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I numeri delle leggi.

Un percorso tra le statistiche delle legislature repubblicane


Valerio Di Porto

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. La produzione legislativa nelle quindici legislature repubblicane. 3. La produzione legislativa nei principali Paesi europei. 4. Le sedi di approvazione delle leggi. 5. Il tasso di successo delliniziativa governativa e parlamentare. 6. La tipologia delle leggi. 7. La decretazione durgenza. 8. Il cocktail della produzione normativa. 9. Conclusioni.

1.

Premessa.

Scrivere un lavoro imperniato esclusivamente sui numeri pu risultare molto difficile; leggerlo, ancor peggio, pu essere molto noioso. Daltra parte, questo il compito affidatomi, che ho cercato di assolvere conscio dei rischi cui andavo incontro facendo parlare soltanto i numeri1. Ha scritto lo scrittore statunitense Gregg Edmund Easterbrook: Se torturi i numeri abbastanza a lungo confesseranno qualsiasi cosa. Mi auguro di non aver praticato una vera e propria tortura dei numeri, anche se i lettori dovranno avere la pazienza di confrontarsi con diverse tabelle e ragionamenti magari un po complicati, se non proprio contorti. Spero altres di non aver nascosto nulla o, per lo meno, di non aver nascosto nulla volontariamente, pur concordando con quanto ha scritto Aaron Levenstein: Le statistiche sono come i bikini. Ci che rivelano suggestivo, ma ci che nascondono fondamentale. Infine, ho fatto tesoro della raccomandazione di Lewis Carroll: Se vuoi ispirare fiducia, dai molti dati statistici. Non importa che siano esatti, neppure che siano comprensibili. Basta che siano in
scelta di far parlare soltanto i numeri implica il mancato riferimento salvo pochissime eccezioni alle numerosi fonti bibliografiche rilevanti con riguardo sia allarco temporale sia agli argomenti trattati.
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quantit sufficiente. Mi auguro che i dati forniti nel presente lavoro, anche se non esatti allunit, risultino almeno comprensibili; essi sono senzaltro molti, ma non detto che siano sufficienti: mancano infatti una serie di rilevazioni che pure sarebbero preziose per una analisi dellattivit parlamentare. Per delimitare il campo, si deciso per di pi di limitarsi allattivit legislativa, concentrandosi sulla funzione che ha caratterizzato storicamente le Assemblee parlamentari ma che non ne esaurisce lambito di azione e che si combina, soprattutto negli ultimi anni, con le altre funzioni2. Avendo puntato su una ricognizione che investe un periodo di tempo abbastanza lungo (i sessanta anni che vanno dalla I legislatura repubblicana alla fine della XV), mi sono dovuto basare su dati forniti da fonti diverse, pur cercando di limitarne al massimo leterogeneit. Ho scelto quindi di affidarmi a due sole fonti: i dati sono tratti, per quanto riguarda le prime nove legislature, dal Compendio statistico dalla I alla XII legislatura3; per le legislature dalla X in poi, ci si basa essenzialmente sui dati forniti dallOsservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati4. Il Compendio attinge i dati a diverse fonti interne alla Camera che, nel corso del tempo, hanno assicurato una informazione statistica sempre pi puntuale ed articolata sulle attivit parlamentari, fornendo un quadro a tutto tondo dellespletamento delle funzioni
2 Sul superamento dei confini tradizionali tra le diverse funzioni legislativa, di indirizzo e di controllo e sulla loro convergenza in procedimenti multiformi, il cui antesignano quello modellato per dare vita al ciclo annuale di bilancio, nonch sulle procedure che collegano le istituzioni dei diversi livelli territoriali, si veda il saggio di Alessandro Palanza La perdita dei confini: le nuove procedure interistituzionali nel Parlamento italiano, nel volume Il Parlamento, curato da Luciano Violante (n. 17 degli Annali della storia dItalia), Torino, Einaudi, 2001, che contiene saggi di grande interesse per la storia del Parlamento italiano e delle relazioni del potere legislativo con gli altri poteri dello Stato. 3 Il compendio, pubblicato nel corso della XIII legislatura, stato curato dallUfficio pubblicazioni e informazione parlamentare della Camera dei deputati, con la collaborazione del Servizio prerogative e immunit, della Biblioteca della Camera e del Servizio Commissioni. 4 LOsservatorio sulla legislazione una struttura interservizi della Camera, incardinata nel Servizio Studi, la quale, oltre a costituire la struttura di supporto del Comitato per la legislazione, raccoglie dati e precedenti, statistiche e analisi sullattivit legislativa. Nel presente lavoro sono stati utilizzati, in particolare, i rapporti sulle legislazione di cui lOsservatorio cura la pubblicazione fin dal 1998.

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legislativa, di indirizzo, di controllo e delle attivit conoscitive5. Proprio levoluzione dei criteri di rilevazione, unitamente alle modifiche regolamentari introdotte nel corso del tempo rendono impossibile come indicato nella avvertenza del Compendio una completa comparazione6, che non rientra negli obiettivi del presente lavoro, il quale, pi limitatamente, intende verificare, attraverso i numeri, levoluzione dellattivit legislativa. , come vedremo, unevoluzione in parte graduale in parte non priva di forti elementi di discontinuit e talora di rottura, il principale dei quali sembra quello rappresentato dalla fine della cosiddetta prima Repubblica, al termine della X legislatura, che, attraverso un periodo di transizione, segnato dalla XI legislatura, comporta il passaggio al sistema elettorale maggioritario. Per seguire questa evoluzione, si esamineranno i dati relativi alla iniziativa ed alla produzione legislativa7 nel periodo intercorrente tra
fonti sono le seguenti: La legislazione italiana (dati relativi alle legislature dalla I alla V); Repertorio legislativo e parlamentare (dati relativi alle legislature dalla VI alla IX); Notiziario di statistiche (dati relativi alle legislature dalla V alla IX); La Camera dei deputati dalla I allVIII legislatura, note statistiche e illustrative; Le commissioni parlamentari della X, XI e XII legislatura, supplemento al Bollettino delle giunte e delle commissioni parlamentari; Notiziario della Camera dei deputati (dati a partire dalla XI legislatura); e inoltre: Banche dati del sistema informativo automatizzato della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica (dati a partire dalla IX legislatura). 6 Lavvertenza al Compendio precisa che una completa comparazione impossibile per due motivi fondamentali: 1) Le modifiche al Regolamento della Camera introdotte nel corso delle legislature, particolarmente a partire dal nuovo Regolamento del 1971, hanno creato nuovi istituti e nuove procedure non riscontrabili nel periodo precedente; e 2) I criteri di rilevamento dei dati, al pari della loro esattezza e completezza, sono anchessi venuti mutando nel tempo, cos che alcuni dati disponibili per le legislature pi recenti non lo sono per quelle cronologicamente pi lontane. Solo nel corso della XI legislatura si realizzata una certa stabilit e organicit nella raccolta dei dati, che auspicabilmente continuer in futuro. 7 I dati relativi alla produzione legislativa forniti dal prospetto appaiono sufficientemente affidabili anche se, probabilmente, non proprio esatti allunit. Essi appaiono sostanzialmente coincidenti pur presentando alcune minime differenze con le elaborazioni di Chiara De Micheli e Luca Verzichelli contenute nel volume Il Parlamento (Bologna, Il Mulino, 2004), basate su dati forniti dalla Camera e dal Senato. Gli stessi dati sono stati utilizzati da Barbara Cacelli nel saggio Il ruolo delle Commissioni e le caratteristiche delliter di approvazione delle leggi nella XIII e XIV legislatura, nel volume Studi pisani sul Parlamento, a cura di Emanuele Rossi, Pisa, Pisa University Press, 2007, pp. 157-203.
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l8 maggio 1948, data della prima seduta del Parlamento repubblicano, ed il 15 marzo 2008, termine ultimo di redazione del presente lavoro, che precede di poco pi di un mese la fine della XV legislatura e linizio della XVI. 2. La produzione legislativa nelle quindici legislature repubblicane.

Il dato di partenza ovviamente costituito dalla produzione legislativa: la tabella 1 d conto di tutte le leggi approvate negli ultimi sessanta anni, indicandone la media mensile registrata in ciascuna legislatura. Le prime quattro legislature fanno registrare una produzione legislativa molto serrata, che per lo pi come si vedr avviene in sede legislativa; per poco pi di 20 anni (tra l8 maggio 1948 ed il 4 giugno 1968) il Parlamento italiano produce almeno una legge al giorno, festivi compresi: un ritmo impressionante, che non ha confronti al mondo (cfr. il paragrafo 3) e neppure con le legislature successive alla IV. Le legislature dalla V alla X si attestano su valori mediani; le legislature dalla XI in poi si collocano costantemente ad una media mensile inferiore alle 15 leggi al mese. La XV legislatura, breve e travagliata, presenta una media mensile nettamente inferiore alle altre: in 40 anni, dal 1968 al 2008, si passa da una legge al giorno a poco pi di una legge a settimana. Nel frattempo per, come vedremo, aumenta lutilizzo dei decreti legislativi, a partire dalla XI legislatura, e, dalla legislatura successiva (la XII), cominciano a giocare un ruolo non minimale i regolamenti di delegificazione. 3. La produzione legislativa nei principali Paesi europei.

Malgrado la costante tendenza alla diminuzione, la produzione legislativa italiana, nellambito dei grandi Paesi europei, risulta comparabile soltanto con quella tedesca, a conferma di una similitudine tra i due sistemi giuridico-istituzionali e di una certa distanza dai modelli di Francia, Regno Unito e Spagna. La tabella 2 mette a confronto la produzione legislativa del decennio 1997-2006 nei cinque Paesi8. Si evince facilmente come la
8 I dati sono tratti dai Rapporti annuali sulla legislazione elaborati dalla Camera dei deputati in collaborazione con gli uffici delle Assemblee legislative regionali, lIsti-

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TABELLA 1
Legislatura Durata Leggi approvate Media mensile

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XIV XV Totale

61,5 mesi (dall8 maggio 1948 al 24 giugno 1953) 59,5 mesi (dal 25 giugno 1953 all11 giugno 1958) 59 mesi (dal 12 giugno 1958 al 15 maggio 1963) 60,5 mesi (dal 16 maggio 1963 al 4 giugno 1968) 47,5 mesi (dal 5 giugno 1968 al 24 maggio 1972) 49,5 mesi (dal 25 maggio 1972 al 4 luglio 1976) 35,5 mesi (dal 5 luglio 1976 al 19 giugno 1979) 48,5 mesi (dal 20 giugno 1979 all11 luglio 1983) 47,5 mesi (dal 12 luglio 1983 al 1 luglio 1987) 57,5 mesi (dal 2 luglio 1987 al 22 aprile 1992) 23,5 mesi (dal 23 aprile 1992 al 14 aprile 1994) 24,5 mesi (dal 15 aprile 1994 all8 maggio 1996) 60,5 mesi (dal 9 maggio 1996 al 29 maggio 2001) 59 mesi (dal 30 maggio 2001 al 27 aprile 2006) 24 mesi (dal 28 aprile 2006 al 28 aprile 2008 (le rilevazioni si fermano al 15 marzo 2008)

2.317 1.897 1.796 1.768 0.841 1.128 0.666 0.963 0.799 1.076 0.314 0.295 0.906 0.686 0.112 15.564

37,65 31,86 30,38 29,17 17,66 22,78 18,76 19,85 16,80 18,65 13,25 11,94 14,93 11,64 050.

produzione legislativa italiana corrisponda ad oltre un triplo di quella britannica o spagnola e ad oltre il doppio di quella francese.
tuto di studi sui sistemi regionali federali e sulle autonomie del CNR e lOsservatorio sulle fonti dellUniversit di Firenze.

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TABELLA 2
Anno Francia Germania Italia Regno Unito Spagna

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Totale Media annuale

65 83 111 80 73 80 114 85 104 81 696 69,6

143 223 82 130 157 198 105 162 131 130 1.461 146,1

187 193 198 149 148 130 171 119 127 107 1.529 152,9

73 54 39 53 30 50 50 44 24 59 472 47,2

72 61 70 23 33 63 82 7 36 52 499 49,9

Interessante appare il confronto con la Germania: nel complesso del decennio la differenza decisamente minima e si riassorbe completamente e si inverte con i dati relativi al 2007, che vedono la Germania produrre 149 leggi contro le 68 leggi italiane. da notare che dal 2004 la produzione legislativa tedesca si colloca stabilmente sopra quella italiana. 4. Le sedi di approvazione delle leggi.

Non mi consta che esista per le legislature antecedenti alla XIII una classificazione delle leggi che incroci liniziativa con la sede di approvazione9, ma il Compendio presenta comunque dei dati di indubbio interesse, relativi sia alliniziativa, sia alla sede di approvazione dei progetti di legge presentati alla Camera e trasmessi dal Senato, che permette di verificare anche il tasso di successo del Go9 Il citato volume di Chiara De Micheli e Luca Verzichelli d conto in un diagramma della percentuale delle leggi approvate mediante procedura decentrata fino al 30 giugno 2003 (p. 199) e in una tabella della percentuale di attivit dedicata alle diverse funzioni (legislativa, referente, consultiva, di controllo /indirizzo) da parte delle Commissioni permanenti (p. 201). Gli stessi dati sono ripresi da BARBARA CACELLI, op. cit., pp. 172-173.

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verno e delliniziativa parlamentare. una visione indubbiamente parziale, che tiene conto della sola Camera, ma che in un sistema a bicameralismo perfetto come quello italiano sembra presentare un forte grado di significativit. A partire dalla XIII legislatura, possibile incrociare i dati sulliniziativa e sulla sede con riguardo alle leggi approvate. Le tabelle 3 e 4 presentano quindi dati tra loro disomogenei ma che consentono comunque di ricostruire levoluzione dellattivit legislativa nel periodo repubblicano. Nella tabella 3 per le legislature fino alla XII si d conto dei disegni di legge governativi e delle proposte di legge di iniziativa parlamentare e in misura residuale degli altri soggetti titolari delliniziativa legislativa presentati alla Camera e trasmessi dal Senato (inclusi quelli oggetto di pi letture), nonch di quelli approvati attraverso il normale procedimento in sede referente ed in Commissione in sede legislativa. La somma delle approvazioni superiore al totale delle leggi, almeno per tre motivi: 1. alcune leggi nascono dalla confluenza di pi progetti di legge (testi unificati), anche di diversa iniziativa (leggi cosiddette di iniziativa mista, nate dalla confluenza delTABELLA 3
Ddl Ddl Ddl Ddl Pdl Pdl Pdl Pdl Legisla- presentati trasmessi approvati approvati presentate trasmesse approvate approvate alla dal in in Comalla dal in in Comtura Camera Senato Assemblea missione Camera Senato Assemblea missione

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII

1.168 0.782 0.758 0.805 0.494 0.627 0.490 0.664 0.692 0.777 0.448 0.604

981 782 726 637 337 506 341 578 483 592 205 215

500 433 421 398 189 324 337 385 342 539 237 312

1.496 1.006 0.919 0.861 0.474 0.617 0.307 0.480 0.427 0.383 0.55 0.06

1.028 1.920 2.964 3.333 3.063 3.205 1.929 2.903 3.548 5.028 3.019 3.180

127 209 188 243 157 198 085 321 294 626 236 071

087 063 063 047 016 042 084 072 076 184 210 029

344 592 639 743 480 493 145 466 530 950 180 039

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liniziativa governativa con quella parlamentare); 2. alcune leggi hanno comportato pi di una lettura e quindi pi di una approvazione da parte della Camera; 3. il dato comprende i progetti di legge approvati dalla sola Camera e non divenuti legge. Un dato appare evidente: fino alla X legislatura compresa, molti disegni di legge governativi vengono approvati in sede legislativa: nella I legislatura il rapporto quasi di tre disegni di legge approvati in Commissione per un disegno di legge approvato in Assemblea. un dato che conferma appieno lopzione per una prassi di tipo consociativo emersa gi nel compromesso sulla Costituzione, in una legislatura peraltro nata da elezioni, come quelle del 1948, vissute su una drammatica contrapposizione tra le forze politiche, che avevano premiato il partito di maggioranza relativa (la Democrazia cristiana) fin quasi a fargli rasentare la maggioranza assoluta10. Nei primi 40 anni della Repubblica, fanno limitata eccezione la VII e la X legislatura: le uniche nelle quali i disegni di legge approvati in Assemblea superano quelli approvati in Commissione. Lutilizzo vastissimo della sede legislativa consente anche un buon successo delle iniziative parlamentari. Dalla XI legislatura, si registra un vero e proprio crollo nellutilizzo della sede legislativa, che investe in misura maggiore i disegni di legge governativi, ma anche le proposte di legge parlamentari. Per le ultime tre legislature si dispone di un dato pi completo, relativo alle leggi approvate, per le quali possibile incrociare iniziativa legislativa e sede di approvazione. I dati della tabella 4, per facibibliografia sullargomento sterminata. Mi limito a rimandare, anche per le connessioni con le scelte relative ai regolamenti interni delle Camere, nel senso della continuit con il regime pre-fascista, ai saggi di Paolo Caretti (Le svolte della politica italiana nelle riforme dei regolamenti parlamentari, in particolare, pp. 592-593) e di Vincenzo Lippolis (Maggioranza, opposizione e governo nei regolamenti e nelle prassi parlamentari dellet repubblicana), nel citato volume Il Parlamento. Scrive questultimo: La decisione del ritorno al passato [consistente nellapplicazione del regolamento del 1922] non suscit n un approfondito dibattito n contrasti, ma fu importante per la torsione in senso compromissorio del rapporto maggioranza-opposizione e dellimpianto costituzionale della forma di governo. Una decisione in definitiva rispondente allassetto delle relazioni tra i partiti politici condizionato dalla situazione internazionale e dalla conseguente conventio ad excludendum (che precludeva al maggior partito dopposizione, il Pci, laccesso al governo), nonch dallaccentuato pluralismo politico, derivato dalla legge elettorale proporzionale, che portava alla formazione di governi di coalizione (pp. 616-617).
10 La

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lit di comprensione, possono essere ulteriormente aggregati per legislatura. Nella XIII legislatura sono state approvate: 697 leggi di iniziativa governativa, delle quali 544 (il 78,04%) in sede referente, 143 (il 20,51%) in sede legislativa e 10 (l1,45%) in sede redigente; 170 leggi di iniziativa parlamentare, delle quali 35 (il 21,05%) in sede referente, 131 (il 76,60%) in sede legislativa e 4 (il 2,35%) in sede redigente; 39 leggi di iniziativa mista, nate dalla confluenza di disegni di legge di iniziativa del Governo e di proposte di legge parlamentari, delle quali 25 (il 64,10%) in sede referente, 11 (il 28,20%) in sede legislativa e 3 (il 7,70%) in sede redigente. Nella XIV legislatura sono state approvate: 539 leggi di iniziativa governativa, delle quali 494 (il 91,65%) in sede referente, 44 (l8,16%) in sede legislativa e 1 (lo 0,19%) in sede redigente; 137 leggi di iniziativa parlamentare, delle quali 38 (il 27,73%) in sede referente e 99 (il 72,27%) in sede legislativa; 10 leggi di iniziativa mista, delle quali 7 (il 70%) in sede referente e 3 (il 30%) in sede legislativa. Nella XV legislatura, infine, sono state approvate: 100 leggi di iniziativa governativa, delle quali 97 (il 97%) in sede referente e 3 (il 3%) in sede legislativa; 12 leggi di iniziativa parlamentare, delle quali 3 (il 25%) in sede referente e 9 (il 75%) in sede legislativa; nessuna legge di iniziativa mista. Dai dati appena esposti e da quelli rappresentati nella tabella 4 si pu quindi dedurre come levoluzione delle ultime tre legislature segni un ulteriore distacco dalle prassi consociative, che si evince soprattutto da due elementi: la percentuale delle leggi di iniziativa governativa approvate in sede referente, senza dimenticare che per molte di tali leggi, in forza della loro tipologia, il normale procedimento legislativo con lesame da parte dellAssemblea previsto dallarticolo 72 della Costituzione (leggi di delega, leggi di ratifica) ovvero dai regolamenti parlamentari (leggi di conversione); la sparizione, nella XV legislatura, forse anche a causa della sua brevit, delle leggi di iniziativa mista, cio dei testi unificati derivanti dalla confluenza di progetti di legge di diversa iniziativa.

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TABELLA 4
Sede referente Iniziativa Governativa Parlamentare Incidenza sul totale Mista Incidenza sul totale Totale XIII 544 35 25 604 XIV 494 38 7 539 XV 97 3 0 100 Sede legislativa XIII 143 131 11 285 XIV 44 99 3 146 XV 3 9 0 12 10 4 3 17 Sede redigente XIII XIV 1 0 0 1 XV 0 0 0,0% 0 0,0% 0

Incidenza sul totale 90,07% 91,65% 97,00% 50,18% 30,14% 25,00% 58,82% 100,0% 0,0% 5,79% 7,05% 3,00% 45,96% 67,81% 75,00% 23,53% 0,0% 4,14% 1,30% 0,00% 3,86% 2,05% 0,00% 17,65% 0,0%

5.

Il tasso di successo delliniziativa governativa e parlamentare.

La tabella 5 consente di approfondire il discorso: essa presenta infatti per le legislature fino alla XII i dati aggregati relativi sia alla presentazione sia allapprovazione: tiene cio conto di tutti i disegni e le proposte di legge (presentati alla Camera e trasmessi dal
TABELLA 5
Ddl presentati alla Ddl Legislatura Camera approvati e trasmessi dal Senato Pdl PercenPercen- presentate tuale alla tuale Pdl approvati/ Camera approvate approvate/ presentate presentati e trasmesse dal Senato

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII

2.149 1.564 1.484 1.442 0.831 1.133 0.831 1.242 1.175 1.369 0.653 0.819

1.996 1.439 1.340 1.259 0.663 0.941 0.644 0.861 0.769 0.922 0.292 0.318

92,88% 92,00% 90,29% 87,30% 79,78% 83,05% 77,49% 69,32% 65,44% 67,34% 44,71% 38,82%

1.155 2.129 3.152 3.576 3.220 3.403 2.014 3.224 3.844 5.654 3.255 3.251

0.431 0.655 0.702 0.790 0.496 0.535 0.229 0.538 0.606 1.134 0.390 0.068

37,31% 30,76% 22,27% 22,09% 15,40% 15,72% 11,37% 16,68% 15,76% 20,05% 11,98% 02,09%

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Senato), approvati sia dallAssemblea, al termine del normale procedimento in sede referente, sia in sede legislativa. Permette cos di verificare pi facilmente, sia pure dallangolo prospettico della sola Camera, il tasso di successo delle diverse iniziative. Gli andamenti della tabella sono in buona parte analoghi a quelli gi riscontrati con riguardo alla produzione legislativa. Le prime quattro legislature fanno registrare un tasso di successo delliniziativa legislativa del Governo quasi sorprendente, che nei primi quindici anni della Repubblica si attesta addirittura sopra il 90%. Come si avuto modo di vedere, tale successo dipende dalla agibilit della sede legislativa, nonostante la forte contrapposizione politica. Le legislature dalla V alla VII segnano un tasso di successo delliniziativa governativa che oscilla tra il 77 e l83%: si tratta di valori ancora molto alti. Le legislature dalla VIII alla X segnano ancora una buona performance delliniziativa del Governo, su valori per inferiori al 70%: dovrebbe incidere, su questo dato, il ruolo che va assumendo la decretazione durgenza ed il connesso fenomeno della reiterazione dei decreti-legge decaduti, che comporta un notevole aumento dei disegni di legge di conversione presentati alle Camere. Le legislature successive segnano una decisa diminuzione del tasso di successo delliniziativa del Governo, cui corrisponde, peraltro, un calo, se non un crollo, del tasso di successo delliniziativa parlamentare e degli altri soggetti titolari delliniziativa a partire dalla XII legislatura. Fino alla XI legislatura, invece, il tasso di successo delliniziativa parlamentare si mantiene su valori significativi ed appare molto elevato nella prima legislatura. La tabella 6, per le ultime tre legislature, consente di effettuare la verifica rapportando i progetti di legge presentati nei due rami alle leggi approvate.
TABELLA 6
Ddl presentati alla Legislatura Camera e al Senato Leggi di iniziativa governativa Pdl PercenPercenLeggi di presentate tuale tuale iniziativa alla approvati/ parlamen- approvate/ Camera e presentate presentati tare al Senato

XIII XIV XV

1.466 0.736 0.287

697 539 100

47,54% 73,23% 34,84%

10.308 08.637 05.062

171 137 012

1,65% 1,58% 0,23%

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Dalla tabella emerge come la XIII legislatura segni una ripresa rispetto alla precedente per quanto riguarda il tasso di successo delliniziativa governativa, che nella XIV legislatura si attesta su valori decisamente alti (sui quali incide anche la fine della pratica della reiterazione dei decreti-legge), per poi crollare, a causa della situazione verificatasi al Senato, nella XV legislatura. Il tasso di successo delliniziativa parlamentare segna invece un costante decremento, particolarmente sensibile nella XV legislatura, a fronte di un numero di proposte di legge sempre pi alto. Si pu ritenere che mentre agli albori della Repubblica la presentazione delle proposte di legge non era completamente indipendente da una valutazione della loro possibilit di successo, strada facendo essa ha assunto un valore intrinseco, a prescindere dal successivo esito. 6. La tipologia delle leggi.

La diminuzione della produzione legislativa riguarda esclusivamente un tipo di leggi: quelle che i rapporti sulla legislazione della Camera dei deputati definiscono residualmente altre leggi ordinarie, molte delle quali approvate in sede legislativa e volte essenzialmente a discipline e finanziamenti di carattere settoriale. La tabella 7 consente di verificare: la crescente incidenza, nella cosiddetta seconda Repubblica, delle leggi di conversione e delle leggi di ratifica; la regolarit con la quale vengono approvate le leggi ad andamento ciclico: le 4 leggi di bilancio annuali (bilancio, finanziaria, assestamento, rendiconto) e la legge comunitaria; la netta diminuzione delle altre leggi. 7. La decretazione durgenza.

Gi si pi volte fatto riferimento al fenomeno della decretazione durgenza, che, dai dati fin qui forniti, sembrerebbe affermarsi, almeno allinizio, pi per ragioni politiche che per motivi legati allefficienza dellattivit legislativa parlamentare11. Probabilmente in11 I rapporti tra decretazione durgenza ed efficienza dei lavori delle Camere hanno storicamente provocato un circolo vizioso: il voler sopperire ad una supposta inefficienza con provvedimenti durgenza ha provocato una maggiore inefficienza del Parlamento, intasato da disegni di legge di conversione. Cfr. quanto riportato alla nota successiva.

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TABELLA 7 Legislatura Leggi costituzionali Incidenza sul totale Conversione di decreti-legge Incidenza sul totale Leggi di bilancio Incidenza sul totale Leggi collegate alla manovra finanziaria Incidenza sul totale Leggi di ratifica Incidenza sul totale Leggi comunitarie Incidenza sul totale Leggi di semplificazione Incidenza sul totale Altre leggi ordinarie Incidenza sul totale Totale leggi approvate X 5 0,5% 185 17,2% 20 1,9% 12 1,1% 193 17,9% 2 0,2% 0 0,0% 659 61,2% 1.076 XI 3 1,0% 118 37,6% 8 2,5% 3 1,0% 65 20,7% 2 0,6% 0 0,0% 115 36,6% 314 XII 0 0,00% 122 XIII 7 0,77% 174 XIV 2 0,29% 200 XV 1 0,89% 32

41,36% 19,21% 29,15% 28,57% 8 20 20 8 2,71% 2,21% 2,92% 7,14% 2 13 9 1

0,68% 1,43% 1,31% 0,89% 115 286 231 41 38,98% 31,57% 33,67% 36,61% 1 4 5 2 0,34% 0,44% 0,73% 1,79% 0 2 2 0

0,0% 0,22% 0,29% 0,0% 47 400 217 27 15,93% 44,15% 31,63% 24,11% 295 906 686 112

cide sullaffermarsi della decretazione la maggiore instabilit politica, testimoniata, a partire dalla V, dalla minore durata delle legislature. La tabella 8 mostra il crescendo rossiniano della decretazione durgenza: gi nel passaggio dalla V alla VI legislatura, il numero dei provvedimenti adottati quasi raddoppia (da 69 a 124), per poi aumentare vertiginosamente soprattutto a causa dellimporsi del fenomeno della reiterazione, che terminer soltanto il 24 ottobre 1996, data di pubblicazione della storica sentenza della Corte costituzionale n. 360. La sentenza giunge agli inizi della XIII legislatura, apertasi con 88 decreti-legge in attesa di conversione, dopo che la XII legislatura ha segnato una vera e propria apoteosi dei decreti-legge: ne

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TABELLA 8
Legislatura D.L. emanati D.L. convertiti12 % convertiti/ emanati D.L. respinti D.L. decaduti

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XIV XV

029 060 030 094 069 124 167 274 302 433 477 669 370 216 043

028 060 028 089 066 108 136 169 136 187 118 121 182 194 030

96,55 100 93,33 94,68 95,65 87,09 81,43 61,67 45,03 43,18 24,73 18,08 49,18 89,81 69,76

00 00 02 02 00 00 16 12 29 15 08 10 06 01 01

001 000 000 003 003 016 015 093 137 231 351 538 182 021 012

vengono emanati 669 in poco pi di due anni, il che significa quasi un decreto-legge al giorno (per lesattezza 0,87), festivi compresi. Per le legislature dalla X alla XIII possibile verificare il peso che assume la reiterazione dei decreti-legge, considerando da un lato soltanto i provvedimenti di nuovo conio e dallaltro tutti i provvedimenti di urgenza, inclusi i reiterati (tabella 9). Lanalisi congiunta delle tabelle 8 e 9 mostra chiaramente come il fenomeno della decretazione durgenza, dopo una fase di accelerata espansione a partire gi dalla VI legislatura, assuma caratteri macroscopici nelle due legislature brevi XI e XII: in questultima, a fronte di 6,60 nuovi decreti-legge emanati ogni mese, si procede alla reiterazione di oltre 20 catene di decreti-legge, che si trascinano an12 Il numero dei decreti-legge convertiti per ciascuna legislatura pu non corrispondere al numero delle leggi di conversione riportato nella tabella 7, in quanto: 1) i decreti-legge possono essere convertiti nella legislatura successiva; 2) le leggi di conversione includono quelle riferite a decreti-legge emanati nella legislatura precedente.

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TABELLA 9
Legislatura Decreti-legge esclusi i reiterati (media mensile) Decreti-legge inclusi i reiterati (media mensile) Decreti-legge convertiti

X XI XII XIII

213 (3,69) 192 (8,10) 163 (6,60) 204 (3,36)

433 (7,50)0 475 (20,04) 669 (27,09) 369 (6,08)0

187 118 121 182

che per lungo tempo, con varie vicende. Anche il dato relativo alla XIII legislatura appare eclatante, se si pensa che la sentenza della Corte costituzionale n. 360/1996 intervenuta dopo appena un semestre dal suo inizio. La pronuncia della Consulta riporta il fenomeno ad una sua fisiologia, almeno dal punto di vista quantitativo: se il decreto-legge continua ad essere un normale strumento di governo (in qualche modo sostitutivo delle famose corsie preferenziali richieste con forza da tutti gli esecutivi), utilizzato sempre pi spesso come contenitore multiuso e spesso associato alla posizione della questione di fiducia, gi a partire dalla XIII legislatura la media mensile di emanazione si andata attestando su valori inferiori ai 4 decreti-legge mensili (meno di uno alla settimana), per scendere addirittura sotto i due mensili nella legislatura in corso. Unulteriore conferma dellevoluzione qui tratteggiata si ha analizzando in termini percentuali il numero dei decreti-legge convertiti rispetto al totale dei provvedimenti durgenza emanati (tabella 8). Tale analisi consente di aggiungere ulteriori considerazioni: se vero che il fenomeno della decretazione durgenza si dilata gi nel passaggio dalla V alla VI legislatura, esso comincia ad assumere connotazioni patologiche quando si afferma la pratica della reiterazione, che comporta variando di poco i valori assoluti dei decreti convertiti un tasso di conversione dei decreti-legge che repentinamente cala di 20 punti percentuali: si passa infatti tra la VII e lVIII legislatura dall81,43% di decreti-legge convertiti rispetto a quelli emanati al 61,67 per cento13. linizio di un precipizio che culmina
13 Ha osservato Salvatore Vassallo: A partire dalla VI legislatura, con la crisi del (primo) centrosinistra, iniziata unascesa apparentemente inarrestabile. Poich per la

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nella XII legislatura, quando vengono convertiti in legge soltanto il 18 per cento dei decreti emanati. E si conferma la funzione salvifica della sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 1996, che impone a Governo e Parlamento una maggiore responsabilizzazione, venendo meno la possibilit della reiterazione. La percentuale si rialza immediatamente e raggiunge nella XIV legislatura livelli superiori a quelli registrati nella VI legislatura, per calare nuovamente nella XV legislatura, nonostante il basso numero di decreti emanati, probabilmente per la ben nota situazione politica. 8. Il cocktail della produzione normativa.

Alluso della decretazione durgenza, si affianca il ricorso sempre pi massiccio a forme di legislazione complessa, nelle quali il Parlamento esercita un ruolo di co-legislatore, attraverso lintegrazione nella funzione legislativa delle funzioni di indirizzo e di controllo. Il legislatore parlamentare partecipa alla decisione dapprima con un intervento a carattere essenzialmente di indirizzo e procedurale (tipicamente disposizioni di delega ed autorizzazioni alla delegificazione e, pi in generale, previsioni di successivi adempimenti), generalmente riservandosi in seconda battuta un intervento sulla disciplina di dettaglio la cui elaborazione ha affidato al Governo. I pareri espressi dalle Commissioni parlamentari sugli schemi di atti normativi elaborati dal Governo sulla base degli indirizzi dettati con legge segnano la fusione delle diverse funzioni: attraverso la procedura di espressione del parere il Parlamento controlla loperato del Governo, lo (re)indirizza, partecipa alla decisione legislativa scrivendo parte delle norme e/o correggendo ed integrando quelle scritte dal Governo. I dati sul complesso della produzione normativa sono disponibili soltanto a partire dalla X legislatura; probabilmente, nelle legicapacit o la disponibilit del parlamento ad approvarli rimasta pressoch invariata (il numero dei decreti approvati si aggira per tutto il periodo che va dalla VI alla XII legislatura tra i cento e i duecento), a partire dallVIII legislatura si costituito un primo stock di decreti non convertiti e reiterati (e quindi lasciati in eredit alla legislatura successiva (Le leggi del governo. Come gli esecutivi della transizione hanno superato i veti incrociati, nel volume a cura Gilberto Capano e Marco Giuliani Parlamento e processo legislativo in Italia, Bologna, Il Mulino, 2001, pp. 89-90).

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slature precedenti, il ricorso alla legislazione delegata era del tutto residuale; la delegificazione stata introdotta nellordinamento repubblicano, in via generale, con larticolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400; il primo fenomeno di ampia delegificazione si deve alla legge n. 537/199314. La tabella 10 consente di mettere a fuoco come nel passaggio dalla X alle legislature successive cambi completamente il cocktail della produzione normativa: fino al 1992, le leggi detengono un dominio quasi assoluto, che repentinamente decade nel quindicennio successivo.
TABELLA 10
Legislatura Leggi Decreti legislativi Decretilegge esclusi i reiterati Decretilegge inclusi i reiterati RegolaTotale menti atti di deleginormativi ficazione

X XI XII XIII XIV XV

1.076 0.314 0.295 0.906 0.686 0.112

129 097 052 378 288 110

213 192 163 204 216 043

433 475 669 369

010 007 065 179 133 063

1.428 0.610 0.575 1.667 1.323 0.328

I dati numerici della tabella 10 sono esposti in termini percentuali nella tabella 11, che considera, per motivi di uniformit, soltanto i decreti-legge esclusi i reiterati per tutte le legislature. Levoluzione risulta ancora pi evidente: nel passaggio dalla X alle legislature successive, il contributo delle leggi al complesso della produzione normativa passa da circa i tre quarti a poco pi di un terzo. Gli altri atti concorrono in vario modo alla composizione del cocktail. Nella XV legislatura spicca il peso di decreti legislativi e regolamenti di delegificazione, che insieme superano il 50 per cento
14 La delegificazione non era comunque un fenomeno sconosciuto allordinamento: la legge n. 100/1926 gi aveva previsto, in materia di organizzazione della pubblica amministrazione, una sorta di regolamenti di delegificazione. Per questo tema si rimanda alla monografia di Nicola Lupo Dalla legge al regolamento (Bologna, Il Mulino, 2003) ed allampia bibliografia ivi indicata.

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TABELLA 11
Legislatura Leggi Decreti legislativi Decreti- Regolamenti legge esclusi di delegifii reiterati cazione Totale atti normativi

X XI XII XIII XIV XV

75,35% 51,48% 51,30% 54,35% 51,85% 34,15%

09,04% 15,90% 9,05% 22,68% 21,77% 33,53%

14,91% 31,48% 28,35% 12,23% 16,32% 13,11%

00,70% 01,14% 11,30% 10,74% 10,06% 19,21%

100% 100% 100% 100% 100% 100%

degli atti normativi. I decreti-legge, dopo la fase acuta delle due legislature brevi XI e XII, tornano su valori percentuali perfino inferiori a quelli registrati nella X legislatura. Come gi accennato, la XI legislatura segna indubbiamente una svolta, perch costringe il Parlamento a ricollocarsi nel sistema a causa di numerosi fattori che convergono tra loro nel rafforzare i Governi e nel costringere le Assemblee legislative a reinventare il proprio ruolo. In primo luogo, agisce in maniera fortemente responsabilizzante la partecipazione allUnione europea e, soprattutto, ladesione alla terza fase dellUnione monetaria, che porta alladozione della moneta unica. La scelta italiana di aderire fin dallinizio alleuro comporta sforzi notevoli per rientrare nei celebri parametri di Maastricht. Sono sforzi e responsabilit che si assume in prima battuta il Governo, chiamato a riportare sotto controllo una situazione finanziaria indubbiamente critica, con disavanzi giunti a livelli preoccupanti nel corso degli anni ottanta, non esenti da quella che venne definita finanza allegra. Nello stesso periodo, incide violentemente la crisi della politica, conseguente al fenomeno noto come Tangentopoli, che segna la delegittimazione di una intera classe politica, del sistema dei partiti, in qualche misura delle istituzioni parlamentari. Infine e questo un fenomeno che si sviluppa soprattutto negli anni successivi sono sempre pi forti le istanze regionaliste e/o federaliste, che trovano un primo riconoscimento con le cosiddette leggi Bassanini (1997). Queste ultime promuovono un ampio processo di decentramento a Costituzione vigente, denominato federalismo amministrativo, per molti versi prodromico alla riforma fe-

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deralista dello Stato introdotta con la legge costituzionale n. 3/2001, che ha riformulato il Titolo V della Parte II della Costituzione in senso fortemente regionalista. Manovre finanziarie di rientro dal deficit, processo di unificazione europea, Tangentopoli, federalismo amministrativo prima e riforma costituzionale poi obbligano il Parlamento a ripensare il proprio ruolo, la propria collocazione in un contesto istituzionale multilivello, nel quale per di pi il Governo diventa lorgano decisionale per eccellenza, nonostante gli sforzi di migliorare efficienza e qualit del processo legislativo parlamentare15. Si passa come stato autorevolmente detto dalla centralit del Parlamento al Parlamento laterale. Le Assemblee legislative continuano a partecipare ai processi decisionali, ma in posizione diversa, anche perch i processi decisionali mutano sensibilmente nel volgere di pochi anni. un Parlamento che cerca di decidere prima e meglio rispetto al passato, in un ambito pi ristretto e con modalit diverse. Muta profondamente la dimensione spazio-temporale: lorizzonte temporale si restringe sempre di pi (sempre meno tempo per decidere e decisioni sempre pi provvisorie16) e lo spazio delle istituzioni si dilata, fino a comprendere tre livelli (Unione europea, Stato, Regioni), allinterno dei quali le dinamiche diventano sempre pi complicate: al classico processo legislativo si sostituisce la cosiddetta le15 Il riferimento alla riforma del regolamento della Camera del 1997, incentrata su due direttrici: il governo dei tempi, con specifico riguardo alla programmazione dei lavori, e la qualit delle leggi, attraverso una valorizzazione ed un potenziamento dellistruttoria legislativa in Commissione (articolo 79 del regolamento) e la creazione del Comitato per la legislazione (articolo 16-bis del regolamento). 16 Emblematica del modo di agire del fattore tempo la mutazione genetica della decretazione durgenza, che attraverso i sessanta anni di vigenza della Costituzione repubblicana si trasforma da strumento eccezionale di necessit ed urgenza (le primissime legislature) in strumento vieppi utilizzato ed infine abusato, fino a diventare una patologia di dimensioni devastanti proprio nel periodo di transizione dalla prima alla seconda Repubblica, quando legislature brevi ed instabili costringono i Governi ad emanare praticamente un decreto al giorno. Il risultato gi descritto nel paragrafo 6 che la XIII legislatura si apre con 88 catene di decreti-legge da convertire; soltanto la sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 1996 pone fine allo scempio della reiterazione; 11 anni dopo, unaltra sentenza, la 171 del 2007, costituisce un primissimo, ancora timido ma roboante e sottovalutato monito a Governo e Parlamento ad evitare che il decreto-legge come sta accadendo da pi di un trentennio prenda le veci della ordinaria iniziativa governativa.

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gislazione complessa, che non si esaurisce nellambito della legge statale ma apre a grandi processi che coinvolgono il Governo (con la legislazione delegata), nonch le Regioni e gli enti locali, sempre pi frequentemente, soprattutto dopo la riforma del Titolo V, attraverso procedure pattizie (accordi e intese in sede di Conferenza Stato-Regioni e di Conferenza unificata). Cambiano profondamente, nel volgere di pochi anni, le tipologie delle leggi: le leggi tradizionali (leggi settoriali di spesa, approvate generalmente in sede legislativa) quasi spariscono e si affermano le grandi leggi intersettoriali, a carattere ciclico o meno, e le leggi recanti complesse deleghe al Governo, che innescano processi di riforma talora di sterminata latitudine. La tabella 12 d conto proprio delle leggi recanti disposizioni di delega approvate nelle ultime sei legislature.
TABELLA 12
Legislatura Leggi Leggi delega Percentuale leggi delega su totale leggi

X XI XII XIII XIV XV

1.076 0.314 0.295 0.906 0.686 0.112

26 16 05 58 44 12

02,41% 05,09% 01,69% 06,40% 06,41% 10,71%

Il dato percentuale relativo alle leggi contenenti disposizioni di delega, gi indicativo, pu essere ulteriormente avvalorato guardando alle disposizioni di delega approvate in ciascuna legislatura, cio alle deleghe effettivamente conferite al Governo ed alla loro attuazione. Nella tabella 13 si d conto limitatamente alle ultime tre legislature delle disposizioni di delega e dei decreti legislativi complessivamente adottati nel corso di ciascuna legislatura, indicando i decreti emanati in forza di disposizioni di delega approvate nelle legislature precedenti, a testimonianza del fatto che molte deleghe, soprattutto per quanto riguarda ladozione di decreti legislativi integrativi e correttivi, trovano attuazione nellarco di pi legislature.

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TABELLA 13
Legislatura Leggi delega Disposizioni di delega Decreti legislativi adottati
(di cui derivanti da norme di delega approvate in precedenti legislature)

XIII XIV XV

58 44 12

516 712 160

378 (73) 288 (52) 110 (88)

Il dato relativo alla XV legislatura eclatante: in una legislatura durata appena due anni il peso percentuale dei decreti legislativi emanati in forza delle deleghe conferite nel corso della legislatura molto ridotto rispetto ai decreti derivanti da norme di delega risalenti a passate legislature: i primi sono appena un quinto del totale. La tabella 14 riguarda un ultimo aspetto: lincidenza dellattuazione del diritto comunitario nei processi di legislazione delegata. indubbio che la crescita esponenziale della legislazione delegata sia dovuta ad almeno due fattori: uno politico-istituzionale descritto pi sopra nel presente paragrafo; laltro legato al modello di attuazione del diritto comunitario adottato con la legge La Pergola, basato sulla delega legislativa.
TABELLA 14
Disposizioni di delega Disposizioni di delega riguardanti lattuazione del diritto comunitario (tra parentesi la percentuale sul totale) Decreti legislativi riguardanti lattuazione del diritto comunitario adottati (e percentuale sul totale)

Legislatura

XIII XIV XV Totale

0.516 0.712 0.160 1.388

288 495 108 891

(55,8%)0 (69,5%)0 (67,5%)0 (64,19%)

145 (38,3%)0 158 (54,8%)0 082 (74,5%)0 0387 (47,61%)

Il peso percentuale delle disposizioni di delega concernenti ladempimento di obblighi comunitari e dei relativi decreti legislativi sarebbe sufficiente gi da solo a misurare il grado di integrazione tra ordinamento comunitario ed ordinamento nazionale. Dalla tabella si

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evince infatti tutta la rilevanza delle esigenze di collegamento con lordinamento comunitario soddisfatte con il meccanismo della delega. Se si guarda ai decreti legislativi emanati, si arriva, nella XV legislatura, ad un dato percentuale altissimo: i tre quarti dei decreti riguardano lattuazione del diritto comunitario. un dato spiegabile anche con la brevit della legislatura, che non ha consentito di dare attuazione alle deleghe aventi esclusiva attinenza con lordinamento interno. 9. Conclusioni.

Mi auguro che la quantit e la complessit dei dati forniti non abbia celato pi di quanto abbia svelato su una evoluzione della produzione normativa che corrisponde ad una ricollocazione del Parlamento nel sistema istituzionale parallela ad un (implicito) mutamento della forma di governo che si consuma nel passaggio dalla prima alla seconda Repubblica. un mutamento chiaramente percepibile nei dati sulla produzione normativa esposti nelle tabelle 10 e 11, i quali aprono anche uno squarcio sulla variet degli strumenti normativi per lo pi di rango primario a disposizione del Governo, forse non sempre valorizzata come dovrebbe, anche in comparazione con le esperienze straniere. Il Governo ha la possibilit di adottare atti con valore di legge immediatamente efficaci seguendo un percorso che investe il Parlamento soltanto a posteriori, quando latto gi dispiega i propri effetti (decreti-legge) ovvero a priori, attraverso la legge di delegazione e il parere (eventuale ma spesso previsto) sugli schemi dei decreti legislativi. Il Parlamento ha dimostrato la capacit di sapersi ricollocare in un sistema nel quale la legge di stampo tradizionale ha perso di ruolo fin quasi a scomparire, partecipando ai processi decisionali non pi in una posizione centrale ma in una laterale. La nuova collocazione non gli impedisce, anche attraverso la saldatura tra le diverse funzioni legislativa, di controllo e di indirizzo di concorrere a decisioni sempre pi complesse e talora precarie, che occupano frequentemente uno spazio variabile tra fonti comunitarie e fonti regionali, nelle quali il Parlamento mantiene il potere di decidere attori e procedure della decisione.