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Em diversos artigos publicados no jornal Valor Econmico, Eli da Veiga chama ateno para
o fato do Brasil, em termos legais e estatsticos se constituir como um pas urbano. No entanto,
o autor verifica que poucos municpios cumprem funes de "plos em torno de aglomerados
urbanos e que a maior parte dos municpios tem caractersticas mais rurais. Da o autor, trata
da necessidade de romper a dicotomia urbano-rural; reconhecer a interdependncia dos
municpios; criar mecanismos institucionais para favorecer o desenvolvimento econmico das
regies, e no de forma pulverizada, dos municpios individualmente. Neste aspecto, os
consrcios constituem-se em mecanismo institucional e organizacional importante.
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Centro de Estudos e Pesquisas em Administrao Municipal.
Alm da imprensa e dos bancos de dados, algumas alteraes
constitucionais e infraconstitucionais relacionadas regulamentao dos
consrcios pblicos intermunicipais indicam a relevncia do tema, dentre as
quais a Emenda Constitucional 19 (EC-19/98) e a Lei 11.107 de 06 de abril de
2005.
Apesar da baixa regulamentao constitucional at meados de 2005, as
bases de dados, os artigos, reportagens e trabalhos mais analticos indicavam
que, ainda assim, ao longo dos anos 90, a articulao setorial dos municpios
em torno de "consrcios intermunicipais nas reas de sade, recursos
hdricos, abastecimento alimentar, desenvolvimento econmicos, dentre outros,
representou um aspecto inovador nas polticas pblicas desenvolvidas no
mbito "intermunicipal.
Consideraes sobre as Bases de Dados utiIizadas
Esta seo busca responder s seguintes questes: Em quais bases de
dados h informaes sobre os Consrcios ntermunicipais? Quais os critrios
para a escolha de determinadas bases de dados em detrimento de outras?
Do ponto de vista quantitativo, a primeira fonte de informao consultada
foi o nstituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (BGE). Foram encontradas
trs bases de dados que permitiam verificar o perfil dos municpios que
participam de algum tipo de consrcio. No entanto, h pelo menos duas
limitaes provenientes das bases de dados analisadas:
No possvel comparar os Consrcios Municipais entre si, visto que
os dados disponveis usam como unidade de anlise o municpio e
no o consrcio;
A comparao entre as trs bases de dados prejudicada porque em
cada uma delas h um grupo diferente de "setores sobre os quais
os municpios se consorciam.
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As trs bases de dados encontradas so frutos das Pesquisas de
nformaes Bsicas Municipais, realizadas, respectivamente, em 2001, 2003,
e entre o final de 2005 e o comeo de 2006.
As pesquisas foram publicadas, respectivamente, em 2001, 2004 e
2006. As informaes foram coletadas, sempre que possvel, por meio de
entrevistas presenciais.
As pesquisas trataram do Perfil da Gesto Pblica dos Municpios
brasileiros, respectivamente, em 2000, 2002 e em 2005, e tiveram como
objetivo colher informaes junto s prefeituras de todos os municpios do
Brasil, ou seja, 5.560 municpios instalados at 31 de dezembro de 2001 para
as duas primeiras pesquisas, e 5.564 municpios instalados at 31 de
dezembro de 2005.
Na primeira pesquisa, o BGE organizou os municpios segunda a
existncia de Consrcios ntermunicipais em 14 setores: educao, sade,
habitao, aquisio e/ou uso de mquinas e equipamentos, servios de
abastecimento de gua, servios de esgotamento sanitrio, limpeza urbana,
coleta de lixo, coleta seletiva de lixo, reciclagem de lixo, remoo de entulhos,
coleta de lixo especial, tratamento ou disposio final de lixo, e processamento
de dados.
Na segunda pesquisa, o BGE tratou a cooperao entre municpios sob
o ttulo de "Articulaes intermunicipais nos municpios, e classificou as formas
de articulao em 12 setores e cinco categorias.
Os setores foram Educao, Sade, Assistncia e Desenvolvimento
Sociais, Direito de Crianas e Adolescentes, Emprego/Trabalho, Turismo,
Cultura, Habitao, Meio Ambiente, Transporte, Desenvolvimento Urbano e
Desenvolvimento Econmico.
As categorias, por sua vez, foram as seguintes: Consrcios
ntermunicipais, convnios de cooperao com entidades pblicas, convnios
de parceria com empresas privadas, aes integradas com outros municpios e
apoio de entidades privadas ou da comunidade.
Finalmente, na terceira pesquisa, o BGE tratou a cooperao entre
municpios sob o ttulo de "Articulaes interinstitucionais entre os entes
federativos, e classificou as formas de articulao nas mesmas 12 da pesquisa
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anterior, trocando somente Desenvolvimento Econmico por Saneamento e/ou
Manejo de Resduos Slidos.
As categorias usadas nesta segunda pesquisa foram diferentes da
primeira: os Consrcios foram desdobrados em Consrcios pblicos
intermunicipais, com os estados e com a Unio; convnios de parceria com o
setor privado; e apoio do setor privado ou de comunidades.
Mesmo comprometendo parcialmente as possibilidades de comparao
entre as pesquisas, deve-se esclarecer que para a terceira pesquisa o fez para
adaptar-se Lei 11.107, de 06 de abril de 2005, que regulamenta os
Consrcios intermunicipais.
Para fins deste trabalho, de apresentar uma viso panormica dos
Consrcios ntermunicipais existentes no pas, sero utilizadas apenas as
informaes da pesquisa Perfil da Gesto Pblica dos Municpios brasileiros
publicada em 2001.
Do ponto de vista mais qualitativo, foi realizada uma primeira busca na
Rede de Banco de Dados de Gesto Local, que integra um conjunto
considervel de bancos de dados sobre gesto local. Os referidos bancos de
dados so organizados por diferentes organizaes sociais, desde
organizaes universitrias, como o banco de dados do Programa Gesto
Pblica e Cidadania da Fundao Getlio Vargas da Escola de Administrao
de Empresas de So Paulo (PGPC-FGV-EAESP); de organizaes da
sociedade civil, como o Boletins Dicas do nstituto Polis; de organizaes
governamentais, como o caso da Rede de Comunicao de Experincias
Municipais (RECEM) da Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, rgo
vinculado ao governo do Estado de So Paulo; e mesmo de indivduos que
estudam a "gesto local, como o caso do Professor Ladislau Dowbor, da
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).
As bases consultadas foram justamente estas enunciadas acima, por
trs motivos:
So as bases de dados que consideram a existncia de Consrcios.
Bases de dados como os da Fundao ABRNC, por exemplo,
apesar de sua importncia para temas relacionados a educao e a
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garantia dos direitos das crianas, no permitem a verificao de
experincias de municpios por meio de consrcios intermunicipais.
So bases de dados organizadas por instituies de origens
diversas: uma universitria (PGPC-FGV-EAESP); uma organizao
no governamental (Boletim Dicas nstituto Polis); e uma base de
dados histrica, a primeira base de dados que buscou organizar e
sistematizar experincias de "gesto local, de origem governamental
(RECEM-FPFL-CEPAM).
So bases de dados que, metodologicamente, esto vinculadas
idia de "disseminar inovaes em detrimento da idia de "melhores
prticas (best pratices).
Na Rede de Banco de Dados de Gesto Local h uma infinidade de
bancos nacionais e internacionais. Mattos (2004) apresenta detalhadamente o
histrico de cinco bancos de dados da Rede de Gesto Local: RECEM; DCAS;
PGPC; Prefeito Amigo da Criana; CAXA-Melhores Prticas.
Para cada um desses bancos de dados, Mattos (2004) tambm
apresenta seus vnculos institucionais, critrios de seleo das experincias,
objetivos e estratgias de disseminao.
Apesar deste trabalho no ter como preocupao central o detalhamento
das bases de dados nas quais foram encontradas as experincias de
Consrcios ntermunicipais, um aspecto relacionado s vinculaes
institucionais de cada uma das Bases de Dados utilizadas neste trabalho, e um
aspecto conceitual concernente idia de disseminao de experincias so
relevantes e merecem destaque. Ambos aspectos esto diretamente
relacionados um com outro.
Quanto s vinculaes institucionais ressalta-se que h uma intensa
troca de informaes e debates entre as trs bases de dados utilizadas neste
trabalho.
Esto vinculadas Rede de Comunicao de Experincias Municipais
(RECEM) da Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, a Caixa Econmica
Federal (CEF), o Banco de xitos (Colmbia), o nstituto Polis, o nstituto de
Pesquisas Tecnolgicas (PT) e o Programa Gesto Pblica e Cidadania da
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Fundao Getlio Vargas da Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo (PGPC-FGV-EAESP).
Ao Boletim Dicas do nstituto Polis, por sua vez, esto vinculados, dentre
outros, a Secretaria Nacional de Assuntos nstitucionais do Partido dos
Trabalhadores (SNA-PT), a Fundao Friedrich Ebert (Alemanha), UNCEF e
BNDES.
Finalmente, ao Programa Gesto Pblica e Cidadania esto vinculados,
dentre outras instituies, a Fundao Ford, o BNDES, o CEPAM e o Polis.
A correlao e interao entre as instituies responsveis pelas bases
de dados utilizadas neste trabalho indicam, ao mesmo tempo, uma proximidade
conceitual das instituies, e a adoo conceitual neste trabalho do que se
denomina disseminao de experincias de governos locais em detrimento do
que se convencionou chamar de "melhores prticas (best pratices).
Segundo Spink (2003):
"distingue-se a idia de compartilhar e disseminar inovaes
e experincias que tenham algum xito, e a idia de
"melhores prticas, apresentadas como solues a ser
seguidas porque so corretas e aprovadas, perspectiva que
deixaria de lado o debate e a discusso sobre por que,
como, em que circunstncias e quais os elementos-chave
do processo.
Esta perspectiva apresentada acima por Spink (2003) orientou a escolha
das bases de dados utilizadas nas sees seguintes
18
.
Antecedentes no Estado de SP: Os Consrcios anteriores aos anos 90
Para realizao desta seo foram analisados principalmente os Boletins
do nterior produzidos entre os anos de 1982 e 1986 pelo CEPAM. Antes deste
18
Alm dos referidos Bancos de Dados, tambm foi consultado o Banco de Dados da
Presidncia da Repblica, por sua vez, contempla 26 experincias, sendo a maior parte delas
representativa das regies Sul e Sudeste (23 experincias). As excees ficam por conta do
Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento de So Lus do Maranho (MA), do
Consrcio ntermunicipal do Vale do Jiquiri (BA), e do Consrcio ntermunicipal para o
Desenvolvimento ntegrado das Bacias dos Rios Miranda e Apa (MS). Em termos setoriais, o
referido Banco de Dados contm dez Consrcios de sade, oito Consrcios de meio ambiente,
recursos hdricos e saneamento, seis Consrcios de Desenvolvimento Regional e dois
Consrcios de nformtica.
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perodo, os Boletins tinham interesse muito mais tecnicista, legalista e
burocrtico, no sentido de orientar os prefeitos com relao legislao. A
partir de 1983, ou seja, a partir do incio do Governo Montoro, os Boletins do
nterior, alm da preocupao em orientar os prefeitos, tambm passou a ser
em registrar experincias locais.
O interesse em registrar as experincias j constitua, por si s, um
estmulo criatividade dos gestores pblicos locais, uma vez que o registro
lhes dava visibilidade.
Neste perodo, entre 1983 e 1986, os referidos Boletins destacavam o
surgimento e o desenvolvimento dos Consrcios ntermunicipais, o que
demonstra a importncia do tema para o governo estadual daquele perodo.
O Boletim do nterior produzido neste perodo, alis, constituiu-se em um
precursor da Rede de Comunicao de Experincias Municipais (RECEM).
Em 1982, o governo Montoro democraticamente eleito assumiu como
compromisso de governo a criao de instrumentos para estimular a
participao popular e a descentralizao das polticas pblicas.
No perodo que se estende de 1983 a 1986, durante o governo Montoro,
os consrcios surgiram nas mais diversas reas, desde processamento de
dados ou produo e distribuio de alimentos, at fabricao de artefatos de
cimento e de placas de sinalizao, proteo da fauna e flora, explorao de
pedreiras, passando por recuperao de estradas vicinais ou criao de uma
central de medicamentos
19
.
O governo estimulou amplamente a formao de consrcio visando
produo de alimentos para a merenda escolar, hospitais, entidades
assistenciais, e auto-consumo. A partir desse estmulo, multiplicaram-se pelas
cidades do interior as "vacas mecnicas (que produzem leite de soja), as
padarias comunitrias municipais, os projetos de apicultura, cunicultura e
piscicultura.
19
Esta parte est concentrada na experincia do Estado de So Paulo no perodo de 1982-
1986 por dois motivos: primeiro, pelo compromisso explicito e sua efetivao do governo
Montoro com a descentralizao e a criao de instrumentos para sua consolidao, dentre as
quais os consrcios intermunicipais; segundo, porque vrios consrcios surgidos nesta poca
foram fontes de inspirao para outros consrcios.
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Paralelamente aos compromissos do governo do Estado de se criar
mecanismos de cooperao horizontal (municpios entre si), foi realizado, em
1984, o 27 Congresso Estadual dos Municpios, intensificando a iniciativa de
se criar consrcios. A justificativa para a criao de Consrcios ntermunicipais
era de que somando esforos e recursos, os municpios poderiam juntos
vencer dificuldades comuns.
Como a legislao vigente naquela poca (1983-1986) no especificava
a forma pela qual os consrcios seriam constitudos, foi proposto pelo governo
Montoro que os Consrcios seriam "associaes civis de municpios, dotadas
de personalidade de direito privado. No contexto de um regime poltico
altamente centralizador, a medida foi proposta com vistas a criar agilidade para
alcanar solues de problemas locais de maneira simples e desburocratizada.
De acordo com Montoro e Figueiredo (1987), os consrcios
intermunicipais obedeceriam a estrutura mnima prevista na Lei Orgnica dos
Municpios, compondo-se de trs rgos Conselho de Prefeitos, Conselho
Fiscal e Secretaria Executiva com as seguintes composies e atribuies:
Conselho de Prefeitos: rgo mximo de deliberao, responsvel pela
poltica de atuao, formado pelos prefeitos dos municpios participantes.
Tem um presidente e um vice-presidente, ambos escolhidos no mbito do
prprio Conselho de Prefeitos.
Conselho Fiscal: cada municpio, por meio da Cmara Municipal, indica
um representante para compor o Conselho Fiscal. O representante no pode
ser funcionrio pblico ou vereador. O Conselho Fiscal tem a funo de
acompanhar a gesto e fiscalizar as finanas e a contabilidade relacionada ao
Consrcio.
Secretaria Executiva: trata-se da estrutura operacional necessria para a
realizao do planejamento e da execuo das aes e atividades do
Consrcio. A Secretaria Executiva pode constituir-se de uma nica pessoa, ou
de vrias diretorias e funcionrios. A deciso sobre o desenho da referida
Secretaria depende da deciso do Conselho de Prefeitos.
Naquele perodo, os consrcios tinham "a possibilidade de desenvolver
mais de um tipo de atividade, embora englobando maior ou menor nmero de
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municpios. Por exemplo: dez Prefeituras unem-se para administrar um hospital
regional, enquanto cinco delas montam tambm uma central de medicamentos.
A contribuio de cada Prefeitura ao consrcio no precisa ser
necessariamente igual, podendo obedecer a critrios como populao, receita
prpria, oramento, uso de bens, etc. Caso seja conveniente, os custos podem
ser divididos entre fixos e variveis, mas, de qualquer forma, os Consrcios
ntermunicipais seguem as normas contveis das empresas privadas,
preservando-se apenas os princpios licitatrios, por serem compostos por
pessoas de direito pblico. A iniciativa da constituio dos consrcios
geralmente partia dos prefeitos e contava com o apoio do governo do Estado.
Em quatro de fevereiro de 1986, o governo do Estado de So Paulo incluiu a
assistncia tcnica e financeira aos consrcios intermunicipais como funo da
Secretaria do nterior.
interessante notar que embora os consrcios de sade tenham
aparecido com maior intensidade a partir dos anos 90 em vrios Estados, mas
principalmente no Estado de Minas Gerais; em 1983, por reivindicao dos
prefeitos da regio de So Joo da Boa Vista o governo do Estado de So
Paulo em parceria com a Faculdade de Medicina da Unicamp auxilia na
constituio de um consrcio de sade para a transformao de um pequeno
hospital estadual em hospital regional. Nesta regio, alis, surgiu outro
Consrcio, desta vez, de informtica, integrando 16 prefeituras. Por meio do
Consrcio ntermunicipal de nformtica, foram adquiridos dois computadores
com impressora para possibilitar ganhos de escala aos municpios vizinhos que
realizavam tarefas corriqueiras e semelhantes entre si.
Outro exemplo foi o Consrcio de Desenvolvimento da Regio de
Sorocaba, envolvendo 15 municpios para produzir e distribuir merenda
escolar. Para melhorar ainda mais seu desempenho, esse consrcio firmou
convnio com o Ministrio da Agricultura (em 25 de maio de 1986) para
possibilitar o cultivo de arroz, feijo, milho, batata e outros. Outro consrcio
deste perodo foi o de Pavimentao em So Jos do Rio Preto abrangendo 19
municpios
66
Ao todo foram implementados, em So Paulo, no referido perodo, 34
Consrcios ntermunicipais, 14 deles envolvendo 106 municpios que
desenvolveram atividades ligadas chamada "Batalha da Alimentao.
A formao de consrcios, no caso de So Paulo, no perodo 1983-1986
se explica, de imediato, pela induo do governo do Estado.
A induo externa ao territrio perceptvel, dado que havia uma
Secretaria do nterior e um Centro de Estudos e Pesquisas em Administrao
Municipal (CEPAM), ambas responsveis pela realizao de Seminrios, pela
criao de estruturas administrativas para a gesto dos referidos consrcios,
pela formatao de convnios com o governo do Estado para realizao e
desenvolvimento de polticas especficas. Alm disso, o Estado estava
organizado em Administraes Regionais, que faziam o elo entre os interesses
locais e as polticas do Governo do Estado.
Apesar disso, a induo (nos termos do neo-institucionalismo da escolha
racional) talvez no seja suficiente para explicar a formao de tantos
Consrcios ntermunicipais, de um lado porque no foi um processo que
ocorreu em todo Estado (apesar de ter ocorrido na maioria do Estado); de
outro, porque no se percebe de imediato o ganho dos atores envolvidos com a
formao dos referidos Consrcios, de tal modo que no se pode dizer que
eles reagiram a uma induo que lhes propiciaria ganhos, como prevem os
autores do neo-institucionalismo da escolha racional.
Ento, alm da induo h que se destacar a presena de outro
elemento: O empreendedor poltico. No caso dos Consrcios ntermunicipais
no Estado de So Paulo, havia mais de um empreendedor. Pode-se considerar
como empreendedor poltico o prprio governador da poca, Andr Franco
Montoro que pregava a descentralizao, a democratizao e a organizao
dos municpios em torno de regies como forma de gerar ganhos de escala e
de propiciar a participao efetiva dos mais variados atores polticos e sociais
locais. Alm do governador, pode-se considerar o ento Secretrio do nterior,
Chopin Tavares de Lima, responsvel pelo deslocamento das equipes de
tcnicos para o interior do Estado para a realizao de Seminrios e estudos
acerca dos Consrcios, pelas visitas que realizava a lideranas e prefeitos pelo
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interior afora, pelo registro e disseminao das experincias em torno dos
Consrcios junto aos grandes rgos de imprensa do Estado, como
mecanismo de dar visibilidade aos empreendedores polticos dos Consrcios
ntermunicipais.
Alm dos dois, h que se destacar a existncia de empreendedores
polticos locais, responsveis por sensibilizar e mobilizar prefeitos e tcnicos
municipais em torno de alguma idia pertinente formao dos Consrcios
ntermunicipais.
No caso do Estado de So Paulo no se pode falar em uma tradio de
cooperao pelos municpios do interior.
Depreende-se, assim, que os Consrcios ntermunicipais que surgiram
em So Paulo, ao longo de 1983-1986 so explicados por um conjunto de
fatores, dentre os quais, a induo por parte do Governo do Estado de So
Paulo e a presena de empreendedores polticos tanto no mbito do Governo
do Estado quanto no mbito das localidades.
Os Consrcios no BrasiI no Perodo Ps-Constituinte
A possibilidade da ocorrncia de Consrcios ntermunicipais estava
prevista indiretamente no inciso X do artigo 30 da Constituio Federal,
segundo o qual "compete aos municpios legislar sobre assuntos de interesse
local.
A Emenda Constitucional 19 (EC-19/98) tratou diretamente do tema ao
afirmar que:
"a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem
como a transferncia total ou parcial de encargos, servios,
pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos.
Coincidncia ou no, a partir da data da referida Emenda, observou-se
aumento do consorciamento entre municpios, ocorrncia que passa de 12, em
68
abril de 1994 (com 160 municpios consorciados), para 143 em dezembro de
1998 (com 1740 municpios consorciados).
Finalmente, em 6 de abril de 2005 foi promulgada a Lei 11.107, que
sistematiza, e especifica as condies para a "contratao de consrcios
pblicos, regulamentada recentemente por meio do Decreto 6.107 de 17 de
janeiro de 2007.
Apesar da sua atualidade, h pouca sistematizao do assunto,
articulada com temas clssicos tanto da cincia poltica quanto da
administrao pblica. O que existe de sistematizao pode ser agrupado em
trs grupos: temtico, descritivo abrangente e analtico, este ltimo desdobrado
em duas perspectivas: a da "escolha racional e a do "capital social.
No grupo temtico encontram-se os estudos voltados principalmente aos
consrcios de sade (Gil de Lima, 2000; Ribeiro e Costa, 1999), recursos
hdricos (Novaes, 2002; Vargas, 1999; Carvalho, 1998; Fujiwara e Jbali,
2001), e meio ambiente, em suas mais variadas vertentes, dentre as quais
destacam-se os Consrcios ntermunicipais de resduos slidos (Jacobi e
Teixeira, 2000; Caldas, 2003) e saneamento (Faria, 2005).
No grupo descritivo abrangente, por sua vez, encontram-se estudos que
apresentam, descrevem e analisam casos de consrcios sem a preocupao
explcita de construir ou utilizar deliberadamente um campo analtico. Neste
grupo esto, por exemplo, os casos da Cmara Regional do Grande ABC
(Clemente, 1999; Daniel, 2001), do Consrcio ntermunicipal de Produo e
Abastecimento de So Lus do Maranho (Trindade, 2000; Barboza e Arouca,
2002; Caldas, 2004), do Consrcio Lambari, abrangente no setor de meio
ambiente (Kraemer e Castellano, 2005).
Dentre os estudos analticos, como foi dito, destacam-se aqueles que
abordam a constituio de Consrcios ntermunicipais de Sade pela
perspectiva da "escolha racional (Teixeira, Mac Dowell e Bugarin, 2002a;
Teixeira, Mac Dowell e Bugarin, 2002b). O primeiro analisa os consrcios sob a
perspectiva da Teoria dos Jogos; e o segundo, sob a perspectiva da Teoria dos
Contratos.
69
Finalmente, um estudo que aborda a constituio dos consrcios
intermunicipais na perspectiva do capital social, realizado por Jacobi (2006),
que analisa a origem e o desenvolvimento institucional do Consrcio Ambiental
do Quiriri (SC).
Alm dos estudos temticos abordados rapidamente acima, h frgeis
informaes nacionais sobre os Consrcios ntermunicipais que emergem no
pas.
O Banco de Dados da Fundao nstituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (BGE, 2001) est organizado por municpios pertencentes a
consrcios, segundo 14 tipos temticos ou setoriais (ou por servios pblicos
existentes)
20
e segundo classes de tamanho da populao dos municpios.
Dessa maneira, no possvel saber ao certo a quantidade de consrcios que
cada municpio participa e tampouco a composio de cada consrcio. Apesar
disso, os dados disponveis possibilitam obter informaes relevantes.
A primeira delas a verificao dos setores em torno dos quais h maior
incidncia de municpios organizados em consrcios: sade (1.969
municpios)
21
; aquisio e/ou uso de mquinas e equipamentos (669
municpios); reciclagem de lixo (139 municpios); e coleta de lixo (138
municpios).
Com relao s classes de tamanho da populao, observou-se que a
incidncia de participao dos municpios em todas as classes at 500 mil
habitantes obedeceu a seguinte ordem: sade, aquisio e/ou uso de
mquinas e equipamentos, e educao. No caso dos municpios com
populao entre 100 mil e 500 mil habitantes, o setor educao foi seguido de
perto pela categoria "tratamento ou disposio final do lixo.
A nica classe que se diferenciou foi a de municpios com populao
superior a 500 mil habitantes. Neste caso a maior incidncia de participao foi
na categoria "tratamento ou disposio final do lixo (12/32 municpios da
20
A pesquisa de nformaes Bsicas Municipais, 2001, considerou 14 setores em torno dos
quais os municpios se organizaram em consrcios: educao, habitao, aquisio e/ou uso
de mquinas e equipamentos, servios de abastecimento sanitrio, limpeza urbana, coleta de
lixo, coleta seletiva de lixo, reciclagem de lixo, remoo de entulhos, coleta de lixo especial,
tratamento ou disposio final de lixo, processamento de dados, e sade.
21
Segundo o Ministrio da Sade, em 1999, o Brasil teria 1.740 municpios organizados em
143 Consrcios ntermunicipais de Sade (CS).
70
categoria), seguida pelos "servios de esgotamento sanitrio (8/32) e "servios
de abastecimento de gua (7/32). A categoria sade teve a participao de
apenas 03 municpios desta classe populacional.
O Banco de Dados agregado do BGE permite um sobrevo preliminar
sobre a situao dos consrcios brasileiros e possibilita observar que o arranjo
cooperativo dos municpios em torno da sade definitivamente relevante,
muito provavelmente induzido pelas regras que estruturaram o setor ao longo
dos anos 90: implantao do Sistema nico de Sade (SUS) e publicao das
Normas Operacionais Bsicas (NOBs).
As referidas regras esto muito mais relacionadas com o fato de
expressarem a possibilidade real da formao de Consrcios ntermunicipais
com repasse de recursos para essas organizaes, que propriamente por
ganhos individuais para os municpios que eventualmente venham a participar
de algum tipo de Consrcio.
Outra observao pertinente que a diferenciao na incidncia de
categorias dos municpios com populao inferior a 500 mil habitantes
provavelmente reflete a tanto a diferena de preocupao dos gestores
pblicos dos diferentes tipos de municpios quanto a diferenciao dos
problemas emergentes nos grandes centros urbanos (altamente relacionados
com os municpios grandes) dos municpios rurais (pequenos e mdios
municpios).
A distribuio de Municpios por regies mostra que as regies Sudeste
e Sul apresentam mais fortemente a existncia de consrcios. Na rea de
sade, enquanto 56% dos municpios do Sudeste e Sul participam de
consrcios, no Centro-Oeste, Nordeste e Norte apenas 21%, 12% e 10% dos
municpios, respectivamente, esto consorciados.
De fato, os Governos dos Estados de Minas Gerais (Sudeste) e Paran
(Sul)
22
assumiram o estmulo ao consorciamento de municpios em torno da
questo da sade como polticas de sua incumbncia. Os estmulos desses
governos para induo do consorciamento entre municpios se expressam no
22
No Estado do Paran, a expanso de consrcios ocorre aps a mudana de governo, em
1995, o que indica que alm do estmulo institucional referente regulao setorial (sade)
houve a induo decorrente de uma poltica do governo do Estado.
71
repasse de recursos diretos na cesso de recursos humanos, apoios tcnicos e
jurdicos, equipamentos e materiais.
No caso especfico de Minas Gerais, h um histrico peculiar que deve
ser ressaltado. Segundo Rocha e Faria (2004):
"a criao de consrcios intermunicipais em Minas Gerais,
no incio dos anos 90, tem origem num programa da
Faculdade de Cincias Mdicas, entidade privada de ensino
localizada em Belo Horizonte, que tinha como propsito
ofertar aos seus alunos condies para cursarem a
residncia mdica.
Tendo em vista o referido propsito, em 1993, o diretor da faculdade e,
posteriormente, Secretrio da Sade de Minas Gerais e deputado federal,
Rafael Guerra, assume a administrao de dois hospitais municipais no interior
do Estado, transformando-os em hospitais universitrios. Em seguida, inicia o
intenso trabalho de convencimento dos prefeitos das respectivas regies a se
consorciarem para financiarem os hospitais. A engenharia institucional criada
pelo ento diretor da faculdade consistia em criar um jogo "ganha-ganha entre
os parceiros. A Faculdade de Cincias Mdicas, que necessitava de infra-
estrutura para realizao do projeto de residncia mdica assume a
administrao do hospital e os profissionais especializados necessrios para
seu funcionamento. Os prefeitos dos municpios consorciados passam a ter
oferta de servios pblicos na rea da sade condizentes com as demandas
locais. Em contrapartida os prefeitos precisam assumir as despesas
proporcionalmente utilizao dos servios.
Vistos os dados gerais sobre Consrcios ntermunicipais por meio da
base de dados do BGE, busca-se agora um sobrevo sobre as bases de
dados previamente selecionadas, dentre as quais as do nstituto Polis, do
Programa Gesto Pblica e Cidadania e do CEPAM.
No nstituto Polis, as informaes sobre Consrcios esto concentradas
no Boletim Dicas, dentre os quais destacam-se os seguintes ttulos: Consrcios
ntermunicipais (1997), Consrcios de Recursos Hdricos (1998), Consrcios
ntermunicipais de Cultura (1998), Consrcio ntermunicipal de Sade (2000),
72
Consrcio de Tratamento de Resduos Slidos (2000), Consrcio de Produo
e Abastecimento (2002), Cmara do Grande ABC (2004).
No Banco de Dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania
(PGPC/FGV/EAESP), atualizado ano a ano, desde 1996, e organizado em sete
categorias administrao pblica e governo; infra-estrutura e meio ambiente;
servios pblicos; cidadania e direitos humanos; desenvolvimento econmico e
social; Poder Legislativo; e Poder Judicirio havia at 2005 o registro de 24
experincias classificadas como Consrcios ntermunicipais.
As experincias registradas neste Banco de Dados so inscritas por
gestores pblicos de instncias subnacionais de governos, ou seja, de
governos municipais, estaduais, intermunicipais, ou ainda por organizaes
prprias dos povos indgenas para participar do Ciclo de Premiao Anual do
Programa Gesto Pblica e Cidadania
23
.
Entre 1996 e 2005, foram inscritas 7.447 iniciativas identificadas como
inovadoras pelos governos subnacionais, das quais, como j foi dito, 24 esto
classificados na rea correspondente a Consrcios ntermunicipais
24
.
Para efeito de anlise nessa pesquisa, considerei apenas as
experincias inscritas com essa temtica. A classificao feita pela prpria
instituio que inscreve o projeto. Dessa forma, priorizei as iniciativas cujas
instituies responsveis avaliam que a sua inovao se d pelo fato de serem
experincias de Consrcios ntermunicipais. Assim, pode haver algum outro
consrcio inscrito em alguma outra rea e que no consta nessa anlise.
Como todas as instituies podem repetir sua inscrio em outros anos,
desse total de 24 inscries, temos de fato 15 Consrcios ntermunicipais, ou
seja, nove (09) inscries foram repetidas ao longo do tempo. A maioria deles
oito consrcios tem como tema central o meio ambiente (resduos slidos,
preservao ambiental, bacias hidrogrficas). Em segundo lugar, h os
consrcios de sade (quatro consrcios) e dois consrcios classificados como
23
O processo de seleo do Programa Gesto Pblica e Cidadania feito em quatro fases:
seleo preliminar, na qual so selecionados 100 semifinalistas; segunda fase, na qual ocorre a
seleo de 30 pr-finalistas, que recebero visita de campo; terceira fase, na qual so
escolhidos 20 finalistas dentre os 30 pr-finalistas.
24
Para a realizao desta publicao foram registradas 365 iniciativas das 624 recebidas. sso
ocorre em funo de critrios para a insero das informaes como o preenchimento de todas
as questes solicitadas, consistncia em relao aos dados, alm da exigncia de que o
projeto/ao/atividade estivesse em funcionamento h mais de um ano. As iniciativas recebidas
foram, inicialmente, identificadas em nove grupos temticos, que nortearam o processamento e
a apresentao das informaes no Catlogo: Gesto de Servios; Sade; Educao e Cultura;
Habitao; Gerao de Renda; Criana e Adolescente; Esportes e Lazer; ntegrao Social e
Cmara Municipal. Essa organizao permitiu a consulta por temas, assunto e municpio, alm
dos relatos e respectivas referncias das experincias. Aps anlise foram selecionadas doze
experincias a serem visitadas a partir dos seguintes critrios: simplicidade; replicabilidade;
alcance social; alterao na prtica da rotina; acessibilidade; articulao de diversos atores.
28
A pista ascendente foi inaugurada em abril de 1947 e a segunda pista, em 1953. A Via Anchieta
(com 58 viadutos, 18 pontes e cinco tneis) passou a constituir-se um dos mais importantes
corredores de exportao. Fonte:
http://209.85.165.104/search?q=cache:dkdMSmG00dwJ:www.estradas.com.br/histrod_anchieta.ht
m+anchieta+hist%C3%B3ria&hl=pt-BR&ct=clnk&cd=10&gl=br, em 12 de junho de 2007.
116
Juquitiba
S. Loureno
da Serra
Embu
Guau
tapecerica
da Serra
Cotia
Embu
V. Gde Paulista
Taboo
da Serra
Osasco
Jandira
tapevi Carapicuiba
Barueri
Cajamar
Francisco
Morato
Franco da Rocha
Caieiras
Mairipor
Pirapora
do Bom
Jesus
Santana do
Parnaba
Guarulhos
Aruj
Sta. sabel
Biritiba Mirim
Ferraz de
Vasconcelos
So Paulo
Po
Suzano
Mogi das cruzes
Guararema
taquaquecetuba
Salespolis
Diadema
Mau
S.C. do Sul
Rib. Pires
R.G. da Serra
Santo Andr
S.B. do
Campo
RMSP
Regio do Grande ABC
Anos 90
Para analisar as alteraes instituies que buscaram induzir uma ao
cooperada regional, uma das caractersticas fortes da Regio do Grande ABC que
deve ser considerada a sua sociedade civil com um alto ndice de organizao
(Klink, 2007), percebidas tanto nas organizaes sindicais quanto nas
organizaes pastorais da greja Catlica. Esta organizao da sociedade local
fator relevante para a construo da identidade regional e para legitimar as aes
de governo pactuadas com a prpria sociedade civil.
A regio tambm caracterizada pela baixa qualidade do espao pblico,
uso e ocupao do solo desordenado, relao de fiscalizao frgil quanto
utilizao da gua e da regio de mananciais. Alm disso, pode-se acrescentar a
essa "baixa urbanidade uma relativa ausncia de alternativas de cultura e lazer, o
que sempre fez com que a regio se considerasse mais uma regio perifrica,
girando em torno da grande capital (Jeroen, 2004).
Ainda do ponto de vista da urbanizao, deve-se considerar que a regio do
Grande ABC intensamente "conurbada, ou seja, constituda de cidades que
formam uma seqncia, fortemente adensadas em suas franjas, de modo que
ficam grudadas umas as outras, e ainda assim, mantm suas autonomias.
Em meio a essas caractersticas, os anos 80 e, mais intensamente os anos
90, foram marcados por uma crise industrial, o que gerou fechamento ou
transferncia para outras regies de unidades produtivas, perda do dinamismo de
alguns setores, diminuio do volume de emprego e queda do rendimento mdio
da populao da Regio do Grande ABC.
fato de que o setor tercirio (comrcio e servios) expandiu na Regio do
Grande ABC a partir da dcada de 80. No entanto, o processo de retrao
industrial foi maior que o crescimento do comrcio e dos servios. Ou seja,
embora a Regio do Grande ABC apresente indicadores econmicos favorveis
(Abrucio e Sorares, 2001: 137), a crise atingiu a economia da Regio do Grande
ABC, gerando impactos negativos.
117
"O ABC terminou a dcada de 70 como uma das
regies mais industrializadas e ricas do pas. A partir
da comeou a perder participao no cenrio nacional
com a desacelerao do crescimento industrial, a
perda absoluta da riqueza e aumento exacerbado do
desemprego e das ocupaes informais resultantes de
mudanas na conjuntura econmica internacional e
internacional (ABRUCO e SOARES, 2001. P. 138).
Deste modo, esto apresentadas duas situaes que embora possam ser
mais intensas no Grande ABC, assolam outras regies do pas tambm:
A situao dos grandes aglomerados urbanos com impactos negativos
sobre a questo ambiental, principalmente sobre a coleta e disposio final
de resduos slidos; bem como os impactos sobre o uso racional e
sustentvel dos mananciais;
A situao da "desindustrializao com impactos negativos sobre a
gerao de renda e de empregos. Neste caso especificamente, embora a
questo seja de ordem nacional, e produzida principalmente pelas opes
de poltica macroeconmica, o impacto sentido no territrio (nas
instituies locais, populao e espao geogrfico).
No ABC, entretanto, as situaes descritas, foram encaradas como
problemas a serem enfrentados pelo poder pblico. Dado que os problemas
"transpassam o municpio, o enfrentamento dos mesmos precisa de ferramentas
para alm das instituies municipais, seja para sua resoluo efetiva, seja para
organizar o territrio e promover o dilogo com outras instncias, como governo
estadual e governo federal.
A formulao da situao como problema foi realizada por Celso Daniel
53
, a
partir da encomenda de estudos e da leitura e interpretao da vasta bibliografia
que se produzia sobre a regio.
53
No podemos esquecer que Celso Daniel atuava em diversos campos: no campo poltico, no
qual havia, at 2000, encarado duas eleies: a de 1982 e a de 1988, tendo perdido a primeira e
ganho a segunda. Paralelamente a atuao poltica, o engenheiro Celso Daniel tambm exercia o
magistrio: era professor na EAESP-FGV. Ento, trata-se de um prefeito que transitava tanto no
meio poltico quanto no meio acadmico.
118
No entanto, a situao regional s seria encarada como problema regional
se assim fosse encarada pelos atores polticos da regio. Daniel ento inicia um
processo de convencimento dos prefeitos da regio sobre os problemas regionais
que deveriam ser enfrentados conjuntamente.
O cenrio poltico favorecia o incio do processo, dado que municpios
grandes da regio eram governados por prefeitos de um mesmo partido
54
, com
tradio na regio: o Partido dos Trabalhadores (PT).
Ento, agora, preciso caracterizar a Regio do ABC do ponto de vista dos
instrumentos institucionais relativos cooperao regional, tais como regio
metropolitana e consrcios intermunicipais.
O cenrio nacional foi de um grande vcuo institucional no que diz respeito
ao trato da questo metropolitana. O governo federal delegou a questo
metropolitana para a esfera estadual
55
, que por sua vez, no caso do Estado de
54
Neste perodo, os municpios da Regio do Grande ABC tinham os seguintes prefeitos: Santo
Andr (Celso Daniel/PT); Diadema (Jos Augusto da Silva Ramos/PT); Ribeiro Pires (Luiz
Carlos Grecco/PDS); So Bernardo do Campo (Maurcio Soares/PT); So Caetano do SuI (Luiz
Olinto Tortorello/PTB); Rio Grande da Serra (Aparecido Franco/PTB); e Mau (Amaury
Fioravanti/PL).
55
As Regies Metropolitanas (RMs) destacam-se pelo seu gigantismo, com alto ndice de
populao urbana, de industrializao, comrcio e tambm de violncia, pobreza e desemprego.
Segundo Maricato, em entrevista cedida ao jornal Em Questo, em 13 de agosto de 2004, "Por RM
entende-se uma ocupao urbana contnua, que ultrapassa os limites fsicos dos municpios. No
entanto, as instituies criadas para gerir as RMs no foram capazes de resolver os problemas
destas reas. As primeiras RMs, no Brasil, foram criadas ainda no regime militar, por meio da Lei
Complementar n14/73. Municpios localizados no entorno de oito capitais de Estado foram
compulsoriamente unidos em Regies Metropolitanas. Em 1974, foi criada a Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro (Lei Complementar n20/74). As atribuies legais das RMs esto diretamente
relacionadas com os problemas genricos e potenciais das referidas regies, dentre os quais:
planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; saneamento bsico; uso do solo
metropolitano; transporte e sistema virio; produo e distribuio de gs combustvel canalizado;
aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental; e outros servios definidos
por lei federal. Com a Constituio de 1988, os estados passaram a assumir a competncia pela
institucionalizao de suas unidades regionais. Alm das RMs, admitiu-se a formao de
aglomeraes urbanas e microrregies, como categorias de organizao regional. "Essa faculdade,
alm de abrir a possibilidade de alterao dos limites das RMs existentes, incluindo ou mesmo
excluindo municpios, desencadeou um contnuo ciclo de institucionalizaes de novas unidades
regionais, quase sempre classificadas como metropolitanas. (MOURA et al, 2004:36). Hoje, so
26 as RMs, sendo nove delas institudas por lei federal (e criadas no ano de 1973, com exceo da
RM do Rio de Janeiro, criada em 1974) e 17, institudas por leis estaduais (criadas entre 1995 e
2003). A sua maioria est localizada nas regies Sul (dez RMs), Sudeste (sete RMs) e Nordeste
(sete RMs), enquanto as regies Centro-Oeste e Norte possuem apenas uma, cada. A questo
crucial do debate sobre as RMs justamente a criao de mecanismos de cooperao entre os
seus municpios. Souza (2003) explicita bem a falta de cooperao entre entes governamentais no
119
So Paulo, no conseguiu mobilizar os atores diretamente relacionados com a
questo, como prefeituras e Cmaras Municipais das Regies Metropolitanas.
Ainda assim, a Regio do ABC como sub-regio da rea metropolitana
mobilizou-se para tratar de problemas regionais de forma regional, e no de forma
autrquica, municpio a municpio, como fora padro no Brasil.
Quais foram os elementos essenciais para superar a fragmentao da
ao, o "hobbesianismo municipal, a ao individual frente aos problemas
regionais?
O cenrio favorvel na regio: durante o mandato de 1989 a 1992, poca
do surgimento do Consrcio ntermunicipal do Grande ABC, o PT governou em
trs dos quatro maiores municpios da Regio (Santo Andr, So Bernardo do
Campo e Diadema); a presena de um prefeito que cumpriu o papel de formular o
problema, propor uma alternativa de resposta, e buscar o entendimento com os
demais prefeitos para que isso acontecesse; a existncia de uma identidade
regional forte arraigada nas pessoas e nos atores polticos regionais.
De um modo sinttico, segundo Abrucio e Soares (2001: p. 128 e 129), a
identidade regional do Grande ABC se constituiu pelos seguintes fatores:
Histria: at metade do sculo XX, a Regio do Grande era apenas um
municpio;
Geografia: como mais da metade do territrio da regio do Grande ABC
rea de mananciais, essa questo torna-se comum aos seus municpios;
Brasil e o porque das RMs no terem revertido este quadro nos ltimos anos. Segundo a autora, a
Constituio Federal brasileira de 1988 e a maioria das Constituies Estaduais no abordaram o
arranjo jurdico e administrativo de territrios que vo alm dos limites territoriais dos municpios.
Alguns fatores explicam esta distncia do tema. Em primeiro lugar, as RMs foram criadas
oficialmente durante a vigncia do governo militar, e suas instncias formais herdaram um carter
centralizador e autoritrio de gesto sem nenhum incentivo para a cooperao entre o estado e os
municpios ou entre os municpios. Em segundo lugar, em resposta a um passado onde os
municpios deviam se subordinar ao governo federal, os municpios, na dcada de 80, priorizaram
a conquista sua autonomia decisria e financeira, sem se incomodar com a cooperao entre as
diferentes esferas de governo. A competio eleitoral, com a volta das eleies diretas, intensificou
ainda mais a competio por recursos, indo na contramo da cooperao e da partilha desses. E,
finalmente, a Constituio de 1988, ao delegar, em termos relativos, mais recursos para os
municpios do que para os estados, estimulou os estados a no se preocuparem com a gesto das
RMs (Souza, 2003).
120
Economia: o desenvolvimento industrial (dcadas de 60 e 70) e a sua crise
(dcadas de 80 e 90);
Fator social e poltico: os movimentos sociais, o novo sindicalismo e o
nascimento do Partido dos Trabalhadores (anos 70 e 80);
Cultura: sentimento de pertencimento Regio do Grande ABC.
Dada a situao e o problema formulado, qual foi a alternativa proposta? A
formao de um Consrcio ntermunicipal que desde o incio foi "multifacetado em
termos de problemas a serem enfrentados at como forma de construir uma
agenda que conciliasse os interesses de todos os prefeitos da regio.
Assim, desde a formao do Consrcio, passando pelo Frum da
Cidadania, a Cmara Regional e a Agncia de Desenvolvimento, vrios atores se
envolveram no processo atores diferentes, em perodos diferentes, com
instituies diferentes.
A seguir, busco descrever a formao deste complexo institucional,
ressaltando a presena dos atores envolvidos.
Instncias Regionais do Grande ABC
Chamamos de instncias regionais do Grande ABC, trs instituies que
propem aes regionais, ou seja, extrapolam os limites municipais; e foram
criadas ao longo dos anos 90, tendo como motes a identidade regional e a
cooperao intermunicipal.
Estas instituies foram criadas a partir da iniciativa de atores sociais e
polticos diversos, mas todas elas tiveram a presena ativa do ex-prefeito de Santo
Andr, Celso Daniel.
As instituies a que nos referimos so:
Consrcio ntermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings;
Frum da Cidadania do Grande ABC;
Cmara Regional do Grande ABC e Agncia de Desenvolvimento
121
i. Consrcio IntermunicipaI das Bacias do AIto Tamanduate e BiIIings
O caso da Regio do Grande ABC interessante para ser analisado, pois
seus arranjos institucionais no se limitam constituio de um Consrcio
ntermunicipal (das Bacias do Alto Tamanduate e Billings). Ele o primeiro a
surgir, bem verdade, mas ao longo do processo de cooperao entre os sete
municpios do ABC, nasceram outras instncias: Frum da Cidadania, Cmara
Regional do Grande ABC e Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande
ABC.
O Consrcio ntermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings foi
constitudo em 19 de dezembro de 1990, representando os sete municpios do
Grande ABC em matrias de interesse comum. O custeio do Consrcio se d por
meio de cota de contribuio fixada pelo Conselho de Municpios de acordo com o
princpio da proporcionalidade, com base nas receitas correntes do exerccio
anterior de cada Municpio
56
.
J em sua criao, a perspectiva do Consrcio era a de ampliar a sua
atuao para temas que fossem alm da gesto de recursos hdricos, visando
tambm o desenvolvimento econmico local. No entanto, seus primeiros trabalhos
giraram em torno de tema do meio ambiente: resduos slidos (de 1990 a 1992),
lei de recursos hdricos (1993) e rea de mananciais (de 1993 a 1995).
A diversidade de tema relevante, porque de algum modo, alguns dos
temas tratados pelo Consrcio constituram-se nos temas que formaram os
"embries de outras instituies regionais.
O primeiro perodo do Consrcio (1991-1992) foi fundamental para que a
imprensa e a opinio pblica fossem se apropriando do tema. Dentre as
realizaes objetivas, buscou-se, no primeiro perodo, atuar nos fruns estaduais
que tratavam dos temas ambientais (e especificamente dos temas de mananciais)
56
Tanto o financiamento quanto a estrutura organizacional no se diferencia muito do que se
observa em outros Consrcios. No caso do Grande ABC, a organizao do Consrcio formada
por um Conselho de Municpios, Conselho Fiscal, do Conselho Consultivo e da Secretaria
Executiva. O Presidente do Consrcio (um prefeito eleito entre seus pares) escolhe um assessor
jurdico e um assessor executivo de sua confiana para comporem a Secretaria Executiva.
122
e a partir disso encaminhar propostas e projetos para o Governo do Estado de
So Paulo
57
; alm disso, buscou-se um acordo entre os prefeitos para evitar a
Guerra Fiscal, o que, por um lado, no implicava em investimentos; e por outro,
em termos simblicos, indicava para a imprensa de grande circulao nacional
que o Grande ABC estava enfrentando seus problemas econmicos por meio da
cooperao entre municpios
58
.
O primeiro perodo, portanto, foi fundamental para colocar o tema da
cooperao intermunicipal na pauta dos governos da regio e estruturar a
organizao de tal modo que, com uma burocracia mnima, passava a se constituir
em um novo ator, com interesses e tarefas especficas.
No segundo perodo (1993-1996), h uma forte alterao na composio do
quadro poltico regional e, com isso, dos objetivos e interesses do Consrcio.
Neste perodo o Consrcio volta-se quase que exclusivamente para sua
organizao interna
59
.
O perodo seguinte (1997-2000) pode ser considerado o "apogeu do
Consrcio. Nesta ocasio, h o retorno de dois prefeitos que aturaram juntos na
primeira fase: Celso Daniel e Maurcio Soares. H tambm mudana Governo do
Estado (1995-1998), que se mostra disposto a tratar da questo regional com o
Consrcio, enquanto ator poltico.
57
Nesta ocasio, o Governador do Estado de So Paulo, Lus Antonio Fleury Filho, no era
sensvel s questes regionais. Alis, todo projeto de regionalizao desenvolvido pelo Governo
Montoro fora perdido ao longo dos governos que o sucederam: Qurcia (1987-1990) e Fleury
(1991-1994).
58
bem verdade que dada a fragilidade institucional dos rgos de cooperao entre municpios
no Brasil, no h mecanismos de sanses para aqueles prefeitos que resolvem "boicotar a ao
combinada. Assim, neste caso especfico, o Prefeito de So Caetano do Sul, simplesmente no
cumpriu o acordo. Ainda assim, a ao conjunta dos municpios foi veiculada pela imprensa como
bem sucedida.
59
Neste perodo, os municpios da Regio do Grande ABC tinham os seguintes prefeitos: Santo
Andr (Newton da Costa Brando/PTB); Diadema (Jos de Filippi Jnior/PT); Ribeiro Pires
(Valdrio Prisco/PMDB); So Bernardo do Campo (Walter Demarchi/PTB); So Caetano do SuI
(Antonio DallAnese/PTB); Rio Grande da Serra (Jos da Cruz Jardim Teixeira/PSDB); e Mau
(Jos Carlos Grecco/PMDB).
123
A mudana do cenrio poltico, portanto, cria condio para que o tema da
cooperao e as aes em torno do Consrcio ganhem novo flego.
Evidentemente, no s a mudana do cenrio, mas tambm o deslocamento de
personagens como o prefeito de Santo Andr, Celso Daniel, para o centro do
cenrio regional.
Neste perodo, o tema dos resduos slidos voltou a ser tratado como
problema regional; foram feitos propostas e encaminhamentos reais visando um
acordo com os municpios da regio e o governo do Estado para a questo de
"macrodrenagem e para a construo de reservatrios de conteno de
enchentes.
O prefeito Maurcio Soares props a formao do "movimento: criana
prioridade absoluta para atender, regionalmente, "meninos de rua.
Em 1998, o Secretrio de Cincia e Tecnologia do Estado de So Paulo,
Emerson Kapaz, props aos prefeitos da regio a criao de um Plo Tecnolgico
no Grande ABC
60
.
Alm disso, a Fundao SEADE foi contratada para elaborar uma Pesquisa
de Atividade Econmica especfica para a regio; entrou na pauta de discusso
regional o combate violncia contra a mulher, dentre outros.
A partir de 2001, pode-se dizer que o Consrcio entra numa fase de
decadncia. Do ponto de vista da realizao de aes, da realizao de reunies,
da manuteno da legitimidade encontrada no passado, da manuteno e
ampliao dos parceiros envolvidos com os projetos regionais.
Em 2001, morre Mario Covas, parceiro estadual do Consrcio e
responsvel pelo aporte de um volume representativo de recursos a serem gastos
na regio, por meio das instituies regionais. Em 2002, Celso Daniel
assassinado.
60
Para esta proposta que foi desenvolvida mais amplamente na Cmara Regional, caberia s
prefeituras o financiamento dos terrenos, construes, transportes e suplementao de recursos
para o pagamento de professores.
124
Apesar da existncia de atores, do capital social regional, da tradio em
organizao setorial em torno de temas especficos, o empreendedor poltico
regional, responsvel pelo convencimento inicial dos prefeitos de seu partido a
participarem de uma iniciativa dessa envergadura que o consrcio, do
convencimento dos atores da sociedade civil de se envolverem nos temas
regionais e de aproximao do governo do Estado, perde o parceiro estadual em
2001 e assassinado em 2002.
ii. Frum da Cidadania do Grande ABC
O Frum da Cidadania do Grande ABC criado em 1995, exatamente no
perodo de refluxo do Consrcio. Parece paradoxal: como o tema da cooperao,
ao mesmo tempo, ganhava e perdia fora? Como o tema era transferido de uma
organizao (Consrcio) para outra com grau de informalidade muito grande
(Frum da Cidadania)?
Em 1993, Celso Daniel no elege seu sucessor em Santo Andr.
Paralelamente a isso, como foi visto, o quadro poltico regional altera-se
intensamente.
Entre 1993 e 1994, perodo em que no exerceu cargo eletivo, Celso
Daniel, para manter na agenda local, ainda que no mais por meio da ao
governamental
61
, o tema da cooperao regional, trata de articular com atores da
sociedade civil, o Frum da Cidadania do Grande ABC.
61
COBB, Roger; ROSS, Jennie-Keith; ROSS, Marc Howard (1970), mostram que a introduo de
determinado tema na agenda do governo poder ser feita por iniciativa do prprio governo (este o
foco adotado por Kingdon, 1985), ou pela sociedade civil, desde que essa consiga mobilizar em
torno de seus propsitos os formadores de opinio, a comunidade de "conhecedores do tema e,
assim, produzam fatos polticos suficientes para chamar ateno do governo, quem de fato, pode
introduzir problemas em sua agenda com condio objetiva de resolv-los.
125
Em paralelo, Celso mantm suas atividades no PT e na academia,
mantendo, portanto, proximidade com diferentes atores sociais e polticos,
importantes para a disputa e manuteno do poder em termos de disputas
eleitorais (Partidos e Sindicatos) e em termos de fundamentao terico e
legitimao das aes (Universidade, greja, Sindicatos).
Celso Daniel disputa a eleio para Deputado Federal em 1994. eleito e
leva o tema do Consrcio para dentro da agenda da Cmara dos Deputados. No
ABC, fruto da articulao iniciada em 1993, quando da existncia do "Movimento
Vote no Grande ABC do qual Celso Daniel tambm se aproximou, o prprio
Celso, articula e participa ativamente da fundao, em 16 de maro de 1995, do
Frum da Cidadania do ABC, formado por associaes de empresas, sindicatos
de trabalhadores e organizaes no governamentais (o Frum da Cidadania
chegou a contemplar mais de 100 instituies, em 1999).
A presena de Celso foi fundamental para aproximar os sindicatos dos
empresrios. Ao longo do processo de formao do Frum, a aproximao dos
atores diferentes foi ocorrendo aos poucos e lentamente.
Ao tratar da entrada de alguns atores junto ao Frum, Abrucio e Soares
(2001) afirmam que:
"A entrada dos sindicatos s foi possvel e se
consolidou porque ficou cada vez mais claro que esse
relacionamento se estabeleceria em funo dos
interesses compartilhados pelo conjunto da sociedade
civil, que justificam uma agregao e ao destes
setores, respeitando as eventuais divergncias.
Com esta composio ampla e plural, entre 1997 e 1999, o Frum
funcionou como importante interlocutor da sociedade junto ao Consrcio, embora
isso no tivesse ocorrido de maneira formal.
Com a constituio da Cmara Regional (1997), que contemplava atores da
sociedade civil e do governo; e seu brao operacional a Agncia de
Desenvolvimento criado em 1998, o Frum da Cidadania vai perdendo
relevncia.
126
O Frum, portanto, cumpriu um papel de manter a chama da idia da
cooperao regional e aproximou atores excludos do Consrcio (por sua prpria
natureza e concepo). Pode-se dizer inclusive que o Frum da Cidadania foi um
bom experimento para a implementao da Cmara Regional do Grande ABC.
Para os propsitos deste trabalho, observa-se que a formao do Frum da
Cidadania foi o mecanismo encontrado por Celso Daniel para ampliar a articulao
da sua rede em torno do tema e da idia da articulao regional.
Ao mesmo tempo em que amplia sua rede, mantm o tema da articulao
intermunicipal na agenda regional.
A fraqueza dos prefeitos que compunham o Consrcio em termos de
perceber a relevncia do tema (que j estava amparado e legitimado
simbolicamente e por aes concretas) elemento importante para explicar o
fortalecimento do tema em torno de outra instituio o Frum da Cidadania.
iii. Cmara RegionaI do Grande ABC e Agncia de DesenvoIvimento
Com o novo ciclo poltico renovado pelas eleies de 1996, os novos
prefeitos, a partir de 1997
62
, retomam as atividades do Consrcio ntermunicipal,
fortalecendo aes e compromissos que no aqueles ligados ao meio ambiente.
Da decorre, no que podemos chamar de um movimento sincronizado, o
deslocamento do tema do Desenvolvimento Regional para uma outra arena
poltica a Cmara Regional. O tema do Desenvolvimento Regional estava latente
tanto no perodo do Frum da Cidadania quanto j no primeiro perodo de
desenvolvimento do Consrcio. A idia de uma instncia mais informal de
negociao ampliada para esferas do governo e da sociedade j tinham sido
62
Os prefeitos da Regio do Grande ABC eleitos para o mandato de 1997 a 2000 foram: Celso
Daniel (PT), Santo Andr, Maurcio Soares (agora no PSDB), So Bernardo do Campo, Luiz
Tortorello (PTB), So Caetano do Sul, Gilson Menezes (PSB), Diadema, Oswaldo Dias (PT), Mau,
Maria ns (PT), Ribeiro Pires e Cido Franco (PTB), Rio Grande da Serra. Este ltimo faleceu
durante o mandato, sendo que seu vice, Jos Carlos Assuno (PST) foi assassinado. Depois
dele, assumiram a Prefeitura de Rio Grande da Serra durante esse mandato o Presidente da
Cmara, Expedito de Oliveira (PST), Danilo Franco (novo Prefeito eleito pelo PTB) que renunciou
, seu vice, Barros Carvalho (PTB) que foi cassado e Ramon Veslaquez (PT).
127
testadas tanto no perodo em que o ABC havia experimentado a implantao da
Cmara Setorial Automotivo (1991), quanto no perodo de instalao do Frum da
Cidadania (1995).
Com a retomada dos trabalhos do Consrcio ntermunicipal de forma mais
intensa e com a experincia do Frum da Cidadania, os prefeitos se uniram
sociedade civil e criaram a Cmara Regional do Grande ABC, em 12 de maro de
1997, com a proposta de funcionar como um grande parlamento democrtico de
debates e acordos regionais. Alm das Prefeituras, das entidades civis,
empresariais e sindicatos de trabalhadores, fizeram parte da Cmara Regional o
governo estadual e os parlamentares da regio (nvel federal, estadual e
municipal).
A Cmara Regional teve como objetivo integrar a atuao do poder pblico
participao da sociedade civil buscando solues comuns para os diversos
problemas da regio. O seu funcionamento se dava por meio de um conselho
deliberativo, uma coordenao executiva e grupos temticos. O conselho
deliberativo era composto por 43 membros que se reuniam anualmente para
assinatura dos acordos regionais. A coordenao executiva era formada por 25
membros indicados pelo conselho deliberativo, que se reuniam mensalmente para
analisar, aprovar e encaminhar as aes propostas pelos grupos temticos. J os
grupos temticos lidavam com temas que remetem, de um modo ou outro, ao
desenvolvimento da Regio.
A Cmara trouxe para primeiro plano o tema do desenvolvimento
econmico regional, considerando dimenses como emprego, meio ambiente e
qualidade de vida (ABRUCO e SOARES, 2001. P. 178 e 179). Nesse sentido, a
criao da Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC foi um dos
resultados mais importantes de sua atuao.
A Cmara Regional, instncia informal de negociao, que usou por algum
tempo o Consrcio como brao operacional, teve suas aes pautadas num longo
processo de planejamento estratgico regioal elaborado em 2000, com previso
de 10 anos. Esse planejamento foi construdo e desenvolvido a partir de sete eixos
128
estruturantes: (1) educao e tecnologia; (2) sustentabilidade das reas de
mananciais; (3) acessibilidade e infra-estrutura; (4) diversificao e fortalecimento
das cadeias produtivas; (5) ambiente urbano de qualidade; (6) identidade regional
e estruturas institucionais; e (7) incluso social.
Outras aes importantes que tiveram impacto na Regio do Grande ABC
foram algumas obras de infra-estrutura voltadas para a melhoria do trfego e
combate s inundaes, a formulao e execuo de um plano de qualificao
profissional (principalmente no setor plstico), a criao da Universidade Federal
do Grande ABC, a formao de uma rede estruturada de pequenas e mdias
empresas complementar grande indstria globalizada e a dinamizao do setor
tercirio principalmente turismo, lazer, entretenimento e cultura.
Para os propsitos deste trabalho, o relevante saber quem foram os
atores envolvidos na formatao inicial desta nova instituio e como isso
ocorreu?
Segundo entrevista com Jeroen, o fundamental para a constituio do
Frum Regional foi a aproximao dos municpios da regio com o governo do
Estado de So Paulo.
A iniciativa foi do Governo Estadual que, por meio da Secretaria Estadual
de Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Regional, comanda por Emerson
Kapaz, concebeu o Frum como mecanismo de fortalecimento das Regies
Metropolitanas.
Foi concebido como Frum poltico informal, com participao dos
deputados e Prefeitos da Regio, vereadores e sociedade civil.
O brao operacional das decises tomadas pelo Frum era o Consrcio
ntermunicipal. Dado que a Cmara havia ganhado peso e que os atores com ela
envolvidos eram muito diversos e extrapolava o limite pensado inicialmente pelo
Consrcio que, at aquele momento, era o brao operacional da Cmara,
comeou a se veicular a idia da criao de uma Agncia de Desenvolvimento.
129
A Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC, criada em 27
de outubro de 1998, fruto da Cmara Regional do Grande ABC. A Agncia
uma OSCP, foi criada para otimizar os trabalhos da Cmara Regional e oferece
suporte tcnico ao processo de modernizao e fomento empresarial da Regio
do Grande ABC. 49% das aes da Agncia so do Poder Pblico (Consrcio
ntermunicipal do Grande ABC) e 51%, da sociedade civil associaes
comerciais do ABC, CESPs do ABC, sindicatos de trabalhadores do ABC,
SEBRAE, empresas do Plo Petroqumico de Capuava e universidades da regio.
O seu principal objetivo promover o desenvolvimento econmico
sustentvel da regio por meio da criao e manuteno de Banco de Dados
socioeconmicos, fomento do "Marketing Regional e criao de um fundo de
apoio e financiamento de pequenas e mdias empresas da Regio. Na realidade,
os principais projetos desenvolvidos pela Agncia hoje em dia so os Arranjos
Produtivos Locais, o Centro de nformao e Apoio Tecnologia do Plstico e as
ncubadoras de Empresas.
O Projeto dos Arranjos Produtivos Locais foi criado em agosto de 2004, em
parceria com o SEBRAE de So Paulo, que fornece apoio tcnico e financeiro. O
objetivo do projeto capacitar e estimular o crescimento de mdias, pequenas e
microempresas dos setores de plstico, ferramentaria e autopeas, instaladas nos
sete municpios da Regio do Grande ABC.
O Centro de nformao e Apoio ao Plstico CAP teve incio em
setembro de 2005 a partir de demandas do APL de Plsticos e seus parceiros so
a Fundao Santo Andr, o nstituto de Pesquisas Tecnolgicas (PT), da USP e
Finep (Governo Federal). Seu objetivo fortalecer a vocao industrial da regio
no setor plstico por meio do apoio ao desenvolvimento tecnolgico de pequenas
e mdias empresas do setor.
130
A Agncia apia ainda duas incubadoras de empresas da Regio do
Grande ABC: ncubadora de Empresas Baro de Mau, criada em 2001, em
parceria com SEBRAE de So Paulo e Prefeitura de Mau, e n.Nova
ncubadora Tecnolgica de Santo Andr, criada em 2002, em parceria com
SEBRAE de So Paulo e a Prefeitura de Santo Andr.
Atualmente, a arena de maior disputa regional e maior visibilidade e
considerao aos olhos da sociedade poltica do ABC a Agncia de
Desenvolvimento.
ConcIuso
Afinal, por que surgem as instncias regionais no Grande ABC? Esta seo
busca resgatar a anlise feita at agora e ampar-la de forma mais sistematizada
sob a orientao das teorias articuladas com as trs vertentes neo-
institucionalistas que foram discutidas em captulos anteriores: escolha racional,
capital social e formao de agenda.
A criao das instituies de cooperao regional do ABC no prescindiu,
no que tange ao processo de convencimento dos atores envolvidos, de uma
anlise de custo benefcio da ao que seria empreendida. Assim, a anlise
racional foi elemento importante para o processo de convencimento. Formulado o
problema e encontrada uma alternativa para sua resoluo, h que se convencer
os demais atores envolvidos com a regio, ou seja, os prefeitos e os municpios,
de que a ao coletiva em torno de uma nova institucionalidade compensa.
A relao de custo benefcio como argumento no processo de
convencimento foi favorvel, no s para criar o Consrcio, como tambm para
mant-lo principalmente no perodo de 1993 a 1996, quando os prefeitos no
priorizaram a ao regional.
Nesses termos, Abrucio e Soares explicam que:
"(...) muitos dos atores locais, pouco a pouco, tomando
uma postura de organizar-se regionalmente,
constituindo uma ao coletiva contra a crise.
131
Ressalte-se que nem todos os grupos atuaram na
mesma intensidade (...), bem como nem todas as
questes tiveram o mesmo potencial agregador. De
todo o modo, as dificuldades econmicas colocaram
grande parte da regio sob um dilema: ou se reagia
coletivamente, ou se corria o risco de todos perderem,
em propores diferentes, porm com um impacto de
soma-negativa no geral (ABRUCO e SOARES, 2001.
P. 152).
Deve-se considerar ainda que ao longo do processo, em sua primeira fase,
a criao do Consrcio com a formao de uma pequena burocracia interna e com
o "espraiamento da idia da cooperao e da ao regional, formou um novo ator
poltico (o prprio consrcio) com uma pequena rede em torno de si.
Paralelo ao processo de convencimento e ao uso e percepo da
racionalidade no que tange ao empreendimento de uma ao coletiva, h que se
considerar na anlise do complexo processo de formao do conjunto de
instituies no ABC o fator cultural da regio e a identidade regional construda ao
longo do tempo.
A partir dessas consideraes, h quem diga (autores mais propensos s
anlises culturalistas ou em identificar capital social nos processos cooperativos)
que a cooperao entre municpios no ABC produto, por um lado, de uma
cultura e de um acmulo histrico que tendem ao trabalho cooperativo, e por
outro, por uma rede de relaes previamente constitudas.
Evidentemente, a identidade regional, sob vrias dimenses econmica,
histrica, cultural, social e poltica sempre foi forte no Grande ABC, e indicam, de
alguma forma, um acmulo histrico em termos de cooperao dos atores, pelo
menos em setores especficos (que acabam por garantir certa identidade
regional). Como exemplos dessa "tradio, citam-se a atuao forte das
comunidades eclesiais de base da greja Catlica (principalmente a partir da
dcada de 70), do movimento sindical e, tambm, de associaes comerciais e
industriais (ABRUCO e SOARES, 2001; DANEL, 2001).
Evidentemente que esse fator contribuiu para propiciar cooperao. Ao
mesmo tempo, deve-se considerar entretanto que as arenas de participao dos
132
diversos atores, seus interesses, suas concepes de mundo, so diferentes e
essa diferena fazia com que muitos deles atuassem em arenas diferentes, de tal
modo que a participao e a cooperao pode ser observada como ao inter-
grupo, e no necessariamente entre grupos.
Assim, a tradio regional importante, mais importante talvez tenha sido o
sentimento de pertencimento desses atores e a identidade regional como
"cimento para dar liga a articulao regional. Ainda assim, a articulao
propriamente dita no fruto automtico dessa tradio, de tal modo, que h
necessidade de explorar outros fatores para buscar uma explicao mais plausvel
ao fenmeno da cooperao regional no Grande ABC.
A idia de formao de agendas de governo, no sentido de buscar
elementos explicativos para o complexo processo de formao das instituies de
cooperao regional no ABC, plausvel.
A abordagem utilizada aqui aquela proposta por Kingdon (1985), segundo
a qual a introduo de determinado tema na agenda dos governos dada pela
confluncia de trs fluxos interdependentes.
O primeiro fluxo busca entender como determinada situao transforma-se
em problema passvel de deter a ateno do governo.
Com relao ao primeiro fluxo, o que se observa a formulao de pelo
menos dois problemas que se desdobram. O primeiro, da baixa urbanidade, que
se desdobrou em dois outros: o de problema ambiental, que do ponto de vista dos
atores envolvidos com o processo de constituio do Consrcio seria encarado
mais como um problema de investimentos em infra-estrutura; e o problema da
baixa urbanidade em termos da escassez de equipamentos pblicos regionais
que, neste caso, sim, h uma relao direta com o setor de infra-estrutura
propriamente dita.
Outra situao regional enunciada como problema a que diz respeito ao
desenvolvimento econmico.
133
Deste modo, percebe-se ento que a identidade regional e todo o "capital
social existente poderiam ser canalizados para o enfretamento conjunto dos
problemas que os atores regionais reconheciam como comum (os dois enunciados
acima).
As solues e alternativas para a resoluo do problema so as "aes
coletivas regionais por meio da criao de uma organizao regional. Em
princpio foi o Consrcio, articulado no setor de bacias hidrogrficas.
Por que articulado por meio deste setor, se o tema ambiental em termos
gerais no era o mais convincente?
Por que, a ao regional por meio de bacias estava mais amplamente
amparada em legislaes e porque havia recursos do Fundo de Bacias
Hidrogrficas que poderiam ser acionados.
Desde o incio, entretanto, os temas tratados pelo consrcio eram mais
abrangentes que os especficos da questo hdrica. Este em si no era capaz de
sensibilizar e mobilizar os atores polticos regionais.
Ento, estavam formulado o problema e indicada a alternativa de soluo. A
quem cabia a deciso poltica e seria o "empreendedor poltico responsvel pelo
convencimento dos outros atores e da introduo do problema e de sua soluo
na agenda regional?
No caso do Grande ABC, os atores polticos eram os prefeitos. O
empreendedor poltico que encabea a formulao do problema, e a figura
presente tanto na execuo quanto no processo de convencimento Celso
Daniel.
Na primeira fase de implantao do Consrcio, Celso Daniel contava com o
cenrio poltico favorvel, com a presena de trs dos sete prefeitos sendo do PT.
Depois, dado o novo quadro poltico regional (condicionante de suas
aes), com apenas um prefeito petista, Celso Daniel fortalece o "Movimento Vote
no ABC e, em seguida, cria o Frum da Cidadania, com outros atores
(empresrios e sindicatos, por meio de suas organizaes; dentre outros). Nesta
134
fase, portanto, condicionado pela conjuntura, Celso Daniel, estrutura outra arena,
a partir de atores j existentes e da experincia prvia, para fortalecer a idia da
ao regional. Nesta fase, dada a entrada de novos atores, entram tambm novos
interesses, e se reconfigura a agenda, com nfase ainda maior na questo do
Desenvolvimento Econmico.
O retorno de Celso Prefeitura de Santo Andr com outros trs prefeitos
petistas nas prefeituras da regio e Maurcio Soares (ex-petista eleito pelo PSDB),
o Consrcio se fortalece novamente.
No entanto, os atores envolvidos com o Frum no tm assento no
Consrcio, restrito aos prefeitos.
Da, mantm-se o Frum, at que um novo ator (o governo do Estado de
So Paulo) prope a formao de uma Cmara de Desenvolvimento.
A Cmara, finalmente, cria as condies para a formao da Agncia de
Desenvolvimento, brao operacional do referido Frum.
Percebe-se, portanto, resumidamente, que para o caso do ABC os
argumentos de custo e benefcio em termos de ao regional foram importantes,
mas no foram essenciais para a formao de uma organizao regional. Somado
a isso, o fator cultural e a insero de novos atores (e, portanto, a expanso da
rede de articulao em torno dos temas regionais) aumentavam abrangncia
temtica do Consrcio, dando origem a outras organizaes.
No entanto, a construo dos argumentos, a identificao dos atores, o
processo de convencimento dos atores dependia de um "empreendedor poltico
(Celso Daniel), evidentemente com apoios importantes ao longo do processo
(como foi o apoio de Mauricio Soares e de Mario Covas).
A morte de Celso e o enfraquecimento das organizaes regionais parecem
que esto diretamente relacionados.
A manuteno das instituies, por outro lado, corrobora o argumento da
escolha racional de que a manuteno por inrcia das instituies constitudas
menos custoso que seu fechamento. Deve-se considerar neste caso, o surgimento
135
de uma pequena burocracia em torno do Consrcio e das instituies bem como o
acmulo simblico da experincia impregnado na regio, como elementos que
ajudam na manuteno das organizaes existentes.
136
CaptuIo 5:
Os Consrcios Intermunicipais de Sade de Minas Gerais
Introduo
O tema dos Consrcios ntermunicipais de Sade bem como dos
Consrcios em Minas Gerais foram intensamente estudados em Lima e Pastrana
(2000a), Lima e Pastrana (2000b) e Rocha e Faria (2004).
Este captulo se respalda tanto nos estudos acima citados quanto em
entrevistas realizadas com o Doutor Rafael Guerra, ex-diretor da Faculdade de
Cincias Mdicas de Minas Gerais, um dos articuladores dos prineiros Consrcios
ntermunicipais de Sade (CS) em Minas Gerais, ex-secretrio estadual de Sade
de Minas Gerais, e atual Deputado Federal (PSDB-MG).
O objetivo deste captulo reconstituir a formao histrica dos primeiros
CS-MG, buscando identificar os atores envolvidos com sua constituio, bem
como os mecanismos utilizados ao longo do processo de formao dos referidos
CS-MG e de disseminao dos CS pelo estado mineiro.
No caso dos CS-MG, houve alguma induo externa ao territrio que
estimulou a criao de 70 CS at o ano de 1999? E se sim, que induo foi essa?
Alm do estmulo externo, objetivou-se aqui levantar quais eram as redes de
relaes previamente constitudas e que atores estavam envolvidos nas regies
onde os primeiros CS se instalaram?
137
Para os propsitos desta pesquisa, tambm se buscou fazer um estudo
sobre a formao de agendas de governos, considerando a abordagem dada por
Kingdon (1985) que contempla a confluncia de trs fluxos interdependentes: (1)
como determinada situao transforma-se em problema passvel de deter a
ateno do governo; (2) como respostas e alternativas a determinados problemas
so desenvolvidos por tcnicos e comunidades de gestores de polticas pblicas;
e (3) quem e como, do ponto de vista poltico, define que problemas so
relevantes e que solues so pertinentes. A juno dos trs fluxos ocorre em
dado momento chamado de janeIa de oportunidade e feita pela presena e
perspiccia do empreendedor poItico.
Diferentemente dos outros estudos de caso abordados nesta pesquisa, este
caso diz respeito criao de diversos CS em um Estado ao longo de
determinado perodo. Em Minas Gerais, minha hiptese de que o ex-Diretor da
Faculdade de Cincias Mdicas e, mais tarde, Secretrio de Sade do Estado,
Rafael Guerra
63
foi o empreendedor poltico, que soube convencer os atores locais
e criar ferramentas para a criao de Consrcios ntermunicipais de Sade.
E, mais uma vez, diferentemente dos outros estudos de caso abordados
neste trabalho, o caso mineiro teve como empreendedor poltico uma pessoa de
fora das microrregies envolvidas. Em um primeiro momento, Rafael Guerra
exercia o papel de Diretor de uma Faculdade de Cincias Mdicas e estava
interessado em como potencializar o trabalho de seus alunos e, em um segundo
momento, era o responsvel pela pasta de sade do Estado e estava interessado
na formulao de uma poltica pblica estadual, a partir da organizao dos
municpios em CS.
No primeiro momento, quando Guerra era o Diretor da Faculdade de
Cincias Mdicas e teve a iniciativa de criao de CS, cumpriu apenas papel de
formulador de poltica pblica. No entanto, ao se tornar Secretrio de Sade do
63
Rafael Guerra foi, inicialmente (1992), diretor da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas
Gerais que iniciou o processo de CS no Estado mineiro; em seguida, Secretrio de Sade do
Estado de Minas Gerais; e finalmente Deputado Federal, responsvel pela apresentao de um
Projeto de Lei que buscou regular o funcionamento dos Consrcios ntermunicipais no pas.
138
Estado, alm de formulador de poltica pblica, exerceu tambm o papel de
poltico. Vale reforar que Guerra Deputado federal pelo Estado de Minas Gerais
e est em seu terceiro mandato. Entre suas aes enquanto parlamentar, pode-se
destacar a sua proposta de lei para criao de Consrcios ntermunicipais
Pblicos, que serviu de base (assim como outra proposta de lei do atual Governo
federal) para a atual Lei 11.107, de 06 de abril de 2005.
Este captulo est organizado em trs sees, alm desta introduo e das
concluses.
Os Consrcios de Sade em Minas Gerais
De acordo com o BGE (2001), havia no Brasil, em 2001, 1969 municpios
envolvidos com Consrcios ntermunicipais de Sade (CS). No houve setor que
mobilizou maior nmero de municpios que o setor sade. Esse envolvimento
ocorreu de forma homognea em todos os Estados?
No. Observou-se que o maior nmero de municpios envolvidos com os
CS ocorreu em Minas Gerais (688 dos 853 municpios). Em termos percentuais,
este nmero s foi menor que os Estados do Paran (87%) e Esprito Santo
(85%). Nesta poca j havia ocorrido um "refluxo de consorciamento em Minas
Gerais. O pico de municpios consorciados em MG ocorreu no perodo 1995-1998
(exatamente no perodo em que Rafael Guerra foi Secretrio Estadual de Sade).
Dada a intensidade de consorciamento de municpios ao longo do perodo
1995-1998, pretende-se nas prximas sees verificar a gnese desse processo,
ainda na poca em que Rafael Guerra era Diretor da Faculdade de Cincias
Mdicas de Minas Gerais, o detalhamento dos primeiros Consrcios, e sua
expanso.
O Consrcio IntermunicipaI de Sade do AIto So Franciso (CISASF)
O primeiro Consrcio ntermunicipal de Sade (CS) de Minas Gerais (MG),
no perodo recente, surgiu em 1993, no pequeno municpio de Moema (6.500
139
habitantes), na regio do Alto So Francisco, e recebeu o nome de CS do Alto
So Francisco
64
.
A origem remota deste Consrcio o programa "nternato Rural, concebido
pelo Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas Gerais, Rafael Guerra,
em 1989. O Programa consistia em fazer com que os alunos do quinto ano do
curso de Medicina passassem dois meses e meio fixos em uma cidade do interior.
O "estgio, na ocasio, era realizado em dupla.
Segundo Relatrio de Pesquisa da Fundao Joo Pinheiro (FJP, 1996):
"O processo de criao deste Consrcio iniciou-se com
a reforma curricular da Faculdade de Cincias
Mdicas, que implementou ao final dos anos 80 um
novo modelo de docncia, com o objetivo de resgatar o
papel social da Universidade. Professores e alunos
prestariam assistncia populao do interior do
Estado, propiciando a resoluo da maior parte de
seus problemas de sade, num processo de
reorientao da formao do mdico generalista.
Para cada dupla de alunos que se deslocava para o interior, havia uma
superviso exercida por um professor: clnica, pediatria, ginecologia e cirurgia. A
superviso se revezava. Como Minas Gerais muito grande, procurou-se formar
"ncleos. O primeiro ncleo foi formado no Alto So Francisco. A realizao da
superviso dependia do bom entendimento com o prefeito do municpio
65
. O
projeto, na verdade, dependia do Poder Pblico.
64
A Ata de instalao do Consrcio ntermunicipal de Sade dos Municpios da Microrregio do
Alto So Francisco (CSASF) foi assinada em outubro de 1993 pelos prefeitos de 14 municpios:
Arajos, Bom Despacho, garatinga, guatama, Martinho Campos, Moema, Nova Serrana,
Perdigo, Pedra do ndai, Lagoa da Prata, Leandro Ferreira, Santo Antonio do Monte, Luz e
Japaraba. Tambm assinaram a Ata de instalao do CSASF o Secretrio de Estado da Sade, o
Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas Gerais, o Presidente da Associao
Microrregional dos Municpios do Alto So Francisco (AMASF), vereadores, representantes da
sociedade civil, da imprensa, dentre outros.
65
A primeira tentativa de constituio de ncleo foi feita na Regio do Vale do Jequitinhonha,
regio mais pobre de Minas Gerais. No entanto, por falta de entendimento com o Poder Pblico
Local, no se constituiu o Ncleo de "nternato Rural.
140
No caso da Regio do Alto So Francisco, deve-se considerar que nessa
regio havia um hospital localizado no municpio de Moema. O hospital estava
pronto e fechado porque no tinha mdico e tampouco recursos municipais para
financiar o seu funcionamento.
Nas palavras de Alves (1995), o hospital nasceu de um erro de
planejamento:
"a mulher do Dr. Jos Agenor, hoje [1995] coordenador
do Projeto Nordeste do Ministrio da Sade, nasceu
em Moema, municpio de 6.500 habitantes, no Alto So
Francisco, em Minas Gerais. Usando seus
conhecimentos na Organizao Pan-Americana de
Sade (OPAS), Agenor conseguiu recursos para l
construir um pequeno hospital. Depois de pronto, o
prefeito descobriu no ter nem mdicos, nem dinheiro,
nem doentes suficientes para manter o hospital.
O hospital tinha mobilirio, equipamento, instrumental cirrgico, vesturio,
mas no tinha recursos para custear sua manuteno. O prefeito do municpio de
Moema, sabendo do Programa "nternato Rural, procurou o ento Diretor da
Faculdade de Cincias Mdicas, Rafael Guerra.
A Faculdade, por sua vez, tinha profissionais qualificados em diversas
especialidades mdicas que representavam parte significativa do custo de
manuteno de qualquer hospital. Ento Guerra aceitou o desafio e a
oportunidade e adotou o hospital como referncia para o "nternato Rural,
disponibilizando, professores e, em seguida, residentes de medicina geral e
comunitria.
A Prefeitura de Moema, por sua vez, por meio de repasses de recursos do
SUS (Governo Federal e Gvoerno Estadual), conseguia financiar parte do custo
operacional do Hospital (aquisio de material de consumo, dentre outros).
O bom resultado da parceria implicou no aumento da demanda por
atendimentos. Moema tornou-se referncia regional em assunto de Sade. O
hospital passou a atender pacientes de vrios municpios da regio, o que
significava aumento da quantidade de trabalho e, por conseguinte, do custo de
manuteno do hospital. O prefeito de Moema no tinha recursos adicionais para
141
aplicar no hospital e o diretor da Faculdade de Cincias Mdicas no achava
correto usar os recursos provenientes das mensalidades pagas pelos alunos no
custeio do hospital.
Diante do impasse, Guerra (ento diretora da Faculdade) comeou a
pensar na possibilidade da formao do que viria a se chamar Consrcio
ntermunicipal de Sade do Alto So Francisco (CSASF).
Do ponto de vista do que chamamos de formao de agenda dos governos,
o caso relatado nos indica a transformao de duas situaes especficas em dois
problemas, quais sejam, insuficincia de recursos financeiros (pblicos) para o
provimento de servios hospitalares por parte da Prefeitura de Moema; e a ao
fragmentada e isolada dos municpios para o enfrentamento de problemas comuns
a eles
66
.
Diante do reconhecimento dos atores em cena, dos recursos existentes e
da situao publicamente reconhecida como problema, o que fazer?
Em outros termos, h um problema tpico de ao coletiva, segundo o qual
os atores em jogo dispem de recursos para a resoluo de um problema comum,
mas falta coordenao e confiana entre os atores para a implementao de uma
ao conjunta. Assim, diante de tal fato, o que fazer?
Uma alternativa para a resoluo do problema seria a constituio de um
consrcio setorial, na rea de sade.
Mas no se tinha conhecimento de como formar um Consrcio. Em
entrevista, Rafael Guerra revela que s havia ouvido falar de um Consrcio
(precedente) em funcionamento, no municpio de Penpolis (SP). Alm disso,
tomara conhecimento, por intermdio de um ex-aluno, da existncia de Consrcios
ntermunicipais italianos na rea de gerao e transmisso de energia eltrica.
66
A ao isolada e fragmentada dos municpios anteriormente a formao do CSASF
reconhecida pelas lideranas e pelos prefeitos locais. Em outras palavras, seus relatos expressos
no Relatrio de Pesquisa da Fundao Joo Pinheiro (FSP, 1996), reconhecem que a ao dos
prefeitos era geralmente deslocar os pacientes de um municpio para outro, por meio de
ambulncias. No se resolvia o problema do paciente e, alm disso, se transferia a
responsabilidade da assistncia pblica sade para outro municpio.
142
Ento, procurou se aprofundar no conhecimento das referidas experincias,
com apoio da assessoria jurdica da Faculdade, e adaptar as idias para o caso
prtico do Alto So Francisco.
Assim, Guerra desenvolveu um Modelo de Consrcio ntermunicipal de
Sade (CS), por meio do qual cada prefeitura, ao aderir ao CS, repassaria 1% do
seu Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
67
.
Guerra, com o apoio do Prefeito de Moema e do Secretrio de Sade do
municpio vizinho (municpio de Luz), procurou os prefeitos das cidades da regio.
De acordo com a entrevista realizada com Rafael Guerra, neste processo
de convencimento, houve o caso em que a Cmara Municipal de Lagoa da Prata
resistiu adeso de seu municpio proposta do Consrcio. Dessa maneira, o
prprio Rafael Guerra props-se a se reunir com os vereadores de Lagoa da Prata
e imediatamente ampliou o convite a todos os vereadores dos municpios
interessados para explicar o que era o CS e como funcionaria, bem como as
vantagens para cada municpio envolvido.
Realizada a audincia pblica, os vereadores convenceram-se da
importncia deste tipo de ao coletiva. O jogo se inverteu. A partir de ento, os
vereadores passaram a pressionar os prefeitos para que aderissem rapidamente
ao Consrcio.
As Cmaras Municipais, no caso especfico do primeiro Consrcio
ntermunicipal de Sade de Minas Gerais, mostraram-se um ator poltico
relevante.
De acordo com entrevistas realizadas por pesquisadores da Fundao Joo
Pinheiro (FJP, 1996), dois anos depois da criao do CSASF, as dificuldades
descritas pelos atores envolvidos com o Consrcio diziam respeito falta de
confiana entre os prefeitos, falta de experincia em realizar aes conjuntas,
67
FPM a sigla do Fundo de Participao dos Municpios composta por 22,5% do mposto sobre
Produtos ndustrializados (P) e do mposto de Renda (R). Este fundo, constitudo no mbito do
governo federal, repassado para os municpios tendo a populao como parmetro distributivo.
De acordo com as regras de distribuio do FPM, quanto maior o municpio, menor o volume de
recurso a ele repassado.
143
prtica de buscar solues (ou falsas solues) isoladas, e falta de
conhecimento por parte dos prefeitos do que era um Consrcio. Para o prefeito de
Lagoa da Prata, a grande dificuldade dos prefeitos no era viabilizar o Consrcio e
sim compreender o Consrcio (Relatrio da Fundao Joo Pinheiro, 1996: 96).
Ainda segundo o relatrio da Fundao Joo Pinheiro (FJP, 1996), outra
dificuldade encontrada pelos prefeitos era relacionada s divergncias partidrias:
"Alguns prefeitos consideravam que esta unio de
esforos poderia no dar certo por pertencerem a
partidos diferentes (Relatrio da Fundao Joo
Pinheiro, 1996: 96).
No processo de convencimento, Guerra, como ator externo ao jogo poltico-
partidrio local, utilizou-se, primeiramente, dos bons resultados do servio j
prestado; em seguida da demonstrao do baixo custo que cada municpio teria
para manuteno do Consrcio (1% do FPM) frente aos benefcios trazidos
poltica regional/municipal de sade. De acordo com seus argumentos, a baixa
adeso dos municpios implicaria no afastamento da Faculdade de Cincias
Mdicas da manuteno do hospital. A conseqncia seria a diminuio da
qualidade do servio de sade prestado na regio e a ineficincia na alocao dos
vrios recursos dispersos no territrio: recursos humanos, institucionais e
financeiros.
Dessa forma, fica evidente o papel relevante de Guerra no processo de
criao do CSASF. Ele teve a capacidade de identificar, organizar e sistematizar
os problemas que os municpios da regio estavam passando, quais sejam, o alto
custo para os poderes pblicos locais manterem servio de sade com qualidade,
e a dependncia de servios mdicos e servios de sade de outros municpios
maiores (incluindo Belo Horizonte e So Paulo); e alm disso, adaptou uma
soluo para o problema local e convenceu os atores polticos locais de quais
eram os problemas identificados e de qual era a soluo plausvel.
O prefeito de Santo Antnio do Monte, por exemplo, em entrevista
concedida a pesquisadores da Fundao Joo Pinheiro (1996), revelou que a
adeso de seu municpio ao CSASF ocorreu porque, ele, na condio de prefeito,
144
precisava "buscar solues pra os problemas de sade em [sua cidade], com
agilidade e qualidade no atendimento, [por meio do] servio prestado no Hospital
Universitrio.
Os prefeitos convenceram-se de que a ao coletiva seria proveitosa para
cada um deles. Ainda assim o Consrcio comeou a funcionar somente em 1993,
no incio com a adeso formal de 14 municpios e adeso real de apenas quatro
municpios
68
. Os municpios cujos prefeitos assinaram a ata de instalao eram:
Arajos, Bom Despacho, garatinga, guatama, Martinho Campos, Moema, Nova
Serrana, Perdigo, Pedra do ndai, Lagoa da Prata, Leandro Ferreira, Santo
Antnio do Monte, Luz e Japaraba.
Uma vez formado o Consrcio, deve-se dizer que suas aes, desde sua
formao, foram desenvolvidas de forma gradual e sempre com o devido cuidado
para no afrouxar os laos de confiana que se buscava construir ao longo do
processo:
"A implementao das atividades assistenciais pelo
Consrcio tem se dado de forma gradual, com enfoque
parcial, mas com iniciativas no sentido de abranger a
globalidade da capacidade instalada da rede
microrregional de sade, e diferenciada no que se
refere aos instrumentos de formalizao dos vnculos e
ao establelecimento das contrapartidas.
Uma ao importante do Consrcio ocorrida em 1995, foi a absoro do
Hospital Professor Baslio, localizado em Moema, pelo prprio Consrcio. Essa
absoro ocorreu por meio de um Convnio Geral de Cooperao entre a
Fundao Educacional Lucas Machado da Faculdade de Cincias Mdicas de
Minas Gerais (FELUMA), o Consrcio e a Prefeitura de Moema, segundo o qual
Prefeitura de Moema, FELUMA e o Consrcio se co-responsabilizam pelo
funcionamento e pela manuteno do Hospital.
Segundo o Convnio (FJP, 1996: 92-93):
A Prefeitura Municipal de Moema cede "ao Consrcio, com a intervenincia
da FELUMA, em regime de comodato e atravs de instrumento prprio,
68
O CS do Alto So Francisco chegou a contemplar 25 municpios.
145
pelo prazo de 30 anos, o imvel constitudo pleo 'Hospital Professor Baslio'
e seu respectivo terreno com todo o seu material permanente, inclusive
seus instrumentos, equipamentos, mveis e utenslios, linhas telefnicas, e
veculos automotores, e, alm disso, responsabiliza-se pelo financiamento
de 50% das despesas de custeio da rede assistencial.
O Consrcio, j constitudo como pessoa jurdica, recebe "o imvel,
equipamentos, instrumentos, mveis e utenslios mencionados no item
acima, e gerencia "os servios na rea de sade, mdico ambulatorial e
hospitalar populao dos municpios constituintes do Consrcio pelo
mesmo prazo em que perdurar o comodato dos bens mencionados e a
arcar com 50% das despesas de custeio da rede assistencial.
A Fundao Educacional Lucas Machado da Faculdade de Cincias
Mdicas de Minas Gerais (FELUMA) manter o convnio com o Ministrio
de Educao e Cultura (MEC), Ministrio de Previdncia e Assistncia
Social (MPAS) e com o Sistema nico de Sade (SUS), com a
intervenincia da Secretaria de Estado da Sade e repassar para a conta
corrente do Consrcio os repasses de recursos recebidos do SUS
correspondentes ao faturamento do Hospital Universitrio Professor Baslio
ou quaisquer outros recebidos pelo Hospital.
Evidentemente, o municpio de Moema, por contribuir com mais recursos
para o funcionamento do Hospital tinha ateno diferenciada com relao aos
demais municpios.
No entanto, do ponto de vista poltico a concentrao de servios em um
municpio poderia gerar atritos. Ento, para que se organizasse o sistema de
sade regional de forma hierarquizada e minimamente racional em termos de
alocao de recursos e estabelecimento das competncias para a prestao dos
servios de ateno primria, secundria e terciria, foi estabelecido, em 1995,
depois de uma reviso do Estatuto e do Regimento nterno do Consrcio, que:
O nvel de ateno primria clnicas bsicas e preveno ficaria sob a
responsabilidade de cada municpio;
146
O nvel de ateno secundria especialidades, hospital de nvel
secundrio e auxlio diagnstico ficaria sob a responsabilidade do
Consrcio;
O nvel de ateno terciria especialidades, hospital de nvel tercirio e
auxlio diagnstico ficaria sob a responsabilidade do Consrcio, na
medida em que o prprio Consrcio conseguisse dar conta das
responsabilidades relativas ateno de nvel secundria.
Alm da organizao e da hierarquizao das responsabilidades regionais
no que diz respeito poltica de sade, as novas instalaes de Ncleos e
nstitutos relacionados a especialidades secundrias foram feitas em diferentes
municpios, de tal modo que todos os prefeitos e lideranas locais fossem se
sentindo contemplados com o desenvolvimento das aes do Consrcio.
Assim, outros municpios instalaram em seus territrios equipamentos de
sade regional. o caso, por exemplo, do municpio de Iguatama, onde funciona
um Centro de Referncia de OftaImoIogia, cujo investimento foi feito pela
Secretaria Estadual e pelo Ministrio da Sade. A articulao para a instalao do
Centro contou com a fundamental participao da Faculdade de Cincias Mdicas
e dos prefeitos envolvidos. No caso de guatama, merece destaque a anlise feita
por Alves (2000: 18), segundo a qual:
" evidente que uma cidadezinha de oito mil habitantes
no teria nem necessidade, nem dinheiro, para manter
o nico centro de referncia de oftalmologia de toda
Minas Gerais fora de Belo Horizonte. A sua existncia
s foi possvel porque guatama recebe os pacientes
necessitados de tratamento dos olhos das outras 14
prefeituras que participam do consrcio de sade da
regio e, sobrando leitos, do resto do estado tambm.
Cada prefeitura repassa para guatama os recursos do
SUS correspondente ao procedimento mdico feito.
Outro municpio contemplado pela instalao de novos equipamentos foi
Bom Despacho que recebeu um Posto de Atendimento/Emergncia e
NeuroIogia, financiado por meio de recursos do SUS Federal.
147
No municpio de Santo Antonio do Monte, por sua vez, foi instalado o
Instituto da MuIher, financiado com recursos do SUS Municipal.
E finalmente, o municpio de Lagoa da Prata foi contemplada com o Ncleo
de Sade Mental, tambm financiado com recursos do SUS Municipal.
O Consrcio, para o caso de todos estes Centros e nstitutos,
responsabilizou-se pela contratao da mo-de-obra.
Ao todo o CSASF tem um quadro funcional com 62 servidores, dos quais
sete (07) alocados na Sede do Consrcio (municpio de Luz); 51 alocados no
Hospital Universitrio Professor Baslio (municpio de ); dois (02) alocados no
Ncleo de Sade Mental; e outros dois (02) alocados no nstituo da Mulher. Na
Sede do CSASF funciona o sistema de agendamento de consultas do Consrcio.
Tanto a sede quanto as Secretarias Municipais de Sade dos municpios que
compem o Consrcio dispem de equipamento de informtica, adquiridos com
recursos captados pelo prprio CSASF junto ao Ministrio da Sade. Do ponto de
vista operacional, os recursos para o referido financiamento foram alocados na
Fundao Lucas Machado.
Assim, o Consrcio ntermunicipal de Sade do Alto So Francisco
(CSASF) tornou-se a ponta da lana para a formao do Consrcio ntermunicipal
de Sade dos Municpios da Microrregio do Alto Rio Grande (CSMARG), e de
tantos outros no Estado de Minas Gerias.
O Consrcio IntermunicipaI de Sade dos Municpios da Microrregio do
AIto Rio Grande (CISMARG)
O segundo Consrcio ntermunicipal de Sade constitudo sob influncia e
trabalho do diretor da Faculdade de Cincias Mdicas, Rafael Guerra, foi o CS
dos Municpios da Microrregio do Alto Rio Grande CSMARG. A sua formao
se deu de forma semelhante ao CS do Alto So Francisco.
De acordo com Rocha e Faria (2004):
148
"Em 1992, a direo da Faculdade de Cincias
Mdicas prope uma parceria prefeitura de Santo
Antnio do Amparo para transformar a policlnica
municipal ali existente em um hospital universitrio. O
objetivo nesse caso era criar condies para criao de
vagas de residncia mdica destinadas aos seus
alunos. (ROCHA e FARA, 2004. P. 27).
Assim como Moema, o Hospital Universitrio de Santo Antnio do Amparo
comeou a atender a populao dos municpios vizinhos. Quando a Faculdade de
Cincias Mdicas, sob orientao e coordenao de seu diretor, Rafael Guerra, e
o prefeito do municpio de Santo Antnio do Amparo propuseram aos outros
prefeitos a formao de um Consrcio, a resistncia logo apareceu.
"Porm, a realidade se impunha: a necessidade de
sustentar a oferta dos servios para a populao da
regio demandava cooperao. Assim, em 1993 os
prefeitos assinam um termo de intenes para a
criao do CSMARG, que contava com 21 municpios
consorciados (ROCHA e FARA, 2004. P. 27 e 28).
Os municpios participantes do CSMARG, quando da sua criao, eram:
Aguanil, Bom Sucesso, Campo Belo, Candeias, Cana Verde, Carmpolis de
Minas, Carrancas, Cristais, bituruna, jac, nga, tumirim, Lavras, Luminrias,
Nepomuceno, Oliveira, Perdes, Ribeiro Vermelho, Santana do Jacar, Santo
Antnio do Amparo e So Francisco de Paula.
O CSMARG funcionou nas instalaes fsicas e utilizou a estrutura de
apoio administrativo da Associao Microrregional de Municpios do Alto Rio
Grande AMALG. Durante os anos de 1993 e 1994, as cmaras de vereadores
dos municpios interessados aprovaram as leis municipais autorizativas.
Desde sua fundao, conforme estabelece o artigo 5 do Estatuto do
Consrcio, as finalidades do CSMARG so as seguintes (Relatrio da Fundao
Joo Pinheiro, FJP, 1996:71):
"- representar o conjunto dos Municpios que o
integram em assuntos de interesse comum, perante
quaisquer outras entidades, especialmente perante as
demais esferas constitucionais do governo;
- planejar, adotar e executar programas e medidas
destinadas a promover e acelerar o desenvolvimento
149
scio-econmico da regio compreendida no territrio
dos Municpios consorciados, na medida em que se
interfira nos fatores condicionantes e determinantes da
sade;
- planejar, adotar e executar programas e medidas
destinadas a promover a sade dos habitantes da
regio e implantar os servios afins.
O problema que deu origem ao CSMARG foi novamente um dilema de
ao coletiva que culminou na incapacidade do Hospital Universitrio de Santo
Antnio do Amparo em atender toda a populao que procurava seus servios.
O Hospital Universitrio de Santo Antnio do Amparo era procurado pela
populao de inmeros municpios vizinhos que, muitas vezes, adotavam como
poltica de sade a compra de ambulncia no propriamente para resolver os
problemas de sade da populao local, mas para transferir a responsabilidade de
garantir o acesso sade a municpios da regio que possuam algum tipo de
atendimento hospitalar.
Para se ter uma idia dessa situao em que o municpio transfere
problema a outro, sem no entanto, remunerar pela transferncia, emblemtico o
caso do municpio de Campo Belo que chegou a criar uma linha de nibus que ia
de um municpio ao outro, to grande era o fluxo de pacientes para o hospital.
Diante de tal situao:
"Numa tentativa de resoluo, a Faculdade buscou
aumentar o nmero de professores para
atendimento e at um hotel local foi transformado
em residncia para mdicos. A Prefeitura tambm
enfrentava dificuldades na manuteno de
transporte e alimentao para todo o pessoal
mdico, docentes e residentes. E o mais
importante, o hospital estava se tornando
deficitrio, atendendo exclusivamente pelo SUS.
(Relatrio da Fundao Joo Pinheiro, FJP, 1996:
71).
Alm da incapacidade de o hospital atender a populao regional, as
Prefeituras tambm no tinham capacidade de assumirem todos os custos de
150
servios de sade no municpio. Segundo depoimento dado pelo Prefeito de
Perdes aos pesquisadores da Fundao Joo Pinheiro (FJP, 1996: 74):
"antes o pessoal no ia buscar ajuda na Secretaria
de Sade, eles se dirigiam ao prefeito que tinha de
resolver todos os problemas, tais como,
encaminhar e pagar mdicos, exames, remdios,
etc..
Da mesma maneira que ocorreu na regio do Alto So Francisco, Rafael
Guerra visitou todos os municpios, cuja populao procurava atendimento no
Hospital, e organizou uma reunio geral com prefeitos, secretrios municipais de
sade e vereadores, apresentando o problema e trazendo uma soluo
cooperao intermunicipal na rea da sade (dando o exemplo de Moema).
Ao longo do processo de conversas e convencimentos, Guerra foi
superando a resistncia encontrada, at que em junho de 1993, os prefeitos
assinarem o termo de intenes para a criao do CSMARG.
A criao tanto do CSMARG quanto do CSASF foi fruto de uma proposta
de integrao do ento diretor da Faculdade de Cincias Mdicas com as
Prefeituras Municipais, tendo em vista o funcionamento dos hospitais
universitrios localizados em Moema (CSASF) e Santo Antnio do Amparo
(CSMARG). Alm do investimento nos hospitais universitrios, os Consrcios
viabilizaram a implantao de ateno clnica especializada em oftalmologia,
psiquiatria, gastroenterologia, otorrinolaringologia e fonoaudiologia no Alto Rio
Grande; e em psiquiatria, neurologia e um programa de ateno integral sade
da mulher, no Alto So Francisco. Nesta Microrregio, integrou-se ao Consrcio o
Centro de Oftalmologia de guatama.
Os Consrcios Intermunicipais de Sade (CIS) como PoItica PbIica
EstaduaI
Em 1994, Rafael Guerra foi convidado por Eduardo Azeredo (ento
candidato a governador de Minas Gerais pelo PSDB) a participar da elaborao de
151
seu programa de governo. Eleito, Azeredo convidou Guerra para assumir a
Secretaria de Sade.
Entre as trs prioridades definidas pelo Programa de Governo de Azeredo e
estabelecidas pelo novo secretrio de Sade, estava a criao dos Consrcios
ntermunicipais de Sade em todo o Estado de Minas Gerais
69
, por meio de apoio
aos municpios. As aes realizadas pela Secretaria Estadual de Sade para
auxiliar na implementao dos Consrcios eram as seguintes:
Organizao de reunies com os prefeitos;
Orientao sobre a elaborao de lei e aprovao pelas cmaras
municipais da participao dos municpios e da sugesto de repasse entre
1% e 3% do FPM para manuteno dos CS;
Orientao elaborao e aprovao pelos prefeitos do estatuto dos CS;
Orientao eleio da cidade-sede e do presidente, vice-presidente e
secretrio geral do Consrcio;
Orientao para criao do Colegiado de Deliberao e Controle, do
Conselho Diretor (constitudo pelos prefeitos), do Conselho Tcnico-
executivo (constitudo pelos secretrios de sade) e do Conselho Curador e
Fiscal (constitudo por um representante de cada Conselho Municipal de
Sade) (ROCHA e FARA, 2004. P. 28 e 29)
Este trabalho resultou na criao de 66 Consrcios ntermunicipais de
Sade, envolvendo 698 municpios (ver tabela 7), ao longo do perodo que se
estende de 1995 a 1998, ou seja, ao longo da gesto do Governador Eduardo
Azeredo,. Em 1997, foi constitudo o Colegiado dos Secretrios Executivos dos
Consrcios de Sade de Minas Gerais COSECS, como instncia capaz de
articular os Consrcios ntermunicipais de Sade de Minas Gerais e auxiliar na
Coordenao da Poltica Estadual de Sade.
69
As outras duas prioridades do Secretrio de Sade Rafael Guerra eram: Programa Sade da
Famlia e descentralizao e organizao das urgncias e emergncias.
152
TabeIa 3
Nmero de Consrcios Intermunicipais de Sade, segundo ano de
impIantao
Estado de Minas Gerais
2000
Ano de impIantao N
o
de consrcios N
o
de municpios
1993 2 48
1994 1 11
1995 28 368
1996 16 160
1997 18 144
1998 4 26
1999 1 19
Total 70 776
Fonte: Secretaria Estadual de Sade de Minas Gerais 2000
BGE / Contagem Populacional 1997. Elaborao: Lima e Pastrana, 2000. P. 9.
Guerra estabeleceu como critrio da poltica que os investimentos
(equipamentos) no seriam feitos utilizando por base o municpio, mas sim os
Consrcios, pois isto garantiria ganhos de escala em termos de atendimento.
Tendo em vista o longo processo de disseminao dos CS pelo territrio de
Minas Gerais, Guerra afirmou que o fundamental neste processo foi a "firmeza na
deciso poltica e cita um exemplo no qual um prefeito solicitou a ele um
mamgrafo. O municpio deste prefeito tinha em torno de 8.000 habitantes, o que
significava, pelas contas de Guerra, aproximadamente 4.000 mulheres, das quais
aproximadamente 1.000 com idade superior a 40 anos. Assim, um mamgrafo
seria usado em mdia por trs mulheres por dia, ou seja, em torno de 15 minutos
por dia.
Se no fosse a firmeza poltica da Secretaria de Estado em sugerir e
estimular a formao de consrcios induzida, por exemplo, pela entrega de
aparelhos e equipamentos, o mamgrafo teria sido entregue ao prefeito ainda que
isto implicasse no baixo uso do equipamento. Em vez disso, Guerra sugeriu ao
prefeito a formao de um Consrcio com municpios do entorno e garantiu a
entrega do equipamento para a regio.
153
Embora a Secretaria Estadual de Sade trabalhasse com 25 regies
administrativas, a localizao dos CS independia delas. A localizao estava
muito mais relacionada facilidade de acesso, condies de atendimento regional,
interesse em uma cidade sede e afinidades polticas.
Este argumento da firmeza poltica se comprova quando, na mudana de
governo (1999), houve um refluxo do nmero de municpios envolvidos em CS e
mesmo do nmero de CS existentes no Estado. Essa mudana de governo
tambm ajudou a observar que, embora no houvesse mais estmulo do governo
do Estado para a manuteno da prtica de consorciamento, a lgica e o benefcio
da cooperao havia deitado razes junto do setor sade envolvido com as
polticas pblicas de sade nos municpios.
ConcIuso
As abordagens tericas que sustentam este trabalho buscam verificar como
surgem os Consrcios ntermunicipais e quais so os fatores que influenciam sua
formao.
Dentre as hipteses propostas, destacam-se trs: a de que os Consrcios
ntermunicipais so fruto da existncia de capital social existente na regio; a de
que os Consrcios ntermunicipais so fruto da induo institucional de outros
"nveis de governo que no o nvel municipal; e finalmente a de que os
Consrcios ntermunicipais so resultado de uma complexa trama local
desenrolada por um conjunto de atores dentre os quais se destaca um
empreendedor poltico que cumpre o papel de convencer os demais da
existncia de um problema e de uma alternativa para solucion-lo.
O caso dos CS de Minas Gerais o que mais se pode usar a combinao
das trs hipteses enumeradas acima. Para isso, antes de mais nada,
importante, separar os CS de Minas Gerais em duas fases: a fase de implantao
(primeiros CS anos de 1993 e 1994) e a fase de disseminao, quando Rafael
Guerra, Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas, tornou-se Secretrio de
Estado.
154
Na primeira fase, destaca-se uma seqncia de fatos que se sucedem ao
longo do tempo e que intercalam problema soluo problema soluo:
Um problema originrio era a existncia de um Hospital sem serventia, pois
no tinha mdico nem recursos para manuteno.
Esse problema originrio foi solucionado por meio de uma parceria da
Prefeitura com a Faculdade de Cincias Mdicas, sendo que a Prefeitura
autorizava o uso do Hospital, a Faculdade exercia suas atividades de Ensino
graas utilizao do Hospital e, em troca, atendia os pacientes locais.
A soluo para o problema originrio, portanto, foi a parceria da Faculdade
com a Prefeitura. O efeito adverso e inesperado da referida soluo foi um novo
problema (o aumento da demanda e o estrangulamento financeiro da parceria).
Ento, h um novo problema: falta de recursos para manuteno dos
servios, em decorrncia de uma combinao de benefcio difuso pelo uso do
hospital pela populao regional e um custo (cada vez maior) para a manuteno
do hospital concentrado sobre a Prefeitura de Moema.
A soluo encontrada para esse novo problema foi a formao de um CS
por meio do qual parte do custo de manuteno seria rateado entre os municpios
participantes.
O responsvel pela origem da referida seqncia foi o Diretor da
Faculdade, Rafael Guerra. Em seguida, quem o acompanhou e apoiou em todas
as medidas foi o prefeito de Moema.
No caso da formao deste primeiro CS em Minas Gerais, merece
destaque o papel exercido pelas Cmaras Municipais, como atores polticos
capazes de pressionar os prefeitos a participarem do CS.
Na segunda fase de formao dos CS em Minas Gerais, destaca-se a
mudana de papel exercido por Rafael Guerra, que passa de Diretor da Faculdade
para Secretrio Estadual de Sade.
155
A partir dessa mudana, considerada a Janela de Oportunidade para
colocar efetivamente o tema dos Consrcios na Agenda dos Governos Locais, h
uma intensa disseminao dos CS em Minas Gerais.
Neste caso, deve-se ressaltar que o Secretrio Estadual de Sade foi o
principal responsvel pela introduo do CS nas agendas locais porque por um
lado saiu "pregando por todo o Estado sobre a importncia dos CS.
Paralelamente a isso, atrelava a transferncia de equipamentos para a rea de
sade existncia de CS, como forma de reduzir gastos com investimentos e
aumentar o ganho de escala dos equipamentos transferidos para as diversas
localidades.
Finalmente, merece destaque o fato de que ao longo do tempo as
experincias de CS foram favorecendo a criao de relaes entre secretrios de
sade para a troca de experincias e para a manuteno dos CS
independentemente de quem fosse o Secretrio Estadual de Sade ou mesmo o
Prefeito de cada municpio que fizesse parte de algum CS.
156
ConcIuso: AnIise Comparada dos Casos
Neste captulo conclusivo, antes de analisar os casos, o desafio inicial ser
resgatar as principais idias expostas, analisadas e discutidas ao longo do
captulo que procurou apresentar o arcabouo terico que se prestou a duas
funes: auxiliar na concepo do roteiro de questes que orientaram as
entrevistas de campo; e orientar a anlise do material coletado ao longo da
pesquisa de campo.
Alm deste desafio inicial exposto acima, neste captulo buscar-se-
analisar o sentido e o significado do longo percurso percorrido pelos diversos
atores polticos e sociais ao longo de mais de duas dcadas para, a partir da
prtica e de uma espcie de experimentalismo difuso, colocar a idia dos
Consrcios ntermunicipais na agenda do governo nacional.
Finalmente, neste captulo conclusivo, buscar-se- realizar uma anlise
comparada dos trs casos estudados empiricamente ao longo desta pesquisa. A
anlise comparada ser realizada a partir das principais categorias analticas
resgatadas do arcabouo terico estudado previamente.
As categorias AnaIticas
O arcabouo terico que estruturou a anlise dos estudos de caso, como j
fora explicado anteriormente, so os seguintes: teoria da escolha racional; teoria
do capital social; e teoria da formao de agendas de governo.
O arcabouo terico da escolha racional confere aos estudos empricos
uma maior preciso nos resultados e a possibilidade de modelar os complexos
jogos sociais a partir de poucas variveis.
Esta anlise valoriza os esquemas mais estruturados de incentivos e
punies como mecanismos de induzir o comportamento dos atores sociais.
O problema nesse tipo de abordagem que, na maior parte das vezes
preciso reduzir a complexa realidade social a uma estrutura na qual h poucos
atores que atuam em um conjunto limitado de arenas. Alm disso, essa
157
abordagem da escolha racional, muitas vezes, desconsidera a construo
histrica especfica de cada uma das realidades sociais a que se prope analisar.
Os estudos empricos sobre a formao de Consrcios ntermunicipais que
utilizaram a teoria do capital social privilegiaram variveis relacionadas cultura,
tradio e aos smbolos locais como referncias importantes para moldar o
comportamento dos atores polticos e sociais.
Esta perspectiva analtica reconhece o fator cultural como fator capaz de
determinar certas caractersticas do funcionamento das organizaes.
Um problema potencial deste tipo de abordagem o risco em se
desconsiderar certas variveis do jogo poltico que acabam por moldar o
comportamento dos atores no curto prazo.
Alm dessas duas abordagens, ao longo deste trabalho, procurou-se
enfatizar os aspectos analticos desenvolvidos pelos neo-institucionalistas.
Finalmente, procurou-se, com maior nfase inclusive, analisar o surgimento
dos Consrcios ntermunicipais por meio do que se convencionou chamar de
processo de formao de agendas governamentais.
Evidentemente que casos complexos como os da formao de consrcios
no so facilmente enquadrados em uma ou vrias teorias. As teorias serviram
para orientar o olhar, para auxiliar na percepo de como o jogo da poltica
influencia na constituio de uma poltica pblica; e como a constituio de uma
poltica pblica no segue um curso retilneo, mas tortuoso e complexo.
Construdo o arcabouo terico, procurou-se apresentar a questo dos
Consrcios ntermunicipais ao longo dos anos 80 e dos anos 90. Esse
enquadramento temtico permitiu-nos perceber que ao longo dos anos 80, a
introduo dos Consrcios nas agendas dos governos locais explicada em
grande medida por uma srie de estmulos institucionais exgenos ao territrio em
que o Consrcio ntermunicipal ser implantado. No caso do Estado de So Paulo,
por exemplo, o estmulo era gerado pelo governo do Estado por meio de sua
Secretaria do nterior.
158
O que aprendemos com o recorte temtico?
A anlise do captulo que tratou de apresentar os Consrcios
ntermunicipais como um tema a ser analisado no mbito da Cincia Poltica nos
sugere algumas concluses: a primeira diz respeito aos mecanismos explicativos
para a implantao dos Consrcios ntermunicipais em So Paulo (1983-1986);
em seguida nos sugere que a trajetria dos Consrcios ntermunicipais como
instrumento de poltica pblica no segue uma trajetria linear ao longo do tempo,
mas tortuosa e complexa; e finalmente nos permite identificar os atores e as
arenas envolvidos ao longo do processo que se inicia em meados dos anos 80 e,
para os propsitos deste trabalho, termina em 2005, com a aprovao e
publicao de Lei especfica que trata dos Consrcios ntermunicipais (Consrcios
Pblicos, nos termos da Lei).
Os mecanismos utilizados para a implantao dos Consrcios
ntermunicipais neste perodo entre 1983-1986 combinavam argumentos e aes.
Os argumentos diziam respeito aos ganhos de escala gerados pelas aes
realizadas em conjunto com os municpios vizinhos para a resoluo de problemas
reconhecidamente comuns. As aes se diversificavam desde o deslocamento de
equipes de tcnicos para seminrios e atividades regionais, at a formatao de
termos de cooperao tcnica ou convnios entre municpios e Estado para a
disponibilidade de equipamentos dentre outros.
Este estmulo est muito mais relacionado com o que os neo-
institucionalistas sociolgicos chamam de comportamento estratgico prtico que
com os esquemas mais estruturados propostos pelos neo-institucionalistas da
escolha racional.
Essa forma de institucionalidade, por um lado induz a formao dos
Consrcios ntermunicipais como organizaes regionais, e por outro molda novos
comportamentos mais cooperativos entre atores polticos municipais de uma
mesma regio.
159
Alm dos estmulos gerados exogenamente aos territrios nos quais seriam
implantados os Consrcios ntermunicipais, a experincia de So Paulo (1983-
1986) permite-nos observar outro fator explicativo para a implantao dos
referidos Consrcios: a presena do empreendedor poltico. Um empreendedor
poltico no mbito estadual que era o governador e que estava preocupado com a
criao de novos arranjos institucionais capazes de proporcionar uma gesto mais
descentralizada e ao mesmo tempo mais articulada no territrio. Este
empreendedor lana a idia da descentralizao coordenada ainda no perodo de
campanha (torna o tema da descentralizao um problema de poltica pblica);
procura encontrar solues para o problema, dentre os quais os Escritrios
Regionais de Governo e o estmulo aos Consrcios; e aproveita o clima de
redemocratizao do pas e a existncia de uma correlao retrica entre
descentralizao e democratizao para fortalecer o discurso em prol das aes
descentralizadas.
Este caso nos suscita a seguinte questo: ser que um empreendedor
poltico no mbito do Estado suficiente para induzir o comportamento dos atores
polticos no mbito local?
A impresso que se tem que no. A necessidade de empreendedores
polticos locais que auxiliem no processo de convencimento dos atores polticos
locais (prefeitos, presidentes de Cmaras Municipais, vereadores, e lderes
partidrios). Kingdon (2003) ao tratar do tema provavelmente no discutiu a
questo dos empreendedores articulados nos vrios nveis da federao porque
seu objeto analtico era a poltica do governo americano no mbito federal.
Findo o Governo Montoro, o tema dos Consrcios ntermunicipais d uma
arrefecida no Estado de So Paulo, muito embora as experincias implementadas
perdurem no tempo e tenham servido de modelo para as experincias posteriores
em outros lugares (tanto Rafael Guerra MG quanto Lo Costa MA citam o
caso do Consrcio ntermunicipal de Sade de Penpolis SP como experincia
referncia).
160
O tema dos Consrcios voltam a ganhar fora poucos anos depois (1989
em diante) na Regio do ABC paulista sob a liderana de Celso Daniel, prefeito de
Santo Andr (PT-SP), que alm de ser o empreendedor poltico do Consrcio
ntermunicipal do ABC, como vimos no captulo 4, tambm foi agente fundamental
para a implementao do Frum da Cidadania do ABC, da Cmara Regional e da
Agncia de Desenvolvimento do Grande ABC.
Nos anos 90, o tema dos Consrcios ganha destaque em outras regies do
pas, como em Minas Gerais e no Paran em torno do tema da Sade; no
Maranho em torno do tema Produo e Abastecimento; em Santa Catarina
(Quiriri) e no Rio Grande do Sul (Trs Rios) em torno do tema ambiental.
Ao longo de todo este perodo o tema se espraia como mostram as bases
de dados quantitativas e qualitativas e ainda assim entram de forma muito tmida
na agenda do Governo Nacional.
Finalmente, o sobrevo temtico permite-nos perseguir o caminho feito pela
idia dos Consrcios ntermunicipais ao longo do tempo.
Neste aspecto, observa-se que atores selecionados ao longo da pesquisa
como Celso Daniel e Rafael Guerra ocupam papis diferentes ao longo de suas
trajetrias polticas, mas em todos eles carrega consigo a idia dos Consrcios
ntermunicipais para as diversas arenas das quais participam.
AnIise Comparada: So Lus, Santo Andr e Minas Gerais
Finalmente, neste captulo conclusivo, buscar-se- realizar uma anlise
comparada dos trs casos estudados empiricamente ao longo desta pesquisa. Se
os trs captulos pautados na pesquisa emprica seguiram uma espcie de linha
cronolgica apresentando os elementos analticos e explicativos ao longo do
tempo sem a devida preocupao em destacar cada um dos referidos elementos;
a anlise comparada proposta nesta seo ser realizada a partir das principais
categorias analticas resgatadas do arcabouo terico estudado previamente e
dos j apresentados isoladamente nos j referidos captulos empricos.
161
No caso dos Consrcios h sempre um duplo problema verificado: um
problema setorial, que varia de regio para regio (em Minas Gerais foi o
problema da sade, no ABC foi a questo ambiental urbana e mais profundamente
a questo do desenvolvimento econmico, em So Lus, foi a produo e o
abastecimento das cidades com produtos de origem agrcola); e um problema
relativo ao isolamento municipal na prtica mais corriqueira de executar as
polticas pblicas visto que muitas vezes os prefeitos interpretam a autonomia
municipal como sinnimo de autosuficincia e acabam no reconhecendo a
interdependncia de sua circunscrio com os municpios vizinhos, com o Estado
e com a Unio.
Portanto, tratar da formao de agenda a partir de um objeto emprico como
os Consrcios implica em reconhecer a sobreposio de dois problemas: um
problema setorial e um problema de articulao territorial.
Assim, a formao dos Consrcios exige que os municpios vizinhos
reconheam um mesmo problema setorial em comum.
Dito isso, essa seo ser organizada em cinco subitens: nstituies,
Organizaes, Arenas e Atores; A estrutura de ncentivos; O processo de
Convencimento; A formulao do problema e a gerao de alternativas; e A
circulao das idias e das pessoas.
i. Instituies e Organizaes
Esta seo busca mapear e analisar quais so e que papis desempenham
as instituies, as organizaes e os atores sociais e polticos, bem como
identificar e analisar as arenas nas quais se deram os processos de
convencimento dos atores envolvidos na formao dos Consrcios ntermunicipais
analisados ao longo deste trabalho.
As principais instituies diretamente relacionadas com a formao dos
Consrcios ntermunicipais so as instituies nacionais que definem as regras do
jogo para todos os entes da Federao, dentre as quais: a forma federativa de
162
organizao do Estado brasileiro, segundo a qual os municpios so autnomos; a
separao dos Poderes, segundo a qual cabe s Cmaras Municipais legislarem,
autorizarem gastos do Poder Executivo, bem como fiscaliz-lo; o Poder Executivo
Municipal, a quem cabe, em ltima instncia, definir autonomamente as polticas
pblicas locais, muitas das quais sob as diretrizes de sistemas nacionais de
polticas pblicas como o caso da Sade e da Assistncia Social.
No caso especfico dos Consrcios ntermunicipais ora analisados, as
polticas pblicas com eles relacionadas so a poltica de Sade para o caso de
Minas Gerais; a poltica de meio ambiente e desenvolvimento regional para o caso
de Santo Andr (SP); e a poltica de Abastecimento e Produo para o caso de
So Lus (MA).
Assim, apreende-se que as instituies mais gerais incidem sobre todos os
entes da Federao; que cada um dos casos reage de uma forma diferente diante
das mesmas instituies nacionais existentes; que para o caso especfico de So
Lus, a poltica pblica em torno da qual se articulou o Consrcio ntermunicipal
no propriamente uma poltica de atribuio municipal, segundo consta na
Constituio Federal do Brasil (1988).
Estas instituies mais gerais acima enumeradas conformam as regras
sobre as quais os atores agiro para formatar os respectivos Consrcios
ntermunicipais.
Destaca-se que no caso dos dois primeiros Consrcios ntermunicipais de
Minas Gerais, as Cmaras Municipais (na condio de instituies) exerceram
papel fundamental no sentido de convencer os prefeitos da importncia da
formao dos consrcios como condio para a manuteno dos servios de
sade prestados na regio. Outra instituio importante para o caso desses
primeiros Consrcios mineiros foi o envolvimento dos profissionais da sade
pblica relacionados com o Sistema nico de Sade (SUS) bem como a lgica e a
sistemtica de implantao e manuteno dos servios de sade por meio do
SUS, na regio.
163
No caso do ABC uma instituio importante por meio da qual se teceu a teia
de sustentao da organizao regional foi o Partido dos Trabalhadores (PT).
No caso do CNPRA, assim como no caso do ABC paulista, o processo de
formao do Consrcio ficou, em termos institucionais, focado no Poder Executivo.
Porm, diferentemente do caso paulista, no havia uma articulao partidria
prvia e concentrada em torno de um municpio plo que facilitava o dilogo entre
os dirigentes dos Executivos Municipais.
As Cmaras Municipais cumpriram papel secundrio ao longo do processo
de criao do CNPRA. O nico embate entre o Executivo e o Legislativo ocorreu
em So Lus, quando um vereador do PSDB props que o Consrcio tivesse
maior abrangncia temtica. No mais, no teve embate com a Cmara Municipal,
nem em So Lus nem nos demais municpios. Este fato, corrobora a idia do
"super-poder do Prefeito, frente ao Poder Legislativo
70
.
As organizaes envolvidas com a formao de cada Consrcio, por sua
vez, estavam muito diretamente relacionadas com o setor em torno do qual cada
Consrcio se articulou. Assim, no caso do Consrcio de Sade de Minas Gerais,
as principais organizaes envolvidas foram Faculdade de Cincias Mdicas de
Minas Gerais. Alm dessa organizao, no caso da formao do primeiro
Consrcio analisado Consrcio ntermunicipal de Sade do Alto So Francisco
houve apoio das Secretarias Municipais de Sade. No caso do segundo Consrcio
implantado Consrcio ntermunicipal dos Municpios da Microrregio do Alto Rio
Grande alm do apoio organizacional das Secretarias Municipais de Sade,
houve um apoio fundamental da Associao Microrregional de Municpio do Alto
Rio Grande, inclusive do ponto de vista do emprstimo de espao fsico para a
realizao de reunies do Consrcio.
70
Abrucio e Couto (1996) e Abrucio (1998). Segundo Abrucio, h uma hipertrofia do Poder
Executivo frente ao Poder Legislativo. sso ocorre tanto na Esfera Federal, quanto Estaduais,
quanto Municipal. bem verdade que o debate em torno da esfera Federal indica tambm
importante papel do Legislativo, como por exemplo Limongi (2006). No entanto, no mbito
municipal, h poucos trabalhos acadmicos que discutem os papis do Executivo e do Legislativo
e suas relaes, e o pouco que existe, indica fora dos executivos municipais (Faria, 2002).
164
No caso do ABC, as organizaes envolvidas na formao do Consrcio
foram fundamentalmente as Prefeituras Municipais, com destaque para as
prefeituras dirigidas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) que se empenharam
mais intensamente. Destas prefeituras dirigidas pelo PT destaca-se a prefeitura de
Santo Andr, seguida pela prefeitura de So Bernardo do Campo.
No perodo subseqente (1993-1996), a formao do Frum da Cidadania
(1995) contou com a participao das mais diversas organizaes da sociedade
civil, desde Sindicatos de trabalhadores, representantes de Partidos Polticos,
grejas, Universidades e entidades patronais. Ao todo, participaram da formao
do Frum mais de 100 organizaes da sociedade civil.
A Cmara Regional, criada em 1997, contou com a participao dos
governos locais, do governo estadual e da sociedade civil, todos representados
num amplo conselho composto por 43 membros.
Finalmente, ainda tratando da presena das organizaes na formao dos
Consrcios ntermunicipais, deve-se destacar que no caso do CNPRA, houve o
envolvimento de inmeras organizaes externas ao territrio (principalmente dos
escritrios regionais da EMBRAPA) que conferiram ao Consrcio certa
legitimidade e cumpriram certo papel de disseminar a referida iniciativa.
O processo de constituio do CNPRA mostrou a importncia do
envolvimento de organizaes estruturadas como a EMBRAPA e os parceiros
externos ao territrio. Mostrou tambm que, ao longo do processo, ocorre a
mobilizao de diferentes atores. Em princpio foram mobilizados tcnicos na rea
rural e secretrios de agricultura; em seguida os prefeitos; mais tarde os parceiros
externos ao territrio. No s a mobilizao, mas tambm a estruturao de
determinados atores se mostraram relevantes. A organizao das secretarias
municipais de agricultura e a contratao de trs tcnicos pelo CNPRA ajudam a
constituir um "corpo burocrtico, com interesses prprios que vo se constituindo
como uma importante fora de apoio ao projeto. fundamental, neste aspecto,
considerar a conjuntura de desmonte da EMATER e da rede de apoio ao produtor
rural por parte do Estado.
165
Finalmente, qual foi o papel desempenhado pela sociedade civil na
formao dos Consrcios nos territrios estudados?
A maior pluralidade de participao da sociedade civil foi observada na
formao do "complexo institucional do Grande ABC. Nos CS mineiros a
participao da sociedade civil foi reduzida s organizaes em torno do setor
sade.
No caso do CNPRA, apenas em torno de um Programa especfico
(Programa de Capacitao Ambiental), articulado em torno do Consrcio houve
um envolvimento da sociedade civil. Nesta ocasio, houve a agregao de mais
de cem entidades e organizaes sociais que, entretanto, no tinham funo
deliberativa e sequer participaram da concepo do programa.
Enfim, a participao da sociedade civil nos projetos e atividades
desenvolvidas na formao dos Consrcios, de modo geral, baixa.
Finalmente no que diz respeito s arenas, observa-se que so mltiplas.
Geralmente, os principais agentes polticos circulam, ao longo do tempo, por
vrias destas arenas.
ii. A estrutura de Incentivos Institucionais
Nenhum caso analisado recebeu um estmulo ou um conjunto de estmulos
institucionais estruturados na acepo da Escolha Racional. Mesmo os
Consrcios que usufruram de algum tipo de estmulo institucional como foi o caso
dos Consrcios de Sade de Minas Gerais, este veio acoplado a uma ao
poltica de um empreendedor de polticas pblicas. Ento no se pode dizer, neste
caso especificamente, que o incentivo institucional foi suficiente para moldar o
comportamento dos atores locais no sentido de formarem Consrcios
ntermunicipais.
No caso mineiro, deve-se considerar que a implantao de Consrcios
ntermunicipais de Sade (CS) torna-se uma poltica de Governo quando Eduardo
Azeredo se elege governador. Neste momento, o apoio do governo do Estado por
166
meio da garantia da implantao de equipamentos nas regies que se
organizassem em CS pode ser considerado um estmulo institucional com forte
influncia sobre o comportamento dos atores locais. sso pode ser observado pelo
alto ndice de formao de CS no perodo em que Rafael Guerra foi Secretrio
Estadual de Sade.
Nos casos do Grande ABC e de So Lus no se pode falar em incentivos
institucionais exgenos ao territrio.
iii. O processo de Convencimento
O processo de convencimento diferente para cada uma das localidades.
No caso de Minas Gerais, nos primeiros Consrcios ntermunicipais, Rafael
Guerra prope-se a conversar com os prefeitos e com os vereadores, tanto
individualmente como em grandes reunies. Guerra estava convicto de seus
argumentos at porque atuava na condio de Diretor do Hospital Universitrio
Local e havia pensado no Consrcio ntermunicipal como resposta crise de
financiamento dos servios por ele prestado, dado o efeito carona de municpios
vizinhos.
Ento, Rafael Guerra enumerou as vantagens que cada municpio tinha em
manter os servios no local, bem como as vantagens que ele prprio e populao
local tambm haveriam de ter.
O processo de convencimento ocorreu junto aos tomadores de deciso
poltica (prefeitos e vereadores) e junto das equipes de mdicos e profissionais da
sade que atuavam nos municpios circunscritos pelo Consrcio.
No caso de Santo Andr, o processo de convencimento foi feito por Celso
Daniel inicialmente nas hostes do PT, depois junto dos demais prefeitos. A lgica
da "racionalidade prtica tambm imperou no processo de convencimento. Celso
Daniel as oportunidades de financiamento de grandes obras de infra-estrutura
seriam geradas por meio de uma ao coletiva regional.
167
Em momentos posteriores o processo de convencimento ocorre em arenas
da sociedade civil (para o caso da formao do Frum da Cidadania) e na arena
do governo do Estado (para o caso da Cmara do Grande ABC).
Finalmente, no caso do CNPRA, Lo Costa mostra por meio de entrevista
que o processo de convencimento lento e permanente e ocorre tanto junto aos
tomadores de deciso poltica quanto junto aos tcnicos agrcolas locais.
Lo Costa gasta tempo em ampliar a rede para fora do Estado, por meio da
formao de parcerias com rgos tcnicos diversos. Esse tipo de ao legitimava
o Consrcio junto dos prefeitos e dos tcnicos locais.
Para Lo Costa o processo de convencimento era uma combinao de
discurso permanente e aes prticas.
iv. A formuIao do probIema e a gerao de aIternativas
No caso dos Consrcios ntermunicipais de Sade de Minas Gerais, foi
Rafael Guerra, quem formulou o problema nas diversas fases de implantao dos
Consrcios ntermunicipais no Estado mineiro. nicialmente, na condio de
Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas, Rafael Guerra estava preocupado em
resolver um problema criado no mbito do Curso de Medicina de sua instituio.
Ele havia criado um programa de Residncia Mdica por meio do qual os alunos
precisariam fazer estgios e a prpria residncia em diversas clnicas mdicas
sempre em regies de alta vulnerabilidade social como forma dos alunos
conhecerem mais adequadamente a realidade social do Estado de Minas Gerais.
No caso de Santo Andr, Celso Daniel quem formula o problema por meio
de diversos Seminrios e Encontros e regionais.
No caso do CNPRA, foi Lo Costa, Secretrio da Agricultura de So Lus,
quem formulou o problema. Gerou um "dado" a partir de visitas ao CEASA Local
de que 80% do abastecimento da cidade vinha de outros Estados, ou seja, o
Maranho era um "importador lquido" de produtos hortifrutigranjeiro. Esse dado
em si desvela uma situao histrica que se torna problema na medida que o
168
poder pblica encara a referida situao como questo de governo. Junto ao
problema formulado, Lo comea a elaborar as alternativas. A alternativa para
equalizao do problema identificado era a produo de alimento. No entanto,
como produzir alimentos s em So Lus? Ento a soluo demandava uma ao
coletiva pelo menos dos municpios vizinhos. Pensou-se ento na alternativa da
formao de um Cinturo Verde que esbarrava na autonomia dos municpios e na
falta de prtica da ao coletiva de municpios vizinhos. Paralelamente idia da
ao conjunta para superar o problema formulado, o governo de So Lus, por
meio de outra secretaria, pensava especificamente na ao conjunta dos 04
municpios da lha. A proposta, entretanto, encontrava resistncia decorrente das
diferenas partidrias. O entrave foi, para Lo Costa, uma oportunidade de
aprendizado. Lo percebeu que a mobilizao dos atores seria mais fcil se
ocorresse em torno de apenas um tema, um setor, um problema comum;
percebeu tambm que a mobilizao deveria ser de Prefeito para Prefeito, de
Secretrio para Secretrio, de Tcnico para Tcnico. Portanto, a equipe
proponente deveria estar, em seu conjunto, apta para convencer seus pares.
Assim, em So Lus, a alternativa aos problemas formulados foi buscar a
melhoria, a diversidade e a ampliao da produo rural por meio da ao
"consorciada" dos municpios.
Havia, portanto, problema, alternativa e ambiente propcios para a
implementao da alternativa proposta. O ambiente era a eleio de Jackson
Lago. Assim, o Consrcio entrou na Agenda de Governo de Governo.
O que se percebeu ao longo do trabalho que essas condies so
relevantes para entrar nas agendas, mas galgar pontos e tornar-se cada vez mais
prioridade do governo uma questo que demanda mais tempo.
No caso do CNPRA, uma vez na agenda de Governo, o Consrcio
desenvolveu-se. Foi gerando aes, chamadas pelos dirigentes do CNPRA de
"vitrines tecnolgicas", que eram, na verdade, desenvolvimento de projetos com a
funo de demonstrar a possibilidade real de disseminao da idia (assim foi
feito com diversos projetos). Paralelamente a essas aes, foi feito um intenso
169
trabalho de convencimento por meio da mobilizao da imprensa, da realizao de
encontros regionais, de encontros de prefeitos, de encontros de secretrios, e da
realizao de cursos, palestras e seminrios.
O processo de convencimento diferente para cada uma das localidades.
No caso de Minas Gerais, nos primeiros Consrcios ntermunicipais, Rafael
Guerra prope-se a conversar com os prefeitos e com os vereadores, tanto
individualmente como em grandes reunies. Guerra estava convicto de seus
argumentos at porque atuava na condio de Diretor do Hospital Universitrio
Local e havia pensado no Consrcio ntermunicipal como resposta crise de
financiamento dos servios por ele prestado, dado o efeito carona de municpios
vizinhos.
Ento, Rafael Guerra enumerou as vantagens que cada municpio tinha em
manter os servios no local, bem como as vantagens que ele prprio e populao
local tambm haveriam de ter.
O processo de convencimento ocorreu junto aos tomadores de deciso
poltica (prefeitos e vereadores) e junto das equipes de mdicos e profissionais da
sade que atuavam nos municpios circunscritos pelo Consrcio.
No caso de Santo Andr, o processo de convencimento foi feito por Celso
Daniel inicialmente nas hostes do PT, depois junto dos demais prefeitos. A lgica
da "racionalidade prtica tambm imperou no processo de convencimento. Celso
Daniel as oportunidades de financiamento de grandes obras de infra-estrutura
seriam geradas por meio de uma ao coletiva regional.
Em momentos posteriores o processo de convencimento ocorre em arenas
da sociedade civil (para o caso da formao do Frum da Cidadania) e na arena
do governo do Estado (para o caso da Cmara do Grande ABC).
Finalmente, no caso do CNPRA, Lo Costa mostra por meio de entrevista
que o processo de convencimento lento e permanente e ocorre tanto junto aos
tomadores de deciso poltica quanto junto aos tcnicos agrcolas locais.
170
Lo Costa gasta tempo em ampliar a rede para fora do Estado, por meio da
formao de parcerias com rgos tcnicos diversos. Esse tipo de ao legitimava
o Consrcio junto dos prefeitos e dos tcnicos locais.
Para Lo Costa o processo de convencimento era uma combinao de
discurso permanente e aes prticas.
v. A circuIao das idias e das pessoas
Esta seo busca resgatar e ressaltar a trajetria da idia do Consrcio
ntermunicipal e das pessoas que "apadrinharam esta idia, at porque idias no
andam sozinhas. Algum (um agente poltico), por meio de conversas, de leituras,
de contatos, adota, adapta e recria idia da cooperao intermunicipal na forma de
Consrcio ntermunicipal. Deste modo, procura-se compreender os caminhos
percorridos pelos empreendedores polticos para levar a idia do Consrcio
ntermunicipal para outras arenas do debate poltico.
Dentre as arenas destacam-se os gabinetes do Poder Executivo e
Legislativo, ambos nos trs nveis de poder. No caso da formao dos Consrcios
ntermunicipais de Sade, em Minas Gerais, observa-se que Rafael Guerra, ainda
diretor da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas Gerais, circulou pelos
gabinetes dos Prefeitos da regio em que instalou os dois primeiros Consrcios
ntermunicipais de Sade mineiros, pelas Cmaras Municipais destes mesmos
municpios (para conquistar o apoio dos Vereadores e por meio desta aliana
convencer os prefeitos da regio a favor dos CS), pelo gabinete e pela Assessoria
tcnica da Secretaria Estadual de Sade (para negociar convnios, por meio do
SUS). Em segundo momento, j na condio de Secretrio Estadual de Sade,
Rafael Guerra percorre os municpios buscando convencer os prefeitos a formar
CS em suas regies. E finalmente, na condio de Deputado Estadual, percorre
os gabinetes de outros deputados, o apoio de senadores e negocia com a
Subchefia de Assuntos Federativos da casa Civil da Presidncia da Repblica os
detalhes de um Projeto de Lei que pretende regulamentar a formao de
Consrcios ntermunicipais (consrcios pblicos no termo da Lei).
171
No caso de Santo Andr, o ento Prefeito Celso Daniel procura,
inicialmente, o apoio dos prefeitos eleitos pelo PT. Em seguida, procura o apoio
dos demais prefeitos e busca, ao longo deste processo, a imprensa e os
formadores de opinio pblica, a favor da formao de um Consrcio
ntermunicipal do Grande ABC. Em um segundo momento (1993-1996), perodo
em que ainda no havia a reeleio, os prefeitos mais sensveis articulao
regional no elegem os seus sucessores. Celso Daniel, ento, junta-se a outras
foras polticas regionais para fortalecer o Frum da Cidadania do Grande ABC
(este Frum rene mais de 100 associaes da sociedade civil).
Em 1995, na condio de deputado federal, Celso Daniel participa dos
debates em torno da emenda constitucional nmero 19, cujo contedo prev a
formao de consrcios pblicos. Em 1997, quando retorna Prefeitura de Santo
Andr, retoma as articulaes em torno do Consrcio ntermunicipal do Grande
ABC. Em 1999, busca apoio do Governador do Estado para formar a Cmara
Regional do Grande ABC, que rene atores do governo estadual, dos governos
locais e da sociedade civil.
Finalmente, no caso do CNPRA, a idia de "cooperao entre municpios
ganha fora e debatida na Assemblia Legislativa do Estado do Maranho. Na
Assemblia havia duas idias: uma de formar a Regio Metropolitana da "Grande
So Lus, e outra de estruturar a regio por meio de Consrcio.
Naquela ocasio, formalmente, vence a proposta do Governo Estadual de
criar a Regio Metropolitana; na prtica, prosperou o Consrcio ntermunicipal.
No caso do CNPRA, a idia do Consrcio como alternativa ao problema da
falta de abastecimento e baixa produo rural fruto de um trabalho de pesquisa
realizado pelo ento Secretrio de Agricultura de So Lus, Lo Costa, que
inicialmente procura informaes junto ao BAM. Nesta ocasio os tcnicos do
BAM indicam a Lo Costa uma experincia do Estado de So Paulo (a
experincia do Consrcio de Sade de Penpolis) e a experincia dos Consrcios
ntermunicipais de Sade de Minas Gerais
71
. Em posse do material do BAM, a
71
Alis, o precursor dos Consrcios ntermunicipais de Sade (CS) de Minas Gerais confirma as
conversas que teve com a equipe da Secretaria de Agricultura de So Lus, que viria formar o
172
equipe maranhense visita a Secretaria Estadual de Sade de Minas Gerais em
busca de informaes. Dessa viagem que tiram o modelo "formal de constituio
do CNPRA.
Uma vez constitudo, o CNPRA dissemina a idia de Consrcio, em sua
vertente "produo e abastecimento por todo o Maranho e pelos estados
vizinhos como o Piau e Tocantins.
A idia mais intensamente disseminada pelo Estado depois que a
experincia premiada pelo PGPC e finalmente apropriada pelo ento prefeito
de So Lus, Jackson Lago.
Nesta ocasio, Jackson Lago v na experincia uma possibilidade de
expandir seus horizontes eleitorais, ou seja, de se fazer conhecido para alm do
"Estreito do Mosquito
72
, uma vez que pretendia disputar as eleies para o
governo do Estado.
Especificamente, com relao ao CNPRA, deve-se destacar que foi
possvel observar, ao longo da pesquisa, alguns agentes polticos que levaram a
idia da cooperao intermunicipal e dos consrcios para outros postos
decisrios. Neste aspecto, destacam-se:
Chico Leitoa, ex-prefeito de Timon (1997-2000) e atual Diretor Estadual do
Departamento de Estradas Rodagens, que agora est criando, no Estado,
Consrcios ntermunicipais Rodovirios, para recuperao de Estradas.
Chico Leitoa, quando prefeito de Timon (2001-2004), estimulado por
Jackson Lago
73
, formou o CNPRA-COCAS, constitudo por 06 municpios
CNPRA, no sentido de munici-los de informaes e apresentar-lhes os modelos de documentos
necessrios (projetos de lei a serem apresentados s Cmaras Municipais solicitando autorizao
dos Legislativos Municipais, e Estatuto do Consrcio, dentre outros).
72
Nas entrevistas e nas matrias de jornal, em diversos momentos, os depoentes e os articuladas,
tratam do aumento de influncia de Jackson Lago para alm do Estreito do Mosquito, estreito que
separa a lha de So Lus do continente. A referncia, portanto, alusiva interiorizao de uma
eventual campanha eleitoral do ento prefeito de So Lus, Jackson Lago.
73
Segundo entrevista com Chico Leitoa, ele, como ex-prefeito, acompanhou a formao do
CNPRA (1997). Depois, na condio de prefeito (2001-2004), criou, com apoio de Jackson Lago e
Lo Costa, o CNPRA-COCAS. Segundo entrevista com Domingos, ex-secretrio de Agricultura de
Timon (2001-2004), no perodo em que Chico Leitoa foi prefeito do municpio, reafirmou, em
entrevista, que Chico Leitoa foi convidado a formar um CNPRA na regio de Timon pelo prprio
Jackson Lago (ambos so do PDT). Chico Leitoa convidou Domingos para tornar-se Secretrio
173
(atualmente so 10 municpios);
Jos Mrio, ex-secretrio de agricultura de Vitria do Mearim (1997-2000) e
prefeito de Vitria do Mearim (2005-2008), que inicialmente, na condio de
Secretrio Municipal, participou do CNPRA e agora (2005-2008) criou um
Consrcio e uma Agncia de Desenvolvimento com os municpios de sua
regio;
Marco Aurlio, engenheiro agrnomo, ex-assessor do CNPRA, atualmente
Superintendente da Agncia Estadual de Pesquisa Agropecuria, Extenso
Rural e Assistncia Tcnica do Maranho. Segundo Marco Aurlio, a
disseminao dos Consrcios ser estratgica para realizao dos
trabalhos da Agncia.
Assim, fica evidente que em cada caso estudado, houve o esforo do
empreendedor poltico em identificar os interesses dos diferentes atores e
convenc-los da importncia de suas idias. Observa-se tambm a multiplicao
dos adeptos da idia que a adotam e a levam para outras arenas e para outras
instncias.
ConcIuso
Retomo questo inicial: Como surgem os Consrcios ntermunicipais no
Brasil, ao longo dos anos 90? Em outras palavras: como a despeito do tema ter se
tornado de grande relevncia para a agenda do governo nacional, em
determinados territrios, tornou-se relevante? Esta foi a indagao original que
orientou o desenvolvimento deste trabalho.
Para responder esta questo, partiu-se do pressuposto de que a
institucionalizao dos consrcios na forma da lei no mbito federal no
necessria para que os Consrcios ntermunicipais surjam nas mais variadas
localidades do pas.
Municipal de Agricultura e a formar o CNPRA-COCAS. Segundo o prprio Domingos, o percurso
realizado para a formao do Consrcio foi participar do Encontro de Cidades, depois do Encontro
de Prefeitos, sempre acompanhado pelo Lo Costa, reconhecido pelo Domingos como o mentor
intelectual do CNPRA.
174
Por meio do trabalho emprico, verificou-se, alis, que a difuso
experimental dos Consrcios ntermunicipais e o deslocamento de determinados
empreendedores polticos que atuavam no mbito local para o mbito estadual
(como o caso de Rafael Guerra em Minas Gerais, que se torna Secretrio de
Estado) e Federal (como so os casos de Celso Daniel em So Paulo e de Rafael
Guerra em Minas Gerais que se tornam Deputados Federais) ampliaram a
presso no sentido de sensibilizar mais intensamente o Governo Federal
(Presidncia da Repblica e Congresso Nacional) para que este apreciasse
Projeto de Lei que tratava da regulamentao dos Consrcios ntermunicipais.
Dado o pressuposto acima discutido, utilizei um arcabouo terico
composto por vrias vertentes de pensamento, para buscar respostas indagao
original.
O referido arcabouo terico procurou juntar elementos pertinentes teoria
da ao racional, teoria do capital social, e teoria da formao de agendas
governamentais. Deve-se relembrar que, no momento em que iniciei os trabalhos
j existiam estudos que utilizavam tanto a teoria da ao racional quanto a teoria
do capital social para explicar o surgimento e o funcionamento de Consrcios
ntermunicipais.
No havia, entretanto, um estudo que buscasse encontrar elementos das
duas teorias (ao racional e capital social) e agregasse a eles outros elementos
recolhidos do corpo terico sobre formao de agendas de governo.
Para os adeptos da teoria da escolha racional, os consrcios
intermunicipais resultariam de uma srie de estmulos exgenos ao territrio no
qual est sendo criado. O incentivo seria vertical, uma vez que advm tanto da
Unio quanto do Estado. O mecanismo explicativo para os adeptos da teoria da
escolha racional a ao estratgica do ator racional, que busca otimizar seus
ganhos, dado um conjunto de possibilidades.
Os consrcios, compreendidos neste trabalho como organizaes
cooperativas de entes da mesma instncia de governo, possibilitam a articulao
de polticas pblicas de "setores de poltica pblica como sade, infra-estrutura,
meio ambiente, desenvolvimento regional, produo rural e abastecimento
175
alimentcio, por exemplo, em determinado territrio, conferindo, teoricamente,
maior racionalidade s polticas pblicas em termos de menor fragmentao da
ao e melhor utilizao do recurso pblico.
Assim, produo de leis que, por exemplo, aumentem o volume de recursos
per capita para municpios que participem de consrcios intermunicipais
especficos em torno de determinado "setor constituir-se-ia, na perspectiva dos
estudiosos da ao racional em mecanismo institucional que, ao induzir o
comportamento cooperativo dos municpios, aumentaria a racionalidade da poltica
setorial no territrio.
O que se verificou por meio da pesquisa de campo, entretanto, foi que essa
perspectiva isolada insuficiente para explicar o surgimento dos Consrcios
ntermunicipais.
Embora verdadeira como demonstrado por Teixeira, Mac Dowell e Bugarin
(2002a; 2002b), a teoria da escolha racional no se mostrou suficiente para
explicar o fenmeno da formao dos Consrcios ntermunicipais.
Por um lado, embora a induo ocorra sobre todos os municpios, talvez
no seja uma induo forte suficiente para atrair os municpios, uma vez que nem
todos os municpios se deixaram seduzir pelo estmulo institucional.
Por outro lado, o estmulo institucional quando realizado no apenas pela
fora da Lei, mas tambm por meio do apoio poltico de um "empreendedor de
polticas pblicas que assume posio de tomador de deciso no mbito do
Estado, como ocorreu com Rafael Guerra em Minas Gerais, h resultados
positivos como a criao de 28 Consrcios ntermunicipais no Estado (agrupando
368 municpios), alm de uma organizao inter-consrcios.
Alm disso, deve-se considerar a existncia de Consrcios como o
CNPRA, caso em que a articulao ocorre em torno de um tema de poltica
pblica que no sequer atribuio especfica do municpio.
Neste caso o que levaria um municpio com tantos problemas a convencer
seus vizinhos em formar um Consrcio ntermunicipal em torno de um tema que
sequer atribuio dos governos locais?
176
Ainda buscando explicaes para o surgimento e funcionamento dos
Consrcios ntermunicipais, analistas adeptos da teoria do capital social, por sua
vez, lanaram mo da hiptese de que os consrcios intermunicipais resultariam
das relaes de confiana locais independentemente dos estmulos externos.
Assim, a constituio dos consrcios intermunicipais estaria diretamente
relacionada capacidade prvia dos municpios, seus agentes polticos e os
atores sociais com razes na localidade, estabelecerem laos e relaes de
confiana (verticais e horizontais).
A referida hiptese verdadeira e explica casos como a formao de
Consrcios ntermunicipais como o da Bacia do Rio Negro (Consrcio do Quriri
SC), localizado em Estado com forte e longa tradio cooperativista, como salienta
Jacobi (2006).
No entanto, novamente, como explicar casos como o CNPRA, que surgiu
em um Estado sem tradio cooperativista?
Diante do exposto, para responder questo inicial, alm de considerar as
perspectivas da escolha racional e do capital social, adotei como pano de fundo
uma perspectiva neo-institucionalista histrica que, ao analisar o papel das
instituies sobre a conformao das organizaes e sobre o comportamento dos
atores, considera o fato de que as foras sociais em disputa esto sob as
contingncias da ao poltica cotidiana (sem, entretanto, desconsiderar a
racionalidade dos atores e agentes polticos sociais).
A adoo dessas abordagens alm de orientar a anlise feita ao longo
deste trabalho tambm serviu para formatar o roteiro de visitas de campo e de
entrevistas com atores selecionados (ver Anexos 2 e 3).
Alm disso, notando a complexidade do tema, considerei que a anlise
tornar-se-ia mais substanciosa se fosse ancorada tambm e principalmente no
que a cincia poltica tem denominado formao de agendas governamentais.
A partir de ento lano as seguintes hipteses:
os consrcios intermunicipais dependem de dinmicas locais;
177
os Consrcios ntermunicipais so temas relevantes em seus
respectivos Iocais apenas para a "comunidade poItica" e para
determinados setores formadores da opinio pbIica, mas no
atingem o grande pblico;
os Consrcios ntermunicipal resultam do aumento de reconhecimento
das aes embrionrias levadas a cabo por um pequeno grupo de
"crentes, de tcnicos e polticos que crem no consrcio como
organizao capaz de, por um lado, fortalecer a regio em que foi
institudo.
Do exposto e analisado ao longo deste captulo, depreende-se ento que
apesar de as regras do jogo serem as mesmas, as formas de articulao poltica
dos atores e das organizaes diferenciam-se de lugar para lugar. Os
mecanismos causais que moldam o comportamento dos atores e dos agentes
polticos em torno da formao de um Consrcio ntermunicipal so diversos. Um
deles o grau de confiana pr-existente entre os agentes polticos que se
articulam em torno da formao do Consrcio ntermunicipal. Este mecanismo
perceptvel, por exemplo, no caso do Grande ABC, onde, apesar da grande
quantidade de atores e agentes polticos envolvidos, os principais deles eram os
dirigentes dos Executivos municipais, filiados ao Partido dos Trabalhadores, ento
a relao de confiana entre eles advinha das relaes partidrias.
Outro mecanismo causal observado a forma como o empreendedor
poltico prope, discute e convence os mais diversos agentes sociais e poltcos
nas diversas arenas.
As trs hipteses foram verificadas ao longo do trabalho de campo. Em
cada um dos casos observou-se a construo de um problema: no caso de Minas
Gerais o problema foi construdo em torno da sade; em Santo Andr em torno da
questo ambiental, do desenvolvimento econmico, mas fundamentalmente em
torno da necessidade de infra-estrutura urbana; em So Lus, em torno do
abastecimento e da produo de alimentos.
178
Em todos os casos, o Consrcio a soluo para a resoluo do problema.
Em cada caso, h gnese tanto da construo do problema quanto de sua
resoluo por meio de uma ao coletiva e cooperada entre entes federativos
autnomos tm peculiaridades muito prprias. No possvel dizer que haja um
padro. possvel dizer, entretanto, que mais importante que esquemas de
benefcios e punies a fora do argumento. Em todos os casos, foi possvel
verificar, nos moldes do neo-institucionalismo sociolgico, uma certa racionalidade
prtica no induzida pelos referidos esquemas de induo; mas conformada por
argumentos por meio do qual os atores eram capazes de perceber as vantagens
em participar de um arranjo cooperativo para superar o problema comum.
Nos casos de Minas Gerais e So Lus, os empreendedores polticos,
responsveis pela formulao do problema e da procura de soluo tinham
experincia prvia nos setores com os quais o problema estava relacionado:
Rafael Guerra mdico e atua na rea da sade; Lo Costa atuou na Secretaria
Estadual da Agricultura (ainda na poca de Epitcio Cafeteira) e desenvolveu
vrios programas agrcolas quando fora Prefeito Municipal (Barreirinhas, 1989-
1992). Diferentemente dos dois, a trajetria de Celso Daniel era eminentemente
do campo da poltica no propriamente como gestor, como tcnico, mas como
tomador de deciso (Prefeito Municipal).
Com exceo da experincia de Santo Andr na qual houve a participao
da sociedade civil, nos outros casos a sociedade civil praticamente no atua. Alm
disso, o tema do Consrcio, em nenhum dos casos, foi tema de campanha.
verdade que em So Lus, a experincia do Consrcio colaborou muito para
aumentar os horizontes da candidatura a governador do ento prefeito de So
Lus. Apesar disso, em nenhum caso, o Consrcio foi mote de campanha, o que
indica que no um tema que sensibiliza a opinio pblica como mecanismo de
resoluo de problema.
Ainda assim, deve-se considerar que nos trs casos o Consrcio ganha
fora na medida em que suas aes passam a gerar resultado. A fora advm da
conquista de novos atores polticos (prefeitos e vereadores) e tcnicos e
179
burocratas que vem, na perspectiva da "racionalidade prtica vantagens em
aderir ao projeto.
Finalmente, em todos os casos possvel perceber a abertura de uma
janela de oportunidades; e tambm verdade que nem em todos os casos
possvel perceber que a oportunidade gerada pela abertura da janela impulsiona o
Consrcio da agenda de governo para a agenda de decises.
No caso de Minas Gerais, a janela de oportunidade a eleio de Eduardo
Azeredo para governador do Estado que leva junto a ele Rafael Guerra para a
pasta da sade. Nota-se aumento substancial do nmero de consrcios no
Estado.
No caso do ABC, o quadro de mudana poltica facilitou a implantao da
agenda regional e da ao coletiva, porque diferentemente de So Lus, havia, no
ABC, 03 dos quatro prefeitos da Regio, pertencentes ao mesmo partido poltico
(Partido dos Trabalhadores).
As janelas de oportunidades no caso do Grande ABC so abertas e
fechadas sucessivamente a cada eleio. Neste caso, como o "empreendedor de
polticas pblicas o tomador de deciso (diferentemente do enunciado por
Kingdon (2003), segundo o qual o empreendedor de polticas pblicas geralmente
atua em algum posto do governo, da burocracia, da academia, de consultorias,
mas no o tomador de deciso) no d pra dizer que ele no aproveita a
oportunidade. Celso Daniel, ao cumprir os dois papis (tomador de deciso e
empreendedor de polticas pblicas) constri as oportunidades e usufrui delas.
Janela de Oportunidade especial no caso do Grande ABC foi a que
propiciou a criao da Cmara do Grande ABC. Neste caso, o empreendedor de
polticas pblicas e, ao mesmo tempo, tomador de deciso, Celso Daniel,
vislumbrou na eleio do governador do Estado, interessado em aturar na rea de
infra-estrutura, uma janela de oportunidade.
A abertura e fechamento sucessivos das janelas de oportunidade em Santo
Andr indicam que o processo de formao e fortalecimento dos instrumentos de
ao regional podem ocorrer de forma paulatina. Num primeiro momento, constri-
180
se o consrcio; depois o Frum e mais tarde a Cmara. Essa sucesso indica
tambm que mesmo enfraquecido, em alguns momentos, a burocracia interna
formada e o histrico de servios e aes gerados fazem com que a organizao
sobreviva ainda que por inrcia. sso tambm ocorre no caso do CNPRA que
mantm o apoio formal do atual prefeito de So Lus, mas o perdeu na prtica.
Assim a fora do CNPRA advm atualmente do Governo do Estado e do histrico
e ampliao da rede de relaes tcnicas e polticas construdas ao longo do
tempo.
No caso do CNPRA, a janela de oportunidade foi a premiao da
experincia pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania. A partir deste momento, o
Consrcio como idia recebe ateno do ento prefeito que aproveita a
oportunidade para dissemin-la no Estado, no entanto, o problema que deu
origem ao problema no foi devidamente tratado.
Finalmente, quero chamar ateno para o fato de que ao longo do trabalho
os Consrcios foram vistos como soluo para problemas diferentes e a
preocupao foi em observar como esta soluo entrou na agenda de decises
governamentais para resolver problemas diferentes.
181
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195
Anexo 01
Nota MetodoIgica: a opo peIa pesquisa quaIitativa
A distino entre mtodos de pesquisa de base qualitativa e quantitativa
pressupe a opo entre dois tipos de pesquisa. De um lado esto os modelos
que so matematicamente rigorosos, dotados de grande potencial de explicao
(no de generalizao) de relaes entre poucas variveis de comportamento que
pode ser isolado. De outro lado vm aqueles modelos que so capazes de lidar
com variados domnios e abranger um maior nmero de variveis, ao preo de
perderem o rigor matemtico e terem suas concluses mais discutveis.
Trs dimenses principais distinguem as pesquisas qualitativas das
quantitativas: a natureza do envolvimento do pesquisador; a coleta de dados e o
tipo de dado coletado e o mtodo de estabelecimento de generalizaes.
A natureza de envolvimento vista como a chave com as quais lidam
diferentes estilos de pesquisa (BRYMAN, 1989).
A relao entre o pesquisador com o objeto na pesquisa quantitativa
costuma ser bem superficial e breve ou no ocorre. A pesquisa qualitativa, por sua
vez, fundamenta-se em entrevistas e na possibilidade direta de observao e
envolvimentos pessoais do pesquisador com o fenmeno pesquisado. A interao
entre entrevistador e entrevistados, por exemplo, pode ser decisiva para a
interpretao dos dados coletados.
As pesquisas quantitativas, por sua vez, partem da premissa de que devem
permitir replicabilidade.
A pesquisa qualitativa faz uso de maior contato com o objeto da pesquisa
para criar um quadro mais complexo das interrelaes envolvidas e considera a
possibilidade apenas de uma replicabilidade parcial dos resultados: devido
interao do observador com o objeto, no existem duas observaes idnticas.
Com relao coleta de dados e s caractersticas dos dados coletados,
nota-se que tanto pesquisadores envolvidos em pesquisa qualitativa quanto
aqueles envolvidos com pesquisas quantitativas iniciam a pesquisa depois de
196
realizado um trabalho conceitual e terico. Apesar disso, podem, ao longo da
pesquisa, incorporar novos elementos sua estratgia inicial de pesquisa e refinar
a pesquisa terica do trabalho. O pesquisador pode ainda comear o estudo sem
ter identificado com preciso as variveis a considerar.
Finalmente, com relao ao mtodo de estabelecimento de generalizaes,
em uma pesquisa quantitativa hipteses so formuladas a partir da teoria, uma
vez que esta tem o papel fundamental de explicao sobre os fenmenos. Os
resultados dos testes so indicativos da validade da teoria como suporte sua
confirmao. Tm valor em si como conhecimento do fenmeno estudado. Dados
qualitativos somente so conhecimento quando inseridos no trabalho terico.
O ponto de vista adotado nesta pesquisa assume que o conjunto de
problemas em questo no pode ser tratado com a expectativa de respostas
exatas e universais. Ao contrrio, devido sua condio de fenmenos sociais
complexos, so, por natureza, dotados de ambigidades, multidimenses e
densas cadeias de causalidade e interrelacionamento.
Diante disso, foi adotado o mtodo de estudo de caso. Segundo YN (1989),
um estudo de caso um mtodo de investigao baseado no questionamento
emprico sobre um fenmeno contemporneo. O estudo de caso concentra-se nas
relaes, principalmente de causalidade ou precedncia entre contexto e
fenmeno em situaes em que os limites entre ambos no se do como
claramente delimitados.
Outra aplicabilidade dos estudos de caso, ainda de acordo com YN (1989),
encontra-se em situaes segundo as quais o pesquisador no apresenta controle
sobre o comportamento dos eventos e nas quais sua atuao como observador
tem muito pouca influncia sobre o fenmeno social observado.
Uma considerao central no desenho de uma pesquisa de estudo de caso
a seleo dos casos. O nmero de casos selecionados depende das
particularidades da pesquisa. De acordo com YN (1994), estudos de casos
podem ser desenhados para envolver um nico ou mltiplos casos. Mltiplos
casos so mais teis quando se busca comparaes e um forte teste de um
197
padro de conhecimento semi-estruturado. Casos nicos so passveis de ser
utilizados em circunstncias especficas: casos emblemticos que partem de uma
teoria consolidada; casos cujas particularidades fazem-nos nicos e casos que
servem para ilustrar e revelar aspectos significativos de um conhecimento
produzido (YN, 1994).
No caso deste trabalho, ser adotada a perspectiva dos casos mltiplos e
analisados por meio do consagrado mtodo de comparao desenvolvido por
Stuart Mill (1999).
A demonstrao na variao dos fatores explicativos (variveis
independentes) e explicados (variveis dependentes) pode ser feita por meio da
orientao lgica de pesquisa comparada, apresentada por Stuart Mill (1999: 79-
82), que inclui os mtodos da semelhana e da diferena.
De acordo com o mtodo da semelhana, se dois ou mais casos de um
fenmeno sob investigao tm apenas uma de muitas possveis circunstncias
causais em comum, ento a circunstncia no qual todos os casos concordam a
causa do fenmeno de interesse. O mtodo da semelhana uma busca por
padres de invarincia, isto , visa-se determinar que possvel varivel causal est
constantemente cruzando todos os casos. No mtodo da diferena, os fatores
causais so similares e observam-se diferenas nos resultados polticos entre o
caos, porm, um fator explicativo crucial, que variado cruzando todos os casos,
relacionado como causa desse diferentes resultados.
Quando dois casos inseridos em contextos muito diferentes, apresentam
resultados semelhantes, a meta da investigao identificar a semelhana
responsvel por tais resultados. Ao invs de destacar as diferenas entre os
objetos, o investigador estuda a semelhana casualmente crucial entre tais
objetos.
A materializao da estratgia de pesquisa em procedimentos
investigativos levou a uma pesquisa constituda de vrias fases de coleta de
dados articuladas ao trabalho terico.
198
Alm da reviso da literatura sobre os vrios temas e dimenses que
compem o problema e da observao inicial semi-estruturada dos consrcios,
realizou-se uma pesquisa exploratria sobre os casos escolhidos.
Assim, para a realizao da coleta, tratamento e anlise de dados na
pesquisa, foram utilizados trs nveis sucessivos de aproximao:
primeiro nvel: observao preliminar semi-estruturada dos consrcios
intermunicipais. Neste primeiro nvel da pesquisa foram feitos
levantamentos de informaes no que considero as principais bases de
dados disponveis sobre experincias "inovadoras de gesto pblica
municipal, quais sejam: nstituto Plis, Programa Gesto Pblica e
Cidadania da Fundao Getlio Vargas, LDES-FES e Centro de
Estudos e Pesquisas em Administrao Municipal;
segundo nvel: pesquisa exploratria para elaborao de viso
panormica das experincias; e
terceiro nvel: estudo dos casos por meio de entrevistas semi-
estruturadas realizadas junto a atores selecionados.
A pesquisa de campo: So Lus (MA), o ABC pauIista e o Caso Mineiro
Esta seo tem dois objetivos: resgatar a histria da pesquisa de campo em
So Lus (MA); e apresentar os procedimentos adotados.
O resgate da histria da pesquisa de campo est diretamente relacionado
com a necessidade de apresentar o grau de envolvimento do pesquisador com o
objeto emprico a ser analisado. Para a realizao de uma pesquisa desta
natureza h uma srie de dificuldades a serem enfrentadas, dentre as quais: a
aproximao dos atores; o estabelecimento de uma relao com o informante na
qual o pesquisador "confia desconfiando, porque em ltima instncia o informante
est informando sobre a atividade profissional e poltica a que ele se dedicou nos
ltimos anos, portanto, est informando sobre algo em que seu envolvimento foi
intenso, o que, muitas vezes, o impossibilita de ter um afastamento crtico. Assim,
199
cabe ao pesquisador, por um lado a aproximao junto do informante; e por outro,
o afastamento crtico. Evidentemente, os instrumentos de coleta de informao
auxiliam na adoo dessa postura de "aproximao desconfiada.
Esta pesquisa de campo, ento, tem sua histria que comea em 2000
quando li um artigo
74
sobre o Consrcio ntermunicipal de Produo e
Abastecimento (CNPRA) de So Lus. Tratava-se de um artigo que se
preocupava em apresentar os diversos projetos desenvolvidos pelo CNPRA.
Em 2001, tive a oportunidade de conversar com o ento Secretrio
Executivo do CNPRA, Lo Costa, quando veio a So Paulo participar de um
debate sobre Consrcios no CEPAM.
Em 2002, fazendo parte do grupo de avaliadores do Programa Gesto
Pblica e Cidadania da Fundao Getlio Vargas, vi as fichas do CNPRA
submetendo-se novamente ao ciclo de premiao
75
.
Resolvi saber mais sobre essa experincia. Os Consrcios ntermunicipais
chamavam-me ateno desde os anos 80, quando o governo democrtico de
Franco Montoro no Estado de So Paulo passou a estimular a prtica da ao
conjunta entre municpios.
Em 2002, realizei a primeira entrevista com Lo Costa para discutir o
CNPRA numa perspectiva que, naquela poca, chamava de "Desenvolvimento
Econmico Local.
Em 2005, quando fui a Humberto de Campos, pelo PGPC/FGV, para visitar
uma experincia de poltica pblica relacionada com Comunidades Pesqueiras,
aproveitei minha estada no Maranho para visitar a Sede do CNPRA, conhecer
74
TRNDADE, Jos Raimundo Barreto. CNPRA: Consrcio ntermunicipal e Produo e
Abastecimento no Estado do Maranho. n: FARAH, Marta Ferreira Santos e BARBOZA, Hlio
Batista (organizadores). Novas Experincias de Gesto Pblica e Cidadania. Rio de Janeiro:
Editora FGV, 2000.
75
O Programa Gesto Pblica e Cidadania (PGPC) criou, em 1996, um Ciclo de Premiao para
coletar, registrar, sistematizar e premiar prticas inovadoras em gesto pblica nos mbitos dos
municpios, estados, e povos indgenas. Embora o PGPC ainda exista e permanea realizando
diversos estudos no mbito subnacional, o Ciclo de Premiao foi encerrado em 2006 (foram
realizados 10 Ciclos de Premiao).
200
alguns dos projetos, e entrevistar o j ex-secretrio executivo do CNPRA Lo
Costa, e o ento Secretrio Executivo do CNPRA Jnior Lobo.
Nestas entrevistas, foi utilizado um roteiro aberto e a conduo da
entrevista foi orientada por questes que diziam respeito ao histrico do CNPRA.
Nesta ocasio eu j havia pesquisado sobre os Consrcios em geral: os
antecedentes propostos pelo Governo Montoro, e j havia estabelecido que este
trabalho abordaria a formao dos Consrcios ntermunicipais, numa perspectiva
que estaria localizada na fronteira entre a poltica pblica e a poltica propriamente
dita.
Nesta ocasio, eu j tinha lido sobre vrios consrcios institudos no Brasil,
bem como me preocupado com as possibilidades de abordagens tericas que
pudessem iluminar as possveis respostas. O CNPRA, ento, do meu ponto de
vista, era uma experincia inovadora para o contexto em que estava inserida
76
.
Mas, ainda me intrigava saber:
Como, do ponto de vista poltico, essa experincia foi implantada?
Quais eram e como foi o processo de atrao dos principais atores sociais
e polticos para a constituio dessa ao cooperada entre municpios?
Como surgiu e se disseminou a idia do CNPRA no Estado do Maranho?
Ento, me organizei para realizar uma segunda srie de entrevistas, desta
vez, mais focadas, e com maior abrangncia de atores.
Nesta segunda srie de entrevistas, o roteiro da entrevista foi orientado
pelos elementos presentes num arcabouo terico composto por uma srie de
76
O debate sobre inovao nos termos da gesto pblica subnacional foi realizado por SACHS,
gnacy (1985); FARAH, Marta e SPNK, Peter (1999); PNHO (2004). O conceito de inovao,
inspirado em Schumpeter, diz respeito introduo de uma novidade (novas prticas) em contexto
e momento especficos da localidade em que a novidade introduzida, e resulta em mudanas
com relao a polticas, aes ou comportamentos vigentes. Para Sachs (1985) h cinco esferas
passveis de inovao. Para Farah e Spink (1999), inovao diz respeito introduo de mudana
qualitativa ou quantitativa em relao a prticas anteriores; impacto na melhoria da qualidade de
vida; capacidade de transferncia "tecnolgica; ampliao ou consolidao do dilogo entre
sociedade civil e agentes pblicos; e finalmente, utilizao de recursos e oportunidades de forma
responsvel, na perspectiva do desenvolvimento auto-sustentvel.
201
conceitos presentes nas teorias da Escolha Racional, do Capital Social e da
Formao de Agendas Governamentais, com nfase nesta ltima.
Nesta rodada de entrevistas (2007), foram entrevistados novamente os dois
Secretrios executivos do CNPRA; o ex-prefeito de So Lus e atual governador,
Jackson Lago; um ex-assessor tcnico do CNPRA e atual superintendente da
recm criada Agncia Estadual de Pesquisa Agropecuria, Extenso Rural e
Assistncia Tcnica; o ex-prefeito de Timon, que inicialmente participou do
CNPRA e depois fundou o segundo Consrcio ntermunicipal de Produo e
Abastecimento do Maranho, na regio de Timon; um ex-secretrio de agricultura
do Municpio de Vitria do Mearim (que depois de secretrio, tornou-se prefeito); o
ex-prefeito de Humberto de Campos; o ex e tambm atual Secretrio de
Agricultura de Timon (nico a permanecer no cargo, apesar da alternncia poltica
que houve no municpio); o ex-secretrio de agricultura de Chapadinha.
Destaca-se que os atores envolvidos com o CNPRA vo construindo um
campo poltico tal, que os opositores ou desconhecem a prtica e o modo de
operao da articulao em torno do Consrcio ou, no mximo, afirmam que esta
articulao est diretamente relacionada com o projeto de poder do ento prefeito
de So Lus, Jackson Lago
77
.
Assim, do ponto de vista metodolgico, esta pesquisa assumiu entrevistar
uma gama variada de atores, todos que ou desde o incio ou ao longo do processo
envolveram-se diretamente com a formao do CNPRA.
Alm das duas sries de entrevistas, realizei uma srie de leituras, dentre
as quais, uma de artigos e filmes sobre o contexto poltico do Estado; outra de
editoriais, artigos e reportagens que tratavam do CNPRA, editadas nos principais
77
Em 2002, o jornal O Estado do Maranho (sem data) publica editorial indicando que a
candidatura do prefeito de So Lus, Jackson Lago, ao governo do Estado do Maranho estaria
sendo preparada por meio de um documento intitulado "Projeto para 2002. Este documento teria a
pretenso de reforar a imagem do prefeito no interior com o intuito de derrubar os argumentos da
oposio a Lago segundo os quais o cacife poltico do ento prefeito no ultrapassaria o "Estreito
dos Mosquitos. Ainda segundo o referido editorial, o documento "Projeto para 2002 definiu como
fundamental para o projeto eleitoral a vinculao direta do ento prefeito aos "consrcios de
produo. Este tipo de editorial indica, para os propsitos deste trabalho, que o CNPRA alcanou
resultados simblicos suficientes para que os rgos de imprensa reconheam alguma fora
poltico-eleitoral nele.
202
jornais de circulao no Estado do Maranho O Pequeno, O mparcial e o
Estado do Maranho; e finalmente, uma terceira, com os artigos mais analticos
sobre a experincia em questo.
Do ponto de vista metodolgico, para escrever o estudo de caso sobre o
ABC paulista, lancei mo, de uma vasta reviso bibliogrfica sobre o Grande ABC
Paulista, uma vez que a regio foi amplamente estudada (Maricato, 1977; anni,
1980; Abramo, 1986; Antunes, 1988; Sader, 1988; Rodrigues, 1990; Boito, 1991;
Keck, 1991; Simes, 1992; Martins, 1994; Clemente, 1999; Klink, 2000; Abrucio e
Soares, 2001; Daniel, 2001; Daniel e Somekh, 2001). Apesar da ampla quantidade
de estudos, este trabalho baseia-se principalmente nas referncias mais recentes,
principalmente Clemente (1999), Klink (2000) e Abrucio e Soares (2001).
Alm da referncia bibliogrfica, este captulo, assim como os demais
captulos relativos ao trabalho emprico, baseia-se tambm em entrevistas
realizadas com atores locais. No caso especfico deste captulo, foi realizada uma
entrevista com Jeroen Klink, ex-secretrio de Relaes nternacionais e ex-
secretrio de Desenvolvimento e Ao Regional da Prefeitura Municipal de Santo
Andr, que participou ativamente da formao do complexo institucional que
buscou a cooperao regional.
O estudo de caso dos Consrcios em Minas Gerais foi sustentado pela
leitura e anlise dos estudos de Lima e Pastrana (2000a), Lima e Pastrana
(2000b) e Rocha e Faria (2004).
Alm destes estudos acima citados, o estudo de caso sobre os Consrcios
ntermunicipais de Sade em Minas Gerais se respaldou tambm em entrevistas
realizadas com o Doutor Rafael Guerra, ex-diretor da Faculdade de Cincias
Mdicas de Minas Gerais, um dos articuladores dos prineiros Consrcios
ntermunicipais de Sade (CS) em Minas Gerais, ex-secretrio estadual de Sade
de Minas Gerais, e atual Deputado Federal (PSDB-MG).
203
ANEXO 02
Instrumento de CoIeta de Informaes para a Pesquisa de Campo:
Roteiro da Entrevista
1 (T) Nome do Entrevistado. Partido pelo qual foi eleito. Composio do partido.
2 (T) Trajetria Poltica: Partidos Polticos nos quais foi Filiado, Candidaturas a
Cargos Eletivos, Cargos Eletivos, Militncia em Movimentos Sociais (relao
prvia com algum grupo poltico do Maranho?)
3 (CS) Na sua cidade h algum tipo de organizao social forte? Organizao de
trabalhadores rurais, de comerciantes, de professores, algum time de futebol,
grupo ou clube esportivo?
4 (A) Compromissos de Campanha (tem relao com o tema do consrcio?
Quais?). Quais foram os compromissos de campanha? As prioridades temticas e
setoriais estabelecidas durante a campanha eleitoral?
5 (A) Que tema foi introduzido primeiro no seu governo: produo e
abastecimento ou consrcio? Como foi essa introduo?
6 (A) Quem introduziu o tema da produo e do abastecimento no seu governo?
7 (A) Por que a introduo do tema esteve relacionada com a organizao do
Consrcio? (por que o tema? Por que o consrcio?)
204
8 (A) A situao da agricultura e do abastecimento era relativamente a mesma
at o momento da implantao do consrcio ou no perodo imediatamente anterior
referida implantao a situao do referido setor havia sido alterada?
9 (A) Algum indicador apresentava alterao da situao da agricultura em seu
municpio?
10 (A) Algum indicador apresentava alterao da situao de algum setor ou
tema em seu municpio? Por que, apesar da indicao da referida alterao, voc
resolveu entrar num consrcio sobre abastecimento e produo?
11 (ER) Qual o custo para entrar no referido consrcio? Quais os benefcios que
voc pode prever no momento da entrada? Quais os riscos em entrar no
consrcio?
12 (ER) Voc recebeu algum estmulo externo ao municpio para implantar o
consrcio? E no municpio, houve algum estmulo?
13 (A) Como foi escolhido o Secretrio de Agricultura ou o responsvel pelo
consrcio em seu municpio? E o restante da equipe?
14 (A) No momento da constituio do consrcio, quem eram suas referncias
pessoais? (cite 05 nomes que voc lembra de imediato quando se trata da
constituio do consrcio)
15 (A) E depois da constituio do consrcio, quem eram as lideranas que
conduziam o consrcio? No que consistia essa conduo?
205
16 (CS) Depois da constituio do Consrcio, voc consegue indicar a melhoria
do setor agrcola no seu municpio? Por qu? Do ponto de vista de organizao,
houve algum tipo de iniciativa dos produtores? Dos trabalhadores rurais?
17 (CS) Hoje, se acabar o consrcio h algum impacto em termos de
reclamao de algum setor? Qual?
18 (G) Tem algum comentrio que voc gostaria de fazer com relao ao
consrcio e sua implementao?
206
ANEXO 03
ReIao de Entrevistas reaIizadas
ArieIdes Macrio Costa (61 anos), mais conhecido como Lo Costa, 61 anos,
nascido em Barreirinhas, socilogo, primeiro secretrio executivo do CNPRA. Lo
Costa socilogo, ex-funcionrio da SUDENE (1966-70) e ex-prefeito Barreirinhas
(1989-1992). fundador estadual do PDT. Esta no PDT desde a primeira
Comisso Provisria, formada por 11 membros, instituda em 1980.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Bernardo Ramos dos Santos (61 anos), Administrador de Empresas, foi
candidato a prefeito do municpio de Humberto de Campos quatro vezes. Foi
derrotado duas vezes (1988 e 1992) e vitorioso duas vezes tambm (1996 e
2000).
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Borromeu, nasceu em Chapadinha, gelogo. Foi funcionrio pblico atuando
em diversos rgos. Trabalho 15 anos na Companhia Vale do Rio Doce. Em 1991,
comeou a atuar como autnomo. Em 1994, comeou a trabalhar na Secretaria de
Agricultura do Maranho. Fez sua trajetria na rea rural. Foi tcnico do CNPRA
(1997-2000). Em 2001, tornou-se Secretrio de Agricultura do Municpio de
Chapadinha. Atualmente Diretor de Assistncia Tcnica do Estado do
Maranho.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Domingos (67 anos), administrador de empresas, Secretrio Executivo do
CNPRA- COCAS com sede no Municpio de Timon, desde 2001, ano de sua
fundao. Domingos foi Secretrio de Agricultura de Timon, indicado por Chico
207
Leitoa (2001-2004) e permanece no cargo at hoje, mesmo sob a liderana de
uma prefeita que fez oposio a Chico Leitoa.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Jackson Lago (77 anos), mdico, fez carreira poltica junto aos movimentos de
redemocratizao do pas, participando do Movimento pela Anistia nos anos 70.
Em 1974, quando o ento MDB e os movimentos de oposio ao Regime Militar,
decidem a pedir voto e a no mais fazer campanha pelo voto nulo, Jackson Lago
candidata-se e elege-se Deputado Estadual no Maranho. Em 1979, viaja para
Lisboa para ajudar Leonel Brizola a montar o que viria a ser o PDT. Organiza, no
incio dos anos 80, o PDT no Maranho. Jackson Lago candidata-se a Prefeito de
So Lus, em 1985 (no se elege); e a Deputado Federal, em 1986, quando foi o
candidato mais votado do PDT e o quarto mais votado do Estado, mas como o
PDT no atinge o coeficiente eleitoral, no se elegeu. Em 1988, volta a ser
candidato a Prefeito em So Lus e, desta vez, elege-se. Em 1992, elege sua
sucessora na Prefeitura. Em 1994, disputa pela primeira vez o Governo do Estado,
e derrotado por Roseana Sarney. Em 1996, volta a eleger-se prefeito de So
Lus, e reelege-se em 2000. Em 05 de abril de 2002, deixa a Prefeitura de So
Lus, para disputar pela segunda vez o Governo do Estado, e derrotado por Jos
Reinaldo (que naquele momento recebera apoio da famlia Sarney). O vice-
prefeito de Jackson Lago, Tadeu Palcio, termina o mandato (2002-2004) e
reelege-se para o perodo 2005-2088. Em 2006, Jackson Lago disputa pela
terceira vez o Governo do Estado e elege-se governador.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Jeroen KIink, economista pela Universidade de Tilburg (Holanda, 1987), doutor
em Planejamento Urbano pela FAU-USP (2000). Foi Assessor Especial do
Gabinete do Prefeito Celso Daniel, em 1997. Essa Assessoria Especial foi o
embrio do viria a ser a Secretaria de Desenvolvimento e Ao Regional de Santo
Andr, da qual Jeroen Klink foi secretrio. Atualmente Jeroen Klink professor-
208
adjunto na rea de Anlise Econmica para Cincia e Tecnologia e Pr-Reitor de
Extenso da Universidade Federal do ABC.
(Entrevista relativa ao Consrcio do Grande ABC)
Jos Mrio Pinto Costa, engenheiro agrnomo e administrador de empresas, ex-
secretrio de agricultura de Vitria do Mearim (1997-2000). Foi vereador por dois
mandatos (1993-1996 e 1997-2000). Em 2000 foi candidato a prefeito derrotado.
Em 2004, foi candidato a prefeito vitorioso. Atualmente prefeito do municpio de
Vitria do Mearim (2005-2008) e montou uma Agncia de Desenvolvimento
Regional em torno do municpio de Vitria do Mearim.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Francisco Rodrigues de Souza, mais conhecido como Chico Leitoa, engenheiro
civil, deputado federal (2000). Disputou as eleies para prefeito em Timon em
1988 (derrotado), 1992 (vitorioso). Elegeu o sucessor em 1996. Em 2000 retorna
prefeitura como Prefeito. Em 1990 foi candidato a Deputado Estadual (derrotado)
e em 1998 foi candidato a Deputado Federal (primeiro suplente). Acompanhou a
criao e a evoluo do CNPRA mesmo sem ser prefeito. Em 2001, cria, com
estmulo de Lo Costa e Jackson Lago, o CNPRA-COCAS. Atualmente Diretor
na Secretaria Estadual de Estradas e Rodagens do Estado do Maranho e, por
meio desta funo, est desenvolvendo Consrcios ntermunicipais Rodovirios.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Jnior Lobo, filsofo, jornalista e escritor. Foi Secretrio de Cultura de Lo Costa
em Barreirinha (1989-1992). Entre 1997 e 2002, foi assessor tcnico do CNPRA.
Desde 2002, Jnior Lobo Secretrio Executivo do CNPRA.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
209
Marco AurIio, foi Pesquisador de carreira da Empresa de Pesquisa
Agropecuria do Estado do Maranho. Em 1997, Marco Aurlio comeou a
participar do CNPRA como representante do governo do Estado. Em seguida,
tornou-se assessor tcnico do CNPRA. Em 2007, com a eleio de Jackson Lago
a governador do Estado, Marco Aurlio tornou-se Superintendente da Agncia
Estadual de Pesquisa Agropecuria, Extenso Rural e Assistncia Tcnica do
Maranho.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
RafaeI Guerra, mdico, ps-graduado pela Universidade de linois (Chicago), em
1968. Professor e pesquisador da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas
Gerais. Foi Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas Gerais (1987-
1990 e 1991-1994). Em 1994 participou da campanha do candidato a governador
Eduardo Azeredo (PSDB), de quem participou da elaborao do Programa de
Governo. Foi Secretrio Estadual de Sade de Minas Gerais (1995-1998). Em
1998, elege-se Deputado Federal. Atualmente cumpre seu terceiro mandato
(1999-2002, 2003-2006, 2007-2010).
(Entrevista relativa aos Consrcios ntermunicipais de Sade CS de Minas
Gerais)
210
ANEXO 04
Anteprojeto de Lei que autoriza o Poder Executivo a Participar do Consrcio
IntermunicipaI de Produo e Abastecimento de So Lus
Autoriza o Poder Executivo a participar do Consrcio ntermunicipal de
Produo e Abastecimento de So Lus e d outras providncias.
Fao saber que a Cmara Municipal aprovou e eu sanciono a seguinte Lei:
Artigo 1 - Fica o Poder Executivo do Municpio de So Lus autorizado a
participar do Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento de So Lus,
sob a forma de Sociedade Civil, sem fins lucrativos, objetivando o planejamento e
a execuo de polticas comuns de Desenvolvimento Rural Sustentvel, visando o
abastecimento interno do municpio, o incremento das exportaes, a fixao do
homem ao campo e a distenso social das cidades.
Artigo 2 - Fica o Prefeito do Municpio de So Lus autorizado a assinar
Contrato de Constituio do referido Consrcio, dentro dos melhores interesses da
populao, do Municpio e da Regio.
Artigo 3 - Fica o Poder Executivo de So Lus autorizado a abrir Crdito
Especial na importncia de R$XXX, para atender despesas iniciais decorrentes da
execuo da presente Lei, para o exerccio de 2001, podendo ser suplementada
se assim for necessrio, devendo ser consignado nos oramentos futuros o valor
equivalente a 0,5% (meio por cento) do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM).
Artigo 4 - A presente Lei entrar em vigor na data de sua publicao,
revogadas todas as disposies em contrrio.
211
Observaes:
1. Para o exerccio de 2002, a participao mensal do municpio ser calculada
pela seguinte forma: tantas parcelas mensais que ainda faltam para completar o
exerccio financeiro baseada cada parcela no equivalente a 0,5% do PFM.
2. Para o exerccio de 2003 e anos subseqentes, como foi esclarecido na Lei, o
valor de contribuio do municpio para com o CNPRA ser de 0,5% do FPM.
3. Para efeito do oramento, deve-se estimar o FPM e converter a percentagem
proposta em valores monetrios reais.
212
ANEXO 05
Mensagem enviada ao Presidente da Cmara MunicipaI soIicitando
autorizao para participar do CINPRA
Senhor Presidente da Cmara Municipal de So Lus,
Tenho a satisfao de encaminhar, apreciao dessa Egrgia Cmara
Municipal, Projeto de Lei solicitando autorizao para que o Municpio de So Lus
possa participar, juntamente com outros municpios da Regio de So Lus, do
Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento da Regio de So Lus,
visando o estabelecimento de esforos comuns de planejamento e aes que
promovam o desenvolvimento sustentvel do mundo rural, o auto-abastecimento
alimentar da regio, o incremento gradativo das exportaes, a elevao da renda,
o aumento dos empregos, a fixao do homem ao campo e a distenso social das
cidades.
Como do conhecimento de Vossa Excelncia, o Sistema de Produo e
Segurana Alimentar do nosso municpio apresenta uma srie preocupante de
carncias e obstculos em razo da escassez de recursos humanos, tecnolgicos,
organizacionais e financeiros que impedem o desenvolvimento pleno das
comunidades rurais e dos agronegcios, com reflexos negativos sobre a nossa
economia e a organizao da prpria cidade.
As polticas pblicas at agora desenvolvidas no atendem s
necessidades acumuladas do municpio, enfraquecendo nossa economia e a
economia das famlias.
A opo mais desejada para edificar o Consrcio, na opinio unnime dos
Prefeitos Participantes, a criao de uma sociedade civil sem fins lucrativos que
venha coordenar e articular os projetos e programas de desenvolvimento
sustentvel dos agronegcios da regio. A principal vantagem que nela podero
colaborar outras instituies governamentais e no governamentais, do pas e do
exterior, que se identificam com os objetivos marcros de reduo dos nveis de
pobreza e aumento da segurana alimentar.
213
Os objetivos que se deseja alcanar e o desgaste a que se submeteram as
formas tradicionais de atuao do poder pblico, aconselham seja instituda uma
sociedade civil como forma de biabilizar as intenes do Consrcio.
O Projeto de Lei ora encaminhado contempla tambm a abertura de crdito
especial para fazer face s despesas com as instalaes do Consrcio, no
presente exerccio. Alm do mais, destinar-se- para a manuteno do Consrcio,
o valor financeiro equivalente a 0,5% (meio por cento) da transferncia mensal do
Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Como pode-se constatar, uma
despesa pequena em face dos benefcios que a ao conjunta haver de trazer a
todos.
O anteprojeto de Estatuto Social do Consrcio, anexado a esta Mensagem,
complementa as informaes necessrias deciso de Vossa Excelncia e de
seus pares.
O Poder Executivo, como sempre, coloca-se disposio dos ilustres
vereadores para prestar outros esclarecimentos que forem julgados pertinentes.
Aproveito o ensejo para reiterar a Vossa Excelncia protestos da mais alta
considerao.
Assinatura do Prefeito do Municpio de So Lus.
214
ANEXO 06
Estatuto do Consrcio IntermunicipaI de Produo e Abastecimento - So
Lus
CAPTULO DA CONSTITUIO, DENOMINAO, SEDE E DURAO
Artigo 1 - O CONSRCIO INTER MUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO ser constitudo sob a forma de sociedade Civil de direito
privado, sem fins lucrativos e reger-se- pelas normas de legislao pertinente,
pelo presente Estatuto e pelo regulamento que vier a ser adotado pelos seus
associados, bem como pelas normas de princpios de direito privado aplicveis.
Artigo 2 - Considerar-se- constitudo o CONSRCIO INTERMUNICIPAL
DE PRODUO E ABASTECIMENTO, uma vez subescrito este documento por
um numero mnimo de 06 (seis) Municpios, devidamente representado por seus
prefeitos, formalmente autorizado pelas respectivas Cmaras Municipais.
Artigo 3 - CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO ter sede e foro na cidade de So Lus.
Artigo 4 - CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO ter como rea de atuao, os territrios dos Municpios que o
integram, constitudo desta forma uma unidade territorial, inexistindo limites
intermunicipais, para atendimento das finalidades a que se prope.
Artigo 5 - CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO ter durao indeterminada e ao social compreendida no
perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.
215
CAPITULO II - DA DEFINIO
Artigo 6 - CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO define-se como articulador de polticas de produo e
abastecimento que garantam o abastecimento local, viabilize a comercializao
dos produtos excedentes para o abastecimento regional, nacional, internacional e
priorize o modelo sustentvel de agricultura de economia familiar
CAPITULO III - DOS OBJETIVOS.
Artigo 7 - So objetivos do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO:
I Representar o conjunto dos municpios que o integram, em assuntos de
interesses comuns, perante quaisquer outras entidades especialmente s demais
esferas constitucionais do governo;
II Planejar, Adotar e Executar programas para garantir a melhoria da produo e
do abastecimento, contribuindo desta forma, para gerao de trabalho e renda
mos municpios consorciados;
III mplementar polticas que possibilitem a qualificao e o desenvolvimento de
habilidades de produtores, suas famlias e tcnicos.
PARGRAFO NICO Para o cumprimento dos seus objetivos. O CONSRCIO
INTERMUNICIPAL DE PRODUO E ABASTECIMENTO, poder:
a) Adquirir os bens que entender necessrios, os quais integraro o seu
patrimnio;
b) Firmar convnios, contratos, acordos de quaisquer naturezas auxlios,
contribuies e subvenes, contratos de outras entidades e rgos do
governo e setor privado;
216
c) Prestar servios aos seus associados, dentro de seus objetivos, fornecendo
inclusive, recursos humanos. Materiais e financeiros.
CAPITULO IV DA ADMINISTA!"O
Artigo 8 - O CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO, ter a seguinte estrutura bsica de Administrao;
I Conselho de prefeitos;
II Conselho fiscal
II Secretaria executiva.
Artigo 9 - O Conselho de Prefeitos o rgo deliberativo constitudo pelos
prefeitos dos municpios consorciados.
1 O conselho de prefeitos do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO, dever ser presidido pelo prefeito de um dos
municpios consorciados, eleito em votao secreta para o mandato de dois anos.
Aps a apreciao das contas do mandato anterior, permitindo se a reeleio
para mais um perodo sem remunerao.
2 Em caso de empate, proceder-se- nova eleio. Persistindo a situao
ser escolhido o candidato mais idoso.
3 O vice-presidente ser escolhido nos mesmos termos dos pargrafos acima
citado, sem remunerao.
4 A suplncia do conselho de prefeitos se'ra exercida pelos secretrios de
agricultura ou similares, sem qualquer remunerao.
217
Artigo 10 A secretaria executiva o rgo executor das atividades
desenvolvidas pelo CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO.
CAPITULO V - DAS COMPETNCIAS DO CONSELHO DE PREFEITOS
Artigo 11 Compete ao Conselho de Prefeitos:
. Deliberar em ltima instancia, sobre os assuntos gerais do consrcio:
. Estabelecer as polticas pblicas comuns de produo e abastecimento do
consrcio:
. Referendar o secretario executivo do consrcio. Bem como determinar seu
afastamento, substituio ou demisso;
V. Estabelecer cotas de contribuio para cada municpio consorciado afim de
viabilizar a operacionalizao do consrcio;
V. Aprovar e modificar o regimento interno do consrcio. Bem como resolver e
dispor sobre os casos omissos;
V. Aprovar o plano de atividades e a proposta oramental, elaborada pela
secretaria executiva com forme as diretrizes do prprio conselho;
V. Definir a poltica financeira, bem como os programas de investimento do
consrcio;
V. Fixar a remunerao e o quadro de pessoal do consrcio;
X. Viabilizar parcerias junto aos organismos nacionais, internacionais,
instituies financeiras e agencia de desenvolvimento, para execuo das
aes estabelecidas pelo consrcio;
X. Aprecia no primeiro trimestre de cada ano, as contas do exerccio anterior
prestada pela secretaria executiva z analisadas pelo conselho fiscal;
218
X. Prestar conta ao rgo publico concedente dos auxlios e das subverses
que o Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento venha a
receber;
X. Deliberar sobre alterao do presente estatuto.
Artigo 12 Compete ao presidente do conselho de prefeitos:
. Presidir as reunies e o voto de qualidade;
. Empossar os membros do conselho fiscal;
. Representar o consrcio, ativa e passivamente, judicial ou extra
judicialmente podendo firmar contratos e convnios;
V. Movimentar, em conjunto com o secretario executivo as contas bancarias e
os recursos do consrcio, podendo esta competncia ser delegada total ou
parcialmente;
V. ndicar o secretrio executivo do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO, que ser referendado pelo conselho.
Artigo 13 Compete ao Conselho Fiscal:
. eleger seu presidente numa comisso relatora composta por 3 (trs)
membros suplentes, para apreciao prvia das contas do conscio;
. Fiscalizar permanentemente a contabilidade do consrcio;
. Emitir parecer sobre o plano de atividades, proposta oramentria e
relatrios de contas em geral, a serem submetidos ao conselho pelo
secretrio executivo;
V. Verificar se as operaes realizadas e os servios prestados,
correspondem em volume, quantidade, qualidade e valor, s previses
feitas e as convenincias econmicas e financeiras.
Artigo 14 O conselho fiscal, atravs do seu presidente e por deciso dos
seus integrantes poder convocar o conselho de prefeitos, para as devidas
219
providencias, quando forem verificada irregularmente na escritura contbil, nos
atos de gesto financeira ou patrimonial ou ainda inobservncia de normas legais,
estatutrias ou regimentais.
Art. 15 Compete ao secretrio executivo:
. Promover a execuo das atividades do consrcio;
. Elaborar o Plano de atividades e a proposta oramentria anuais a serem
submetidas ao Conselho de Prefeitos;
. Admitir e dispensar pessoal fixando lhe limite das dotaes oramentrias
e das diretrizes do consrcio;
V. Elaborar o balano e relatrio de atividades anuais a serem submetidos ao
conselho;
V. Elaborar os balancetes para a cincia do conselho de prefeitos;
V. Movimentar, em conjunto como Presidente do conselho de prefeitos. Ou
seu substituto legal as contas bancarias e os recursos do Consrcio ;
V. Coordenar e supervisionar as Linhas de Aes estabelecidas pelo
consrcio;
V. Submeter ao conselho a criao de comisses tcnicas para desenvolver
estudos e projetos e planejamento de trabalhos especiais;
X. Viabilizar e operar o Centro de nformao Agrcola do Consrcio;
Pargrafo nico As Comisses Tcnicas sero o suporte da Secretaria
Executiva, devendo ser criadas tantas quantas forem necessrias ao atendimento
a suas atribuies e seus membros devero ser designados pelo conselho de
prefeitos.
CAPTULO VI - DO PATRIMNIO
220
Artigo 16 O Patrimnio do O CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO ser constitudo ;
. pelos bens e direitos que vier adquirir a qualquer titulo;
. pelos bens e direitos que forem doados por entidades publicas e
particulares;
. pelas contribuies e subvenes que vier receber.
1 - nenhum bem poder ser alienado. Sem expressa autorizao do conselho
de prefeitos.
2 a extino do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO dar se por delibera;co da maioria dos seus scios em
pleno gozo dos direitos estatutrios, em Assemblia Geral convocada
especificamente para este fim.
CAPTULO VII - DAS RECEITAS
Artigo 17 Sero considerada receitas do CONSRCIO
INTERMUNICIPAL DE PRODUO E ABASTECIMENTO:
. A cota de contribuio mensal dos municpios integrantes;
. Auxlios, contribuies e subvenes concedidas por entidades;
. Doaes
V. Juros bancrios de operaes de crditos;
V. Convnios com entidades publicas;
V. Receita prpria
V. Outras
221
CAPTULO VIII - DAS REUNIES
Artigo 18 As reunies do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO ocorrero ordinariamente a cada bimestre ou
extraordinariamente sempre que houver necessidade.
1 As reunies ordinrias sero convocadas com antecedncia de 08 (oito)
dias, com local e hora preestabelecidos, devendo ser encaminha s prefeituras
Consorciados as agendas contendo Paula da matria objeto da reunio.
2 As decises nos casos de reunio ordinrias ou extraordinrias sero
tomadas por maioria simples de voto.
3 O quorum para a reunio do conselho ser, em primeira convocao, com
metade mais um a segunda convocao, uma hora aps com qualquer nmero.
CAPTULO IX - DOS LIVROS
Artigo 19 As reunies do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO sero anotadas nos seguintes livros:
. livro de presena;
. livro de ata de reunies do Conselho dos Prefeitos;
. livro de ata de reunies do Conselho Fiscal.
CAPTULO X - DAS DISPOSIES GERAIS E TRANSITRIA
Artigo 20 O presente estatuto somente poder ser alterado pelo voto de
no mnimo 2/3 dos membros do conselho de prefeitos, em reunio extraordinria
especialmente convocada para essa finalidade.
222
Artigo 21 A cota de contribuio mensal dos consorciados para o
corrente exerccio no poder ser inferior a 0,5% do FPM e ser suprida at o dia
05 do ms subseqente.
Artigo 22 Os prefeitos de cada municpios participantes do CONSRCIO
INTERMUNICIPAL DE PRODUO E ABASTECIMENTO, responde
solidariamente pelas obrigaes assumidas durante seu perodo de atuao.
PARGRAFO NICO: Os membros do Conselho do CONSRCIO
INTERMUNICIPAL DE PRODUO E ABASTECIMENTO, no respondero
pessoalmente pelas obrigaes contrarias em nome do CONSRCIO
INTERMUNICIPAL DE PRODUO E ABASTECIMENTO. Contudo, assumiro
as responsabilidades pelos atos praticados de forma contraria Lei ou s
disposies contidas no presente Estatuto.
Artigo 23 Fica autorizado o Conselho de Prefeitos a obter o registro do
presente instrumento, no Cartrio de Registro Civil de Pessoas Jurdicas na
cidade de sua sede para que adquira personalidade Jurdica de uma Associao
Civil, aps a devida publicao no Dirio Oficial do Estado do Maranho.
Artigo 24 Todos os casos omissos neste Estatuto devero ser decididos
em reunio do Conselho de Prefeito, devendo ser a votao decidida por maioria
simples de voto.
So Lu#s $MA%& '( de Outu)ro de '**+
223
ANEXO 07
Estrutura OrganizacionaI do CINPRA
(SemeIhante a vrios outros Consrcios Intermunicipais)
Fonte: Cruz (2002)
Conselho de Prefeitos
Conselho
ntermunicipal
de Secretrios
Programa ou
Atividade n
Programa ou
Atividade 2
Programa ou
Atividade 1
Conselho Fiscal
Secretaria
Executiva
224
ANEXO 08
Guia para Criao de Consrcios Intermunicipais de Produo e
Abastecimento
1. Vontade PoItica
Para criao do Consrcio regional de produo e abastecimento preciso
vontade poltica de cada prefeito. Uma deciso poltica de que ele quer
desenvolver a agricultura, com a conscincia que esse setor prioritrio para
gerao de mais trabalho e renda no seu municpio.
2. ArticuIao com outros Municpios da Regio
Procurar outros municpios da regio que pensem da mesma forma e combinar
com seus dirigentes a criao de um consrcio de produo e abastecimento
para, juntos, discutirem e encontrarem os caminhos do desenvolvimento da
agricultura local e regional.
3. Autorizao da Cmara
Para participar do Consrcio de Produo o prefeito deve enviar uma Mensagem
de Lei Cmara Municipal solicitando autorizao para que o Municpio integre
aquele consrcio combinando com os representantes das outras prefeituras da
regio ao esta que todos os municpios devem fazer simultaneamente.
Aprovado pelo Poder Legislativo, o Poder Executivo sanciona a Lei, e a
encaminha para os organizadores do Consrcio.
4. Criao do Consrcio
De posse da Lei que lhes autoriza a participar do Consrcio, os prefeitos devem
reunir-se constantemente para elaborao e aprovao do Estatuto e, em seguida,
oficializar a fundao da entidade.
225
5. Fundo Comum
Dentro da Lei, h uma autorizao da Cmara Municipal destinando um
percentual do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) para o Consrcio
ntermunicipal valor este que deve ser discutido e acordado entre os prefeitos da
regio. Esse fundo comum serve para instalar e manter a Secretaria Executiva
que o brao executivo do Conselho de Prefeitos e que vai tocar as aes do
Consrcio de Produo. No caso do CNPRA, cada municpio-membro contribui
com 0,5% do FPM.
6. FortaIecimento do Sistema MunicipaI de Produo
No importa que o nome seja Secretaria Municipal de Agricultura seria bom que
fosse assim em todos os municpios. Pode ser uma Secretaria do Trabalho ou de
Desenvolvimento. O importante que tenha uma equipe local de bons agrnomos,
tcnicos agrcolas e veterinrios de acordo com o poder financeiro, a prioridade
de cada municpio e a paixo de cada prefeito pela agricultura. Sem este rgo
local para tocar o processo de desenvolvimento da agricultura no tem sentido o
municpio fazer parte do Consrcio. A municipalizao da agricultura comea pela
organizao de uma boa equipe local e fortalecimento do rgo responsvel pelo
sistema municipal de agricultura.
7. Buscar Parcerias
A primeira parceria que o Consrcio de Produo tem que buscar interno
preciso que toda a sociedade seja parceira dessa luta. Devem ser parceiros,
tambm, o Governo do Estado, as instituies financeiras principalmente as de
fomento agrcola (Banco do Nordeste, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal
e Banco da Amaznia), as instituies nacionais voltadas para a produo
(ministrios, BNDES, os centros de pesquisas como os da Embrapa, as
universidades, dentre outros).
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8. VaIorizao da CuItura do Mundo RuraI
O Consrcio todo um movimento voltado para a valorizao da cultura do mundo
rural. Um mundo que muito rico culturalmente, com suas tradies, suas
crenas, seu folclore, sua histria, sua literatura, sua msica, sua gastronomia. E
como em todas as partes do mundo o ser humano est se voltando par o meio
ambiente, a zona rural volta a ter significado todo especial. nesse momento que
as comunidades rurais devem ser ajudadas para tirar o mximo de proveito para
gerar mais emprego, mais renda e mais qualidade de vida.
9. Viso de Agronegcio
A viso original de um Consrcio dessa natureza a viso do agronegcio, pois
trata-se de um Consrcio de produo, de transformao e processamento, de
marketing, de abastecimento e de comercializao. ter produto de qualidade
agregar valor a esse produto, sempre tendo em vista a pesquisa de mercado.
saber o que produzir, com que recursos, tecnologia, em que quantidade, vender
para quem (que mercado atingir), em que embalagem, a que preo, etc. Essa
viso de agronegcio serve tanto para os produtos agrcolas, como para os
produtos pecurios, servios rurais como um todo. A diversificao de produtos e
servios de qualidade resultaro em mais empregos e maior enriquecimento do
meio rural, do municpio como um todo e da prpria regio.
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