Teoria da Regulao Econmica: Estado Atual e Perspectivas Futuras Ronaldo Fiani1 Abstract This paper presents a sketch of a broader

approach of economic regulation. That approach tries to integrate elements that are scattered in the economic literature, such as vertical relations, international competitiveness, interest groups, etc., into the economic regulation analysis. In other words, an effort is made to investigate what could be called the environment of monopoly regulation. JEL classification: K23, L63, L96, L98. Apresentao O debate sobre a interveno do Estado na Economia, nos anos oitenta, deu origem a uma srie de experimentos no campo da regulao, principalmente no tratamento adotado em relao aos chamados monoplios naturais. Estes experimentos se deram tanto na Amrica do Norte (especificamente Estados Unidos e Canad), quanto na Europa (notadamente no Reino Unido). Antecedendo a estas iniciativas, um intenso debate acadmico provocou a reviso de conceitos estabelecidos da teoria. Este artigo apresenta uma sntese do estado atual da teoria da regulao de monoplios, situando-a em uma perspectiva histrica e confrontando sempre que possvel as previses tericas com a evidncia emprica disponvel. I. Introduo: A Regulao Econmica como um Aspecto da Relao entre Estado e Economia A questo da regulao econmica, definida como a ao do Estado que tem por finalidade a limitao dos graus de liberdade que os agentes econmicos possuem no seu processo de tomada de decises , indiscutivelmente, um dos principais pontos da agenda dos anos oitenta, e permanece entre os principais dos anos noventa, ainda que, tanto em um momento quanto em outro, abordado pela sua anttese, isto , como desregulamentao da atividade econmica.
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UFRJ-IE. O autor agradece os comentrios de M. L. Possas e a reviso final de Clara M. Flaksman. Quaisquer erros e omisses que porventura permaneam so, todavia, da exclusiva responsabilidade do autor.

Na verdade, a antinomia regulamentao versus desregulamentao, que vem presidindo at aqui a maior parte do debate, reflete em maior medida as vicissitudes da controvrsia poltica do que exatamente a natureza dos processos econmicos envolvidos no tema. Com efeito, esta polaridade s existe a partir da noo de mercado como instituio distinta e de comportamento autnomo frente s demais instituies sociais. Esta noo de mercado como um elemento que pode ser percebido como isolado do restante da sociedade, ainda que em vrios contextos de anlise possa se revelar um artifcio simplificador bastante til, quando se trata de discutir qualquer tema que envolva as relaes entre economia e Estado quase sempre conduz a um reducionismo equivocado, cujo efeito empobrecedor sobre o debate acaba produzindo concluses que avanam muito pouco alm do mero aperfeioamento de teses poltico-partidrias. Em funo disto este tipo de abordagem, que privilegia uma dicotomia absoluta entre mercado e sociedade, vem encontrando oposio crescente no meio acadmico, no que diz respeito ao estudo dos processos de regulao. na vertente que rejeita esta abordagem como equvoca e empobrecedora que se situa este trabalho. Assim, a discusso ser aqui desenvolvida tendo como preocupao central a questo da regulao e desregulao do mercado como uma instncia social, vale dizer, integrada e condicionada pelos processos de natureza histrica e poltica que afetam o conjunto da sociedade2. Definido assim o mtodo de anlise, este trabalho se divide em cinco sees: na primeira se apresenta de uma forma muito sinttica um panorama geral da performance do sistema capitalista, basicamente nos pases mais avanados, de meados do sculo passado at a dcada dos oitenta deste sculo. O objetivo estabelecer uma perspectiva histrica da evoluo nas teorias de
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Este tipo de abordagem do mercado como uma instncia social integrada, condicionada poltica e historicamente, possui como uma das suas referncias fundamentais Polanyi (1980). Sua afirmao do carter equvoco da anlise do mercado como entidade autnoma tem como base a constatao de que trabalho, moeda e recursos naturais, ainda que sejam percebidos pelos agentes sociais como mercadorias, nunca se constituem plenamente como tais, no sentido de que seus preos (salrios, juros e renda) no so determinados exclusivamente pela oferta e demanda, sendo, portanto, mercadorias fictcias. Como afirma Block: In short, the markets in none of these fictitious commodities can clear through simple variations in prices. Hence, the ideal of an interlocking system of self-regulating markets cannot possibly be achieved. There is no alternative to the creation of regulatory regimes that establish rules for structuring particular markets and for shaping the ways that these particular markets will interconnect. (Block, 1997, p.3)

regulao de monoplios. A seguir vista a abordagem tradicional da regulao, dominante at meados da dcada de setenta. A terceira seo apresenta os enfoques alternativos que foram desenvolvidos nos anos setenta e oitenta. Na quarta so examinadas brevemente evidncias empricas oriundas de algumas das experincias mais importantes de desregulao no final deste sculo. A quinta e ltima seo resume as principais concluses e procura traar as perspectivas futuras do debate sobre regulao. II. Um Breve Panorama Histrico II.1. A Necessidade da Periodizao J se tornou conveno dividir o desempenho do sistema capitalista nos pases avanados, neste sculo, em trs fases distintas: a primeira, que vai do incio do sculo at a dcada dos trinta; a Grande Depresso, que se inicia a partir de ento at a II Guerra; a chamada Era Dourada, dos anos cinqenta at o primeiro choque do petrleo em 1973; e a partir da at os anos oitenta, um perodo de taxas de crescimento medocres e aumento expressivo das taxas de inflao, fenmeno que foi popularizado atravs do termo estagflao. O final do sculo talvez venha a ser conhecido como a era da desregulamentao ou da liberalizao, em funo da retrica agressiva adotada no s na imprensa e nos meios polticos, como tambm pelos mais proeminentes scholars dos pases desenvolvidos em favor da reduo no alcance e volume dos controles econmicos disposio do Estado, tanto no mbito de suas economias nacionais, quanto no comrcio internacional. O interesse nesta periodizao histrica reside no fato de que possivel traar, a grosso modo, um desenvolvimento paralelo entre as fases da performance do sistema capitalista por um lado, e os ciclos de regulamentao econmica por outro3. Assim, seria possvel identificar um primeiro perodo no qual a regulamentao surge como um resultado espontneo e pouco planejado das transformaes por que passava a base produtiva das principais economias avanadas na virada do sculo, com o desenvolvimento da eletrificao, telefonia, gs encanado, expanso do sistema ferrovirio e martimo, etc. A seguir um perodo de institucionalizao, em que a regulao da atividade econmica se torna uma atividade na qual passam a estar envolvidos corpos tcnicos qualificados, no interior de instituies governamentais dotadas de atribuies bem
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Esta abordagem (1997).

histrica

foi

inicialmente

sugerida

por

Chang

definidas. Este perodo iria da Grande Depresso at o final da Era Dourada, no incio dos anos setenta4. O terceiro perodo seria um perodo de transio, correspondente decada dos setenta, de indefinio com algumas tentativas pouco articuladas de desregulamentao. O ltimo perodo se iniciaria a partir dos anos oitenta, a Era da Liberalizao ou da Desregulamentao. Ocorre porm que, alm deste paralelismo entre o desempenho das economias capitalistas avanadas e a natureza da atividade regulatria do Estado, existe tambm (e este o maior interesse deste trabalho) um paralelismo entre a natureza da atividade regulatria e a teoria econmica que visa dar suporte conceitual e analtico regulao. Em outros termos, h um vnculo entre performance do sistema-atividade regulatria-teoria da regulao, vnculo este que por ser de natureza qualitativa no , infelizmente, passvel de teste estatstico rigoroso, mas cujo conhecimento indispensvel ao pesquisador interessado na evoluo das idias sobre regulao econmica, sob pena de (1) se limitar a reproduzir um roteiro meramente historiogrfico, sem auxiliar na produo de nenhuma reflexo criativa que fornea subsdios para o enfrentamento de questes futuras, e (2) tornar-se vtima fcil de discursos ideolgicos, muito comuns no tema. A partir desta hiptese de anlise terico-histrica, passa-se agora a examinar alguns indicadores de desempenho das economias capitalistas avanadas, da virada do sculo at os anos oitenta5. II.2. Os Ciclos de Desempenho das Economias Capitalistas Desenvolvidas a) Do sculo XIX ao final da II Guerra Sem dvida, o considerados mesmo
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fato mais marcante quando so os indicadores mais agregados de

No foi possvel aferir a origem do termo "Era Dourada", que se popularizou nas anlises histricas que tratam do desempenho do sistema capitalista no perodo que vai do final da Segunda Grande Guerra at o final dos anos sessenta. Mas uma demonstrao de sua ampla aceitao o fato de servir de ttulo obra editada por Stephen Marglin e Juliet Schor (Marglin & Schor, 1990), na qual se baseia este trabalho para reconstituir as ligaes entre o ciclo histrico de desempenho das economias nos pases capitalistas avanados e as inflexes da atividade regulatria do Estado. 5 Na maior parte da discusso que se segue toma-se como referncia os pases capitalistas avanados. Alguns comentrios tambm se referem aos chamados pases em desenvolvimento, mas a base da anlise ser o comportamento das economias capitalistas desenvolvidas.

desempenho a depresso econmica no entre-guerras. Isto pode ser claramente ilustrado na Tabela 1 abaixo6:
Tabela 1: Mdia Anual das Taxas Compostas de Crescimento (%) nos Pases Capitalistas Avanados

Perodo

PIB

PIB per Capita

Estoque de Capital Fixo (No Residenc.)

Volume de Export.

1820-70 1870-1913 1913-50

2,2 2,5 1,9

1,0 1,4 1,2

(n.d.) 2,9 1,7

4,0 3,9 1,0

Fonte: Glyn et al. (1990)

Merece destaque a queda dos principais indicadores de desempenho na Grande Depresso (Tabela 1), aps uma relativa estabilidade ao longo do sculo XIX .As redues mais significativas se do nas taxas de crescimento do estoque de capital e do volume exportado, esta ltima diminuindo para menos da metade do valor, sem dvida em funo das barreiras protecionistas que caracterizaram este perodo. Neste perodo temos o estabelecimento da atividade regulatria na virada do sculo, com acelerao significativa a partir dos anos trinta. Se tomarmos como referncia o caso americano7, pode-se identificar como um dos marcos iniciais da atividade regulatria do Estado a deciso da Suprema Corte Americana no caso Munn v. Illinois, em 18778. Naquele episdio a Suprema Corte determinou que qualquer atividade, revestida de "interesse pblico", em que fosse empregada propriedadade privada, seria passvel de regulao por parte do Estado, no obstante a injuno da 14 emenda que visava proteger o carter privado da propriedade.

Glyn et al., fonte de todos os dados de desempenho econmico apresentados nesta seo, utilizam uma amostra ponderada de pases capitalistas desenvolvidos, varivel em seu tamanho de acordo com a disponibilidade de dados. Para maiores detalhes sobre a metodologia empregada ver Glyn et al. (1990). 7 A referncia ao caso americano se justifica no apenas por ter sido objeto do maior volume de estudos e anlises, mas tambm pelo seu carter paradigmtico como economia de pequena interveno do Estado. 8 As referncias destes e de outros casos apresentados a seguir so Kahn (1970) e Viscusi et al. (1995).

Aquela deciso foi acompanhada de uma srie de medidas, a maior parte delas voltada para a rea de infraestrutura e sistema financeiro: ferrovias no Interstate Commerce Act de 1887, eletricidade, telefonia e trnsito no Estado de Massachusetts em 1885, ligaes interurbanas pelo Mann-Elkins Act (1910), Cias. de Seguro contra Incndios em 1913, entre outros. A dcada de trinta e a Grande Depresso, com o conseqente aumento na demanda pela interveno do Estado na economia gerou uma srie de medidas nos EUA: os Banking Acts de 1933 e 1935 que, entre outras providncias, instituram a Federal Deposit Insurance Company, o Securities Act (1933) e o Securities Exchange Act (1934), o ltimo tendo criado a Securities and Exchange Commission. Tambm do mesmo perodo a criao da Federal Communications Commission (1934), Federal Power Commission (1935), Federal Maritime Commission (1936) e Civil Aeronautics Board (1938). b) Do Final da II Guerra ao Final dos Anos Sessenta a este perodo que mais propriamente a literatura se refere quando menciona uma Era Dourada no desenvolvimento capitalista. A Tabela 2 abaixo ilustra o desempenho das economias capitalistas no perodo:

Tabela 2: Mdia Anual das Taxas Compostas de Crescimento (%) Perodo PIB PIB per capita Estoque de Capital Fixo NoResiden. Volume de Export.

1950-73 4,9 3,8 Fonte: Glyn et al. (1990)

5,5

8,6

Da comparao entre as Tabelas 1 e 2 observa-se uma discrepncia expressiva entre os principais indicadores de performance das economias capitalistas avanadas. S para citar as diferenas mais significativas, a taxa percentual de crescimento do PIB per capita mais do que dobra: passa de 1,4% ao ano no perodo 1870-1913 (seu melhor desempenho at ento nos perodos considerados) para 3,8% no perodo 1950-73. Se considerarmos o volume

de exportaes, o crescimento se revela ainda mais expressivo, saltando de 4,0% ao ano no perodo 1820-70 (a melhor performance at a II Guerra) para mais do que o dobro (8,6%) em 1950-73. Neste perodo temos o aperfeioamento das instituies regulatrias, com a difuso das prticas regulacionistas no apenas entre os pases capitalistas avanados mas tambm naqueles em desenvolvimento, tendncia que se verificou paralelamente aos movimentos de emancipao nacional. Os enfoques, todavia, diferiram radicalmente de acordo com o grau de desenvolvimento industrial dos pases, como explica Chang (1997): enquanto nos EUA a regulao privilegiava a eficincia alocativa e a eqidade distributiva, visando uma oferta de bens e servios mais diversificada e a custos mais reduzidos, a Europa Ocidental e o Japo estabeleciam como meta fundamental garantir um grau de desenvolvimento econmico e tecnolgico paralelo ao registrado pela economia americana, mesmo que muitas vezes isto implicasse em custos no to baixos quanto seria possvel e nem em uma defesa muito rgida da concorrncia em determinados setores de atividade. Isto porque a regulao nestes pases enfatizava consideraes de ordem dinmica, basicamente aumento de produtividade e maior capacitao tecnolgica, no mbito do contexto mais amplo de suas polticas industrias nacionais. No caso dos pases em desenvolvimento, o enfoque da regulao se norteou por objetivos desenvolvimentistas, privilegiando a industrializao atravs de investimentos realizados ou regulados pelo Estado, notadamente atravs de empresas estatais e de programas de investimento no setor pblico. tambm caracterstico deste bloco de pases a intensa atividade regulatria ligada ao comrcio exterior, com a meta de proteger indstrias nascentes e estimular o desenvolvimento de tecnologia nacional. c) Inflexo e Crtica: Anos Setenta e Oitenta Na literatura sobre histria econmica a dcada dos setenta se destaca pela sua combinao entre altas taxas de inflao e desemprego, o que levou popularizao do termo "estagflao" para descrever o comportamento das principais economias capitalistas no perodo. Um panorama muito sinttico pode ser obtido das Tabela 3 e 4 abaixo:

Tabela 3: Mdia Anual das Taxas Compostas de Crescimento (%) Perodo PIB PIB per capita Estoque de Capital Fixo NoResiden. 4,4 Volume de Export.

1973-9 2,5 2,0 Fonte: Glyn et al. (1990)

4,8

Tabela 4: Taxa Mdia de Desemprego (% da Fora de Trabalho) e Mdia Anual do Aumento dos Preos ao Consumidor (%) nos Pases Capitalistas Avanados. Perodo Taxa Mdia de Desemprego (%) 4,5 7,3 3,0 4,1 Mdia Anual de Aumento nos Preos ao Consumidor (%) 0,4 -0,7 4,1 9,5

1870-1913 1920-38 1950-73 1973-79 Fonte: Glyn et al.(1990)

Quando se analisa a Tabela 3, comparando-a com as Tabelas 1 e 2, observa-se uma desacelerao em todos os indicadores de desempenho das economias capitalistas avanadas. Tal desacelerao no chega a ser grave: mais especificamente, os indicadores ainda se mostram melhores do que no perodo crtico conhecido como Grande Depresso. Porm, nos dois casos a reduo nas taxas de crescimento , de qualquer forma, bastante expressiva. O PIB dos principais pases capitalistas reduz sua taxa de crescimento de uma mdia anual de 4,9% no perodo 1950-73 para praticamente a metade (2,5%) no perodo 1973-79; enquanto que o crescimento do volume de exportaes passa dos 8,6% em 1950-73 para 4,8% em 1973-79. de A Tabela 4, contudo, fornece melhores indcios do grau insatisfao social com a performance nos pases

capitalistas avanados9. Enquanto que a taxa de desemprego aumenta de 3,0% no perodo 1950-73 para 4,1% da fora de trabalho na dcada dos setenta nos pases capitalistas avanados (ainda assim bem abaixo da mdia de 7,3% no perodo da Grande Depresso), a taxa de inflao (medida pelo aumento nos preos ao consumidor) atinge o recorde histrico de 9,5% no perodo 1973-79, mais do que o dobro da taxa mdia registrada no perodo anterior (1950-1973). A combinao inflao-reduo do nvel de atividade colocava a poltica de regulao nos pases capitalistas avanados sob dupla presso. Por um lado, garantir uma capacidade de resposta elstica aos setores regulados (em geral servios pblicos bsicos) aos aumentos sucessivos de custos, por outro garantir receita em nveis adequados s necessidades de investimento para manuteno e modernizao do estoque de capital, frente a um volume de receita que j no crescia to rapidamente quanto antes, por conta do menor nvel de atividade econmica. O que se verificou foi que na maior parte dos casos a atividade de regulao econmica no demonstrou uma capacidade de resposta adequada ao nvel do desafio que estava enfrentando. Assim, embora no perodo anterior a poltica regulatria tenha sido, em geral, bem sucedida em seus objetivos, tanto nos pases capitalistas avanados onde foi vista como um instrumento de poltica industrial quanto nos EUA com sua nfase na eficincia alocativa e produtiva10, a insatisfao com o comportamento da economia nos pases capitalistas desenvolvidos na dcada de setenta vai estimular uma reviso terica que ir embasar as experincias prticas de "desregulamentao" dos anos oitenta. Vejamos agora como este ciclo de performance nas economias capitalistas avanadas estimulou um desenvolvimento paralelo na parte da teoria econmica que se vincula questo da regulao econmica.
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Obviamente, o grau de insatisfao social variava de pas a pas, na medida em que cada um deles conseguia lidar com maior ou menor sucesso com os problemas da inflao e desemprego. No caso de alguns pases especficos (sendo mais notrio o caso japons) justamente neste perodo que se verifica um desempenho unanimemente apontado como extraordinrio. Estes casos so, todavia, excees no conjunto das economias capitalistas desenvolvidas. 10 Para uma avaliao dos resultados nas dcadas de cinqenta e sessenta ver Chang (1997). Nos pases em desenvolvimento o mesmo autor observa que os resultados no foram to claros, mas mesmo assim possvel identificar sucessos significativos.

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III. A Abordagem Convencional da Regulao Econmica Os princpios bsicos que nortearam as iniciativas no campo da regulao econmica at os anos setenta se fundamentaram na anlise tradicional do bem estar, razo pela qual ser feita agora uma breve digresso sobre este tema11. Com efeito, a partir da teoria do bem estar que se tornou efetivamente possvel para a teoria econmica tratar de uma maneira formalizada a interveno do Estado na economia, uma vez que a prpria anlise econmica fundada, a partir do surgimento dA Riqueza das Naes de A. Smith, negando a necessidade desta interveno. Como sabido, uma das principais preocupaes de Smith, alm das causas do crescimento econmico, era demonstrar que a busca do interesse individual atravs da atividade econmica, produzindo e trocando bens, conduziria necessariamente ao bem comum. Esta demonstrao, caso tivesse sucesso, fatalmente teria como corolrio o carter desnecessrio e at mesmo nocivo de qualquer interferncia nesta busca, pelos indivduos, de seu interesse privado na esfera econmica. Obviamente, a atividade regulatria do Estado, ao estabelecer preos, quantidades, padres de qualidade ou metas de investimento seria um exemplo tpico de uma interferncia intil ou nociva na busca do auto-interesse. Isto, a menos que existissem circunstncias especficas em que a busca do interesse privado no conduzisse, necessariamente, ao bem comum12. Em termos muito gerais (e de forma pouco rigorosa), pode-se afirmar que a anlise do bem estar busca definir sob que condies a busca do auto-interesse na atividade econmica conduz ao bem comum e sob que condies ela no o faz. Convencionou-se estabelecer como marco inicial da anlise do bem estar a publicao do The Economics of Welfare de A. C. Pigou. A esta obra seguiu-se uma srie de desenvolvimentos tericos, que condicionaram de forma significativa a anlise da regulao econmica, alm de
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A literatura sobre o tema abundante e o leitor pode facilmente encontrar vrias resenhas tericas sobre Teoria do Bem Estar. Dentre as vrias snteses eficientes dos princpios e da evoluo neste campo temos Feldman (1987) e Jackson (1992). 12 Obviamente, a possibilidade de tais circunstncias ir depender em grande medida do que se defina como bem comum. Este tem sido um amplo campo de debate desde que as primeiras anlises econmicas do bem estar foram formuladas. Entretanto, este tpico no ser abordado, pois conduziria para muito longe do tema central da discusso.

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outras formas de atuao econmica do Estado, tais como tributao, oferta de bens pblicos, etc. Partindo de uma viso dominada pelo chamado individualismo metodolgico13, so investigadas as condies sob as quais o mercado, isto , a livre interao entre ofertantes e demandantes atua no sentido de promover o bem comum. Para uma adequada compreenso do sentido do conceito de falhas de mercado, e como ele afeta a soluo regulatria, interessante rever o chamado "primeiro teorema fundamental do bem estar social"14. O primeiro teorema fundamental do bem estar social afirma que: (a) se existir um nmero suficiente de mercados, (b) se todos os consumidores e produtores se comportam competitivamente e (c) se existir um equilbrio, ento a alocao de recursos no equilbrio tima no sentido de Pareto15. A existncia ou no de equilbrio (condio (c)) muitas vezes est associada a comportamentos nocompetitivos16, razo pela qual ela no ser tratada isoladamente, apenas as condies (a) e (b). A existncia de mercados "em nmero suficiente" diz respeito diretamente ao problema das externalidades. De forma geral, h uma externalidade sempre que uma atividade de natureza econmica de um agente gerar um custo ou um benefcio, sem que o agente em questo tenha que arcar com este custo ou possa ser remunerado pelo benefcio. Assim, externalidades surgem em funo da ausncia de um mercado que determine a alocao deste custo ou benefcio. Quando isto ocorre, custos e benefcios que poderiam ser minimizados ou maximizados socialmente deixam de s-lo, e o mercado "falha" na sua tarefa de gerar um timo paretiano. A soluo advogada ento seria a interferncia econmica do Estado atravs de impostos, subsdios, regulao de quantidades, etc., de forma a promover um nvel superior de bem estar social. A condio (b), referente ao comportamento competitivo dos agentes, encontra sua expresso mais convencional na anlise dos monoplios, especificamente
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...that is, the individual is the best judge of his/her own welfare; second, the welfare of society depends only upon the welfare of the individuals who comprise it.(Jackson, 1992, p.104) 14 A discusso que se segue est baseada em Ledyard (1987). 15 Ledyard (1987, p.328) 16 O caso de rendimentos crescentes degenerando em monoplio a referncia mais bvia deste tipo de convergncia.

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no tipo que os livros-texto denominam monoplio natural. Como sabido, monoplio natural aquele em que, dada a presena de retornos crescentes de escala, toda a demanda (ou sua quase totalidade) pode ser atendida, a um preo que cubra o custo de oportunidade, por um nico ofertante. Em termos operacionais, a equao preo = custo marginal implica em preo < custo mdio de longo prazo, uma vez que os retornos crescentes de escala determinam que custo mdio de longo prazo > custo marginal. A tarefa do regulador seria ento discriminar custos e arbitrar uma taxa de retorno adequada sobrevivncia da firma monopolista, minimizando suas possibilidades de extrao de renda econmica17. Assim, regulao era, antes de mais nada, regulao de monoplios naturais. Ocasionalmente, tambm de situaes de externalidades18. De qualquer forma, o campo da regulao econmica era um campo limitado, porm aparentemente seguro, no sentido de que seus limites no estavam sujeitos contestao. As transformaes das economias dos pases capitalistas avanados, todavia, colocariam em pauta uma reviso radical e sistemtica dos fundamentos tericos da regulao econmica. Este ser o assunto do prximo tpico. IV. A Reviso Terica Progressivamente no apenas os limites do campo regulatrio comearam a ser questionados, como at mesmo o sentido da regulao foi objeto de reviso crtica. Neste processo houve um passo terico fundamental. anlise das falhas de mercado a teoria econmica veio a acrescentar, a partir dos anos setenta, a anlise das "falhas de governo". Compreender adequadamente o conceito de falhas de governo no tarefa to simples como o estudo das falhas de mercado: enquanto o ltimo se fundamenta em uma discusso dos obstculos consecuo de um timo de Pareto pelo mercado (utilizando como ferramenta a anlise de equilbrio parcial ou geral, j solidamente estabelecidas na tradio da teoria econmica), a anlise de falhas de governo obviamente no
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Para uma descrio excelente do papel tradicional do regulador, ver Kahn (1970). 18 Aqui cabe uma referncia ao famoso teorema de Coase. Segundo aquele autor, o problema de insuficincia quantitativa de mercados poderia, em princpio, ser resolvido desde que no houvesse assimetria de informaes em nvel significativo: bastaria atribuir direitos de propriedade ao agente que gera ou sofre externalidades, para que o mercado recm-criado produzisse uma alocao Pareto-tima sem a necessidade de interferncia por parte do Estado. Como uma discusso das dificuldades de natureza terica e emprica deste teorema levaria para alm dos limites deste trabalho, sugere-se ao leitor interessado a consulta de Ledyard (1989)e Eggertson (1990).

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pode recorrer ao mesmo tipo de suporte terico-analtico, pelo simples fato de que a atuao do governo no orientada por profit-seeking. Isto significa simplesmente que novos conceitos teriam de ser criados ou incorporados discusso sobre os determinantes, restries e efeitos da atuao do governo na economia. Com efeito, isto que passa a ser feito a partir de meados dos anos sessenta, em particular com relao a dois conceitos que se tornariam fundamentais na anlise de regulao econmica: grupos de interesse e rent seeking. Pela importncia que assumiram, esses dois conceitos merecem uma breve apresentao. IV.1. Os Seeking Novos Conceitos: Grupos de Presso e Rent-

O conceito de grupo de interesse ganhou destaque na anlise econmica a partir do trabalho de Mancur Olson. Em sua verso original, o modelo clssico de Olson19 tem por objetivo estudar os grupos de interesse, caracterizados como associaes que visam promover o interesse comum de seus membros20. A forma pela qual os grupos de interesse cumprem seu objetivo atravs da proviso de bens coletivos ou pblicos a seus membros21. O modelo de Olson bastante simples, tendo sido formulado para demonstrar que sob determinadas condies, as vantagens da oferta do bem coletivo para um grupo pequeno podem ser to significativas que o grupo se constitua para a obteno do referido bem, sem a necessidade de qualquer coero ou estmulo adicional22. Seja C o custo associado a uma dada taxa ou nvel T do bem pblico obtido pelo grupo de interesse, C = f(T) com o formato convencional em U. Seja Sg o tamanho do grupo e Vg o ganho do grupo, com Vg = SgT. Vamos definir ainda, para um dado indivduo i, Vi como o ganho que o indivduo
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Olson (1965) Olson (1965, pp. 6-7). Isto obviamente no exclui, como o prprio autor admite, a existncia de rivalidades entre subgrupos dentro de um dado grupo de interesse: veja-se Olson (1965, p. 8 n. 11). 21 O autor no distingue entre bem coletivo, comum ou pblico, usando os trs termos indistintamente para representar aqueles bens cujo consumo por um dos membros do grupo no exclui os demais de consumilo. Por exemplo, uma regulao que favorea um determinado grupo de produtores beneficia a todos os membros do grupo indistintamente do seu nvel de participao. 22 Olson (1965, p. 33). Mais especificamente: ...in a very small group, where each member gets a substantial proportion of the total gain simply because there are a few others in the group, a collective good can often be provided by the voluntary, self-interested action of the members of the group.(Olson, 1965, p.34)

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obtm do bem pblico: a proporo do ganho do indivduo i em relao ao ganho do grupo, Fi, seria dada ento por: Fi = Vi/ Vg. Temos ento que a vantagem para o indivduo, Ai, seria dada por: Vi - C. Segue-se ento que: dAi/dT = dVi/dT - dC/dT. Da condio de primeira ordem de maximizao23: dAi/dT = 0. E, portanto: dVi/dT = dC/dT. Supondo a proporo do ganho do indivduo i em relao ao ganho do grupo, Fi, como constante, temos o resultado equivalente: Fi(dVg/dT) = dC/dT. A ltima equao fornece o ponto de timo de um membro considerado individualmente. Para sabermos se haver uma oferta estritamente positiva do bem pblico em questo, isto , se nos termos definidos pela anlise de Olson, se o grupo de interesse ir se constituir, preciso saber se no ponto de timo de pelo menos um dos membros (isto , ao nvel de T onde Fi(dVg/dT) = dC/dT) tambm vale a desigualdade Fi(Vg) > C, ou seja, a vantagem total obtida por ao menos um membro individualmente maior que o custo total da oferta do bem pblico para o grupo (veja-se Olson, 1965, pp. 245)24. Caso isto se verifique estar garantida a constituio do grupo de interesse e a oferta do bem pblico. Olson em seguida indaga se a quantidade do bem pblico fornecida pelo grupo de interesse Pareto-tima, isto , se dVg/dT = dC/dT. Este aparenta ser o caso, uma vez que i Fi = 1. Da mesma forma, tambm parece ser razovel supor que os membros do grupo de interesse partilhariam o custo do bem pblico de acordo com a parcela de benefcio que obtm (Fi). Na verdade, como o prprio Olson faz questo de enfatizar, as duas concluses so falsas. Isto se d, em primeiro lugar, pela prpria peculiaridade que
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Olson supe, como de praxe, que a condio de segunda ordem atendida (Olson, 1965, p. 23, n.40). 24 Textualmente: ...if at any level of purchase of the collective good, the gain to the group exceeds the total cost by more than it exceeds the gain to any individual, then there is a presumption that the collective good will be provided, for the gain to the individual exceeds the total cost of providing the collective good to the group. (Olson, 1965, p.33). Em outros termos, se para ao menos um de seus membros a parcela do benefcio total de que se apropria supera o custo total da oferta do bem pblico, mesmo que ele suporte sozinho o custo do fornecimento do bem pblico para o grupo ele estar ainda em uma situao melhor do que se no o fizer; desta forma estar garantida a oferta do bem pblico em questo, e a constituio do grupo de interesse (veja-se Olson, 1965, p. 34).

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caracteriza o bem pblico: seu consumo no excludente. Assim, uma vez que qualquer quantidade do bem pblico seja oferecida, os demais membros do grupo, tenham ou no contribudo para a sua oferta, podero dela desfrutar sem sofrer qualquer tipo de impedimento25. Em segundo lugar pelo fato de que cada membro s usufrui de parte do bem pblico, de forma que sua contribuio interrompida assim que o montante do bem pblico exatamente suficiente para maximizar sua satisfao, dada a parcela de que desfruta. Por conseguinte, uma vez que a oferta total do bem pblico para o grupo tenha atingido o nvel que gera o mximo de satisfao para o indivduo com maior Fi, nenhuma unidade adicional do bem pblico ser oferecida26, e a oferta do bem pblico pelo grupo de interesse ser subtima27. Isto leva diretamente considerao das diferenas de desempenho entre grupos grandes e pequenos. Do que foi dito conclui-se que o hiato em relao ao timo do grupo de interesse na oferta de um bem pblico tende a ser mais grave quanto maior for o nmero de seus membros, pois, coeteris paribus, menor ser o maior Fi de seus membros28. Conclui Olson, quanto maior o tamanho do grupo, maior o hiato entre a quantidade tima e a quantidade efetivamente oferecida do bem pblico.29

25

Ver Olson (1965, p.28). Alm disso, como o prprio Olson observa, ...the amounts of the collective good that a member of the group receives free from other members will further reduce his incentive to provide more of that good at his own expense. (Olson, 1965, p.35) 26 Olson (1965, p.28). Dito de outra forma, no h porque esperar um comportamento solidrio de um membro em relao ao restante do grupo, uma vez que Olson parte do paradigma convencional do agente maximizador racional. No do escopo deste trabalho desenvolver uma anlise crtica da teoria de Olson, nem oferecer uma resenha abrangente da discusso de seu modelo. O leitor interessado pode, contudo, consultar Reisman (1990) para uma crtica da hiptese do agente racional maximizador na explicao do comportamento coletivo, e Moe (1980) para um modelo o qual, ainda que tomando como base o modelo de Olson (e reconhecendo sua performance emprica satisfatria), desenvolve um modelo mais amplo que incorpora fatores de natureza poltica nas organizaes atravs das quais operam os grupos de interesse. 27 Olson (1965, p.28) 28 Obviamente, como o prprio Olson reconhece, no basta considerar apenas o nmero de membros do grupo, mas tambm a desigualdade entre os vrios Fi: A group composed of members of unequal Si, and, therefore, unequal Fi, will show less of a tendency toward suboptimality (and be more likely to provide itself with some amount of a collective good) than an otherwise identical group composed of members of equal size. (Olson, 1965, pp. 28-9). 29 Olson (1965, p.35).

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Da mesma forma, o custo tende a se distribuir desigualmente pelos membros do grupo de interesse: como explica Olson, Since no one has an incentive to provide any more of the collective good, once the member with the largest Fi has obtained the amount he wants, it is also true that the distribution of the burden of providing the public good in a small group will not be in proportion to the benefits conferred by the collective good. The member with the largest Fi will bear a disproportionate share of burden.30 At aqui foram analisadas as diferenas que o tamanho do grupo de interesse provoca no hiato entre a quantidade tima a ser oferecida do bem pblico e a quantidade efetivamente oferecida, assim como na distribuio do custo do bem pblico entre os membros do grupo de interesse. Ocorre que o tamanho do grupo tambm pode representar um obstculo em termos absolutos constituio do grupo de interesse e conseqente oferta do bem pblico. Para entender este ponto necessrio levar em considerao que um grupo deve apresentar um nvel mnimo de consenso e organizao, o que determina a existncia de custos fixos de organizao, isto , custos que no dependem da quantidade de bem pblico ofertado. Estes custos dependem, todavia, do nmero de membros do grupo: quanto maior o nmero de membros, maior o custo de organizao do grupo de interesse31. A existncia deste gnero de custos pode tornar a obteno da primeira unidade do bem pblico excessivamente onerosa para grupos muito grandes. Como em grupos muito grandes a maior frao de benefcios obtida individualmente tende a ser muito pequena, e a possibilidade de deteco de falta de colaborao por parte de um de seus membros, no que diz respeito especificamente aos custos fixos de organizao, muito remota, h uma probabilidade significativa que um grande grupo de interesse no venha a ser constitudo32.
30

Olson (1965, p.29, grifo do original). Apesar disso, o efeitorenda deve impedir que o membro de maior Fi acabe por arcar com todo o nus da oferta do bem pblico pelo grupo de interesse: veja-se Olson (1965, p.29 n.46). 31 Olson (1965, p. 47) 32 Olson (1965, p. 47-8). Tollison (1982) aponta dois outros aspectos a serem considerados tambm no que toca aos custos fixos de organizao. O primeiro deles o fato de que Groups that have already incurred start-up costs, for reasons unrelated to lobbying, will have a comparative advantage in seeking transfers, obviamente

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Isto no significa que grandes grupos de interesse no possam ser constitudos, o que provado pela experincia histrica de vrios pases. O que Olson procura enfatizar que grandes grupos exigem coero ou estmulos adicionais (em relao oferta do prprio bem pblico em si) para se constiturem. Em resumo: quanto menor o nmero de membros potenciais do grupo de interesse, maior a probabilidade de que alguma quantidade do bem pblico venha a ser oferecida (e portanto que o grupo de interesse venha efetivamente a ser constitudo), pois maior ser o benefcio lquido dos custos (includos aqui os custos mnimos de organizao) que cada membro potencial poder obter da oferta do bem pblico para o grupo e,assim, maior a chance de que pelo menos um de seus membros potenciais decida arcar com os custos da proviso do bem pblico ainda que independentemente dos demais, sem a ameaa de omisso de qualquer um dos seus membros, o que elimina a necessidade de se considerar o papel de mecanismos de coero ou de estmulo, e diminui o grau de incerteza quanto constituio do grupo de interesse33. At aqui discutiu-se a questo dos grupos de interesse sem uma referncia muito ntida a seus objetivos. Para melhor definir os objetivos que determinam a constituio dos grupos de interesse temos de estudar a questo da renda econmica. A definio convencional de renda econmica a do retorno obtido alm do custo de oportunidade de um recurso econmico34. As rendas podem ser obtidas de duas maneiras distintas. A
em relao a grupos que venham a ser criados a posteriori exclusivamente com a finalidade de promover redistribuies de renda a favor de seus membros. O segundo aspecto que grupos de interesse tambm esto sujeitos a economias de escopo, na medida em que Some groups will be able to produce lobbying as a by-product of performing some other function, thereby avoiding start-up costs for lobbying.(Tollison, 1982, p.590).
33

A anlise foi desenvolvida at aqui tomando como parmetro uma dualidade rgida entre grupos de interesse grandes e pequenos. Obviamente, como o prprio Olson faz questo de reconhecer, h casos intermedirios, como, e.g., aquele em que o grupo suficientemente grande para que nenhum membro se veja estimulado a arcar sozinho com os custos da oferta do bem pblico, mas ao mesmo tempo suficientemente pequeno para que a omisso de um de seus membros seja percebida pelos demais. Neste caso, segundo Olson, o resultado final indeterminado, sendo um campo para a aplicao do instrumental da teoria dos jogos, o qual ele lamenta no estar suficientemente desenvolvido naquele momento para fornecer uma soluo com o nvel de generalidade e abstrao exigido pela sua anlise (veja-se Olson, 1965, pp. 43-4). 34 Esta apresentao do conceito de rent-seeking se baseia substancialmente em Tollison (1982).

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primeira delas pela operao do sistema de preos, o que poderia ser considerado o caso clssico, objeto de estudo desde os tempos de A. Smith, e apresentariam um carter relativamente efmero, sendo em geral anuladas pelo prprio processo de concorrncia econmica. A segunda seria gerada por fatores alheios ao sistema de preos relativos, como, por exemplo, regulamentao governamental35. Da mesma forma que se pode distinguir entre dois tipos gerais de fonte de renda econmica, pode-se distinguir entre dois processos de concorrncia em busca de renda econmica. No primeiro caso (em que a renda gerada pela operao do sistema de preos relativos), ... it is a fair guess that most economists would consider rent seeking to be the equivalent to profit seeking, whereby it is meant that the expectation of excess returns motivates value-increasing activities in the economy36. Mas o segundo caso que interessa mais diretamente, uma vez que The theory of rent seeking involves the study of how people compete for artificially contrived transfers37. Em resumo: quando se d atravs funcionamento do sistema de preos, a busca de renda gera aumento do produto social, pois se traduz em busca de lucro na produo. Qualquer outra forma de busca de renda que no se utilize do sistema de preos "artificial" na medida em que no estimula a produo. O ponto que os recursos empregados pelo potencial monopolista para a obteno da renda econmica que surgiria, por exemplo, da transformao de uma situao anteriormente concorrencial em uma situao de monoplio, tambm fazem parte do custo do monoplio38. Se for considerada como medida do bem estar social o excedente total, isto , a soma dos excedentes dos consumidores e dos produtores, v-se claramente que a passagem de uma situao concorrencial para uma situao de monoplio implica uma reduo do nvel de bem estar: h uma mera transferncia do excedente dos consumidores na forma de renda apropriada pelo produtor monopolista, mas h tambm uma perda do excedente total, causada pelo menor nvel de produo associado ao monoplio, que simplesmente no apropriada nem pelo monopolista, nem
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Tollison (1982, p. 575) Tollison (1982, p. 575) 37 O estudo deste gnero de competio apresenta um interesse econmico em si mesmo, na medida em que a concorrncia por rendas obtidas atravs de ingerncia governamental resulta em uma reduo lquida do bem estar social, como veremos a seguir. Veja-se Tollison (1982, p. 576). 38 Tollison (1982, p.581)

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pelos consumidores (o "peso morto" do monoplio, dead weight loss). Na situao de concorrncia perfeita, no haveria excedente dos produtores, mas o excedente global (que era idntico ao excedente dos consumidores) seria superior soma dos excedentes do monopolista e dos consumidores sob monoplio. At aqui trata-se da anlise convencional dos custos do monoplio. Ocorre que o custo do monoplio, quando o resultado da regulamentao econmica, no se limita apenas ao peso morto (dead weight loss) do monoplio, mas tambm inclui os recursos aplicados com o objetivo de obter esta transferncia. Ou seja, a perda de bem estar social decorrente da criao do monoplio onde antes vigorava a concorrncia perfeita no se limita reduo do excedente do consumidor (medido pelo peso morto do monoplio), mas tambm ao custo do monopolista para a obteno do direito exclusividade da produo naquele mercado, na medida em que estes recursos poderiam estar sendo utilizados produtivamente. At aqui a anlise foi desenvolvida levando apenas em considerao a mobilizao de recursos por parte de candidatos potenciais ao direito de monoplio sobre o mercado em questo. Ocorre porm que a questo bem mais complexa, e pode envolver de forma estratgica o carter do agente regulador. Para tanto pode ser tomado o exemplo discutido por Tollison39. Vamos supor que, alm do candidato potencial (ou candidatos potenciais) a monopolista tambm os consumidores se mobilizem em um grupo de interesse para impedir que o mercado em questo seja transformado, atravs de regulamentao governamental, de mercado concorrencial em monoplio. Segue-se da que, alm de calcular os recursos desperdiados pelo candidato a monopolista, teramos de incluir tambm os recursos empregados pelo grupo de interesse dos consumidores para impedir o sucesso do monopolista virtual. Em outras palavras, alm de aes de rent-seeking, teramos tambm aquilo que foi chamado de rent avoidance, isto , a tentativa por parte de um agente de minimizar a subtrao de renda a que est sujeito, caso se mantenha inativo40. neste ponto que as expectativas dos dois grupos de agentes (produtores lutando para obter o direito de monoplio e consumidores lutando para impedi-los) quanto
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Tollison (1982, pp. 582-84) A definio de Tullock, citado em Benson (1984, p.389).

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ao comportamento do agente regulador assumem um papel crucial. Caso os produtores acreditem (por exemplo, em funo do histrico recente de decises do agente regulador) que o regulador ir sempre estabelecer o preo ao seu nvel concorrencial, isto , que no ir adotar nenhuma medida que restrinja a oferta (por exemplo, limitando o nmero de firmas abaixo do nvel determinado concorrencialmente), nenhum gasto ser realizado pelos produtores para obter uma regulao que faa surgir renda econmica. Pelo mesmo motivo, o grupo de interesse dos consumidores tambm no dever empregar nenhum recurso neste sentido41. A questo se torna ainda um pouco mais complexa se no h certeza por parte dos grupos de interesse quanto deciso do agente regulador. Nesta situao o grupo de interesse dos virtuais monopolistas dever empregar recursos em rent-seeking no montante igual ao valor da renda esperada, e da mesma forma o grupo de interesse dos consumidores ir tambm empregar recursos na tentativa de impedir o sucesso do grupo de interesse dos virtuais monopolistas, no montante igual ao valor esperado que estes esforos possuem para os consumidores42. Obviamente neste caso o desperdcio de recursos (e a reduo no bem estar social) no se resumiria aos gastos realizados pelo grupo de interesse dos virtuais monopolistas, mas teria de ser adicionado aos gastos oriundos do grupo de interesse dos consumidores. Esta ilustrao simples da interao entre apenas dois grupos de interesse e um agente regulador j indica em boa medida o quanto a questo da atividade de rentseeking, como fonte de reduo de bem estar social pelo desperdcio de recursos que promove, pode ser tornada complexa quando so considerados os efeitos derivados da interao dos grupos de interesse43. Em situaes concretas, dificilmente a atividade regulatria ir se defrontar com apenas dois grupos de interesse: no razovel supor que, apenas para citar um exemplo bastante bvio, os consumidores de servios telefnicos em zonas rurais tenham interesses (para no falar em capacidade organizativa) no mesmo nvel que os consumidores urbanos representados pelas empresas financeiras. Logo, o exemplo
41

Por simetria, se ambos os grupos esperam que o regulador estabelea o preo ao seu nvel de monoplio, restringindo a oferta no setor a uma nica firma, tambm nenhum dos grupos tomar nenhuma iniciativa neste sentido. 42 Tollison (1982, p.584) 43 Todavia, h alguma controvrsia acerca da generalizao, para qualquer caso, da tese de que a atividade de rent-seeking provoca reduo do bem estar social. Ver a este respeito Benson (1984, pp. 389-90).

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acima, quando trata de consumidores, j trabalha com uma categoria talvez excessivamente abstrata frente realidade da regulao econmica. A concluso que importante, contudo, de que o agente regulador, atravs de sua atuao esperada, possui um papel fundamental na determinao dos recursos a serem empregados em rent-seeking pelos diferentes grupos de presso; ou segundo Tollison: Thus, while the conventional result that rentseeking expenditures are socially wasteful stands, the extent of such welfare losses is related to the nature of the institutional environment in which rent seeking takes place44. IV.2. Os Modelos de Regulao A resultante do desenvolvimento e integrao destes dois conceitos, grupos de interesse e rent-seeking, foi que o Estado deixou de ser visto, no papel de agente regulador, como uma entidade cuja atuao econmica estava fundamentalmente voltada para o bem pblico. Agora, tanto legisladores encarregados das normas que orientam a atividade regulatria, quanto burocratas responsveis pela implementao e fiscalizao do acompanhamento destas normas estariam sujeitos a cooptao por parte de grupos de interesse interessados em garantir renda extraordinria45, ou seja, envolvidos em atividades de rent-seeking, com os prejuzos j discutidos em termos de bem estar social. Estas abordagens do processo regulatrio ficaram conhecidas como Teorias da Captura, pois discutem as formas e as consequncias da "captura" das instituies reguladoras do Estado por interesses privados. As primeira verses da Teoria da Captura apresentavam, contudo, uma grave deficincia: a simetria em relao s teorias do regulador benevolente. Se antes o agente regulador era visto como essencialmente voltado para o bem estar social, agora ele passava a ser visto como rgo que apenas sancionava passivamente os interesses privados das empresas reguladas. Obviamente, como o processo regulatrio bastante complexo, envolvendo vrios grupos de interesse, no foi difcil encontrar evidncias empricas que contrariassem esta interpretao mais superficial do processo de captura46.
44 45

Tollison (1982, p.584) Esta cooptao poderia ocorrer de diferentes formas: desde o simples suborno at verbas para reeleio, amea de retirada de apoio poltico, etc.

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Entretanto, para a maior parte dos casos analisados, a hiptese da captura se mostrava essencialmente vlida. Ainda assim, essa verso mais simples apresentava uma deficincia sria: tratava-se de uma generalizao emprica, e portanto deixava em aberto questes importantes. A principal, e mais bvia delas, dizia respeito ao motivo pelo qual o agente regulador estimularia o monoplio47. Neste sentido, a contribuio de Stigler representou um indiscutvel avano analtico48. O autor procurava dar resposta questo acerca dos motivos que determinam a existncia da regulao. Com esta finalidade Stigler especifica uma funo-objetivo do agente regulador em que sua utilidade deriva de sua remunerao e dos votos dos eleitores. Alm disso, campanhas com mais recursos tendem a obter um melhor desempenho eleitoral: portanto, pequenos grupos, ainda que representem um nmero de eleitores bastante reduzido em relao ao conjunto de eleitores relevante para o agente regulador, pode, mesmo assim, ser determinantes nas decises do agente regulador. Isto pelos motivos que foram examinados quando da anlise das idias de Olson mais acima. Assim, a teoria de Stigler, apoiando-se nas anlises de Olson, parecia dar um suporte bastante slido concepo do regulador como um agente capturado por interesses de grupos privados. Como aponta Peltzman, contudo, no mesmo nmero do Bell Jounal em que Stigler publicou seu artigo, outro trabalho de autoria de Richard Posner enfatizava deficincias empricas da abordagem da captura49. Especificamente, a abordagem da captura no conseguia explicar o caso empiricamente verificado e bastante comum do subsdio cruzado, isto , aquela situao em que um (ou mais) mercado(s) (so) atendido (s) pelo monopolista a um preo superior aos custos visando subsidiar mercados onde vigoram preos inferiores aos custos.

46

Ver Viscusi et al. (1995). Peltzman identifica em artigo de Claire Friedland e George J. Stigler publicado no Journal of Law and Economics em 1962 sobre a regulao das tarifas de energia eltrica o precursor deste tipo de abordagem: The importance of the StiglerFriedland article lies ... in its catalystic role.(Peltzman, 1989, p.5) 47 A mesma questo, na sua formulao inversa poderia ser feita para a hiptese anteriormente prevalecente do regulador benevolente: por que motivo sua atuao estaria voltada para o bem comum? 48 Stigler (1971) 49 Peltzman (1989, pp.8-9)

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Os modelos subsequentes se esforariam por superar o dilema regulador benevolente-capturado, estabelecendo parmetros de anlise mais sofisticados. Este o caso do modelo de Peltzman50. O modelo de Peltzman estabelece como funo-objetivo do regulador uma funo de apoio poltico M, sendo definida como M(P,r), onde P o nvel da tarifa do agente regulado e r sua taxa de lucro. A hiptese que o agente regulador procura conquistar o mximo de apoio possvel de ambos os grupos: dos consumidores mantendo a tarifa to baixa quanto puder, da indstria garantindo a maior taxa de lucro vivel. Supe-se uma taxa marginal decrescente entre P e r, isto , existe um limite nas possibilidades que o regulador pode "trocar" uma maior tarifa por um retorno maior, ou um retorno menor por uma tarifa menor, e permanecer com o mesmo nvel de apoio que antes. A deciso do agente regulador, isto , a que nvel ele ir estabelecer a tarifa (e consequentemente a taxa de lucro na indstria regulada) depende do comportamento da taxa de retorno em funo da tarifa. De uma forma geral, espera-se que r tenha valor nulo para o nvel de tarifa que equivaleria concorrncia perfeita, e a partir da comece a aumentar at atingir o mximo no nvel de tarifa que seria o equivalente situao de monoplio e decaia para nveis de tarifa superiores ao de monoplio. A primeira concluso que pode ser extrada do modelo de Peltzman a de que o agente regulador no ir estabelecer a tarifa nem ao nvel equivalente ao que vigoraria se a indstria fosse competitiva, nem ao nvel que vigoraria caso a indstria se comportasse como monopolista, mas em algum nvel intermedirio entre os dois. Com efeito, esta concluso no deve surpreender, na medida em que: (a) a funo-objetivo do regulador procura maximizar o apoio conjunto dos dois grupos (dos consumidores e da indstria); (b) h um limite para a possibilidade por parte do regulador de trocar o apoio de um grupo por outro. A concluso realmente interessante do modelo de Peltzman diz respeito a quais indstrias sero reguladas. Com efeito, no devemos esperar que, dados os formatos de M(P,r) e da funo r(P), venham a ser reguladas indstrias em que o regulador estabelea como tarifa que maximiza sua funo de apoio, P*, um valor mais ou menos eqidistante daqueles que vigorariam caso a indstria
50

Peltzman (1976)

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fosse concorrencial ou monopolista. Isto porque qualquer um dos dois grupos (consumidores ou indstria) teria pouco a ganhar da imposio da regulao, quer em termos de reduo da tarifa, quer em termos de aumento da taxa de retorno. O caso diferente na hiptese de que P* se situe muito prximo do nvel de concorrncia ou de monoplio. Na primeira situao, os consumidores teriam muito a ganhar da imposio da regulao, na segunda situao, o ganho seria dos monopolistas. Assim, estabelecido um critrio para teste da hiptese acerca de quais as indstrias que sero reguladas, a partir da considerao explcita dos grupos de interesse. O modelo seguinte a ganhar destaque academicamente no tratamento da questo da regulao econmica foi o modelo de Becker51. O modelo de Becker possui um enfoque bastante distinto do modelo de Peltzman: o agente regulador apenas responde ao volume de presso exercido pelos diferentes grupos de interesse (representado pela varivel pi, onde o subscrito i identifica um grupo de interesse particular). O volume de presso que um dado grupo de interesse pode exercer depende: (a) inversamente do nmero de seus membros, e (b) diretamente dos recursos utilizados. O volume de riqueza transferido de um grupo a outro dependeria ento positivamente da presso do grupo que exerce o rent-seeking e negativamente do volume de presso por parte do grupo que sofre a transferncia de parte de sua renda. A novidade no modelo de Becker reside no fato de que, para que um dado montante de renda T seja obtido por um grupo, um montante de renda (1+x)T tem de ser transferido, com x > 0. Isto se deve ao fato de que h uma perda de bem estar (x) originada da prpria atividade regulatria, e, por conseguinte, o grupo de presso vitorioso em rent-seeking obtm na realidade menos do que o valor que transferido do grupo perdedor, a diferena sendo medida por "x". Segue-se da que este "peso morto" da atividade regulatria acaba por servir como uma limitao s atividades regulatrias ineficientes. Ocorre que o crescimento marginal de x leva a uma crescente resistncia dos grupos perdedores a maiores transferncias ao grupo vitorioso, o que acaba por desestimular o esforo deste ltimo por valores maiores de T52.
51 52

Becker (1983) Como sugere Peltzman (1989), as verses mais simples da hiptese de captura pressupem (implicitamente) x=0.

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Estes trs modelos (Stigler, Peltzman e Becker), independentemente de qualquer outra avaliao, deslocaram o eixo do debate sobre regulao econmica para um ponto muito distante da mera correo de "falhas de mercado". Mais especificamente, a questo regulatria tornou-se um objeto de estudo em si mesma, onde a caracterizao de grupos dos interesse em uma dada indstria, que se formam visando rent-seeking passou a ser uma etapa fundamental do processo de compreenso das caractersticas da atividade de regulao econmica. Resta finalizar agora examinando como esta revoluo terica culminou em uma reforma prtica da regulao nos anos oitenta, e quais so as perspectivas para este final de sculo. V. Da Teoria Prtica: "Desregulamentao" Oitenta e Perspectivas Para o Final do Sculo. nos Anos

Nesta seo sero tratadas: (a) as iniciativas de desregulao nos anos oitenta, especificamente uma avaliao de seus principais resultados, (b) a inovao mais significativa em regulao econmica surgida no mesmo perodo, o RPI-X na Inglaterra, e (c) as perspectivas em relao regulao com a acelerao do processo de integrao econmica mundial (popularizado pela expresso "globalizao") e com o surgimento da competio em setores antes tidos como monopolistas. Finalmente, algumas consideraes so feitas guisa de concluso. V.1. Avaliando As Experincias de Desregulao nos Anos Oitenta As experincias de "desregulao" nos anos oitenta atingiram vrios setores em um grande nmero de pases, com caractersticas particulares em cada setor e pas, o que torna invivel um tratamento completo do assunto. O que se pretende aqui fazer uma avaliao sinttica dos dois pases que tiveram, indiscutivelmente, papel de liderana no processo: EUA e Inglaterra. Como resume Chang, os anos oitenta foram a dcada dos cortes oramentrios, da desregulao e da privatizao. O diagnstico era ento de que a regulao excessiva estava reduzindo a competitividade dos pases capitalistas avanados em relao ao Japo e aos NICs asiticos53. Tambm na maior parte dos pases em desenvolvimento, a insatisfao crescia em relao aos modelos desenvolvimentistas anteriormente implementados,
53

Paralelamente verificava-se um desgaste em relao poltica macroeconmica keynesiana, baseada na administrao das polticas fiscal e monetria e uma descrena nas virtudes do chamado Welfare State: veja-se Chang(1997, p.712).

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na medida em que se reduzia o fluxo de capitais externos (que na maior parte dos casos era a principal fonte de financiamento das iniciativas de industrializao destes pases), ao mesmo tempo em que aumentavam as presses das agncias financeiras internacionais pela reduo no nvel de regulamentao nas relaes entre o Estado e o setor privado54. A avaliao da literatura a respeito das iniciativas de desregulao positiva nos casos em que: (a) no havia embasamento para a prpria regulao, em geral por se tratar de indstrias competitivas55, ou (b) onde as inovaes tecnolgicas tornaram inadequado o regime regulatrio anterior, na maior parte das vezes viabilizando a concorrncia onde antes vigorava monoplio natural (como, por exemplo, em telecomunicaes e gerao de energia eltrica). Mas nem todas as iniciativas de desregulamentao foram bem sucedidas. Alguns dos fracassos mais destacados foram a desregulao financeira no Chile, as associaes de poupana e emprstimo nos EUA e a crise mexicana56. Em termos do desempenho agregado da economia, Chang observa que: Despite some sectoral success stories, the two leading countries in deregulation, namely the US and the UK, have not suceeded in markedly improving their economic performances after their deregulation drives57. Ou seja: embora possam ser identificados resultados positivos em determinados setores, os indicadores macroeconmicos dos EUA e Reino Unido no indicam uma melhora radical no desempenho macroeconmico neste perodo. Se considerarmos os dados a preos de 1990, a taxa de crescimento mdia do PIB americano no perodo 1980-89 foi de 2,5% a. a., inferior ao perodo 1970-79, de 2,8%. No caso do Reino Unido, no perodo 1980-89 registrou-se taxa mdia de 2,6% a. a., ligeiramente superior taxa do perodo 1970-79, de 2,2%58. Especificamente no caso americano, MacAvoy observa que para os setores de transportes areos, eletricidade, gs e gua e esgotos, o que se verificou foi um nvel
54 55

Chang(1997, p.713) Um exemplo muito citado o de transporte rodovirio de carga nos EUA (Chang, 1997, p.714). 56 Chang (1997, pp.714-5) 57 Chang (1997, p. 715) 58 FMI (1997)

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maior de preos e uma taxa de crescimento substantivamente menor, ao nvel da taxa mdia de crescimento nas indstrias no reguladas. As excees foram a indstria de telecomunicaes, que cresceu em mdia 1,7% ao ano acima da mdia da indstria no perodo 1981-1987, e a indstria ferroviria, que apresentou uma taxa de -6% ao ano, para o mesmo perodo, em resposta a uma demanda em declnio. De uma forma geral, houve uma mudana no perfil das indstrias reguladas, de indstrias de preos baixos e altas taxas de crescimento para indstrias de preos altos e baixas taxas de crescimento, ao nvel do restante da indstria59. V.2. A Inovao do RPI-X Ingls Uma das inovaes em regulao econmica dos anos oitenta de mais rpida difuso foi o preo-teto (price cap), na sua verso inglesa batizado como RPI-X (Retail Price Index Minus X). Inicialmente aplicado para a British Telecom em 1984, acabou por se expandir para outros setores na Inglaterra (British Gas, British Airports Authority, companhias regionais de fornecimento de gua e, na distribuio de energia eltrica, o National Grid Company), assim como para outros pases (sendo o caso mais notrio o do setor de telecomunicaes nos EUA)60. Basicamente, o sistema consiste em estabelecer um limite superior para a indstria regulada aumentar seus preos, limite este que pode ser estabelecido para cada preo individualmente ou para a mdia de preos dos servios fornecidos pela indstria regulada. No caso do RPI-X, o teto do reajuste estabelecido como sendo um ndice geral de preos61 menos um valor X a ttulo de aumento de produtividade. O documento que teria agido como "catalisador" da proposta RPI-X na Inglaterra teria sido o Littlechild Report sobre a British Telecom, de 198362. Naquele documento teriam sido apontadas as seguintes vantagens do RPI-X em relao aos mtodos at ento empregados de regulao, especialmente o baseado na taxa de retorno63: 1. um mtodo que servios em que a
59 60

atinge exclusivamente os firma regulada atua como

MacAvoy (1992, p.65) Armstrong et al (1994, p.165) 61 O ndice de preos no precisa ser especfico em relao aos custos da firma regulada. 62 Littlechild, S. C. (1983): Regulation of British Telecommunications Profitability. London, HMSO, apud Armstrong et al (1994, p.165). 63 Armstrong et al. (1994, p.167)

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monopolista. Assim, supondo uma firma multiproduto, que atue tambm em mercados concorrenciais, o RPI-X incidiria apenas naqueles mercados em que a firma efetivamente atua como monopolista. 2. Como toda reduo de custos apropriada pela firma, espera-se que o RPI-X estimule a eficincia produtiva e promova a inovao. 3. O custo da atividade regulatria seria baixo, uma vez que se resumiria ao clculo de ndices de preos, sem envolver o levantamento de dados contbeis a respeito da firma regulada (quase sempre sujeitos a problemas de alocao de custos fixos e avaliao de valor de ativos) ou o incerto exerccio de prever movimentos futuros de custos ou demanda. 4. Dada a simplificao do processo regulatrio, este se encontra menos sujeito ao risco de ser instrumentalizado pela firma regulada, ou seja, est menos sujeito ao que se conhece como "risco de captura". Como todo sistema de preo-teto, o RPI-X tambm apresenta problemas, o mais srio deles dizendo respeito ao investimento. Como observam Armstrong et al., todo sistema de preo-teto tem como efeito negativo promover o subinvestimento64, com efeitos negativos no apenas sobre o crescimento da oferta da firma regulada, mas tambm sobre a qualidade dos servios prestados65. Isto tem exigido do agente regulador um esforo adicional para controlar os planos de investimento e a qualidade dos servios prestados pela firma regulada66. Isto invalida em grande medida a vantagem (3) acima. Outro elemento que tambm contribui por colocar em dvida a vantagem (3) e acaba por afetar igualmente a vantagem (4) o fato de que, na prtica, ao menos no que diz respeito ao caso ingls, o valor de X no pode ser
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...investment issues have been especially prevalent in the water and airports industries, but regulators of other industries informally monitor capital expenditure (...) In the water industry firms are required...to give Ofwat details of their investiment plans and the objectives that they are designed to achieve... Armstrong et al. (1994, p.181) 65 Armstrong et al. (1994, pp. 173-4) 66 Both theory and evidence of BT's quality problems in the early years after privatization indicate that a price cap must be supplemented by quality regulation. Armstrong et al. (1994, pp. 180).

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estabelecido sem levar em considerao elementos tais como taxa de retorno da firma regulada, valor de seus ativos, custo do capital, taxas esperadas de crescimento da produtividade e da demanda, etc., o que torna o processo regulatrio to complexo e vulnervel s assimetrias informacionais quanto o mtodo convencional baseado no estabelecimento de uma taxa mnima de retorno para a firma regulada67. Ainda assim, permanece a vantagem operacional (1) e, salvo as restries acima e coeteris paribus, espera-se que um teto de preo atue favoravelmente nos setores sujeitos a processos de rpida inovao tecnolgica. V.3. "Desregulamentao": Uma Tendncia Inexorvel?68 Nesta dcada popularizou-se na mdia a viso da "desregulamentao", isto , a renncia por parte das instituies governamentais de suas atribuies de controle da atividade econmica, como uma tendncia inexorvel em mbito mundial, a se manifestar de maneira uniforme, independentemente do pas ou regio analisados69. Esta viso se sedimentou no slogan de mercados maiores e mais fortes e governos menores e mais fracos. Contudo, quando examinamos a evidncia emprica, esta concepo popular das tendncias da regulao no encontra suporte nas principais experincias de reforma regulatria no passado recente. Especificamente, Vogel (1996), ao estudar as experincias dos principais pases capitalistas avanados nos anos oitenta (com nfase nos casos ingls e japons), identifica no um enfraquecimento da atuao governamental de controle e superviso do funcionamento da economia, mas, paralelamente ao aumento do nvel de concorrncia em monoplios anteriormente protegidos, um aumento significativo no grau de complexidade e sofisticao da atividade regulatria70. Segundo Vogel, h aqui um
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Armstrong et al. (1994, pp. 174) Esta seo se baseia fundamentalmente em Vogel (1996). 69 Na verdade, a tendncia desregulamentao estaria ligada a duas outras tendncias, tambm de carter inexorvel e uniforme: a globalizao (a dissoluo das economias nacionais em um nico mercado global) e a privatizao (venda de ativos anteriormente pertencentes ao Estado, com a consequente redefinio dos limites entre o pblico e o privado). Ver, a este respeito, Vogel(1996, pp. 1-2). 70 Um dos problemas tpicos criados pela concorrncia em atividades antes exercidas por monoplios protegidos aquele conhecido na literatura econmica como de preo de acesso. Este problema caracterstico em estruturas de rede. Por exemplo, ao se liberar para a concorrncia o servio de chamadas interurbanas, coloca-se o

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equvoco, pois freqentemente se confunde o estmulo competio em um dado mercado com a reduo da regulamentao governamental: People tend to use the term "deregulation" indiscriminately to refer both to the introduction of more competition within a market (what I shall call liberalization) and the reduction or elimination of government regulations (what I shall call deregulation)-as if these two were naturally associated.71 Ainda que esta associao possa ter sido vlida em algum caso especfico (por exemplo, no caso das linhas areas americanas nos anos oitenta), o que se verificou na maior parte dos casos foi a combinao da liberalizao com a substituio das antigas regras por novas regras de regulao, adaptadas nova situao72. Por outro lado, no houve uma convergncia dos pases capitalistas avanados na forma de combinar liberalizao e reforma da regulao econmica. Ao contrrio, o que se verificou foram diferenas marcantes nas solues adotadas por cada pas. Mais ainda, o papel do Estado na definio das diferenas foi fundamental. No que o Estado tenha ignorado o papel dos grupos de interesse, mas se colocou como, no mnimo, um ator to relevante como os demais no momento de estabelecer as reformas, notadamente quando da ocorrncia de conflitos entre os grupos de interesse, que deixavam espao para o Estado atuar como rbitro, de acordo com o vis ideolgico hegemnico no governo e sua capacidade de atuao instituicional.73 De tudo o que foi visto, pode-se concluir ento que: 1. Os fatores histricos indicam que a discusso da atividade regulatria do Estado deve ser aprofundada considerando-se as caractersticas da fase em que se encontram as sociedades capitalistas, sejam avanadas ou em desenvolvimento, sob pena de produzir concluses
problema das tarifas que as firmas que prestam o servio das ligaes interurbanas tero de pagar para ter acesso s redes de telefonia locais, no momento de completar as ligaes. Este problema se torna ainda mais complexo quando a firma que opera a rede local tambm presta o servio interurbano. 71 Vogel(1996, p.3, grifos do original) 72 Exemplos caractersticos seriam a reforma financeira inglesa de 1986 e a privatizao das telecomunicaes no Japo em 1985: ver Vogel (1996). 73 Vogel (1996, p.286)

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superficiais, pouco esclarecedoras das tendncias em vigor e das questes colocadas a cada momento; 2. Definido o ambiente histrico, importante perceber o processo regulatrio como resultado da interao estratgica dos vrios agentes, na forma de grupos de presso da sociedade e do Estado, tambm este ltimo um agente dotado de agenda e objetivos prprios, compondo e desfazendo alianas com os demais agentes da sociedade, na medida de sua capacitao institucional e de seu posicionamento ideolgico. S assim ser possvel ter uma compreenso da regulao econmica que transcenda a mera repetio de slogans e lugares-comuns, voltada para um efetivo conhecimento do seu objeto de estudo. Bibliografia Armstrong, Mark; Cowan, Simon & Vickers, John (1994): Regulatory Reform: Economic Analysis and British Experience. Cambridge, Mass., The MIT Press. Becker, Gary S. (1983): "A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence". Quarterly Journal of Economics 98, pp. 371-400 Benson, Bruce L. (1984): Rent Seeking from a Property Rights Perspective. Southern Economic Jornal, v. 51 n.2 pp. 388-400. Block, Fred (1997): Disordely Coordination: The Limited Capacities of States and Markets. Paper prepared for the Seminario Internacional em Instituies e Desenvolvimento Econmico, Rio de Janeiro. Chang, Ha-Joon (1997): The Economics and Politics of Regulation. Cambridge Journal of Economics, v.21 n. 6, pp. 703-728. Eggertsson, Thrann (1990): Economic Behavior Institutions. Cambridge, Cambridge University Press. and

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