TEMA 37 EL PRESUPUESTO, CONCEPTO Y FUNCIN

I CONFIGURACIN HISTRICA DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO

1. De sus or e!es " #" e$"%" &o!s$'$u&'o!"# ( Los orgenes se encuentran en las Asambleas medievales reunidas para votar, a peticin de la Corona, determinados gastos extraordinarios y los subsidios que deban financiarlos. En el siglo X la !acienda se edificaba sobre los siguientes puntos" #. Los ingresos deben cubrir las necesidades para las que !an sido solicitados, sin otro destino posible. $. %o puede recaudarse m&s de lo solicitado. '. El tributo no debe durar m&s all& de las necesidades extraordinarias que determinaron su imposicin. Con el Estado constitucional el (resupuesto se consolida con el significado )urdico, poltico y de control del e)ecutivo que conocemos !oy. *e incorpora a las Constituciones los principios b&sicos reguladores del mismo y se consolida la competencia del (arlamento como rgano que debe aprobar los (.+, autori,ando los ingresos y gastos que la administracin puede reali,ar durante el e)ercicio, as como el destino de -stos y sus reglas de gestin. ). E# %resu%ues$o e! e# es$"*o #'+er"# ( En el Estado Liberal se dota al presupuesto de un fuerte significado poltico, ya que a trav-s de -l se manifiesta la voluntad popular y por otro porque con su aprobacin se controlaba al E)ecutivo. Econmicamente se seguan dos principios" .#/ mnimo gasto p0blico .$/ principio irrenunciable de equilibrio presupuestario, de igualdad entre ingresos y gastos. Esto se tradu)o en" 1. La autori,acin al e)ecutivo es la clave del 2erec!os presupuestario. 3. El legislativo, con la aprobacin, confiere al e)ecutivo poder y facultad de reali,ar actos )urdicos en materia financiera, pero limitando al mismo tiempo esas potestades. 4. La institucin presupuestaria y su aprobacin por el (arlamento asegura el control democr&tico de la actividad financiera. As los principios en el Estado liberal los podemos agrupar" 5. 6nidad presupuestaria" un presupuesto 0nico para todos los rganos del estado. 7. 6niversalidad" 8nclusin de todos los ingresos y gastos. 9. Especialidad" 2estino especfico de cada gasto sin posibilidad de modificarlo. #:. ;emporalidad" igencia del (resupuesto durante un a<o, sin poder excederlo. ##. Equilibrio" 8gualdad cuantitativa entre las cifras globales de ingresos y gastos. II. L" #e, *e %res%ues$os e! e# or*e!"-'e!$o es%".o#. Co!&e%$o #e "#. (odemos establecer como funciones del (resupuesto, las siguientes" = Expresa el %#"! *e "&$u"&'/! 0'!"!&'er" de la >acienda (0blica para un e)ercicio determinado. Concreta los ob)etivos de la actuacin administartiva y los recursos de que dispone para intentar cubrirlos.

Los ?rganismos p0blicos, deben a)ustar su actuacin a la legalidad, con lo que el (resupuesto se configura como el &o!1u!$o !or-"$'2o re u#"*or *e #" "&$'2'*"* 0'!"!&'er" %3+#'&". Es una ley que aprueba y autori,a la reali,acin de unos gastos, disciplinando su destino, modalidades y lmites. La Ley de (resupuestos da cumplimiento al %r'!&'%'o *e reser2" *e #e, en materia de gasto p0blico.

(ara estudiar el concepto )urdico de presupuesto, debemos partir de dos preceptos b&sicos. En primer lugar el art. #'1 CE" #$. Corres%o!*e "# Go+'er!o #" e#"+or"&'/! *e #os P.G. E. , " #"s Cor$es Ge!er"#es su e4"-e!, e!-'e!*" , "%ro+"&'/!. 13. Los P.G.E. $e!*r5! &"r5&$er "!u"#, '!&#u'r5! #" $o$"#'*"* *e #os "s$os e '! resos *e# se&$or %3+#'&o es$"$"# , e! e##os se &o!s' !"r5 e# '-%or$e *e #os +e!e0'&'os 0's&#"#es 6ue "0e&$e! " #os $r'+u$os *e# Es$"*o. #1. El +obierno deber& presentar ante el Congreso de los 2iputados los (.+.E. al menos tres meses antes de la expiracin de los del a<o anterior. #3. *i la Ley de (resupuestos no se aprobara antes del primer da del e)ercicio econmico correspondiente, se considerar&n autom&ticamente prorrogados los (resupuestos del e)ercicio anterior !asta la aprobacin de los nuevos. #4. Aprobados los (.+.E., el +obierno podr& presentar proyectos de ley que impliquen aumentod el gasto p0blico o disminucin de los ingresos correspondientes al mismo e)ercicio presupuestario. #5. ;oda proposicin o enmienda que suponga aumento de los cr-ditos o disminucin de los ingresos presupuestarios requerir& la conformidad del +obierno para su tramitacin. #7. La ley de presupuestos no puede crear tributos. (odr& modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva as lo prevea. (or otra parte, la L+(, contempla con detalle la regulacin del instituto y constituye el cuerpo normativo por excelencia del 2erec!o presupuestario espa<ol. Apareci en #955, y posteriores normas y modificaciones !icieron necesario que el (arlamento autori,ase al +obierno para elaborar un ;exto @efundido. Ello dio lugar al @2 Legislativo #.:9#A#.977, de $' de septiembre, que aprueba el ;exto @efundido de la L+(. El art. 17 define los (+E como" Art. 17" #. Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresin cifrada conjunta y sistemtica de: Las obligaciones que, como mximo, pueden reconocer el Estado y sus Organismos autnomos y los derec os que se pre!ean liquidar durante el correspondiente ejercicio" La totalidad de las obligaciones que aya de atender la #eguridad #ocial, tanto en un r$gimen general como en sus reg%menes especiales, y los recursos pre!istos para el ejercicio correspondiente"

Las estimaciones de gastos a reali&ar por las #ociedades Estatales" La totalidad de los gastos e ingresos del resto de Entes del #ector p'blico estatal a que se refiere el art" (,)*, de la presente ley" +" En los PGE se consignar de forma ordenada y sistemtica, el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado" @elacionando este art. con la CE, obtenemos las siguientes notas" #9. *e configura como el %#"! 0'!"!&'ero de los entes p0blicos fi)ando las previsiones que en torno a los ingresos y gastos se formulan cada a<o. Los (+ son el marco de actuacin para la >acienda (0blica en cada e)ercicio. $:. El art. #'1.# de la CE reserva a las Cortes la aprobacin mediante ley de dic!o plan. Con lo que se pone de manifiesto la *'-e!s'/! &o!s$'$u&'o!"# de la institucin presupuestaria. $#. *uponen tambi-n una #e, *e &o-%e$e!&'", al concretar para cada e)ercicio el marco y los lmites que !an de observar los entes p0blicos en el e)ercicio de sus potestades de gestin del gasto p0blico. $$. Con respecto a los '! resos, la Ley de (resupuestos constituye un %re2's'/! &o!$"+#e. $'. @especto a los "s$os, la Ley de (resupuestos constituye un +#o6ue !or-"$'2o que !ace posible su reali,acin, se<alando la cuanta, el destino y las reglas para su gestin en cada e)ercicio. ;res lmites se<ala la L+( con respecto a los gastos" = = Cu"#'$"$'2o .art. 39.#/ Blos cr-ditos para gastos se destinar&n exclusivamente a la finaldiad especfica par la que !ayan sido autori,ados por la L(+ o por las modificaciones aprobadas conforma a esta Ley. Cu"!$'$"$'2o .art. 4:/ Bno podr&n adquirirse compromisos de gasto por cuanta superior al importe de los cr-ditos autori,ados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derec!o los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a la ley que infrin)an las expresada norma, sin per)uicio de las responsabilidades a que !aya lugar. Te-%or"#( .art. 4'.#/ con cargo a los cr-ditos del estado de gastos de cada presupuesto slo podr&n contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y dem&s prestaciones o gastos en general que se realicen en el a<o natural del propio e)ercicio presupuestario. C el art. 4$ se<ala que" Los cr-ditos para gastos que en el 0ltimo da del e)ercicio presupuestario no est-n afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedar&n anulados de pleno derec!o, sin m&s excepciones que las establecidas en el ap. D/ del art. 19 y en el art. 5' de la presente ley. Como corolario podramos decir que los (resupuestos, al integrar ingresos y gastos, constituyen un re$r"$o "!u"# *e #" H"&'e!*" %u+#'&" , con el con)unto de derec!os y obligaciones que la integran durante cada e)ercicio.

3. NATURALE7A 8UR9DICA DE LA LEY DE PRESUPUESTOS.

#75#" Laband .Alemania/" La ley de presupuestos es una ley meramente formal, su contenido no responde al propio de esta clase de normas. %o es una ley en sentido material.Los presupuestos sonb actos

materialmente administartivos, de gobierno o de e)ecucin, con el Corolario de que el parlamento no poda negarse a la aprobacin de aqu-llos cr-ditos que tra)eran su origem de leyes anteriores. *e mantienen por tanto $ afirmaciones" $1. La distincin entre los (resupuestos, como acto de gobierno y la ley aprobatoria de los mismos. $3. La ley presupuestaria no puede modificar la legislacin anterior que se erige en fundamento de los ingresos y los gastos p0blicos. La relevancia del problema es que por deba)o de los conceptos de car&cter )urdico, lo que se pona en )uego era el reparto de competetencias entre el monarca y el parlamento. Esta tesis se super con = La negacin de la distincin entre bla ley formal y la ley material, toda ley contiene un mandato con efecto vinculante. = La afirmacin del principio democr&tico frente al mon&rquico, al parlamento, residente de la soberania popular, le corresponde la regulacin )urdica de cualquier materia. %uestra legislacin b&sica .CE y L+(/ se refieren indistintamente a los B(resupuestosB y a la BLey de (resupuestosB, negando una distincin entre los primeros y la ley que los aprueba. %uestro 2erec!o reconoce a la Ley de (resupuestos su naturale,a de ley, con competencia para modificar leyes anteriores y para incidir en situaciones )urdicas sub)etivas.

:. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. PRINCIPIOS DE UNIDAD Y UNI;ERSALIDAD PRESUPUESTARIA.

*e trata de principios complementarios referidos al &mbito y a la estructura de los (resupuestos, algunos autores los unifican. (ero podemos entender el principio de unidad m&s centrado en la forma, con la exigencia de un (resupuesto 0nico, y el de universalidad sobre el contenido, ordenando que se incluyan todos los ingresos y gastos p0blicos en ese (resupuestos. El (. de unidad vela por asegurar el control de toda la actividad financiera p0blica por parte del (arlamento. 2e nada servira aprobar grandes cifras, si luego, existiesen presupuestos diferenciados que al final alteraran esas grandes cifras. El (. de universalidad, al proyectarse en las reglas contables de no afectacin entre ingresos y gastos y de presupuesto bruto .cmputo de ambos por su importe ntegro, sin compensacin entre ellos, permite que los (resupuestos sean fiel expresin del grado de solidaridad alcan,ado. Los ingresos no est&n afectos a un determinado gasto, sino que el con)unto de ingresos est& destinado a financiar el con)unto de gastos. La CE determina .art. #'1.$/ que los (+E incluir&n la totalidad de los gastos e ingresos del sector p0blico estatal. Este precepto constitucional tiene plena recepcin en el ?E, ya que se atribuye a las Cortes B el examen, enmienda y aprobacin de los (+E, abarcando -stos todo el sector p0blico estatalB %o obstante !ay que !acer las siguientes mati,aciones" = Los cr-ditos extraordinarios y suplementos de cr-dito .art. 41 L+(/, son solicitados por el +obierno a las Cortes para atender a necesidades no contempladas y sobrevenidas o insuficiencias de cr-dito a la aprobacin de los presupuestos. En este caso, se debe especificar los recursos con

los que se cubrir&n esos gastos extraordinarios = Los ??AA, *ociedades Estatales y la *eguridad *ocial, cuentan con documentos presupuestarios propios,= que se integran en los (+E= en los que especifican sus ingresos y sus gastos. *e trata de una descentrali,acin funcional. = Ciertos cr-ditos presupuestarios pueden sustraerse a la exigencia gen-rica de no afectacin entre ingresos y gastos. .art. $' L+(/, que permite que por ley se estable,ca dic!a afectacin. *e trata de los cr-ditos ampliables y de la reposicin de cr-ditos por reintegro de pagos indebidos reali,ados con cargo a los mismos.

PRINCIPIOS DE ANUALIDAD DE LOS PRESUPUESTOS.

El art. #'1.$ de la CE, ordena que los (resupuestos tendr&n car&cter anual. (ero dada la estructura del gasto, la aplicacin de este principio permite dos sistemas, seg0n se imputen los gastos en el momento en que )urdicamente nace la obligacin para la >acienda (0blica, o por el contrario, est- al momento en que el que se !acen efectivos, pudiendo mediar entre una y otra fase una considerable distancia en el tiempo. En el primer caso se !abla de presupuesto de competencia o de e)ercicio, imput&ndose a los cr-ditos presupuestarios las obligaciones nacidas o reconocidas por la Administracin independientemente de cuando vayan a ser satisfec!as. El segundo supuesto, estamos ante el presupuesto de gestin o de ca)a, siendo lo importante para producir dic!a imputacin es que se !aya reali,ado materialmente el gasto. >oy es frecuente que se opten por sistemas mixtos, que aun dando primaca a uno de los dos criterios, admitan cierta flexibilidad para reali,ar operaciones por el otro.;ambi-n existen excepciones al principio de temporalidad, A< Cr=*'$os e4&e%&'o!"#es *es*e #" %ers%e&$'2" $e-%or"#( #/ gastos plurianuales" *e subordina la autori,acin de estos gastos al cr-dito consignado en los presupuestos de cada e)ercicio, admiti-ndose los compromisos de gastos que !ayan de extenderse a e)ercicios futuros con los requisitos establecidos en el art. 4#.pto $ y ', es decir, que se trate de inversiones, arrendamiento de inmuebles, cargas financieras y contratos de suministro o similares con duracin superior a la anual, y siempre que su e)ecucin se inicie en el propio e)ercicio y se respeten los porcenta)es establecidos. As mismo la propia Ley de (resupuestos puede autori,ar proyectos y programas cuyos gastos tengan que extenderse a a<os sucesivos, concret&ndose el importe de cada una de las anualidades. $/ incorporaciones de cr-ditos y de remanentes" son excepciones al principio de temporalidad. Las primeras .art. 5# y 5$ L+(/, suponen la generacin y reposicin de cr-dito, posibilitando que estas tengan lugar el a<o siguiente. La incorporacin de remanentes, es decir, aquellas partidas que al final el a<o no est&n afectas a ning0n gasto .lo que te sobra, en t-rminos vulgares/, el art. 4$ impone su anulacin impidiendo que el a<o siguiente sean recogidos en el mismo concepto presupuestario, sin embargo, se admite .art. 5'/ la incorporacin al mismo concepto en aquellos supuestos establecidos. '/ 6na tercera excepcin es cuando, se posibilita la contraccin de obligaciones sin tener que esperar a que en el e)ercicio siguiente se apruebe el presupuesto. *on los cr-ditos

extraordinarios y suplementos de cr-dito as como los anticipos de tesorera >< L" %r/rro " *e Presu%ues$o ( 6n caso excepcional supone la prrroga autom&tica de los (resupuestos del a<o anterior cuando a # de enero del a<o siguiente no se !an aprobado los presupuestos. .art. 34 L+( y art. #'1.1 CE/. Este caso opera con car&cter autom&tico, sin procedimiento que lo declare, y que extiende su alcance al con)unto de la Ley de presupuestos, texto articulado y estado de gastos e ingresos, pero sin abarcar las modificaciones o cr-ditos extraordinarios y suplementos de cr-dito que a lo largo del e)ercicio precedente se !ubiesen producido.

PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD PRESUPUESTARIA.

El gasto aprobado debe destinarse al previsto en la Ley de (resupuestos. Este principio condensa el sentido de la autori,acin del (arlamento al e)ecutivo. *upone la autori,acin al e)ecutivo del destino del gasto y de la cuanta m&xima que puede emplear.

;res caractersticas" Cu"#'$"$'2"( finalidad especifica del gasto Cu"!$'$"$'2"( indica el importe m&ximo Te-%or"#( que limita el tiempo en que puede gastarse esa cantidad para ese fin. El aspecto cuantitativo se recoge en el art. 4: que impone la nulidad de aquellos compromisos de gastos contrados sin que exista cr-dito presupuestario suficiente para cubrirlos. Como excepciones se establecen" la generacin, reposicin e incorporacin de cr-ditos, as como los anticipos de ;esorera. ;ambi-n cabe los cr-ditos ampliables. El aspecto cualitativo se encuentra especificado en el art. 39, que determina la vinculacin de cada cr-dito exclusivamente a la finalidad especfica para la que !ayan sido autori,ados 2os excepciones" los cr-ditos opcionales, que se desdoblan en dos, un cr-dito de accin coyuntural para programas de inversin, que no tiene asignado un destino concreto, y la no disponibilidad !asta un #:F de los cr-ditos par alas operaciones de capital previstos en la ley de presupuestos. C en segundo lugar, las transferencias de cr-dito mediante las cuales puede el e)ecutivo no ya completar la decisin de las C&maras, sino modificar lo presupuestado y disponer su empleo para fines distintos a los aprobados por las Camaras.