permite a representao de
interesses distintos nas duas cmaras, tipi-
camente os interesses de entidades territo-
riais nos sistemas federais, e diferentes
distritos como a representao da nao
na sua totalidade no senado e nos distritos
menores por deputados em sistemas
unitrios.
Concluindo, ainda que habitualmente se
associe automaticamente o bicameralismo
forte e os Senados com a representao dos
estados em sistemas federais, esta uma
simplificao errnea que carece de reviso.
Como exposto acima, a representao dos
estados uma funo a mais entre outras
de igual envergadura, como a contribuio
do bicameralismo ao sistema de pesos e
contrapesos. Esse um ponto a se ter em
conta em todo o processo de reforma poltica:
a presena de duas Cmaras Legislativas
d mais complexidade ao processo de ela-
borao de leis e formao de maiorias de
governo, alm de aumentar as instncias de
controle do Poder Executivo. Por outra parte,
a representao dos estados no exclu-
siva dos Senados nos sistemas federais da
Amrica Latina j que a Cmara Baixa est
163
tambm integrada por representantes des-
ses distritos. Alm disso, os estados peque-
nos j se encontram sobre-representados na
Cmara Baixa, efeito que normalmente bus-
cado nas Cmaras Altas atravs da contri-
buio de cada estado ou provncia com o
mesmo nmero de senadores.
Algumas reflexes para
o caso do Brasil
A reforma do sistema bicameral no
toma parte da atual agenda de reformas no
Brasil, mas os objetivos dessa agenda gi-
ram em torno de temas que, de um modo
ou de outro, esto vinculados diviso do
Legislativo em duas cmaras: a formao
de maiorias estveis no Parlamento para ga-
rantir a governabilidade... (Hofmeister, 2005,
p. 11); ou, segundo expressou tambm o
presidente do Senado, a criao de condi-
es para um relacionamento produtivo e
eficaz entre os Poderes da Repblica, espe-
cialmente entre o Executivo e o Legislativo.
De modo que o governo possa, de fato, go-
vernar. E que o Parlamento possa, de fato,
legislar (Calheiros, 2005, p. 2).
Como o Poder Legislativo est compos-
to de duas cmaras, possvel prever que
as reformas do sistema eleitoral que se rela-
cionem principalmente ao comportamento
dos partidos na Cmara Baixa tero um im-
pacto mais amplo. Ocorre-nos pelo menos
uma forma em que isso pode chegar a acon-
tecer. Se considerarmos que uma parte im-
portante da reforma pretende diminuir a
infidelidade do parlamentar durante seu
mandato e aumentar o controle dos lderes
partidrios sobre o comportamento dos seus
liderados, no se pode perder de vista que
as mudanas nesse sentido introduziro
uma maior rigidez na poltica parlamentar.
Os governos que chegarem ao poder com
maiorias prprias na Cmara Baixa podero
gozar delas, mas os que no as tenham
enfrentaro dificuldades em alcan-las.
8
Adicionalmente, em um sistema bicameral
simtrico, se as duas cmaras tm diferen-
te composio, ou se ambas ou alguma
delas tem uma conformao poltica diferente
do Poder Executivo (divided government),
requer-se uma grande vontade negociadora
para superar bloqueios. O exemplo da Argen-
tina, com um Senado com maioria do Partido
Justicialista desde o retorno da democracia
em 1983, ilustrativo das falhas a este res-
peito: os dois presidentes no justicialistas
da terceira onda (Ral Alfonsn; Fernando de
la Rua) enfrentaram srios bloqueios legisla-
tivos. Nenhum dos dois logrou terminar seu
mandato constitucional.
Este apenas um exemplo de como as
reformas que apontam para um objetivo es-
pecfico (como pode ser a consolidao de
partidos polticos fortes) podem produzir, ao
mesmo tempo, efeitos no desejados. A
combinao de partidos polticos fortes com
presidencialismo e bicameralismo simtri-
co pode trazer novos problemas, como o das
maiorias divergentes. Esses problemas iro
requerer, por sua vez, novas solues: tal-
vez a necessidade de modificar algum as-
pecto do sistema bicameral para tornar mais
vivel a convergncia de interesses interins-
titucionais. Seria conveniente, ento, consi-
derar esses riscos no momento de encarar
as reformas planejadas.
(Traduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco)
Notas
1
Por exemplo, no Peru a discusso sobre um eventual
retorno ao bicameralismo renovou-se recentemente.
2
A Argentina foi o ltimo pas a incorporar a eleio
direta de senadores na Reforma Constitucional de
1994, enquanto a reforma constitucional ocorrida no
Chile em agosto de 2005 acabou com os senadores
desi gnados nesse pa s, os quai s consti tu am
aproximadamente 20% cento da Cmara Alta.
3
Adicionalmente, os outros casos estudados Bolvia,
Chile, Uruguai, Venezuela sob a Constituio anterior
so menos simtricos que aqueles mencionados
no texto principal, mas, ainda, notavelmente simtricos,
se comparados com outros bicameralismos fora da
regio.
4
Apenas no Chile o Senado no tem estas faculdades.
5
The Federalist Papers, principalmente o n. 62.
164
6
Consultar tambm NEIVA (2004) para concluses
similares sobre a relao entre presidencialismo e
bicameralismo forte.
7
Claro, tanto na Argentina como no Brasil, o distrito
eleitoral a provncia/estado, mas enquanto o nmero
de senadores por distrito permanece estvel, o de
deputados varia (com um mnimo de cinco deputados
na Argentina, e oito no Brasil).
8
Na mesma linha de pensamento FLEISCHER (2005,
p. 89) cita L.M.Rodrigues: O eleitor no se incomoda
com a infidelidade dos parlamentares migrantes, j
que de alguma maneira ajudam o governo a construir
maiorias no Legislativo depois de cada eleio.
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165
Suplentes de
Parlamentares
Charles Pessanha
Ana Luiza Backes
A Constituio Federal CF determina a
substituio dos deputados ou senadores
por suplentes nos casos de vacncia defini-
tiva do cargo (ocorrida por motivos de mor-
te, renncia ou perda de mandato) ou
afastamento temporrio do titular (licencia-
do em caso de doena ou para tratar, sem
remunerao, por no mximo cento e vinte
dias, de interesses particulares, ou ainda
para exercer cargos de Ministro de Estado,
Governador de Territrio, Secretrio de Esta-
do, do Distrito Federal, de Territrio, de Pre-
feitura de capital ou chefe de misso
diplomtica temporria) (art. 56). Na hipte-
se de vacncia, no havendo suplente, far-
se- eleio para o cargo se faltarem mais
de 15 meses para o trmino do mandato
(art. 56, pargrafo 2). Cada uma das duas
Casas Legislativas tem regras prprias para
a escolha dos suplentes, refletindo as dife-
renas dos processos de recrutamento: os
membros da Cmara dos Deputados, repre-
sentantes do povo, so eleitos pelo sistema
proporcional (art. 45); os do Senado Federal,
representantes dos Estados e do Distrito
Federal, pelo princpio majoritrio (art. 46). A
regra de preenchimento da suplncia para
deputado federal est definida no Cdigo
Eleitoral, juntamente com a frmula da re-
presentao proporcional (Lei 4.737, de 15
de julho de 1965, arts. 105 a 113). Aps a
eleio, a lista partidria de cada partido ou
coligao ordenada de acordo com o re-
sultado das urnas, na ordem da votao re-
cebida por cada candidato (art. 108). Os
mais votados, em nmero equivalente ao do
quociente partidrio, so eleitos, e os de-
mais passam a constituir a lista de supln-
cia, vlida para o partido ou coligao durante
166
todo aquele mandato (art. 112). A ordem de
chamada a definida pelo desempenho de
cada candidato na eleio, mesmo que, nos
casos de coligao, o suplente seja de ou-
tro partido coligado, e, no oriundo da mes-
ma legenda do deputado substitudo. Vale
lembrar que a regra se aplica tambm se o
suplente convocado tiver trocado de partido
aps o pleito o critrio para o preenchi-
mento das vagas aquele resultante da elei-
o, consagrado na lista de suplentes. J
para o Senado Federal, a Constituio deter-
mina que cada senador ser eleito com dois
suplentes (art. 46, pargrafo 3). O mtodo
adotado para essa eleio o de chapa
nica cada candidato ao Senado con-
corre com seus dois suplentes, implicando
sua eleio, necessariamente, a eleio dos
substitutos. O grande problema dessa fr-
mula que ela acaba por ocultar os candi-
datos suplncia, cujos nomes no so
divulgados durante a campanha, no so
votados diretamente e permanecem assim
quase sempre desconhecidos dos eleitores.
O que se observa na prtica que para a
indicao do cargo prevalecem escolhas de
parentes, de financiadores de campanha e
at acordos para diviso de mandato. No
raro, so eleitos suplentes que jamais exer-
ceram cargos pblicos e/ou que no teriam
condies de disputar, perante o eleitorado,
uma cadeira no Senado. A situao torna-se
mais sria pelo fato de as vacncias perma-
nente e provisria no serem incomuns no
Senado Federal. Desde a promulgao da
Constituio de 1988, por exemplo, vrios
senadores renunciaram ao mandato para
assumir cargo de Ministro do Tribunal de
Contas (1/3 da composio do Tribunal
indicada pelo Senado Federal, que costuma
optar por senadores ou ex-senadores); outros
renunciaram por razes diversas ou tiveram
os mandatos cassados, pela Justia Eleitoral
ou por seus pares. No mesmo perodo, vrios
senadores se afastaram para exercer cargos
previstos na Constituio, principalmente de
ministros de Estado, ou por licenas mdi-
cas ou ainda para tratar de interesses parti-
culares. O mandato de senador nesses
casos foi exercido por substitutos que, na
maior parte dos casos, no participaram das
campanhas e, portanto, no assumiram
compromissos com o eleitorado, que os ele-
geu sem conhec-los e nem a suas propos-
tas.
Outras Constituies
O preenchimento de vacncia em eleies
majoritrias no , realmente, to simples
quanto no caso das eleies proporcionais
em que, como foi visto, as listas partidrias
criam, automaticamente, uma lista de su-
plncia (sejam as listas abertas, ordenadas
pelo voto do eleitor, ou preordenadas). As
frmulas mais usadas para a substituio
de representantes oriundos de eleies ma-
joritrias so a convocao de um novo plei-
to ou a previso de eleio conjunta de
suplentes para os cargos. Nos Estados Uni-
dos, cujos desenhos institucionais tiveram
grande importncia para os pases sul-ame-
ricanos, a Emenda Constitucional 17, de 1912
que revogou as eleies indiretas para a
Cmara Alta, pelas Assemblias Legislati-
vas, e estabeleceu eleies diretas para o
Senado regulamentou o problema da su-
plncia ao dispor que, ocorrendo vagas na
representao de um Estado no Senado, a
autoridade executiva do Estado convocar
eleies para o seu preenchimento. Todavia,
a Assemblia Legislativa poder autorizar a
autoridade executiva a proceder a nomea-
es temporrias enquanto o povo no pre-
encher a vaga por eleio, nos termos
previstos pela Assemblia Legislativa. No
Brasil, j foram experimentadas algumas
frmulas. A Constituio de 1891, um pou-
co antes dos Estados Unidos, usou a fr-
mula da nova eleio, para suprir as
vacncias, ao determinar que o senador elei-
to em substituio de outro exercer o man-
dato pelo tempo que restava ao substitudo
(art. 31, pargrafo nico). A Constituio de
1946 partidariza a eleio para o Senado ao
criar a figura do suplente ligado ao candida-
to, determinando que substituir o Senador,
ou suceder-lhe- nos termos do artigo 52, o
suplente com ele eleito (art. 60, pargrafo
167
4). Na eventualidade da inexistncia de su-
plente, cabia ao presidente da Casa solici-
tar ao Tribunal Superior Eleitoral para
providenciar a eleio, salvo se faltarem
menos de nove meses para o trmino do
perodo. Nesse caso, o eleito exerceria o
mandato pelo tempo restante (art. 52). A
Constituio de 1967 determinou que cada
Senador ser eleito com seu suplente (art.
43, pargrafo 2). O pronome reforou a li-
gao do suplente ao titular. Em 1977, no
bojo do pacote de abril, foi includa a fr-
mula de eleio do Senador com dois su-
plentes (art. 41, pargrafo 3 da Emenda
Constitucional 1/69, com redao dada pela
Emenda Constitucional 8/77). Ao mesmo
tempo, foi estendido para as eleies do
Senado o mecanismo da sublegenda parti-
dria (a Lei 5.453, de 14 de junho de 1968
havia institudo o sistema de sublegendas
nas eleies para Governador e Prefeito), atra-
vs do Decreto-Lei 1.541/77, permitindo o
lanamento de mais de um candidato por
partido para cada vaga de senador. Segun-
do o mtodo adotado, os candidatos no
eleitos eram transformados em suplentes.
O instituto da sublegenda facultava aos par-
tidos polticos o lanamento de at trs can-
didatos para o Senado e para as Prefeituras,
sendo os votos de todos os candidatos do
mesmo partido somados, destinando-se a
cadeira ao mais votado dentre eles. O obje-
tivo da frmula, contudo, no era resolver o
problema da suplncia, mas dar aos parti-
dos, durante a vigncia do bipartidarismo
forado, a possibilidade de expressar diver-
gncias.
Propostas em discusso
no Congresso
a) Reviver a sublegenda. Uma alternativa em
exame a de reviver a sublegenda para a
eleio de senador, por via de lei ordinria
(ver PL 2.876/2004, do Deputado Costa
Ferreira, em tramitao na Cmara). Segun-
do a proposta, maneira do que fazia o De-
creto-Lei 1.541/77, os partidos poderiam
optar pelo sistema atual (indicando um can-
didato e seus dois suplentes) ou lanar at
trs candidatos (sendo eleito o mais vota-
do, os outros dois convertendo-se em su-
plentes). No caso da opo pela sublegenda,
teramos a vantagem de obrigar os suplen-
tes a disputarem eleies. Do ponto de vista
formal, no h nada que impea a criao de
um instituto semelhante para a eleio de
senadores hoje. Enquanto alternativa para
os problemas da suplncia dos senadores,
contudo, a soluo deixa a desejar, pois a
superao do sistema atual seria facultativa,
ou seja, dependeria da opo adotada pelo
partido. Alm disso, para que se concreti-
zem as vantagens (que os candidatos a su-
plente sejam obrigados a buscar apoio junto
ao eleitorado), torna-se necessria a exis-
tncia de diversas candidaturas no interior
do partido. Esse sistema estimularia divi-
ses nas nossas j frgeis agremiaes par-
tidrias, transformando as eleies em uma
disputa interna entre as legendas. Os incon-
venientes gerados por essas disputas pro-
vavelmente superariam as vantagens
associadas s mudanas que se pretendem
na forma de escolher a suplncia.
b) Tornar suplentes os candidatos mais vota-
dos. .. .. Uma alternativa freqentemente aven-
tada como soluo para o problema a de
transformar em suplentes os segundos e
terceiros candidatos mais votados para o
Senado, no respectivo estado. Essa frmula,
para ser implantada, exige a mudana da
Constituio, j que contraria a letra do par-
grafo 3 do artigo 46. H vrias Propostas de
Emenda Constitucional em tramitao na
Cmara, propondo justamente essa altera-
o (ver PECs 142/95, 541/97, 362/2001, 149/
2003, 312/2004). Essa mudana seria de f-
cil implantao, pois aproveita o sistema de
eleio nos moldes atuais, sem necessitar
de muitas adaptaes nos mecanismos elei-
torais, o que talvez explique o grande nme-
ro de propostas que visam institu-la.
Entretanto, no parece ser a melhor soluo,
pois significaria substituir o eleito pelo can-
didato derrotado, cuja proposta pode ter sido
amplamente repudiada pelo eleitorado. Alm
disso, rompida a afinidade partidria entre
o substituto e o titular, podendo gerar todo
tipo de atrito na hora da substituio, levan-
do mesmo o Senador a evitar o afastamento
168
para no alterar a participao de seu partido
no Senado (impedindo, por exemplo, que
se candidate a governador de seu estado,
ou que participe de ministrios).
c) Criar a candidatura a suplente. Uma terceira
alternativa em discusso no Congresso a
de permitir ao eleitor votar diretamente no
suplente, escolhendo entre as alternativas
apresentadas pelo partido. A idia que cada
candidato ao Senado seria registrado com
vrios candidatos a suplente, e caberia ao
eleitor escolher quais deles iriam efetiva-
mente se credenciar a substituir o senador
eleito. Vale esclarecer que as eleies do
titular e de seus suplentes no seriam inde-
pendentes entre si, pois o eleitor escolheria
os substitutos dentre os oferecidos na cha-
pa do partido, os suplentes concorreriam vin-
culados candidatura principal. Essa nos
parece ser a melhor frmula para solucionar
o problema da suplncia, pois obriga os par-
tidos a tornar pblicos os nomes dos candi-
datos a suplente, entregando ao eleitor a sua
escolha. E no tem os inconvenientes das
duas anteriores: nem criar suplentes com
antagonismos irreconciliveis com os titula-
res, nem obrigar diviso dos partidos em
sublegendas. J foram apresentadas no Con-
gresso Nacional propostas contendo essa
frmula, uma implantando a mudana por
via de emenda Constituio, e a outra por
legislao infraconstitucional. A PEC 67/
2003, cujo primeiro signatrio o depu-
tado Maurcio Rands, prope alterar a Cons-
tituio para adotar um sistema desse tipo,
estabelecendo que o eleitor faa diretamente
a escolha de um suplente, dentre as alter-
nativas apresentadas pelo partido. Cumpre
registrar que a proposta reduz o nmero de
suplentes para um, pois altera tambm o
mandato dos senadores, que seria reduzido
a quatro anos (o nmero de dois suplentes,
que est em vigor hoje, est relacionado ao
longo mandato de oito anos, para o qual se
considerou que apenas um suplente pode-
ria ser muito pouco). No Senado, por sua vez,
tramitou um Projeto de Lei visando instituir
essa alterao por via de lei ordinria: o PL
29/1995, apresentado pelo Senador Eduardo
Suplicy, o qual foi arquivado. Era defendido
no projeto que no seria necessrio alterar a
Constituio, pois a redao dada ao par-
grafo 3 do artigo 46 no impede que se
proceda a uma escolha direta dos suplentes
(ao contrrio do que ocorre com a eleio
dos vices para os cargos executivos,
inseparveis dos titulares, conforme o dis-
posto no pargrafo 1 do artigo 77). Essa
argumentao parece capaz de resistir ao
exame de constitucionalidade requerido
para a adoo da medida por legislao
infraconstitucional. O projeto do Senador
Suplicy afrontava a Carta Magna em outro
ponto, porm, j que previa a escolha de ape-
nas um suplente, ao invs dos dois expressa-
mente determinados na Constituio.
d) Suplente assume apenas at nova eleio
para senador. Vrios projetos em tramitao
no Senado criam novas regras de substi-
tuio: o suplente substituiria o titular ape-
nas nos afastamentos temporrios; nos
casos de vaga, seria eleito novo senador
com mandato-tampo nas prximas eleies
gerais subseqentes (ver PECs 11/2003 e
8/2004), ou seriam convocadas novas elei-
es (ver PECs 5/2001 e 24/2001). A pro-
posta no resolve o problema de suplentes
desconhecidos do eleitor, mas pelo menos
evita que eles venham a exercer longos
mandatos. necessrio considerar, contudo,
que a realizao de um novo pleito pode
significar custos excessivos; a melhor alter-
nativa, no caso, parece ser a de aguardar
at a prxima eleio geral.
e) Impedir registro de parentes para su-
plncia. Outra proposta de alterao s
regras de suplncia foi tentada pela Sena-
dora Marina Silva (SF PLS 00190/99) pro-
pondo alterar a Lei Complementar 64 (Lei
de Inelegibilidade), para vedar o registro de
suplentes que fossem parentes do candi-
dato ao Senado, at o segundo grau. A pro-
posta, contudo, foi rejeitada no Plenrio do
Senado (em 17/10/2001). Em 2003 foi apre-
sentado projeto com idia semelhante,
dessa vez, como proposta de alterao cons-
titucional (ver PEC 11/2003).
169
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parativo. Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas. Braslia:
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170
Poderes de Agenda do
Presidente
Magna Incio
1
4
Regras Decisrias
O poder de agenda refere-se capaci-
dade de determinado ator influenciar ou de-
terminar as alternativas consideradas nos
processos decisrios, em relao ao con-
tedo e aos procedimentos a partir dos
quais tais alternativas se convertem em de-
cises polticas (Figueiredo; Limongi, 1999;
Cox, 2003). Essa influncia exercida, por-
tanto, por meio da restrio e seleo das
alternativas de polticas e mediante a reduo
das oportunidades para a modificao ou
substituio dessas alternativas pelos demais
participantes do processo decisrio.
O sistema de separao de poderes vi-
gente no Brasil atribui ao Presidente da Rep-
blica um conjunto de competncias e
prerrogativas institucionais, que lhe confere
recursos e vantagens estratgicas na defi-
nio da agenda legislativa e uma forte influ-
ncia sobre a produo legal. A abrangncia
das iniciativas legislativas e as condies de
participao do Poder Executivo na produo
legal garantem ao Presidente amplos po-
deres de agenda. Tais iniciativas incluem o
uso de poder de decreto constitucional e dele-
gado, a competncia para propor Emenda
Constitucional, a iniciativa legislativa exclu-
siva em diferentes matrias, alm da inicia-
tiva concorrente em legislao ordinria e
complementar. A regulamentao desses
poderes legislativos assegura ao Presidente
a capacidade de alterar o contexto decisrio,
com a adoo de movimentos que afetam
os procedimentos e a dinmica do processo
legislativo.
171
A edio de legislao emergencial, por
meio de medidas provisrias (MP), consti-
tui um dos principais poderes legislativos do
Presidente. O recurso ao poder de decreto
permite ao mandatrio intervir diretamente
sobre o contedo e o ritmo do trabalho parla-
mentar (Figueiredo; Limongi, 1999; Pessanha,
2002). A Carta Constitucional de 1988 incluiu
dispositivos para disciplinar o uso dessas
medidas: um papel ativo do legislador, que
pode apresentar emendas ao projeto de Lei
de Converso da MP, e do Legislativo, j que
a aprovao do Legislativo necessria para
a manuteno da sua eficcia legal.
Embora a autorizao constitucional limite
o uso das MPs s situaes de relevncia e
urgncia, a edio abusiva dessas medidas
incentivou mudanas na regulamentao do
dispositivo, embora essas tenham sido lentas
e pontuais. As modificaes se concentraram
na restrio das matrias suscetveis a esse
tipo de ao legal na reviso do rito de trami-
tao das MPs nas casas legislativas. O
ritmo e a natureza dessas modificaes re-
velam um movimento reativo dos legisla-
dores diante do uso ascendente das MPs e
dirigido para a regulao de um campo mais
vasto de matrias. Essas iniciativas, no en-
tanto, pouco contriburam para inibir o uso
intensivo do poder de decreto presidencial,
potencializado pelo recurso reedio de
MPs no apreciadas.
A Emenda Constitucional 32, de 2001,
consolidou a regulamentao do uso das
medidas provisrias, mas tambm inovou
em alguns aspectos: a extenso do perodo
de vigncia legal da medida (de trinta para
sessenta dias, prorrogveis), mas com a
proibio de reedio, na mesma sesso
legislativa, de MP que tenha sido rejeitada
ou que no foi apreciada no prazo legal; proi-
bio de edio de MP sobre matria j
disciplinada em Projeto de Lei aprovado pelo
Congresso Nacional e pendente de sano
ou veto do Presidente da Repblica (CF,
artigo 62, IV); e, regulao dos efeitos de
medidas que resulte em instituio ou majo-
rao de impostos (CF, artigo 62, pargrafo 2).
Dentro desse novo enquadramento legal,
a medida provisria tem fora de lei por um
perodo de sessenta dias, sendo prorrogvel
uma vez por igual perodo, mas perde a
eficcia legal se no for convertida em lei
dentro dos prazos previstos. A tramitao
dessas medidas impacta diretamente o
processo legislativo, pois elas entram em
regime de urgncia, caso no sejam apre-
ciadas em at 45 dias desde a sua publi-
cao, com conseqente suspenso das
demais deliberaes legislativas at que se
conclua a votao.
A participao do Presidente no processo
legislativo ampliada pela posio mono-
plica que este ocupa em relao inicia-
tiva de determinadas leis. Cabe privativamente
ao Presidente da Repblica a iniciativa de
propor legislao sobre matrias oramen-
trias, tributrias, de organizao da admi-
nistrao pblica, relacionadas criao e
extino de ministrios e rgos da admi-
nistrao, alterao de efetivos das Foras
Armadas, aos servidores pblicos da Unio
e dos territrios. Ou seja, a ao legislativa
sobre reas cruciais de polticas pblicas
somente pode ser deflagrada pela iniciativa
deliberada do Poder Executivo.
No que tange capacidade de alocar os
recursos pblicos de acordo com as suas
preferncias e prioridades, as vantagens
estratgicas do Poder Executivo so obser-
vadas ao longo de todo o ciclo oramentrio.
Alm de iniciativa exclusiva, o poder de
agenda do Presidente ampliado diante das
restries a que as emendas parlamentares
esto sujeitas, as quais devem ser compa-
tveis com o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes
Oramentrias e no podem criar despesas
(Santos, 2003). Ou seja, as emendas devem
indicar os recursos necessrios, sendo admi-
tidos aqueles decorrentes de anulao de
despesas e que no incidam sobre as do-
taes para pessoal e seus encargos, servio
da dvida e transferncias tributrias consti-
tucionais para Estados, Municpios e o Distrito
Federal (CF, artigo 166, pargrafo 3, inciso II).
O carter autorizativo do oramento con-
fere ampla discricionariedade ao Presidente
na sua execuo das dotaes previstas na
lei aprovada pelo Legislativo.
172
Essas prerrogativas asseguram ao Presi-
dente as vantagens de first-mover na arena
legislativa (Cox; Morgenstern, 2002), o que
o torna capaz de submeter deliberao
legislativa propostas mais prximas de suas
preferncias. Alm disso, na ausncia de
iniciativa concorrente, o Presidente pode es-
colher o timing de apresentao dessas
propostas diante da antecipao do seu
impacto junto aos legisladores, embora,
como no caso das leis oramentrias, haja
previso de prazos para que a legislao seja
iniciada.
No caso das leis complementares e ordi-
nrias, a iniciativa legislativa compartilhada
com diferentes participantes do sistema
poltico: membro ou comisso da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da Rep-
blica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tri-
bunais Superiores, ao Procurador-Geral da
Repblica, alm dos cidados, atravs da
iniciativa popular.
Alm da abrangncia das prerrogativas
presidenciais na proposio de leis, o poder
de agenda do Presidente exercido medi-
ante a modificao dos procedimentos delibe-
rativos, por meio da solicitao de urgncia
na tramitao de projetos de sua autoria. O
regime de urgncia restringe o tempo dispo-
nvel para a deliberao legislativa, afetando
as condies de exerccio das atribuies
de verificao e controle do Executivo por
parte do Legislativo. Quando a proposio
tramita em regime de urgncia e a Cmara
dos Deputados e o Senado Federal no se
manifestarem sobre a proposio, cada qual
sucessivamente, em at quarenta e cinco
dias, sobrestar-se-o todas as demais deli-
beraes legislativas da respectiva Casa,
com exceo das que tenham prazo consti-
tucional determinado, at que se ultime a
votao (CF, artigo 64, pargrafo 2, par-
grafo com redao dada pela Emenda Cons-
titucional n 32, de 2001). Cabe destacar que
as regras regimentais da Cmara dos Depu-
tados prevm que o Presidente pode solicitar
o regime de urgncia depois da remessa
do projeto e em qualquer fase de seu anda-
mento (RICD, artigo 204, pargrafo1).
A prerrogativa de vetar total ou parcial-
mente os Projetos de Lei aprovados pelo
Poder Legislativo outro componente crucial
do poder de agenda do Presidente. Tais
dispositivos permitem ao chefe do Executivo
bloquear a alterao do status quo, ou seja,
a legislao em vigor, por meio do veto total
deliberao legislativa, ou alter-la seleti-
vamente, atravs da supresso de partes do
projeto aprovado. Embora o veto seja sujeito
apreciao do Congresso e, portanto, pas-
svel de ser rejeitado ou mantido, a prerro-
gativa do Presidente para sancionar as partes
no vetadas ampliam a sua capacidade de
moldar a legislao de acordo com as suas
preferncias, inclusive pela supresso das
alteraes interpostas ao projeto original
pelos legisladores.
O quadro resultante da extenso desse
poder de agenda a predominncia do Pre-
sidente na produo legal, que se expressa
tanto pelo volume de legislao emergencial
decorrente do uso ordinrio do poder de
decreto (Pessanha, 2002), como tambm
envolve mudanas significativas do status
quo operadas no nvel constitucional. Em
termos de produo legal, no perodo ps-
constitucional, o sucesso presidencial atin-
ge patamares elevados no Brasil: cerca de
80% das leis sancionadas tiveram origem
no Executivo (Figueiredo; Limongi, 1999;
Pessanha, 2002; Santos, 2003; Incio, 2006).
Parte importante da agenda da reforma
poltica so as iniciativas voltadas para alterar
o arranjo institucional e os efeitos distribu-
tivos das regras no que tange ao equilbrio
das prerrogativas dos Poderes Legislativo e
Executivo na arena congressual. Desde a
promulgao da Constituio em 1988, o
foco dessa agenda tem se deslocado das
mudanas relativas ao sistema de governo
para as alteraes nas regras constitucio-
nais e infraconstitucionais que regulam os
poderes legislativos do Presidente.
Embora no Congresso tramitem propos-
tas para a adoo do semipresidencialismo
ou do parlamentarismo, o apoio ao presiden-
cialismo manifestado no plebiscito de 1993
pode ser associado ao deslocamento das
173
agendas de reforma para as questes rela-
tivas aos processos eleitorais, organizao
partidria e s bases institucionais da re-
lao entre o Legislativo e o Executivo. Um
volume considervel de iniciativas legislativas
tem como foco a distribuio de poderes
legislativos e a capacidade assimtrica do
Presidente para implementar a sua agenda
legislativa vis--vis os parlamentares.
Diversas proposies buscam alterar as
bases constitucionais de exerccio do poder
de decreto do Presidente, por meio das
MPs, a despeito da sua recente regulamen-
tao pela Emenda Constitucional 32, de
2001. Trs grupos podem ser diferenciados:
(1) proposies que buscam definir as
matrias insuscetveis de regulao atravs
desse dispositivo; (2) proposies introdu-
zindo regras para a admisso e a eficcia
legal das MPs, e (3) proposies voltadas
para a extino do instituto. Entre as propo-
sies do segundo grupo, algumas inicia-
tivas introduzem a exigncia de aprovao
de parecer de uma comisso mista sobre
a observncia dos pressupostos da urgncia
e relevncia para que se atribua fora de
lei MP; redefinem os prazos para a perda
desta eficcia e propem a restrio do
nmero de MPs tramitando simultanea-
mente no Congresso.
Um aspecto a destacar diz respeito s
condies de verificao e controle entre as
casas legislativas no que tange apreciao
das MPs. Nessa direo, a discusso so-
bre a mudana no rito de tramitao das MPs
passou a abranger tambm aspectos rela-
cionados aos legislative checks no interior do
sistema bicameral. Em relao casa inicia-
dora da votao, uma proposta em debate
a alternncia entre as Casas legislativas,
atualmente uma prerrogativa da Cmara dos
Deputados. Outra alterao proposta de
zeramento de prazos, ou seja, a contagem,
em separado, do perodo de tramitao das
medidas em cada Casa legislativa, de forma
a garantir ao Senado um prazo adequado
de discusso da matria.
Essas propostas apontam no s para
as iniciativas individuais dos legisladores,
mas evidenciam algum grau de mobilizao
das casas legislativas em torno dessa
agenda, pois parte dessas propostas integra
o relatrio de comisso mista especial for-
mada para a anlise do rito de tramitao
das MPs.
Um outro item da agenda de reformas,
com impacto sobre os poderes de agenda
do Presidente, diz respeito execuo do
oramento autorizado pelo Congresso. Um
dos focos do movimento parlamentar pela
reforma oramentria consiste na limitao
da discricionariedade do Poder Executivo na
redefinio das prioridades de gasto condu-
zida por meio do contingenciamento das
dotaes autorizadas na lei oramentria.
Nesta direo, tramitam propostas relativas
execuo obrigatria das dotaes pre-
vistas na Lei Oramentria Anual LOA, tor-
nando o oramento impositivo ao invs de
autorizativo, como vigente atualmente. Um
desdobramento dessa agenda a visibili-
dade crescente de propostas voltadas para
a integrao das comisses temticas ao
processo oramentrio. Essas iniciativas tm
como foco a descentralizao do poder de
deliberao oramentria e o desenvolvimento
de capacidades difusas de acompanha-
mento e de fiscalizao pelas comisses
temticas. O desenvolvimento dessas capa-
cidades revela-se decisivo no s pelo poder
de agenda presidencial em matria ora-
mentria, mas tambm devido s exigncias
decorrentes da adoo de um marco legal
de planejamento fiscal plurianual, pautado
no princpio de conservao do equilbrio ora-
mentrio, o que introduziu novos desafios
para a deliberao e a tomada de deciso
acerca das prioridades na alocao dos
recursos pblicos.
Diante desse quadro pode-se concluir
que as proposies acima apontam para
uma agenda em que o fortalecimento da
posio institucional do Poder Legislativo
ganha centralidade, indo alm da simples
reduo ou extino de prerrogativas e de
competncias do Presidente. Se orientadas
para o desenvolvimento de capacidades
institucionais do Poder Legislativo relativas
ao conjunto das atribuies parlamentares
174
(legislar, fiscalizar e controlar), essas inicia-
tivas podero contribuir para a construo
de bases mais adequadas de cooperao
entre o Executivo e Legislativo e o fortaleci-
mento desses Poderes como mecanismos
de verificao e controle recprocos dentro
do arranjo democrtico brasileiro.
Nota
1
Com assistncia de pesquisa realizada por Pedro
Lucas de Moura Palotti e Lvia Maria Alves Cndido
Pereira, alunos da EG/FJP.)
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175
Modalidades e
Procedimentos de
Votao nas
Modernas Casas
Legislativas
Sabino Fleury
O processo decisrio no interior das mo-
dernas Casas Legislativas admite modali-
dades e procedimentos distintos de votao:
o voto dos representantes pode ser ostensi-
vo ou secreto, simblico ou nominal. A exis-
tncia tanto de modalidades quanto de
procedimentos distintos de votao relacio-
na-se diretamente com a concepo que se
tem acerca da natureza da moderna demo-
cracia representativa e com as prticas con-
solidadas dela decorrentes.
Nas antigas democracias diretas, dos
quais o exemplo grego o mais conhecido
e citado, a condio imperativa quanto
participao nos negcios da polis implica-
va, para aqueles que eram considerados ci-
dados, exigncia da manifestao livre e
aberta da sua vontade. O segredo na mani-
festao da vontade dos cidados que de-
cidiam diretamente sobre os rumos da
poltica ou julgavam seus concidados era
algo que no teria nem significado lgico e
nem aplicabilidade prtica.
Examinar, portanto, as formas e os tipos
de votao previstos normalmente nos regi-
mentos internos das Casas Legislativas im-
plica, preliminarmente, assumir como realidade
histrica atual a moderna predominncia da
representao sobre a participao direta e,
a partir dessa premissa, analisar as possibi-
lidades de variao no processo decisrio,
as quais tm importantes desdobramentos
na definio das regras do jogo no interior do
Poder Legislativo.
Pode-se considerar que a democracia
moderna, representativa, tem como elemento
176
terico comum, presente nas obras de im-
portantes pensadores como Hobbes, Locke
e Montesquieu, entre outros, nos sculos 17
e 18, o reconhecimento de que parte da so-
berania popular deve ser transferida para um
nico ou para um colegiado especfico de
representantes, que lhes garante a seguran-
a individual ou a estabilidade coletiva das
relaes econmicas e sociais. Essa trans-
ferncia implica o reconhecimento da legiti-
midade de atribuies especficas de rgos
polticos especializados e, portanto, a inevi-
tabilidade da representao dos interesses
gerais por meio de mandatos conferidos a
representantes escolhidos pela coletividade.
Qualquer forma de representao (man-
dato) tem como elemento intrnseco o esta-
belecimento de vnculos jurdicos e sociais
entre duas categorias de sujeitos: os repre-
sentados (mandantes) e os representantes
(mandatrios). Nos casos mais comuns nas
sociedades atuais, em determinadas ocasi-
es algumas pessoas conferem poderes
especficos a outras para que pratiquem, em
seu nome, certos atos que so normalmen-
te especficos e bem definidos. Esse o
caso, por exemplo, das procuraes que so
outorgadas por determinados indivduos para
que outros pratiquem, em seu nome, atos
jurdicos especficos. Aqui, o mandante de-
limita as condies do exerccio do manda-
to, acompanha a execuo das atribuies
pelo mandatrio e, caso no as considere
adequadas, pode, por ato unilateral, extin-
guir a relao entre as partes, com a revoga-
o do mandato. A natureza das relaes
entre mandante e mandatrio imperativa:
o descumprimento das condies pactua-
das razo jurdica e fundamento vlido para
a revogao dessa modalidade de contrato.
A lgica dessa relao assenta-se, portan-
to, na ampla clareza das decises e na ine-
xistncia de qualquer possibilidade de sigilo
entre as partes.
O exemplo apresentado diz respeito a
relaes que se estabelecem preferencial-
mente no plano das atividades privadas e
normalmente regulado pelas leis civis. No
campo da representao poltica a questo
no se apresenta historicamente resolvida,
ainda que haja, atualmente, o predomnio da
concepo que admite a natureza no-im-
perativa dos mandatos parlamentares. Esse
predomnio est associado aos conceitos
consolidados no decorrer do processo
histrico de construo das limitaes de-
mocrticas ao exerccio do poder dos gover-
nantes.
Como j se disse, o surgimento do Estado
moderno est amplamente associado
transferncia de parte da soberania individual
ao corpo coletivo, fundamentada no reconhe-
cimento de que somente assim poderia ser
assegurada a vigncia de determinados va-
lores e bens coletivos considerados indis-
pensveis para a existncia da sociedade.
Nesse contexto, a questo dos limites da
delegao, quando colocada, relacionava-se
diretamente com o objetivo primordial do
contrato: a princpio, seriam intolerveis ape-
nas os atos que pudessem afetar diretamente
a prpria sobrevivncia da coletividade.
Ao longo do processo histrico de cons-
truo liberal da democracia moderna, a prin-
cipal maneira encontrada para resolver o
problema da responsabilizao dos gover-
nantes no se relaciona, portanto, com a
demarcao dos limites de sua atuao, e
sim com o reconhecimento da necessidade
de alternncia no exerccio do poder. A deli-
mitao temporal dos mandatos, possvel
com a existncia de processos peridicos
de substituio dos mandatrios, possibili-
taria, em tese, aos mandantes o exerccio
do controle sobre o exerccio das atribuies
dos governantes. A predominncia do con-
trole dos mandatos por meio de eleies
peridicas contribui para o reforo da tese
da autonomia da representao: obedecidos
os limites pactuados no contrato, a sua exe-
cuo, por parte dos mandatrios, passa a
ser objeto de um elevado nvel de discricio-
nariedade. Como conseqncia desse pro-
cesso, poder-se-ia considerar que, em
determinadas situaes, a exposio aberta
e ampla dos procedimentos de deciso no
seria condio absolutamente necessria,
pois a validao do mandato aconteceria no
momento eleitoral e teria como principal
objeto o exame dos resultados obtidos pelos
seus executantes.
177
Alm dessa caracterstica, um outro fa-
tor importante interfere na elaborao das
normas regimentais relacionadas com os
procedimentos de votao. Autores como
David Mayhew (1974) e Douglas Arnold
(1990), estudando especialmente o Congres-
so norte-americano e o comportamento dos
representantes eleitos, apontam como prin-
cipal motivao para a sua atuao a busca
da reeleio. Entre as estratgias adotadas
com vistas a alcanar esse objetivo, os con-
gressistas adotam mecanismos que permi-
tem maior ou menor rastreamento, por parte
dos eleitores, no que diz respeito s suas
decises e votaes: escolhas consideradas
pouco vantajosas eleitoralmente tendem a
ser ocultadas, ao passo que as lucrativas
devem ser amplamente expostas.
As modalidades e os procedimentos dis-
tintos de votao esto, portanto, relaciona-
dos, por um lado, ao processo histrico de
construo da moderna democracia repre-
sentativa, marcado pela natureza no-impe-
rativa dos mandatos, e, por outro, lgica
da ao dos parlamentares, orientada para
a continuidade de suas carreiras polticas.

Examinando-se o caso brasileiro atual,
encontramos duas modalidades distintas de
votao, previstas constitucionalmente e
aplicadas em todas as Casas Legislativas,
seja no nvel da Unio, no dos Estados ou
dos municpios. So elas a ostensiva e a
secreta. Como regra geral adota-se a vota-
o ostensiva, na qual o representante aber-
tamente manifesta a sua deciso quanto ao
fato ou norma em exame.
A votao secreta constitui uma exceo
e ocorre, em princpio, em situaes expres-
samente previstas no texto constitucional
perda de mandato parlamentar, suspenso
de imunidades parlamentares durante o Es-
tado de Stio, eleio para membros da
Mesa Diretora, deciso sobre veto presiden-
cial. O Regimento Interno da Cmara dos
Deputados prev, tambm, a possibilidade
da adoo de votao secreta quando seja
aprovado requerimento nesse sentido, apre-
sentado por um dcimo dos parlamentares
ou lderes.
Ao lado das modalidades apontadas h,
tambm, dois tipos de procedimentos dife-
renciados de votao: o simblico e o nomi-
nal. O procedimento simblico, no qual a
manifestao de vontade do representante
se d por gestos ou palavras proferidas con-
comitantemente por toda a coletividade,
constitui a regra geral. No Congresso brasi-
leiro, uma vez anunciado o incio do processo
de votao os parlamentares favorveis a
uma determinada proposio so instados
a permanecerem como se encontram (as-
sentados ou de p); no Congresso norte-
americano a manifestao se faz em primeiro
lugar pela manifestao de voz por todos os
presentes (pronuncia-se aye quando se
favorvel e no, quando se contrrio) e,
em caso de dvida quanto ao volume do som,
por procedimento anlogo ao brasileiro.
O procedimento de votao nominal
adotado, no caso brasileiro, quando se exi-
ge quorum especial para a aprovao de
determinada matria. Isso acontece nos ca-
sos de proposta de emenda Constituio,
de Projeto de Lei Complementar, de anlise
de veto presidencial e em algumas outras
situaes especficas mencionadas nos re-
gimentos internos, normalmente relaciona-
das com a aprovao de indicaes para o
exerccio de funes pblicas relevantes ou
a remoo dos ocupantes de determinados
cargos.
Os resultados apurados em votao os-
tensiva e pelo procedimento simblico
regra geral podem ser co-validados por
meio de apurao por procedimento nomi-
nal, a partir de requerimento aprovado para
que se tenha a sua verificao, desde que o
fato seja solicitado por seis centsimos dos
parlamentares, tanto no Congresso brasilei-
ro, quanto no norte-americano (31 deputados
no caso brasileiro, 44, no norte americano).
Deve-se notar que a modalidade secreta
de votao exige sempre o procedimento
nominal, pois o simblico pressupe que se
tenha alguma forma de manifestao pblica,
embora diluda na coletividade. Nesse caso,
divulga-se apenas o resultado final do pro-
cesso de votao, sem a discriminao da
orientao de cada um dos parlamentares
considerados individualmente.
178
Para a efetivao das votaes nominais
podem ser utilizados sistemas distintos de
apurao da vontade dos parlamentares. Os
mais modernos, adotados no Congresso
Nacional e em praticamente todas as Assem-
blias Legislativas estaduais, so os eletr-
nicos, nos quais os representantes registram
sua deciso em sistemas computadoriza-
dos, protegidos por senhas individuais de
acesso. Na impossibilidade tcnica de utili-
zao dos sistemas eletrnicos ou nos ca-
sos de eleio para postos de direo no
Legislativo, utilizam-se cdulas de papel,
que so depositadas em urnas. No Senado
brasileiro, o regimento interno prev a opo
de utilizao de bolas (branca para aprova-
o, preta para rejeio), nos casos de falha
no sistema eletrnico.
O Quadro I permite a visualizao da tipo-
logia descrita.
Aceitando-se como vlidas as formulaes
de Mayhew e Arnold acerca da convenincia
da exposio ou do ocultamento da atividade
parlamentar e de sua relao com a conti-
nuidade nas carreiras polticas, podemos
pensar em uma associao entre o processo
de votao e o interesse principal dos ocu-
pantes dos cargos eletivos, o que leva
predominncia de uma forma que associa a
mdia visibilidade do posicionamento indi-
vidual com a alta freqncia no processo. A
regra geral que determina a votao osten-
siva pelo procedimento simblico exemplifica
claramente essa opo: resguarda-se o prin-
cpio da publicidade, inerente moderna
Quadro I - Modalidades e Procedimentos de Votao no Congresso Brasileiro
Modalidade de Votao Procedimento de Votao Matria (exemplos)
Ostehsiva Simblico Leis e proposies em geral
Nomihal Normas com quorum especial
Ouahdo decorrehte de requerimehto
previamehte aprovado
Ouahdo decorrehte de verificao de votao
Secreta Nomihal Ferda de mahdato parlamehtar
Suspehso de imuhidades
durahte o Estado de Stio
Exame de veto presidehcial
Ouahdo decorrehte de requerimehto
previamehte aprovado
179
democracia representativa, mas dilui-se a
apurao da atividade individual e conse-
qente responsabilizao em um ato apa-
rentemente coletivo e indistinto. O Quadro II
sintetiza essa situao.
Considerando-se que o acompanha-
mento das atividades dos representantes e
a instaurao de uma dinmica permanente
de responsabilizao no se limitam apenas
ao momento eleitoral, pode-se discutir um
modelo de transparncia que varia desde a
alta visibilidade, presente nas votaes do
tipo ostensiva-nominal, at a inexistente, no
tipo secreta-nominal. No h, no entanto,
como se julgar a priori a validade de um ou
outro tipo: deve-se conjugar a sua aplicabili-
dade com a natureza dos assuntos a serem
decididos. Nesse sentido, pode-se conside-
rar inadequada para a responsabilizao dos
representantes e para o funcionamento da
moderna democracia a alternativa existente
no Congresso brasileiro em que se permite
a substituio de uma votao ostensiva-sim-
blica por uma secreta-nominal, tendo como
fundamento apenas a aprovao de requeri-
mento decorrente de convenincias polticas.
Mas, por outro lado, no se pode condenar
a adoo deste ltimo tipo de votao nos
casos de eleio dos membros das mesas
diretoras, situao em que o processo guar-
da grande semelhana com aquele que re-
gulamenta a prpria eleio geral dos
parlamentares e que tem no sigilo do voto
um dos elementos centrais para a livre ma-
nifestao da vontade dos eleitores.
Quadro II - Tipos de Votao: Freqncia e Visibilidade
Tipo de Votao Freqncia Visibilidade
(n de Ocorrncias)
Ostehsiva simblica Alta (regra geral) Mdia
Ostehsiva homihal Baixa (situaes especficas) Alta
Secreta homihal Fara (situaes excepciohais) lhexistehte
Referncias
ARNOLD, R. Douglas. The Logic of congressional action. New Haven:
Yale University Press, 1990.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Resoluo n 17, de 1989: Regi-
mento Interno da Cmara dos Deputados.
BRASIL. Senado Federal. Resoluo n93, de 1970: Regimento Interno
do Senado Federal.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
CONGRESSO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Organization of
the Congress: final report of the Joint Committee on the Organization
of Congress, December, 1993.
DAHL, Robert. Poliarchy: participation and opposition. New Haven: Yale
MAYHEW, David. Congress: the electoral connection. New Haven/London:
Yale University Press, 1974.
U.S. HOUSE OF REPRESENTATIVES. How our laws are made. Washington,
DC, Jun. 2003.
180
Pertencimento
do Mandato
Maria Hermnia Tavares
de Almeida
O mandato est no cerne das relaes
entre representantes e representados em
um sistema poltico democrtico. Logo, a
discusso sobre sua natureza e amplitude
ocupa lugar especial nas controvrsias sobre
o que e o que deve ser a democracia repre-
sentativa.
Mandato eleitoral pode ser entendido
como um conjunto de poderes concedidos
pelo eleitor, por meio do voto, a um candi-
dato a represent-lo, habilitando-o a tomar
decises de governo, tanto no Legislativo
quanto no Executivo.
Sendo o mandato uma delegao de
poderes, pertence, em ltima instncia, a
quem o concede. Em uma democracia repre-
sentativa, por definio, o mandato pertence
aos cidados que, a cada eleio, podem
reafirm-lo ou revog-lo. Presume-se que os
mandatrios correspondam s aspiraes
dos eleitores e lhes prestem contas. Mas a
maneira como o fazem e o grau com que o
fazem so objeto de controvrsia muito antiga.
O mandato tanto pode ser entendido como
autorizao ampla para agir, como pode ser
circunscrito por uma definio precisa dos
objetivos almejados e dos meios e condu-
tas preferidos para atingi-los.
As discusses sobre a latitude dos man-
datos eleitorais acompanharam a histria dos
sistemas representativos que terminaram
dando origem s democracias contempor-
neas.
A idia de mandato como autorizao
ampla est associada ao pensador e poltico
ingls Edmund Burke (1729-1797). Em seu
famoso Discurso aos eleitores de Bristol, de
1774, Burke afirmou que os parlamentares
no devem ser agentes ou advogados de
interesses determinados nem o Parlamento,
um congresso de embaixadores de inte-
resses diferentes e hostis. Ao eleger um
181
representante por seu distrito, os eleitores
esto escolhendo um parlamentar que no
deve abrir mo da sua opinio imparcial,
de seu juzo maduro e da sua conscincia
ilustrada. Por trs dessa concepo est a
premissa de que a eleio um procedi-
mento de escolha dos melhores entre todos,
que recebero um mandato aberto para de-
cidir entre alternativas de polticas de acordo
com sua conscincia e seu discernimento.
Raciocnio semelhante o dos autores de
Os artigos federalistas, de 1787. No captulo
10, James Madison (1751-1836) argumenta
que uma das razes da superioridade da
repblica (representativa) sobre a democracia
(direta) precisamente o mecanismo da
delegao do governo a um pequeno nmero
de cidados eleitos pelos demais. O sistema
assim concebido permite que as opinies
do povo sejam filtradas por uma assem-
blia seleta de cidados, cuja sabedoria
pode melhor discernir o verdadeiro interesse
de seu pas e cujo patriotismo e amor jus-
tia sero menos propensos a sacrific-lo a
consideraes temporrias e parciais. O
mandato como autorizao ampla seria,
assim, a condio da deliberao poltica
livre das injunes de interesses particulares
e do esprito de faco.
No outro extremo, no foram poucos os
que, desde os primrdios do governo repre-
sentativo, defenderam o mandato impera-
tivo, ou seja, uma delegao limitada, por
meio da qual o titular estabelece o modo
pelo qual o mandatrio dever agir em seu
nome.
O governo representativo e, a seguir, a
democracia representativa desde o incio foram
perseguidos pela sombra de uma outra idia
de democracia, aquela que postulava a parti-
cipao direta dos cidados nas decises
pblicas e negava a legitimidade de uma
organizao poltica assentada no mandato.
O mandato imperativo a revanche da
democracia direta sobre o princpio vitorioso
da representao. J que a delegao inevi-
tvel, que seja mnima sua amplitude e m-
ximo o controle do titular sobre o mandatrio.
O povo deve reter o poder em suas mos,
entreg-lo apenas com parcimnia e s sob
a mais estrita superviso, afirmava James
Burgh (1714-1775), filsofo ingls que
exerceu poderosa influncia sobre os anti-
federalistas, durante as discusses que
acompanharam a votao da Constituio
norte-americana, na Conveno da Filadlfia
(1787), e sua ratificao pelos Estados, no
ano seguinte. Da mesma forma, os autores
de Cattos Letters (1748), outra influncia
importante sobre os que se opunham
Constituio, afirmavam que O cime pol-
tico (...) no povo uma Paixo necessria e
merecedora de aplauso. Os governantes
devem ser estritamente vigiados, e contra-
balanados com Restries mais fortes do
que sua Tentao de romp-las.
Posio semelhante tiveram as correntes
democratas radicais e socialistas europias.
O mandato imperativo e a revocabilidade dos
mandatos por deciso dos eleitores foram
adotados pelos revolucionrios da Comuna
de Paris em 1871 e saudados como instru-
mentos da democracia socialista, em opo-
sio democracia burguesa, por Karl Marx
(1818-1883), em seu estudo A Guerra Civil
na Frana (1871).
Nos sculos 18 e 19, as discusses entre
partidrios do mandato de contedo amplo
e do mandato imperativo tiveram um carter
eminentemente normativo. Tratava-se de
estabelecer que tipo de mandato era mais
adequado para realizao de um dado ideal
de democracia.
Os estudiosos da democracia, no sculo
19, sem abandonar de todo as preocupaes
normativas, deslocaram a discusso para o
terreno das condies que favorecem o
maior ou menor controle dos eleitores sobre
os representantes eleitos. Os argumentos
situam-se em nveis variados de abstrao
e dizem respeito a duas questes: a inteligi-
bilidade da vontade dos eleitores e a capa-
cidade dos eleitores para efetivamente
controlar seus representantes.
Joseph Schumpeter (1883-1950) ps em
dvida a possibilidade de se atribuir um con-
tedo preciso escolha dos eleitores. Em
Capitalismo, socialismo e democracia
(1942) negou que o povo tivesse uma
opinio definida e racional sobre todas as
questes individuais e que objetivasse
essa opinio numa democracia
182
escolhendo representantes que zelariam
para que essa opinio fosse seguida. Afirmou,
ao contrrio, que o nvel de informao e o
discernimento dos eleitores eram baixos e,
em conseqncia, nula a sua capacidade de
controlar a ao dos eleitos, a no ser recu-
sando-se a reeleg-los. Dessa forma, todo
mandato seria necessariamente delegao
ampla e vazia de contedo.
Em outro registro, a discusso sobre a
natureza e a amplitude do mandato explora
os problemas inerentes a toda delegao de
poderes e atribuies.
Assim, a teoria do titular-agente, desen-
volvida por economistas, assenta-se na idia
de que a contratao de um agente sempre
ocorre em circunstncias de informao incom-
pleta e assimtrica, que beneficiam o agente
em detrimento do controle do titular sobre
seu desempenho. O mandatrio sempre
sabe algo que o titular desconhece e que
lhe permite agir em benefcio prprio s
expensas dos interesses ou expectativas
do titular.
Aplicada relao especfica entre eleitor
e mandatrio eleito, essa teoria afirma que o
representante tem interesses prprios no
necessariamente coincidentes com os dos
eleitores e que ele sempre goza de signi-
ficativa liberdade de ao em relao queles
que lhe conferiram o mandato. Isto porque o
mandatrio conhece mais do que o eleitor
as alternativas efetivamente disponveis e as
condies em que as decises so tomadas.
Como lembra Giovanni Sartori a distino
crucial quando se trata de poder entre os
titulares que o detm e os que na realidade
o exercem, pois o poder , em ltima ins-
tncia, exercitium: exerccio do poder. Em
outros termos, o mandatrio tem sempre a
possibilidade de exercer os poderes que lhe
foram delegados sem muita considerao
pelas expectativas dos eleitores que lhes
outorgam a delegao.
Titular do mandato, o eleitor, em uma
democracia representativa, de fato tem pouco
controle sobre como ele efetivamente exer-
cido. Mantm o poder de punir o mandatrio,
ex post, votando pela no renovao de seu
mandato.
Alguns sistemas democrticos dispem
do mecanismo constitucional do recall, que
possibilita a cassao dos eleitos diretamen-
te pelos eleitores, por meio da convocao
de eleio com esse objetivo especfico.
Considerado um instrumento de democra-
cia direta, o recall no uma instituio muito
difundida fora dos Estados Unidos, onde foi
adotado por 26 estados. Alguns cantes
suos possuem uma forma de recall, o aber-
rufungrecht, que possibilita a revogao do
mandato de toda a assemblia legislativa.
A constituio venezuelana de 1999 adotou
o procedimento, que possibilitou o referen-
do sobre o governo Chavez em 2004.
Entretanto, tanto o poder de punir o man-
datrio no o reelegendo quanto o de revo-
gar seu mandato por meio do recall, onde
ele existe, dependem da quantidade e da
qualidade de informaes de que o eleitor
disponha e de sua capacidade de proces-
s-la para formar um juzo sobre o desem-
penho de seu representante.
Referncias
BURGH, J. 1975. Political disquisitions or an Enquiry into public errors,
defects and abuses. Filadelfia, v. II, p. 36, apud MAIN, J. T. Anti-
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MAIN, J. T. Anti-federalists critics of the Constitution 1781-1788.
New York: W.W.Norton ! Co., 1974. p. 9.
SARTORI, G. The theory of democracy revisited. Trad. da autora. New
Jersey: Chatham House Publ. Part one, 1987. p. 29.
SCHUMPETER, J. Capitalismo, socialismo e democracia. 3. ed. Rio de
Janeiro: Zahar Editores, 1984. p. 336.
183
Migrao Partidria
Andr Marenco
Migrao partidria corresponde estra-
tgia individual de troca de partido, adotada
por candidatos ou parlamentares, buscan-
do incrementar suas oportunidades de car-
reira poltica. Pode ocorrer durante o mandato
para o qual o representante tenha sido eleito
ou, ainda, como infidelidade partidria re-
gistrada em algum ponto ao longo de sua
carreira. Pelo menos um em cada quatro
deputados federais eleitos no Brasil, entre
1986 e 2002, abandonou o partido respon-
svel por sua eleio para a Cmara dos
Deputados (Melo, 2004). Considerando-se a
fidelidade partidria registrada ao longo da
carreira poltica, 53% dos deputados fede-
rais eleitos em 2002 possuam registro de
filiao a mais de um partido durante sua
trajetria pblica. A proporo de deputados
que mudam de legenda alguns, vrias
vezes na mesma legislatura tem contri-
budo para o reforo de uma imagem nega-
tiva do Legislativo brasileiro, relacionada
fragilidade dos partidos, ao governismo e
ao predomnio de ambies particulares e
comportamento antitico.
Referncias migrao partidria em
outras instituies, como o Congresso ame-
ricano (Grose, 2003), o Parlamento europeu
(McElroy, 2003) e Legislativos da Itlia
(Heller; Mershon, 2005) e do leste da Europa
(Kreuzer, 2004; Thames, 2005) indicam que
sua ocorrncia nesses casos se verifica em
escala residual. Este tambm foi o caso do
Brasil, nas legislaturas eleitas entre 1946 e
1962, quando as raras ocorrncias de mu-
dana de sigla no chegaram a afetar signi-
ficativamente a composio das bancadas
partidrias no Congresso Nacional (Nicolau,
1996; Marenco dos Santos, 2001). Da mesma
forma, uma rgida legislao em vigor du-
rante o regime autoritrio (1964/1985) estabe-
lecia penas severas para a infidelidade
184
partidria, inibindo a adoo dessa estra-
tgia. Contudo, a expanso do multipartida-
rismo e a crise do PMDB e, em menor
medida, do PFL, durante a legislatura eleita
em 1986, contriburam para incrementar a
freqncia nas trocas de legenda, conver-
tendo esse comportamento em um fen-
meno endmico na dinmica legislativa e
nas carreiras polticas no Brasil. Isso significa
que os altos ndices de migrao no esto
relacionados apenas a processos de reali-
nhamento poltico, como a criao do PSDB,
em 1988, ou o colapso do PRN, aps o pro-
cesso de impeachment do ex-presidente
Collor de Mello. Mesmo com a estabilidade
do sistema partidrio verificada a partir de
1994, sem cises nos principais partidos, a
freqncia das trocas de legenda manteve-se
elevada, revelando no se tratar de fenmeno
de reacomodao de identidades ideolgicas,
mas comportamento individual visando maxi-
mizar oportunidades de carreira poltica.
Conseqncias
Quando a defeco partidria ocorre du-
rante o mandato parlamentar, a principal
conseqncia institucional desse comporta-
mento implica uma alterao na correspon-
dncia entre votos e cadeiras, violando uma
regra bsica da representao poltica, de
que a distribuio de preferncias dos elei-
tores constitua a condio e medida para
definir as oportunidades de acesso a postos
pblicos. Para entendermos isso, devemos
lembrar que apenas um pequeno nmero
de candidatos s cadeiras legislativas obtm
sufrgios nominais em nmero igual ou su-
perior ao quociente eleitoral (a relao entre
o nmero de votos vlidos e as vagas em
disputa), assegurando sua eleio com os
seus prprios votos. A grande maioria dos
eleitos, embora tendo obtido votos nominais
em proporo inferior ao quociente, conquista
sua vaga beneficiando-se dos votos parti-
drios: os votos excedentes dos deputados
que alcanaram o quociente eleitoral, os
votos dos candidatos partidrios que no so
eleitos e os votos conferidos legenda
partidria (Santos, 2003). Assim, mesmo
que afirme que sua eleio deveu-se sua
reputao individual e ao voto pessoal de
seus eleitores, esses votos foram insufi-
cientes para assegurar a eleio da maioria
dos deputados eleitos. Mais uma vez, vale
repetir: o xito eleitoral de um candidato a
mandato legislativo depende do desempe-
nho de seu partido e da cota de vagas que
este ter direito com base na soma dos vo-
tos de todos os seus candidatos. Por outro
lado, a regra de voto preferencial, operando
no Brasil, permite que o eleitor, com um ni-
co voto, interfira sobre a distribuio de po-
der em dois planos: 1) escolhendo o
candidato de sua preferncia e definindo a
ordem dos eleitos; e 2) determinando o ta-
manho de cada bancada partidria nas C-
maras Legislativas. Quando troca de legenda,
o parlamentar despreza os votos respons-
veis por sua eleio e viola a distribuio de
poder poltico entre os partidos, tal como
determinada originalmente pelos eleitores.
Considerando a observao de uma tendn-
cia governista presente na migrao partid-
ria, especialmente em contextos de governos
de coalizo e com alta popularidade presiden-
cial (Melo, 2004), pode-se concluir que este
processo interfira, ainda, sobre a disposio
e a capacidade do Legislativo em adotar com-
portamento pr-ativo, na produo legislativa
e no monitoramento e controle sobre agncias
governamentais, inibindo processos de ac-
countability horizontal.
Duas outras conseqncias negativas
podem ser associadas migrao partid-
ria, seja quando ocorre durante o mandato
ou ao longo da carreira poltica. Infidelidade
partidria revela que os partidos no so
ao menos para os deputados que trocam
de legenda condies indispensveis
para a gerao de oportunidades de carreira
poltica. Quando se pode trocar de partido e
ainda assim assegurar uma reeleio, ou,
ainda, a mobilidade nos cargos polticos,
indica que a fidelidade partidria possui pou-
co valor na definio das estratgias da elite
poltica. Ou, ainda, que os insumos para a
maximizao de carreiras so obtidos junto a
outras agncias (como acesso patronagem
185
e a recursos distributivos alocados pelo
Poder Executivo, vnculos com organizaes
sociais ou meios de comunicao), s quais
asseguram-se lealdades preferenciais. Em
contraste, a durabilidade temporal nos vn-
culos de fidelidade partidria representa
uma situao em que a filiao partidria
prov meios relevantes para a manuteno
do posto poltico, implicando custos maiores
para sua ruptura, sendo racional para o parla-
mentar cultiv-la.
Outra conseqncia associada ao fen-
meno da troca de legendas pode ser identi-
ficada no incremento do custo da informao
para os eleitores sobre reputaes partid-
rias. Repetidamente, ouve-se a frase que,
no Brasil, os eleitores votam na pessoa e
no no partido. O que pode ser vlido,
sobretudo, quando se considera o volume
de informao necessria para que o eleitor
possa estabelecer as diferenas entre cada
legenda, dificuldade potencializada pelo n-
mero de partidos e candidatos que incre-
menta os custos de monitoramento dos
eleitos pelos eleitores (Nicolau, 2002). A
estabilidade eleitoral associada fidelidade
partidria pode, em longo prazo, gerar a
informao necessria para a produo de
reputaes partidrias medida que ao
votar uma eleio aps a outra, em seu candi-
dato preferido, o eleitor resulte por associ-lo
legenda, e com isso, termine por constituir
identidade partidria. Ao mudar de partido,
o representante introduz custo adicional para
a gerao de identidades partidrias, uma
vez que torna mais difcil a converso de sua
reputao pessoal em reputao partidria.
Causas
Explicaes para a infidelidade partid-
ria entre os polticos brasileiros costumam
identificar como causas para tal comporta-
mento a reduo da incerteza associada
manuteno da carreira poltica e os incenti-
vos oferecidos pelas regras eleitorais e os
procedimentos que regulamentam o funcio-
namento interno das Casas Legislativas.
Assim, para Mainwaring (1991), a regra
eleitoral de lista aberta, ao no promover uma
ordem prvia dos candidatos partidrios a
postos legislativos, teria estimulado a auto-
nomia dos candidatos em relao a seus
partidos, uma vez que sua eleio no de-
penderia da indicao partidria, mas da
quantidade de votos personalizados que cada
postulante seja capaz de conquistar, condi-
o para o ranqueamento dos candidatos,
uma vez conhecida a cota proporcional de
cada partido. A partir de um estudo compa-
rativo buscando medir o efeito de diferentes
modelos de listas eleitorais sobre a robustez
dos sistemas partidrios, Carey e Shugart
(1996) propuseram um escore para mensurar
os meios de controle disposio da lide-
rana partidria: controle das nominaes e
da ordem dos eleitos, transferncia de vo-
tos, restries competio intrapartidria
e existncia de barreiras formao de no-
vos partidos, promovida pela magnitude dos
distritos eleitorais. Nesta direo, a combi-
nao lista aberta com elevada magnitude
das circunscries eleitorais (tal como obser-
vado no Brasil) incrementaria o potencial de
competio intrapartidria, reduzindo, simul-
taneamente, o controle da liderana partid-
ria sobre seus membros e candidatos, com
conseqncias presumveis sobre a infideli-
dade partidria.
Analisando as trocas de partidos na C-
mara dos Deputados, Melo (2004) observou
que este fenmeno apresenta regularidades,
associadas: 1) ao ciclo eleitoral, sendo mais
provveis no primeiro e terceiro ano de cada
legislatura; 2) a ocorrncia entre parlamen-
tares com menor acesso aos recursos de
Poder Legislativo (Mesa, liderana partid-
ria, presidncia de comisso ou cargos no
Executivo); e 3) a uma direo que varia con-
forme a natureza e a popularidade do gover-
no: migrao governista, quando de governo
de coalizo e com popularidade presidencial
em alta, ou migrao no-governista, em
governos de cooptao ou apartidrios e,
ainda, baixa popularidade.
Analisando os registros de migrao par-
tidria com base em variveis de recruta-
mento eleitoral (Marenco dos Santos, 2003,
186
2006), pode-se verificar que a adoo de
estratgias de infidelidade no constitui fen-
meno homogneo, variando segundo: 1)
caractersticas da circunscrio eleitoral de
cada candidato (os estados), positivamente
relacionadas com as taxas estaduais de vola-
tilidade eleitoral (a flutuao partidria do elei-
torado entre uma eleio e a anterior), sendo
irrelevante o efeito provocado pela magnitude
eleitoral; 2) o tempo de filiao partidria
prvio conquista da cadeira legislativa.
Maior probabilidade de defeco partidria
pode ser verificada entre deputados filiados
a menos de quatro anos no partido respon-
svel pela vaga, e, quando a troca de parti-
do seguida pela tentativa de reeleio para
a legislatura seguinte, so observadas me-
nores taxas de reeleio entre os infiis e
pior desempenho eleitoral (votos e posio
na ordem final) entre aqueles que trocaram
de legenda aps perodos de filiao parti-
dria prvia mais longos (acima de quatro
anos).
Alternativas
As proposies de reformas polticas vi-
sando neutralizar os incentivos migrao
partidria obedecem a escopos distintos
quanto sua amplitude e seguem os diag-
nsticos sobre as causas responsveis pela
adoo desta estratgia. A exposio de
motivos do Projeto de Lei 2.679 correlaciona
voto preferencial com precrio controle exer-
cido pela liderana dos partidos sobre as
carreiras polticas de seus membros e ado-
ta uma proposta de reforma poltica mais
radical, com a introduo de procedimento
de listas fechadas, nas quais o ordenamento
dos candidatos a ocupar a cota proporcional
de cadeiras partidrias ocorre antes da eleio
e com base em decises tomadas pelos
rgos partidrios:
O voto em candidato, em vez de em partido,
tem sido diagnosticado, de longa data, inclu-
sive por eminentes lderes polticos, como
nocivo disciplina e coeso partidrias. Na
medida em que boa parcela de nossa repre-
sentao poltica enfrenta o desafio eleitoral
atravs de esforos e estratgias individu-
ais, inclusive no financiamento de campa-
nhas, certamente, seu comportamento em
relao ao partido no ter as mesmas carac-
tersticas que teria, caso o partido fosse rele-
vante para a escolha dos eleitores. (Projeto
de Lei 2.679, Comisso Especial de Reforma
Poltica, 2003.)
Paralelamente, propostas de reformas
incrementais supem que medidas focali-
zadas que ampliem o custo para a infideli-
dade, como o aumento do tempo mnimo
de filiao partidria, poderiam inibir estra-
tgias de migrao, sem os efeitos perversos
eventualmente associados ao reforo de
mquinas partidrias.
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188
Clusula de Barreira
Mnica Mata
Machado de Castro
A clusula de barreira , hoje, um dos
elementos da Lei Eleitoral brasileira. O Cdi-
go Eleitoral estabelece que os partidos pol-
ticos alcancem certo patamar de votos, alm
do j exigido pelo quociente eleitoral, para
ter direito ao funcionamento parlamentar.
Esse instituto , at certo ponto, diferen-
te da clusula de excluso, adotada em al-
guns sistemas eleitorais do mundo, como
os da Alemanha, Grcia e Argentina, onde
um partido excludo da competio por
cadeiras nos parlamentos e no elege repre-
sentantes se no superar determinado limiar
de votao em termos nacionais. Esse me-
canismo foi concebido como um antdoto
contra a tendncia de fracionamento do sis-
tema partidrio, caracterstica dos sistemas
eleitorais de representao proporcional:
impede-se, por meio da clusula de excluso,
a possibilidade da existncia de diversos
partidos pequenos com representao nos
parlamentos, o que dificultaria a formao
de governos de maioria estvel e prejudicaria,
conseqentemente, a chamada governabili-
dade ou estabilidade do sistema poltico.
Nos pases em que essa norma foi adota-
da, como a Alemanha, impediu-se, de fato,
a proliferao de partidos pequenos ao longo
do tempo, promovendo-se a concentrao
partidria.
No Brasil, no fim do regime militar (1964-
1985), tentou-se instituir a clusula de exclu-
so, por meio da Emenda Constitucional 25,
de 27 de novembro de 1985, que, modifi-
cando o artigo 152, pargrafo 1 da Consti-
tuio de 1967, estabeleceu que no teria
direito a representao no Senado Federal e
na Cmara dos Deputados o partido que no
obtivesse o apoio, expresso em votos, de
3% do eleitorado, apurados em eleio geral
189
para a Cmara dos Deputados e distribu-
dos em, pelo menos, cinco estados, com o
mnimo de 2% do eleitorado de cada um
deles.
No pargrafo seguinte, entretanto, acres-
centou-se: Os eleitos por partidos que no
obtivessem os percentuais exigidos pelo
pargrafo anterior tero seus mandatos pre-
servados, desde que optem, no prazo de
sessenta dias, por qualquer dos partidos
remanescentes.
Mais ainda, de acordo com o artigo 5
da mesma Emenda, esse dispositivo no
se aplicaria s eleies de 15 de novembro
de 1986, quando foi escolhida a Assemblia
Nacional Constituinte.
Essas normas nunca entraram em vigor,
porque a Constituio promulgada em 1988
nada disps sobre votao mnima em par-
tidos polticos para obterem representao
parlamentar, impedindo, dessa forma, a ins-
tituio da clusula de excluso por meio de
lei ordinria. Assegurou-se, no texto consti-
tucional, o funcionamento parlamentar dos
partidos polticos, a ser estabelecido em lei,
de acordo com o inciso IV do artigo 17.
Foi a Lei 9.096, de 19 de setembro de
1995, que, ao regulamentar o artigo 17 da
Constituio Federal de 1988, estabeleceu a
chamada clusula de barreira, ao dispor, no
captulo II, artigo 13, que:
Tem direito a funcionamento parlamentar,
em todas as Casas Legislativas para as quais
tenha elegido representante, o partido que,
em cada eleio para a Cmara dos Deputa-
dos obtenha o apoio de, no mnimo, cinco
por cento dos votos apurados, no compu-
tados os brancos e os nulos, distribudos em,
pelo menos, um tero dos Estados, com um
mnimo de dois por cento do total de cada
um deles.
Entretanto, nas Disposies Finais e Tran-
sitrias, a mesma lei, no artigo 57, abran-
dou as exigncias para o funcionamento
parlamentar dos partidos polticos na Cma-
ra dos Deputados, Assemblias Legislati-
vas e Cmara dos Vereadores, nas duas
legislaturas subseqentes, ou seja, at 2007,
ao dispor que:
No perodo entre o incio da prxima
Legislatura [a de 1999] e a proclamao
dos resultados da segunda eleio geral
subse-qente para a Cmara dos Depu-
tados, ser observado o seguinte:
1 direito a funcionamento parlamentar ao
partido com registro definitivo de seus
estatutos no Tribunal Superior Eleitoral at
a data da publicao desta Lei que, a partir
de sua fundao tenha concorrido ou venha
a concorrer s eleies gerais para a Cmara
dos Deputados, elegendo representante
em duas eleies consecutivas:
a) na Cmara dos Deputados, toda vez que
eleger representante em, no mnimo, cinco
Estados e obtiver um por cento dos votos
apurados no Pas, no computados os brancos
e nulos.
Para ter funcionamento nas Assemblias
Legislativas e nas Cmaras de Vereadores,
durante o mesmo perodo, as exigncias,
em geral, eram as mesmas: o partido devia
obter 1% dos votos apurados na Circuns-
crio, no computados os brancos e nulos.
Assim, a clusula de barreira, tal como
instituda na Lei 9.096, somente entra em
vigor a partir da eleio de 2006: na prxima
legislatura, apenas os partidos que alcana-
rem, no mnimo, 5% dos votos vlidos para
deputado federal, em pelo menos nove esta-
dos, com pelo menos 2% do total de votos
em cada um, tero direito ao funcionamento
parlamentar nas Casas Legislativas (Senado,
Cmara dos Deputados, Assemblias Legis-
lativas e Cmara dos Vereadores).
Ter funcionamento parlamentar exigncia,
estabelecida na mesma lei, para participar
da distribuio de 99% do Fundo Partidrio,
na proporo dos votos obtidos pela sigla
para deputado federal (art. 41, inciso II da
Lei 9.096). Alm disso, somente partidos
com funcionamento parlamentar tero asse-
gurado o acesso gratuito ao rdio e tele-
viso: podero realizar um programa
nacional e um em cadeia estadual e no
Distrito Federal em cada semestre, com
vinte minutos de durao e utilizar quarenta
minutos, por semestre, para inseres de
trinta segundos ou um minuto nas redes
nacionais e emissoras estaduais (art. 49).
190
Somente os partidos que atingirem a clu-
sula de barreira tero direito a uma bancada
no legislativo federal, com estrutura de lide-
rana, salas e assessores. E somente os
partidos com liderana podem pedir a
palavra a qualquer tempo em sesses do
Congresso e escolher representantes para
presidir as comisses de trabalho.
Os partidos que no atingirem a clusula
de barreira participaro da distribuio de
somente 1% do Fundo Partidrio e tero di-
reito a apenas um programa gratuito de dois
minutos por semestre, em rede nacional.
Esses partidos pequenos elegero deputados
se alcanarem o quociente eleitoral, mas
seus parlamentares no tero direito a toda
a infra-estrutura existente nas Casas Legisla-
tivas para garantir o funcionamento partid-
rio. Sem acesso aos recursos assegurados
na Cmara dos Deputados aos partidos m-
dios e grandes, os congressistas eleitos por
partidos pequenos que no tenham atingido
a clusula de barreira vo trabalhar quase
como se fossem avulsos.
A assessoria da Cmara dos Deputados
calcula que, se a clusula de barreira tivesse
sido adotada para a legislatura de 2003, con-
siderados os votos da eleio de 2002,
somente sete partidos teriam garantido seu
funcionamento parlamentar: PT, PSDB, PFL,
PMDB, PP, PSB e PDT. Depois da eleio,
tambm PL e PTB incorporaram deputados
eleitos por outros partidos e atingiram as exi-
gncias da clusula de barreira.
Pode-se afirmar que a clusula de barrei-
ra, como instituda na lei brasileira, funciona-
r como verdadeira clusula de excluso, na
melhor das hipteses, no mdio prazo. No
afetar diretamente a representao poltica
num primeiro momento, j que os parlamen-
tares eleitos pelos partidos pequenos que
alcanarem o quociente eleitoral podero
assumir seus cargos. Mas, sem acesso a
recursos, esses polticos s tero provavel-
mente duas alternativas: mudar de partido,
o que afeta a representao poltica e au-
menta a desproporcionalidade da distribui-
o das cadeiras nos parlamentos, ou
trabalhar com uma srie de limitaes, de
forma isolada e sem visibilidade. A tendn-
cia, com o tempo, que esses partidos
deixem de existir, incorporando-se ou fundin-
do-se com outros partidos. Especialmente
para os pequenos partidos ideolgicos tra-
dicionais no Brasil, a clusula de barreira
pode significar uma sentena de morte. J
os membros dos partidos nanicos, de alu-
guel, se eleitos, provavelmente se adapta-
ro mais facilmente s novas circunstncias,
inscrevendo-se em partidos mdios e gran-
des.
Diversos projetos em tramitao na C-
mara dos Deputados modificam as exign-
cias da clusula de barreira: h propostas
de reduo do percentual de votos exigidos
para o funcionamento parlamentar dos par-
tidos dos atuais 5% para 2% ou mesmo 1%
dos votos nacionais para a Cmara dos De-
putados; h projeto que garante funciona-
mento parlamentar ao partido que tenha
elegido pelo menos um deputado em cinco
estados da Federao; outro revoga os dis-
positivos da clusula de barreira; h, ainda,
a proposta de se considerar superada a clu-
sula de barreira quando o partido preencher
uma ou outra das duas exigncias: 5% dos
votos nacionais ou 2% dos votos em 1/3 dos
Estados. Esses projetos foram elaborados
por deputados do PCdoB e do PL, mas tam-
bm tramita na Cmara um projeto de de-
putado do PSDB que reduz de 5% para 2%
dos votos vlidos nacionais a exigncia da
clusula de barreira para o partido ter funcio-
namento parlamentar.
Esses projetos, se levados votao e
aprovados ainda em 2006, supostamente
no afetaro o funcionamento parlamentar
tal como previsto na lei de 1995, cujas exi-
gncias passam a vigorar somente agora.
Dessa forma, tudo indica que ser experi-
mentada, pela primeira vez na democracia
brasileira, a chamada clusula de barreira.
Agradeo a Felipe Nunes dos Santos, aluno do Curso
de Cincias Sociais, que recolheu informaes para
este verbete, em pesquisa no stio da Cmara dos
Deputados.
191
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192
Reforma
Constitucional
Glucio Soares
As posies relativas reforma constitu-
cional formam um contnuo desde as que
nos dizem que a Constituio de 1988 no
precisa de reformas e sim de tempo; pas-
sando pelas que preconizam mudanas
pontuais, pequenos ajustes, mantendo a atual
estrutura e at as que afirmam que a Cons-
tituio reflete uma concepo errada do Es-
tado e das suas relaes com a cidadania,
devendo ser amplamente reformada ou
substituda. Este texto usa a experincia de
outros pases para analisar a questo da re-
forma constitucional a partir de trs consi-
deraes:
A extenso da Constituio
O carter da Constituio
A representao dos partidos no Congresso
O tamanho das Constituies varia, e
muito. A do Brasil das maiores, como o
so a da Argentina, a da ndia e a do Mxi-
co. Do lado curto, esto as constituies
de pases como a Frana (1958; 1982), a
Coria do Sul, a Indonsia e a de Hong Kong
(de 1990). Algumas so breves, mas de co-
bertura ampla, como as do Canad, da Aus-
trlia, e de Singapura. Muitos acham que
uma constituio deve ser breve e direta,
usando como exemplo a Constituio dos
Estados Unidos, que se destaca pela sua
durao e brevidade, tem sete artigos e vin-
te e sete emendas. A XXVII
a
emenda foi pro-
posta em 25 de setembro de 1789 e ratificada
em 7 de maio de 1992, mais de dois scu-
los depois. Nos ltimos cinqenta anos ape-
nas quatro emendas, de nmeros XXIII a
XXVI, foram propostas e aprovadas; do lado
oposto, a da ndia, com 395 artigos, j teve
93 emendas (at 14 de fevereiro de 2006).
193
Historicamente, as constituies tende-
ram a crescer. Sartori, comentando a Cons-
tituio da ndia, que tem 395 artigos, e a
nossa, com 245 artigos, afirmou que existe
uma tendncia ao crescimento das consti-
tuies desde o fim da Segunda Guerra Mun-
dial.
1
O nmero das constituies funo
do surgimento de novas naes: mais da
metade das constituies existentes so pos-
teriores a 1974. H mais constituies, mas
elas tambm so maiores. A tendncia ao
crescimento das constituies tambm se
observa no nvel estadual. Robert Luce, um
importante poltico que era um estudioso das
constituies estaduais americanas, concluiu
que na primeira dcada elas tinham, na m-
dia, dez pginas e meia; nas trs dcadas
seguintes, 12 pginas, e de 1815 a 1845, 16
pginas. Outros estados aumentaram o ta-
manho das suas constituies: Pensilvnia
de 11 para 31 e Delaware de 6 para 36.
A brevidade depende da cobertura, de
quantos temas diferentes esto na Consti-
tuio. Uma, bem escrita, direta, com am-
pla cobertura ser maior do que outra,
igualmente bem escrita e direta, mas de co-
bertura estreita. Uma deciso crucial, que
afeta o tamanho das constituies, o que
incluir e o que deixar de fora, para leis me-
nores.
As primeiras constituies eram polticas
e dispunham sobre como deveria ser o Es-
tado, suas divises e seus poderes. Em
muitos casos, foram seguidas por emendas
e disposies sobre os direitos e liberdades
individuais. A americana introduziu o famo-
so Bill of Rights. Muitas constituies poste-
riores adotaram essa modificao. Porm,
como notaram Sicat e Sicat, analisando as
Constituies tomando a americana como
ponto de partida, a extensa presena de
direitos econmicos e sociais e garantias
nas constituies mais recentes, demons-
tra que a nfase nas liberdades individuais
no era mais suficiente. Direitos sociais e
econmicos foram introduzidos. Essas incor-
poraes, de inspirao progressista, cres-
ceram com as vrias formas de estados
socialistas e social-democratas, mas foram
sendo incorporadas por outros estados. A
crise financeira dos estados trouxe baila a
necessidade de moderar alguns desses di-
reitos. Uma linha recente de pensamento in-
corpora a noo de equilbrio entre direitos
e deveres. possvel ter uma idia de se o
equilbrio existe numa Constituio simples-
mente contando artigos ou palavras relacio-
nados com os direitos e os deveres.
Os direitos e os deveres esto desigual-
mente representados na Constituio de
1988 por esse critrio. Os deveres apa-
recem apenas nove vezes, e destas, os
deveres esto imediatamente precedidos
por direitos em sete; as outras duas se
referem ao Poder Judicirio e ao Ministrio
Pblico. J direitos (no plural) aparecem
93 vezes. Outras presenas freqentes so
garantia (ias, etc.), que surge 85 vezes,
aposentadorias, etc. surge 65 vezes; sua
parenta prxima, penses (incluindo penso
e pensionistas) outras 41; os benefcios tm
forte presena, 81 vezes; a proteo e seme-
lhantes outras 48 vezes, e assim por diante.
A forte presena de direitos, combinada com
a escassez de deveres, sugere que pode
haver um desequilbrio na concepo da
Constituio. No uma imagem de ns, o
povo, mas de uma instituio externa que
est l para servir a quem tem direitos sobre
ela. Vrios itens que, em muitos pases, so
objeto de lei ordinria esto presentes na
Constituio de 1988.
Figura 1
Direitos e Deveres na Constituio de 1988
O equilbrio entre direitos e deveres
uma ampliao da posio de Hayek de que
a criao de direitos acarreta, simultanea-
mente, a criao de deveres e que os que
194
tero esses novos deveres precisam dos
meios para cumpri-los. Com meios adequa-
dos, os direitos constitucionais tm um im-
pacto positivo, como demonstraram Lorenz
Blume e Stefan Voigt da Universidade de
Kassel
2
. Blume e Voigt analisaram muitos
indicadores de direitos humanos, polticos e
sociais, chegando a quatro fatores, um dos
quais tem que ver com direitos de proprie-
dade, outro com direitos especficos, eman-
cipatrios (de mulheres e de trabalhadores)
e dois que se relacionam com direitos polticos
e com estruturas democrticas. Todos se rela-
cionam com a renda per capita em 2000 (log),
mas os direitos de propriedade foram os que
mais se correlacionaram; foram, tambm,
os nicos que se correlacionaram significa-
tivamente com outros indicadores, como o
crescimento da renda per capita entre 1993
e 2000. Contrariamente ao mito, as ditaduras
e regimes opressivos so economicamente
ineficientes.
O carter paternalista, protecionista e
assistencialista do Estado se revela na fre-
qncia com que certos temas aparecem
na Constituio.
Figura 2
Outros tipos de Protecionismo e
Assistencialismo na Constituio
pases com alta renda per capita. A previ-
dncia do setor pblico causa um desequil-
brio maior do que a privada, que se refere a
um nmero muito maior de pessoas. Essa
discriminao um dos fatores que levam a
cidadania a um afastamento em relao ao
ideal de ver no Estado e na Constituio ns,
o povo. Estado, Constituio, polticos e po-
der integram a alteridade. A falta de identi-
dade com eles gerou uma espcie de lei
de Gerson em relao a eles e as conse-
qentes atitudes reivindicatrias. O corporati-
vismo impede que o Estado e suas instituies
sejam percebidos como nossos; a Nao,
sim, o Estado, no.
Como saber se uma constituio
boa ou no?
O teste do tempo tem sido enfatizado
como critrio para avaliar a qualidade das
Constituies. Hague, Harrop e Breslin, em
2001, reforam a imagem das constituies
como produtos da engenharia poltica, que
devem ser julgadas por quo bem resistem
ao teste do tempo. Esses autores acham
que freqentes emendas constitucionais in-
dicam um sistema poltico sob presso. No
devemos esquecer que h dois parmetros
importantes na anlise das emendas (e re-
formas) constitucionais, o tempo e a dimen-
so. H mais o que emendar e reformar em
Constituies de ampla cobertura, e se es-
pera que as emendas diminuam depois de
certo tempo. A maneira de emendar as cons-
tituies varia muito.
No Brasil, as emendas constitucionais
exigem maioria de 60% em cada Casa:
Art. 60, III - 2 - A proposta ser discutida e
votada em cada Casa do Congresso Nacional,
em dois turnos, considerando-se aprovada
se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos
dos respectivos membros.
Esta maioria nas duas casas no fcil
de ser obtida em temas que separem go-
verno e oposio devido pulverizao parti-
dria. Os dados referentes Cmara dos
No Brasil, a herana corporativista pesou
muito sobre os gastos do Estado, conce-
dendo ao funcionalismo privilgios e prerro-
gativas no encontrveis na maioria dos
195
Deputados mostram que, em 1990, era neces-
srio que os cinco maiores partidos se unis-
sem para garantir a aprovao de emendas
constitucionais e quatro para obter maioria sim-
ples; em 1994, eram necessrias as cadeiras
dos trs maiores partidos para a maioria sim-
ples e quatro para obter os 60%; situao que
se repetiu em 1998. Em 2002, tanto a maioria
simples quanto as emendas necessitavam de
todos os votos dos quatro maiores partidos.
Figura 3 - Nmero de partidos necessrios para
obter maioria simples e para Emendas Constitu-
cionais na Cmara dos Deputados
Carlos Ranulfo.
4
Antes mesmo de iniciadas
as sesses, assim como nos primeiros
meses de cada legislatura, observa-se uma
debandada de deputados de vrios partidos
na direo de partidos da base governista.
Esse movimento s existe porque as cadei-
ras so consideradas como pertencentes ao
deputado e no ao partido e porque as tro-
cas so permitidas.
Pensar a formao de maiorias governis-
tas estveis com base em partidos , ape-
nas, a primeira aproximao. Os arranjos
institucionais brasileiros estimulam outra
caracterstica, a infidelidade partidria, que
pulveriza as negociaes para a formao
de maiorias estveis com que governar. Alm
de negociar com partidos e grupos, o gover-
no forado a negociar individualmente com
os parlamentares.
Reformas constitucionais de interesse do
governo podem, com relativa facilidade, ser
bloqueadas pela oposio; no obstante, as
mais necessrias so as relativas crise fi-
nanceira do Estado, porque tocam no seu
carter assistencialista, as que eliminem
privilgios e as que corrijam o desequilbrio
entre direitos e deveres.
Um ponto importante de uma reforma
constitucional seria aumentar o controle dos
eleitores sobre os eleitos. Lars P. Feld e Marcel
R. Savioz (1997) estudaram os efeitos da
democracia direta e do maior controle sobre
o desempenho econmico na Sua, con-
cluindo que existe uma associao robusta
entre os dois.
Num sistema eleitoral em que alguns inte-
resses corporativos e particulares garantem
a eleio de parlamentares, difcil alterar a
concepo do Estado, tal qual refletida na
Constituio, de representao muito desi-
gual de interesses, com privilgios e prerro-
gativas espalhados no seu texto, a um
Estado onde todos sejam, efetivamente,
iguais perante a Lei e onde direitos e deve-
res, gastos e receitas, se equilibrem. E, mais
importante, que tenhamos uma atitude de
paternidade e responsabilidade pelo Estado
e no uma atitude exclusivamente reivindi-
catria. Ns, o povo...
No obstante, esse apenas um exer-
ccio ilustrativo. Em 2002, a segunda maior
bancada, a do PFL, e a quarta, do PSDB,
eram da oposio. Situao semelhante se
configurou nas legislaturas que se iniciaram
em 1998, 1994 e 1990. Com base, apenas,
nos partidos, este exerccio analtico sugere
que a distribuio de cadeiras na Cmara
dos Deputados tornou difcil governar e mais
fcil fazer bloquear a ao do governo e que
apenas as mudanas constitucionais quase
consensuais so aprovadas. No obstante, a
Constituio trazia embutida a necessidade
de muitas emendas, haja vista a que a pa-
lavra emenda aparece nada menos do que
759 vezes no seu texto. As emendas e refor-
mas constitucionais podem ter um impacto
sobre o crescimento econmico como argu-
mentam Sicat e Sicat.
3
A tentativa de obter maioria para poder
governar se reflete nos dados sobre a mu-
dana de partidos, muito bem estudada por
196
Notas
1
No obstante, h vrias revises que reduziram o
nmero de artigos, como a da Somlia de 156 para
130, e a da Coria do Sul de 171 para 166.
2
The Economic Effects of Human Rights, Paper N
66/04.
3 Ver, da mesma srie, The Constitution and economic
progress: when more is less and less is more.
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Parlamentares
Marcus Melo
Juntamente com o trabalho em comis-
ses, a apresentao de emendas parlamen-
tares representa parte essencial do trabalho
legislativo. Uma emenda qualquer propo-
sio apresentada como acessria a pro-
posta de emenda Constituio, a Projeto
de Lei ordinria, de lei complementar, de
decreto legislativo ou de resoluo (estes
ltimos se referem a competncias privati-
vas do Legislativo, e tm pouca relevncia
poltica em sentido mais amplo). As emen-
das apresentadas visam influenciar as deci-
ses de poltica pblica e, como tal, so
iniciativas legtimas no processo legislativo.
No Brasil, no entanto, as emendas ao ora-
mento passaram a ser vistas como meca-
nismos ilegtimos e escusos de barganha
poltica em virtude de sua estreita vincula-
o com jogos de patronagem e corrupo.
Em sistemas presidencialistas, principal-
mente os multipartidrios, como o caso
brasileiro, em que so freqentes os gover-
nos de coalizo, as emendas e sua eventual
incorporao representam, potencialmente,
mecanismos importantes de negociao en-
tre os membros da coalizo. O desenho ins-
titucional hbrido do pas em que traos
proporcionalistas (por exemplo, sistema elei-
toral proporcional) coexistem com caracte-
rsticas majoritrias (presidentes com amplos
poderes) implica maior espao para o tra-
balho das oposies ou para a barganha que
ocorre durante a tramitao legislativa de
uma proposio no seio da prpria coalizo
de governo. O espao privilegiado para o
emendamento so as comisses congres-
suais, embora as emendas tambm pos-
sam ser apresentadas no plenrio das Casas
Legislativas, seja a de origem da emenda
ou a revisora, conforme o caso.
198
Em pases cujos sistemas polticos apre-
sentam corte majoritrio h pouca atividade
de emendamento. Isso se deve, fundamen-
talmente, a trs fatores. Em primeiro lugar,
nesses sistemas so freqentes os gover-
nos majoritrios de partido nico, em que
os partidos tambm so fortes e disciplina-
dos (por exemplo, Reino Unido ou Frana).
Em segundo lugar, o(s) partido(s) de oposi-
o interfere(m) muito pouco na atividade
legislativa e governativa, seja porque as re-
gras de organizao dos trabalhos legislati-
vos conferem grande poder ao partido no
governo, convertendo os partidos de oposi-
o em expectadores da atividade governa-
tiva, ou em virtude de o trabalho das
comisses ser inexpressivo. Em terceiro lu-
gar, nos sistemas majoritrios de tipo parla-
mentarista, h pouco incentivo para o
emendamento, o qual, em muitos casos, se
confunde com o voto de desconfiana do
Legislativo. Em muitos pases que adotaram
as instituies parlamentaristas britnicas a
prtica de apresentao de emendas a Pro-
jetos de Lei ou ao oramento virtualmente
desconhecida. Ela substituda por nego-
ciao no plano intrapartidrio entre lide-
ranas partidrias e suas bases.
Esse padro de baixa atividade de emen-
damento ainda mais expressivo no caso
de emendas ao oramento. A despeito de
alguns traos que so universais como, nos
casos onde h a possibilidade de apresen-
tao de emendas, a exigncia de no se
exceder o teto fixado na lei do Executivo, h
grande variao quanto ao papel do legisla-
dor no processo oramentrio (OECD/World
Bank, 2003). Em alguns pases de claro de-
senho majoritrio como Austrlia, Irlanda,
Japo, Grcia e Nova Zelndia (alm de ou-
tros, como Israel e Uruguai), vedado ao
Legislativo alterar ou emendar o oramento,
cabendo-lhe apenas rejeit-lo ou aprov-lo
na ntegra. Em outros casos, embora no
haja vedao, os parlamentares nunca intro-
duzem mudanas no oramento (por exem-
plo, Reino Unido, Sucia, Blgica). H ainda
casos em que a proposio de uma emen-
da ao oramento equivale a um voto de des-
confiana (seis pases em conjunto de 37
pases do survey OECD/World Bank). Em
alguns pases permitida a apresentao
de emendas, mas se isso no ocorrer, a pro-
posta do Executivo aprovada por decurso
de prazo (por exemplo, Chile). Em pases
como a Colmbia e o Brasil, as emendas
parlamentares devem ser aprovadas pelo
Executivo para terem efeito legal (no caso
brasileiro esto sujeitas ao veto presidencial,
sendo passveis, portanto, de serem ainda
derrubadas). H variaes tambm quanto
ao grau de agregao do oramento. Em
muitos casos, permitem-se emendas apenas
no que se refere a agregados, e no no nvel
programtico e setorial (idem).
Com as mudanas introduzidas desde a
Constituio de 1988, o Brasil tornou-se par-
ticularmente permissivo no que se refere ao
ativismo parlamentar na rea do oramento
cerca de 70 mil emendas foram apresen-
tadas ao oramento em 1993 (em franco
contraste com a Constituio de 1967 que,
em seu artigo 65, vedava a apresentao de
emendas parlamentares). Aps sucessivas
medidas restritivas, adotadas depois do
escndalo do oramento, os parlamentares
podem apresentar emendas limitadas quanto
ao valor total da apropriao, ao nmero e
ao tipo de emenda (individual, coletiva e de
relatoria), e com elevado nvel de desagre-
gao (em nvel de projeto). No entanto, essa
relativa liberalidade compensada pelo fato
de que o oramento apenas autorizativo e,
no, mandatrio (caso dos EUA, entre ou-
tros). O Executivo tem o poder negativo de
deixar de executar emendas, o que lhe per-
mite selecionar o oramento a ser executa-
do conforme suas preferncias (Alston et al.,
2005).
As emendas parlamentares adquiriram
grande centralidade no debate pblico re-
cente, e na literatura de cincia poltica bra-
sileira, em trs contextos distintos, dois dos
quais marcados por forte crise institucional.
Em primeiro lugar, durante o processo de
reforma constitucional na dcada de 90,
quando a questo do suposto abuso do
processo de emendamento por parte dos
199
partidos de oposio foi colocada na agenda.
A principal questo, neste contexto, refere-
se ao impacto do processo de emendamento
sobre a capacidade governativa, especial-
mente no que se diz respeito aprovao e
implementao da agenda de reformas do
governo. Neste contexto, o atribulado pro-
cesso de tramitao de emendas constitu-
cionais na rea da previdncia social, da
administrao pblica e da reforma tribut-
ria, pelo seu passo relativamente errtico e
sua extenso no tempo, levou a crticas e
propostas de reforma institucional. Essas cr-
ticas tambm estavam vinculadas ao rito pro-
cessual de aprovao de emendas, que
incluam dispositivos sobre a apresentao
de destaques para votao em separado
(DVS) as quais favoreciam a obstruo por
parte da oposio ao governo.
O segundo contexto foi o do escndalo
do oramento no incio da dcada de 90,
que revelou os mecanismos de corrupo
na apresentao de emendas. Finalmente,
os escndalos ocorridos durante o governo
Luiz Incio Lula da Silva, a chamada crise
do mensalo e a crise da mfia dos
sanguessugas envolvendo a execuo de
emendas ao oramento na rea da sade.
O debate na cincia poltica brasileira e
internacional em torno dessas questes teve
como eixo articulador as relaes Executivo-
Legislativo e o papel das emendas ao ora-
mento na formao da base de apoio
parlamentar ao Executivo. Esse debate se
inscreve em uma discusso mais ampla
sobre as instituies polticas e seus efeitos
sobre a governabilidade. Duas perspectivas
rivais podem ser identificadas. O argumen-
to geral que conclui que as instituies pol-
ticas produzem ingovernabilidade focaliza os
seguintes aspectos e relaes de causali-
dade: acredita-se que o presidencialismo
produz ingovernabilidade devido s origens
separadas dos mandatos do Executivo e
Legislativo, abrindo-se, dessa forma, a pos-
sibilidade de existncia de executivos sem
sustentao parlamentar (Ames, 1995).
Argumenta-se, tambm, que esses efei-
tos so potencializados pelo uso de regras
eleitorais que produzem incentivos para o
comportamento individualista dos parlamen-
tares, como o voto proporcional com lista
aberta adotado no pas (idem). Esses incen-
tivos minariam, segundo essa perspectiva
analtica, a coeso e a disciplina partidrias.
A regra proporcional com clusulas de bar-
reira excessivamente permissivas tambm
impactaria a governabilidade por produzir um
quadro de fragmentao partidria, expres-
so em um elevado nmero de partidos efeti-
vos, exacerbando os problemas de formao
de base de apoio para o governo. O federa-
lismo, por sua vez, contribuiria para a ingo-
vernabilidade por fortalecer as lealdades
polticas de carter local e regional. Nessa
perspectiva, portanto, executivos dbeis se-
riam refns de um congresso fragmentado
e voltado para questes de carter localista
e paroquial. As emendas parlamentares
seriam, ainda, nessa perspectiva analtica,
os exemplos paradigmticos de compor-
tamento de tipo localista.
Na perspectiva rival, argumenta-se que
os executivos dispem de um conjunto de
instrumentos institucionais que garantem ao
Executivo preponderncia nas relaes com
o Congresso (Figueiredo; Limongi, 2002).
Dentre esses, destacam-se as medidas pro-
visrias, as competncias privativas na rea
administrativa financeira e oramentria, e o
controle da agenda dos trabalhos congres-
suais. Segundo tal perspectiva analtica, os
incentivos existentes na arena extracongres-
sual arena eleitoral, por exemplo tm
pouca influncia no comportamento parla-
mentar no Congresso. Nesta ltima arena,
as regras de funcionamento do Congresso
conferem forte primazia ao Executivo e aos
lderes partidrios, possibilitando previsibili-
dade ao resultado da interao entre o Exe-
cutivo e o Legislativo: poder-se-ia prever
efetivamente grande sucesso do Executivo
na aprovao de sua agenda.
Como a questo das emendas parlamen-
tares pode ser analisada nessas distintas
linhas argumentativas? Trs aspectos po-
dem ser destacados. O primeiro refere-se
relao entre execuo de emendas e apoio
200
ao Executivo. A questo fundamental se
h efetivamente uma correlao entre essas
duas variveis e qual o mecanismo causal
envolvido. Os parlamentares so premiados
com a execuo de suas emendas pelo seu
apoio ao Executivo ou passam a apoiar o
Executivo porque tm suas emendas exe-
cutadas? Mueller e Pereira (2002) encontram
evidncias para ambas as hipteses, elimi-
nando os problemas de endogeneidade nes-
sa correlao com o uso de variveis
instrumentais. Limongi e Figueiredo (2005)
contestam a plausibilidade dessas hipte-
ses, argumentando que a filiao partidria
seria um preditor mais importante do com-
portamento de apoio do parlamentar, embo-
ra o modelo estatstico que testam seja
inconclusivo sobre o papel isolado da vari-
vel apoio ao Executivo na explicao. Como
as duas variveis esto correlacionadas,
permanecem problemas metodolgicos
para a explicao. A questo tambm no
pode ser adequadamente discutida consi-
derando-se o comportamento de parlamen-
tares da oposio (que, supostamente,
seriam aqueles propensos a serem coopta-
dos pela execuo estratgica de suas
emendas). Afinal, grande parte do jogo ora-
mentrio envolve parlamentares da prpria
base do governo. Ou seja, no h incon-
gruncia entre a correlao entre apoio ao
governo e partido, por um lado, e premiao
ao parlamentar com base no seu comporta-
mento.
Algumas questes ainda no esto ade-
quadamente respondidas pela literatura,
como, por exemplo, a existncia de parla-
mentares que no apresentam emendas ao
oramento, mas apiam o governo. No
possvel concluir, com base no conheci-
mento existente, que o governo depende
exclusivamente da liberao de verbas para
governar. A refutao dessa tese tambm
exigiria, obviamente, a considerao de
outras variveis para mensurar o efeito iso-
lado desta varivel.
O segundo aspecto da discusso refere-
se interpretao da natureza do jogo poltico
em torno do oramento. Uma interpretao
desse jogo que os parlamentares tentam
maximizar suas chances de reeleio e, para
tanto, buscam fundamentalmente apre-
sentar emendas que maximizem essas
chances. Essa premissa comportamental
tem como implicao que as agendas do
Executivo Federal e dos parlamentares indi-
viduais so distintas em virtude do impera-
tivo da chamada conexo eleitoral. Como a
base eleitoral do presidente abrange o pas
como um todo, o Executivo Federal busca
maximizar seu desempenho nas questes
para as quais responsabilizado nas elei-
es: questes fiscais, desempenho macro-
econmico e nvel de desemprego (e,
crescentemente, tambm para programas
de transferncia de renda). Os parlamen-
tares individuais concentram seus esforos
em patrocinar emendas que atraiam bene-
fcios tangveis para as suas bases (micror-
regies ou estados, ou setores). Essas
transferncias freqentemente representam
um custo para o governo federal (ou um des-
vio em relao ao ponto que expressa me-
lhor sua preferncia em uma representao
espacial de alternativas de polticas). Crti-
cos dessa viso sustentam no haver uma
agenda parlamentar e outra do Executivo
Federal, mas, sim, uma agenda de gover-
no e uma da oposio. No limite, argu-
menta-se que o Executivo Federal domina
o processo oramentrio e ele prprio, atra-
vs de suas lideranas (no caso do ora-
mento, os relatores da comisso), define
parte importante do contedo das emendas
parlamentares que j so parte da agenda
poltica (e por extenso eleitoral) do Execu-
tivo (Limongi; Figueiredo, 2005).
O terceiro aspecto refere-se ao papel das
emendas individuais no comportamento
parlamentar. Aps as mudanas voltadas
para racionalizar o processo oramentrio e
que foram introduzidas desde 1996, as
emendas individuais diminuram sua impor-
tncia no conjunto das emendas. Sua pouca
expresso em termos de valores quantitativos
alocados e em termos relativos vis--vis as
emendas coletivas (cerca de 20% do total)
e de relatoria tem levado a crticas sobre seu
201
papel no jogo entre o Executivo e o Legis-
lativo. No entanto, permanece o enigma de
por que tantos parlamentares se envolvem
ativamente com o emendamento e a cons-
tatao de que, embora diminutas em va-
lores, as emendas influenciam as chances
de reeleio.
A agenda de pesquisas sobre essa ques-
to deve considerar outros aspectos em an-
lises que controlem o efeito potencial de um
amplo nmero de variveis explicativas do
apoio parlamentar ao Executivo. Dentre esses
se destacam a distribuio de portflios
ministeriais, de postos de comando nas
empresas estatais e cargos na administra-
o pblica federal, nos fundos de penso
das empresas, como tambm alocao de
contratos e concesso de crdito. Uma an-
lise mais fina deveria desagregar os parla-
mentares por categorias, uma vez que
razovel supor que o jogo das emendas in-
dividuais ao oramento envolve um conjunto
especfico de parlamentares provavelmente
os que no tm acesso a outros recursos
polticos, tais como os citados acima. Outra
varivel que deve ser considerada a dis-
tncia ideolgica entre os membros da coa-
lizo pode-se hipotetizar que os membros
mais distantes do partido hegemnico seriam
mais propensos a trocar apoio por votos. Por
sua vez, a operacionalizao dos testes para
confirmao dessas hipteses freqente-
mente envolve o uso dos registros de vota-
es nominais para matrias em que haja
encaminhamento conhecido do Executivo
sobre a matria. O uso de votaes nomi-
nais tambm apresenta problemas metodo-
lgicos conhecidos, de forma que o debate
em torno dessas questes dever perdurar.
Em sntese, possvel identificar poten-
cialmente um trade off entre eficincia go-
vernativa e extenso da atividade de
emendamento. Se, por um lado, o processo
de emendamento pode levar ao aprimora-
mento tcnico de propostas e, conseqen-
temente, a um maior alinhamento ou
consistncia entre as preferncias da socie-
dade (ou do chamado eleitor mediano), ele
tambm pode comprometer a eficcia de
governos, ao produzir uma demora indese-
jvel no processo de tomada de decises,
sobretudo em contexto de choques adver-
sos ou crises, e ao afetar a racionalidade na
alocao de recursos. Contudo, como assi-
nalado, as emendas parlamentares passaram
a representar, simbolicamente, as distores
e as mazelas da democracia brasileira e as
vicissitudes de governos de coalizo.
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202
Emendas
Constitucionais
Cludio Gonalves Couto
Sucintamente, emendas constitucionais
so mudanas pontuais do texto constitu-
cional, efetuadas de acordo com procedi-
mentos especficos, que so, eles mesmos,
fixados na Constituio. Em regra, tais pro-
cedimentos so mais exigentes do que os
necessrios aprovao de leis, deman-
dando consensos polticos mais amplos do
que os que propiciam a formao de maiorias
parlamentares estritas (50% + 1), requeridas
para que leis sejam aprovadas pelo Legisla-
tivo. Isso ocorre por ser a Constituio mais
importante do que as demais normas legais
que a ela se subordinam , pois serve
de base vida poltica. Por isso, entende-se
que deva possuir maior permanncia, razo
pela qual se dificulta sua modificao, con-
ferindo-lhe estabilidade e preservando-a de
alteraes freqentes, suscetveis de ocor-
rer no calor das disputas polticas momen-
tneas. Sua condio de mudanas pontuais
distingue as emendas de processos espe-
ciais chamados de Reviso Constitucional,
que por vezes tm carter mais abrangente
e so capazes de alterar mais profundamente
a Constituio.
Tanto as emendas como a reviso podem
servir, em princpio, para corrigir imperfeies
do texto constitucional (Levinson, 1995), se-
jam elas decorrentes da perda de atualida-
de diante das mudanas sociais, seja em
virtude do que possa ser considerado a pos-
teriori um erro dos constituintes. De qualquer
modo, tanto a importncia da distino entre
emenda e reviso, quanto os procedimen-
tos exigidos para o emendamento constitu-
cional variam muito entre os pases, sendo
impossvel estabelecer um modelo nico,
vlido para todos os casos. Tal variao de-
corre dos diversos entendimentos sobre o
203
significado da prpria Constituio para o
regime poltico que embasa.
Podemos considerar uma Constituio de
duas perspectivas, uma ideal, outra empri-
ca. Do ponto de vista ideal, Constituio o
ordenamento jurdico supremo e primrio do
Estado, determinando (1) suas estruturas
fundamentais, (2) as regras bsicas de seu
funcionamento e (3) os direitos essenciais de
seus cidados. Logo, normas que no cor-
respondam a esses trs elementos no so
constitucionais e ficam foram do texto da
Constituio, sendo remetidas s leis. este
o caso de normas que: (a) entrando em mi-
ncias, no contemplam exclusivamente o
que fundamental, essencial ou bsico nos
trs elementos tipicamente constitucionais,
mas especificam seu funcionamento; ou (b)
simplesmente no tratam desses trs as-
pectos, referindo-se a outros assuntos. Tam-
bm no so constitucionais as normas que
regulamentam de forma partidariamente
controversa aspectos dos trs elementos
constitucionais mencionados. Ao deixar de
estipular normas bsicas, as leis estabele-
cem, ao invs disso, normas de carter se-
cundrio, tercirio, etc. Estas devem ser,
contudo, logicamente compatveis com as
normas fundamentais que compem a Cons-
tituio.
A importncia da compatibilidade decorre
da supremacia da Constituio sobre as
demais normas: estando hierarquicamente
submetidas Constituio, podem variar
apenas dentro dos limites que a normativi-
dade constitucional admite. Por exemplo, se
a Constituio fixa que X > Y, a normativida-
de infraconstitucional pode variar infinitamen-
te na sua regulamentao de X, fixando X,
X, X, etc., mas sempre sob a condio
de que todo X > Y. Se alguma norma infra-
constitucional uma lei, um decreto
implicar que X < Y, ento ela ser conside-
rada inconstitucional. Desse modo, se os
atores polticos desejarem que X < Y, eles
no podero faz-lo por meio de leis ou atos
administrativos, que so hierarquicamente
inferiores Constituio, precisando mud-la,
emendando-a ou revisando-a.
Entretanto, empiricamente uma Consti-
tuio pode se afastar desse modelo ideal
de duas formas distintas. Na primeira, alm
do ordenamento jurdico primrio, uma Cons-
tituio pode conter normas de carter secun-
drio, tercirio, etc., com isso: a) adentrando
ao detalhamento dos elementos fundamen-
tais da organizao de um Estado; b) tratan-
do de matrias referidas a esses elementos
fundamentais de um modo sujeito a contro-
vrsias partidrias contnuas; ou c) normati-
zando assuntos estranhos aos elementos
fundamentais da organizao estatal. Neste
caso, o critrio de contedo para distinguir o
que diz ou no respeito Constituio perde
importncia, e resta apenas verificar qual
texto legal formalmente designado como
sendo a Constituio, independentemente
do que possa conter (Couto; Arantes, 2006).
A segunda maneira pela qual uma Cons-
tituio realmente existente se afasta do
modelo ideal quando ela no , na prtica,
o ordenamento jurdico supremo do Estado,
no ocupando efetivamente uma posio
superior na hierarquia das normas (Kelsen,
1990). Isso ocorre caso a normatividade cons-
titucional no estabelea limites ao que pode
ser feito nas arenas legislativa ou executiva,
deixando legisladores ou membros do Exe-
cutivo livres para decidir normas que contra-
riam a Constituio e mesmo assim so
vlidas. Embora em democracias tal latitu-
de decisria dificilmente seja desfrutada
pelo Executivo, ela em vrios casos o pelo
Parlamento, considerado soberano e, portan-
to, habilitado a modificar ilimitadamente todo
o direito em vigor.
Em tais casos, sendo a Constituio equi-
parada legislao comum, no mais se
verifica uma hierarquia de normas ao me-
nos na prtica , e a modificao das deter-
minaes constitucionais ocorre facilmente.
A facilidade se deve possibilidade de: a)
criar normas que contrariam a Constituio
sem a exigncia de que esta seja emendada
ou revisada; b) passar emendas cuja dificul-
dade de aprovao a mesma da aprova-
o de leis; c) aprovar leis que contrariam a
Constituio, mas no so derrogadas em
204
funo disso. A primeira situao vale na-
queles pases que no tm uma Constitui-
o escrita, sendo o direito constitucional
costumeiro renovvel e revogvel por deci-
ses parlamentares comuns (Reino Unido,
Nova Zelndia); a segunda, naqueles casos
que, mesmo dispondo de uma constituio
escrita, exigem-se para sua modificao
procedimentos equivalentes aos da aprova-
o de leis (ustria); a terceira se verifica
onde uma lei que contrarie a Constituio
no possa ser derrogada seno pela vonta-
de do mesmo Parlamento que a aprovou
(Frana).
Outra conseqncia da soberania do Par-
lamento nos pases sem supremacia cons-
titucional que no haver outro rgo capaz
de derrogar leis inconstitucionais. Porm,
onde a Constituio for soberana, a derro-
gao da legislao e de outras normas jur-
dicas ocorrer pela interveno dos tribunais.
Esta pode ocorrer: a) apenas de forma loca-
lizada, para o caso concreto, quando algum
requer o direito de no cumprir leis inconsti-
tucionais, sem, contudo, implicar a anulao
da lei, que continua valendo para os demais;
ou b) de forma geral, abstrata, por meio de
um tribunal constitucional ou de uma corte
suprema, que se torna instrumento-chave
para assegurar sua prevalncia sobre as
demais normas, anulando decises parla-
mentares majoritrias que porventura estejam
em desacordo com disposies constitu-
cionais. Portanto, o controle judicial da cons-
titucionalidade das leis impede que decises
legislativas contrariem preceitos constitu-
cionais, requerendo a aprovao de emen-
das constitucionais. Da que, na tentativa de
explicar os processos de mudana consti-
tucional, costume-se relacionar estreitamente
as regras de emendamento forma como
as cortes controlam (ou no) a constitucio-
nalidade da legislao.
Todavia, essa relao complicada para
o funcionamento da democracia, pois o
Judicirio pode agir no apenas como um
protetor da Constituio contra normas incons-
titucionais, mas tambm como um ator cons-
tituinte no-eleito. Donald Lutz (1995) observa
que quanto mais difcil for mudar uma Cons-
tituio por meio de emendas, mais prov-
vel ser a interveno dos juzes na poltica
cotidiana. O Judicirio torna-se uma vlvula
de escape para mudanas constitucionais
desejadas por setores da populao, porm
difceis de realizar pelos trmites polticos
normais. Levando para os tribunais a redefi-
nio dos limites constitucionais legisla-
o transforma-se a interpretao judicial
num atalho para mudanas: constitucionali-
zam-se ou inconstitucionalizam-se judicial-
mente normas vigentes que permaneceriam
inalteradas at que se conseguisse modifi-
car o prprio texto da constituio mediante
emendamento. Cria-se, porm, um srio
problema de legitimidade democrtica, j
que juzes no tm representatividade, pois
no so eleitos. Esse quadro caracteriza a
situao dos Estados Unidos, onde a Cons-
tituio pouqussimo emendada, e a Su-
prema Corte possui papel importantssimo
na poltica cotidiana.
engano supor que o ativismo judicial
nos EUA decorra de ser a Constituio desse
pas muito sucinta e genrica, tornando-se
alvo fcil da interpretao das cortes e facili-
tando sua intromisso na vida poltica. O
problema no est no carter genrico do
texto, mas na dificuldade de emend-lo. As
exigncias para modificar formalmente o
texto constitucional nos EUA so rigoross-
simas: requer-se o apoio de 2/3 de cada uma
das cmaras do Congresso (Casa de Repre-
sentantes e Senado) para se iniciar uma pro-
posta que, depois disso, deve ser aprovada
por trs quartos dos estados da Federao
nas Assemblias Legislativas ou em con-
venes convocadas somente para isso. No
casual que se aprovaram apenas 27 emen-
das em 220 anos; ou 17 emendas em 215
anos, desconsiderando-se as 10 primeiras,
aprovadas num nico pacote negociado
quatro anos antes, quando da aprovao do
texto original. Noutro extremo est o Brasil:
em apenas 18 anos a Constituio foi emen-
dada 58 vezes. O que explica essa diferena?
O Brasil apresenta uma situao peculiar,
comparado a outros pases. A Constituio
205
de 1988 no contm apenas normas funda-
mentais, mas uma srie de disposies, que
so: a) detalhamentos de normas funda-
mentais; b) regulamentaes partidaria-
mente controversas delas; ou c) normas
completamente estranhas s fundamentais.
Nos trs casos, a Carta brasileira, em vez
de estabelecer apenas disposies consti-
tucionais propriamente ditas, estipula pol-
ticas pblicas. Isto traz duas conseqncias,
uma prtica, outra de princpio.
Conseqncia prtica: a constitucionali-
zao de polticas pblicas restringe a liber-
dade de governos e maiorias parlamentares
estritas para implementar suas agendas. A
modificao de qualquer dispositivo da Carta
exige maiorias ampliadas de 3/5 dos legis-
ladores na Cmara dos Deputados e no Se-
nado Federal, em duas votaes em cada
Casa, sendo que qualquer modificao efe-
tuada por uma delas naquilo decidido pela
outra obriga a uma nova apreciao do pon-
to alterado, at haver concordncia. Isto re-
quer coalizes parlamentares ampliadas,
bem mais onerosas do que as normalmente
necessrias para que partidos eleitoralmente
vencedores sustentem seus governos e im-
plementem suas agendas. Porm, como
as exigncias para o emendamento consti-
tucional no Brasil so relativamente menores
do que em outros pases, verifica-se um ele-
vado ndice de emendamento constitucional
em termos comparativos cerca de 3,13
emendas por ano. Assim, nossa Constituio
apresenta grande volatilidade formal, embora
o grosso das modificaes incida no sobre
provises verdadeiramente constitucionais,
mas sobre polticas pblicas constituciona-
lizadas (Couto; Arantes, 2003).
Conseqncia de princpio: a constitucio-
nalizao de polticas pblicas antidemo-
crtica. Em decorrncia dos trmites mais
exigentes para o emendamento constitu-
cional em relao aprovao de leis, a
constitucionalizao de matrias que so alvo
da controvrsia cotidiana dos partidos na
poltica competitiva obstaculiza a alterao
do status quo por governos e maiorias parla-
mentares eleitas para faz-lo. Curiosamente,
tal situao foi gerada por uma Assemblia
Nacional Constituinte que decidiu com base
numa regra de maioria estrita (50% + 1) em
sesso unicameral, mas que determinou a
necessidade de 3/5 dos votos em duas c-
maras para alterar suas decises no futuro.
Portanto, criou-se no Brasil um problema de
legitimidade intertemporal: uma maioria
estrita constitucionalizou matrias de natu-
reza infraconstitucional, permitindo que no
futuro apenas maiorias ampliadas pudessem
modific-las, onerando governos e maiorias
legislativas com o nus de construir con-
sensos ampliados, caso desejassem imple-
mentar agendas conflitantes com as polticas
herdadas.
De fato, os governos brasileiros empe-
nharam-se em construir supermaiorias para
governar mudando a Constituio. Fernando
Henrique Cardoso construiu coalizes que lhe
deram cerca de 75% das cadeiras nas duas
casas do Congresso; aprovaram-se 35
emendas. Luiz Incio Lula da Silva chegou a
deter apoio semelhante na Cmara, mas jamais
ultrapassou 60% dos votos no Senado; apro-
varam-se 13 emendas. As 48 emendas apro-
vadas durante os mandatos desses dois
presidentes do uma mdia de quatro por
ano, idntica do perodo Itamar Franco,
quando oito emendas passaram em pouco
mais de dois anos, seis delas (Emendas
Constitucionais de Reviso) durante a Revi-
so Constitucional agendada no prprio tex-
to da Carta de 1988 para ocorrer cinco anos
aps sua promulgao, indicando que os
prprios constituintes anteviam que dispo-
sies como as da Constituio brasileira
necessitariam de mudanas, mesmo que
pouco tempo aps sua aprovao.
Como negociaes para a aprovao de
mudanas sobre disposies de teor parti-
drio geram muita barganha, essas emen-
das freqentemente inseriram ainda mais
polticas pblicas na Carta, sendo raras as
emendas que desconstitucionalizaram pol-
ticas. Durante o perodo FHC a Constituio
brasileira cresceu 15,3%, e a maior parte
dessa taxa decorre de novos dispositivos de
polticas pblicas (Couto; Arantes, 2003).
206
Essa dinmica engendrar novas tentativas
de modificao no futuro, e, conseqente-
mente, permaneceremos longamente presos
a uma agenda constituinte. A hiptese inversa,
da desconstitucionalizao de polticas p-
blicas, parece bastante improvvel.
Referncias
COUTO, Claudio; ARANTES, Rogrio Bastos. Constitucin o polticas
pblicas? Una evaluacin de los aos FHC. In: PALERMO; Vicente
(Comp.). Poltica brasilea contempornea: de Collor a Lula en aos de
transformacin. Buenos Aires: Siglo Veintiuno, 2003. p. 95-154.
COUTO, Claudio; ARANTES, Rogrio Bastos. Constituio, governo
e democracia no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So
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LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and
practice of constitutional amendment. Princeton: Princeton
LUTZ, Donald. Toward a theory of constitutional amendment. In:
LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and
practice of constitutional amendment. Princeton: Princeton
207
Oramento Pblico no
Brasil Democrtico
Paulo Calmon
O oramento pblico o documento que
consolida as estimativas das receitas e des-
pesas do governo. Nesse sentido, o ora-
mento pode ser considerado como um plano
que orienta as decises do governo sobre
mobilizao e o destino a ser dado aos re-
cursos a serem extrados da sociedade.
O oramento pblico resolve um proble-
ma recorrente no governo, isto , a definio
do perfil de alocao de seus recursos. Pro-
blemas recorrentes no governo tendem a
gerar solues institucionalizadas. Esse pro-
cesso institucionalizado de alocao de re-
cursos pblicos chamado de processo
oramentrio. Cabe enfatizar que alm da
fase de elaborao das estimativas de re-
ceitas e despesas, o processo orament-
rio inclui tambm as fases de execuo e
avaliao da alocao desses recursos.
O estudo da evoluo dos processos ora-
mentrios no tarefa simples. Ele vai alm
da anlise centrada apenas na evoluo das
tcnicas de gesto das finanas pblicas.
Isso porque o processo oramentrio revela
muito sobre a natureza do Estado e do regime
poltico existente. Algumas das perguntas
mais interessantes desse estudo dizem res-
peito evoluo das regras que regem as
diferentes formas de organizao desse pro-
cesso. Esse conjunto de regras tambm
chamado de estrutura de governana do
processo oramentrio. As caractersticas
gerais da estrutura de governana do pro-
cesso oramentrio so normalmente espe-
cificadas na Constituio de um pas, sendo
posteriormente complementadas por um
conjunto de normas adicionais.
A estrutura de governana do processo
oramentrio tem vrias funes, das quais
se destacam: a) a definio das arenas
208
decisrias; b) a certificao dos atores que
participaro dessas arenas; e c) a estrutura-
o das normas e procedimentos que orien-
taro a negociao entre esses atores.
Os processos oramentrios tm um
papel muito importante na sociedade. Em
ltima instncia, eles geram decises que
iro definir os ganhadores e perdedores da
ao do Estado. No por acaso que al-
gumas das grandes revolues na histria
tiveram, entre suas principais causas, o
descontentamento com os tributos e o perfil
do gasto pblico. Como bem afirmou Joseph
Schumpeter, um dos grandes pensadores
do sculo XX e pai da sociologia fiscal,
O esprito de um povo, seu nvel cultural,
sua estrutura social, o resultado das suas
polticas tudo isso e muito mais est re-
fletido em sua histria fiscal, desnudada de
todas as frases. Aquele que consegue ouvir
sua mensagem tambm capaz de discernir,
com maior clareza, os troves da histria.
Considere, por exemplo, as duas diferen-
tes origens da palavra que usualmente uti-
lizada para denominar o oramento pblico
e como estas refletem, em grande medida,
diferentes percepes do que deveria ser a
estrutura de governana do processo ora-
mentrio. Na lngua portuguesa, a palavra
orar um termo originalmente relacionado
tentativa de direcionar uma embarcao,
estimando onde se encontra a linha do vento.
Nesse sentido, orar uma atividade voltada
para a resoluo de um problema tcnico.
No entanto, em grande parte dos pases
europeus o termo mais utilizado para se refe-
rir ao oramento pblico a palavra budget.
Trata-se de palavra com origem curiosa:
budget era a pasta de couro que o Chanceler
do Errio ingls levava ao Parlamento con-
tendo a estimativa das receitas e despesas
do Rei. O Parlamento ento requeria que o
Chanceler abrisse sua pasta (open the
budget) revelando as intenes do Rei e sub-
metendo-as ao crivo dos representantes elei-
tos pelo povo. A prtica de submeter o
oramento pblico ao Legislativo prevaleceu
na Inglaterra desde o incio do sculo 13.
Ela se fundamentava no princpio de que sem
representao no haveria taxao. Esse
princpio se consolidou e passou a estabe-
lecer um dos pilares dos sistemas polticos
de vrios outros pases. O oramento enten-
dido como budget fundamentalmente um
ato de natureza poltica, refletindo a natureza
e a dinmica das instituies democrticas
nesses pases.
E no Brasil? Que estrutura de governana
adotada no processo oramentrio brasi-
leiro? Como essa estrutura evoluiu ao longo
do tempo? Qual a relao entre a evoluo
do processo oramentrio e a trajetria da
democracia representativa no pas?
O processo oramentrio no Brasil tem
peculiaridades que esto diretamente rela-
cionadas sua estrutura social, econmica
e poltica. Primeiramente, h que se consi-
derar a evoluo do Estado e como ela afe-
tou a capacidade de programar e controlar
as finanas do governo. Ao longo dos anos,
o setor pblico brasileiro foi se tornando maior
e mais complexo. Em funo disso, os con-
flitos dentro do Estado se multiplicaram e
tornou-se cada vez mais difcil estabelecer
mecanismos eficazes para a coordenao
da ao pblica. Apesar dos avanos nas
tecnologias de gesto do setor pblico, a
tarefa de elaborar e executar o oramento
hoje muito mais difcil e complexa do que
era h dcadas.
Em segundo lugar, mas igualmente im-
portante, h que se considerar tambm as
condies socioeconmicas do pas. O Bra-
sil um pas em desenvolvimento cujo pro-
cesso de crescimento foi marcado pela
gerao de externalidades sociais importan-
tes que aprofundaram um perfil desigual de
distribuio de renda e riqueza, somado a
uma trajetria da atividade produtiva caracte-
rizada por perodos de grande instabilidade
macroeconmica. Tais condies impem ao
governo uma enorme presso. H sempre a
expectativa de que este seja capaz de preco-
nizar e implementar aes que resolvam os
problemas sociais e econmicos do pas. Essas
presses afetam as condies de governa-
bilidade democrtica e criam constante incer-
teza na gesto dos recursos pblicos.
209
Finalmente, pode-se examinar as parti-
cularidades da trajetria do sistema poltico
e como estas reverberaram na evoluo da
estrutura de governana do oramento p-
blico. De maneira geral, pode-se constatar a
existncia de um movimento pendular nessa
estrutura, cuja dinmica regida pela tenta-
tiva de elevar a participao do Legislativo
nas decises sobre alocao de recursos e
pelas frustraes que esse processo gerou,
resultando em um movimento oposto, de
centralizao de poder no mbito do Execu-
tivo. No entanto, o que se constata que
esse movimento pendular afetou mais os
aspectos instrumentais da estrutura de go-
vernana do processo oramentrio do que
sua substncia.
Em outras palavras, o processo de cons-
truo da estrutura de governana do pro-
cesso oramentrio tem ocorrido em dois
nveis. Em um primeiro nvel, que define a
distribuio de poder decisrio entre o Exe-
cutivo e o Legislativo, h um movimento pen-
dular que reflete a trajetria do sistema
poltico brasileiro. Em um segundo nvel, h
restries de carter estrutural, associadas
dinmica do Estado brasileiro e evolu-
o da democracia no pas. Nesse segundo
nvel manifesta-se, de forma consistente ao
longo do tempo, a existncia de um profundo
hiato de capacidade no setor pblico, eviden-
ciando as dificuldades enfrentadas pelo Es-
tado brasileiro em mobilizar e programar
recursos, assim como em coordenar, con-
trolar e avaliar adequadamente suas aes
no sentido de atender s expectativas e de-
mandas da sociedade.
Se considerarmos apenas o primeiro nvel,
isto , o movimento pendular de concentrao
ou desconcentrao do poder decisrio,
nota-se que ele ocorre de maneira no harm-
nica. De forma muito sumria, poderamos
destacar os seguintes marcos principais
nesse movimento:
A aprovao das Constituies de 1824 e
1891, que estruturam o processo oramen-
trio brasileiro, dando papel de destaque ao
Legislativo, mas concedendo ao Ministrio
da Fazenda a iniciativa de elaborar a proposta
oramentria.
O veto presidencial proposta orament-
ria aprovada pelo Legislativo em 1922, em
funo do uso abusivo das emendas parla-
mentares, no episdio que marcaria o fim
das chamadas caudas oramentrias e se
constitui na primeira tentativa de disciplinar
sistematicamente a interveno do Legislativo
em matria oramentria.
A tentativa de concentrar o poder decisrio
nas mos do Executivo ao longo do Estado
Novo e a iniciativa frustrada de transferir a
funo de elaborar o oramento do Minist-
rio da Fazenda para o DASP.
A recuperao da influncia do Legislativo
no perodo de vigncia da Constituio de
1946 e as dificuldades de ordenar o proces-
so oramentrio em funo da sucesso de
conflitos envolvendo partidos polticos, con-
gressistas e burocratas.
A reforma oramentria instaurada pela
Constituio de 1967 e a Emenda 01/69, que
preconizava um papel meramente cerimo-
nial ao Legislativo, estabelecia a Comisso
Mista de Oramento, com poder terminativo
para aprovar o oramento e criava o ora-
mento plurianual de investimentos (OPI). Pa-
ralelamente, se transferiu para Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica,
hoje Ministrio do Oramento, Planejamento
e Gesto a responsabilidade de elaborar a
proposta oramentria.
De maneira geral, a centralizao preco-
nizada pela reforma oramentria de 1967
teve pouco sucesso. Na verdade, as esti-
mativas contidas na dobradinha formada
pelo Oramento Geral da Unio e pelo OPI
se tornavam rapidamente obsoletas em fun-
o das altas taxas de inflao que prevale-
ceram nos anos 70 e 80. Com isso, o
oramento era continuamente redesenhado
ao longo do ano a partir de reestimativas da
receita e da concesso de crditos suple-
mentares. Alm disso, o oramento tinha
abrangncia muito limitada, ficando de fora
uma srie de despesas e receitas importan-
tes para o governo. Em suma, a despeito
da existncia de um regime autoritrio e, su-
postamente, gerido de forma hierrquica, a
capacidade do governo de programar suas
210
despesas era pequena e sujeita a diferentes
tipos de manipulao e manobras.
A Assemblia Constituinte de 1987 al-
mejou modificar a estrutura de governana
do processo oramentrio, com intuito de
tornar esse processo mais transparente e
democrtico. Com esse intuito objetivou-se
restaurar a influncia do Legislativo nas de-
cises e deliberaes sobre o oramento
pblico. Ao mesmo tempo, se intentou au-
mentar a abrangncia do oramento, que
passaria a incluir as receitas e despesas com
a previdncia social e os investimentos das
empresas estatais. Por outro lado, mantive-
ram-se vrios dos elementos estabelecidos
anteriormente, tais como uma Comisso
Mista de Oramento separada das demais
comisses permanentes do Legislativo, que
teve seus poderes ampliados. Embora tivesse
perdido seu poder terminativo, a Comisso
Mista de Oramento passou a centralizar
todas as decises sobre matria oramen-
tria, constituindo, na prtica, quase como
uma terceira casa no Congresso Nacional.
Em termos de instrumentos, conforme j
mencionado, a Lei Oramentria Anual (LOA)
teve seu escopo ampliado e o OPI foi subs-
titudo pelo PPA (Lei do Plano Plurianual), que
proporcionava uma perspectiva de mdio
prazo (quatro anos) sobre os investimentos
governamentais. Esses instrumentos foram
complementados pela Lei de Diretrizes Ora-
mentrias (LDO). A funo da LDO era fixar
metas e prioridades da administrao p-
blica federal, incluindo a meta para o supe-
rvit primrio e orientando a elaborao da
LOA e do PPA.
Havia grande esperana de que a nova
estrutura de governana pudesse tambm
inaugurar uma nova fase no processo ora-
mentrio. No entanto, a prpria Assemblia
Constituinte de 1987 reconheceu a necessi-
dade da elaborao de uma lei complemen-
tar, que complementasse e especificasse os
vrios dispositivos fixados na Constituio.
At o momento, tal lei ainda no foi subme-
tida ao Congresso Nacional. Isso significa
que a reforma oramentria de 1988 perma-
nece at hoje fundamentalmente incompleta.
Em 2006 a estrutura de governana do
processo oramentrio completar 18 anos
de vigncia. Ao atingir a maioridade, eviden-
cia-se a frustrao daqueles que esperavam
que as reformas implementadas pela Cons-
tituio de 1988 proporcionariam uma ma-
neira mais eficiente e democrtica de
planejar, executar e avaliar os gastos gover-
namentais. No entanto, ao longo desses anos
foram inmeros os escndalos envolvendo
a m alocao de recursos pblicos, muitos
desses tendo atores no Legislativo como
principais protagonistas. Esses escndalos
tm afetado no apenas a imagem do Le-
gislativo, mas a prpria crena nas institui-
es democrticas. Portanto, urgente e
fundamental que se faa uma reflexo crti-
ca sobre a atual estrutura de governana do
processo oramentrio. Dentre as muitas
questes que poderiam pautar essa refle-
xo, cabe citar as seguintes:
a) Como estabelecer mecanismos transpa-
rentes e democrticos para negociao do
ajuste fiscal, reduzindo a rigidez oramen-
tria hoje existente, manifesta em um gran-
de nmero de vinculaes e despesas
mandatrias, mas ao mesmo tempo garan-
tindo um perfil de gastos pblicos que seja
politicamente sustentvel, economicamente
coerente e justo do ponto de vista social?
b) Como integrar melhor as funes de
planejamento e oramento, gerando uma
programao de gastos que verdadeira-
mente reflita as prioridades definidas no
Congresso Nacional e que seja factvel de
ser implementada, tanto do ponto de vista
da administrao financeira, quanto do ponto
de vista da anlise e avaliao das polticas
pblicas? Como criar condies para o esta-
belecimento de um oramento impositivo,
e no apenas autorizativo como existe hoje,
mas que ao mesmo tempo gere um perfil
de gastos coerente com os recursos dispo-
nveis e as prioridades elegidas?
c) Como fortalecer o controle e a avaliao
da ao governamental, reduzindo a oportu-
nidade de ocorrncia de desvios ou o uso
inapropriado dos recursos pblicos, mas
tambm evitando o surgimento de um estilo
211
de auditoria ineficiente ou predatria, que
consuma tempo e recursos disponveis, mas
que gere pouco impacto substantivo em
termos de efetividade das polticas pblicas?
d) Como estruturar cronogramas, procedi-
mentos, regras e arenas decisrias do pro-
cesso oramentrio que viabilizem uma
participao substantiva, e no apenas ceri-
monial, do Congresso Nacional nas decises?
E, de semelhante forma, como estruturar
canais de deliberao e participao direta
da sociedade nas discusses e debates sobre
os vrios aspectos do oramento pblico?
e) Como estabelecer uma trajetria coerente
e sustentvel para criao de capacidade no
setor pblico federal, estadual e municipal
para elaborao, implementao e avaliao
das aes preconizadas no apenas nos seus
oramentos? Como capacitar a sociedade
para participar desse processo de uma forma
construtiva?
Tais questes exigiro mudanas que no
podero ser geradas apenas pela adaptao
do processo oramentrio hoje existente.
Elas requerem transformaes estruturais,
que esto diretamente associadas s mu-
danas no sistema poltico do pas. Portanto,
as discusses sobre a reforma oramentria
e a reforma poltica deveriam caminhar lado
a lado. Elas se complementam e se reforam.
O xito ou o fracasso dessas reformas afetar,
de maneira muito importante, os limites e as
possibilidades da governabilidade democr-
tica do pas.
Referncia
SCHUMPETER, J.A. 1918. The crisis of the tax state. In: SWEDBERG,
R.A. (Ed.). Joseph A. Schumpeter: the economics and sociology of
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Sugesto de 10 textos para serem
consultados sobre o tema
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construindo a democracia. Rio de Janeiro: Revan, 2005.
BEZERRA, Marcos Otavio. Em nome das bases: poltica, favor e
dependncia pessoal. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1999.
BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor pblico no Brasil.
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FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo
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OLIVEIRA, Fabrcio Augusto. Autoritarismo e crise fiscal no Brasil.
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SENADO FEDERAL. Planos e oramentos pblicos: conceitos, ele-
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mentos, Fiscalizao e Controle CONORF do Senado Federal.
Obtida, por meio eletrnico, em 9 de Junho de 2006 no endereo:
<http://www.senado.gov.br/sf/orcamento/sistema/CARTILHA2004.pdf.>.
212
Autonomia/
Independncia dos
Bancos Centrais
William Ricardo de S
O estado-da-arte do debate normativo
sobre o desenho e a implementao da
poltica monetria indica como recomendvel
um alto grau de autonomia dos bancos cen-
trais, por razes tericas e pela evidncia
emprica disponvel. Conceitualmente, a auto-
ridade monetria dita independente quando
autnoma na definio de seus objetivos e
instrumentos de atuao. Se sua liberdade
restrita escolha desses instrumentos,
trata-se de um banco central com autonomia
operacional ou com independncia de instru-
mentos (Fischer, 1994; Maziero; Werlang,
2004).
Como indicadores de independncia ou
autonomia so usualmente considerados os
processos de indicao das diretorias dos
bancos centrais e a eventual existncia de
mandatos para os seus membros, bem
como o seu tempo de permanncia no car-
go. Tambm importam os objetivos e a for-
mulao da poltica monetria, assim como
as definies quanto concesso de crdi-
tos pelo banco.
Mandatos mais longos e legalmente de-
finidos de modo a impedir ou dificultar a
demisso dos seus diretores sinalizam
maior autonomia, assim como a eleio da
defesa da estabilidade de preos como o
objetivo exclusivo do Banco Central, que te-
ria a palavra final quando este conflitasse com
outras preferncias do governo. Outros ob-
jetivos ou a incapacidade de decidir entre
prioridades concorrentes implicariam menor
autoridade. Por fim, a maior restrio ao
papel de emprestador do Banco Central o
tornaria mais autnomo. Se o acesso aos
seus recursos restrito ao governo central,
menos mal. Caso se estenda a outros nveis
213
de governo, a empresas pblicas e ao setor
privado, perde-se no quesito autonomia
(Cukierman et al., 1992; Grilli et al., 1991).
Contudo, a diversidade de atribuies e
arcabouos legais entre Bancos Centrais no
d conta das variaes na sua autoridade
de facto. Tal fica evidente, por exemplo,
quando se constata que mesmo sem alte-
raes no indicador de independncia legal
do Banco Central brasileiro entre 1964 e
1989, tenha cado tanto a sua autoridade
de facto a partir de 1967 (Maxfield, 1997).
H, pois, que tambm ter em conta indica-
dores informais. Nessa linha, Cukierman e
Webb (1995) desenvolvem um ndice de
vulnerabilidade poltica dos Bancos Centrais
que indica que parcela das transies pol-
ticas implica a troca da direo da autori-
dade monetria em um prazo de at seis
meses. Quanto maior aquela, maior a vulne-
rabilidade.
Em termos tericos, um primeiro argu-
mento a favor da maior autonomia destaca
os prazos para que se manifestem os efei-
tos da poltica monetria, primeiro sobre o
crescimento da renda ou produto e, depois,
sobre os nveis de inflao. A no visualizao
dos benefcios de mdio e longo prazo da
poltica, aliada evidncia de seus custos
mais imediatos ainda que passageiros
sobre os nveis de renda e emprego, poria
em risco a sua continuidade. Um risco maior
em conjunturas eleitorais, quando mais im-
portaria angariar suporte poltico j (Blinder,
1999). Alm disso, a desinflao tende a im-
plicar custos concentrados e benefcios difu-
sos, propensos a angariar apoios menos
decididos e oposio mais acirrada, tanto mais
se considerada a sua incidncia temporal.
Mas a maior autoridade dos Bancos Cen-
trais no seria um bom antdoto apenas para
os excessos dos polticos: sem barreiras ao
uso eleitoral da poltica monetria, abre-se
nos mercados a possibilidade do ganho
especulativo em um ambiente de incertezas.
Fugas de capitais, desvalorizao cambial
e mais inflao so os problemas que se
evitam se esvaziadas essas incertezas por
um Banco Central comprometido com a esta-
bilidade dos preos. Afinal, a sua correo
aps as eleies sempre impe custos sobre
os investimentos, a renda real e o emprego,
como no Brasil em 2002-2003, quando da
eleio e do primeiro ano do governo Lula.
Assim, um guardio da moeda com auto-
nomia ou independncia tambm seria um
bom antdoto para os excessos dos merca-
dos!
Alm disso, destaque-se o argumento
sobre o vis inflacionrio dos governos que
se preocupam tanto com a estabilidade de
preos quanto com a taxa de desemprego,
do que resultaria um nvel pretendido de
emprego maior do que o que se considera a
sua taxa natural aqui entendida como o
limite a partir do qual mais emprego acarre-
taria presses inflacionrias. Essa discrepn-
cia entre taxa natural e pretendida resultaria
do peso morto (custo social) da tributao
(Barro; Gordon, 1983) ou da obteno pelos
sindicatos de salrios reais maiores do que
os que permitiriam ajustar o mercado de
trabalho, gerando desemprego excessivo
(Cukierman, 1992, cap. 3). A busca de sua
diminuio pela expanso monetria que
daria vis inflacionrio poltica econmica.
Sabe-se, contudo, que s uma inflao
inesperada teria impacto sobre o nvel do
emprego ou da renda real, e uma vez reconhe-
cido que os agentes econmicos tm ampla
capacidade de prever as aes do governo,
daquela expanso monetria apenas resul-
taria, ao fim e ao cabo, a manuteno da
taxa natural de desemprego combinada com
um mais alto nvel de preos.
Porm, a expanso monetria motivada
pela busca de alta do nvel de emprego seria
mais tpica de pases desenvolvidos. Nos
outros, em especial pela pequena dimenso
de seus mercados de capitais, seria outra a
razo mais provvel das expanses mone-
trias e do vis inflacionrio dos governos: a
monetizao de seus dficits, dada a impos-
sibilidade de se financi-los a custos razo-
veis, sem uma alta concomitante e significativa
dos juros (Cukierman, 2006, p. 4).
Tambm se tem boa evidncia emprica
de suporte defesa da autoridade dos
Bancos Centrais. Alesina e Summers (1993);
214
Cukierman et al. (1992); Eijffinger e Hann
(1996) e Fischer (1994) deixam claro que
pases desenvolvidos com Bancos Centrais
com maior independncia de jure convivem
com ndices mdios de inflao mais baixos,
sendo que em Alesina e Summers (1993)
tambm se demonstra que tal no implica
menores ndices de crescimento econmico.
Alis, a evidncia de que a ao dos Bancos
Centrais no tem impacto sobre o crescimento
real da economia tambm corroborada por
Grilli et al. (1991) e Cukierman et al. (1993).
Porm, a correlao negativa entre a auto-
nomia legal do Banco Central e a inflao
no prevalecia quando tambm considera-
dos os pases em desenvolvimento. Nesses,
contudo, mais precria a justaposio en-
tre indicadores de facto e de jure da autono-
mia dos Bancos Centrais, o que sugeriu duas
qualificaes abordagem inicial: por um
lado ter-se em conta indicadores informais
relevantes e, por outro, a eventual constitucio-
nalizao do status da autoridade monet-
ria, de modo a reduzir-se a distncia entre
suas dimenses legal e real.
Quando indicadores como a rotatividade
das direes dos Bancos Centrais e a sua
vulnerabilidade poltica foram considerados,
tambm para os pases em desenvolvi-
mento reapareceu a correlao negativa entre
inflao e autonomia da autoridade mone-
tria (Cukierman, 1992, cap. 19; Cukierman
et al., 1992; Cukierman; Webb, 1995).
Na linha da segunda qualificao acima
referida, Gutirrez (2003)
considera no ndice de independncia as
medidas constitucionais com relao aos
objetivos (...), formulao da poltica, autono-
mia econmica e poltica e prestao de con-
tas da autoridade monetria, sob a alegao
de que para pases em desenvolvimento,
mudanas constitucionais refletem melhor
a independncia de fato do Banco Central
do que leis ordinrias (Maziero; Werlang,
2004, p. 330).
Isso feito, tambm para o conjunto con-
siderado de pases da Amrica Latina e do
Caribe obtm-se a correlao negativa entre
inflao e independncia da autoridade mo-
netria, nesses casos garantida por provi-
so constitucional (Gutirrez, 2003, p.1 e 24).
No que respeita relao entre status do
Banco Central e crescimento econmico nos
pases em desenvolvimento, Cukierman et
al. (1993) apontam duas evidncias: se consi-
derada a autonomia legal (infraconstitucional),
no se verifica qualquer relao, como no
caso dos pases desenvolvidos; se a varivel
a autonomia de facto do Banco Central,
constata-se que a vulnerabilidade da sua
direo bem como a freqncia da sua subs-
tituio esto negativamente associadas ao
crescimento da renda per capita. Ou seja,
quanto maiores aquelas e menor a auto-
nomia da autoridade monetria , menor o
crescimento per capita. Mais ainda, em alguns
casos verifica-se tambm um impacto nega-
tivo similar sobre a parcela do investimento
no total do PIB.
Destaque-se que tais resultados esvaziam
uma das mais eloqentes e pouco funda-
mentadas crticas autonomia dos Bancos
Centrais, a de que esta comprometeria o cres-
cimento econmico, por seu foco na estabi-
lidade de preos. Ou no h evidncia nesse
sentido ou existe evidncia contrria, ainda
que no generalizvel para todos os pases
e variveis consideradas. Uma constatao
alinhada com o consenso macroeconmico
a respeito de que a poltica monetria no
afeta, no longo prazo, as variveis reais da
economia, como o crescimento do produto
e da renda, que devem ser (...) o objetivo
da poltica econmica como um todo. (...) A
maior contribuio da poltica monetria aos
objetivos de crescimento sustentado de
longo prazo a estabilidade do nvel de
preos da economia (Maziero; Werlang,
1994, p. 326).
Outra crtica usual ao aumento da autori-
dade dos Bancos Centrais destaca o seu
carter supostamente antidemocrtico.
Mas, ainda quando da referncia ao prop-
sito de independncia que implicaria dar
autoridade monetria inclusive a definio
dos seus objetivos , cabe reconhecer que
sua adoo em qualquer democracia teria
215
de cumprir todo um rito prvio de legitimao
poltica no Executivo e no Legislativo, por
representantes eleitos. Em se tratando de
autonomia do Banco Central, permanece a
aprovao prvia por polticos eleitos e ainda
se restringe a sua autoridade mera escolha
dos instrumentos para perseguir objetivos
definidos por governos tambm eleitos.
Alm disso, h que considerar a fartura
de mecanismos de informao e prestao
de contas tpica da atuao da autoridade
monetria independente ou autnoma nas
modernas democracias. Em especial com
a difuso do uso das chamadas metas de
inflao, a partir dos anos 90, criou-se um
indicador facilmente monitorvel do desem-
penho dos Bancos Centrais. No caso brasi-
leiro, por exemplo, a grande disponibilidade
de informaes e a periodicidade da presta-
o de contas sobre a atuao do Banco
Central uma exceo em um universo de
grande opacidade decisria. Assim, cabe
reconhecer na autonomia do Banco Central a
real possibilidade de representao priori-
tria das preferncias mais permanentes da
sociedade sobre o controle da inflao frente
s dos governos, eventualmente mais orien-
tadas pela busca do sucesso eleitoral de
curto prazo.
Por fim, cabe lembrar as palavras de Lijphart
(2003):
Dar poder independente aos Bancos Centrais
tambm outra forma de dividir o poder, e se
enquadra no grupo de caractersticas da di-
viso do poder (a segunda dimenso) do
modelo consensual de democracia. Os
Bancos Centrais subservientes ao Executivo
se enquadram na lgica do poder concen-
trado da democracia majoritria (p. 265, 266).
Por tudo isso, tambm a crtica ao carter
supostamente antidemocrtico da maior
autonomia dos Bancos Centrais deve ser
vista com reservas.
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216
Independncia do
Banco Central
Incompatibilidade
entre Teoria e Prtica
Frederico G. Jayme Jr.
Marco Aurlio Crocco
A teoria
O tema da independncia do Banco
Central ganhou corpo no final dos anos 70,
aps a publicao de um importante artigo
sobre a questo da inabilidade dos policy
makers em lidar com o problema do trade-
off entre inflao e desemprego (Kydland;
Prescott, 1977). Conhecido como o problema
de inconsistncia dinmica, o argumento
central o de que se a inflao esperada
baixa, de modo que o custo marginal de uma
inflao adicional seja baixo, os policy makers
estaro estimulados a produzir polticas que
aumentem o produto temporariamente alm
de seu nvel de equilbrio de longo prazo. O
problema que o pblico conhece esse
incentivo e no ir esperar inflao mais baixa.
O resultado que haver mais inflao sem
crescimento do produto. A soluo para essa
inconsistncia dinmica a delegao da
poltica monetria para algum ou alguma
instituio extragoverno, no caso, um currency
board ou um Banco Central Independente.
Posteriormente, Barro e Gordon (1983) sofis-
ticaram o modelo ao incluir o problema da
credibilidade da poltica monetria.
Do ponto de vista terico, um primeiro
aspecto que merece uma anlise mais de-
talhada a hiptese da existncia de uma
taxa natural de desemprego para a qual a
economia tende no longo prazo. Admitir essa
hiptese significa admitir que os diversos
mercados de bens, servios, crdito e
de trabalho se ajustam automaticamente,
217
fazendo com que a economia caminhe para
seu ponto de equilbrio natural.
Um segundo pressuposto terico est
relacionado ao comportamento dos agentes
econmicos, que formariam suas previses
acerca do futuro de acordo com a teoria das
expectativas racionais. Desse modo, qual-
quer atitude discricionria do Banco Central
produz rudos que podem levar os agen-
tes formadores de preos a errar. Os erros
diminuem a credibilidade do Banco Central,
ao mesmo tempo em que produzem efeitos
sobre o nvel de produto e emprego somente
no curto prazo. No longo prazo, no entanto, a
moeda neutra, ou seja, no capaz de
afetar os nveis de emprego e renda, mas
somente o nvel de preos. Esse argumento,
portanto, justifica eventuais polticas de juros
altos porque a taxa de juros, que a contra-
partida de uma poltica monetria, deve servir
aos objetivos de manter a inflao baixa. Os
efeitos de curto prazo sobre emprego e renda,
no entanto, tendem a se dissipar no longo
prazo. Este um ponto central na argumen-
tao e que ser retomado adiante.
Segundo Kydland e Prescott (1977), sen-
do a moeda neutra no longo prazo, a poltica
monetria deve se submeter ao objetivo pre-
cpuo de garantir inflao constante e baixa.
Com efeito, a inabilidade dos formuladores
de poltica econmica em se comprometerem
com uma poltica econmica de inflao
baixa conduzir a um crescimento excessivo
da inflao. Segundo esses autores, os pol-
ticos so incentivados, sistematicamente, a
produzir mais inflao atravs de uma pol-
tica monetria mais expansiva (com taxas
de juros abaixo da taxa de equilbrio). Em
geral, tendem a fazer isso principalmente em
perodos pr-eleitorais. No obstante possam
ter sucesso em algum momento, como o
aumento do emprego e da renda, porque os
agentes no esperariam esta atitude do go-
verno, este sucesso ocorre apenas no curto
prazo. Como visto, no longo prazo, a poltica
monetria expansionista produziria apenas
aumento de preos sem efeito sobre em-
prego e renda. medida que o governo vai
repetindo esta estratgia, e os agentes no
cometem erros sistemticos, o Banco Central
perde credibilidade, e a tentativa de aumentar
emprego e renda via poltica monetria no
tem nenhum efeito, causando apenas au-
mento da inflao. Essa a essncia do argu-
mento. A reputao e a credibilidade para
se manter uma poltica monetria crvel, e
que no produza vis inflacionrio, central
para o argumento aqui apresentado (Barro;
Gordon, 1983).
Para lidar com o problema da reputao e
da credibilidade dos formuladores de pol-
tica, trs seriam as possibilidades, quais
sejam, regra fixa de poltica monetria;
Currency Board (o Banco Central se com-
promete a manter o cmbio fixo, e a poltica
monetria toda ela dependente do volume
de reservas internacionais disponveis) ou
Banco Central Independente. Neste caso, o
presidente do Banco Central deve ser esco-
lhido entre pessoas de reconhecida capaci-
dade tcnica e que seja avesso inflao. A
suposio implcita que este critrio de
escolha seja dado, ou seja, no se discute
quem e o porqu dessa escolha.
Segundo Cukierman (1992), ao apresentar
os argumentos tericos que sustentam a
tese de independncia, um Banco Central
que esteja comprometido com a inflao
baixa acabaria atuando positivamente sobre
os agentes privados, via credibilidade e repu-
tao. Esses efeitos positivos na performance
econmica ocorreriam devido ao fato de que
estando livre de presses polticas, o Banco
Central pode promover a estabilidade, prin-
cipalmente devido ao isolamento da poltica
monetria dos ciclos polticos eleitorais. Veja
que aqui tambm est implcita a suposio,
com limitados resultados empricos, de que
baixa inflao garante maior estabilidade do
crescimento.
Importante observar que toda a construo
terica acima apresentada pressupe, impl-
cita ou explicitamente, que a interferncia da
autoridade monetria para aumentar o nvel
de produto e emprego necessariamente
deletria no curto ou no longo prazos. Mais
do que isso, pressupe um sistema de domi-
nncia monetria, ou seja, que a poltica
fiscal dependente da poltica monetria.
218
Neste caso, a poltica fiscal expansionista
gera, cedo ou tarde, a necessidade de
aumentar a oferta monetria para financiar
gastos, ou mesmo para monetizar a dvida.
O corolrio do fundamento terico que d
sustentao tese da Independncia (bem
como da autonomia) do Banco Central que
o Estado deve evitar intervir na atividade eco-
nmica, principalmente atravs da poltica
monetria, pois no ter qualquer efeito
sobre produto e renda. As evidncias emp-
ricas no demonstram que a independncia
do Banco Central seja a panacia para se
obter crescimento virtuoso via mercado.
Essas evidncias so ainda mais problem-
ticas em pases em desenvolvimento, que
em sua maioria sofrem de restries
estruturais de divisas. De fato, pases que
possuem Bancos Centrais mais ou menos
independentes, EUA e o Banco Central
Europeu so os exemplos mais tpicos, pos-
suem moedas conversveis e com liquidez
internacional.
Crticas proposta de Banco
Central independente
Sem esgotar as diversas vises crticas
sobre independncia do Banco Central, po-
demos levantar dois grupos, quais sejam:
crtica aos pressupostos tericos e crtica ao
conceito de credibilidade e insuficincia de
evidncias empricas.
Pressupostos tericos
O primeiro aspecto terico a ser anali-
sado a suposio da existncia de uma
taxa natural de desemprego. Vrios questio-
namentos podem ser feitos a esta hiptese.
Em primeiro lugar, esto os fatos empricos.
Na histria do capitalismo so raros para
no dizer inexistentes os perodos em que
a economia operou na sua respectiva taxa
natural de desemprego.
1
Em segundo lugar,
h a discusso sobre em que medida os
diversos mercados funcionam da forma
supracitada. Limitando-se apenas ao caso
do mercado de trabalho, amplamente
conhecido o fato de que no existe um me-
canismo automtico de ajuste que reduza,
ou aumente, os salrios reais de acordo com
a oferta e procura por mo-de-obra. possvel
observar em vrios pases, em diversos mo-
mentos, a existncia de trabalhadores desem-
pregados que esto dispostos a trabalhar
por salrios mais baixos do que os vigentes.
Esto desempregados no porque exista
uma suposta falha de mercado, mas sim
porque os empresrios no esto dispostos
a contratar, mesmo com salrios rebaixados.
No o fazem porque contratam em funo
de sua expectativa de demanda de seus
produtos e no em funo do custo de sua
produo. O importante aqui ter claro que
trabalhadores e empresrios no se confron-
tam com a mesma correlao de foras. Em
ltima instncia, quem define quando e
quanto contratar so os empresrios.
Isto nos leva ao questionamento de um
segundo aspecto do ponto de vista terico:
o de que a poltica monetria s afetaria as
variveis monetrias no longo prazo. A acei-
tao dessa hiptese implica utilizar a poltica
monetria, e principalmente a taxa de juros,
com o nico objetivo de controlar a inflao.
Alm disso, em conjuno com a primeira
hiptese, isto supe admitir que a utilizao
da poltica monetria para tentar alterar o
nvel de atividade econmica seria incua,
uma vez que a economia sempre tenderia a
voltar a operar no nvel de sua taxa natural
de desemprego, apenas agora com nveis
de inflao mais elevados.
Se entendermos a economia capitalista
como sendo aquela em que capitalistas
buscam preservar, e aumentar, sua riqueza
atravs da posse de ativos diversos, como
bens de capital, ativos financeiros, ativos fixos
e, at mesmo, a posse de moeda, a poltica
monetria teria o poder de alterar a rentabili-
dade de diversos ativos. Dependendo do
resultado dessa poltica, expresso na renta-
bilidade comparada da posse de cada um
destes ativos, possvel existir situaes que
faam com que os capitalistas prefiram
valorizar sua riqueza em ativos cuja ampliao
de sua oferta no implique na gerao de
219
emprego, como o caso dos ativos finan-
ceiros. Ou seja, a poltica monetria tem o
poder de permitir que a valorizao do capital
ocorra no chamado circuito financeiro e no
no circuito produtivo (produo de bens e
servios). Alm disso, no existiria meca-
nismo algum em uma sociedade capitalista
que garantisse, naturalmente, a alterao
desse quadro. A poltica monetria poderia,
indefinidamente, possibilitar aos capitalistas
a ampliao de sua riqueza demandando
ativos cuja oferta no implicasse na contra-
tao de mo-de-obra.
Aceitar que a poltica monetria possa
afetar permanentemente o nvel de atividade
econmica implica tambm aceitar que
necessria uma coordenao entre esta e a
poltica fiscal. A no coordenao pode deter-
minar o surgimento de duas situaes alta-
mente prejudiciais ao desempenho da
economia. Em primeiro lugar, poderia surgir
uma situao de conflito entre a poltica mo-
netria e a fiscal. Por exemplo, poderia ocorrer
de o Executivo estar conduzindo uma poltica
fiscal expansionista, enquanto, no mesmo
momento, o Banco Central estaria implemen-
tando uma poltica monetria contracionista.
2
Finalmente, do ponto de vista terico,
faltaria discutir os determinantes da inflao.
A proposta do BCI pressupe que a inflao
seja um fenmeno puramente monetrio,
onde a quantidade de moeda na economia
determinaria o nvel geral de preos. Essa
hiptese questionvel. Aceitando esse
questionamento, a explicao sobre os de-
terminantes da inflao deve ser buscada
em outra matriz terica. Entre as diversas
explicaes para este fenmeno se destaca
aquela que trata a inflao como resultado
de um conflito distributivo, principalmente
entre capital e trabalho, sobre o excedente
produzido na sociedade.
A fragilidade do
conceito de credibilidade
Um dos argumentos fundamentais para
a tese de independncia a suposta credi-
bilidade que esta deciso daria poltica
monetria, facilitando, assim, o combate
inflao. Sem dvida, uma poltica governa-
mental confivel, qualquer que seja ela, faci-
lita a sua implementao e a obteno de
seus objetivos. No entanto, o que deve ser
discutido como esta credibilidade obtida
e o que ela significa. Existem vrios proble-
mas com esta interpretao que merecem
uma anlise mais detalhada.
Inicialmente necessrio reconhecer que
o conceito de poltica econmica que tenha
credibilidade incorre em um problema de
circularidade. Uma poltica para ter credibili-
dade deve atingir seus objetivos. No entanto,
segundo os adeptos do Banco Central Inde-
pendente, para atingir seus objetivos, a auto-
ridade monetria deve possuir credibilidade.
Ou seja, credibilidade condio e resultado
de uma poltica monetria. A necessidade
de se implementar polticas confiveis para
a obteno dos resultados desejados faz
com que polticas alternativas dominante
sejam excludas a priori. A possibilidade de
se testar outras polticas descartada por
definio. Ou seja, a prpria reao de setores
da sociedade faz com que alternativas no
possam ter o tempo necessrio para atingir
seus objetivos, no conseguindo, assim, a
credibilidade necessria para se sustentarem
no decorrer do tempo.
O comportamento de setores da socie-
dade anteriormente descrito nos leva ao se-
gundo ponto a ser destacado, vale dizer, a
credibilidade de uma poltica econmica
determinada por fatores endgenos socie-
dade onde implementada, e no determi-
nada, exogenamente, por um manual de
economia qualquer. No atual mundo de libe-
ralizao financeira e globalizao, a credibi-
lidade de polticas econmicas assegurada
pela mobilizao de poderes polticos e
econmicos. Como salienta Grabel (1998),
programas econmicos no neoliberais se
tornam endogenamente no confiveis uma
vez que aqueles governos que os pem em
prtica, normalmente, so incapazes de
impedir que o capital, tanto domstico, quanto
internacional, se engaje em atividades que
minem tais programas, como, por exemplo,
220
fuga de capital, suspenso de linhas de cr-
dito ou ajudas financeiras. Uma ressalva
importante: no se est afirmando aqui que
apenas as polticas neoliberais possam ter
sucesso no atual contexto, mas, sim, que o
critrio de credibilidade no econmico,
mas poltico. (Blinder, 1997).
Notas
1
A dificuldade em encontrar qual seria a taxa natural
de desemprego motivou pesquisadores a utilizar um
conceito mais moderno de NAIRU (Non accelerating
inflationary rate of unemployment), que consiste na
taxa de desemprego compatvel com a no acelerao
da inflao.
2
Esse um problema recorrente na relao entre o
Banco Central e o Tesouro Nacional. No caso do
Brasil, a dificuldade em coordenar a poltica fiscal e a
poltica monetria visvel. Mas mesmo Alan Blinder,
um observador acima de qualquer suspeita com
relao sua vinculao terica, aponta que um Banco
Central independente no conseguiria lograr xito
em sua poltica monetria sem a coordenao com o
Tesouro. Neste caso, sua proposta seria uma poltica
fiscal sempre equilibrada intertemporalmente, o que,
em ltima instncia, impediria o governo de fazer
poltica econmica no curto prazo (Blinder, 1997).
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O Presidencialismo de
Coalizo Precisa Ser
Mudado?
Farte
III
Governos de Coalizo
no Sistema Presidencial
O Caso do Brasil sob a gide
da Constituio de 1988
Fabiano Santos
1. Introduo
A reforma poltica no Brasil se tornou uma espcie de superstio
modificaes, de preferncia radicais, so vistas como capazes
de grandes e revolucionrias transformaes na cultura cvica de
candidatos e eleitores. Recentemente, volta s colunas dos jornais
e discursos de polticos a questo do sistema de governo. No
basta a populao ter se pronunciado duas vezes e com ampla
maioria a favor do atual modelo colocam-se os presidencialistas,
mais uma vez, na defensiva. Ora, qual a grande diferena entre
os dois sistemas? De imediato, importante assinalar aquilo que
no os distingue: estudos recentes e rigorosos sobre o assunto,
bem como, atenta observao da histria recente dos pases de-
mocrticos comprova que no existem vantagens de um sistema
sobre o outro quanto aos quesitos transparncia e honestidade.
Ademais, tambm verdade que a suposta superioridade do parla-
mentarismo, no que concerne a estabilidade do regime, foi contes-
tada de maneira vigorosa pelas anlises do cientista poltico Jos
Antonio Cheibub, da Universidade de Yale (2005): a aparente insta-
bilidade dos regimes presidenciais no passa de uma correlao
espria, iluso alimentada pelo fato de serem os pases presiden-
cialistas, em sua maioria, membros do continente sul-americano e
naes vtimas de ditaduras militares, estas sim, as naes her-
deiras de ditaduras militares, parlamentaristas ou presidencialistas,
mais propensas a enfrentar crises e retrocessos em sua trajetria
de redemocratizao.
Mas, ento, a pergunta retorna: qual a diferena entre os siste-
mas de governo? Vale a pena, ainda, explorar aquilo que, embora
aparea como diferena, no distingue os dois sistemas em sua
essncia. Diz-se que os sistemas parlamentares garantem a emer-
gncia de governos majoritrios, ao passo que os presidenciais
permitiriam a formao de governos minoritrios. Nada mais longe
da verdade em torno de 40% dos governos formados nos pases
parlamentaristas da Europa Ocidental do ps-guerra no eram com-
postos por partidos que controlavam a maioria das cadeiras no
224
Legislativo.
1
Em uma palavra, a incidncia de
governos de minoria to comum no parla-
mentarismo, quanto no presidencialismo.
Argumenta-se, alm disso, que os sistemas
presidenciais no geram incentivos para a
formao de governos de coalizo, o que,
mais uma vez, longe est de corresponder
aos fatos da vida. S para ficarmos em
nosso continente, desde a ltima onda de
redemocratizao, o modelo institucional
por excelncia na Amrica do Sul o presi-
dencialismo de coalizo, experincia rica na
qual se observam exemplos de slida esta-
bilidade com a Concertacin no Chile, convi-
vendo com momentos fugazes e turbulentos,
como foi o caso, indito na Argentina, de
governo de coalizo com os radicais e a
FREPASO.
Voltemos, ento, ao tema das diferenas.
Uma pergunta talvez elucide a dvida fun-
damental: Como possvel a formao de
governos de minoria em sistemas parlamen-
taristas, se a confiana da maioria do Parla-
mento necessria para a sustentao do
governo? A explicao simples: ter a con-
fiana do Parlamento significa basicamente
existir uma maioria partidria que pelo me-
nos tolera o governo. Ora, tolerar um gover-
no no o mesmo que dele participar.
Portanto, freqentemente, governos se for-
mam sem que do gabinete faam parte par-
tidos cuja soma das bancadas alcance a
maioria das cadeiras. assim a prtica mais
comum na Escandinvia, em algumas oca-
sies na Frana, na Espanha e em vrios ou-
tros pases da Europa. Contudo, quando uma
oposio no tolera o governo, derrotando-o
em algum ponto importante de sua agenda
ou, mais explicitamente, votando uma mo-
o de desconfiana, a, sim, novas eleies
so convocadas ou nova coalizo de gover-
no se forma e aqui que reside diferena
fundamental entre um e outro sistema.
Quando em um sistema parlamentar a
maioria legislativa formada por partidos
que fazem oposio, o Parlamento pode vo-
tar uma moo de desconfiana e haver a
convocao de novas eleies, ao passo que
esta possibilidade no existe no sistema pre-
sidencial, isto , o governo pode sobreviver,
mesmo enfrentando uma oposio majori-
tria no Legislativo outra no a experin-
cia predominante nos EUA do ps-guerra,
os chamados governos divididos, nos quais
a maioria que controla o Congresso no
formada pelo partido ao qual filiada e pelo
qual se elegeu o presidente. Do ponto de
vista da conduo do processo poltico e de
negociao da agenda, governos divididos
so certamente marcados por idas e vindas,
negociaes e, s vezes, conflitos abertos,
todavia, isto em nada autoriza a concluso
segundo a qual as chances de estabiliza-
o do processo democrtico, de sucesso
econmico dos governos, da capacidade
maior ou menor de aprovar agendas sejam
maiores no parlamentarismo. De novo, to-
dos os fenmenos que tornam o processo
governativo mais lento e negociado, como,
por exemplo, governos de minoria, de coali-
zo, ou os dois, ocorrem com a mesma fre-
qncia num e noutro sistema. O que os
diferencia, sim, que no parlamentarismo o
Executivo possui a prerrogativa de dissolver
o Parlamento quando lhe parecer de conve-
nincia poltica, na expectativa de aumentar
seu poder de barganha no Legislativo. Ade-
mais, nesse sistema, uma maioria parlamen-
tar tem o poder de derrubar os mandatrios
do Executivo, nas ocasies em que a mes-
ma decide no tolerar a situao. No presi-
dencialismo, por seu turno, a nica forma
de interrupo de mandatos parlamentares
e do chefe do Executivo, guardados casos
extremos de m conduta que levam ao im-
pedimento ou cassao, o velho e bom
voto popular.
A partir destas consideraes, toda uma
agenda de pesquisa surge em torno das
experincias presidencialistas com foco na
dinmica de montagem e manuteno de
apoios no Legislativo ao chefe do Executivo.
Basicamente, duas prticas institucionais no
contexto desse sistema de governo tm cha-
mado a ateno dos analistas: os governos
divididos e o presidencialismo de coalizo.
Neste texto, a nfase recair sobre a segun-
da prtica institucional.
1
O estudo clssico sobre o tema de STROM (1990).
225
Governos de Coalizo no Sistema Presidencial ... | Fabiano Santos
2. Definio e prtica do
presidencialismo de coalizo
na Amrica do Sul
O que o presidencialismo de coalizo?
O termo, que aparece no ano de 1988 em
artigo clssico de Srgio Abranches (1988),
descreve o modelo institucional tpico da
Amrica do Sul: o presidente constri base
de apoio concedendo postos ministeriais a
membros dos partidos com representao
no Congresso, e estes, em troca, fornecem
os votos necessrios para aprovar sua agen-
da no Legislativo.
Assim definido, de fato, a prtica do pre-
sidencialismo de coalizo bastante difun-
dida em nosso continente. Evidncias
coletadas e analisadas por Anastasia, Melo
e Santos (2004) revelam que, durante a d-
cada de 90, apenas a Argentina no montou
governos desse tipo. Bolvia, Brasil e Chile,
por outro lado, somente conheceram gover-
nos com apoio multipartidrio no Legislati-
vo. Colmbia e Uruguai tambm podem ser
contabilizados como pases com prtica pre-
dominante de gabinetes de coalizo. A inci-
dncia de governos minoritrios no
desprezvel: nada menos do que 42 gabi-
netes contaram com partidos cujo nmero
de cadeiras ficou abaixo dos 50% da cmara
baixa. Destes, 19 foram gabinetes uniparti-
drios (alm da Argentina, com a participao
da Colmbia, Equador, Peru e Uruguai).
Equador e Venezuela sempre foram gover-
nados por presidentes com apoio minori-
trio no Parlamento.
Alguns pases, como Brasil, Bolvia, Chile,
Colmbia e Uruguai praticam de forma bas-
tante consolidada a poltica de montagem
de governos majoritrios ou supermajoritrios
de coalizo. Nesse aspecto, as experincias
so dspares: enquanto o Brasil navega prefe-
rencialmente entre coalizes com maiorias
amplas e alguns poucos experimentos mino-
ritrios (caso isolado do governo Collor), os
presidentes chilenos no montaram governos
minoritrios, oscilando entre maioria estrita
e maiorias amplas, sendo tambm rara esta
experincia na Bolvia. De outra forma, en-
quanto na Colmbia prepondera o formato
quase consensual, no Uruguai a prtica est
bem distribuda entre os diversos formatos.
Ainda segundo Anastasia, Melo e Santos
(2004), as condies estruturais para uma
relao conflituosa entre presidente e Assem-
blia esto dadas em poucos casos, mais
especificamente, Equador e Peru nos
quais existem presidentes com escasso
apoio no Legislativo, mas dotados de consi-
derveis poderes de agenda, como, por
exemplo, o poder de decreto. Em menor
medida, algo semelhante aconteceu no
Brasil de 1991 a 1992, perodo durante o qual
o pas foi governado de maneira claramente
apartidria, o que contribuiu decisivamente
para o impedimento do presidente Collor.
Nas prximas sees, o objetivo ser,
num primeiro momento, o de examinar o
perfil das coalizes partidrias de apoio ao
Presidente no Brasil, assim como os meca-
nismos auxiliares de governabilidade cons-
tantes da Carta de 1988. Num segundo
momento, detectar as conseqncias do
presidencialismo de coalizo no Brasil no
que concerne ao comportamento dos par-
tidos no Legislativo. Cumpre notar ainda que
o intuito da anlise , basicamente, o de
descrever processos, apoiada em dados
agregados e na literatura contempornea
sobre relaes entre Executivo e Legislati-
vo em nosso pas.
3. Coalizes parlamentares e
a montagem de ministrios no
presidencialismo brasileiro
Vrios estudiosos criticam os efeitos da
combinao entre presidencialismo e multi-
partidarismo sobre a governabilidade. Se-
gundo Mainwaring, o sistema partidrio
brasileiro devido ao alto grau de fragmen-
tao e indisciplina no consegue com-
pensar os poderes institucionais conferidos
ao presidente se este tenta estabelecer uma
base estvel de apoio: De forma resumida,
a combinao de presidencialismo, sistema
multipartidrio fragmentado e federalismo
robusto , na maioria das vezes, difcil.
(1997, p. 56). Outra predio corrente na
226
literatura que o parlamentarismo forneceria forte incentivo for-
mao de coalizes majoritrias (somada ao fato de que os partidos
representados nos gabinetes agiriam de forma disciplinada no ple-
nrio), enquanto que nos regimes de separao de poderes o resul-
tado mais provvel seria a formao de bases de apoio instveis e
dependentes da formao de coalizes ad hoc.
Pois bem, no caso brasileiro possvel demonstrar que nos
dois perodos democrticos os governos se empenharam em maior
ou menor grau em formar ministrios levando em conta a fora e
o peso relativo dos partidos no Parlamento (Abranches, 1988;
Meneguello, 1998; Amorim Neto, 2000). Apesar de no dispor da
ameaa de dissoluo do gabinete tal como no parlamentarismo,
os presidentes podem promover mudanas ministeriais para
recompor suas bases de apoio.
2
2
Segundo MENEGUELLO (1998) a necessidade de adequar a formao
ministerial heterogeneidade de interesses conduz os governos a modificarem,
com certa freqncia, a estrutura organizacional dos rgos ministeriais
aumentando o seu nmero, desmembrando ministrios, fato que visa muito
mais presso da diversidade de interesses do que propriamente critrios
tcnicos.
3
AMORIM NETO (2000) usa o indicador taxa de coalescncia para indicar o
desvio de proporcionalidade da relao entre postos ministeriais e o tamanho
das diversas bancadas na Cmara. O ndice varia de 0 indicando nenhuma
correspondncia entre as variveis a 1, indicando uma alocao
perfeitamente proporcional. Ver a coluna taxa de coalescncia da Tabela 4. A
ltima coluna da tabela indica a porcentagem de ministrios em que os
ocupantes no esto filiados a nenhum partido poltico.
Tabela 1 Gabinetes presidenciais
Sarhey l 03/85 - 02/86 FMDB-FFL-FTB-FDS 0,66 93,5 18
Sarhey ll 02/86 - 01/89 FMDB-FFL 0,64 69,3 14
Sarhey lll 01/89 - 03/90 FMDB-FFL 0,41 53,3 35
Collor l 03/90 - 10/90 FMDB-FFL-FFN 0,40 50,3 60
Collor ll 10/90 - 01/92 FFL-FDS-FFN 0,40 29,6 60
Collor lll 01/92 - 04/92 FFL-FDS 0,30 26,2 60
Collor lV 04/92 - 10/92 FFL-FDS-FSDB-FTB-FL 0,46 43,7 45
ltamar l 10/92 - 01/93 FMDB-FFL-FSDB-FTB-FDT-FSB (s/partido) 0,62 61,6 20
ltamar ll 01/93 - 05/93 FMDB-FFL-FSDB-FTB-FDT-FSB-FT 0,59 67,4 38
ltamar lll 05/93 - 09/93 FMDB-FFL-FSDB-FTB -FSB 0,51 53,3 38
ltamar lV 09/93 - 01/94 FMDB-FFL-FSDB-FTB -FF 0,48 58,6 52
ltamar V 01/94 - 01/95 FMDB-FFL-FSDB -FF 0,22 55,3 76
FHC l (1) 01/95 - 04/96 FSDB-FMDB-FFL-FTB 0,57 56,3 32
FHC l (2) 04/96 - 12/98 FSDB-FMDB-FFL-FTB-FFB-FFS 0,60 76,6 32
FHC ll (1) 01/99 - 03/99 FSDB-FMDB-FFL-FTB-FFB-FFS 0,70 74,3 23,8
FHC ll (2) 03/99 - 10/01 FSDB-FMDB-FFL-FFB-FFS 0,59 68,2 37,5
FHC ll (3) 10/01 - 03/02 FSDB-FMDB-FFL-FFB 0,68 62,0 31,6
FHC ll (4) 03/02 - 12/02 FSDB-FMDB-FFB 0,37 45,1 63,2
Lula l 01/03 - 12/03 FT-FSB-FDT-FFS-FCdoB-FV-FL-FTB 0,64 49,3 17,2
Fonte: Amorim Neto (2004).
Taxa de
coalescncia
3
Tamanho (%)
nominal do
gabinete - CD
Presidente
e Gabinete
Durao
do governo
Partidos representados
no ministrio
% ministros
sem filiao
partidria
227
A Tabela 1 fornece dados sobre as coali-
zes formadas entre 1985 e 2003. Nela po-
demos observar o empenho da maioria dos
governos em formar gabinetes com fora
parlamentar suficiente para a futura apro-
vao de suas agendas tal fato pode ser
notado na percentagem total de cadeiras
controladas (nominal) pelos partidos perten-
centes coalizo governamental. No Senado
estas porcentagens so mais significativas;
para se ter uma idia, nas formaes minis-
teriais de incio de mandato as coalizes
governamentais no governo Sarney, Collor e
FHC detinham o controle de cerca de 81,7%,
58,1% e 68,6% das cadeiras respectiva-
mente.
Mesmo o governo Collor que tentou se
afastar da referida estratgia, com sua pos-
tura antipartidria, num momento seguinte
foi obrigado a se render a ela, e isto pode
ser observado pela sua tentativa final de for-
mar um gabinete mais inclusivo. Tanto o go-
verno FHC quanto o governo Lula se
empenharam em tornar correspondentes a
distribuio de ministrios com o peso dos
partidos na coalizo, embora o tamanho da
bancada parlamentar de apoio montada por
FHC fosse bem superior. O indito governo
de esquerda eleito em 2002 detinha 49,5%
das cadeiras na Cmara, mas j no incio de
governo negociava a entrada do PMDB na
coalizo, o que aumentaria a bancada em
mais 14,4%, quase alcanando o requerimento
de 3/5 para mudanas no texto constitucional.
A participao formal atravs da ocupao de
pastas ministeriais no se consumou, mas,
mesmo assim, o governo contou com o apoio
do PMDB e do PP agenda presidencial nos
dois primeiros anos de governo.
Ademais, alm dos critrios partidrios
os governos tambm se empenham em res-
ponder diversidade federativa (Abranches,
1988; Meneguello, 1998). Tanto no meio jor-
nalstico como no acadmico so comuns
as referncias relativas influncia dos go-
vernadores sobre as bancadas parlamenta-
res na Cmara. Segundo Meneguello, no que
tange a formao ministerial, pode-se ob-
servar que a composio partidria das co-
alizes governamentais federais acompanha
o controle partidrio dos governos estaduais
no perodo (Meneguello, 1998, p. 77). Os
subsistemas partidrios regionais so, por-
tanto, outro parmetro relevante para a cons-
truo de maiorias governativas. A regio
Sudeste tem sido de forma crescente, ao
longo do perodo, a maior beneficiria no
processo de formao ministerial no go-
verno FHC a regio chegou a ocupar 67%
dos ministrios seguida em menor medi-
da pela regio Nordeste (Meneguello, 1998).
Tal fato tambm deveria ser considerado
relevante para aqueles que insistem no de-
bate sobre a desproporcionalidade represen-
tativa dos estados e regies no Parlamento.
No caso brasileiro evidencia-se, ento,
que quase todos os gabinetes comandam
uma maioria nominal na Cmara; mas o que
dizer dos nveis de disciplina partidria? Nas
diversas coalizes analisadas por Amorim
Neto (2000) a disciplina partidria foi funo
principalmente do grau de coalescncia do
ministrio e do desenrolar do mandato pre-
sidencial e, dependendo do partido, da dis-
tncia ideolgica em relao ao Executivo.
4
O resultado final indica que uma maior pro-
porcionalidade entre o peso dos partidos no
ministrio e sua contribuio em cadeiras
para a coalizo governamental no Legislati-
vo tem efeitos positivos sobre a disciplina
dos partidos governantes, mas a disciplina
decresce durante o mandato presidencial.
Alm da distribuio de ministrios,
5
o pre-
sidente e os lderes partidrios possuem
prerrogativas em suas esferas de atuao
que induzem os parlamentares a coopera-
rem. Este ser o tema da prxima seo.
4
H algumas premissas subjacentes s hipteses que bom esclarecer. A
hiptese principal quanto maior o grau de coalescncia, mais disciplinado
o comportamento dos partidos pertencentes coalizo governante implica
motivaes office-seeking. No entanto, partidos tambm tm outras
motivaes: maximizao de votos e/ou de polticas. A primeira checada
pela hiptese 2: medida que avana o mandato, a disciplina diminui (devido
a consideraes eleitorais futuras formam-se faces de oposio), e a outra,
pela hiptese 3: quanto mais ideologicamente diversa a composio da
coalizo, mais baixa a disciplina.
5
A escassa autonomia do Poder Legislativo na formulao de polticas pblicas
torna a participao no governo ainda mais importante para os parlamentares
interessados em garantir retornos eleitorais. Sendo assim, o controle de
cargos fornece mecanismos que permitem cobrar disciplina partidria. Os
parlamentares podem incorrer em custos, votando a favor de medidas
contrrias aos seus interesses imediatos, em funo dos ganhos que podem
auferir como membros da coalizo de governo (FIGUEIREDO; LIMONGI,
1999, p. 38).
228
4. Poderes de agenda
do Presidente
Na Repblica de 46 o principal recurso
de poder disponvel ao presidente era a utili-
zao da patronagem num ambiente em que
o Legislativo possua importantes prerroga-
tivas decisrias e, por isso, compartilhava a
agenda com o Executivo (Santos, 1997).
Comparativamente, a Constituio de 1988
alterou drasticamente o equilbrio entre os
poderes atravs de vrias prerrogativas de
agenda concedidas ao governo. Como pro-
vam os indicadores referentes propor-
o de leis iniciadas e aprovadas na mesma
administrao no perodo pr-64 o Exe-
cutivo apresentava taxas de sucesso em tor-
no de 30% e no perodo ps-88 esse ndice
se inverte. Mais impressionante ainda a
grande variao no primeiro perodo dos per-
centuais entre diferentes governos (entre
9,8% e 45%); enquanto que no perodo ps-
88, ao contrrio, observa-se uma maior es-
tabilidade ou uma menor variao nas taxas
de sucesso (entre 65,4%
6
e 72%); indican-
do que esses novos fatores institucionais tm
exercido um importante peso, a despeito de
fatores circunstanciais e da variao do ta-
manho dos partidos dos diversos presiden-
tes (Figueiredo, 2000).
O perodo atual se diferencia tambm
pelo maior grau de disciplina dos partidos
que pertencem coalizo de governo. Parte
da explicao encontrada no fato de a
agenda ser quase toda originada no Execu-
tivo e, geralmente, aprovada em regime de
urgncia o que a qualifica como uma agen-
da imposta.
7
A grande diferena, entre os
dois perodos democrticos, que a patro-
nagem acompanhada de poder de agenda
fornece uma base mais segura de apoio
8
parlamentar do que o recurso isolado pri-
meira. Os atuais poderes de agenda do pre-
sidente derivam do monoplio do Executivo
na iniciao de projetos (na rea oramen-
tria e administrativa), no recurso a requeri-
mentos de urgncia e, principalmente, na
possibilidade de emitir medidas provisrias
com vigncia imediata a partir de sua publi-
cao.
9
Figueiredo e Limongi (1999) fornecem
evidncias de que a taxa de aprovao de
legislao em que o Executivo detm mono-
plio de iniciativa altssima apenas qua-
tro leis referentes a matrias oramentrias
(pedido de abertura de crdito) foram rejei-
tadas em 10 anos na Cmara! Por sua vez, o
direito de requerer urgncia confere outras
vantagens estratgicas ao presidente e
altamente correlacionada com as taxas de
aprovao das leis, pois: 1) estipula prazos
para apreciao da matria, independente-
mente da complexidade do assunto e dos
interesses envolvidos (a apreciao deve ser
feita em 45 dias em cada uma das Cmaras;
no havendo manifestao sobre a matria
ela vai imediatamente para a ordem do dia);
2) altera o fluxo Legislativo ordinrio ao retirar
a matria das comisses, onde vinham sen-
do apreciadas, e remet-las diretamente ao
plenrio; 3) quanto maior o nmero e o tempo
gasto para apreciar matrias oriundas do
Executivo, menor o tempo para a Cmara
discutir e votar seus prprios projetos. Por-
tanto, o requerimento de urgncia permite a
interveno na agenda do plenrio, indepen-
dentemente da vontade dos parlamentares
(j que o mesmo no submetido votao),
contrariamente ao caso norte-americano em
que o Legislativo controla a agenda autono-
mamente (Amorim Neto; Cox; McCubbins,
2003).
6
Essa menor taxa ocorreu durante o governo Collor.
7
Para a comparao entre os perodos atual e o de 1946-1964, ver SANTOS
(2003). Uma boa definio de poder de agenda: definio dos temas
substantivos a serem apreciados e determinao dos passos e da seqncia
de procedimentos a serem seguidos ao longo do processo decisrio
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 69).
8
lcito supor, ento, que a dinmica da interao Executivo-Legislativo assumir
feio inteiramente distinta na ausncia do poder de agenda em favor do
presidente. Sem que seja possvel ao governo manipular estrategicamente a
distribuio de preferncias dos deputados e ocupar a agenda do plenrio,
retirando tempo para a tramitao de matrias originadas no Legislativo, pode-
se imaginar um cenrio de extrema incerteza para as pretenses do presidente.
No s os deputados adquirem maior influncia legislativa, como tambm a
taxa de cooperao com o presidente tende a ser sistematicamente menor
(SANTOS, 1997, p. 477).
9
O presidente tem tambm o poder de veto total ou parcial em relao s leis
aprovadas pelo Congresso, que podem ser derrubados por uma maioria
absoluta.
229
Medidas Provisrias. Os poderes de
agenda anteriores tm efeitos modestos se
comparados com aqueles provenientes das
medidas provisrias (MP), ou seja, referen-
tes capacidade do Executivo de emitir
decretos com fora de lei imediata e sem
consulta ao Legislativo. O seu uso, a princ-
pio, seria limitado a questes de urgncia e
relevncia, mas com o tempo passou a en-
globar inclusive problemas administrativos
e rotineiros. Segundo a Constituio de 1988,
a MP teria vigncia a partir da data de sua
publicao e deveria ser apreciada pelo Con-
gresso em trinta dias, caso contrrio perde-
ria sua validade. Na prtica, no entanto, o
Executivo freqentemente reeditava as me-
didas e, por meio disso, obtinha sucesso ao
contornar a necessidade de submet-las a
votao. A edio e as freqentes reedies
evitavam que o Executivo incorresse nos
custos de formao de maiorias, ao contr-
rio, estes encargos da ao coletiva eram
repassados ao Legislativo.
Compreendidos estes aspectos bsicos
das MPs, abre-se o debate sobre suas conse-
qncias no padro de relao entre o Exe-
cutivo e o Legislativo. Tal padro depende
muito das estratgias escolhidas pelos presi-
dentes; se ele opta por montar um governo
de coalizo concedendo postos ministeriais
em proporo fora dos partidos no Parla-
mento, provavelmente ao emitir MPs ele ten-
tar observar o interesse da maioria governativa
que lhe d sustentao (e tentar governar
por meios ordinrios). O caso do governo FHC
emblemtico, pois alm de montar um
gabinete com razovel grau de coalescncia,
permitiu que os textos legais de diversas ree-
dies sofressem alteraes negociadas
(Amorim Neto; Tafner, 2002). Collor deu o
exemplo oposto ao formar, no primeiro ano
de governo, um ministrio no inclusivo e
ao abusar da edio de MPs originais. O
Congresso, por sua vez, reagiu ao colocar
em discusso uma lei com o objetivo de re-
gular a utilizao dessa forma de poder de
agenda, fato que repercutiu de maneira di-
dtica sobre o presidente, diminuindo seu
mpeto de tentar governar unilateralmente
(Power, 1998).
As medidas provisrias tinham, por outro
lado, o efeito de proteger os membros da
coalizo da repercusso de medidas impo-
pulares. Segundo Figueiredo (2000), com as
reedies, os lderes partidrios no assumi-
am diretamente a responsabilidade pblica
pela aprovao das MPs, embora participas-
sem das modificaes feitas no texto legal.
Por isso, as freqentes reedies no po-
dem, por outro lado, ser consideradas como
abdicao por parte do Legislativo.
Poder de agenda e controle sobre o processo
legislativo so instrumentos dos governos
para a proteo de sua maioria de apoio de
decises impopulares e preservao de acor-
dos em torno de polticas. Neste sentido, for-
jam aes concertadas entre o governo e a
maioria que o apia, elevando, conseqente-
mente, a cooperao (Figueiredo, 2000, p. 12).
Em 2001, contudo, o Congresso Nacional
aprova o projeto de Emenda Constitucional
N 32, conferindo nova regulamentao ao
uso das medidas provisrias. Sob a nova
metodologia, a MP passou a ter validade de
60 dias, prorrogveis por mais 60, findos os
quais o Congresso obrigado a se manifestar
em at 45 dias, sob pena de ter sua pauta
trancada. O intuito da PEC 32 era mitigar o
mpeto do Executivo em legislar via MPs.
Pressupunha-se que os governos selecio-
nariam medidas relevantes e urgentes de
modo a no paralisar os trabalhos legisla-
tivos. A realidade, como comumente ocorre
com matrias relacionadas a reformas pol-
ticas, mostrou-se bem diferente. A nova
regra, ao invs de inibir, produziu um nmero
maior de emisses tanto no final do go-
verno FHC como no atual governo Lula. Ao
mesmo tempo, fato de certa forma raro sob
a antiga regra, foram rejeitadas 14 MPs no
governo FHC e, at agora, sete no governo
Lula o que corrobora o ponto a respeito do
manto protetor do mecanismo das reedies.
Em suma, a eliminao da possibilidade de
reedio, assim como a obrigatoriedade da
manifestao do plenrio, traz tona a possi-
bilidade de conflito aberto e pblico.
230
A Tabela 2 apresenta as MPs emitidas em cada governo com as
respectivas mdias mensais, e revela, de outro lado, o contraste entre a
emisso das MPs sob a antiga regulamentao e a atual a PEC 32.
Se tomarmos como base os dois primeiros anos do mandato, o
governo Lula,
10
em mdia, emitiu muito mais MPs do que os gover-
nos anteriores. Os dados so mais impressionantes se levarmos
em conta a excepcionalidade dos anos de implantao dos planos
de estabilizao em 1990 e 1994, que empurraram as mdias dos
governos Collor e Itamar para cima. Neste sentido, os nmeros
absolutos nesses anos poderiam ser justificavis sob a tica da
relevncia e urgncia. No entanto, uma anlise cuidadosa da Tabe-
la 2, nos revela que tal fato pode ter a ver mais com o novo tipo de
regulamentao das MPs do que com o particular ocupante da
presidncia. Ou seja, ocorreu um maior nmero de emisses sob
as regras da PEC 32, no final do mandato de FHC e incio do gover-
no Lula. Este aspecto, os efeitos no antecipados da PEC 32, me-
receria anlise mais detida em outra oportunidade.
Devido ao renovado mpeto de Lula em continuar emitindo gran-
de nmero de MPs, sob o funcionamento das regras da PEC 32, os
parlamentares agitam-se de novo para propor um novo freio institu-
cional. Estas propostas de uma nova PEC, para regular o instituto
das MPs, vm de deputados tanto de fora como de dentro da base
de governo. No de se admirar, j que Lula no s manteve o
mesmo padro de governos anteriores, qual seja, de usar as MPs
para legislar tambm sobre matrias no relevantes e urgentes,
como tambm os excedeu em nmero.
11
10
A partir do terceiro ano o governo tem sua agenda emperrada devido s
acusaes de corrupo e s investigaes das Comisses Parlamentares de
Inqurito.
11
Devemos reiterar, inclusive pela anlise feita do contedo das proposies,
que no haveria motivos justificveis para o excessivo nmero de emisses
de MPs no governo Lula.
Tabela 2 - Medidas Provisrias Originais por Governo
Fernando Collor Itamar Franco Fernando H. Cardoso
1990 1991 1992 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
mar./dez. jan./dez. jan./out. out./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez.
N 76 9 4 4 47 91 30 41 34 55
Mdia
mehsal 8 0,75 0,44 1,33 3,92 7,58 2,5 3,42 2,83 4,58
Total 89 142 160
Mdia por
goverho 2,92 5,26 3,33
FHC II FHC II - aps PEC 32/2001 Lula Sob regras da PEC 32/2001
1999 2000 2001 2001/2002 2003 2004 2005 2006
jan./dez. jan./dez. jan./set. (15 meses) jan./dez. jan./dez. jan./dez. 2 meses
N 47 23 33 102 56 73 42 4
Mdia
mehsal 3,92 1,92 3,67 6,8 4,7 6,1 3,5 X
Total 103 102 175
Mdia por
goverho 3,12 6,8 4,6
Fohte: Secretaria Geral da Fresidhcia da Fepblica.
231
5. Centralizao decisria
no Legislativo
Outro fator, que ajuda a tornar concentra-
do o processo de formulao de polticas
pblicas a centralizao do processo le-
gislativo ordenado pelo Regimento Interno
da Cmara dos Deputados. Na Cmara dos
Deputados, a distribuio de direitos parla-
mentares feita sob critrios partidrios: o
princpio da proporcionalidade partidria
determina a composio da Mesa Diretora
e a distribuio dos parlamentares pelas co-
misses. O regimento reconhece a existn-
cia do Colgio de Lderes,
12
instncia
decisria, que atua de forma centralizada na
determinao da pauta dos trabalhos legis-
lativos juntamente com o presidente da Mesa
Diretora.
Os lderes,
13
na prtica, controlam o fluxo
de trabalhos legislativos e os direcionam ao
plenrio, que passa a ser o principal locus
decisrio, neutralizando, assim, as comisses
como locus de poder descentralizado. Isto
feito atravs do requerimento de urgncia (tem
que ser votado e aprovado, ao contrrio da
urgncia constitucional; mas, em compen-
sao, seus prazos so bem menores), que
retira a lei da comisso competente e a envia
imediatamente ao plenrio.
14
Para o requeri-
mento so necessrios 1/3 dos membros
da Cmara ou o apoio dos lderes que repre-
sentem esse nmero ou 2/3 dos membros
de uma comisso ou da Mesa Diretora. Na
prtica, essa prerrogativa acaba se restrin-
gindo aos lderes, pois h bvios problemas
de coordenao e formao de maioria, o
tempo reduzido e difcil reunir o contin-
gente necessrio antes que o assunto seja
dado por encerrado. Dessa forma, os parla-
mentares individuais tm capacidade muito
reduzida de direcionar os trabalhos legisla-
tivos, o que contrasta com a assinatura do
lder, que representativa, ou seja, sufici-
ente para expressar a vontade do partido
(Figueiredo; Limongi, 1999). O requerimento
de urgncia limita, ainda, o direito de propor
emendas em plenrio: necessrio 1/5 dos
membros para garanti-lo. A maioria dos pe-
didos de urgncia feita no interesse do
Executivo, sendo que cerca de 70% deles
so feitos pelo prprio Congresso (Pereira;
Mueller, 2000). Outro fato interessante, avali-
zando o papel das lideranas no perodo
1995-1998, que quanto mais extrema foi a
preferncia mediana da comisso em rela-
o s preferncias do plenrio, maior foi
probabilidade da utilizao do requerimento
de urgncia (Pereira; Renn, 2001).
A nomeao de parlamentares para as
comisses feita pela Mesa Diretora de
acordo com a indicao dos lderes partid-
rios. Segundo Santos (2003), a seleo da-
queles que vo compor as comisses
baseada na lealdade dos membros posio
do partido nas votaes em plenrio. Esse, no
entanto, no o nico critrio, pois os lderes
se preocupam com a qualidade informacional
das leis, principalmente em relao s
comisses-chave. Ento, a par da lealdade
partidria, entra tambm no clculo dos l-
deres a questo da policy expertise,
15
ou
seja, leva-se em conta a especializao
prvia dos parlamentares.
Na Cmara, as duas comisses que
preenchem este requisito (e so de extrema
importncia tanto para a agenda presidencial
como para os membros da coalizo gover-
namental) so as comisses de Constituio
e Justia e de Redao, que so respon-
sveis pela constitucionalidade das leis apro-
vadas; e a Comisso de Finanas e Tributao
responsvel pelas leis que tm impacto fiscal
12
O Colgio de Lderes um rgo decisrio composto pelas lideranas
partidrias e pelo lder do governo. Suas decises devem se dar por consenso.
Se isto no ocorre, os votos dos lderes passam a ter o peso proporcional
sua bancada, sendo sob esse critrio obtida a maioria absoluta (PACHECO;
MENDES, 1998).
13
Segundo o Regimento Interno, os lderes podem usar a palavra nas sesses
durante um tempo proporcional ao tamanho de sua bancada; podem sem
direito a voto participar dos trabalhos de qualquer comisso; encaminhar
votaes em plenrio; indicar os membros a compor as comisses; registrar
os candidatos do partido aptos a concorrerem aos cargos da Mesa; inscrever
membros para as comunicaes parlamentares antes da ordem do dia e
podem, ainda, indicar os vice-lderes da sua bancada (PACHECO; MENDES,
1998).
14
Para os lderes, h a preocupao com a reputao coletiva do partido. Assim,
nomeaes para comisses com amplas jurisdies quelas cujo impacto
afeta a imagem pblica do partido e altas externalidades (suas decises
afetam membros que no participam da comisso) so objeto de interesse
primordial para os lderes.
15
As comisses apresentam significativas taxas de rotatividade, o que dificulta
o desenvolvimento endgeno de expertise.
232
(que afetam as polticas distributivas); ambas
com poder de veto sobre a apreciao de
leis (Santos, 2003). Para os partidos, a preo-
cupao, em virtude de sua posio estra-
tgica, de indicar para a presidncia
dessas comisses lderes cujas prefernci-
as sejam representativas do partido. No tra-
balho de Pereira e Mueller (2000) verificou-se
que, na composio da maioria das comis-
ses no perodo entre 1995 e 1998, o mem-
bro mediano apresentava altos ndices de
lealdade ao Executivo. Isso implica que a
coalizo governante dispe de timo meca-
nismo para barrar leis contrrias aos seus
interesses e, ainda, de forma complemen-
tar, evitar confrontos no plenrio. Esses no
so os nicos mecanismos de que dispem
os lderes partidrios vis--vis s comisses,
pois os lderes podem a qualquer momento
substituir seus membros ou ainda mitigar
as comisses permanentes atravs da cria-
o de comisses especiais
16
(Pereira; Mue-
ller, 2000).
As comisses
17
e o plenrio so esvazia-
dos como instncias decisrias na medida
em que as discusses substantivas so
deliberadas no Colgio de Lderes. A parti-
cipao dos parlamentares , ento, restrita
fase final do processo, quando a lei sub-
metida votao. A centralizao decisria
no Colgio de Lderes favorece o Executivo
ao diminuir as incertezas prprias de um pro-
cesso de negociao descentralizado (Figuei-
redo; Limongi, 1999).
Outro bom indicador do reduzido direito
dos parlamentares o curtssimo tempo de
tramitao das matrias aprovadas, o que
indicaria que os parlamentares se limitam a
votar matrias previamente acordadas entre
os lderes e o Executivo. Alm disso, as leis
introduzidas pelo Legislativo, geralmente por
parlamentares individuais, demoram trs
vezes mais tempo para serem aprovadas do
que as do Executivo: h problemas de sele-
o e apreciao devido quantidade e ao
tempo a organizao legislativa no foi
otimizada para tratar as demandas dos
parlamentares individualmente (Figueiredo;
Limongi, 1999).
6. Os partidos polticos
na Cmara dos Deputados
As duas prximas sees sero dedica-
das ao estudo das conseqncias do presi-
dencialismo de coalizo em termos de
comportamento partidrio. Dois temas, em
particular, interessam na anlise a seguir: a
disciplina partidria e a indicao das lide-
ranas partidrias em votaes em plenrio.
Figueiredo e Limongi (1999) observaram
ser possvel, seguindo a indicao dos lde-
res partidrios no perodo 1989-1998, dispor
os partidos num continuum ideolgico como
se segue: PPB, PFL, PTB na direita, PMDB
e PSDB como partidos de centro, e PDT e
PT como partidos de esquerda dispo-
sio esta consistente com outros estudos.
A idia sugerida por esta ordenao que
partidos adjacentes tm maior probabili-
dade de encaminharem votos semelhantes;
e essa probabilidade decresce medida que
aumenta a distncia entre eles conside-
rando aquela ordenao como a disposio
ideolgica dos partidos num espao unidi-
mensional. Em linhas gerais, considerando
o contraste entre a coalizo de governo de
centro-direita e a oposio, podemos acei-
tar esta hiptese, adicionando o fato de que
os partidos referidos respondiam por quase
90% das cadeiras da Cmara.
16
As comisses especiais so obrigatrias quando se sobrepem jurisdies
ou estiverem em tramitao projetos de emendas constitucionais.
17
S para enfatizar: o papel de destaque dos lderes partidrios no depende
exclusivamente do Colgio de Lderes; depende do peso ponderado de
suas assinaturas para requerimentos, destaques de votao, apresentao
de emendas, mas, principalmente, atravs dos requerimentos de urgncia
(acordados antes de ir a plenrio) que alteram o fluxo normal de tramitao
das matrias, retirando-as das comisses e incluindo-as na ordem do dia; o
que dificulta a apreciao crtica de seu contedo pelo plenrio (retira das
comisses sua prerrogativa decisria). Vale notar que, por outro lado, os
constituintes tinham dotado as comisses com poder terminativo ou seja,
com o poder de aprovar projetos em carter final sem passar pelo plenrio
(que evitaria a centralizao dos trabalhos no plenrio, ocasionaria ganhos de
qualidade por meio de especializao e desafogaria a pauta), exceto se
houvesse recurso contra. As comisses como instncia primeira e obrigatria
de passagem dos projetos, onde se emitem pareceres e se selecionam
aqueles aptos considerao do plenrio, no deixam de ter sua funo
tcnica. Mas os dados evidenciam que apenas 29% das leis passam pelo
fluxo ordinrio (at chegar ao plenrio) e apenas 16% so aprovadas em
carter terminativo. A imensa maioria tramita em regime de urgncia (entre
1988-1994, cerca de 55%) e, em sua maioria, urgncia urgentssima;
desconsiderando o trabalho das comisses e esvaziando-as (FIGUEIREDO;
LIMONGI, 1999).
233
Pode-se replicar este mtodo
18
para o segundo mandato de FHC
e para os dois primeiros anos do governo Lula, com a diferena de
que inclumos dois partidos o PL e o PSB. Esses partidos repre-
sentavam menos de 6% das cadeiras na Cmara no perodo 1994-
2001, logrando, todavia, uma ampliao nesta participao para
10% no governo Lula. Ou seja, a incluso dos dois partidos se deve
importncia que adquiriram recentemente.
O padro de contraste entre a centro-direita e a esquerda, consi-
derando a indicao de voto das lideranas semelhante nos dois
mandatos de FHC. O exame da Tabela 3 confirma a hiptese da
consistncia ideolgica no segundo mandato do presidente FHC,
mas no no governo Lula. A liderana do PL, no perodo 1999-2002,
na maior parte das vezes, indicou votos conjuntamente com a es-
querda, entretanto, neste nterim era um partido irrelevante que re-
presentava, em mdia, 2,4% das cadeiras na Cmara (e que alm
disso sofreu um esvaziamento devido migrao partidria, ao
contrrio do que ocorreu quando se tornou o parceiro eleitoral prefe-
rencial de Lula).
Tabela 3 - Indicaes Semelhantes de Voto pelas Lideranas Partidrias (%)
Governo FHC II (1999-2002) Governo Lula (2003-2004)
PFL PTB PL PSDB PMDB PDT PSB PT PFL PTB PL PSDB PMDB PDT PSB PT
FFB 93 82 39 95 94 16 13 21 27 90 88 32 88 78 86 87
FFL 79 40 94 92 18 16 22 22 23 74 26 27 18 19
FTB 42 83 81 32 23 31 95 25 92 85 94 94
FL 39 41 69 69 65 27 92 87 92 93
FSDB 97 20 17 25 30 28 22 23
FMDB 21 17 26 82 89 90
FDT 82 82 87 88
FSB 85 98
Fonte: Banco de dados NECON.
Este padro de consistncia se desfaz justamente com a as-
censo presidncia de um partido fortemente estruturado e ideo-
lgico o PT , ao incorporar dois partidos de direita coalizo
de governo, o PL e o PTB. Alm disso, outro partido de direita, o
PPB, tambm se alinha com o governo nas votaes, mesmo sem
participao em ministrios. O PMDB, como de praxe, segue a
reboque do governo. A popularidade do governo e a atratividade
exercida pelo Executivo podem ser a explicao desse alinhamento
informal dos dois ltimos partidos. Por sua vez, PSDB e PFL apre-
sentaram baixo nvel de coordenao no primeiro ano, indicando
encaminhamentos semelhantes em apenas 61% das votaes (e
86% no segundo).
18
A amostra utiliza as votaes que apresentam algum nvel de conflito em plenrio, eliminando aquelas
consensuais. Uma votao definida como consensual se os lderes dos maiores partidos PT, PFL, PMDB,
PSDB, PP, PTB, PL, PSB e PDT sinalizam a mesma indicao de voto e, ao mesmo tempo, quando no
ocorre a oposio de pelo menos 10% do plenrio. No entanto, bom advertir o leitor de que foram
necessrias algumas adaptaes. Por isso, so seguras as observaes das tendncias gerais dentro de cada
mandato, mas no to rigoroso quando se comparam governos diferentes. Por exemplo, seguro observar
que o PL, no segundo mandato FHC II, votou a maior parte das vezes com a esquerda, mas no to
aconselhvel comparar a diferena numrica entre esse mandato e o de Lula. Neste ltimo, os partidos de
oposio entraram constantemente em obstruo.
234
De imediato percebe-se que um fenmeno muito interessante
ocorre no governo Lula: se durante todo o perodo de redemocrati-
zao, passando pelos governos Sarney, Collor, Itamar Franco e
FHC, predominou um claro padro ideolgico no modo pelo qual
os lderes se posicionavam diante das questes postas votao,
isto no mais se verifica no perodo que se inicia em janeiro de
2003. O padro atual sofre alterao significativa, pois o tom do
posicionamento dos partidos deixa de ser ideolgico, tornando-se
mais propriamente governo (com partidos de esquerda e direita) e
independentes (PMDB e PPB) versus oposio. Aqui, j podemos
observar uma mudana significativa na operao do presidencia-
lismo de coalizo.
7. Disciplina partidria
Segundo Ames (2001), o sistema eleitoral brasileiro de repre-
sentao proporcional com lista aberta produz o custo de gerar
partidos fracos e uma poltica personalizada, que se reflete em
indisciplina generalizada dentro da arena legislativa. O PR brasileiro
enfraqueceria, ento, o controle partidrio no momento eleitoral
durante a campanha e posteriormente no controle do comporta-
mento dos deputados no Legislativo e impediria a emergncia de
uma agregao de interesses coerentes. Uma outra vertente, en-
campada inicialmente por autores como Figueiredo e Limongi (1999),
insiste na tese de que a impossibilidade de punio aos membros
indisciplinados no Congresso no implica na irrelevncia do parti-
do. Como vimos, o presidente e os lderes partidrios possuem
uma srie de prerrogativas decisrias que induzem os parlamenta-
res a um comportamento cooperativo.
A Tabela 4 apresenta a percentagem mdia de deputados que
declararam o mesmo voto que a liderana partidria. H diversas
formas de interpretar estes dados, uma delas afirmando de que
os ndices de disciplina so maiores do que aqueles encontrados
Tabela 4 - Disciplina Partidria
19
por Governo %
Sarney Collor Itamar FHC I FHC II Lula
1986-1989 1990-1992 1993 1994-1998 1999-2002 2003-2004
FT 98,8 96,7 97,8 97,1 98,9 95,8
FDT 93,5 92,9 91 91,5 94,3 86,4
FSDB 86,8 88,3 87 92,9 96,4 84,6
FFL 88,2 90,3 87,4 95,1 95 84,3
FFB 85,2 90,9 87,4 84,3 91,2 83,7
FTB 79,5 84,6 83,9 89,7 87 91,3
FMDB 83,7 87,5 91,2 82,3 86,8 83,1
Mdia 88,0 90,2 89,4 90,4 92,8 90,0
Fonte: Figueiredo e Limongi (1999), com exceo dos dados referentes FHC II e Lula (Banco de dados Necon).
19
Na seleo das votaes, optei pelo mtodo sugerido por FIGUEIREDO e LIMONGI (1999) de considerar
como expressando algum grau de conflito as votaes onde pelo menos um partido dos sete maiores colocar
uma posio contrria aos outros, e quando ocorrer a oposio de pelo menos 10% no plenrio. No entanto,
algumas adaptaes se fizeram necessrias a fim de incluir outros partidos menores.
235
no perodo 1946-1964. Santos (1997) afirma
que uma diferena fundamental entre os
perodos que a partir da Constituio de
1988, a patronagem conjugada com os po-
deres de agenda ajudara a construir uma
base mais segura de apoio parlamentar e
incidiram de forma mais incisiva sobre a dis-
ciplina partidria. Contrasta tambm a mu-
dana de uma agenda partilhada na primeira
experincia democrtica para uma agenda
imposta, quase toda originada no Executivo
e, em sua maioria, aprovada em regime de
urgncia.
Por outro lado, podemos analisar os da-
dos em si mesmos. Para todo o perodo
1986-2004 a mdia de disciplina ficou em
torno de 90%. Considerando apenas o per-
odo mais recente, observamos que nos dois
mandatos de FHC o padro de disciplina dos
partidos muito semelhante, exceo do
PPB, que aumentou seu nvel de adeso no
segundo mandato de FHC. Nos dois primei-
ros anos do governo Lula a queda da mdia
de disciplina foi causada pelo aumento da
indisciplina no PPB e no PDT, e em maior
grau nos dois principais parceiros da ex-co-
alizo no governo FHC, agora na oposio.
Dito de outra forma, h evidncias de que a
presena no governo dos partidos de esquer-
da pode produzir quedas nos indicadores
de disciplina; nos partidos de direita, ao
contrrio, seria a no-participao formal no
governo o fator que causaria impacto nega-
tivo sobre a disciplina. Entretanto, ainda
cedo para afirmarmos isto com segurana.
As duas vertentes apresentam elemen-
tos importantes ao debate sobre o carter e
intensidade da disciplina partidria. Por um
lado, os ndices de disciplina calculados em
relao s votaes nominais podem repre-
sentar a ltima fase de um processo intenso
de barganha, como aponta Ames (2001), e
este fato no irrelevante, pois os ndices
podem no revelar os custos de transao
incorridos. No entanto, de outro lado, funda-
mental considerar que os ndices do perodo
ps-Constituio de 1988 so consistente-
mente mais elevados do que no perodo
democrtico anterior (que tambm era um
regime presidencialista, federal e com
representao proporcional de lista aberta).
Ou seja, o argumento de Ames no ajuda a
explicitar a variao entre os perodos. A
levar em conta, principalmente, os trabalhos
de Figueiredo e Limongi (1999) e Santos
(2003) a explicao residiria na centralizao
do processo decisrio na presidncia e nas
lideranas partidrias.
8. Concluso
A anlise at o momento pode transmitir
a impresso de acordo com a qual no exis-
tem riscos de instabilidade no sistema pre-
sidencial baseado em coalizes. Uma
questo que vem imediatamente tona diz
respeito crise aguda no relacionamento do
Executivo com o Legislativo, a partir de me-
ados do mandato do presidente Luiz Incio
Lula da Silva. O atual quadro de instabilida-
de possui pelo menos duas dimenses fun-
damentais: 1) em primeiro lugar, o conflito
poltico-partidrio que se desenvolve no Con-
gresso; 2) em segundo lugar, o conflito no
interior da base de apoio ao governo.
A observao do processo poltico em
outras partes do mundo indica, ao contrrio
do que supuseram, durante boa parte da
dcada de 1990, os tericos liberais e de
esquerda encantados alguns, desani-
mados outros, pelo fenmeno da globali-
zao econmica uma acentuao da
clivagem entre conservadores e trabalhistas,
liberais e social-democratas, direita e esquer-
da. Seja nos EUA, com a polarizao entre
republicanos e democratas, seja no Parla-
mento Europeu, com a diviso dos grupos
partidrios entre liberais e social-demo-
cratas, seja na Amrica do Sul, com a emer-
gncia dos socialistas no Chile, com o Frente
Amplio no Uruguai e o PT no Brasil, o fato
que as divergncias no que tange base
social, aos interesses e s idias dos parti-
dos posicionados direita e esquerda do
espectro poltico s tm se aprofundado. In-
meros analistas e polticos brasileiros insis-
tem em olhar apenas para a poltica monetria
e, a partir da, verificando a convergncia no
tratamento da poltica cambial e de juros,
concluir que no existem diferenas signi-
ficativas entre os interesses e a coalizo
236
social dos que apiam o governo Lula e
dos que lhe fazem oposio. Entretanto,
sem considerar tais diferenas no conse-
guimos entender as motivaes e as estra-
tgias dos partidos de oposio, notadamente,
PSDB e PFL. CPIs, para a oposio, so
um instrumento de combate poltico, com-
bate que tem em sua raiz uma disputa pelo
poder de definir as polticas de distribui-
o e redistribuio de recursos e incenti-
vos administrados pelo Estado.
O segundo tpico refere-se aos conflitos
no interior da base de sustentao do governo
Lula administra um conjunto grande e
heterogneo de atores partidrios. Alm
disso, herda uma agenda de problemas cujo
enfrentamento divide aliados e seu prprio
partido. Partidos como PL, PTB e PP, de
fora intermediria e lutando com todos os
meios para sobreviver, dado o espectro da
reforma poltica, acabaram disputando
espao no esplio ministerial com atores to
diversos quanto o PT, o PSB, PCdoB e, num
primeiro momento, PDT, PPS e PV. Mtodos
e concepes to diversos acabaram por
dificultar o trabalho de coordenao da
base, surpreendido sistematicamente com
denncias, fogo amigo e derrotas no ple-
nrio e nas comisses congressuais.
O atual quadro de instabilidade nos ensina
o quanto o contexto em que se desenrola o
conflito partidrio importante. Boa parte das
dificuldades pelas quais passa o governo
decorre do manejo de uma coalizo com
parceiros muito distantes em termos de in-
sero social, trajetria poltica e viso de
mundo. O preo que partidos como PP e PL
cobram para se associar a um partido com
o perfil do PT parece alto demais aos olhos
do presidente. O ideal, nestas situaes,
que o governo organize um ministrio mais
homogneo e negocie a aprovao de sua
agenda com os partidos de oposio nas
comisses do Congresso. Nestas condies,
o ganho em termos de transparncia das
negociaes e coordenao intragoverna-
mental superar, certamente, os custos em
termos de conflitos intrabase no Legislativo
e das disputas por espao de poder no
Executivo. Em outras palavras, a prtica
de coalizes no Brasil tem dado enorme
contribuio ao processo governativo, toda-
via, alternativas podem e devem ser bus-
cadas quando o contexto no to propcio
para a montagem de ministrios to am-
plos. A experincia europia de governos
de minoria e a norte-americana de gover-
nos divididos esto a para provar que a
participao no Executivo no condio
necessria para a viabilizao da agenda go-
vernamental no Legislativo.
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Presidencialismo e
Governo de Coalizo
Fernando Limongi
De uns tempos para c, referir-se ao sistema poltico brasileiro
nomeando-o como presidencialismo de coalizo se tornou comum.
A adjetivao que passou a acompanhar nosso presidencialismo
deixa subentendido que este tem algo de peculiar, de especial.
No praticaramos um presidencialismo qualquer, vulgar. Teramos
um regime com caractersticas prprias. Para o bem ou para o mal,
o presidencialismo brasileiro funcionaria dessa forma particular;
como um presidencialismo de coalizo.
E esse modo peculiar de operar do sistema poltico invocado
tanto em tempos de calmaria quanto de turbulncia. Se o cenrio
de tranqilidade e o governo tem sucesso em suas iniciativas, o
presidencialismo de coalizo convocado para dar conta do que se
passa. Em momentos de crise, recorre-se a ele para explicar os
acontecimentos pouco abonadores que se l nas pginas dos jor-
nais e/ou dificuldades enfrentadas pelo governo para aprovar esta
ou aquela medida.
A entrada em voga do termo, seu uso generalizado no interior da
literatura acadmica e entre jornalistas, relativamente recente, le-
vando-nos a concluir que esse formato peculiar de operar teria to-
mado corpo h pouco. Uma nova denominao que se prestaria a
uma nova realidade, ou mais precisamente, para dar conta de uma
mutao ocorrida nos ltimos anos.
No to claro, no entanto, o que est por detrs dessa conver-
gncia terminolgica. O que afinal seria um presidencialismo de
coalizo? Qual sua forma peculiar de operao? Os dois termos
que compem a expresso, presidencialismo e coalizo, so bem
conhecidos e de uso generalizado. Sabemos ou deveramos saber
o que um sistema de governo presidencialista. Sabemos ou
tambm deveramos saber como operam os governos basea-
dos em coalizes partidrias. No h nada de especial em um
sistema presidencialista e em governos mantidos por coalizes
partidrias. Mas, ento, cabe se indagar por que a juno dos ter-
mos seria capaz de nomear algo novo?
A primeira parte deste artigo dedicada a investigar as razes
que poderiam explicar esta aspirao originalidade, isto , s
possveis especificidades do sistema poltico brasileiro que justifi-
cariam tom-lo como um novo tipo de regime, como um presiden-
cialismo de coalizo com direito a grifo e itlico. A segunda parte
trata do funcionamento do sistema poltico brasileiro, de sua estru-
tura, procurando mostrar como o sistema presidencial brasileiro
238
opera de forma similar a regimes parlamen-
taristas. A produo legal em um e outro
regime controlada pelo Executivo a partir
de seu controle sobre o processo decisrio.
O exame da produo legal mostra que o
presidente brasileiro no apenas controla a
produo legal como tambm tem altas ta-
xas de sucesso em suas proposies. Esses
traos, usualmente associados a governos
parlamentaristas, desmentem boa parte dos
diagnsticos existentes acerca da paralisia
governamental. No h evidncias de que o
governo brasileiro se veja paralisado em fun-
o dos obstculos que o Congresso ante-
poria s suas pretenses. Se algo, o
verdadeiro, oposto: o Congresso coopera
com o Executivo.
A dominncia e o sucesso legislativo do
governo se devem ao apoio consistente dos
partidos que participam do governo. Em sis-
temas multipartidrios como o brasileiro,
quando o Executivo no controla a maioria
das cadeiras, recorrer formao de uma
coalizo partidria para governar uma op-
o usual.
1
No h nada de excepcional nes-
ta estratgia. Governos de coalizo um
resultado corriqueiro onde no existe um
partido majoritrio tanto em regimes presi-
dencialistas como em parlamentaristas. As
suspeitas de que governos de coalizo seri-
am inviveis no presidencialismo no resis-
tiram ao exame emprico e terico. Ainda
assim a possibilidade de que partidos atu-
em e o faam de forma consistente, votan-
do de forma coesa e seguindo as orientaes
do governo, desafia a credulidade da maioria
dos observadores da cena poltica brasileira.
A despeito destas convices arraigadas,
isto que se passa. Ou seja, a concluso a que
se chega, portanto, que no precisamos
recorrer a especificidades ou caractersticas
singulares para explicar o funcionamento do
governo brasileiro.
A terceira parte examina as objees
usualmente levantadas caracterizao e
explicao oferecida na segunda parte. Sus-
peita-se que o governo brasileiro carece das
bases mnimas para operar recorrendo ao
apoio consistente de uma coalizo partidria.
O fato de o governo aprovar a maioria das
alteraes do status quo legal ocorridas des-
de a promulgao da Constituio de 1988
e de sofrer poucas derrotas na arena legisla-
tiva tendem a ser minimizados. As objees
usuais, a de que a anlise no considera as
alteraes impostas pelos legisladores e
tampouco leva em conta a parcela da agen-
da do governo no submetida em funo da
antecipao da derrota, so consideradas e
discutidas a fundo. Retoma-se tambm nes-
ta seo o debate acerca das bases do apoio
consistente s propostas governamentais
em votaes nominais. Qual o preo pago
pelo presidente para manter unida a sua base
de governo? Pode-se dizer que as negocia-
es polticas so levadas a cabo por parti-
dos?
Por fim, a ltima seo oferece conclu-
ses a partir da reconstituio do argumen-
to desenvolvido. O presidencialismo de
coalizo no deve tomar foro de mais uma
destas realidades que s teriam lugar no Bra-
sil. Governos de coalizo so ocorrncias
normais onde nenhum partido controla a
maioria das cadeiras no Legislativo. O po-
der de agenda com que Executivos tendem
a ser dotados, seja em sistemas presiden-
cialistas, seja em parlamentaristas, reverte
em controle sobre o processo decisrio. Este
mesmo controle, permite a estruturao e a
proteo da base legislativa de apoio ao
governo que se expressa no suporte dos
parlamentares em votaes das matrias de
interesse do Executivo. A coeso da base
do governo explica o sucesso e o domnio
do Executivo na arena legislativa.
Parte 1:
Da denominao
Quando o General Ernesto Geisel desen-
cadeou o processo de distenso, as expec-
tativas entre os acadmicos quanto ao futuro
poltico de um possvel regime civil eram fran-
camente pessimistas. As chances de que
1
Outras possibilidades devem ser consideradas, por exemplo um governo de
minoria comandado pelo presidente ou, em um caso extremo, a formao de
uma coalizo legislativa majoritria por partidos de oposio.
239
Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi
aquele processo culminasse em uma demo-
cracia estvel, de acordo com a maioria dos
analistas, eram diminutas. As razes invo-
cadas para prognsticos to negativos eram
as mais variadas. Esta certeza da inviabili-
dade de uma ordem democrtica plena ten-
deu a crescer ao longo do penoso e tortuoso
processo. Com a proximidade do retorno dos
militares aos quartis, ganhou importncia
crescente o diagnstico institucional, segun-
do o qual a combinao do presidencialismo
e do multipartidarismo condenaria a demo-
cracia instabilidade e ao fracasso.
Quando da convocao da Constituinte,
isto , quando a distenso j havia desem-
bocado em uma democracia, parece-me
correto afirmar que havia se formado um
consenso no interior das elites intelectuais e
polticas do pas. Reformas polticas seriam
condies sine qua non para a consolidao
da democracia.
2
Tais reformas pediriam dois
passos essenciais e fundamentais, a saber,
o abandono do sistema de governo presi-
dencialista e a revogao da representao
proporcional. O mantra repetido por todos
era: a consolidao da democracia requer
partidos fortes e estes so inviveis sob presi-
dencialismo e representao proporcional
com lista aberta. A insistncia nas velhas
frmulas levaria o pas a conviver permanen-
temente com a crise de governabilidade. No
havia consenso quanto frmula alternativa
a abraar se o melhor seria adotar o parla-
mentarismo puro ou semipresidencialismo,
se o sistema eleitoral misto ou o majoritrio
mas havia convico de que mudar era
vital. Qualquer outro modelo institucional seria
melhor do que o adotado pela Constituio
de 1946.
No mais das vezes, a condenao do
presidencialismo seguiu as pegadas do tra-
balho clssico de Juan Linz (1990 e 1994).
Como fartamente sabido, o cientista poltico
espanhol oferece uma pletora de razes e
argumentos em favor do parlamentarismo.
Para fins da discusso desse texto, impor-
tante salientar que o exame aprofundado das
condies apontadas revela que estas s se
sustentam se for verdade que presidentes
no podem ser apoiados por uma coalizo
partidria no Congresso. Dito de maneira
inversa: se presidentes, maneira dos pri-
meiros-ministros em governos parlamenta-
ristas multipartidrios, puderem contar com
o apoio de uma maioria formada a partir de
uma coalizo de partidos, se isso for possvel
ento, no h razo para supor que a sepa-
rao de poderes leve, necessariamente, a
conflitos insuperveis entre o Executivo e o
Legislativo (ver Figueiredo; Limongi, 1999
e Cheibub e Limongi, 2000 para a reconsti-
tuio desse argumento).
O ponto de partida do raciocnio de Linz
conhecido. O presidencialismo um regi-
me baseado no princpio da separao dos
poderes e, portanto, o Executivo e o Legisla-
tivo devem concordar para que alteraes
do status quo legal venham a ocorrer. No
h garantias de que a maioria dos legislado-
res esteja em acordo com a vontade do Exe-
cutivo. Mais do que isso, no h incentivos
gerados pelo prprio sistema para que a
cooperao entre os poderes ocorra. Isto se
deve, fundamentalmente, ao fato de os man-
datos serem obtidos e mantidos de forma
independentes. Assim, esta a concluso,
salvo condies excepcionais, o presidenci-
alismo tende a gerar conflitos insolveis en-
tre os poderes. A separao de poderes
igualada, assim, a conflito entre poderes com
vontades e pretenses polticas diversas,
conflito este que no pode ser arbitrado por
nenhum frum legtimo. Ambos os poderes
tm origem na vontade popular e no esto
submetidos a qualquer outro poder.
H situaes em que tal conflito no deve
emergir. Se o partido do presidente contro-
lar a maioria das cadeiras no Legislativo,
espera-se que ambos os poderes sejam
capazes de adotar uma agenda poltica co-
mum. Quando esta feliz coincidncia no
ocorrer, argumenta Linz, o chefe do Executivo
estar condenado ao fracasso legislativo, e
o pas, paralisia decisria. No caso de
2
Outro ponto consensual era o de que a democracia sem avanos substantivos
imediatos, isto , sem ganhos concretos em termos sociais para a populao
mais carente tambm seria invivel, no sobreviveria. Em boa parte das anlises,
estes dois pontos estavam intimamente relacionados.
240
pases que adotam a representao propor-
cional, como o nosso caso, a possibilidade
de presidentes cujos partidos sejam majori-
trios, para todos os efeitos, pode ser des-
cartada.
Para fins de argumentao, no entanto,
preciso reter esta possibilidade. Partidos
polticos podem estabelecer o elo entre os
poderes, a razo para que a ao dos pode-
res seja coordenada. certo que nestes ar-
gumentos, mesmo esta possibilidade
qualificada ou minimizada na medida em que
se postula que o presidencialismo no favo-
rece a emergncia de partidos disciplinados.
Deixando esta objeo para considerao
posterior, cabe ento indagar por que presi-
dentes minoritrios no recorreriam forma-
o de uma coalizo partidria para obter o
apoio da maioria dos legisladores? Afinal,
governos apoiados por coalizes partidrias
so algo normal e corriqueiro em pases
parlamentaristas multipartidrios. Por que
presidentes no lanariam mo do expe-
diente a que recorrem primeiros-ministros?
Linz e seguidores oferecem duas razes,
ambas singelas e diretas, para rejeitar esta
possibilidade. Primeira: presidentes no o
faro porque no querem. Simplesmente,
relutaro em dividir o poder aps terem con-
quistado o grande prmio. Assim, inebria-
dos pelo poder obtido nas urnas, em lugar
de buscar apoio partidrio no Congresso,
presidentes preferiro apelar diretamente aos
eleitores, ou melhor, s massas, para recu-
perar o tom do argumento, para pressionar
o Legislativo e impor sua agenda.
A segunda razo oferecida por Linz que
se por ventura o fizerem, isto , se buscarem
formar uma coalizo, os presidentes ouviro
respostas negativas de todos os partidos
convidados. Estes preferiro apostar no
fracasso do governo, esperando assim con-
quistar o grande prmio, o cargo de presi-
dente, nas eleies vindouras. Logo, buscar
o apoio do povo, usando-o para pressionar o
Congresso, seria a nica alternativa poltica
vivel deixada a presidentes em exerccio.
Presidencialismo, portanto, levaria a um tipo
de poltica plebiscitria.
3
Retornando ao tema deste artigo: o uso
corrente da expresso presidencialismo de
coalizo pode ser interpretado como o reco-
nhecimento de que o Brasil teria superado
os obstculos vislumbrados por Linz. Da a
necessidade de qualificar o presidencialis-
mo brasileiro, de tom-lo como especial.
Combinar presidencialismo e coalizes no
o normal, o esperado.
Na realidade, a expresso Presidencia-
lismo de Coalizo foi cunhada por Srgio
Abranches em artigo que hoje um verda-
deiro clssico da literatura poltica nacional.
Para Abranches, a estrutura institucional bra-
sileira seria problemtica e tendente a gerar
crises no pelo fato de combinar presiden-
cialismo e multipartidarismo, como argu-
mentavam os adeptos das proposies de
Linz, mas sim da adio de um terceiro ele-
mento a esta frmula, a saber, o federalismo.
Da presena do federalismo, cuja anli-
se pelo autor no se limita a seus aspectos
puramente institucionais, cobrindo tambm
a diversidade e heterogeneidade socioeco-
nmica, Abranches deriva que as coalizes
para apoiar o chefe do Executivo teriam que
atender a critrios extrapartidrios. Isto , ao
construir sua base de apoio parlamentar, o
presidente teria que combinar critrios parti-
drios e federativos, levando em conta, so-
bretudo, o poder dos governadores. A
conseqncia deste recurso a composi-
o de uma coalizo de apoio que, do ponto
de vista socioeconmico e poltico, ser
marcada pela heterogeneidade.
Para que sejam capazes de atender este
duplo critrio o partidrio e o federal as
coalizes sero necessariamente, sobredi-
mensionadas e, mais importante, dada a
diversidade dos interesses sociais que abar-
cam, fadadas ineficincia governamental.
Ou seja, ainda que as coalizes sejam con-
cebidas com o objetivo de superar o conflito
entre os Poderes Executivo e Legislativo, a
grande coalizo partidria-regional acabar
3
Note que o argumento depende fortemente de que os atores polticos
relevantes mantenham sua crena de que s h um prmio a disputar e
obter: a presidncia. Se presidentes souberem que dependem da cooperao
do Congresso e congressistas souberem que podem influenciar a poltica
participando do governo, torna-se impossvel sustentar que o presidencialismo
seja um jogo de soma zero. Para o desenvolvimento desse argumento,
consultar LIMONGI, 2003.
241
reduzida impotncia. Muito dificilmente ela
ser capaz de garantir a aprovao de uma
agenda presidencial consistente.
Assim, na viso de Abranches, o presi-
dencialismo de coalizo seria uma forma
peculiar de funcionamento de governos pre-
sidencialistas
4
encontrado apenas no Brasil,
ainda que a amostra de regimes presiden-
cialistas com que trabalhe seja reconheci-
damente limitada. O fundamental, no
entanto, notar que o presidencialismo de
coalizo, dada a natureza heterognea das
coalizes formadas, seria de um regime com
alta propenso a se defrontar com crises
polticas. Nas palavras do prprio autor, o
presidencialismo de coalizo seria
um sistema caracterizado pela instabilidade,
de alto risco e cuja sustentao baseia-se
quase exclusivamente no desempenho cor-
rente do governo e de respeitar estritamente
os pontos ideolgicos ou programticos con-
siderados inegociveis, os quais nem sem-
pre so explcita e coerentemente fixados na
fase da formao da coalizo (1988, p. 27).
O texto original repleto de referncias
impossibilidade de funcionamento normal e
corriqueiro desta forma peculiar de regime
poltico. Na raiz dos problemas enfrentados,
estaria a falta de mecanismos ou instncias
para superar os provveis conflitos entre o
Executivo e o Legislativo:
Governos de coalizo tm como requisito
funcional indispensvel uma instncia, com
fora constitucional, que possa intervir nos
momentos de tenso entre o Executivo e o
Legislativo, definindo parmetros polticos
para resoluo de impasses e impedindo que
as contrariedades polticas de conjuntura le-
vem ruptura do regime (1988, p. 31).
Abranches escrevendo antes da elabo-
rao da Constituio de 1988, tomando a
experincia da Repblica de 46 e os anos
iniciais do governo Sarney como exemplos,
5
via poucas chances de sucesso do presi-
dencialismo de coalizo. Ao recorrer a coali-
zes heterogneas, o presidente se tornaria
prisioneiro de compromissos mltiplos, par-
tidrios e regionais, situao em que sua
autoridade pode ser contrastada por lideran-
as dos outros partidos e por lideranas re-
gionais, sobretudo os governadores (1988,
p. 26). A outra opo, uma coalizo con-
centrada, tambm no seria a soluo, pos-
to que esta se, por um lado, lhe confere
maior autonomia em relao aos parceiros
menores, por outro, obriga o presidente a
manter mais estreita sintonia com seu pr-
prio partido. Se o partido majoritrio hete-
rogneo interna e regionalmente, obtm-se
o mesmo efeito: a autoridade presidencial
confrontada pelas lideranas regionais e fac-
es intrapartidrias (1988, p. 26). Em lti-
ma anlise, a leitura destes excertos revela
que, qualquer seja o curso adotado, presi-
dentes no contam com a possibilidade de
obter apoio partidrio. Partidos so sempre
caracterizados por sua heterogeneidade e
pelas consideraes regionais.
Linz e Abranches, portanto, discordam
quanto possibilidade da formao de coa-
lizes sob presidencialismo. Pouco provvel
para o primeiro, inevitvel para o segundo.
A despeito dessa discordncia de fundo, h
pontos comuns a notar. Ambos partem da
mesma suposio, a de que a separao
de poderes pode ser equiparada a conflito
entre poderes. As relaes entre o Poder Exe-
cutivo e o Legislativo so pensadas a partir
de uma perspectiva vertical, assumindo-se
que estes poderes tm vontades divergen-
tes e, em ltima instncia, inconciliveis.
Um segundo aspecto comum deve ser
notado: a ausncia da considerao da hi-
ptese de que partidos possam oferecer
bases suficientes para a constituio de co-
alizes legislativas. Afinal, por que as coali-
zes consideradas por Abranches devem ter
como eixo consideraes federativas? Por
que o simples critrio partidrio no seria
suficiente? A razo para tanto decorre da r-
gida linha demarcatria traada para distin-
guir os regimes parlamentaristas dos
4
O autor reconhece ao longo do texto a existncia de outros dois tipos de
presidencialismos, o bipartidrio e o de gabinete.
5
Abranches recorre ao seu modelo para explicar as dificuldades do segundo
governo Fernando Henrique Cardoso. Ver ABRANCHES, 2001, p. 263 et seq.
Uma discusso sobre o termo pode ser encontrada em Insight/Inteligncia
VII (8), 2005.
242
presidencialistas. Neste caso, em verdade,
h sobredeterminao, isto , duas razes
para que essa hiptese sequer seja cogita-
da. De um lado, a suposta incompatibilida-
de entre presidencialismo e partidos fortes.
De outra, a fragilidade notria dos partidos
polticos no Brasil, decorrncia no apenas
do sistema de governo, mas tambm da
legislao eleitoral e da, no caso de Abran-
ches, heterogeneidade social. A possibilida-
de de que partidos brasileiros possam ser
plos a organizar e estruturar o apoio polti-
co ao presidente parece ser inimaginvel. A
hiptese no sequer cogitada, quanto mais,
testada. No entanto, se no chega a ser ob-
jeto de anlise sistemtica, cabe perguntar,
de onde vem tamanha certeza?
Pesquisas recentes mostram que no h
razes para descartar a viabilidade de coali-
zes partidrias sob o presidencialismo. Em
primeiro lugar, do ponto de vista emprico,
Linz estava redondamente enganado. Presi-
dentes minoritrios formam coalizes para
governar (Deheza, 1998; Amorim Neto, 1995,
Chasquetti, 1998). Em segundo lugar,
Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) mos-
traram que a lgica que regula a formao
de governos em uma e outra forma de go-
verno no radicalmente diversa. No funda-
mental, o modelo usado para dar conta do
processo que organiza a distribuio de
pastas ministeriais e obteno de apoio
legislativo no parlamentarismo pode ser
estendido ao presidencialismo. Em sendo
assim, resta indagar se permanece algo que
poderia justificar o tom especial com que o
termo presidencialismo de coalizo vem
sendo empregado no Brasil.
Se coalizes so normais sob presiden-
cialismo por que usar o termo presidencia-
lismo de coalizo como se ele denotasse
algo muito especial? Resta examinar o fun-
cionamento, a operao cotidiana do governo
brasileiro. Seguindo as pistas oferecidas por
Abranches, preciso investigar a natureza
das coalizes formadas. Estas so as tarefas
a que se volta a seo seguinte.
Parte 2:
Da estrutura e funcionamento
A distino entre as lgicas de funcio-
namento dos regimes em que h fuso dos
Poderes Executivo e Legislativo (parlamen-
tarismo) e aqueles em que vigora a sepa-
rao de poderes (presidencialismo) est
no cerne dos argumentos poltico-institu-
cionais correntes. No entanto, cabe per-
guntar se a distino entre estes dois
sistemas de governo , de fato, to radical
quanto normalmente se apregoa. Sobre-
tudo, para o caso em discusso, preciso
reconsiderar os efeitos e significado que a
separao de poderes tm nos atuais sis-
temas presidencialistas.
Executivo e Legislativo tm origem dis-
tintas sob o presidencialismo. No segue
que sejam dois poderes a operar de forma
totalmente independente. A definio de pre-
sidencialismo oferecida por Shugart e Carey
(1992) aponta nesta direo. Segundo es-
ses autores, o presidencialismo seria defini-
do pela independncia dos mandatos do
presidente e dos legisladores, pela durao
predeterminada e fixa desses mesmos man-
datos e, este o ponto a ressaltar, pelo fato
de o chefe do Poder Executivo possuir con-
siderveis poderes legislativos.
Considerveis poderes legislativos um
tanto impreciso para figurar como critrio em
uma definio. Ainda assim, o fato que,
em regimes presidencialistas, presidentes
so, por definio, dotados de poderes le-
gislativos. No tm assento na Legislatura
mas so legisladores. O qualificativo consi-
derveis necessrio para dar conta da va-
riao destes poderes. O mnimo garantido
pela Constituio norte-americana, que re-
serva ao presidente apenas o poder de veto.
Em geral, esta opo minimalista no foi se-
guida pelos demais regimes presidenciais.
Do ponto de vista de seus poderes legislati-
vos, quando comparados ao presidente nor-
te-americano, os demais presidentes tendem
a ser consideravelmente mais poderosos.
Na realidade, as constituies recentes tm
ampliado, e muito, os poderes legislativos
243
presidenciais, conferindo ao chefe do Exe-
cutivo a prerrogativa exclusiva de iniciativa
das propostas legislativas nas reas mais
importantes, como tributao e proposio
do oramento. Alm disso, presidentes pas-
saram a deter meios para forar a incluso
de suas propostas na agenda do Poder Le-
gislativo, por meio, por exemplo, da solicita-
o de apreciao sob regime de urgncia
ou em casos extremos, por recurso ao po-
der de decreto.
Assim, onde o presidente dotado de
considerveis poderes legislativos, o sig-
nificado e as conseqncias da separao
precisam ser considerados. Presidentes, por
fora dos textos constitucionais vigentes em
boa parte dos pases presidencialistas, tm
presena garantida no interior do Poder Le-
gislativo. Ao lhe conferir prerrogativas exclu-
sivas de iniciar legislao nas reas mais
importantes, estas constituies acabam por
lhe reservar o papel de principal legislador
do pas.
A prerrogativa exclusiva para iniciar legis-
lao confere ao chefe do Executivo vanta-
gens estratgicas que podem ser usadas
para estruturar o apoio s suas medidas no
interior do Poder Legislativo. Isto , podem
ser usados da mesma forma que se supe
sejam usados por primeiros-ministros. No
h boas razes para supor que estes pode-
res sero usados de forma diversa em um e
outro regime. A suposio de que sero usa-
dos para confrontar e submeter a oposio
do Legislativo parte de uma leitura equivo-
cada do significado da separao de pode-
res. Nestas, o Legislativo sempre pensado
como um ator nico, dotado de um interesse
comum cuja realizao o coloca em confronto
com o Executivo. No entanto, legisladores
tm interesses polticos diversos e conflitan-
tes entre si, expressos em sua filiao parti-
dria. Alguns se beneficiam do sucesso do
Executivo, outros de seu fracasso. Logo, para
os primeiros, os poderes de agenda do Exe-
cutivo so bem-vindos.
A comparao entre a estrutura da pro-
duo legislativa brasileira com a que tem
lugar em pases parlamentaristas mostra
quo prximo o nosso presidencialismo se
encontra desses regimes. Espera-se que
governos parlamentaristas controlem a pro-
duo legislativa. Esse controle demons-
trado computando-se dois ndices, o de
sucesso e o de dominncia das iniciativas
legislativas do Executivo. Os dois ndices so
simples de ser construdos e sua interpreta-
o imediata. Quanto ao primeiro, mede-
se basicamente a capacidade do Executivo
de aprovar as propostas que envia ao Legis-
lativo. A maneira bvia de medir o sucesso
do governo dada pela razo entre o que
logra aprovar sobre o total que envia. A do-
minncia mede o controle exercido pelo exe-
cutivo sobre a produo de novas normas
legais, o que pode ser mostrado dividindo
as leis aprovadas cuja proposio se deve
ao Executivo pelo total de leis aprovadas.
Tabela 1 - Successo e Dominncia do Executivo
na Produo Legislativa
Democracias Parlamentares (1971-1976)
Sucesso * Dominncia **
Alemahha 69,2 81,1
Austrlia 90,6 100,0
ustria 86,7 84,1
Bahamas 97,6 100,0
Cahad 71,0 83,0
Dihamarca 89,4 99,4
Fihlhdia 84,3 84,3
lhglaterra 93,2 83,1
lrlahda 90,1 88,2
lsrael 76,4 94,4
Japo 80,0 83,2
Malta 90,0 100,0
Nova Zelhdia 84,6 88,3
* Proporo dos Projetos de Lei do Executivo aprovados.
** Proporo de leis propostas pelo executivo sobre o
total de leis.
Fonte: Brasil: Banco de Dados Legislativos, Cebrap;
outros pases: Inter-Parliamentary Union, Parliaments
of the World, 1976.
O sucesso e a dominncia do Executivo so
tanto maiores quanto mais estes ndices se
aproximam de 100. As expectativas de que
o Executivo tenha altos ndices de sucesso
e de dominncia em regimes parlamenta-
ristas, como mostra a Tabela 1, so ampla-
mente confirmadas pelos dados. Estes
ndices so resultados da inter-relao entre
o monoplio exercido pelo governo sobre a
244
agenda dos trabalhos legislativos, e o comportamento disciplinado
do(s) partido(s) que apoia(m) o governo.
Passemos ao Brasil. Os dados, como mostram a Tabela 2, no
so radicalmente diferentes. Antes o contrrio. Aqui, como nas
demais democracias consideradas anteriormente, cabe ao Execu-
tivo legislar. Do total de 3.165
6
leis ordinrias aprovadas entre a
promulgao do novo texto constitucional em outubro de 1988 e
dezembro de 2004, o Executivo foi responsvel pela iniciativa de
nada mais nada menos que 2.710 delas, isto , o ndice de domi-
nncia aplicado ao Brasil chega a 85,6%. Dito de maneira direta: do
ponto de vista legal, o que muda no pas, muda por iniciativa do
Executivo.
7
Mas no apenas isto. O Executivo raramente derrotado. A taxa
de sucesso das iniciativas do Executivo de 70,7% para as leis
ordinrias. Isto , sete em dez projetos submetidos so aprovados
durante o termo do presidente que fez a proposta. Rejeies expl-
citas so raras: apenas 25 projetos do Executivo foram rejeitados
em todo o perodo. Ou seja, a maioria dos projetos no aprovados
no foi rejeitada. Obviamente, o Congresso no precisa rejeitar uma
proposta para barrar as pretenses do Executivo. Projetos podem
ser engavetados ou barrados em pontos estratgicos de sua trami-
tao por minorias ativas sem que seja necessrio votar o projeto.
No entanto, o oposto tambm verdadeiro: no segue que todo
projeto no aprovado do Executivo tenha sido barrado. Por vezes, o
Executivo lana bales de ensaios, trata de uma mesma matria
em dois projetos paralelamente, retirando um deles quando o outro
aprovado. H ainda projetos retirados pelo prprio autor, isto ,
projetos apresentados por presidentes no final de seus mandatos e
retirados pelos seus sucessores. Alm disso, entre os projetos no
aprovados encontram-se ainda os que estavam tramitando no mo-
mento da coleta dos dados.
Tabela 2 - Legislao Ordinria. Produo Legislativa por Governo
Brasil (1989-2004)
Governo
Sarhey
Collor
Frahco
Cardoso l
Cardoso ll
Lula
Total
Partido do Presidente
na Cmara dos
Deputados
(% Cadeiras)
36,8
8,0
0,0
15,3
18,5
17,5
14,7
Coalizo de Governo
na Cmara dos
Deputados
(% Cadeiras)
64,4
34,8
58,7
73,4
72,8
50,4
59,1
Sucesso do
Executivo (%)
71,3
65,0
66,0
73,0
70,4
79,8
70,7
Dominncia do
Executivo (%)
77,9
76,5
91,0
84,6
84,4
95,6
85,6
Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
6
Excluindo as 206 leis de origem do Judicirio.
7
A dominncia, em realidade, se estende a produo de outras normas como
Leis Complementares e Emendas Constitucionais.
245
A anlise detida dos projetos de lei propostos pelo Executivo e
que no foram aprovados revela que, em geral, no possvel
creditar esse resultado ao dos congressistas. O Legislativo
est longe de ser um obstculo s pretenses manifestas pelo
Executivo. (Para uma anlise detalhada destes casos, consultar
Figueiredo e Limongi, 1996. Para uma anlise cuidadosa da legisla-
o referente rea de trabalho e sindical, ver Diniz, 2005).
Possveis objees ao significado destes dados sero tratadas
adiante. H dois pontos cruciais a frisar no momento. A dominn-
cia e o sucesso do Executivo na arena legislativa so traos estrutu-
rais do atual sistema poltico brasileiro. Se assim no fossem, se
dependessem do tipo de coalizo formada pelo presidente ou de
suas qualidades pessoais como negociador, como querem alguns,
apresentariam maior variao governo a governo. Deve-se ressaltar
que estes so traos do nosso sistema atual, posto que no era
assim sob o regime de 1946, como mostra a Tabela 3. Ou seja, h
diferenas significativas entre os dois textos constitucionais no
percebidas pela maioria dos analistas. O sistema de governo e a
legislao partidria e eleitoral no foram mudados. No entanto, o
texto de 1988 trouxe consigo modificaes de fundo na estrutura e
na relao entre os poderes. O poder presidencial foi enormemente
reforado, mantendo-se o esprito e as alteraes impostas pelo
regime militar para fortalecer o Poder Executivo (ver Figueiredo;
Limongi, 1995).
Os poderes de agenda que a Constituio de 1988 confere ao
presidente no so, em si mesmos, suficientes para garantir sua
predominncia e sucesso legislativo, mesmo na sua verso mais
extrema, o poder de alterar unilateralmente o status quo legal via
Medida provisria. O chefe do Executivo no pode legislar sem o
apoio da maioria. Medidas Provisrias, por exemplo, s se tornam
leis se aprovadas pelo plenrio. O mesmo se d em reas de inicia-
tiva exclusiva, como taxao e leis relativas ao oramento. Sem o
apoio da maioria, presidentes, simplesmente, no governam.
Tabela 3 - Legislao Ordinria. Produo Legislativa por Governo
Brasil (1949-1964*)
Governo
Dutra
Vargas
Caf Filho
Nereu
Famos
Kubitschek
Ouadros
Goulart
Total
Partido do Presidente
na Cmara dos
Deputados
(% Cadeiras)
52,8
16,8
7,9
33,9
33,9
2,1
23,5
24,3
Coalizo de Governo
na Cmara dos
Deputados
(% Cadeiras)
74,0
88,0
84,0
66,0
66,0
93,0
72,0
77,1
Sucesso do
Executivo (%)
30,0
45,9
10,0
9,8
29,0
0,80
19,4
29,5
Dominncia do
Executivo (%)
34,5
42,8
41,0
39,2
35,0
48,4
40,8
38,5
* At 31 de maro de 1964. Os trs primeiros anos da administrao Dutra (1946-1948) foram
excludos por falta de informao sobre a origem das leis.
Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
246
A observao pode parecer bvia, mas necessria diante de
duas objees comuns, ainda que conflitantes. Primeiro, no se
pode equiparar ou confundir o recurso a poderes de agenda com
expedientes antidemocrticos. Ou seja, os dados apresentados no
indicam que estaramos diante da reedio de algum tipo de cau-
dilhismo ou autoritarismo disfarado. Tampouco se justifica falar
em um novo tipo de regime, a democracia delegativa, por exem-
plo. Poderes de agenda incidem sobre a capacidade do presidente
de formar e manter unida a coalizo partidria que o apia.
Segundo: a referncia para medir se o governo ou no capaz
de governar no pode ser a vontade do Executivo. Isto , se em
determinada matria no prevalecer a vontade do Executivo, no se
pode inferir da que tenhamos mau funcionamento do governo ou
qualquer tipo de obstculo estrutural governabilidade. Se a vonta-
de do Executivo prevalecesse, a despeito da preferncia da maio-
ria, ento, a sim, poderamos definir o governo brasileiro como
uma ditadura disfarada. No este o caso, o governo depende da
maioria, isto , governa porque esta lhe apia.
O fato que os dados relativos ao sucesso e dominncia do
governo apontam para uma grande proximidade entre a forma de
operar do presidencialismo brasileiro e os governos parlamenta-
ristas. A presuno usual a de que a dominncia e sucesso
legislativo dos governos parlamentaristas dependem do apoio
disciplinado dos partidos que sustentam o governo. Podemos
estender esta presuno ao governo brasileiro? Esta possibili-
dade pede, ao menos, considerao. Vejamos.
O objetivo identificar qual a base e a natureza do apoio poltico
com que conta o Executivo para aprovar sua agenda legislativa, o
que pode ser feito recorrendo a dados relativos s votaes nomi-
nais que tiveram lugar na Cmara dos Deputados.
8
Se o apoio po-
ltico ao governo brasileiro segue os padres usuais em sistemas
parlamentaristas, ento presidentes distribuem posies no minis-
trio aos partidos polticos para obter apoio no Legislativo. Presi-
dentes, ento, devem formar governos, montar sua base de apoio
congressual. Se as coisas se passarem dessa forma, ento parti-
dos que recebem postos ministeriais passam a fazer parte do go-
verno e, como conseqncia, passam a apoiar as suas propostas.
Faz-se necessrio, portanto, identificar a coalizo formada e testar
se esta, de fato, d suporte ao governo nas votaes nominais.
A Tabela 4 traz informaes relevantes sobre as coalizes de
governo formadas pelos presidentes no perodo ps-1988. A nor-
ma tem sido a de formar coalizes majoritrias. Somente Fernando
Collor no o fez, j que em nenhum momento chegou a contar com
uma maioria na Cmara dos Deputados. Fernando Henrique e Lula,
de outra parte, buscaram formar governos que lhes assegurassem
8
Inclui as votaes dos deputados nas Sees Conjuntas do Congresso Nacional.
A quase totalidade dessas votaes se refere a medidas provisrias que
tramitavam pelo Congresso Nacional at setembro de 2001.
247
* Composio dos Blocos Parlamentares:
BLOCO 1 = PFL, PRN, PMN, PSC e PST;
BLOCO 2 = PFL, PSC, PRN e PL;
BLOCO 3 = PFL, PSC e PRN;
BLOCO 4 = PFL, PSC e PRS;
BLOCO 5 = PPB, PL, PMDB, PMN, PSC, PSD e PSL;
BLOCO 6 = PFL, PL, PMN, PSC, PSD, PSL e PST;
BLOCO 7 = PL e PSL.
As cadeiras dos membros dos partidos componentes do bloco s so contabilizadas quando os partidos permanecem no
bloco por todo o perodo da coalizo.
** O PDT rompe oficialmente com o governo Lula e deixa a base aliada em 12/12/2003. No entanto, mantivemos o critrio
de mudana ministerial com a sada do ministro Miro Teixeira em 23/01/2004.
Fonte: www.planalto.gov.br; Meneguello, 1998; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao: Argelina Figueiredo e Fernando Limongi.
Critrios: 1. mudana de mandato e mudana na composio partidria do ministrio (sada ou entrada de ministro de um
novo partido formalmente membro da coalizo); 2. incio de nova legislatura ou de bloco parlamentar, alterando, portanto, a
porcentagem de cadeiras da coalizo no Congresso.
super maiorias em razo da importncia que reformas constitucio-
nais tiveram em seus governos. Note-se, por fim, que apenas o
primeiro governo civil formou uma coalizo composta por apenas
dois partidos, os demais formaram coalizes multipartidrias.
Uma vez definidas as coalizes de apoio ao governo, o segundo
passo testar empiricamente sua fora no plenrio. O teste faci-
litado pelo fato de os lderes do governo e dos grandes partidos
encaminharem votos antes das votaes nominais. Assim, sabe-
se como votam o governo e os principais partidos, sejam eles
membros da coalizo do governo ou no. Dessa forma, pode-se
analisar o comportamento tanto das bancadas partidrias como da
coalizo do governo.
Tabela 4 - Coalizes de Governo no Brasil 1988-2004
Presidente
Sarhey 2
Collor 1
Collor 2
Collor 3
ltamar 1
ltamar 2
ltamar 3
FHC l 1
FHC l 2
FHC ll 1
FHC ll 2
Lula 1
Lula 2
Partido do
Presidente
FMDB
FFN
FFN
FFN
Sem Fartido
Sem Fartido
Sem Fartido
FSDB
FSDB
FSDB
FSDB
FT
FT
Partidos nas
Coalizes de Governo
FMDB-FFL
FFN-FDS-FFL
FFN-FDS-FFL (BLOCO1)
FDS-FTB-FL-FFL (BLOCO2)
FSDB-FTB-FMDB-FSB- FFL
(BLOCO3)
FSDB-FTB-FMDB-FF- FFL
(BLOCO3)
FSDB-FF-FMDB-FFL
(BLOCO4)
FSDB-FTB-FMDB-FFL
FSDB-FTB-FMDB-FFL-FFB
(BLOCO5)
FSDB-FMDB-FFB-FTB-FFL
(BLOCO6)
FMDB-FSDB-FFB
FT-FL-FCdoB-FDT
FFS-FSB-FTB-FV
FT-FL-FCdoB-FFS-FSB
FTB-FV-FMDB
(BLOCO7)
Incio da
Coalizo
06/10/1988
15/03/1990
01/02/1991
15/04/1992
01/10/1992
31/08/1993
25/01/1994
01/01/1995
26/04/1996
01/01/1999
06/03/2002
01/01/2003
23/12/2004
Durao da
Coalizo
Dias Meses
529 17,5
322 10,5
438 14,5
168 5,5
333 11
146 5
340 11
449 16
979 32
1.159 38
300 10
355 12,5
343 11,5
% Cadeiras
na Cmara
(na data de incio)
64,40
29,70
34,59
43,54
60,04
55,64
55,27
57,26
77,19
76,61
45,22
41,91
61,21
Fim da
Coalizo
14/03/1990
31/01/1991
14/04/1992
30/09/1992
30/08/1993
24/01/1994
31/12/1994
25/04/1996
31/12/1998
05/03/2002
31/12/2002
22/01/2004
31/12/2004
248
Evidentemente, nem todas as votaes nominais envolveram
matrias de interesse do Executivo. S so consideradas na anli-
se as votaes em que houve manifestao explcita do lder do
governo. Estas formam a agenda legislativa do Executivo. Pode-
mos verificar o funcionamento da base do governo examinando a
relao entre a posio do lder do governo e a dos partidos que
integram a base de apoio ao governo.
9
importante ressaltar que
no h uma correspondncia unvoca entre os projetos aprovados e
as votaes nominais. Leis ordinrias podem ser aprovadas por
votao simblica. Alm disso, uma mesma matria pode ser ob-
jeto de mais de uma votao, uma vez que, por exemplo, emendas
s proposies apresentadas podem ser objeto de votao nomi-
nal. Alm disso, definies da pauta e do prprio processo delibe-
rativo solicitaes de urgncia, encerramento de discusso, etc.
tambm podem provocar votaes nominais.
As decises mais importantes e controversas do ponto de vista
poltico tendem a provocar votaes nominais. Isto porque esse
modo de votao obrigatrio em matrias cuja aprovao exige
qurum qualificado, como o caso das emendas constitucionais e
das leis complementares. Quando a aprovao da matria depen-
de de apoio de maioria simples, votaes nominais ocorrem so-
mente quando solicitadas pelos lderes partidrios. Nestes casos,
como o Regimento Interno estabelece um prazo mnimo de uma
hora entre o trmino de uma votao nominal e a apresentao de
um novo requerimento, lderes devem usar estratgica e comedi-
damente este recurso escasso, isto , reservam seus requerimentos
s matrias mais importantes e politicamente sensveis.
Vejamos, ento, se de fato, a coalizo partidria formada pela
distribuio de pastas ministeriais age no interior do Legislativo.
Para tanto, a Tabela 5 distingue duas situaes: quando todos os
lderes dos partidos da coalizo indicam posio similar do lder
do governo e quando ao menos um dos lderes de um dos partidos
que faz parte da coalizo anuncia posio contrria do governo. O
primeiro caso classificado como uma votao em que a coalizo
age unida, e a segunda, como um caso de diviso na coalizo.
Como se v, em poucas ocasies, 142 em 786 votaes, h confli-
tos entre os partidos da coalizo do governo, mesmo se utilizando
um critrio deveras exigente para tomar a coalizo como unida. Ou
seja, pode-se concluir que, ao menos do ponto de vista das lideran-
as e das posies pblicas dos partidos, a coalizo ministerial
corresponde a uma coalizo legislativa. Resta analisar como se
comportam os parlamentares.
9
Para evitar distores na composio da amostra, foram usadas duas regras
adicionais para compor a agenda legislativa do Executivo. Em primeiro lugar,
foram includas as votaes de matrias introduzidas pelo governo mesmo
quando o lder do governo no encaminha voto. Nestes casos possvel
deduzir a posio do governo. Com isso, procura-se sanar dois problemas:
omisses estratgicas, isto , o lder do governo no indicaria voto ao antecipar
derrotas e perodos em que o governo no conta com um lder em plenrio.
Alm disso, foram excludas as votaes em que no h conflito partidrio,
isto , as votaes consensuais ou unnimes, evitando no inflar artificialmente
as taxas de apoio ao governo. Operacionalmente, uma votao classificada
como unnime se h consenso na orientao dos lderes dos sete grandes
partidos e a minoria representa menos do que 10% dos votos vlidos.
249
Tabela 5 - Apoio da Coalizo de Governo Agenda Legislativa do Executivo, Segundo a Indicao dos Lderes e os Votos
das Bancadas
Coalizo de Governo Coalizo Unida* Coalizo Dividida** Total
Sarhey 2
Collor 1
Collor 2
Collor 3
ltamar 1
ltamar 2
ltamar 3
FHC l 1
FHC l 2
FHC ll 1
FHC ll 2
Lula 1
Lula 2
Total
* Todos os lderes dos partidos da coalizo de governo indicam de acordo com a indicao de voto do lder do governo. (Inclui casos em
que pelo menos um lder libera a bancada.
** Pelo menos um lder dos partidos da coalizo de governo se ope indicao de voto do lder do governo.
*** % de votos dos membros dos partidos da coalizo de governo.
Fonte: PRODASEN, Cmara dos Deputados. Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados
Legislativos do Cebrap.
N votaes
Projetos do
Governo
6
22
24
9
9
2
3
81
209
159
14
77
29
644
% de
Disciplina***
90,7
95,0
93,1
94,6
90,7
93,9
95,9
90,0
87,8
93,8
92,4
95,6
90,1
91,4
N votaes
Projetos do
Governo
2
1
17
1
23
1
1
13
22
46
1
7
7
142
% de
Disciplina***
41,57
40,21
55,1
77,3
72,3
78,3
69,6
62,0
69,9
79,6
64,8
67,4
67,3
70,1
N votaes
Projetos do
Governo
8
23
41
10
32
3
4
94
231
205
15
84
36
786
% de
Disciplina***
78,4
92,6
77,4
92,9
77,5
88,7
89,4
86,2
86,1
90,7
90,5
93,2
85,7
87,6
A resposta est nos dados contidos na Tabela 5. Parlamentares
filiados a partidos formalmente vinculados ao governo votam com
seus lderes. Em mdia, 90,8% dos parlamentares votam favora-
velmente agenda do governo, quando a coalizo est unida sem
que se verifiquem variaes significativas sob diferentes presidn-
cias. Quando a coalizo est dividida, a disciplina dos parlamenta-
res em relao ao governo cai para 66,8%.
10
Isto sugere que o
apoio dado ao governo pelos membros dos partidos da coalizo
no incondicional. Quando lderes partidrios se colocam contra o
governo, parte dos parlamentares vota com seus partidos. Segue a
concluso: o apoio ao governo tem bases partidrias. Em outras
palavras, o governo negocia apoio com os partidos, e no individu-
almente. O apoio do partido, em geral, garante o voto da bancada.
Partidos polticos so atores decisivos no interior do processo
legislativo brasileiro. O processo decisrio est longe de ser cati-
co ou ser governado por interesses individuais. O plenrio alta-
mente previsvel. Se as posies dos lderes partidrios so
conhecidas, possvel antecipar os resultados das votaes nomi-
nais. O governo no derrotado por revoltas do plenrio ou pela
indisciplina da sua base. Derrotas tendem a ocorrer quando o go-
verno no conta com o apoio da maioria, quando acordos no so
fechados partidariamente. Por exemplo, o maior nmero de derro-
tas do governo em votaes nominais ocorreu sob a presidncia de
10
Notem que esta mdia no pondera o tamanho da bancada do partido
dissidente.
250
Fernando Collor: 14 derrotas em 58 votaes
em que a maioria simples era exigida. Como
vimos, Collor no formou uma coalizo majo-
ritria e, em muitas votaes, apostou na
vitria contando com a indisciplina da ban-
cada do PMDB. Assim, das derrotas que
sofreu, 12 eram previsveis, isto , o governo
no tinha apoio dos partidos que controla-
vam a maioria das cadeiras. Quando Collor
negociou e obteve o apoio do PMDB, no foi
derrotado. O contraste com a performance
de Fernando Henrique Cardoso no poderia
ser maior. Em seus oito anos de presidn-
cia, o governo FHC amargou 11 derrotas em
191 votaes de matrias que dependiam
de qurum simples para sua aprovao. A
base do governo foi testada em 221 ocasi-
es em votaes constitucionais, colhendo
apenas 17 derrotas.
11
E preciso entender o
significado de derrotas quando estamos fa-
lando das matrias constitucionais: signifi-
ca, na verdade, incapacidade para aprovar
uma alterao do status quo constitucional.
Isto , o governo no conseguiu reunir os 3/5
dos votos necessrios para aprovar uma pro-
posta. Derrotado, derrotado mesmo, no sen-
tido da oposio lograr impor uma alterao
da constituio contrria aos seus interes-
ses, o Executivo no foi uma vez sequer.
Em anlises recentes, tem sido comum
reconhecer que o governo FHC se mostrou
bem sucedido na arena legislativa ao ser
capaz de introduzir modificaes profundas
no quadro legal do pas. No entanto, man-
tm-se o diagnstico de que as instituies
vigentes tornariam o pas ingovernvel, atri-
buindo o sucesso do presidente s suas
qualidades pessoais, quando no sua virt
para dar tons mais elevados explicao.
O sucesso legislativo do governo FHC no
tem nada de especial. Sarney, Itamar e Lula
colheram resultados similares.
Em resumo, no h razes para tratar o
presidencialismo de coalizo como signifi-
cativamente diverso dos governos de coali-
zo praticados sob regimes parlamentaristas.
Estamos diante de um governo de coalizo
em seus moldes clssicos, isto , em que
partidos organizam e garantem o apoio ao
Executivo. Este no prisioneiro ou refm
da sua base. Negociaes polticas garan-
tem a aprovao da agenda legislativa defi-
nida pelo governo.
Parte 3:
Das objees
Pode-se argumentar que os dados apre-
sentados no so suficientes para compro-
var a capacidade do governo implementar
sua agenda. H inmeras qualificaes a
fazer que permitem suspeitar do alcance dos
dados apresentados e das interpretaes
avanadas. A dominncia do Executivo so-
bre a produo legislativa contaria apenas
parte da histria, uma vez que nada se dis-
se sobre possveis alteraes feitas por par-
lamentares por meio de emendas.
Como emendas podem representar des-
de pequenas modificaes e ajustes at a
completa desfigurao da proposta original,
o mero cmputo do nmero de emendas
aprovadas por projeto no basta para res-
ponder questo.
Cabe observar que no seria de se espe-
rar ou mesmo desejvel que os projetos en-
viados pelo Executivo passassem inclumes
pelo Congresso. O Legislativo tem autorida-
de e legitimidade para participar da elabo-
rao das polticas pblicas. Ou seja, a
anlise da objeo pede mais do que a iden-
tificao imediata de qualquer interveno
dos legisladores como um obstculo s pre-
tenses do Executivo. A questo de fundo,
portanto, no se emendas so ou no apro-
vadas, mas sim como so, isto , qual o
processo que leva aprovao de uma
emenda.
A forma como os trabalhos legislativos
so organizados, mais especificamente,
como so regulados o direito a apresen-
tao e apreciao de emendas crucial
para entender a questo. A grande maioria
11
Para evitar confuses: uma emenda constitucional envolve um sem-nmero
de votaes. Derrota no o mesmo que rejeio da PEC proposta, mas sim
no aprovao de um de seus pontos especficos.
251
das propostas ordinrias apresentadas pelo
governo aprovada sob regime de tramita-
o urgente. Isso implica a retirada do pro-
jeto da comisso, diminuio dos prazos de
apreciao e, este o ponto a frisar, imposio
de restries para considerao das emendas
apresentadas. Nestes casos, em ltima an-
lise, so apreciadas apenas as emendas que
contam com apoio dos lderes partidrios.
O fato que o processo decisrio no in-
terior do Poder Legislativo se organiza em
torno das instncias partidrias. A possibili-
dade de participao individual na definio
do contedo das proposies legislativas
limitada. O Regimento Interno da Cmara
dos Deputados favorece os lderes partid-
rios cuja assinatura em questes procedi-
mentais tem o peso proporcional sua
bancada, ou seja, lderes so tomados como
agentes perfeitos das bancadas que repre-
sentam, minimizando os custos da ao
coletiva dos partidos. Nestes termos, par-
tidos, representados por suas lideranas
formais, so peas centrais para qualquer
negociao poltica envolvendo os interesses
do Executivo.
Note-se ainda que o Executivo conta com
uma poderosa arma para lidar com emen-
das indesejveis ou contrrias ao seu inte-
resse: o veto parcial e o total. Caso o projeto
seja subvertido por meio da aprovao de
emendas, o presidente pode simplesmente
no promulg-lo, vetando-o na ntegra. Em
casos menos dramticos, em que legisla-
dores alteram aspectos especficos do pro-
jeto ou aproveitam para us-lo para pegar
carona, o Executivo pode recorrer ao veto
parcial. O presidente faz amplo uso de am-
bos os recursos. O veto parcial presidencial
usado, sobretudo, em suas prprias pro-
postas, indicando que o presidente capaz
de impedir mudanas indesejadas. Do total
de projetos aprovados de iniciativa do Exe-
cutivo, 9,6% foram objeto de veto parcial.
Quanto aos projetos propostos por legisla-
dores submetidos sano presidencial,
nada mais nada menos que 31,4% foram
objeto de veto total (Moya, 2006).
O significado dos vetos no interior das
relaes Executivo-Legislativo vai alm dos
aspectos notados acima. Isso porque, em
geral, os vetos presidenciais raramente
chegam a ser considerados formalmente
pelo Congresso Nacional. Isto , no h um
esforo visvel para reverter a deciso presi-
dencial. Se, de fato, tivessem expectativas
de ver as propostas que aprovaram sancio-
nadas, por que no procurar derrubar o veto?
Uma possvel explicao que parlamen-
tares sabem que a proposta ser vetada,
mas deixam ao Executivo o custo de faz-lo.
Outra possibilidade de que os custos para
aprovar uma medida sejam sensivelmente
menores dos que os envolvidos para a consi-
derao de um veto, afinal, vetos so anali-
sados pelo Congresso Nacional em Sesses
Conjuntas, cuja convocao pede procedi-
mentos prprios. Consideraes estratgicas
que envolvem a antecipao da ao do outro
ator, que, obviamente, no se encerram na
questo do veto, sero discutidas a seguir.
Seja como for, o fato que a taxa de domi-
nncia do Executivo sobre a produo legis-
lativa e o amplo uso que o presidente faz do
veto sem que este seja contestado mostra
que o Legislativo no capaz de aprovar uma
agenda alternativa do Executivo. O nme-
ro de projetos aprovados cuja iniciativa se
deve a legisladores pequeno. Estudos de
caso e eles existem em bom nmero
mostram que as leis aprovadas a partir de
propostas dos legisladores visam atender
interesses midos e paroquiais (Almeida;
Moya, 1997; Lemos, 2001; Ricci, 2003; Diniz,
2005; Amorim Neto; Santos, 2003). Como
j foi dito anteriormente, esta assimetria
um produto direto das prescries constitu-
cionais que garantem ao Executivo a prerro-
gativa exclusiva de iniciar a legislao nas
reas de maior importncia. A vedao cons-
titucional para a aprovao de legislao que
envolva gastos sem a previso de seus
recursos neutraliza os incentivos com que
contariam deputados para propor medidas
que beneficiem diretamente suas clientelas
eleitorais. Os direitos legislativos para tanto
foram subtrados dos parlamentares.
252
O significado das taxas de sucesso das
iniciativas presidenciais tambm pode ser
objeto de questionamento. perfeitamente
possvel observar um presidente que rara-
mente derrotado e, ao mesmo tempo, que
encontre no Congresso um obstculo intrans-
ponvel para sua verdadeira agenda. Basta
que o presidente reconhea quais so as
objees do Congresso s suas pretenses
e no o desafie. Isto , se o presidente ante-
cipar corretamente quais as preferncias do
Congresso, s enviar as propostas que
sabe, de antemo, sero aceitas. Seriam
aprovadas apenas medidas andinas, sem
maior importncia.
A objeo, uma vez mais, pede conside-
rao aprofundada e, em ltima anlise, no
pode ser respondida satisfatoriamente. Se
atores forem capazes de antecipar correta-
mente, se as relaes forem modeladas
como um jogo em que atores tm informa-
o completa e perfeita, em equilbrio, o pre-
sidente s enviaria as propostas que sabe
sero aprovadas (ver, por exemplo, Cameron,
2000). Rejeies no deveriam ocorrer. Mas
tambm no deveriam ocorrer vetos, o Con-
gresso tambm deveria ser capaz de ante-
cipar as preferncias do Executivo, no
aprovando as emendas que sabe sero ve-
tadas. No entanto, tanto rejeies das pro-
postas enviadas pelo Executivo quanto vetos
ocorrem. Portanto, um modelo de informao
completa e perfeita no capaz de captar
as relaes envolvidas. Algumas possibili-
dades podem ser consideradas.
Considere-se, por exemplo, que a infor-
mao seja gerada pela prpria repetio
das relaes travadas no passado. A cada
proposta enviada e apreciada pelo Congres-
so, o presidente recebe uma nova informa-
o sobre as preferncias dos legisladores.
Se o presidente usar a experincia anterior
como guia, isto , o resultado das propos-
tas submetidas no passado, h poucas ra-
zes para suspeitar que ele seja levado a
refrear significativamente suas pretenses.
Para definir a estratgia do Presidente, pre-
ciso levar em conta ainda o fato de que o
custo em que incorre em funo de uma
derrota legislativa relativamente pequeno.
Seu mandato, diferentemente do que se
passa com primeiros-ministros, no est em
jogo. Ou seja, presidentes podem arriscar
(Cheibub; Przeworski; Saiegh, 2004, p. 577).
O jogo no se encerra na arena legislativa.
Tanto o presidente quanto os legisladores
esto de olho nas repercusses eleitorais de
seus atos e decises. Neste campo, uma
vez mais, o presidente conta com incentivos
para tomar a dianteira e colocar o Congresso
em posio desvantajosa. Presidentes po-
dem apelar com maior facilidade opinio
pblica, invocando o interesse nacional de
longo prazo, para obter concesses do Con-
gresso.
Logo, a taxa de sucesso do Executivo
um indicador limitado de uma realidade mais
complexa. Ainda assim, quando estes fato-
res so considerados, eles no justificariam
a impotncia do Executivo em virtude de uma
antecipao de uma oposio renhida e cr-
vel do Congresso. Para que essa resistncia
seja invocada, preciso que sejamos capa-
zes de identificar sinais da sua existncia.
At onde eu saiba, isto nunca foi mostrado
de maneira convincente.
Recorrer a juzos e opinies de membros
do governo
12
e/ou inventariar as propostas
do Executivo veiculados pela imprensa
13
no
suficiente para comprovar a existncia de
12
STEPAN (1992, p. 242) pergunta o que mais importante, se a aprovao da
maioria das propostas enviadas pelo presidente ao Congresso, ou a deciso
presidencial de no submeter formalmente ao Congresso a maior parte das
medidas que deseja aprovar porque enxerga a existncia de grupos de
obstruo?. A resposta a seguinte: Com base nas entrevistas que realizei
com ministros do governo Cardoso, no incio de seu mandato e dois anos
depois, acho que a ltima opo politicamente mais significativa.
13
AMES (2003, p. 242) procura identificar a verdadeira agenda legislativa do
presidente para, assim, estudar o problema da no-deciso. Ames se pergunta
Como saber que proposies os presidentes iriam mandar ao Congresso se
a aprovao lhes parece uma hiptese remota? O autor argumenta que a
maioria das propostas razoveis [do Executivo] pelo menos ventilada na
imprensa. Em flagrante contradio com os supostos que informam sua
anlise, o autor afirma em nota que a agenda compilada por este mtodo
parte da hiptese de que as proposies originais do Executivo so sinceras,
e no estratgicas. Para alm desses problemas, difcil entender o mtodo
de coleta de dados do autor. Ames chega a avaliar o sucesso de declaraes
de ministros. Por exemplo, o que fazer com a seguinte proposta (Tabela 16,
25/11/1993): FHC diz que quer acelerar as privatizaes e os cortes dos
gastos do governo. Mais difcil, ainda, saber qual o critrio para avaliar o
sucesso dessa proposta, quanto mais quando o contedo da deciso
correspondente : Estoura o escndalo do oramento, enfraquecendo a
capacidade de o Congresso impor obstculos s proposies do Executivo.
253
uma agenda no submetida pela antecipa-
o da obstruo do Congresso. Este recur-
so desconsidera os aspectos estratgicos
invocados para justificar a antecipao de
reaes. O anncio de propostas e, mesmo,
seu envio ao Congresso, parte da estra-
tgia do Executivo. O Executivo pode radica-
lizar na proposta para depois ceder, recorrer
a bales de ensaio, ameaar mexer aqui
para obter vantagens acol, etc. (ver Diniz,
2005, para uma anlise desse ponto). Em
resumo, preferncias so reveladas ao p-
blico como parte da relao estratgica em
que os atores esto envolvidos.
Do ponto de vista metodolgico, fica cla-
ro que identificar a verdadeira agenda do
Executivo no uma tarefa fcil. A identifi-
cao da segunda face do poder h muito
desafia os cientistas polticos. Alguns pon-
tos, no entanto, podem ser estabelecidos.
Revelar uma suposta verdadeira ou sin-
cera preferncia dos atores polticos, ex-
pressa privadamente, no de qualquer
interesse. Interessa estudar as propostas que
de fato integram o mundo poltico. Polticos
atuam em um mundo repleto de restries
postas pelo aparato institucional e pelas pre-
ferncias dos demais atores. Para que uma
proposta seja considerada como parte da
agenda do Executivo deve-se requerer um
mnimo de formalizao. Objetivos e inten-
es no significam o mesmo que uma
agenda. Por ltimo, deve-se notar que pro-
posies devem ser testadas tendo em vista
sua prpria formulao.
A tese de que o pas viveria imerso em
permanente crise de governabilidade pos-
tula que o Congresso barrar as propostas
feitas pelos presidentes. As evidncias
empricas nos mostram que tal obstculo
simplesmente no existe. Somente diante
dessa constatao que os analistas pro-
curaram identificar uma agenda no apre-
sentada. Na realidade, muitas vezes, a
agenda no apresentada inferida a partir
dos resultados no obtidos. Por exemplo,
Ames invoca a persistncia da inflao,
pobreza e desigualdade de renda como indi-
cadores dos obstculos postos pelo Con-
gresso aos projetos presidenciais. O mnimo
que se pede a identificao de projetos
efetivos com este fim no aprovados pelo
Congresso.
14
Na verdade, o exemplo do combate
inflao deve nos alertar para os equvocos
contidos neste tipo de raciocnio. O Plano
Real foi aprovado sob a mesma estrutura
institucional que explicaria o fracasso dos
Planos Vero e Collor. Logo, o problema do
fracasso do combate inflao deve ser
creditado a outros fatores. No foi neces-
srio reformar o sistema poltico para dar
fim hiperinflao.
Custa a crer que projetos consistentes
e apoiados pela maioria da populao no
sejam submetidos ao Congresso porque sua
rejeio seja antecipada com certeza. Sobre-
tudo porque o presidente no pode ter suas
pretenses barradas por minorias. Seu poder
de agenda, expresso, no caso, na prerroga-
tiva de editar medidas provisrias e de soli-
citar urgncia para apreciao dos projetos,
impede que sua agenda legislativa seja
engavetada. Isto , o presidente est em
condies de forar o Congresso a rejeitar
explicitamente a sua proposta. Por que o pre-
sidente deveria ceder s ameaas veladas
de congressistas? Por que no transferir o nus
da rejeio de uma proposta ao Congresso?
Em ltima anlise, no h boas razes
para supor que as taxas de sucesso e domi-
nncia legislativa dos presidentes brasileiros
escondam um governo acuado e paralisado.
O significado destes ndices no diverso
daquele que normalmente lhe atribudo em
14
Ames inicia seu livro propondo a seguinte reflexo: Imaginemos o seguinte
enigma: um pas formalmente democrtico enfrenta durante anos crises de
i nfl ao, desperd ci o e corrupo no governo, dfi ci ts no si stema
previdencirio, servios sociais de m qualidade, violncia e desigualdade
social. Parcelas importantes da populao apiam os projetos destinados a
combater estas crises. No Congresso, poucos parlamentares se opem s
propostas por razes programticas ou por presso do eleitorado. E, apesar
disso, os projetos raramente saem inclumes do processo legislativo. Muitos
sem qualquer chance de aprovao, jamais chegam s portas do Congresso.
Outros morrem nas comisses. Alguns acabam sendo aprovados, mas a
demora na deciso e concesses de substncia minam seu impacto.
Raramente o Executivo pode evitar o alto preo a pagar, em benefcios
clientelistas e patronagem, para obter apoio parlamentar (2003, p. 15).
254
regimes parlamentaristas. Do ponto de vista
analtico, as objees discutidas acima se
aplicam igualmente Inglaterra, Frana,
Dinamarca, etc.
A mera possibilidade de que o funciona-
mento dos governos citados acima seja equi-
parado ao do brasileiro desafia a credulidade
de grande parte dos analistas. Existira uma
diferena radical entre estes dois mundos,
um mundo em que h partidos digno deste
nome e outro em que estes, simplesmente,
inexistem. Dito de outra forma, a diferena
de fundo estaria na forma como as taxas de
dominncia e sucesso legislativo so obti-
das. Na Inglaterra e demais pases citados
acima, o primeiro-ministro teria como ante-
cipar a reao do Legislativo, uma vez que o
Parlamento povoado por partidos discipli-
nados. J foi mostrado acima que no tocan-
te sua manifestao emprica, isto , aos
ndices de coeso dos partidos, os presi-
dentes brasileiros contam com o mesmo tipo
de apoio. O funcionamento da base do go-
verno, sua capacidade de garantir a aprova-
o das matrias de interesse presidencial
est acima de qualquer disputa. Em haven-
do acordo com os partidos, a expectativa
de voto da base presidencial da ordem de
90% dos presentes. Ou seja, o plenrio
perfeitamente previsvel. As margens de in-
certeza quanto ao resultado da votao so
mnimas, e isto que importa para o Presi-
dente. Anlises feitas com as mais diversas
metodologias e seleo de casos revelam o
mesmo cenrio: partidos so coesos.
15
O que est aberto discusso o modo
como este apoio obtido. A base funciona,
mas o que a move? Qual o combustvel usa-
do? Que o Presidente, ou melhor, que o par-
tido presidencial seja forado a fazer
concesses para a montagem da sua coali-
zo no motivo de alarme. da ordem
das coisas em governos democrticos. Para
obter apoio, o governo cede pastas minis-
teriais e movimenta as polticas no espao
decisrio na direo dos parceiros que atrai.
assim que a se formam coalizes em qual-
quer parte do mundo (Austen-Smith; Banks,
1988; Cheibub; Saiegh; Przeworski, 2004).
As denncias feitas por Roberto Jefferson
acerca da existncia de pagamentos men-
sais para azeitar o funcionamento da base
do governo teriam apenas provado o que
todos j saberiam. Sem vantagens diretas e
palpveis para os membros da base de
apoio do governo, os parlamentares no
votariam com o governo. O mensalo veio
ocupar o papel que se atribua liberao
de verbas para a execuo de emendas dos
parlamentares. Ambos os expedientes reve-
lariam um governo frgil, sempre pronto a
ceder s ameaas dos parlamentares.
Mas por que o Presidente seria forado
a ceder? Seria, de fato, o Presidente o lado
mais fraco nesta negociao? Custa crer.
Est claro que o Presidente no far con-
cesses de substncia ou pagar um pre-
o em benefcios clientelistas e patronagem
para obter apoio parlamentar que excedam
o valor esperado do projeto. Se o Presidente
sabe calcular, est claro que no far con-
cesses que inviabilizem ou contrariem o
projeto.
Mesmo que se assuma que os parlamen-
tares no tenham qualquer interesse real
pelas polticas pblicas, que s lhes inte-
ressa obter vantagens, sejam elas eleitorais
ou mesmo diretas para seus bolsos, a reali-
zao desses interesses passa pelo aces-
so aos recursos controlados pelo Executivo.
Logo, na oposio, parlamentares no rece-
bem nenhum desses benficos e devem
aguardar a prxima eleio. Esta a nica
ameaa real que podem fazer, juntar-se
oposio e esperar a prxima eleio. Logo,
se so to interessados em benefcios, se
estes so to necessrios para sua sobrevi-
vncia poltica, basta ao governo oferecer
15
A no ser que se recorra a raciocnios dbios como a classificao proposta
por AMES (2003, p. 262, nota 269) para votaes contestadas e
incontestadas. difcil entender por que quando o PMDB, PFL e PSDB,
membros da coalizo do governo FHC, votam, da mesma maneira o voto
dos lderes definido como incontestado e, dessa forma, passa a ter menor
peso na anlise dos coeficientes. Mais difcil ainda saber qual critrio que
o levou a tomar o PDT e o PFL por referncias para definir os votos
incontestados do PPB. J para o PDT, indicao similar ao PFL, representou
ausncia de contestao. Note-se que as votaes unnimes so excludas
da anlise que adota o corte usual, isto , maioria menor que 90%.
255
qualquer valor maior que zero para obter co-
operao. Deputados competem pelos re-
cursos escassos controlados por uma nica
fonte, o Executivo, este que fica em condi-
es de explorar esta situao em seu favor.
Tratar os parlamentares dotados de um
mesmo interesse, mesmo que seja o da
reeleio, desafia os fatos. Parlamentares
competem por votos e, por isso mesmo,
esto divididos em partidos. O poder de bar-
ganha dos partidos cresce com o tamanho
da sua bancada e com suas perspectivas
eleitorais futuras, isto , com a possibilida-
de de ganhar as prximas eleies presi-
denciais. Logo, pequenos partidos no
constituem um problema para a construo
da base do governo. Antes o contrrio. Por
definio, tm poucos votos a dar para o
Presidente, e suas perspectivas eleitorais
futuras no so propriamente auspiciosas.
Partidos maiores tm que pesar os prs
e contras de fazer parte do governo. O aces-
so mquina do governo e a formulao de
polticas traz dividendos, mas tambm en-
volve custos eleitorais. Partidos com chan-
ces de vitria em eleies futuras podem
preferir aguardar. Ou, de outra parte, para
que os ganhos compensem os custos, po-
dem no interessar ao governo, que conta
com melhores opes para formar sua base.
Por isso mesmo, pequenos e mdios parti-
dos so mais facilmente atrados para a base
do governo do que os partidos grandes.
Na realidade, a experincia brasileira
mostra que fazer oposio ao governo uma
opo que se reserva a poucos partidos,
restrita aos partidos que podem aspirar diri-
gir o governo em futuro prximo. Este foi o
caso do PT sob FHC e do PSDB/PFL sob
Lula. O PMDB, em ambos os perodos,
ficou a meio caminho. A possibilidade de
viabilizar uma candidatura presidencial pr-
pria foi sempre o argumento dos que defen-
deram que o partido fizesse oposio ao
governo. O reconhecimento da inviabilidade
dessa alternativa alimentava os que propu-
nham a adeso.
O combustvel que sustenta a coalizo
de governo no Brasil no diverso do en-
contrado em outros pases. O processo de-
cisrio desenhado de forma a favorecer as
iniciativas do governo. Este tem o direito de
propor e, com isso, capaz de estabelecer
os termos da barganha com sua base de
sustentao.
Em resumo, a concluso a mesma a
que se chega ao se examinar as objees
relativas s taxas de sucesso e dominncia
legislativa. Em geral, salvo os preconceitos,
os argumentos normalmente apresentados
para questionar o significado real das taxas
de apoio agenda legislativa do Presidente
brasileiro so igualmente aplicveis aos de-
mais pases parlamentaristas.
O Executivo brasileiro est longe de es-
tar paralisado. descabido insistir na tese
da crise de governabilidade aps o governo
ter se mostrado capaz de aprovar tantas
Emendas Constitucionais. Resta se apelar
para o carter inconcluso ou incompleto das
reformas como prova das dificuldades do
governo. As reformas aprovadas, tornou-se
usual argumentar, foram parciais e, prova-
velmente, as menos importantes. H sem-
pre uma reforma que poderia ter sido
aprovada. A agenda de reformas, no entan-
to, no tem fim. A cada reforma feita, uma
nova agenda de reformas proposta pelas
agncias multilaterais. Segundo a ltima con-
tabilidade, o desafio atual promover com
sucesso a terceira gerao de reformas (ver
Melo, 2005). E novas geraes de reformas
nascem do reconhecimento das falhas das
propostas anteriores. Ou seja, o sucesso na
implementao da segunda gerao no nos
livra da necessidade de passar pela gera-
o seguinte. A concluso bvia: o proble-
ma pode estar na formulao das propostas.
Dito de outra maneira, o resultado das polti-
cas aprovadas e, mesmo, a sua qualidade,
no pode ser o critrio para mensurar o de-
sempenho do governo. Estas so discusses
de outra ordem, isto , que independem da
estrutura do sistema poltico.
256
Parte 4:
Das concluses
O que tomamos hoje como a definio
do parlamentarismo, a saber, a fuso e in-
terdependncia dos poderes Executivo e
Legislativo uma evoluo no esperada e
no teorizada de formas de governos mo-
nrquicos. Para que o ponto fique claro, vale
a pena recorrer caracterizao do governo
ingls de meados do sculo XIX oferecida
por Bagehot:
A breve descrio dos mritos caractersti-
cos da Constituio Inglesa reside no fato
de que suas partes relevantes so muito
complicadas, antigas, venerveis e, de certa
forma, impositivas; enquanto sua parte efi-
ciente, pelo menos enquanto grandes e cr-
ticas aes, decididamente simples e
moderna. () O segredo da eficincia da
Constituio Inglesa encontra-se na proximi-
dade, na fuso quase completa dos poderes
Executivo e Legislativo. Segundo a teoria tra-
dicional, a qualidade da nossa Constituio
consiste na completa separao das autori-
dades executiva e legislativa, mas, na verda-
de, seu mrito consiste na sua aproximao
singular. O elo que conecta o gabinete. Esta
nova palavra significa, segundo nosso en-
tendimento, um comit do corpo legislativo
selecionado para ser o corpo executivo. ()
A legislatura escolhida para, em tese, elabo-
rar a lei considera, de fato, como sua princi-
pal funo construir e manter o Executivo.
O presidencialismo tradicionalmente
caracterizado como um sistema em que pre-
valeceria a separao de poderes. A nfase
nessa caracterstica leva a que se desconsi-
derem as conseqncias dos poderes le-
gislativos com que contam os chefes do
Executivo nos regimes presidenciais. No
entanto, quando estes so considerados,
desaparece a rgida linha que dividiria o par-
lamentarismo do presidencialismo.
Como mostrado nas sees anteriores,
o Presidente brasileiro , de jure e de fato, o
principal legislador do pas. De jure, porque a
Constituio de 1988 confere ao Presidente a
prerrogativa exclusiva de propor a alterao
da legislao nas reas mais importantes,
como oramento, taxao e modificao da
burocracia pblica. Por isso, 85,6% das leis
aprovadas aps a promulgao da Consti-
tuio de 1988 foram apresentadas pelo pre-
sidente da Repblica. Alm disso, 71% de
todos os Projetos de Lei submetidos ao Con-
gresso pelos diferentes presidentes foram
aprovados durante o seu mandato, a gran-
de maioria deles no mesmo ano em que foi
enviado. ndices semelhantes de domnio e
sucesso so encontrados nas democracias
parlamentaristas.
A aprovao dos projetos presidenciais
fruto do apoio sistemtico e disciplinado
de uma coalizo partidria. Em contraposi-
o s vises folclricas vigentes, parlamen-
tares seguem as orientaes de seus lderes.
O governo governa com apoio parlamentar
estruturado e disciplinado. As votaes no-
minais do perodo 1989-2004 mostram que
os partidos da coalizo do governo, ou seja,
os que tm pastas ministeriais, apoiaram
os projetos do governo. A disciplina mdia
das bancadas que compem a coalizo que
apia o governo foi de 90% ao longo do pe-
rodo, isto , em uma votao qualquer, nove
em dez deputados da base do governo se-
guem a indicao de voto do lder do gover-
no. As coalizes de governo no Brasil so
formadas e obedecem a uma lgica que no
difere da que se verifica em sistemas parla-
mentaristas multipartidrios.
O presidencialismo de coalizo, portanto,
no assim to especial. O sistema poltico
brasileiro produz decises de acordo com a
mesma lgica que rege os demais sistemas
polticos. O Executivo tem a prerrogativa da
proposio, e suas iniciativas so aprova-
das se apoiadas pela maioria. O presidente
no pode ir contra a vontade do Congresso.
Por isso, precisa formar uma coalizo legis-
lativa que lhe garanta a maioria necessria.
Como lhe cabe se movimentar primeiro, o
Executivo pode explorar ao mximo as van-
tagens estratgicas que tal prerrogativa lhe
confere. Sobretudo, o Presidente pode usar
o seu poder de agenda para formar e man-
ter unida a sua base de apoio.
257
O debate sobre a necessidade de reformas
polticas no Brasil tem tonalidades surrealistas.
Baseado em um diagnstico institucional,
ainda que consideraes acerca da estrutura
social do pas no fossem descartadas,
advogou-se que reformas seriam necessrias
para obter governabilidade. Presidencialismo
combinado representao proporcional
com lista aberta seria uma frmula explosiva,
destinada a gerar partidos fracos e um Exe-
cutivo impotente. Os defensores dessa fr-
mula no se deram conta dos efeitos das
modificaes que a Constituio de 1988
adotou em relao ao quadro vigente sob a
experincia democrtica anterior. O Poder
Executivo foi reforado, dotando-o do poder
de agenda necessrio para estruturar o pro-
cesso decisrio. O Poder Legislativo no fi-
cou imune a essas transformaes, passando
tambm por uma redefinio de sua estru-
tura organizacional e institucional que reco-
locou a participao dos partidos no seu
interior. Sobretudo, o Regimento Interno da
Cmara e do Senado tomam os partidos
polticos como as peas centrais em torno
das quais o processo decisrio organiza-
do. Ou seja, do ponto de vista dos resulta-
dos, o Brasil tem o que as reformas
preconizadas pretendem obter. O governo
conta com as armas institucionais necess-
rias para governar. Nada que se assemelhe
crise de governabilidade pode ser detec-
tado pelas evidncias empricas disponveis.
Se democracias pedem partidos fortes, nos
termos dessa formulao, os partidos bra-
sileiros atendem esta exigncia.
O Brasil, por certo, no um pas desen-
volvido ou em que a pobreza e a desigual-
dade tenham sido erradicadas, ou mesmo,
talvez, enfrentadas com a seriedade e a fir-
meza esperadas. Na verdade, as reformas
polticas permanecem na agenda na medi-
da em que seus objetivos se transformam
na velocidade dos acontecimentos. As mes-
mas medidas so propostas para sanar
qualquer problema, dos riscos da radicali-
zao poltica paralisia governamental, do
combate inflao erradicao da pobre-
za, dos problemas da previdncia ao com-
bate violncia urbana.
Seja como for, o fato que os governos
brasileiros ainda tero que se haver com in-
meras geraes e ondas de reformas. At o
momento, para as geraes e ondas j pro-
postas, o sistema poltico brasileiro no foi
um empecilho. No frigir dos ovos, h de se
convir, o que constava no manual, foi apro-
vado. Se as reformas, as j aprovadas e as
futuras, traro os benefcios prometidos
uma outra questo. Uma questo que, com
base nas evidncias disponveis, no passa
pela estrutura institucional adotada. Nem
todos os resultados de polticas podem ser
derivados das instituies. A poltica no se
resume escolha das instituies. H mais,
muito mais, em jogo.
(Este texto retoma temas desenvolvidos em trabalhos
anteriores em co-autoria com Argelina Figueiredo. Sou
responsvel pela redao deste texto particular e,
portanto, dos equvocos existentes.)
Referncias
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Crticas ao Presidencialismo
de Coalizo no Brasil
Processos Institucionalmente Constritos
ou Individualmente Dirigidos?
Lucio R. Renn
1. Introduo
O termo presidencialismo de coalizo foi cunhado por Srgio
Abranches, em artigo publicado em 1988, e redescoberto recente-
mente por vrios autores que se debruam sobre o tema da rela-
o Executivo/Legislativo e a questo da governabilidade no Brasil.
Segundo Abranches, o sistema poltico brasileiro tem caractersticas
hbridas (1988). A fim de evitar o trauma da paralisia decisria que,
segundo interpretao dominante da crise de 1964 (Santos, 1986),
em grande medida, resultou no golpe de Estado liderado por mili-
tares, o sistema poltico brasileiro na Nova Repblica tem um presi-
dencialismo forte. Contudo, combina-se a isso uma maior capacidade
de veto, de investigao e de influncia na formulao de leis do
Poder Legislativo.
Estabelece-se um sistema que prev um Executivo com vrios
recursos de poder, como controle sobre o oramento, uma burocra-
cia repleta de cargos comissionados e mecanismos legislativos
que facilitam o controle da agenda do legislativo, mas que define o
Poder Legislativo como o local de negociao poltica ltima para a
aprovao de leis.
1
Esses recursos facilitam que o Executivo seja o
iniciador das propostas legislativas e de formulao de polticas
pblicas. Mas, as novas regras deixam claro que o Executivo ne-
cessita do apoio do Legislativo para governar. O Legislativo volta a
ser a arena de debate poltico por excelncia e o lcus onde se d
a palavra final sobre as propostas legislativas. O Executivo precisa
negociar com o Legislativo para ter sua agenda aprovada. O eixo
da questo, portanto, passa a ser a formao de maiorias no Con-
gresso.
Um fator a mais, que a construo de apoio legislativo se d
em um ambiente de mltiplos partidos polticos. Essa a grande
diferena no funcionamento da relao Executivo/Legislativo no pe-
rodo democrtico atual em contraste com o regime autoritrio an-
terior. Durante a ditadura militar, a dominncia do Legislativo pelo
1
No irei aqui discutir a relao Executivo-Legislativo nos estados da Unio.
Para esse fi m, ver SANTOS (2001). Para uma di scusso sobre o
hiperpresidencialismo brasileiro no nvel estadual, ver ABRUCIO (1998).
260
partido que apoiava o regime autoritrio era
praticamente completa. Hoje, nenhum par-
tido do Presidente, aps as eleies presi-
denciais de 1989, isoladamente obteve
maioria dos assentos no Congresso. Isso
significa que o Executivo precisa de coliga-
es com diversos partidos para poder apro-
var seus projetos de interesse no Legislativo.
Surge justamente da o carter de coalizo
do presidencialismo brasileiro. O jogo pas-
sa a ser centrado na negociao entre Exe-
cutivo e partidos polticos para construo
de apoio legislativo. Uma relao que antes
era de apoio incondicional, aps a redemo-
cratizao passa a ser de apoio negociado.
A questo-chave do debate atual sobre o fun-
cionamento do presidencialismo de coalizo
justamente sobre os termos em que se d
a negociao entre Executivo e Legislativo e
se os parmetros da negociao variam
pelas diversas administraes, desde 1988,
ou se so constantes, constritos institucio-
nalmente. Na verdade, esse debate talvez
um dos mais interessantes e sofisticados
da literatura sobre poltica brasileira e tem
prestado contribuio significativa para a
discusso sobre poltica comparada na
Amrica Latina.
O enfoque deste trabalho ser discutir as
crticas acerca do funcionamento do presi-
dencialismo de coalizo no Brasil. A nfase,
portanto, recai nas limitaes, entraves e
possveis implicaes negativas que o de-
senho institucional presente possa ter para
a democracia no Brasil. Isso no quer dizer
que no haja aspectos positivos no funcio-
namento do sistema atual. H, na verdade,
um esforo por parte de alguns de demons-
trar os lados positivos do presidencialismo
de coalizo. Tais argumentos fundamentam,
inclusive, um ponto de vista desfavorvel
necessidade de reformas no sistema poltico
brasileiro (Santos; 2006, Cheibub; Limongi;
2006). Os aspectos positivos no sero
exaustivamente discutidos aqui, pois so
explorados em outros artigos deste volume.
Contudo, h diversos autores que apontam
para problemas no presidencialismo de
coalizo. Segundo essa viso, h limitaes
no atual arcabouo institucional e espao
para reformas polticas.
As vises crticas podem ser divididas
em trs perspectivas: a primeira afirma que
o sistema no permite a governabilidade.
Os incentivos institucionais simplesmente
levam paralisia decisria ou ao alto custo
de negociao entre Executivo e Legislativo,
negociao essa que se d de forma indi-
vidualizada entre deputados e Presidente.
A segunda no nega que o sistema funcio-
ne com base na troca de recursos (cargos,
emendas oramentrias) e no apenas na
discusso programtica entre partidos, mas
que essa troca intermediada por lideranas
partidrias. Ou seja, lideranas partidrias
da base aliada e o Executivo discutem os
aspectos programticos das propostas legis-
lativas e utilizam recursos financeiros legais
a fim de criar um incentivo a mais para a
obteno de cooperao dos deputados.
Essas duas vises tm em comum o enfo-
que na construo de maiorias dentro do
Legislativo. Discutem os mecanismos usados
pelo Executivo para obter cooperao dos
deputados federais.
A terceira viso crtica enfoca principal-
mente a discusso sobre qual a natureza
da relao entre Executivo e Legislativo, se
uma de delegao ou de ao unilateral, e
se h variao no tempo nos termos dessa
relao. O ponto central, nesse caso, que
o presidencialismo de coalizo no funciona
de forma uniforme atravs das distintas
administraes que governaram o pas. O
desenho institucional no condiciona de
forma fixa o comportamento dos atores, ge-
rando incentivos contraditrios que ampliam
em demasia a margem de manobra de go-
vernantes e do muito espao para que a
capacidade individual dos governantes tenha
papel central no gerenciamento da base
de apoio no Congresso e na formao de
maiorias. Cada uma dessas vises ser
explorada em seqncia no texto. Mas, antes,
cabe uma rpida reviso da viso mais favo-
rvel ao presidencialismo de coalizo.
261
Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn
2. As vantagens de coordenao do Executivo
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi desenvolveram em sua
pioneira e vasta obra um argumento muito forte favorvel ao funcio-
namento do atual sistema poltico brasileiro (1995; 1999; 2000). A
idia central que a predominncia do Executivo prov ordem ao
funcionamento do sistema poltico e garante a governabilidade. Tal
predominncia deve-se, principalmente, s regras de funcionamento
interno da Cmara, que geram incentivos para a atuao legislativa
ativa do Executivo. Os incentivos institucionais existentes dentro da
Cmara so o principal determinante da relao Executivo/Legisla-
tivo, na viso desses autores.
O Executivo tem direito a apresentar medidas provisrias e a
pedir urgncia, dois mecanismos que facilitam o controle da agen-
da legislativa. Alm disso, o processo decisrio dentro da Cmara
dos Deputados muito centrado nas lideranas partidrias e na
mesa diretora. Comisses Permanentes da Casa tm poderes de-
cisrios e de alocao de recursos bem mais restritos do que no
perodo de 1946 a 1964 (Santos; Renn, 2004). Deputados que no
exercem uma das poucas posies de poder na hierarquia da Casa
no tm influncia sobre o processo de tomada de deciso.
2
Por-
tanto, o arcabouo existente favorece a predominncia legislativa
do Executivo.
A Figura 1 no deixa margem para dvidas de que o processo
de produo de leis no Brasil liderado pelo Executivo. No perodo
de 1946 a 1964, o Poder Legislativo era o principal legislador no
pas. O Legislativo tinha mais instrumentos de poder, como aloca-
o de mais recursos oramentrios e maior capacidade decisria
Executivo
Legislativo
Judicirio
Figura 1 - Produo Legislativa no Brasil por Instituio Iniciadora
2
Dentre as posies de poder no Legislativo, a Presidncia da Mesa Diretora
ganha relevncia maior, pois esse posto que controla a agenda da Casa. Por
isso, no surpreende que o Executivo se preocupe tanto em ter um aliado,
preferencialmente de seu partido ou um elemento de confiana de outro
partido, mas da base governista, na presidncia das duas Casas. Tambm
no surpreende as constantes tentativas de revolta do baixo clero, os
deputados que no tm posies de influncia no Congresso e que se
sentem excludos do processo decisrio. A vitria surpreendente do Deputado
Severino Cavalcante para a Presidncia da Cmara dos deputados foi, em
grande parte, um sinal claro da insatisfao de um grande nmero de deputados
que se sentem mudos no processo decisrio.
262
das comisses permanentes. Prevalecia um padro muito mais
claro de fragmentao do poder dentro do Poder Legislativo e de
limitao da capacidade do Executivo de liderar o processo legisla-
tivo. Segundo Wanderley Guilherme dos Santos a fragmentao
do poder dentro do Congresso, naquele perodo, que est na es-
sncia da existncia de impasses sobre polticas necessrias e da
paralisia decisria que contribuiu decisivamente para o golpe (1986).
O que se v, durante o regime militar, uma centralizao muito
grande de poder nas mos do Executivo e a completa usurpao
de poder do Legislativo. O Legislativo passa a ser figura decorativa
no Brasil e existe apenas para dar aparncia democrtica ao que,
de fato, era um regime de excluso poltica, social e econmica.
Com o retorno de governos civis ao poder e com a Constituio de
1988, mantm-se vrios instrumentos de poder nas mos do Exe-
cutivo, mas se d maior capacidade de influncia legislativa e de
investigao ao Congresso que no regime militar. o arcabouo do
presidencialismo de coalizo.
Uma diferena tambm significativa entre o perodo democrti-
co atual e o anterior, que indica a maior centralizao de recursos
de poder nas mos do Executivo e de lideranas partidrias, diz
respeito ao funcionamento interno dos partidos polticos. O grau de
lealdade partidria, de deputados votarem de forma idntica aos
seus companheiros de legenda e de seguirem as indicaes dos
lderes, muito maior no perodo atual. As Figuras 2 e 3, original-
mente apresentadas em Santos e Renn (2004), mostram que, no
plenrio como um todo, a mdia dos deputados que votam junto
com a linha partidria de 1991 a 1998 bastante superior mdia
do perodo de 1946-1964. Alm disso, no perodo mais recente,
uma grande parte dos deputados se encontra acima da mdia
(Santos; Renn, 2004).
Figura 2 - Lealdade Partidria, 1951-1963
263
Alm disso, h uma grande previsibilidade no comportamento de
partidos polticos dentro da Cmara. Segundo Figueiredo e Limongi
(1995), os partidos polticos se alinham em um espectro ideolgico
claro que distingue uma coalizo de apoio ao Presidente e um con-
junto de partidos de oposio. Saber o partido de um deputado,
segundo essa perspectiva, permite prever as escolhas que o depu-
tado far frente s propostas em discusso na Casa.
Por ltimo, uma crtica comum que se faz aos partidos dentro
da Cmara refere-se s constantes mudanas partidrias de seus
membros. Muda-se de partidos com muita freqncia, o que tido
por alguns como um sinal de fragilidade das lideranas partidrias
em controlar os membros do partido (Mainwaring, 1999). Scott
Desposato, contudo, demonstrou recentemente que as mudanas
so, de fato, indicaes de depurao dos partidos polticos (2006).
Os polticos que mudam de partido j tendiam antes da mudana
a votar de forma mais similar aos membros do partido para o qual
eles/elas se transferiram do que o partido de origem (Desposato,
2006). Portanto, partidos passam a ser vistos como atores-chaves
no processo legislativo que tem como ator principal o Poder Execu-
tivo. A centralizao gerada pelos mecanismos institucionais que
existem dentro do Congresso que impede a paralisia decisria e
que fica como um contraponto a outras dinmicas institucionais
que estimulam a fragmentao de poder, tambm existentes no
Brasil.
Contudo, a pergunta que fica no ar o que, de fato, gera a
cooperao de membros do partido (backbenchers) com as lide-
ranas partidrias, e, em ltima anlise, com o Executivo? essa
pergunta que se fazem os principais crticos do funcionamento do
presidencialismo de coalizo no Brasil.
Figura 3 - Lealdade Partidria, 1991-1998
264
3. Os entraves
democracia no Brasil
Os crticos mais cidos do funcionamento
do sistema descrito acima argumentam que
ele gera incentivos para a descentralizao
de poder dentro da Cmara e fragiliza a ca-
pacidade de coordenao e agregao das
preferncias, reduzindo a capacidade de for-
mao de maiorias e gerando paralisia deci-
sria (Lamounier, 1994; Novaes, 1994; Ames,
1995, 2001; Mainwaring, 1999; Samuels,
2003). Segundo essa viso, o Congresso o
universo do parlamentar individualizado. Os
incentivos eleitorais gerados pelo sistema pro-
porcional de lista aberta reduzem os incenti-
vos para a cooperao de deputados frente
s lideranas partidrias e engendra uma
negociao direta entre deputados e Presi-
dente. Por que o Executivo controla o ora-
mento da Unio, que autorizativo ao invs
de mandatrio, e por que o encaminhamento
de recursos oramentrios tem papel impor-
tante no sucesso eleitoral de deputados,
deputados trocam apoio s propostas legis-
lativas do Presidente por liberao de recur-
sos oramentrios pelo Executivo que sero
destinados s bases eleitorais dos deputados
(Pereira; Mueller, 2002, 2003; Pereira; Renn
2001, 2003). Segundo essa viso, a troca
de recursos pblicos por apoio que permite
que o sistema funcione.
Provavelmente, o crtico mais veemente
do funcionamento da relao Executivo/Le-
gislativo no Brasil Barry Ames (1995;
1995a; 2001). Para ele, o que define essa
relao a tentativa exaustiva do Executivo
e dos lderes partidrios em obter a coope-
rao dos membros do partido nas votaes
de propostas do Executivo. Para Ames, o
sistema ineficiente porque gera incentivos
para a no-cooperao e para a proliferao
de atores polticos com capacidade de veto.
3
A negociao, ento, passa a ser cara e ine-
ficiente, levando, se no paralisia decisria,
pelo menos ao atraso na aprovao de refor-
mas necessrias e modificao das pro-
postas originais, s vezes alterando de forma
radical seu contedo e seu efeito prtico. Para
Barry Ames, os sucessivos fracassos na
aprovao de reformas necessrias duran-
te o governo FHC, a despeito de uma coali-
zo de apoio bastante grande e consistente,
sinal que o apoio no era automtico e
orientado pelas lideranas partidrias.
A pergunta que Ames coloca o que
explica a cooperao de deputados s lide-
ranas partidrias. A resposta simples:
pork barrel. Pork barrel o termo utilizado
pela literatura americana para se referir, de
forma pejorativa, a polticas distributivistas,
que Theodore Lowi define como tendo be-
nefcios concentrados e custos difusos
(1963).
4
So as trocas de apoio por polticas
distributivistas, na forma de emendas ora-
mentrias, que fazem com que o sistema
poltico brasileiro funcione, mas esse funci-
onamento subtimo, ineficiente. Pior, o
Legislativo, principalmente pelos incentivos
de carter personalista e descentralizador do
sistema eleitoral, foca muito mais na formu-
lao de polticas localistas, de carter cli-
entelista, do que de polticas nacionais. As
implicaes, portanto, da troca de apoio
entre o Legislativo e o Executivo bastante
prejudicial democracia brasileira. Essas
trocas favorecem a continuidade de prticas
antigas, mas ainda arraigadas, de cliente-
lismo, fisiologismo e patrimonialismo, que
podem, em ltimo caso, estar na base de
prticas corruptas. Para Ames, um dos pro-
blemas centrais do arcabouo institucional
brasileiro que ele no restringe suficiente-
mente essas prticas que podem resultar
em perdas coletivas graves e que um pas
em desenvolvimento e necessitando drama-
ticamente de reformas estruturais no se
pode dar ao luxo.
Diferentemente de Limongi e Figueiredo,
que do maior importncia para os compo-
nentes centralizadores do sistema poltico
brasileiro e enfatizam a predominncia do
Executivo, Barry Ames enfoca muito mais
os componentes de descentralizao de
3
A interpretao de Ames bastante influenciada pela discusso terica de
TSEBELIS (2002).
4
Para uma discusso sobre o impacto de polticas de pork barrel nos Estados
Unidos, veja STEIN e BICKERS (1994).
265
poder, atravs do destaque dado ao impacto
do sistema eleitoral. Fica claro, portanto,
que o arcabouo poltico brasileiro gera incen-
tivos contraditrios para os atores polticos.
Elementos de centralizao coexistem com
dinmicas que descentralizam o poder.
justamente nesse ponto, a existncia de din-
micas institucionais contraditrias, que se
embasa a segunda viso crtica sobre o funcio-
namento do presidencialismo de coalizo.
4. Incentivos institucionais
contraditrios
Para Pereira e Mueller (2003), o sistema
poltico brasileiro tem dimenses contradi-
trias. H elementos que descentralizam o
poder e h outros que centralizam o proces-
so de tomada de deciso nas mos de pou-
cas lideranas. O sistema eleitoral, a estrutura
federativa e o sistema pluripartidrio, sem
dvida, aumentam o nmero de atores pol-
ticos com poder de veto e dificultam a cons-
truo de apoio legislativo ao Presidente. J
as regras internas da Cmara dos Deputa-
dos e as prerrogativas legislativas do Presi-
dente centralizam o processo decisrio nas
lideranas partidrias e no Executivo. Essa
dinmica contraditria, por exemplo, leva
Pereira e Mueller a argumentarem que os
partidos polticos so fortes na arena legis-
lativa e, simultaneamente fracos, na arena
eleitoral.
Dentro do Legislativo, partidos polticos
coordenam a negociao pelo apoio s pro-
postas do Executivo e influenciam o conte-
do programtico dessas decises. Fora do
Poder Legislativo, quando da competio em
eleies, partidos no funcionam claramen-
te como mecanismos de orientao do voto
e no afetam determinantemente a sorte elei-
toral de seus membros. Essa dualidade
possvel porque as leis que regulam eleies
e que levam fragilidade eleitoral de parti-
dos so contrabalanadas pelas leis que
regulam a interao entre partidos e Execu-
tivo dentro do Legislativo. Diferentemente de
Barry Ames, essa viso reconhece que h
mecanismos de centralizao de poder.
Barry Ames os desconsidera em sua anli-
se, argumentando que mecanismos com o
Colgio de Lderes no tm autonomia deci-
sria dentro da Cmara dos Deputados.
De forma similar a Barry Ames, no en-
tanto, Pereira e Mueller (2002; 2003) argu-
mentam que dentro do Legislativo, a relao
entre lideranas partidrias e o chamado
baixo clero se d com base na redistri-
buio de polticas distributivas e cargos em
troca de apoio s propostas acordadas entre
as lideranas partidrias da base governista
e o Presidente. A diferena principal dessa
viso em relao posio de Ames que
a troca de recursos pblicos controlados pelo
Executivo por apoio no Legislativo no se d
de forma descentralizada, mas interme-
diada pelas lideranas partidrias. O Exe-
cutivo discute com as lideranas partidrias
o contedo programtico das propostas
encaminhadas ao Legislativo, fornece os re-
cursos pblicos que iro facilitar aos lderes
partidrios a obteno de apoio e, posterior-
mente, premia os deputados que, de fato,
votaram favoravelmente ao Executivo seguindo
a indicao dos lderes partidrios.
O mais importante na argumentao de
Pereira e Mueller (2002) que o custo de se
governar baseado na distribuio de recur-
sos pblicos baixa. Embora o sistema pri-
vilegie as trocas localistas e clientelistas, isso
no significa que o Legislativo no participe
na discusso sobre temas nacionais e no
acarreta custos altos ao Executivo, tendo em
vista que o gasto com emendas orament-
rias individuais de deputados federais pe-
queno, comparado com outros gastos do
governo. Mais ainda, Pereira e Renn (2001;
2003) argumentam que o fato de emendas
oramentrias terem papel central nas chan-
ces de sobrevivncia eleitoral de deputados
federais no indica que no haja algum tipo
de controle dos eleitores sobre seus repre-
sentantes. Esse controle existe e enfoca o
papel do deputado na alocao de recursos
que melhoram a qualidade de vida de loca-
lidades que no receberiam esses recursos
por outro meio. Em um pas que necessita
266
de melhoras infra-estruturais urgentes, o
papel de deputados federais em trazer ben-
feitorias para localidades sem recursos deve
ser visto de forma positiva.
Segundo essa viso, como concluso, o
sistema se encontra em um equilbrio que
permite a governabilidade e que d aos par-
tidos polticos na esfera legislativa espao
para negociar com o Executivo o contedo e
o timing das propostas apresentadas. A
viso, portanto, tenta combinar a anlise
de Figueiredo e Limongi, que enfoca as
instituies internas da Cmara e seus in-
centivos centralizadores, com a viso de
Ames que enfatiza os incentivos descentra-
lizadores gerados pelo sistema eleitoral. A
combinao dessas duas perspectivas
resulta em uma viso menos negativa do que
a de Ames sobre o funcionamento do sis-
tema brasileiro, mas uma que ainda res-
salta de forma contundente que uma das
moedas centrais de troca entre o Executivo
e o Legislativo so cargos na burocracia e
a execuo de emendas oramentrias.
5. Delegao, ao unilateral
e processos individualmente
orientados
Por ltimo, uma terceira viso crtica ao
funcionamento do presidencialismo de coa-
lizo enfoca a natureza da relao entre Exe-
cutivo e Legislativo no Brasil. A pergunta que
se coloca se o Executivo age ao largo dos
interesses do Legislativo ou se h uma co-
munho de preferncias entre os dois pode-
res que resulta no Legislativo delegando ao
Executivo a tarefa e os custos de apresentar
propostas legislativas que so do interesse de
ambos. A idia que o Executivo, por conta
de seus recursos de poder, como cargos e
controle do oramento, tem mais facilidade
para resolver problemas de coordenao den-
tro do Legislativo. Alm disso, o Executivo
tem instrumentos legislativos que o prprio
Legislativo no dispe como medidas provi-
srias (MPs) e pedidos de urgncia, que
aceleram o processo de tomada de deciso.
Na verdade, a discusso sobre delegao e
ao unilateral problematiza o papel das MPs
na relao Executivo/Legislativo e se preo-
cupa menos com a formao de maiorias
dentro da Casa, que o foco dos debates
resumidos nas sees anteriores.
Amorim Neto e Tafner (2002), seguindo
Figueiredo e Limongi (1999), argumentam
que o uso de medidas provisrias no signi-
fica necessariamente uma usurpao de
poder por parte do Executivo, mas indica sim
uma relao onde o Legislativo delega ao
Executivo o papel de iniciador das propos-
tas legislativas. Ou seja, o Legislativo no
abdica de seu papel no processo legislativo,
mas assume uma posio onde os custos
da negociao de propostas e de aprovao
de projetos passam a ser incumbncia do
Executivo. Ainda mais, a base de apoio do
presidente no Congresso participa ativamente
da formulao de propostas e assume res-
ponsabilidade por garantir o apoio dos mem-
bros de seus partidos aos projetos propostos.
Obviamente, o apoio s garantido quando
a proposta no vai de encontro aos interesses
dos membros do Legislativo. Ou seja, trata-se
de um apoio do Legislativo condicional no
apenas troca de esplios do poder, mas
tambm ao fato do contedo programtico
da proposta satisfazer as preferncias dos
partidos da base de apoio ao governo.
O ponto mais importante da discusso
de Amorim Neto e Tafner, onde eles acres-
centam ao argumento de Figueiredo e Limon-
gi, a idia de que o Legislativo controla o
uso de medidas provisrias. Na essncia da
idia de delegao est a presena de algum
controle por parte de quem delega sobre a
ao do agente que recebe a delegao.
Pois bem, o Legislativo controla o uso de
medidas provisrias, segundo Amorim Neto
e Tafner (2002), atravs de mecanismos de
alarme de incndio e no atravs de
monitoramento constante. A reedio de
medidas provisrias funciona como uma
postura de espera por parte do legislativo
para avaliar a reao da sociedade civil ao
impacto da medida provisria. Caso algum
grupo social seja negativamente afetado
267
pela medida e se manifesta contrrio, isso
funciona como o acionamento de um alar-
me de incndio, que leva o Congresso a
reexaminar a medida. As reedies, na
viso desses autores, so sempre alteraes
de curso da proposta inicial levando em
considerao as objees de grupos da
sociedade civil captados pelo Congresso e
acrescentados s novas verses das MPs.
Dessa forma, o Congresso Nacional delega
ao Executivo os custos de propor a poltica,
mas monitora seu funcionamento e realiza
ajustes de curso.
At a, no h crtica nenhuma ao funcio-
namento da relao Executivo/Legislativo no
Brasil. A crtica, no entanto, vem em um ou-
tro momento do argumento de Amorim Neto
e Tafner. Um ponto que os autores trazem
que o presidencialismo de coalizo, confor-
me a descrio feita por Abranches, s existe
mesmo no Brasil durante a primeira admi-
nistrao de Fernando Henrique Cardoso.
Para esses autores, em perodos anteriores
o sistema no funcionava de acordo com a
premissa de que o Legislativo exercia con-
troles claros sobre o Executivo e que este
ltimo conseguia construir maiorias consis-
tentes e cooperativas. Portanto, o presiden-
cialismo de coalizo no um resultado claro
do arcabouo institucional brasileiro, como
defendem Figueiredo e Limongi, mas sim
um momento, possivelmente de exceo,
durante uma administrao que soube recom-
pensar seus aliados e lhes dar voz no pro-
cesso de formulao legislativa. Nos perodos
de Sarney, Collor e Itamar Franco, no se pode
falar de uma relao Executivo-Legislativo nos
moldes em que ela se d na administrao
de Fernando Henrique Cardoso.
Pereira, Power e Renn (2005; 2005a)
fazem argumento semelhante. Esses autores
contrastam duas vises distintas sobre como
se d a relao entre Executivo e Legislativo.
A primeira a viso de que o Executivo age
unilateralmente, passando ao largo do Legis-
lativo em suas decises. O Executivo assume
essa postura principalmente porque encon-
tra um ambiente de conflito e pouca coope-
rao dentro do Legislativo e no consegue
construir maiorias de apoio que permitam
que seus projetos legislativos sejam apro-
vados. Para permitir que decises sejam
tomadas, o Executivo, ento, apela para o
uso de medidas provisrias para reduzir a
influncia do Legislativo no processo deci-
srio. A reedio de MPs, nessa viso,
apenas um mecanismo de perpetuao das
propostas tomadas a fim de evitar a partici-
pao do Legislativo.
A perspectiva da ao unilateral con-
traposta por Pereira, Power e Renn viso
de que o Legislativo delega ao Executivo o
papel de propor polticas e de negociar seu
sucesso. Nesse ltimo caso, o uso de MPs
se daria em um ambiente de concordncia
e de cooperao entre Executivo e Legislativo
e um instrumento para tornar o processo
legislativo mais rpido e eficiente. O uso de
MPs no vem de encontro ao uso de outros
mecanismos de legislar, como Projetos de
Lei (PLs). O executivo usa diversos instrumen-
tos para governar, sejam eles legislao ordi-
nria (PLs, PLPs, etc.) ou extraordinria (MPs),
sem visar com isso usurpar poder do Legis-
lativo. Muito pelo contrrio, toma as iniciati-
vas contando com o apoio do Legislativo.
Estes autores concluem que no perodo
de 1988 a 1998 h uma variao por admi-
nistrao no uso de medidas provisrias.
Essa variao no se d quanto ao nmero
absoluto de medidas provisrias editadas.
Outrosim, se d quanto ao padro de rela-
cionamento entre Executivo e Legislativo nas
administraes de Sarney, Collor, Itamar
Franco e Fernando Henrique Cardoso, todas
deveras condicionadas pelas diferenciadas
habilidades dos distintos presidentes da re-
pblica e suas administraes de construir
maiorias no Congresso. O argumento que
essas variaes contextuais impactaram as
estratgias do Executivo sobre qual meca-
nismo de formulao legislativa empregar e
impactaram a reao do Congresso frente
s medidas provisrias. Ou seja, prevalecia
uma relao de ao unilateral por parte
do Executivo. J no perodo FHC, quando o
Presidente gerenciava sua coalizo de forma
bastante proporcional e contava com apoio
maior dentro do Legislativo, prevalecia uma
268
relao de delegao do Legislativo para o
Executivo.
5
O impacto do ambiente interno
da Cmara, nas administraes de Sarney,
Collor e Itamar Franco, quanto mais negativa
em relao ao Executivo, mais levava ao uso
de medidas provisrias. J no governo de
FHC, quanto menos conflituosa e mais coo-
perativa a relao entre Executivo e Legisla-
tivo, mais MPs o governo usava. Esses
achados levam os autores a argumentar que
o uso de MPs em um momento de conflito
uma forma de evitar que o Congresso blo-
queie a proposta do Executivo; , portanto,
uma tentativa de usurpao do poder do Con-
gresso. Por outro lado, o uso de MPs em
um momento de cooperao entre Executi-
vo e Legislativo sinal de que o Legislativo
concorda com a MP. Nesse ltimo caso, MPs
passam a ser apenas um mecanismo de
eficincia legislativa, pois aceleram a trami-
tao de propostas que so do interesse tan-
to do Executivo quanto do Legislativo.
Uma comparao no uso de MPs, me-
didas extraordinrias de legislar, e PLs, legis-
lao ordinria, nas diferentes administraes
permite a anlise da variao no uso de pro-
postas distintas pelas diferentes administra-
es. Sero examinadas, de forma bastante
simples e apenas ilustrativa, duas hipteses.
A primeira que o uso de estratgias mistas,
combinando MPs e PLs, sinal de dele-
gao. O uso exagerado de MPs em compa-
rao PLs uma indicao de ao
unilateral. J o Presidente que alterna o uso
de ambos os tipos de legislao as utiliza
para avanar sua agenda governativa, sem
necessariamente usar medidas extraordin-
rias para limitar a participao do Congresso.
A segunda hiptese que a variao, por
ms, nas estratgias de uso dos diferentes
tipos de proposta legislativa, medida pelo
desvio padro, deve ser menor em ambientes
mais estveis, onde h maior apoio legisla-
tivo e menos imprevisibilidade no comporta-
mento do Legislativo. Ou seja, em ambientes
menos conflituosos e onde prevalece uma
relao de delegao, o Presidente usa de
forma consistente e previsvel todos os me-
canismos de legislar de que dispe.
As mdias mensais de uso de MPs e
PLs nos 18 meses da administrao Sarney,
contidas no banco de dados de Pereira, Po-
wer e Renn (2005), so de sete e cinco com
um desvio padro de aproximadamente cin-
co unidades para cada caso. Para os 31
meses do governo Collor, as mdias so
respectivamente trs MPs por ms e seis
PLs por ms, com desvios padro de aproxi-
madamente cinco unidades em ambos os
casos. Nos 27 meses de administrao de
Itamar Franco, as mdias de ambos os ti-
pos de legislao giram em torno de cinco
com desvios padro de aproximadamente
seis. Nos 48 meses do primeiro mandato
de FHC, as mdias so em torno de trs
MPs e quatro PLs, e o desvio padro de
ambas aproximadamente de dois.
A primeira hiptese levantada acima no
favorece o argumento que h muita variao
no uso de uma estratgia mista. Todas as
administraes usam, com freqncia si-
milar, MPs e PLs. A exceo Collor, que
tende a usar mais PLs do que MPs, o que
pode vir como uma surpresa para muitos,
haja vista sua conflituosa relao com o Con-
gresso. Isso favorece a idia de Figueiredo
e Limongi de que o impacto do presidencia-
lismo de coalizo constante nas estratgias
legislativas do Executivo. Contudo, a avaliao
da mdia no suficiente. A mdia mascara
o padro em que se deram as escolhas no
tempo e sensvel aos valores extremos da
distribuio. Por isso, tambm necessrio
avaliar uma medida de disperso, e no s
de tendncia central.
Quando investigamos a variao na es-
colha do Executivo do tipo de legislao por
ms, fica claro que o desvio padro no go-
verno FHC, onde h uma relao mais coo-
perativa com o Congresso, bem menor do
que em administraes anteriores. FHC uti-
lizou os dois mecanismos de forma bastante
constante e com poucas alteraes de um
5
AMORIM NETO prope o ndi ce de coal escnci a para me medi r a
proporcionalidade da representao dos partidos da base aliada no gabinete
ministerial. O ndice leva em considerao o nmero de cadeiras que cada
partido tem na cmara e o nmero de ministrios que cada partido controla,
gerando um indicador do equilbrio da distribuio de esplios do poder com
base na capacidade de influncia dos partidos dentro do Congresso (2002).
269
ms para o outro. Nos governos anteriores,
a variao nas estratgias de escolha de
mecanismos de formulao legislativa foi
muito maior e mais instvel. A variao me-
nor , acima de tudo, indicao da previsibi-
lidade das escolhas do Presidente, que s
possvel em um ambiente onde h uma
noo clara das preferncias do Congresso
e da capacidade de formao de maiorias.
Onde s h conflito e desordem, prevalece
a lgica do oportunismo e reina a instabili-
dade, o que se reflete em variao maior
dos indicadores de escolha do Executivo dos
mecanismos de formulao de leis. exata-
mente isso que acontece nas administraes
anteriores Fernando Henrique Cardoso.
Esses nmeros indicam uma margem ra-
zovel de manobra para as distintas admi-
nistraes nas formas em que escolhem
interagir com o Legislativo. Reflete um pa-
dro que no constante e que sensvel
ao ambiente legislativo. O problema dessa
variao para o sistema poltico que o pre-
sidencialismo de coalizo oferece grande
amplitude de ao para presidentes e no
padroniza seus padres de comportamento
de forma a torn-los mais previsveis. Insti-
tuies devem aumentar a previsibilidade de
comportamentos e reduzir o espao para
variaes comportamentais individuais. Ao
se examinar principalmente a variao nas
escolhas dos presidentes no novo perodo
democrtico, fica claro que esses compor-
tamentos so bastante instveis, principal-
mente em momentos quando a relao entre
Congresso e Executivo conflituosa.
6. Concluso
Este artigo apresentou trs vises crti-
cas com relao ao funcionamento do pre-
sidencialismo de coalizo no Brasil. As
crticas so basicamente de dois tipos: 1) a
construo de maiorias legislativas tarefa
difcil no Brasil e passa, necessariamente,
pela troca de recursos econmicos, como
emendas oramentrias e cargos na buro-
cracia, por apoio poltico. Pior, o sistema,
como argumenta Ames, cria estmulos a
prticas corruptas, ilegais, que se confun-
dem com clientelismo, nepotismo e outras
variaes de patrimonialismo, muitas j in-
corporadas estrutura legal do pas.
6
2) a
natureza da relao entre Executivo e Legis-
lativo no constante no tempo, dando
margem para a influncia da habilidade do
governo em gerenciar sua base de apoio.
Essa variabilidade de habilidades leva a pa-
dres de maior ou menor incerteza em mo-
mentos diferentes, o que leva a crer que o
arcabouo institucional do presidencialismo
de coalizo d excessiva margem de mano-
bra para atores polticos e reduz a previsibi-
lidade do sistema. Ou seja, o processo
poltico muito mais individualmente dirigi-
do do institucionalmente constrito.
Recentemente, vrios autores, citados
acima, escreveram diretamente sobre a ne-
cessidade de reforma poltica no Brasil (So-
ares; Renn, 2006). O conjunto de vises
sobre reformas polticas vai dos mais con-
servadores, como Figueiredo e Limongi
(2006) e Fabiano Santos (2006), que pregam
que mudanas institucionais seriam teme-
rrias neste momento, aos mais reformis-
tas, como Carlos Pereira (2006) e Octavio
Amorim Neto (2006), que propem mu-
danas no sistema de governo, aumentando
as caractersticas parlamentaristas do regime.
Entre essas vises, h vrias outras que su-
gerem alteraes menores de curso, como
reformas pontuais na lei eleitoral a fim de
diminuir o nmero de candidatos compe-
tindo em eleies (Renn, 2006; Almeida,
2006) e defensores de mudanas em regras
6
O uso legal da alocao de recursos pblicos para localidades especficas
atravs de emendas oramentrias de parlamentares e o controle sobre uma
enormidade de cargos pblicos so sinais da legalizao do uso de recursos
pblicos para a obteno de apoio poltico, que est na essncia de definies
de patronagem e clientelismo (GAY, 1994; FOX, 1997; AMES, 1995; AMES
et al., 2003).
270
de lealdade partidria (Marenco, 2006). O
que fica claro que no h consenso entre
analistas sobre a necessidade de reformas.
Mas, tambm deixa claro que nem todos
esto satisfeitos com o funcionamento do
presidencialismo de coalizo no Brasil. O
sistema atual no uma unanimidade entre
os especialistas que o avaliam. Essa au-
sncia de consenso sinal claro de que
h, pelo menos, alguns problemas com o
seu funcionamento e que, portanto, ajustes
de curso poderiam ser considerados.
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A presente edio foi composta pela Editora UFMG em
caracteres Zurich e impressa pela Label Artes Grficas,
em sistema off-set, papel off-set 90 g (miolo) e carto duo
design 350 g (capa), em agosto de 2006.

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