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COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
TRANSICIN DEMOCRTICA Y PROTECCIN A LOS DERECHOS HUMANOS
FASCCULO 2:
JUSTICIA Y DEMOCRACIA
Mxico, 2004
Deseo expresar mi agradecimiento al personal de la Secretara Ejecutiva, de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, por el resultado obtenido en la conformacin de los fascculos que dan cuerpo a esta coleccin. Por ello, mi reconocimiento a la licenciada Erndira Pea Martnez por coordinar el Ciclo de Conferencias y Mesas Redondas en el que se generaron estos materiales; una vez ms la correccin de estilo realizada por la licenciada Sara Gmiz Vargas ayud a enriquecer los textos aqu presentados; a Patricia Wong Montoya por su dedicado trabajo de captura y cotejo, y finalmente a la licenciada Consuelo Olvera, por la organizacin y clasificacin del contenido de cada uno de estos fascculos.
Emb. Salvador Campos Icardo, Secretario Ejecutivo
Primera edicin: marzo de 2004 ISBN: 970-644-356-8 (Obra completa) ISBN: 970-644-358-4 (Fascculo 2)
Comisin Nacional de los Derechos Humanos Perifrico Sur 3469, esquina Luis Cabrera, Col. San Jernimo Ldice, C. P. 10200, Mxico, D. F.
Diseo de portada: Flavio Lpez Alcocer
Impreso en Mxico
CONTENIDO
PRESENTACIN ........................................................... DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS Democracia y Derechos Humanos Jos Woldenberg K. .............................................. Derechos Humanos, lo que falta por hacer Mariclaire Acosta ................................................... Mitos y realidades de la democracia Evencio Nicols Martnez Ramrez ....................... ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN MXICO Y EL RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS Las reformas del Gobierno y del marco legal de nuestras instituciones pblicas Eduardo Alfonso Guerrero Martnez ...................... La administracin de justicia en Mxico y el respeto de los Derechos Humanos Paulina Vega Gonzlez ......................................... La ineficacia del ordenamiento jurdico en Mxico Alberto Begn Guerra ............................................
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PRESENTACIN
Los derechos humanos, el Estado de Derecho y la democracia estn interrelacionados, de tal manera que en la actualidad no puede entenderse uno sin los otros. Por ello, esta necesaria e indisoluble interdependencia emerge como un elemento fundamental en el proceso de transicin democrtica de toda nacin. En un verdadero Estado Democrtico de Derecho prevalece el respeto a las leyes, se reconocen y garantizan las libertades pblicas y los derechos fundamentales de los ciudadanos, en un ambiente en donde se brindan los espacios y los procedimientos tan legtimos como legales para la libre confrontacin de los proyectos y las ideas. El Estado de Derecho que se rige por sus propias leyes particulares en armona con el cuerpo de leyes supranacionales que sustentan a los derechos humanos no aparece de un momento a otro, sino que, por el contrario, ha seguido una ruta histrica y terica llena de obstculos y dificultades que, de a poco, ha ido venciendo tanto el gobierno como los gobernados, al privilegiar el respeto a la ley, la apertura a la participacin ciudadana y la prctica del dilogo por encima de las alternativas violentas de resolucin de las diferencias. Estas dificultades han impedido la vigencia plena de los derechos humanos y, aunque, reconocemos que existen progresos importantes en la materia, an falta mucho por hacer. En este sentido, y preocupada por tal situacin, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos realiz, durante el ao 2001, el Ciclo de Conferencias y Mesas Redondas Transicin Democrtica y Proteccin a los Derechos Humanos, a fin de analizar la importancia que tiene consolidar el proceso demo7
crtico como condicin sine qua non para garantizar el respeto y la vigencia de los derechos humanos como pilar fundamental del Estado de Derecho, conjuntamente con el control de la constitucionalidad y la divisin de poderes. Este ciclo de conferencias y mesas redondas se caracteriz por promover los valores democrticos. Por ello, la pluralidad, la tolerancia, el dilogo, la participacin y la confrontacin respetuosa de las ideas sirvieron de ejes articuladores a los trabajos realizados durante las 31 mesas redondas que lo conformaron; en l participaron 79 expertos en la materia, mexicanos y extranjeros, procedentes del mundo de la academia, de las instituciones pblicas y de las organizaciones sociales, quienes compartieron con este Organismo Nacional y con el pblico asistente a estos trabajos lo mejor de su pensamiento ilustrado. Como resultado de este enriquecedor proceso, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos tiene el gusto de presentar la coleccin Transicin Democrtica y Proteccin a los Derechos Humanos, conformada por siete fascculos que tratan los siguientes temas:
. Alternancia poltica o transicin democrtica. . Justicia y democracia. . Proteccin universal de los Derechos Humanos. . Avances tecnolgicos de los Derechos Humanos. . Derechos de segunda generacin. . . Migracin Derechos Humanos y Servicios Mdicos.
Este valioso material es una obra colectiva que aporta la mirada inteligente y crtica de cada uno de sus autores. La diversidad de posturas permite abordar cada tema desde un enfoque multidisciplinario, por lo que el lector tendr la posibilidad de acceder a una comprensin integral de la complejidad de la transicin democrtica.
Jos Luis Soberanes Fernndez, Presidente de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos.
DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS
DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS*

Jos Woldenberg K.**
Buenas tardes. Me siento especialmente honrado de regresar a la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Debo agradecer al doctor Fernando Serrano Migalln, Director de esta Facultad de Derecho, nuestro anfitrin en esta tarde; y agradezco tambin al doctor Jos Luis Soberanes Fernndez, Presidente de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, por su invitacin a participar en esta mesa redonda sobre Transicin democrtica y proteccin de los Derechos Humanos. Esta intervencin tiene un solo propsito: tratar de interpretar y de entender cmo la democratizacin y el respeto a los Derechos Humanos son parte de un mismo fenmeno, de una misma oleada en nuestro pas que, sin exagerar, puede calificarse como civilizatoria. Voy a comenzar por lo obvio: la democracia es el nico caldo de cultivo para el desarrollo, la proteccin y la consolidacin de los Derechos Humanos. La democracia es el nico marco que permite el ejercicio pleno de los Derechos Humanos; no hay otro sistema poltico que propicie su prctica y sobre todo, su desarrollo. Por eso, la historia poltica de la democratizacin mexicana est ntimamente vinculada al desarrollo prctico de los Derechos Humanos en el pas. La centralidad y la importancia de los Derechos Humanos son parte de la ola democratizadora, aunque no son una y la misma cosa. La exigencia por elecciones limpias, por el respeto al sufragio, por condiciones equitativas de la competencia, tienen
** Ponencia impartida el 1 de febrero de 2001. ** Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral (IFE).
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su propia agenda y tuvieron su propio ritmo de desarrollo. La exigencia a favor de los Derechos Humanos, de la proteccin de las garantas individuales contra el abuso del poder, ha tenido tambin su propia esfera, su propia agenda definitoria. No obstante, un proceso acompaa y envuelve al otro: el despliegue de las libertades polticas abri los espacios para la denuncia y el castigo a la violacin de los Derechos Humanos en Mxico. El trayecto es mltiple y complejo. Diversas luchas, realidades, cambios, convergieron y se reforzaron; en la medida que Mxico avanzaba en su democratizacin, crecan tambin la vigilancia, las demandas, las leyes y las instituciones encargadas de velar por los Derechos Humanos. Podemos decir que los procesos, que causaron la democratizacin del pas, generaron, asimismo, la exigencia y la vigencia de un marco para los Derechos Humanos. Se trata de un proceso vivido durante el ltimo cuarto de siglo, acelerado en la ltima dcada. Entonces se construyeron todas las herramientas y en general, las condiciones sociales y polticas para establecer un marco democrtico. De qu procesos y factores habl? 1. Mxico cre una ciudadana. No miles ni millones, sino decenas de millones de individuos que protagonizan un cambio cultural enorme; individuos que han aprendido a usar el voto como su instrumento de insercin en el presente poltico del pas y en las definiciones de su vida pblica. 2. Por fin, Mxico pudo establecer y consolidar unos partidos polticos nacionales, bien estructurados, arraigados; son las maquinarias ms fuertes y competitivas que ha producido la vida poltica del pas. Ellos se encuentran ya en el corazn de las decisiones estatales, y son el soporte del nuevo funcionamiento del Estado. 3. Se cre una opinin pblica alerta, sensible, y unos medios de comunicacin cuya credibilidad y fuerza depende cada vez ms del despliegue de su propia capacidad crtica. 4. Una sociedad organizada, extraordinariamente diversa en sus intereses y visiones pero atenta y movilizada, dif-
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cilmente encuadrable a otro formato que no fuera democrtico. 5. Vivimos tambin el rigor de una exigencia internacional mltiple y persistente que debamos atender si queramos ser parte del concierto mundial de las naciones. 6. Y construimos unas instituciones y unas reglas electorales, profesionales y sofisticadas, cuyos innumerables instrumentos y procedimientos garantizan la celebracin de elecciones limpias. sas son las condiciones que han hecho posible y practicable la democracia en el Mxico de fin de siglo. No son deseos, especulaciones o proyectos. Son realidades sociales, hechos materiales, que estn ah desde hace aos, empujando y exigiendo un reacomodo de las reglas y las formas polticas en todo el pas. La existencia de esos factores hizo a la democracia mexicana una necesidad esencial. El pas estaba obligado a intentar una vida electoral abierta y creble porque no hay otro sistema en el que se pudiera reconocer, vivir y reproducir su enorme pluralidad poltica. As puede entenderse la historia de los ltimos veinticinco aos en Mxico: tena que abrirse, encontrar un nuevo formato poltico, mediante innumerables negociaciones que permitieran la coexistencia y competencia pacfica de su diversidad. ste es el significado de fondo de eso que hemos llamado transicin democrtica. En ese lapso, cuaj en nuestro pas un verdadero cambio de poca. Una mutacin mayor de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Un cambio accidentado, lento pero real. Su tema profundo es la transformacin de una sociedad que se modific bajo el molde de un sistema poltico que no cambiaba, al comienzo, con la misma rapidez: una vasta modernizacin econmica, social y cultural que no tuvo en el inicio y como contraparte una modernizacin poltica. De modo que la gran tarea poltica fue la de ajustar las instituciones, las leyes y las prcticas polticas a su verdadera modernidad social. La sociedad forzaba el cambio poltico: no caba ni quera caber en un solo manto, un solo ideario o una sola organiza-
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cin. El Estado y los partidos debieron responder a esos impulsos e iniciaron una fatigosa marcha, sinuosa y negociada, hacia otro sistema poltico. Desde entonces, la suma de cambios polticos se convirti en una constante de la realidad mexicana. Las novedades democrticas se multiplicaron desde 1977. Enuncio algunas sin orden ni concierto, slo a manera de ejemplos: la legalizacin del Partido Comunista; la proteccin constitucional a los partidos polticos; la creacin de diputados de representacin proporcional para propiciar la pluralidad del Congreso; los triunfos opositores en municipios y congresos locales; la llegada del primer Gobernador de la oposicin (en 1989, en Baja California); la creacin del Instituto Federal Electoral en 1990; el levantamiento nacional de un padrn electoral confiable; la creacin de la Comisin Nacional de Derechos Humanos; la creacin de un sistema de proteccin de los derechos polticos y del propio Tribunal Electoral; el sustancial incremento del financiamiento y las prerrogativas a los partidos que se tradujo, a su vez, en un incremento de su capacidad competitiva; el arraigo de partidos en plural, a escala nacional; la izquierda ganando el Gobierno de la capital del pas; la salida del Gobierno de la organizacin electoral, y un muy largo etctera. Todo este caudal de cambios engendrara una realidad poltica totalmente diferente: la proteccin de los derechos polticos de los ciudadanos, comenzando por el derecho a decidir quin gobierna. As fue como Mxico vivi un largo periodo de transformacin poltica. Gobierno, partidos, sociedad organizada, opinin pblica y millones de ciudadanos estuvieron dcadas inmersos en el proceso. Y esa transformacin slo puede ser entendida si seguimos el hilo de su lucha y de su discusin electoral. No es que la realidad poltica de la transicin se agote en ese campo, es que, en su arena, se invirtieron la mayor parte de las energas polticas, y mediante sus dispositivos, se encauzaron todo el proceso y las energas de cambio. El trayecto puede ser resumido y entendido as: asistencia a las elecciones por parte de partidos polticos en plural; conquista de cargos de representacin o de gobierno; desde ah, promocin de cambios en la esfera electoral que fortalecen a los propios partidos, y esas organizaciones, cada vez ms podero-
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sas, vuelven a asistir a las elecciones donde conquistan otras tantas posiciones del Estado y desde las cuales emprenden un nuevo ciclo reformista. Este proceso, no planeado ni ideado por nadie en particular, sino impulsado por su propia energa desatada, lo hemos llamado mecnica del cambio poltico en Mxico.1 El cambio poltico mexicano camin sobre la insistencia permanente a favor de la no violencia. Sus armas han sido otras: la movilizacin testimonial, la desobediencia civil, aprovechar el recurso de los medios de comunicacin para llamar la atencin, la crtica pblica y la denuncia, la elaboracin intelectual, la apelacin a la opinin pblica extranjera y una disposicin permanente para negociar y llegar a acuerdos con el Gobierno y su partido. La recurrente negociacin en torno a las reglas electorales es el efecto y el motor del cambio. Lentamente, partidos distintos al otrora hegemnico PRI colonizaron al Estado: en los municipios, en los congresos locales, en distintas gubernaturas de los estados, en el Congreso de la Unin y finalmente, en la Presidencia del pas. Los partidos, en plural, se transformaron; de ser asociaciones ms o menos testimoniales, de influencia localizada, se convirtieron en maquinarias poderosas, atractivas, capaces de aglutinar amplios contingentes de ciudadanos, intereses y expectativas; sus demandas y exigencias transformaron las leyes, las instituciones, la Constitucin misma, y su presencia y poder acab alterando el funcionamiento de la poltica y del Estado nacional. Este proceso de multiplicacin de las libertades polticas se expandi al mismo tiempo que la exigencia de proteger al ciudadano frente a otros eventuales abusos del Estado, y no slo a sus abusos en materia poltica. Es una historia tpica de la democratizacin. En una obra reciente, Adam Przeworsky2 apunta: No hay mejor medicina en contra del sarampin represivo, contra los abusos de los gobiernos en contra de sus ciudadanos, que la vigilancia que lo partidos ejercen desde el interior del Estado y la perspectiva de las prximas elecciones.
Ricardo Becerra et al., La mecnica del cambio poltico en Mxico (Partidos, elecciones y reformas). Mxico, Editorial Cal y Arena, 2000. 2 Adam Przeworsky, Democracia y Mercado. Madrid, Alianza Editorial, 1999.
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Esta nueva condicin (el hecho de que los ciudadanos pueden castigar los abusos de autoridad en las prximas elecciones) existe en Mxico por primera vez. Ese poderoso acicate, a la vez poltico y social, es acompaado, adems, por una extensa creacin institucional: la Comisin Nacional de Derechos Humanos y las comisiones homlogas en las entidades federativas. La creacin de estas instancias extiende, dentro del Estado, una garanta adicional de legalidad, de salvaguarda de los derechos fundamentales de los individuos. No quiero decir que estemos ante un crculo virtuoso, perfecto, en el que todos los elementos armnicamente se refuerzan. Quiero llamar la atencin, eso s, de que fue y es imposible disociar la democratizacin del pas con la puesta en marcha y la vigencia de los Derechos Humanos. Una de las formas de expresin ms tpicas y ms difundidas del autoritarismo mexicano era precisamente el abuso de autoridad. Hay una larga lista de episodios reconocidos por su crudeza y por su magnitud. Desde el desenlace criminal de Tlatelolco en 1968, el hallazgo de cuerpos en el ro Tula y las recurrentes vejaciones de campesinos o indgenas en las comunidades ms pobres del pas. Detenciones ilegales, desaparecidos, tortura y corrupcin a lo largo de la trama estatal conformaron un extendido miasma que ya no puede ser tolerado por la moderna ciudadana ni las estructuras democrticas en construccin. La sociedad organizada, mltiples asociaciones civiles, medios de comunicacin y la comunidad internacional levantaron y tejieron una exigencia poderosa a favor de esa causa. En la medida en que las libertades ejercidas crecan y se multiplicaban, en la medida en que los espacios de crtica y expresin se expandan, fueron ms y mejor documentados los casos de violacin a los derechos, tortura y maltrato en diferentes zonas del pas. La realidad del abuso de poder se hizo inocultable y ms que eso, documentable y demostrable. Creo que, en torno a la defensa de los Derechos Humanos, se generaron algunas de las movilizaciones sociales ms incisivas y consistentes: denuncias puntuales, acompaadas por organismos bien estructurados y de un conocimiento pblico a travs de la prensa cada vez mayor. El Estado mexicano
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reaccion ante esas exigencias y cre organismos institucionales especializados, encargados de asumir la defensa de las vctimas de los abusos de poder. Las condiciones cambiaron lentamente mediante una lucha y un forcejeo constante, y la asignatura de los Derechos Humanos se inscribi plenamente como uno de los temas centrales del cambio democrtico y de la reforma del Estado. Quiero llamar su atencin sobre los componentes esenciales, los que llevan a expandir los derechos polticos y los Derechos Humanos. Son comunes y universales, estn ah, en cualquier experiencia de democratizacin. Se trata de las cuatro grandes libertades de los modernos de las que habla Bobbio, y que fueron elaborndose y cumplindose en nuestro propio largo proceso: la libertad personal, es decir, el derecho de no ser detenidos arbitrariamente y de ser juzgados de conformidad con leyes penales y procesales previamente definidas; la libertad de imprenta y de opinin; la libertad de reunin, y finalmente, la libertad de asociacin, de la cual nacen los sindicatos, las agrupaciones cvicas y los partidos polticos, y con ellos la posibilidad de expresin de una sociedad pluralista, sin la cual no es posible la existencia material de la democracia. El complemento y la consecuencia de ese proceso de conquista de dichas libertades es la libertad poltica, es decir, el derecho de todos los ciudadanos a participar en la formacin de las decisiones colectivas que los ataen mediante la eleccin de sus representantes. El avance en un rea, en el mbito de alguno de esos derechos, tiende a crear las condiciones ms favorables para el desarrollo de otro. De tal suerte que su mecnica desata energas o mejor, sinergias inequvocamente democratizadoras. Las elecciones federales del ao 2000 son un ejemplo muy elocuente del encadenamiento de estos procesos, de su reforzamiento. Los comicios del ao pasado fueron un ensayo general en el que se pusieron a prueba no solamente todos los dispositivos electorales sino, tambin, todas nuestras libertades cvicas y polticas: la libertad de reunin, la de expresin, la de asociacin y por supuesto, la libertad de elegir. Creo que la oleada poltica ciudadana, la propia lucha entre los partidos, anul cualquier posibilidad de fraude o violacin a esas liberta-
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des. Y ese fenmeno, al mismo tiempo social, institucional, poltico y cultural, arroj lo que todos vimos, una jornada fundadora al mismo tiempo civilizada y civilizatoria. El 2 de julio del ao pasado cristaliza y encarna muy bien ese proceso. Aquel da vivimos una jornada electoral muy intensa, ampliamente participativa y sin incidentes. Casi de inmediato, los comicios fueron reconocidos, en Mxico y en el mundo, como un evento poltico histrico, seguramente el ms importante en mucho tiempo. Esas elecciones culminaron una poca de cambio poltico en Mxico, pues saldaron una de las grandes asignaturas de todo sistema democrtico: la transmisin del Gobierno y de los cargos legislativos mediante elecciones libres y transparentes. Los comicios del 2 de julio validaron la calidad de las instituciones electorales, construidas durante aos por partidos, funcionarios, profesionales, militantes y ciudadanos. Validaron, en particular, la reforma electoral de 1996 y el trabajo que el IFE hizo durante meses de preparacin electoral. El proceso result ejemplar. Qu quiero decir con esto? En primer lugar, fue una eleccin con una votacin masiva: 38 millones de ciudadanos mexicanos acudieron a ejercer su derecho al voto. En segundo lugar, fue una eleccin que present alternativas polticas muy fuertes y definidas, atractivas, conocidas y expuestas durante meses a los ojos de los ciudadanos. En tercer lugar, fue una eleccin tcnicamente bien hecha, cuyas metas y logstica se cumplieron y desplegaron con eficacia y con holgura. Y en cuarto lugar, vimos y vivimos una eleccin sin incidentes mayores, en paz y con plena libertad. Sobre esa base, la confianza en la organizacin electoral y el respeto al voto, vimos aparecer, como en cascada, una sucesin de escenas que definen la realidad democrtica del pas. Vivimos una competencia indita, incierta pero con reglas claras. Hubo alternancia en el Gobierno. El triunfador fue reconocido de inmediato por sus adversarios. A la contienda reida, fuerte, rspida a veces, sigui la naturalidad cvica, el apego a la legalidad y a la institucionalidad despus de una larga campaa electoral. Vivimos una competencia intensa en todos los rdenes. Los candidatos ganaron o perdieron en condiciones de equidad, por
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mritos propios. Fueron seguidos, difundidos o criticados por la prensa, la radio y la televisin sin que ninguno de ellos tuviera garantizada la unanimidad de los medios ni de la opinin pblica. Los medios de comunicacin hicieron un sistemtico escrutinio de su comportamiento, propuestas y actos. Los votantes dirimieron el resultado de manera soberana, y produjeron una geografa y una aritmtica poltica plural, llena de pesos y contrapesos. Los perdedores reconocieron pblica e inmediatamente su derrota, empezando por el Presidente de la Repblica que asumi la prdida del candidato de su partido y ofreci su inmediata colaboracin al ganador. La noche del 2 de julio los ciudadanos celebraron tranquilos, los partidos se condujeron con civilidad, no hubo un solo incidente y el Presidente electo se mostr respetuoso de sus contrincantes. Todas estas cosas, que son rutinas propiamente democrticas, ocurrieron juntas en Mxico por primera vez el 2 de julio. Por eso fue una jornada no slo ejemplar, sino de fundacin. Con ello, los mexicanos superamos el largo captulo de sospechas e impugnaciones y Mxico entr de lleno a una nueva poca poltica. El cambio es profundo y difcilmente reversible. No llegamos a un rgimen indito, inexplorado de la historia, ni a una invencin constitucional original. Llegamos, simplemente, a un sistema democrtico donde el voto del ciudadano de a pie decide lo fundamental en la poltica: quin gobierna. Exactamente lo que los clsicos modernos, como Ronald Dworkin, nos exigen: si hay un derecho que permita el desarrollo de todos los dems derechos; si hay un proceso que permita sucesivas innovaciones y cartas de triunfo sobre los excesos del Estado, se es, precisamente, el derecho a elegir representantes, el derecho a constituir gobierno.3 En el Mxico contemporneo, no puede ni debe haber poder poltico legtimo que no respete cuidadosamente los Derechos Humanos. Hemos cancelado la posibilidad de que los
3 Ronald Dworkin, Los derechos en serio (rplica a los crticos). Barcelona, Planeta Agostini, 1993, pp. 439.
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gobernantes accedan al poder por vas distintas a la democrtica y de igual forma, el cambio en la sociedad mexicana hace inconcebible una reaccin del poder similar, por ejemplo, a la de 1968. No quiero decir que no exista quien quiera cometer fraudes electorales o alterar la voluntad del elector, digo que hay un arsenal de candados, de garantas de transparencia, que hacen materialmente imposible que los fraudes no sean inhibidos, detectados y corregidos. Por esa va, se ha instalado un rgimen democrtico en Mxico; se trata de una realidad difcilmente reversibles. Pero me atrevo a afirmar que, en lo que toca a los Derechos Humanos, el terreno por recorrer es todava ms vasto. Creo que hay y habr autoridades tentadas a abusar de su poder y a pasarse por alto las garantas individuales y los Derechos Humanos. Nada garantiza la presencia de sujetos que se atrevan a violar la ley, de manera eventual o por sistema. Lo importante, sin embargo, es que Mxico cuenta con comisiones de Derechos Humanos profesionales, con medios de comunicacin alertas, crticos, con una cultura cvica cada vez ms extendida y actuante y, por supuesto, con el recurso del castigo electoral contra aqullos que hayan abusado de los recursos del poder en el Gobierno. El hecho es que, durante la ltima dcada, y merced a muchas dificultades, el pas ha ganado espacio a la impunidad y al abuso. Las condiciones para combatir la tortura, los abusos y maltratos son mejores, pero el respeto universal, sin excepcin, de los Derechos Humanos no es todava una realidad consolidada. Insisto: se ha abierto un captulo nuevo para la historia del pas, uno propiamente democrtico. Hay que tener cuidado, pues esa etapa indita no significa el cielo y las estrellas, acaso signifique una vida poltica todava ms compleja y difcil. El mundo coherente, bello, racional, justo, sin mcula, a la medida de nuestros deseos no existe fuera del dominio de la fantasa o del solitario delirio de un puado de personalidades ms bien excntricas. Ese mundo es incompatible con la realidad de la vida colectiva, trama de diversidades y de aspiraciones contradictorias que, para no sucumbir a la violencia, requiere unas reglas de juego que nos condenan a una continua rebaja y sacrificio de la opcin mxima.
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Hay que decirlo claro. El mundo real, el de la democracia, es el de los avances sinuosos, desesperantes a veces, amenazados por retrocesos, pero que ofrece un bien de enorme valor que alcanza a las generaciones de hoy, de maana y de pasado maana: la coexistencia de la diversidad. Y se es el objetivo principal, el sentido profundo de la democracia y de los Derechos Humanos.
BIBLIOGRAFA BECERRA, Ricardo et al., La mecnica del cambio poltico en Mxico (Partidos, elecciones y reformas). Mxico, Editorial Cal y Arena, 2000. DWORKIN, Ronald, Los derechos en serio (rplica a los crticos). Barcelona, Planeta Agostini, 1993, pp. 439. PRZEWORSKY, Adam, Democracia y Mercado. Madrid, Alianza Editorial, 1999.
DERECHOS HUMANOS, LO QUE FALTA POR HACER*

Mariclaire Acosta**
Ciertamente hemos logrado bastante y desde luego, hemos sido partcipes de una oleada civilizatoria y de la fundacin de algo nuevo y diferente en nuestro pas. Sin embargo, todava falta mucho por hacer, y es en eso en lo que yo quiero concentrar mi exposicin de la tarde de hoy. Considero que si los Derechos Humanos son la sustancia de la democracia, hoy ya no es sostenible una relacin estril entre un modelo de Estado de legalidad autoritario y este gobierno de la mayora. Los elementos clsicos de la democracia, el voto universal, el gobierno del pueblo, los principios de mayora y representacin, deben estar redimensionados por los principios de libertad, pro hominem y justicia. Por eso, quienes estamos comprometidos con la defensa de los Derechos Humanos debemos comprender que la ausencia de democracia es un obstculo principal para la vigencia de los mismos. Razn por la cual, una vez superado ese inconveniente, como lo hemos logrado, debemos construir un Estado de Derecho capaz de garantizar la plena vigencia y el total respeto a esos derechos en nuestro pas. El Gobierno instalado el 1 de diciembre del ao 2000, producto del primer proceso electoral federal que respet la voluntad popular en Mxico, abri muchas posibilidades para un avance en Derechos Humanos dada su legitimidad de origen, la cual le
** Ponencia impartida el 1 de febrero de 2001. ** Embajadora Especial para los Derechos Humanos y la Democracia de la Secretara de Relaciones Exteriores.
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va a permitir la realizacin de profundas reformas en muchos rdenes de la vida nacional que obstaculizan la vigencia de aqullos; una de ellas, la principal, es la relativa al sistema de justicia que, como sabemos los mexicanos, es hoy por hoy fuente de muchos de los abusos y violaciones a los Derechos Humanos que padecemos. Por aadidura, este Gobierno ha anunciado, y lo ha demostrado reiteradamente, estar abierto a las propuestas e iniciativas de la sociedad civil en sta y en muchas otras materias. No en vano el presidente Fox, siendo todava Presidente electo, inici sus trabajos sosteniendo una saludable interlocucin con las organizaciones de Derechos Humanos de la sociedad civil, tanto mexicanas como internacionales, la cual se profundiz y ampli con los dems miembros de su Gobierno. En este sentido, ya se han dado los pasos necesarios para crear un esfuerzo concertado a fin de que nuestro Gobierno pueda cumplir adecuadamente con su compromiso de proteger y garantizar la vigencia de los Derechos Humanos en nuestro territorio. Tocar a todos nosotros continuar con ese dilogo para avanzar y asegurar dicho objetivo. Hay una larga historia de esfuerzos al respecto, la cual tiene que ver con todo el movimiento de Derechos Humanos realizado en nuestro pas durante las ltimas dcadas y con la manera en la que Mxico apel a la normatividad internacional en la materia como un instrumento y una herramienta para ir avanzando en la conquista de la vigencia de esos derechos. Gracias al trabajo y a la lucha de una multitud de organizaciones civiles y de las comisiones pblicas de Derechos Humanos, la nacin mexicana ha sido objeto de escrutinio por parte de los organismos intergubernamentales de Derechos Humanos. Tan solo en los ltimos aos, varios relatores especiales y un experto independiente, mandados por los rganos competentes de las Naciones Unidas, visitaron nuestro pas para analizar detalladamente la situacin de la tortura, de la prostitucin infantil, de las ejecuciones extrajudiciales, del manejo de los desechos txicos y de la situacin de los pueblos indios; prximamente examinarn la independencia de los jueces y abogados, la violencia contra las mujeres y los Derechos Humanos de los migrantes.
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Cabe sealar que el cumplimiento de diversos pactos y convenciones internacionales por parte del Estado mexicano tambin ha sido examinado por: la Comisin Interamericana de Derechos Humanos; el Comit de Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas; el Comit contra la Tortura; el Comit sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer; el Comit de los Derechos del Nio, y el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial. Tanto los relatores y expertos de las Naciones Unidas y de la Comisin Interamericana como los comits mencionados han emitido recomendaciones muy precisas al Gobierno de Mxico para atacar y resolver las violaciones a los Derechos Humanos encontradas en esos campos. stas abarcan desde la necesidad de emprender reformas legislativas al respecto hasta la urgencia de instrumentar polticas gubernamentales y educativas, muchas de las cuales ya existen pero habr que ampliarlas, profundizarlas y sobre todo, perfeccionar su coordinacin. Dichas recomendaciones, alrededor de 300, prcticamente no se conocen en nuestro pas. Tampoco sabemos a ciencia cierta cul ha sido el destino de las mismas y esto, hoy por hoy, no tiene como explicacin la falta de voluntad poltica porque, ciertamente, el presidente Fox y todos los miembros de su Gobierno han manifestado su empeo de avanzar en materia de Derechos Humanos y hacerlo con el pleno apoyo de toda la normatividad internacional correspondiente. Prueba de ello es que uno de los primeros actos de gobierno del presidente Fox fue la suscripcin de un acuerdo de cooperacin con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. En realidad, el problema es ms complejo y tiene que ver, entre otras cosas, con el estatus y el tratamiento que le hemos dado tradicionalmente a los tratados internacionales de Derechos Humanos y al tema en general en Mxico. Actualmente, y otra vez gracias a los esfuerzos y presiones de la sociedad civil, nadie disputa que los tratados internacionales de Derechos Humanos, ratificados por el Senado de la Repblica, sean hoy Ley Suprema de la Nacin. Incluso, en fechas recientes, la Suprema Corte de Justicia estableci, por un
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lado, que stos tienen el mismo estatus que las leyes federales y por el otro, que la legislacin nacional debe ser interpretada de acuerdo con ellos. Pero si nosotros hacemos un examen ms cuidadoso de la legislacin vigente, incluyendo el captulo de Garantas Individuales de la Constitucin, veremos que en sta no han sido plenamente incorporadas las normas internacionales de Derechos Humanos. Y si examinamos las prcticas institucionales de policas judiciales, agentes del Ministerio Pblico y an de jueces, veremos que dichas normas se ignoran casi por completo. Un estudio sistemtico de los casos interpuestos ante tribunales desde 1969 revel el uso casi inexistente de los tratados internacionales en los procesos. Las normas contenidas en ellos no se invocan y cuando se mencionan, no se les toma en cuenta en las decisiones judiciales. Los jueces se resisten a utilizar los tratados tanto por desconocimiento como porque no los consideran an parte del Derecho mexicano. Los abogados litigantes tampoco los utilizan debido a que no los conocen, desconfan de ellos o los desprecian por estimar que no pertenecen a la legislacin nacional; muestran, en general, una actitud negativa hacia los Derechos Humanos. La nica excepcin a este patrn de conducta son los abogados relacionado con las comisiones pblicas de Derechos Humanos y con algunas organizaciones civiles. Esto no debe sorprendernos, pues a pesar de que en ms de 200 universidades mexicanas se estudia la carrera de Derecho, slo en 15 se ha incorporado, en fechas muy recientes, la enseanza de los Derechos Humanos, aunque sta todava tiene un estatus ms bien perifrico en muchas de ellas. Quisiera ilustrar esta lamentable situacin con el tratamiento que le hemos dado, en nuestro pas, a una de las ms graves violaciones de los Derechos Humanos, la tortura. Esta prctica, pese a todos los esfuerzos del Gobierno, de la sociedad civil y del sistema pblico de proteccin de Derechos Humanos, se sigue empleando en Mxico sin importar que hemos ratificado la Convencin contra la Tortura de las Naciones Unidas y promulgado hace ms de 15 aos la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura, adoptada por la mayora de los Estados de la Repblica.
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En fechas recientes, las Naciones Unidas hicieron casi una treintena de recomendaciones precisas al Gobierno de Mxico para erradicar esta prctica, las cuales incluyen la necesidad imperiosa de realizar cambios legislativos y revisar todo el sistema judicial mexicano. El Comit contra la Tortura de las Naciones Unidas recomend, por ejemplo, otorgar a las comisiones pblicas de Derechos Humanos facultades jurdicas para ejercer la accin penal en los casos de graves violaciones a los derechos fundamentales, como la tortura. Esto evidentemente no ha sucedido hasta ahora, pero es, a mi juicio, una de las numerosas asignaturas pendientes que tenemos en la materia. Segn los escasos datos con los que contamos, a pesar de todas estas recomendaciones apenas hemos logrado dar algunos pequeos pasos en esta direccin. Claro, estamos en un Gobierno que recin se est configurando y organizando; pero hasta finales del ao pasado, con el Gobierno anterior, solamente se haban logrado colocar unos cuantos carteles mencionando los derechos de los detenidos en lugares visibles dentro de las oficinas del Ministerio Pblico Federal e iniciar algunos programas especiales para prevenir y sancionar la tortura, dirigidos a los agentes del Ministerio Pblico Federal, los miembros de la Polica Judicial y los Peritos Mdicos. Por qu ha sucedido esto? Evidentemente por la ausencia de democracia en la cual habamos vivido; la falta de voluntad poltica; el que hasta ahora los Derechos Humanos hayan sido fundamentalmente un asunto reservado para la diplomacia en el Estado mexicano, y porque el establecimiento de tratados y compromisos internacionales en la materia haba respondido, a lo largo de muchos aos, sobre todo a razones de poltica exterior. En el mbito domstico, la situacin crtica de estos derechos se ha tratado de resolver con el sistema no jurisdiccional de proteccin de los Derechos Humanos y con los esfuerzos de la sociedad civil. Sin embargo, el hecho de que la normatividad internacional en la materia no se haya incorporado plenamente a la defensa de los Derechos Humanos ha sido un obstculo muy grande para lograr la plena eficacia de esos esfuerzos. Yo creo que en este contexto se puede explicar la creacin del puesto que actualmente detento, el de Embajadora Espe-
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cial para los Derechos Humanos y la Democracia, porque el gobierno del presidente Fox ha elevado a prioridad nacional el deber y la obligacin de respetar y hacer respetar los Derechos Humanos y las libertades fundamentales de todos los individuos que se encuentren en el territorio mexicano. Asimismo, se ha comprometido a honrar los compromisos y obligaciones internacionales asumidos por Mxico en la materia a fin de tener la autoridad moral que le permita defender y proteger los Derechos Humanos en terceros pases ante la comunidad internacional. Por eso, el tema se ha convertido en un elevado fundamento de la poltica exterior de Mxico. De ah que mi puesto tenga como misin asegurar que las autoridades nacionales cumplan con los compromisos internacionales contrados por el Gobierno de Mxico en materia de Derechos Humanos y democracia, consistentes en la promocin y proteccin de esos derechos dentro y fuera del pas. En consecuencia, mi mandato es, por una parte, fomentar en las distintas autoridades nacionales la necesidad de actuar en forma tal que permita al pas cumplir cabalmente con dichas obligaciones y en aquellos casos en que a alguna de estas autoridades se imputen violaciones a los Derechos Humanos en contra de uno o ms de esos compromisos, tomar las medidas adecuadas para asegurar la inmediata restitucin y vigencia del (o los) mismo(s), observando un estricto respeto a otras autoridades en el mbito de sus respectivas competencias legales. Y por la otra, participar propositiva y activamente en los distintos foros y mecanismos internacionales de proteccin y defensa de los Derechos Humanos y la democracia a fin de promover su respeto en terceros pases a nivel mundial, como una postura permanente de poltica exterior. Entonces, la figura de Embajadora Especial para los Derechos Humanos y la Democracia se cre con el objeto de coadyuvar a la edificacin de una sociedad democrtica que ejerza plenamente los Derechos Humanos, cuyo Gobierno los respete, proteja y garantice, basado en un Estado de Derecho efectivo y sustentado en la vigencia plena de los mismos. Todo lo cual permitir a nuestro pas aspirar a estar a la vanguardia de la defensa de estos derechos y la democracia ante la comunidad internacional.
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En virtud de lo anterior, mis funciones son: 1. Encabezar delegaciones de representacin del Gobierno mexicano en foros internacionales de Derechos Humanos y democracia, como la OEA y la ONU, al igual que ante gobiernos individuales, cuando reciba instrucciones al respecto. 2. Participar en la negociacin y promocin de los nuevos instrumentos jurdicos internacionales de proteccin y defensa de los Derechos Humanos. 3. Incidir en la definicin de la poltica gubernamental en materia de Derechos Humanos, atendiendo a los lineamientos establecidos por el Presidente de la Repblica Mexicana. 4. Fomentar la incorporacin de las normas internacionales en la materia al Derecho interno a fin de que regulen la relacin de las autoridades del pas con los individuos y las colectividades. 5. Dialogar con los actores pertinentes, tanto nacionales como internacionales, para promover la visin y los objetivos del Gobierno de Mxico en materia de Derechos Humanos y democracia, asegurando la plena participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la formulacin de las respectivas polticas gubernamentales. 6. Participar como miembro en la Comisin Intersecretarial, desempeando las funciones que me sean encomendadas. 7. Mantener comunicacin e intercambio constante de informacin con organismos civiles de Mxico y del extranjero a fin de propiciar la accin independiente y plural de la sociedad civil organizada en el mbito de los Derechos Humanos y de la cultura democrtica. Para terminar, quisiera aclarar que entre la oficina de la Embajadora Especial para los Derechos Humanos y la Democracia y el sistema no jurisdiccional de proteccin de Derechos Humanos existe una relacin de complementariedad recproca para una ms eficaz proteccin y promocin de los derechos fundamentales de los habitantes de Mxico. Porque, como
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ustedes bien saben, las facultades de los organismos pblicos de proteccin de Derechos Humanos, segn el Artculo 102, apartado B, de la Constitucin, se ejercen a travs de recomendaciones no vinculatorias y autnomas respecto de casos especficos que son llevados por las personas al conocimiento de dichos organismos y de conformidad con la legislacin secundaria derivada de este precepto, mediante la divulgacin del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la adopcin de tratados en la materia y la adecuacin de la legislacin interna a los mismos, de lo cual se deriva que a estos organismos les corresponde promover que los tribunales de Derecho interno apliquen el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Resulta pertinente decir que stas son las facultades derivadas de una interpretacin legislativa de la Constitucin, las cuales no tienen, de modo alguno, el carcter de exclusivas. La Embajada Especial para los Derechos Humanos y la Democracia, por su parte, se sustenta en el deber del Ejecutivo Federal de hacer todo lo jurdicamente necesario para cumplir los tratados que celebre de acuerdo con la facultad que le otorgan el Artculo 89 de la Constitucin y los tratados a travs de las normas convencionales del Derecho Internacional, entre las cuales estn la Convencin de Viena sobre Derechos de los Tratados y la Convencin Americana de Derechos Humanos.
MITOS Y REALIDADES DE LA DEMOCRACIA*

Evencio Nicols Martnez Ramrez**
La voluntad colectiva se convierte en tirana de muchos cuando se expresa en perjuicio de unos cuantos.
I. INTRODUCCIN Al parecer, el fin del siglo XX alcanz un doble significado: el adis a las dictaduras y el advenimiento de la democracia. Esta ltima es la construccin de un Gobierno basado en la expresin libre y soberana de la voluntad popular; por lo tanto, es elemento indispensable en el perfeccionamiento de las instituciones protectoras de los Derechos Humanos y en la construccin del Estado de Derecho. Los sistemas que las sociedades han implementado para dar vigencia al ejercicio democrtico y a la observancia de los Derechos Humanos representan el grado de desarrollo alcanzado en la consecucin de sus ms altos ideales. Los conceptos de Derechos Humanos y democracia se han mantenido en constante evolucin desde su creacin, aunque han registrado avances y retrocesos en diferentes pocas. La nocin de Derechos Humanos es ms amplia e incluye a la de democracia, pues sta es el resultado del ejercicio libre e igualitario de un Derecho Humano llamado de participacin po** Ponencia impartida el 1 de febrero de 2001. ** Presidente tanto de la Comisin de Derechos Humanos del Estado Libre y Soberano de Oaxaca como de la Federacin Mexicana de Organismos Pblicos de Proteccin y Defensa de los Derechos Humanos.
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ltica. Sin embargo, es indiscutible que todo sistema sustentado realmente en la democracia debe garantizar por s solo el debido respeto a los Derechos Humanos. Esto hace indispensable un anlisis serio de la relacin que actualmente guardan ambos conceptos en el mbito nacional. Por ello, me propongo abordar a continuacin algunos mitos y realidades respecto a la democracia.
II.
ALTERNANCIA COMO SINNIMO DE DEMOCRACIA
A mediados del ao pasado, una idea tuvo gran aceptacin en el ambiente poltico: la alternancia como sinnimo de democracia. sta es, considero, una idea errnea que encierra dos riesgos para la observancia de los Derechos Humanos, a saber: 1. Creer que el cambio de partido en el poder es indispensable para otorgar confiabilidad y ms an, legalidad a un proceso electoral. Si as fuera, sabramos desde ahora que ningn candidato del partido ganador en los pasados comicios podra aspirar a ganar la Presidencia de la Repblica en las prximas elecciones. Y esto sera tanto como negar el derecho a la participacin poltica de los individuos y acotar de antemano los designios de la voluntad popular. No puede ni debe desconocerse que la perpetuacin de un partido poltico en el Poder, las desigualdades sociales, la prdida del poder adquisitivo, la falta de oportunidades para acceder a mejores condiciones de vida, la inseguridad pblica, la impunidad y las violaciones a Derechos Humanos, aunado todo esto a las grandes ofertas de campaa, hicieron pensar que la sola alternancia en el Poder, mediante el arribo de un nuevo partido al Gobierno, cambiara radicalmente el estado de cosa. El tiempo se encargar de confirmar o variar las opiniones y las expectativas. En un proceso electoral, la alternancia puede presentarse o no. sta no es una condicin establecida a priori, sino el resultado del trabajo desarrollado por los actores polticos. En otras palabras, transicin democrtica y alternancia en el Poder no son conceptos sinnimos, pues la verdadera democracia en-
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cierra siempre las posibilidades de perder o ganar, sin tener que morir o matar, ha dicho un poeta. 2. Para una sociedad que no se ha puesto de acuerdo en su proyecto de nacin y que tampoco ha podido implementar una verdadera poltica de Estado, los vaivenes polticos que produce la alternancia afectan el desarrollo de los pueblos, tal y como sucedi con las disputas posteriores a la revolucin de 1917, violando as uno de los ms importantes derechos colectivos. Es necesario, pues, construir, con la participacin de todos los sectores de la sociedad, un proyecto de nacin que no vare cada seis aos como resultado de la alternancia de los partidos en el Poder, sino que conserve, incorpore y enriquezca las polticas y estrategias que han dado resultados positivos a las demandas sociales.
III. TICA Y DEMOCRACIA Con una sociedad consciente de su poder de participacin pero poco cuidadosa en la aplicacin de los valores ticos, se corre el riesgo de retroceder en el campo de los Derechos Humanos. La voluntad popular puede reactivar, por ejemplo, la pena de muerte, el destierro y el linchamiento como frmulas de hacer justicia, pero nuestro pas no puede permitirse volver a ensayar viejas frmulas que han carecido, desde siempre, de un elemento indispensable: el respeto a la dignidad humana. En dos terceras partes de los municipios de Oaxaca, se realiza la eleccin de autoridades municipales bajo el sistema de usos y costumbres que, en pocas palabras, se traduce como la voluntad de la comunidad expresada en una asamblea general de ciudadanos. Para algunos socilogos y politlogos, este sistema es casi perfecto, y yo estara de acuerdo si no fuera porque en las estadsticas de la Comisin Estatal, las autoridades municipales ocupan el primer lugar en violaciones a Derechos Humanos, algunas muy graves como: la negativa a la participacin poltica de la mujer; la prohibicin para practicar alguna religin distinta a la catlica; la privacin indebida de la libertad; la expulsin de la comunidad e, inclusive, el destierro; la prohibicin para
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sepultar a los muertos si no se celebra la misa de cuerpo presente; la confiscacin de bienes patrimoniales como pena, y la suspensin de servicios pblicos (educacin, agua potable, abasto y transporte comunitario, el uso del molino de nixtamal, etctera). En el mbito nacional, me basta citar el caso de las encuestas que las principales cadenas de televisin realizan cada noche y que nos llevan a preguntarnos: A quin otorgar la razn, a un juez o a una mayora de 10 15 mil personas que tuvieron un poco de tiempo para hacer una llamada telefnica? Estas encuestas pueden considerarse como determinantes para marcar pautas o rumbos a seguir? Sin duda, el plebiscito y el referndum son figuras que garantizan una mayor participacin ciudadana, pero deben ser dotadas de reglas claras que impidan la manipulacin de la voluntad popular por parte de partidos polticos, medios de comunicacin y otros grupos de poder. Con todo lo anterior quiero decir que de poco sirve un sistema democrtico que funcione a la perfeccin si las decisiones de la colectividad no tienen un sustento tico.
IV. LOS DERECHOS HUMANOS Y LOS INTERESES DE PARTIDO Muchos han advertido la necesidad de otorgar autonoma a las comisiones de Derechos Humanos respecto al Poder Ejecutivo y pocos han reparado en que dicha autonoma tambin debe lograrse en relacin con el Poder Legislativo, pues la designacin o ratificacin de los titulares de los organismos pblicos de proteccin y defensa de los Derechos Humanos se lleva a cabo precisamente en los rganos de este Poder. Y para nadie es desconocido que, en virtud de la democracia, algunos de estos rganos, federales o estatales, presentan una mayora absoluta de un determinado instituto poltico en su composicin. Aqu es donde se torna delicado el asunto porque la autonoma de las comisiones podra vulnerarse si los partidos polticos pretendieran verlas como parcelas de poder a las cuales pueden acceder mediante su influencia en los rganos legislativos. Y es que no deben responder, ni los organismos defen-
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sores de Derechos Humanos a intereses partidistas ni los partidos exclusivamente a un determinado sector de la sociedad y mucho menos, a los intereses personales de sus dirigentes. Considero que no debe haber tantos partidos como sectores sociales existan en el pas. Ms bien, creo en la necesidad de la contienda entre pocos partidos que aglutinen a una mayor cantidad de sectores, pues no es el nmero de institutos polticos lo que favorece la democracia, sino la libre y consciente participacin de los ciudadanos. Adems, la llamada segunda vuelta podra garantizar mayor participacin y legitimidad a los candidatos triunfadores de las contiendas electorales.
V. REPRESENTATIVIDAD Y GNERO Hay quienes consideran que si la ley electoral impone a los partidos polticos la obligacin de cubrir cuotas mnimas y mximas de aspirantes a ocupar un cargo de representacin popular en funcin de gnero, ni ms del 70% ni menos del 30%, es porque se ha logrado un importante avance democrtico. Permtanme disentir de esta opinin. Considero que en materia de representatividad, sta debe obedecer a la capacidad, la participacin, la trayectoria, el compromiso social y la vocacin de servicio de los aspirantes a ocupar un cargo de eleccin popular. Por ello, no podemos establecer mnimos ni mximos en funcin de gnero, pues hacerlo creara la posibilidad de que un hombre o una mujer, por el simple hecho de serlo, ocupara un cargo de esta naturaleza sin mayor mrito. Lo que s juzgo necesario es que los partidos polticos mejoren sus esquemas de militancia y sus estrategias de seleccin y competencia para brindar las mismas oportunidades a mujeres y hombres. No desconozco que ante la discriminacin sexual, resultado de una subcultura machista, se ha negado y se sigue negando, no obstante las disposiciones legales que tratan de impedirlo, la participacin de la mujer. El 30% ya es un logro, sin embargo, debe pugnarse por abolir toda forma de limitacin que tenga como dedicatoria un trato desigual hacia ella. A los incrdulos,
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por llamarlos de alguna forma, habra que decirles que la mujer es capaz de desempear el 70%, y ms, de los cargos de eleccin popular. Ahora bien, los puestos de representacin plurinominal deben darse atendiendo a las caractersticas ya descritas de los candidatos y no como herencia de un patrimonio poltico, pues la sociedad desconfa de un partido que se convierte, por una combinacin de circunstancias, en coto de poder de un grupo o familia. Para nadie resulta desconocido el escenario al interior de los institutos polticos: las fuertes divisiones o fracturas; el secuestro de los mismos por algunas corrientes; las descalificaciones mutuas y permanentes, y la renuncia de dirigentes o militantes. Todo esto como resultado de las luchas internas por detentar el poder, lo que finalmente origina ausencia de unidad y direccin, prdida de credibilidad de la militancia y desconfianza del electorado. En beneficio de la democracia y de los Derechos Humanos, los partidos polticos deben dejar atrs viejas prcticas, como el favoritismo, la complicidad y la recompensa, en la seleccin de sus candidatos. La posibilidad de acceder a una candidatura en un partido poltico tambin es un Derecho Humano que debe estar presente para asegurar la prctica democrtica.
VI. SOCIEDAD CIVIL Y PARTICIPACIN POLTICA Anteriormente, el segmento de la sociedad que tena parte en la vida pblica lo haca por conducto de los partidos polticos. Hoy, los organismos que integran la llamada sociedad civil representan tambin una importante alternativa de participacin poltica. Dos cosas dan prueba de esto: el registro exitoso de candidatos externos que compiten para puestos de eleccin popular, representando a determinado partido, y la eleccin de destacados miembros de la sociedad civil para ocupar cargos de primer nivel en rganos de Gobierno. Por definicin, la sociedad civil no puede ser Gobierno pero s puede influir poderosamente en la orientacin de las acciones y polticas pblicas.
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En buena medida, debido a la globalizacin, un gran nmero de organizaciones que integra a la sociedad civil tiene sus principales fuentes de financiamiento en organismos internacionales y presentan formas de trabajo comunitario que agrupan por igual a ciudadanos nacionales y extranjeros. Con esto quiero decir que, bajo las novedosas formas de participacin poltica, nos encontramos frente a una nueva realidad que modifica los lmites geogrficos, polticos y legales. VII. DEMOCRACIA Y MEDIOS Los debates de candidatos, la cobertura de procesos electorales, las encuestas de salida y el tiempo de transmisin para los mensajes de cada partido son algunas de las valiosas herramientas que la televisin aporta para el ejercicio de la democracia. Celebro este cumplimiento del mandato Constitucional. Sin embargo, quiero llamar la atencin hacia dos cosas que considero riesgosas: 1. El afn de la televisin por erigirse, en muchos casos, en tribunal supremo donde se ventilan los asuntos pblicos y privados sin recurso de apelacin ni mayores elementos de juicio que la informacin manipulada, los perjuicios y la superficialidad. 2. Dada la enorme influencia que la radio y la televisin ejercen sobre la vida pblica y privada, es de esperar que los aspirantes a ocupar un cargo poltico dejen de buscar el apoyo de los partidos y de la sociedad, pues les bastar el respaldo de las televisoras. Entonces veremos al candidato del canal x contra el candidato del canal y. La importancia que ha cobrado la televisin es innegable e ir en aumento en la medida en que lo hagan los ndices de crecimiento poblacional y de analfabetismo funcional. Hace unos das, en tono de broma, una persona me coment que Mxico sigue la tendencia internacional de cambiar su sistema de Gobierno por el de una monarqua, donde el soberano absoluto ser el Rey-Ting (del ingls rating: nivel de audiencia de un medio de comunicacin).
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No quiero terminar este apartado sin mencionar, un poco fuera del tema de la democracia pero no del de los Derechos Humanos, que, en mi modesta opinin, los contratos de exclusividad impuestos por las televisoras a sus artistas son uno de los ltimos reductos de la esclavitud en pleno siglo XXI. Lo mismo sucede con los clubes deportivos respecto a la venta de las cartas de sus juzgadores, de las cuales se autodenominan dueos. VIII. CONCLUSIONES Los puntos que he abordado someramente estn pendientes en la agenda de los Derechos Humanos. Ahora quiero, a manera de conclusin, plantear rpidamente algunos aspectos sobre los cuales considero que todos los actores polticos deben reflexionar y trabajar para perfeccionar la democracia mexicana en el corto plazo: 1. Las elecciones del 2 de julio pasado nos permitieron arribar a nuevos niveles de civilidad y democracia, los cuales: en el mbito internacional, nos colocaron como una sociedad madura y capaz de vivir en la modernidad, y en nacional, nos demostraron que los cambios pueden darse sin ruptura y con la participacin de todos. 2. Toda democracia adolece de fragilidad. En Mxico, tenemos la experiencia del 2 de julio y despus, las de Tabasco, Jalisco y Yucatn. Por ello, debemos preparar a las instituciones y adecuar nuestro marco jurdico para enfrentar las novedades de la transicin democrtica. 3. La democracia debe conducir hacia un verdadero equilibrio de Poderes. Para ello, es necesario que cada uno de los tres tenga el mismo origen democrtico. Esto se ha logrado, sin la caracterstica de ser irreversible, en el caso del Ejecutivo y del Legislativo; algunos piensan e insisten que an queda pendiente el del Poder Judicial. 4. La democracia debe ayudar a construir un federalismo que sea fiel reflejo de la diversidad poltica, cultural y econmica del pas, cuyo propsito sea sumar y no dividir.
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5. La democracia debe terminar por erradicar el abstencionismo, ese fantasma que despoj de legalidad a numerosos procesos electorales en el siglo pasado. 6. Vivir en un sistema democrtico implica renunciar a toda pretensin de un trato paternalista del Gobierno hacia el ciudadano. 7. La participacin poltica, derecho y responsabilidad ciudadana, no empieza y termina en un da de elecciones. La democracia es una conquista diaria que se reafirma en cada uno de nuestros actos. Por eso, es necesaria la actitud vigilante, propositiva y solidaria. Bien dice don Juan E. Mndez: Hay que ir ms all de las elecciones y tratar de escribir un contenido esencial de la democracia, que tenga que ver con el ejercicio cotidiano de la forma de ejercer el poder y, sobre todo, la de permitir a los ciudadanos y ciudadanas ejercer el derecho a la participacin en las decisiones del Estado y la sociedad, ms all de un voto cada tanto. 8. La ausencia de democracia en un sistema de Gobierno trae consigo la ilegalidad, la desigualdad social, la intolerancia, la inseguridad, la impunidad, la corrupcin y otras violaciones a los Derechos Humanos. Por eso, mediante adecuados procesos de educacin, la democracia debe constituirse en garante de estos derechos. Como la computadora, la guitarra o cualquier otro instrumento que el ser humano haya inventado, la democracia requiere cierta preparacin para ser manejada adecuadamente en beneficio de su creador. La prctica constante es necesaria para llegar a su perfeccionamiento. La naturaleza cobra conciencia de s misma slo en el ser humano. Por lo tanto, ste tiene la responsabilidad de expresar su voluntad con libertad y sabidura. La ltima dcada de mi vida la he dedicado, casi por completo, a la defensa y proteccin de los Derechos Humanos. Por eso, creo tener elementos suficientes para afirmar que actualmente muchas cosas han cambiado en nuestro pas respecto a esta materia. Y con esto no quiero dar a entender que la tortura, las desapariciones y otras gravsimas formas de violacio-
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nes a la dignidad humana hayan terminado, sino que las prcticas cotidianas, sistemticas y encubiertas del pasado estn siendo cada vez ms denunciadas y sancionadas. Estamos hablando, pues, de dos escenarios distintos. Todo esto ha sido producto de un importante movimiento civil en el mbito internacional y nacional, cuya intervencin ha servido para orientar el trabajo de las diferentes instancias de Gobierno. Es innegable que los organismos pblicos y no gubernamentales defensores de Derechos Humanos han contribuido de manera importante a despertar la conciencia de las autoridades y gobernados para actuar con apego a la legalidad y a la justicia, no por el temor a ser sancionados, sino guiados por la conviccin de que este modo de actuar es el nico que corresponde a nuestra dignidad de seres humanos. De esta manera, el mandato popular, al ser depositado en manos de los servidores pblicos, tendr garantizada una aplicacin que atienda al propsito colectivo de generar un desarrollo integral del individuo. Democracia y Derechos Humanos son indispensables para equilibrar la balanza de la justicia en una sociedad que busca encontrar un destino cierto.
ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN MXICO Y EL RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS
LAS REFORMAS DEL GOBIERNO Y DEL MARCO LEGAL DE NUESTRAS INSTITUCIONES PBLICAS*
Eduardo Alfonso Guerrero Martnez**
Recientemente se conmemor el 2 de octubre, por muchas razones para m memorable, pues era estudiante cuando se dio el movimiento del 68, y mucha gente, entre ella el presidente Fox, afirma que los cambios democrticos de nuestro pas se deben necesaria y exclusivamente a dicho movimiento. Sin embargo, yo considero que el proceso democratizador tambin se debi a: 1. La presencia de la ciudadana en las instituciones y en la vida civil, mediante el desarrollo de organizaciones promotoras de todo tipo en las que prevaleci la dignidad de la persona humana. 2. El temblor de 1985, el cual rebas las posibilidades gubernamentales de la Secretara de la Defensa Nacional y de otras dependencias del Ejecutivo e hizo que el pueblo saliera a la calle a mover piedras y a recuperar a sus muertos. An recuerdo el asombro que caus encontrar vivos a bebs despus de 10 das de nacidos, rompiendo los esquemas de la Medicina contempornea. 3. Los procesos electorales de 1988 y de 1994, de los que estuve muy cerca. Es ms, en el ltimo fui parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE), y ah me di cuenta de los mecanismos que se pusieron para que no volviera a suceder lo de 1988. Qu sucedi entonces? Lo dejo en el tintero y a su imaginacin.
** Ponencia impartida el 4 de octubre de 2001. ** Magistrado del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.
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Cabe decir que en nuestro medio no tienen proteccin constitucional, a nivel de garanta individual, los derechos polticos fundamentales de los ciudadanos; por ello, a m me gustara que la Comisin Nacional de los Derechos Humanos pugnara porque stos sean reconocidos como Derechos Humanos. 4. Y el cambio de partido poltico en el Poder. Ahora bien, se habla de perfeccionar la reforma del Estado en todos los mbitos, incluyendo desde luego al del Distrito Federal. Al respecto, me gustara puntualizar que no se llama reforma del Estado sino reforma del Gobierno, ya que los elementos del Estado son: la poblacin, el territorio, el Gobierno, el orden jurdico y los fines. Entonces, lo que debemos cambiar es tanto el Gobierno como el marco legal de nuestras instituciones pblicas, pues los fines los tenemos claros: el respeto a la dignidad de la persona humana, considerada individual y societariamente. Resulta pertinente decir que me gustara que el artculo 1o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos modificara su contenido por el que tuvo en la Constitucin de 1857, cuando afirmaba: El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia, declara que todas las leyes y todas las autoridades del pas deben respetar y sostener las garantas que otorga la presente Constitucin. Porque todava est en el debate si los Derechos Humanos en Mxico son una concesin del Poder Pblico o una exigencia fundamental. Para mi, los Derechos Humanos, los cuales se reconocieron no por los padres de la Patria sino despus del movimiento revolucionario de 1910 en nuestra Constitucin Poltica, no son concesiones de los revolucionarios a la gente que particip en la revolucin y que fueron solidarios con ellos en la marcha triunfante de la misma sino exigencias fundamentales de cualquier rgimen jurdico. En consecuencia, a m me gustara que la Comisin Nacional de los Derechos Humanos presentara dicha iniciativa de reforma. Por otro lado, es importante decir que esta transicin democrtica no est al margen de la administracin y procuracin de
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justicia. Trminos que me gustara separar porque, con mucho tino, el Poder Judicial de la Federacin aprob y difundi, a travs de los medios de comunicacin social, que el Poder Judicial de la Federacin no tiene nada que ver con la Polica Judicial. Y ste es otro de los cambios que tendramos que hacer para que la gente no se confunda y deje de considerar que debemos juzgar a los presuntos responsables en la plaza pblica como si fuera la poca del terror de la Revolucin Francesa, donde muri tambin monsieur Joseph Gullotn, el inventor de la guillotina. Desafortunadamente, los periodistas, con todo el respeto, no son tcnicos en Derecho, de ah que se atrevan a escribir sobre la Suprema Corte de Justicia del Distrito Federal (sic). Aunado a ello, resulta pertinente aclarar que es correcto hablar del Poder Judicial de las entidades federativas pero no del Distrito Federal, pues en ste se trata de la funcin judicial porque no pueden coexistir en l, dada su peculiaridad poltico-administrativa, los poderes federales con los poderes locales. Entonces, debemos distinguir entre poderes federales y funciones locales. A los primeros pertenecen: el Poder Legislativo Federal (Senado y Cmara de Diputados); el Poder Ejecutivo Federal (Presidente de la Repblica, Administracin Pblica Federal, etc.), y el Poder Judicial de la Federacin (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Consejo de la Judicatura, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Tribunales Colegiados, Unitarios, jueces de Distrito y Juez de Amparo). Mientras que en el Distrito Federal la funcin: legislativa, la realiza la Asamblea de Representantes; ejecutiva, el Jefe de Gobierno, y judicial, el Tribunal Superior de Justicia. Esto es algo que los diccionarios y muchos profesores de diversas universidades del pas han confundido. Ahora bien, para distinguir entre procuracin y administracin de justicia debemos considerar lo siguiente. Si ustedes van a un juicio civil en un tribunal de justicia, utilizando la nomenclatura del artculo 14 constitucional, por excepcin de lo que no es penal, es decir, en materia laboral, administrativa, familiar, de arrendamiento, en fin, estrictamente civil, van a tener dos tipos de gente: los actores y los demandados. Mientras que en materia penal tendran a los sujetos activos del delito y
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a los sujetos pasivos del delito. Pero, como el Tribunal Superior de Justicia no va a resolver a favor el 100% de los casos, quienes los perdieron asegurarn que en dicho Tribunal no hay justicia, que muera el mal Gobierno, que vivan los Derechos Humanos y dems; mientras que a los que se les dio la razn en el juicio se quedarn callados. Entonces, la justicia est psima en este pas porque slo escuchamos a los que perdieron en los juicios. Cabe sealar que la funcin de la administracin de justicia en el mbito penal depende del ejercicio de la accin penal por parte de la Agencia del Ministerio Pblico, consistente en la debida integracin de la averiguacin previa y en la consignacin oportuna a los tribunales. Entonces, si hay defecto en la averiguacin, por ejemplo, en la presentacin de los agravios o de las probanzas, esto es imputables al Ministerio Pblico, que no es lo mismo que Poder Judicial o funcin judicial o tribunales superiores de justicia en entidades federativas, incluyendo la del Distrito Federal. Por otro lado, estn los Derechos Humanos de los procesados. Pero, y los Derechos Humanos de las vctimas? Como pareciera que los que tienen Derechos Humanos son solamente los activos del delito, es necesario el desarrollo de la Victimologa para acabar con este error. Ya me ha llegado alguna recomendacin, obviamente no de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos sino de su similar en el Distrito Federal, porque la Polica Judicial no acredit la debida flagrancia de un delito y entr sin el permiso del Juez oportuno al domicilio del presunto responsable, allanando as la casa de ste y violando sus Derechos Humanos. Con dicha recomendacin se inicia una lucha denodada por este sujeto que era un vil delincuente y como no se acredit la flagrancia debidamente, no se pudo proceder contra l. Y yo pregunto: la seora que fue su vctima, porque entraron a su casa, la asaltaron, la robaron y la maniataron, no tiene Derechos Humanos? Por eso, a m me gustara que en esta transicin democrtica, dado que nuestro Derecho Penal es un derecho muy protector del procesado, se analizara la contradiccin de no querer admitir la pena de muerte para quienes la aplican durante
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los asaltos cotidianos en este pas. Repito, acaso las vctimas no tienen Derechos Humanos? Pero, qu es lo que estoy buscando al preguntar esto? Que haya equidad procesal para los Derechos Humanos tanto de las vctimas, que son quienes cumplen con sus obligaciones porque se trata gente trabajadora, honesta, etc., como de los delincuentes, que ya conocen el caminito, incluso la direccin de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y la del Distrito Federal, dicho con todo respeto, y pretenden sorprenderlas. Si esto sucediera, volveramos al equilibrio que reclama la Justicia, pues los Derechos Humanos no estn al margen de sta, ya que le dan a cada quien lo suyo. Y qu es lo suyo de cada quien? No es algo abstracto, sino su vida, su integridad corporal, sus libertades, sus propiedades y sus derechos.
LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN MXICO Y EL RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS*

Paulina Vega Gonzlez**
Todo Estado tiene entre sus principales funciones resolver los conflictos de intereses o voluntades que se susciten entre su poblacin, respetando los derechos fundamentales. Para cumplir con esta obligacin, el Estado mexicano cuenta con un sistema jurdico del que la administracin e imparticin de justicia forman parte. Actualmente, los sistemas de justicia en Amrica Latina atraviesan por una crisis que limita las posibilidades de ofrecer un acceso pronto y efectivo a la misma. En estas circunstancias persisten violaciones estructurales a los Derechos Humanos, situacin que afecta mayormente a la justicia penal por los derechos que se ven involucrados en estos procesos, como la libertad, el debido proceso y las garantas judiciales. Algunos de los factores estructurales que producen este precario acceso a la justicia son: los altos costos del litigio, la dilacin de los procesos, la precariedad econmica de amplios sectores de la poblacin, la corrupcin, la injerencia poltica en las decisiones judiciales, la baja calidad de los servicios ante la escasez de recursos materiales y humanos, los bajos salarios del personal y la sobre carga de trabajo, entre otros. Lo anterior, aunado a los factores externos, como la multiplicidad de lenguas y culturas, el desconocimiento de los derechos y libertades fundamentales por amplios sectores de la
** Ponencia impartida el 4 de octubre de 2001. ** Coordinadora del Programa de Investigacin y Propuesta Legislativa en la Comisin Mexicana de Defensa y Proteccin de los Derechos Humanos, A. C.
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sociedad, la falta de confianza en las instituciones de justicia y la adopcin de una serie de reformas constitucionales y procesales, ha generado limitaciones a derechos fundamentales, como son las garantas judiciales.
I. LAS GARANTAS JUDICIALES: ELEMENTO INDISPENSABLE PARA EL RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS
EN LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
Las garantas judiciales, tambin llamadas garantas de seguridad jurdica, son aquellos derechos con los que cuenta cualquier persona que acude a solicitar la prestacin jurisdiccional del Estado, incluyendo los derechos del acusado. Es decir, son los derechos de los particulares frente a las autoridades encargadas de proveer justicia. Habitualmente, los lineamientos generales de estas garantas han sido recogidos por las constituciones polticas, inclusive algunos de stos ya se encontraban contemplados en las cartas constitucionales clsicas al establecer estos derechos, como la accin procesal o el derecho de audiencia.1 Por su parte, nuestra Carta Magna recoge la mayora de las garantas judiciales en el captulo relativo a las garantas individuales. Sin embargo, si hacemos una lectura de los 29 artculos que lo integran, veremos que aqullas slo se encuentran enunciadas y en la mayora de los casos no se establecen sus alcances ni sus contenidos.2 Mi intencin no es analizar si es en este ordenamiento donde deben desarrollarse los contenidos de las garantas judiciales, sino determinar si nuestra legislacin contiene los estndares internacionales en la materia y revisar si en la prctica stas son respetadas y con ello, garantizados los Derechos
Hctor Fix-Zamudio, Reflexiones sobre el Derecho Constitucional Procesal Mexicano, en Justicia Constitucional, Ombudsman y Derechos Humanos. Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1997, pp. 376 y 377. 2 El derecho de accin est contemplado en el artculo 17, el derecho de audiencia y algunas formalidades esenciales del procedimiento en el artculo 14 y las garantas mnimas del proceso penal en el artculo 20.
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Humanos dentro de la administracin de justicia, particularmente en los procesos penales. Para entrar a este anlisis pueden tomarse como referencia diversos diagnsticos sobre la situacin de la administracin de justicia en Mxico, ya que la Academia, al igual que otros sectores de la sociedad, ha puesto importante atencin en el tema. No obstante, yo partir del diagnstico que al respecto 3 tienen, dentro del mbito internacional, diversos mecanismos de proteccin de Derechos Humanos. Cabe sealar que como producto de ese diagnstico se han emitido ms de 200 recomendaciones al Gobierno de Mxico, 87 de las cuales pretendan que ste garantizara y protegiera, de acuerdo con los estndares internacionales, los Derechos Humanos dentro de su sistema de justicia.
II. LAS GARANTAS JUDICIALES EN LOS

PROCESOS PENALES
Reiterando la idea de que las garantas judiciales son los derechos frente a las autoridades encargadas de proveer justicia, el respeto de stas adquiere mayor relevancia en los procesos penales, como mencionamos anteriormente, debido al tipo de derechos que se ven involucrados en estos procesos. Si bien las garantas judiciales pueden verse afectadas durante la procuracin de justicia y perturbar el proceso seguido ante el Juez dentro de la etapa de la administracin de justicia, dichas garantas se ven afectadas principalmente por: la violacin a la presuncin de inocencia; la precaria defensa pblica; la ausencia del Juez en las diligencias; la prioridad en la valoracin de las pruebas ofrecidas por el Ministerio Pblico respecto a las de la defensa, y la no asistencia de un traductor cuando la persona procesada no comprende o habla el idioma o tiene alguna discapacidad auditiva o visual. Tomando como referencia las garantas judiciales contempladas en el artculo 8o. de la Convencin Americana sobre
3 Ver E/CN.4/1998/38 Add. 2, CCPR/C/79/ADD 109, OEA/Ser.L/VII.100 y CERD/C/304Add.30, prr. 25.
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Derechos Humanos, Ley Suprema de la Unin de acuerdo al artculo 133 constitucional,4 har una breve resea de la situacin que actualmente guardan estas garantas en nuestro pas.
III.DERECHO A SER ODO CON LAS DEBIDAS GARANTAS
POR UN JUEZ O TRIBUNAL DENTRO DE UN PLAZO RAZONABLE
Si bien el artculo 17 constitucional tutela el derecho de accin al establecer entre sus prrafos que Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia [...], ste debe ser interpretado, segn el maestro Fix-Zamudio, no slo como el derecho subjetivo pblico a la prestacin jurisdiccional sino como un verdadero derecho a la justicia que implique un acceso real de los justiciables a la propia jurisdiccin.5 Es verdad, este acceso real implica que esta justicia debe ser pronta y expedita, lo que en la prctica dista mucho de cumplirse. Pero, cules son las causas del retraso en la administracin de justicia? Creo que podemos iniciar mencionando el rezago considerable que padecen los tribunales, producto de la falta de recursos materiales y humanos. Pero, dicho retraso se repite cada vez que analizamos las disposiciones que sealan plazos y que en la prctica no son cumplidos. Por ejemplo, el artculo 20 constitucional, en su apartado A, fraccin VIII, establece ciertos plazos para la duracin del proceso, fijando cuatro meses si la pena no excediese de dos aos de prisin y de un ao si la pena fuese mayor. No obstante, en la prctica, a pesar de los esfuerzos del Consejo de la Judicatura, un proceso penal llega a durar entre dos y cinco aos para ser resuelto en forma definitiva. Lo anterior, aunado al uso excesivo de la prisin preventiva, contemplada en el artculo 18 constitucional, que ha generado violaciones a los Derechos Humanos e incluso, ha llevado al absurdo de que un proceso pueda exceder en duracin a la
Ratificada por el Gobierno de Mxico el 24 de marzo de 1981 y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de mayo de 1981. 5 Hctor Fix-Zamudio, op. cit., pp. 378 y 379.
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pena impuesta por el juzgador,6 contraviniendo, entre otras, la disposicin constitucional referente a la prolongacin de la prisin preventiva.7 Y esto sin hablar de los plazos que previamente debieron agotarse en la etapa de procuracin de justicia, donde las investigaciones ante el Ministerio Pblico tambin pudieron tomar aos antes de ser llevado un caso ante el Juez. Por todo lo anterior, y ante la privacin de la libertad del procesado, se pone de manifiesto la importancia de que los procesos se realicen en un plazo razonable.8
IV. PRESUNCIN DE INOCENCIA Un tema ligado al uso de la prisin preventiva es el respeto a la presuncin de inocencia, considerada tambin como garanta judicial. Al respecto, aunque nuestra legislacin ha tenido diferentes concepciones sobre sta, fue hasta 1984 cuando se reform el Cdigo de Procedimientos Penales para reconocerla. No obstante, en 1996 se realiz una reforma constitucional al artculo 20, fraccin I, contraviniendo dicha garanta al otorgar la facultad discrecional al Ministerio Pblico para determinar el calificativo de la peligrosidad social, bajo el cual puede ser negada la libertad caucional. Esta circunstancia ha derivado tambin en varios casos de violaciones a Derechos Humanos.9
Caso Blanca Lirio, acusada de dao en propiedad ajena, detenida en prisin preventiva por cinco aos y sentenciada a cuatro aos de prisin. 7 Artculo 20 constitucional, apartado A, fraccin X, segundo prrafo: Tampoco podr prolongarse la prisin preventiva por ms tiempo del que como mximo fije la ley al delito que motivase el proceso. 8 La Corte Europea de Derechos Humanos determin que deben tomarse en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo. stos son: la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado y la conducta de las autoridades judiciales. Citado en C.I.D.H., Caso Genie Lacayo. Sentencia del 29 de enero de 1997. Serie C. No. 30. 9 El caso de los estudiantes de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, detenidos el 06 de febrero de 2000 a pesar de tener derecho a la libertad bajo caucin; sta les fue negada porque el Ministerio Pblico Federal los consider peligrosos para la sociedad.
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De igual modo, con las reformas de 1999 a los artculos 16 y 19 constitucionales,10 la presuncin de inocencia se vio mermada al disminuirse los requisitos para consignar una averiguacin previa y sealar que el Ministerio Pblico debe acreditar slo el cuerpo del delito, dejando de demostrar, para efectos de la consignacin, la intencin o los elementos subjetivos al presentar los elementos de conviccin sobre la presunta responsabilidad.11 Lo anterior ha provocado que los requisitos para el obsequio de las rdenes de aprehensin resulten mnimos, pues bastar contar con elementos suficientes y dejar a las policas judiciales determinar cules son stos. El resultado de esta reforma, ms all de otras consideraciones tericas, fue la regresin de un derecho anteriormente protegido y la apertura a las prcticas viciadas de las policas que pudieran producir violaciones a las garantas individuales, como la presuncin de inocencia. V. GARANTAS MNIMAS O GARANTAS
DEL DEBIDO PROCESO
Volviendo al proceso, durante la celebracin del mismo existe una serie de garantas mnimas, tambin llamadas garantas del debido proceso, que otorga al procesado la facultad de defenderse. Estas garantas, en materia penal, se encuentran contempladas en el recin reformado artculo 20 constitucional,12 donde, por un lado, se enlistan las garantas del inculpado y por el otro, las garantas de la vctima u ofendido. Esta disposicin seala como garantas del inculpado: la libertad provisional bajo caucin (fraccin I); la prohibicin a que se le obligue a declarar y a que se le torture, se le incomunique
Reforma del 08 de marzo de 1999. Enrique Daz Aranda, Detener, Consignar y en el proceso averiguar?, Criminalia. Mxico, nm. 1, enero-abril 1999. 12 Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de septiembre de 2000, misma que entr en vigor el 21 de abril de 2001, de acuerdo con el primer artculo transitorio.
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o se le intimide, y la condicin para la validez de su confesin (fraccin II); el derecho a conocer de qu se le acusa (fraccin III); el derecho a la defensa (fracciones IV, V, VII, VIII, IX); entre otros. Adems, la Convencin Americana establece otras garantas mnimas; por ejemplo: la asistencia gratuita de un traductor, contemplada en su artculo 8.2, inciso c, la cual no se encuentra establecida como un derecho del inculpado con rango constitucional. Ahora bien, a pesar de ser un derecho reconocido en los cdigos adjetivos,13 en la prctica an se siguen celebrando procesos a personas indgenas sin la presencia de un traductor. Esta situacin se ve agravada en estados que cuentan con una mayor poblacin indgena. Tan slo en el Penal de Cerro Hueco de Tuxtla Gutirrez, Chiapas, la Comisin Mexicana de Defensa y Promocin de los Derechos Humanos ha detectado ms de 60 casos de indgenas presos, acusados de diversos delitos, donde no han sido asistidos por traductores durante el proceso ni en la etapa de la averiguacin previa, violando as las garantas mnimas del debido proceso. VI. DERECHO A LA DEFENSA Otra garanta mnima es el derecho a la defensa que se encuentra consagrado tambin en el artculo 14 constitucional, el cual tutela, adems, otras garantas judiciales, como el derecho a la defensa pblica, el derecho a no auto incriminarse, el derecho a declarar sin coaccin y el derecho a recurrir el fallo. El concepto de derecho a la defensa, tambin conocido como garanta de audiencia, corresponde al concepto angloamericano del debido proceso legal due process of law y representa uno de los derechos ms importantes en el procedimiento penal, ya que implica la posibilidad de que el inculpado pueda defenderse de las acusaciones que se le imputan.
13 Un ejemplo es el artculo 28 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, que establece: Cuando el inculpado, el ofendido o el denunciante, los testigos o los peritos no hablen o no entiendan suficientemente el idioma castellano, se les nombrar, a peticin de parte o de oficio, uno o ms traductores [...].
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Sin embargo, en un pas como el nuestro, donde los tcnicos debaten si son 40 60 millones de mexicanos los que se encuentran por debajo de la lnea de pobreza, el derecho a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado14 se vuelve la nica va de acceso a la justicia para la mayora de la poblacin. En estas condiciones, el defendido depende totalmente de la calidad de este tipo de defensa, que desgraciadamente en la mayora de los casos es deficiente. Las principales razones que hacen a la Defensora de Oficio una institucin ineficaz son: las deficiencias humanas producidas por el exceso de casos asignados a los defensores de oficio; la cuestionable preparacin de stos; la falta de un especial inters por la suerte del caso; los bajos sueldos, y la ausencia de un sistema de estmulos.15 Lo anterior, adems de las notorias carencias reflejadas en la falta de recursos materiales adecuados, las cuales se traducen en un detrimento de la defensa para el procesado.16 Ms all de quien sea el representante legal, el Estado debe garantizar, desde el momento mismo de la detencin, la asignacin de un defensor. Sin embargo, es por todos sabido que en la prctica le es negado el acceso a los abogados o defensores hasta que el detenido ha rendido su declaracin ministerial, traducindose lo anterior en una incomunicacin, la cual est prohibida por la propia Constitucin. Pero volviendo a la institucin que representa la Defensora de Oficio, se advierte la necesidad de que el Estado ponga mayor atencin y recursos para mejorarla.17 Una de las propuestas manejadas por algunas organizaciones no gubernaDerecho contemplado en el artculo 20 constitucional, apartado A, fraccin IX. 15 Segn La Jornada del 02 de mayo de 2000, en noviembre de 1998 los defensores de oficio del Distrito Federal perciban 3,739 pesos mensuales, pero en mayo de 2000 su salario aument a 10,103 pesos. 16 En la actualidad hay aproximadamente 500 procesados por delitos federales que teniendo derecho a la libertad bajo caucin no pueden obtenerla por falta de recursos. 17 El magistrado Csar Quinca Muoz, Director del Instituto de Defensora Pblica de la Federacin, seal, en marzo del 2000, que existen 440 defensores pblicos y que durante 1999 se atendieron 121,000 asuntos.
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mentales sugiere la instauracin de un sistema similar al ya establecido en numerosos ordenamientos, es decir, la creacin de oficinas jurdicas de seguridad social que presten servicios legales (Legal Aid) y que se encuentren al alcance no slo de las personas de escasos recursos sino tambin de los sectores medios de la sociedad, quienes podran cubrir una parte proporcional del costo del asunto, de acuerdo a su situacin econmica particular. La figura de pro bono es otra propuesta que podra ser retomada en nuestro sistema judicial a fin de que a travs de sta los casos asignados a la Defensora de Oficio pudieran ser llevado por abogados particulares o bufetes jurdicos privados. Un estmulo fiscal podra ser la manera de interesar a unos u otros en llevar casos de la Defensora de Oficio. Respecto al derecho de no auto incriminacin y de que la confesin ser vlida si es presentada sin coaccin cabe decir que, a pesar de que la legislacin las tutela muy claramente, podra evitarse tanto la coaccin como la tortura en la prctica si se estableciera en la legislacin que la nica confesin con valor probatorio fuera la rendida ante el Juez de la causa.18 En conclusin podemos sealar que, para asegurar el respeto de las garantas judiciales en la administracin de justicia en Mxico, es necesario tomar distintas medidas, las cuales van desde la reforma a la legislacin actual, con la intencin de adecuarla a los estndares internacionales de proteccin de los Derechos Humanos, hasta la instauracin de mecanismos de control y fiscalizacin del actuar de las autoridades, con el objetivo de eliminar prcticas institucionales viciadas. Y todo lo anterior debera estar enmarcado dentro de una poltica nacional de respeto a los Derechos Humanos capaz de permear tanto los distintos niveles de Gobierno como los poderes que lo integran.
18 El Relator Especial sobre Tortura de la Organizacin de las Naciones Unidas recomend al Gobierno de Mxico que: No debe considerarse que las declaraciones hechas por los detenidos tienen valor probatorio a menos que se hagan ante un juez (E/CN.4/1998/38 Add.2, p. 26, prr. 88, Recomendacin D).
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En la Comisin Mexicana de Defensa y Promocin de los Derechos Humanos sostenemos que, a pesar de ciertos avances que a veces son minados con francos retrocesos, el Estado mexicano an no cumple a cabalidad su obligacin de garantizar los Derechos Humanos en la administracin de justicia. Esta obligacin debe cumplirse sin pretextos presupuestales y con compromisos claros, castigando las violaciones cometidas. Slo as podremos hablar de que en nuestro pas existe una democracia real.
VII. BIBLIOGRAFA
Artculos
DAZ ARANDA, Enrique, Detener, Consignar y en el proceso averiguar?, Criminalia. Mxico, nm. 1, enero-abril 1999.
Libros
FIX-ZAMUDIO, Hctor, Justicia Constitucional, Ombudsman y Derechos Humanos. Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1997.
Documentos
Convencin Americana Sobre Derechos Humanos. Corte Interamericana De Derechos Humanos, Caso Genie Lacayo. Sentencia del 29 de enero de 1997. Serie C. No. 30. CCPR/C/79/ADD 109 CERD/C/304 Add.30 E/CN.4/1998/38 Add.2 E/CN.4/1998/38 Add.2 OEA/Ser.L/VII.100
Peridicos Reforma, 8 de marzo de 1999, Mxico, D. F.
LA INEFICACIA DEL ORDENAMIENTO JURDICO EN MXICO*

Alberto Begn Guerra**
El cambio que ha experimentado Mxico a lo largo de los ltimos aos en el mbito de la vida poltica ha sido marcado por la apertura de un rgimen centralizado, sin competencia partidista real y de carcter autoritario, el cual fue evolucionando gradualmente hacia un sistema democrtico efectivo a travs de una serie de sucesivas reformas electorales que, sobre todo a partir de 1989, sentaron las bases normativas e institucionales para lograr que las elecciones fueran limpias, confiables y que el voto de los ciudadanos estuviera debidamente garantizado. En el mbito econmico y de las relaciones con el exterior, el signo de dicho cambio tambin fue la apertura. Propiciamos un intercambio mucho ms intenso con el exterior, pues, abrimos el mercado, y en este sentido podramos decir que el cambio de Mxico en las ltimas dos dcadas ha tenido un claro signo liberal. No obstante, y paradjicamente, dicho cambio no ha sido acompaado por la consolidacin de un piso de legalidad que garantice la eficacia del ordenamiento jurdico y el acceso a la justicia de todas las personas, independientemente de su condicin social, de su raza, de su situacin econmica y de su nivel educativo. Sin lugar a dudas una democracia que no est sustentada en un piso firme de legalidad es necesariamente una democracia frgil. Razn por la cual, en la medida en que la legalidad no sea un hecho absolutamente rotundo en nuestro pas, la con** Ponencia impartida el 4 de octubre de 2001. ** Director General de la Revista Arcana.
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solidacin de la vida democrtica enfrentar enormes dificultades y existir el riesgo de que sea vulnerable frente a una serie de fenmenos que van erosionando los cimientos del rgimen democrtico que hemos construido. Ahora bien, aunque el eje del cambio ha estado concentrado en lo electoral, podemos destacar que se han realizado algunas reformas en el mbito de la justicia sin lugar a dudas muy relevantes. Por ejemplo, las reformas constitucionales de 1994, en virtud de las cuales fue creado el Consejo de la Judicatura Federal y se ampliaron las facultades de la Corte, modificndose tambin su composicin, implicaron, por una parte, avanzar tanto en la eficiencia de la administracin como en la construccin de una carrera judicial y por la otra, la necesidad de convertir al Poder Judicial en un verdadero contrapeso, en un Poder con facultades que le permitan defender la Constitucin y la constitucionalidad de los actos de la autoridad de mejor manera. Sin embargo, en el mbito de la justicia del orden comn seguimos enfrentando rezagos y problemas de enorme profundidad. En particular me refiero al problema del acceso a la justicia. Hace un par de aos, en mi despacho, hicimos un estudio sobre el acceso a la justicia en Nuevo Len, el Distrito Federal y Chiapas, cuyas caractersticas son distintas. Uno de los aspectos ms sorprendentes y reveladores de este trabajo, que incluy una encuesta con 600 entrevistas por entidad, fue la falta de credibilidad y confianza en las leyes y en las autoridades encargadas de administrar justicia. Pues, a la pregunta qu tanto cree que se respeten las leyes?, los que respondieron no creer que se respeten fueron: en Chiapas, el 57%; en el Distrito Federal, el 82%, y en Nuevo Len, el 59%. Y al preguntar qu tanta confianza tiene en los jueces?, contestaron que poca o ninguna: en Chiapas, el 86%; en el Distrito Federal, el 90%, y en Nuevo Len, el 75 por ciento. Por qu hay esta percepcin? Por qu existe desconfianza en las leyes y en la autoridad encargada de administrar justicia? Sin lugar a dudas hay enormes distorsiones en la cultura jurdica y hay tambin esta imbricacin inevitable entre un sistema poltico centralizado, con rasgos autoritarios, que duran-
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te mucho tiempo dobleg invariablemente la ley cuando un inters poltico pareca superior a la observacin de las normas jurdicas. Pero tambin los abogados litigantes enfrentan un enorme desprestigio social. En una encuesta anterior a la referida le preguntamos a la gente qu tan honestos le parecen los abogados? Contestaron que les parecan poco honestos o muy deshonestos: el 30% de quienes nunca haban contratado los servicios de un abogado y el 70% de quienes s los haban contratado. En consecuencia, existe una relacin compleja, marcada por la desconfianza, entre la sociedad mexicana, la legalidad y los actores del mundo de la justicia. Cuando hablamos de acceso a la justicia, nos referimos a la posibilidad real, no slo formal, de que cualquier persona pueda acceder a los rganos jurisdiccionales y contar con el debido proceso legal para garantizar el respeto a sus derechos y resolver, frente a la autoridad o a otros particulares, alguna controversia suscitada en torno a intereses tutelados por el ordenamiento. Pero hay algo ms, como dice Mauro Capelletti, se requiere que haya tambin igualdad de armas, igualdad de condiciones, es decir, una igualdad mnima, que no puede ser una igualdad perfecta, entre las partes en un proceso para que podamos hablar de acceso a la justicia. En consecuencia, la prescripcin del principio de igualdad ante la ley, como un principio meramente formal que tiene sus races en toda la evolucin del pensamiento liberal del constitucionalismo, es en esencia una declaracin fundamental que sin embargo empez a mostrar, sobre todo ya en el siglo XX, su enorme distancia con las exigencias reales. Por ello, a partir de 1945, y a la par del Estado de bienestar que sobre todo en Europa y en Estados Unidos ocup un papel central para impulsar el desarrollo social de sus pueblos, se empezaron a realizar diversas reformas institucionales tendentes a garantizar que ese principio de igualdad formal ante la ley deviniera en un principio real. Es decir, que en la prctica estuviera garantizado este derecho elemental. Segn Capelletti, el acceso efectivo a la justicia se puede considerar, entonces, como el requisito ms bsico o el Dere-
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cho Humano ms fundamental en un sistema legal igualitario moderno que pretenda garantizar y no solamente proclamar los derechos de todos. Por eso, en Estados Unidos y en Europa, sobre todo a partir de los aos sesenta, se empezaron a impulsar reformas institucionales para atender esta exigencia. En Europa, se opt por el sistema judicare, que significa una especie de subsidio, de prerrogativas fiscales o de apoyo directo de parte del Estado a colegios o despachos de abogados que prestan servicios jurdicos a personas que no pueden pagarlos. En cambio, en Estados Unidos se opt por un sistema institucional con abogados pagados por el Estado como servidores pblicos que cumplen con esta funcin. Esto es indispensable porque probablemente el principal obstculo para el acceso a la justicia sea el costo del litigio y en particular, los honorarios de los abogados. Cabe decir que entrevistamos a 45 despachos en el Distrito Federal, en Monterrey y en Tuxtla Gutirrez para conocer las tarifas de honorarios que cobraban por distintos asunto. Por ejemplo, en materia de divorcio necesario el rango promedio en las entidades iba de 8,000 a 15,000 pesos. Lo que adquiere un significado distinto si consideramos que el ingreso promedio de alrededor del 60% de las personas en cada una de estas tres entidades federativas es de menos de cuatro salarios mnimos. Esto explica el hecho de que muchas mujeres que enfrentan un conflicto en su relacin matrimonial no puedan pagar los servicios de un abogado para garantizar la seguridad que el ordenamiento prev para ellas y en el caso de tener hijos, para los menores. Es verdad, existe la Defensora de Oficio, sin embargo, en Mxico sta no ha sido una institucin a la que se inyecten los recursos necesarios y a la que se le d la prioridad que requiere. Para tratar de darles una idea de la dimensin del problema, les dir que en 1997: en materia penal, haba 143 defensores de oficio en el Distrito Federal, los cuales atendieron 92,972 asesoras, es decir, cada uno de ellos atendi 650 asuntos en promedio; mientras que en materia civil se contaba con 65 defensores de oficio, 21 en juzgados civiles, 12 en juzgados de arrendamiento y 32 en juzgados familiares, y estos ltimos atendieron en promedio 224 juicios y 373 asesoras cada uno.
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Sin embargo, no acaba ah el problema del acceso a la justicia. Est tambin el enorme problema de los asuntos de cuanta menor cuyo monto hace absolutamente irracional, en trminos econmicos, que se deban seguir procesos ordinarios. Est tambin la duracin del proceso. ste es un aspecto tan importante que la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, en su artculo 6o., prrafo 1o., dice que la justicia que no est disponible dentro de un tiempo razonable es justicia inaccesible para muchas personas porque, adems, la duracin del proceso opera siempre en perjuicio de quien tiene menos recursos para enfrentar los gastos de un litigio. Aunado a esto, en el caso de Mxico, est el desconocimiento de las leyes y de los derechos. Cuando le preguntamos a los encuestados, en el primer estudio que les refer, si haban tenido algn conflicto que afectara un inters jurdico que consideraran lo suficientemente relevante para acudir a la autoridad, nos contestaron que s, en promedio, porque lo desagregamos tambin por tipo de conflicto o de asunto: en el Distrito Federal, un 64%; en Nuevo Len, un 70%, y en Chiapas, un 60%. Por otra parte, los que no haban acudido ante la autoridad en el Distrito Federal dijeron: el 11.6%, que no supo cmo hacerlo; el 2.6%, que no tena dinero; el 74%, que no serva de nada hacerlo, y un 10% dio otros motivos. Cabe decir que en Nuevo Len la proporcin fue ms o menos similar a la del Distrito Federal y que en Chiapas argumentaron: el 21%, que no supo cmo hacerlo; el 8.1%, que no tena dinero, y el 57%, que de nada servira ir ante la autoridad. Ustedes se preguntarn: qu hacer frente a este panorama? A m me parece que, si las instituciones democrticas, los legisladores y la sociedad no asumimos como una prioridad absolutamente indispensable establecer las condiciones para que las personas puedan acceder a la justicia, difcilmente lograremos construir el piso de legalidad indispensable y hacer un hecho la observancia de las normas. Pero, por qu una persona va a observar una norma si siente que sta le impone obligaciones y no le garantiza derechos? Hay una distorsin ah brutal de la cultura jurdica. Efectivamente, hemos acumulado otras distorsiones que hoy, en principio, deben ir quedando atrs. Por ejemplo, en este pas se
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suele decir que un poltico pobre es un pobre poltico; entonces, lo que estamos reconociendo culturalmente es el antivalor de la corrupcin, de la esquivacin de la ley. En sntesis, mientras la administracin de justicia en Mxico siga reflejando y acentuando la desigualdad social, las posibilidades de consolidar la vida democrtica en nuestro pas estarn expuestas a las vulnerabilidades de un Estado de Derecho frgil, a las ambiciones autoritarias, a las tentaciones de hacerse justicia por propia mano y a todas estas barbaridades que de pronto vemos aqu todava en nuestro pas.
Transicin democrtica y proteccin a los Derechos Humanos. Fascculo 2: Justicia y democracia, editado por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, se termin de imprimir en marzo de 2004 en los talleres de OFFSET UNIVERSAL, S. A., Calle 2, nm. 113, col. Granjas San Antonio, C. P. 09070, Mxico, D. F. El tiraje consta de 3,000 ejemplares.

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