LA OPININ PUBLICA Y EL PODER POLTICO

LA OPININ PBLICA Y LOS PODERES DE HECHO

Se encuentra muy generalizada en tratados y programas la idea de estudiar la opinin pblica dentro de los poderes polticos de hecho, junt con los partidos polticos y grupos de presin. Sin pretender dar aqu una definicin de la opinin pblica, que es un concepto sobre el que en otro tiempo se dieron mltiples definiciones (i), es necesario, en razn del propsito que anima este estudio, hacer cuestin primeramente del encuadramiento que como poder poltico se da al tema. En relacin con ello son de resaltar dos posturas: considerar la opinin pblica como modo de accin sobre el poder y al pblico

(i) De entre las que, a ttulo de ejemplo y por ser muy conocida, ~ destacamos la de DlCEY: Existe en cada poca un conjunto de convicciones, creencias, sentimientos, principios aceptados o prejuicios fuertemente enraizados que cogidos en conjunto, forman la opinin pblica de un perodo particular, de su obra Lecciones sobre la reacin entre el Derecho y la opinin pblica en Inglaterra durante el siglo XIX; definicin que abarca todo el conjunto cultural que luego denominaremos consensus. esta definicin podramos aadir las de W. BAUER en su Die oeffentchen Meinung u. ihre geschichtUchen Grundlagen, la de F. TOENNIES en su Kritik der oeffenichen Meinung, o la de GEORG JELLINECK en su Teora General del Estado; esta ltima, por ejemplo, aunque menos descriptiva, resulta tan global como la de DlCEY: la totalidad de las concepciones morales, religiosas, literarias o econmicas que nacen dentro de un crculo social mayor o menor, pg. 75, Ed. Albatros, Buenos Aires, 1954. La direccin moderna es, por el contrario, la de no definir el concepto, como en general encontramos en la doctrina americana, o de hacerlo, buscar simplemente un concepto operativo, como el que da PAUL F. LAZARSFELD : Ser opinin pblica una bien analizada distribucin de actitudes, en su estudio Public opinin and the dassical tradition, publicado en The Public Opinin Quarterly, v o l . X X l , nm. 1, 1957, pginas 39 a 53.

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como poder poltico efectivo, o considerar no a la opinin pblica sino a los medios de informacin como poder autnomo (2). Para Snchez Agesta, siguiendo a Toennies y Lowell, el pblico se pre' senta como sujeto de opinin, aunque estos ltimos autores hacen mas sujeto de opinin al pueblo que al pblico. Considera Snchez Agesta que el pblico aqu ha de considerarse como porcin activa del pueblo que se preocupa de las cuestiones polticas, que se presenta como poder social no organizado en torno a intereses comunes, que nacen con la informacin hecha pblica. La otra postura es la que tiende a considerar a los medios de informacin de la opinin pblica como poder poltico efectivo. Evidentemente, la influencia extraordinaria de los medios de informacin hace depender la opinin pblica, en gran medida, precisamente de dichos medios {prensa, radio y televisin), lo que ha llevado a afirmar que constituyen un cuarto poder con la intencin de sealar su importancia poltica (3). A simple vista parecera que la contraposicin de ambas posturas no resulta adecuada, ya que ninguna de las dos considera como poder poltico a la opinin pblica, sino que, por el contrario, la opinin parece ser en ambas un resultado. Sin embargo, la segunda proposicin se acerca ms a considerar al pblico dependiente precisamente en su opinin de los medios de informacin, es decir, en cierto modo parece oponerse a la primera. Por supuesto, no identifica opinin pblica con medios de informacin, pero esta postura, en contraste con la anterior, nos lleva a otra problemtica diferente, relacionada con la verdadera influencia que sobre el pblico ejercen los medios de comunicacin de masas. Dicha influencia, que ha sido extremada por algunos autores (4), ser mayor o menor segn el grado d cultura del pblico sobre
(a) Cabra aadir una tercera postura, que ser comentada en otras partes de este estudio, que, aunque no es ya de actualidad, tuvo resonancia en otras pocas, tal es la de considerar la opinin pblica directamente como poder poltico, como hiciera BRYCE, en su obra The American Commomvealth. Otra postura tambin radical, aunque planteada de forma diferente, es la de ERNST MANHEIN, quien, si bien identifica prensa y opinin pblica, lo hace negando la autonoma de sta respecto a las asociaciones, partidos y dems formaciones especiales de carcter pblico, advirtiendo la imposibilidad de definirlos independientemente desde dentro, es decir, al margen, de la totalidad social y su forma poltica. La Opinin Pblica, Editorial Revista deDerecho Privado, Madrid, 1936, pgs. 15 y 16. (3) Cito, por ejemplo, a MAURICE DUVERGER, quien compara dichos medios de informacin con los que denomina seudogrupos de presin (cajas electorales, lobbies' y oficinas de propaganda). Sociologa poltica, Ariel, Barcelona, 1968, pg. 383. (4) As, - por ejemplo, WALTER LIPPMANN llega a afirmar que excluyendo siempre el. efecto de la sugestin, que es simplemente la influencia ejercida por el periodista, no habra nada en el sentir de la masa que determinase fatalmente la eleccin de.

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que se ejerza, o segn el inters que muestre por ello o, en ltima instancia, segn se manifiesten o no mayor diversidad de posturas sobre un tema desde diferentes rganos de informacin. En condiciones ptimas de cultura, inters y pluralidad podremos, sin duda, considerar que el pblico se hace autenticosujeto de opinin y como tal constituir un poder social por s mismo; en caso contrario, el pblico, evidentemente, seguir siendo poder social, aunque el poder efectivo del mismo habr que atriburselo a las empresas informa' tivas.

II
U N CUARTO PODER DUDOSO Aun en las sociedades ms desarrolladas, hemos de reconocer que la preparacin del pblico para ser sujeto autnomo de opinin resulta deficiente en muchos casos, y no slo por el grado de cultura que posea, sino tambin por su falta de inters. Las cuestiones polticas, incluso an ms en las sociedades desarrolladas, carecen de inters para una gran parte de la poblacin. Un ciudadano medio de cualquier gran ciudad europea nos responder, en un mayor porcentaje, ms acertadamente sobre problemas relacionados con el ftbol que de otros, por ejemplo, en relacin con la poltica exterior de su pas. Incluso, para muchos sectores de la poblacin, los temas polticos carecern,. en gran medida, de inters. Podra decirse, con el profesor Snchez Agesta (5),que el pblico poltico ser aquella porcin, mayora- o minora, del pueblo que presta su atencin a los fenmenos polticos y los. enjuicia con una -con-viccin activa. A veces, el inters y actitud ante los temas polticos resulta bastante exiguo en- grandes sectores de poblacin. Por otra' parte, ocurre a. menudo, que los sectores de poblacin ms politizados, como, por ejemplo,, la Universidad, son reacios a los medios de informacin de masas, a los que consideran tendenciosos, servidores de inters clasistas, etc. En ltima instancia, hay que considerar que el sujeto politizado posee una inclinacin a cribartoda informacin que le venga del exterior a la luz de sus propios principios
una poltica en particular. Todo Id que reclama el sentir popular es que el plan de accin, tal como se lo desarrolle y exponga, est conectado... con su sentimiento original. Cruda apreciacin que sienta uno de los ms conocidos comentaristas del tema, en su obra La Opinin Pblica, editada por la Compaa General Fabril Editora, Buenos Aires, 1964, pg. 179. (5) Luis SNCHEZ AGESTA: Principios de Teora Poltica, Editora Nacional, 2. a im-presin, Madrid, 1967, pg. 212.

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o prejuicios, con lo que su opinin ante la cuestin planteada por el medio informativo ser-producto de un proceso-de reelaboracin por dicho sujeto. Todo lo anteriormente expuesto nos lleva a enjuiciar negativamente la pretensin de elevar a los medios de comunicacin de masas a la categora de cuarto poder. Si acaso, de ellos podramos decir que son fweudo'grupos de presin de considerable influencia, mucho ms importante en las sociedades secundarias, como son los sectores industrializados de la poblacin, que en los grupos primarios, en los que los individuos se relacionan directamente, y, as mismo, de mayor influencia en las sociedades dinmicas que en las sociedades estticas, de escasa movilidad social, en las que las opiniones son mucho ms permanentes y se acercan ms al carcter de las creencias que al de las opiniones propiamente dichas (6). Lo que subyace en el fondo de la pretensin de elevar los medios de comunicacin de masa a cuarto poder, es poner de relieve la posible usurpacin, dentro de la idea de que democracia es el gobierno basado en la voluntad popular,. de esa. voluntad popular por quienes controlan dichos medios. El principio democrtico parte de la base,de un permanente conocimiento de la voluntad de un pueblo, voluntad general en Rousseau, quien, por otra parte, afirma que la soberana, no siendo ms que el ejercicio de la voluntad general, no puede ser nunca enajenada, y que el soberano, que no es ms que un ser colectivo, no puede estar representado ms que por s mismo: el poder puede transmitirse, pero no la voluntad (7). Porque las instituciones genuinas de la democracia son el sufragio plebiscitario y el referndum, en los que el pueblo expresa directamente su voluntad, y no las instituciones representativas: La soberana no puede estar representada por la misma razn por la que no puede ser enajenada; consiste esencialmente en la voluntad general, y la voluntad no se representa; es la misma o es otra; no hay trmino medio. Los diputados del pueblo no son, pues, ni pueden ser sus representantes, no son ms que sus mandatarios; no pueden concluir nada definitivamente. Toda ley no ratificada por el pueblo en persona es nula; no es una ley. El pueblo ingls cree ser libre, y se engaa mucho: no lo- es sino durante la eleccin de los miembros del Parlamento; desde el momento en que stos son elegidos, el pueblo ya es esclavo, no es nada (8). Este pensamiento democrtico ofrece la tentacin de asimilar esa especie de plebiscito cotidiano al que tiende la idea de voluntad general precisamente con la opinin pblica cotidiana,

(6) celona, (7) (8)

Luis GONZLEZ SEARA : Opinin pblica y comunicacin de masas, Ariel, Bar1968, pg. 31. J . J . ROUSSEAU: El contrato social, Aguilar, 1969, pg. 27. J. J. ROUSSEAU, obra citada anteriormente, pg. 99.

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siempre que sta pueda ser conocida con facilidad por los rganos del Estado, es decir, por los mandatarios del pueblo soberano, en expresin rousseauniana. El problema as planteado nos reconduce a considerar dos cuestiones: i. Se pueden asimilar los conceptos de opinin pblica y voluntad popular? 2.0 Son suficientes los medios y tcnicas de conocimiento de la opinin pblica para conocer en cada momento, a travs de ella, esa voluntad popular? En respuesta a estas preguntas, puede empezar considerndose que la tcnica poltica moderna nos ha deparado el sistema electoral como uno de los medios ms idneos para conocer la voluntad popular. Es ms, en vez de hablarse de sistema haba que hacerlo de sistemas electorales, ya que, frente al sistema de representacin mayoritario surgieron otros que trataron de representar a las minoras, tales como los llamados emprico y proporcional. Algunos autores, como Gonzlez Seara, vienen a estimar idnticos los conceptos de opinin pblica y voluntad popular cuando afirman, por ejem' po, que la principal forma de expresin democrtica de la opinin pblica son las elecciones (9). Diferimos de este punto de vista desde el momento en que: i. La opinin pblica es accidental, se manifiesta ante cada problema, poltico y no de forma constante. 2." No existe una opinin pblica, una gemeinsamen willens, en expresin de Toennies (io), sino una pluralidad de corrientes de opinin sobre temas concretos que, en ocasiones, pueden desapa^ recer a favor de una que se hace nica, pero no es frecuente esto ltimo. 3.0 La opinin pblica es cambiante, es ms, podra parecer en ocasiones hasta voluble, y ello, ms que nada, por una razn, porque compromete menos: el llamado a opinar lo har sin compromiso, por ejemplo, ante una encuesta, o lo har pasivamente en la tertulia o simplemente ante la lectura del tema en el peridico. 4.0 Adems, la pretensin subyacente en el liberalismo de ele' var la opinin pblica a .cuarto poder, incluso por encima de los poderes del Estado, como,subraya Hermn Heller, parte de atribuir a la opinin pblica, una capacidad poltica de obrar de que en realidad carece y sobrestima excesivamente su fuerza efectiva frente a los medios organizados del poder del Estado {1 I). .Se trata de la ficcin demoliberal de que la voluntad popular, que por otra parte se asimila a la.opinin pblica, se forma a s misma sin intervencin del elemento autoritario. Porque, aun admitiendo la existencia
(9) LUIS GONZLEZ SEARA, obra citada anteriormente, pg. 51. Coincide esta afirmacin con la de GEoRGES BURDEAU en su Traite de Sciences Politique, tomo V, pg. 151. LGDJ, Pars, 1970, si bien lo afirma dentro de un contexto ideal de democracia. (10) FERDINAND TOENNIES: Kritik der oefjentlichen Meinung, Berln, 1902. (11) HERMN HELLER: Teora General del' Estado, Fondo de Cultura Econmica 5. a edicin, Mjico, 1963, pg, 197.

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de aspectos espontneos en la formacin de la opinin pblica, sta, como veremos ms adelante, se reelabora despus por las lites que controlan los medios de informacin; ms an, al margen de las formas organizadas de consulta de la voluntad popular, a las que a continuacin me referir, qu posibilidades tiene ese agregado que llamamos opinin pblica de ejercer esos supuestos poderes? Porque, se podr decir desde una ley poltica que la opinin pblica estar presente o participar en las tareas de un rgano del Estado; la frase podr tener brillantez, pero carece de efectividad, pues, o se estn estableciendo organismos de encuesta al objeto de que los resultados de sus trabajos tengan un reflejo en las decisiones polticas, o se est dando poder efectivo a travs de otro mecanismo a los partidos polticos y grupos de presin.. 5.0; Por ltimo, la opinin pblica poltica es slo opinin de un sector del pblico, realmente exiguo en circunstancias normales, a diferencia del sujeto . que se pretende de la voluntad popular, que es todo un pueblo. Y esta afirmacin no slo viene condicionada ante la ausencia de informacin y de posibilidad de participacin en la vida poltica, condiciones que Murillo Ferrol seala para l existencia de un pblico poltico (12), sino que precisamente en pases de un alto grado de desarrollo y de grandes posibilidades de participacin democrtica, as como de presencia de una suficiente y diversificada informacin pblica, el pblico politizado es muy escaso e incluso se observa, no slo indiferencia, sino aversin a formar opinin sobre cuestiones polticas por una gran mayora de pblico. Para contraponer el concepto al de opinin pblica no vamos a hacer ahora una definicin ideolgica de la voluntad popular, sino que simplemente nos referiremos a los tres medios ms idneos para conocerla: el plebiscito, el referndum y las elecciones. Dichos tres medios participan de las siguientes caractersticas: i." Se producen para tomar decisiones polticas transcendentales en la vida de un Estado (aprobar la Constitucin o su reforma, introducir o suprimir leyes de gran alcance poltico, decidir asuntos polticos transcendentales, elegir las personas o, indirectamente, los partidos que han de estar en el poder durante un largo perodo de tiempo, etc.). 2.0 Buscan una voluntad general y unitaria del pueblo, que ser el resultado mayoritario, tanto en el plebiscito y referndum como en la eleccin, aunque, como ocurre en los sistemas proporcionales, se busque una representacin lo ms posiblemente unida de la minora. 3.0 El votante o elector es ms consciente, que en el caso de la emisin de su simple opinin o adhesin, de la transcendencia de su voto, que siempre supone para l una accin positiva que una vez emitida
(12) FRANCISCO MURILLO FERROL: Estudios de Sociologa Poltica, Edit. Tecnos, Madrid, 1970, pg. 60.

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no.es revocable y que va a crear una situacin jurdico-poltica estable, que, en. ocasiones,- le lleva a considerar que puede trascender incluso a su- vida personal. Los medios de expresin de la opinin pblica sirven, evidentemente, para aproximarse a un conocimiento de la que en ese momento pueda ser la voluntad popular sobre cualquier tema poltico, pero no es. ms que una aproximacin, de un lado, y de otro, si tambin consideramos los medios de informacin' de dicha opinin, servirn asimismo para formar o atraerse a la voluntad popular'(13). Una encuesta tratar de conocerla, el peridico de un partido, por ejemplo, tratar de atraerla hacia su punto de vista. Esa realidad inaprensible, heterognea y oscilante que es la opinin pblica, captada desde el peridico, el rumor o la encuesta, nos dar una idea aproximada de lo que piensa el pblico, pero, ante una medida poltica transcendental, o que sin serlo se quiera que responda a lo que el pueblo desee, slo es posible conocer su voluntad ponindole en la situacin de decidir, y que as lo haga a travs de las urnas'. Tan slo as se explican hechos, como las muy frecuentes desconexiones entre las encuestas previas a una eleccin y los resultados de sta, pues, al margen del error en la eleccin de los encuestados, e incluso de la posible influencia del encuestador sobre la encuesta, de la que nos ejemplifica .Sauvy {14), se trata de dos actitudes diferentes, incluso por parte del mismo su-* jeto,, las de expresar una opinin o emitir un voto, cuando adems, en la primera puede expresar un s, pero..., y en la segunda, se encuentra con que ha de emitir un voto que no puede ser matizado. Por supuesto, que esto ltimo es un inconveniente del sufragio, cuntos s o no de los emitidos se matizaran!, pero, es precisamente porque no pueden ser matizados por lo que un s del encuestado puede convertirse en un no- del votante, o viceversa. A las consideraciones anteriores podra aadirse la enorme influencia que tienen en la conciencia del pblico, las campaas electorales, o las que hacen los partidos y grupos de presin con ocasin de los sufragios. Esas campaas
(13) La prensa dice Walter Lippmann no sustituye a las instituciones. En el mejor de los casos, la prensa es sirviente y guardin de las instituciones; en el peor, es un medio gracias al cual unos pocos explotan la desorganizacin social para unes propios. Es como el rayo de un proyector que hace emerger episodios, pero los hombres no pueden hacer el trabajo del mundo slo con esta luz, no pueden gobernar a la sociedad por episodios, incidentes y erupciones. Obra citada anterior' mente, pgs. 262 y 263. (14) ALFRED SAUVY: La opinin pblica. Coleccin Qu s? Oikos-Tau, S.A., Ediciones, Barcelona, 1970, pgs. 41 y 42. .

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suelen tener la virtud de arrastrar a gran parte del pblico apoltico hacia: las urnas; fenmeno que no puede producirse cotidianamente ante la lectura de la prensa, ni tan siquiera mediante ese medio tan expansivo que es la televisin, que tan slo afectan decisivamente a un sector reducido del pblico,, el ms politizado. La prensa y los dems medios de comunicacin son, efectivamente, adems de informadores, conformadores de la opinin pblica, con fuerza suficiente para hacer presin sobre ella, pero ni son la opinin pblica ni sta es un poder poltico de hecho que pueda sustituir al verdadero poder popular manifestado a travs del cuerpo electoral.

III
PARTIDOS POLTICOS Y GRUPOS DE PRESIN EN LA FORMACIN DE LA OPININ PBLICA

Las anteriores afirmaciones son generales para cualquier tipo de rgimen poltico actual, aunque se vean contradichas por algunos autores que, estudian' do regmenes concretos, conceden a la opinin pblica de esos pases una importancia extraordinaria. As, por ejemplo, Jimnez de Parga, estudiando el sistema britnico, afirma, siguiendo a Jennings, que en Inglaterra manda la opinin pblica {15). En mi opinin, tanto esta apreciacin referida a la poltica inglesa como a otro rgimen poltico actual, es superficial, porque un anlisis ms profundo de la formacin de la opinin pblica nos lleva, en todo caso, a unas conclusiones diferentes. Podramos distinguir entre opinin pblica espontnea y opinin pblica elaborada. La primera surge en el pblico ante una necesidad, una noticia, un hecho, en definitiva, ante el cual el pblico, de forma espontnea, reacciona en un determinado sentido^ no slo en grupos sociales primarios, sino incluso en grupos urbanos de gran densidad. As, por ejemplo, la subida de los precios en bienes de .primera necesidad, la insuficiencia de alumbrado en. una ciudad, una explosin de gas debida tal vez a negligencia de personas u organismos pblicos, un secuestro poltico, hacen reaccionar al pblico creando en l una opinin sobre poltica econmica, sobre poltica municipal o sobre poltica criminal. La opinin aqu es difusa y se propaga directamente o con ayu(15) JIMNEZ DE PARGA: Regmenes polticos contemporneos, Tecnos, S. A., Madrid, 1965, pg. 371. 3. a edicin. Editorial

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da de los medios de informacin. Ante este tipo de opinin espontnea se pueden producir dos fenmenos: o que los medios de comunicacin mantengan la opinin de forma imparcial, o que traten de transformarla. Esto ltimo tendr lugar cuando el Estado o el Ayuntamiento se defiendan de una opinin espontnea adversa,. o cuando los partidos polticos en la oposicin intenten aprovechar ese estado de opinin, manipulndolo de forma conveniente para que la opinin se transforme en opinin desfavorable al partido en el poder, al alcalde, etc. Aqu se habr intentado transformar una opinin espontnea en otra que hemos de calificar de elaborada. Pero puede ocurrir que sean el Estado, los partidos o los grupos de presin quienes utilicen los medios de comunicacin para crear una opinin pblica sobre una cuestin respecto a la que antes no exista. Esta opinin pblica elaborada desde un principio puede sufrir modificaciones luego por parte de influencias creadas por otros grupos de presin, los partidos o por el Estado. Esto ocurre porque son los partidos polticos, grupos de presin y el propio Estado los principales detentadores de los ms importantes medios de comunicacin de masas. Estos medios, la prensa, la televisin y la radio, necesitan grandes sumas de dinero invertidas en su creacin y difusin. Cualquier particular no tiene a su alcance esas sumas, ni a veces constituye un buen negocio su mantenimiento, como suele ocurrir con la prensa. Son escasos los medios de comunicacin constituidos exclusivamente con afn de lucro, y ms corriente es que su existencia sea debida a causas polticas o a intereses que con esos medios se defienden, aunque, por supuesto, se trate de cubrir costes e incluso de hacerlos lucrativos. Los partidos polticos actuales constituyen, hoy da, el principal catalizador de la opinin pblica. El partido se presenta siempre atento a esa opinin popular, pero no es un simple mediador o vocero entre la opinin espontnea y los rganos del Estado. Esa imagen de cauce es falsa (16). El partido poltico, dir Sigmund Neumann, organiza el caos de la voluntad popular y educa al ciudadano privado (17), pero, cmo organiza ese caos y educa al ciudadano? El partido poltico es cierto que procura presentarse como atento y acomodado a la opinin pblica, pero la polariza hacia sus propios fines, tanto
(16) As, MAC IVER dice que la opinin pblica por ser demasiado variable y encontrase demasiado dispersa ha de ser canalizada y el partido poltico constribuye a enfocar los problemas, a aclarar las diferencias entre los bandos en presencia, a eliminar confusin entre las corrientes de opinin que se confunden; en su obra Teora del Gobierno, Ed. Tecnos, S. A., Madrid, 1966, pg. 193. (17) S. NEUMANN : Partidos polticos modernos, Tecnos, S. A., Madrid, 1965, p' gina 599.

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ia espontnea como la creada por l mismo. Su labor educativa es ms elaboradora de opinin que simplemente encauzadora. El partido poltico .actual dispone de medios de comunicacin. Un partido sin peridicos propios no tiene ninguna posibilidad de xito. No faltan opiniones en nuestros das que *n vez de afirmar cmo funcin del partido la de personificar el eslabn que conecta al Gobierno con la opinin pblica, que es la tercera funcin que asigna" al partido Neumann (18), lo que hacen es casi lo contrario, vindoles ms como conformadores de la opinin pblica a favor de. sus intereses (i9). De todas formas, el partido poltico necesita presentarse como canalizador de la opinin pblica, aunque l la transforme o,, con anterioridad, haya incidido en su elaboracin; lo cual le diferencia del grupo de presin en las relaciones de ambos con la opinin pblica, como a continuacin veremos. El grupo de presin no necesita revestirse ante l pblico de solcito procurador de los intereses de ste, por l misma razn qu, al no pretender ejer' cer directamente el poder, no necesita de una imagen pblica como la de los partidos. Los grupos de presin, por el contrario, suelen actuar a la sombra, ms o menos clandestinamente, sin expresar sus manejos y pretensiones (20). Como seala Gonzlez Seara, los grupos de presin actan cada da ms indirectamente sobre el pblico para formar una opinin favorable a sus intereses que, su vez, presione sobre el Gobierno ms que directamente sobre los organismos del poder y sobre las personas que lo ejercen. Incluso; como seala Jean Meynaud, creando en los gobernantes una opinin sobre la opinin pblica, intentando convencerles de que sus intereses son los mismos que los que expresa la opinin pblica (21). Para tales fines, los grupos de presin disponen directamente o procuran controlar o influir indirectamente en los medios de comunicacin de masas. Desde los importantes grupos financieros y econmicos, los profesionales y los religiosos, hasta lo que Duverger denomina como grupos privados y grupos pblicos (22), algunos de los cuales pueden considerarse tan importantes como los primeros (ciertos clubs de pensamiento que tambin lo son econmicos, el ejrcito, ciertas organizaciones

(18) S. NEUMANN, obra citada anteriormente, pg. 599. (19) Aunque, englobando en dichas manipulaciones tanto a partidos como a grupos de presin, puede encontrarse un exponente de esta afirmacin en el artculo de SlEGFRIED PAUSEWANG sobre la opinin pblica, en la obra Introduccin a la Ciencia Poltica, Editorial Anagrama, Barcelona, 1971, pgs. 312 y sigs., especialmente en la pgina 314. (20) Luis GONZLEZ SEARA, obra citada anteriormente, pg. 52. (21) JEAN MEYNAUD : Revista Espaola de Opinin Pblica, nm. 4, pgs. 9 y s,-guientes. (22) MAURICE DUVERGER, obra citada anteriormente, pgs. 409 y sigs.

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secretas, etc), encontramos las poderosas influencias que unos y otros ejercen .sobre la prensa, radio, televisin e, incluso, mediante el cine o el libro. En unos casos les' encontramos como propietarios o principales accionistas de peridicos, cadenas de emisoras, empresas editoriales e incluso cinematogrficas. .Raro es encontrar hoy da una agencia de noticias que pueda considerarse como independiente de cualquier grupo de presin. Pero el influjo se puede ejercer tambin indirectamente de otras formas. As, por ejemplo, a travs de la publicidad comercial que supone una de las principales fuentes de sostenimiento econmico de los medios de comunicacin y que las grandes firmas y trusts utilizan, a su vez, como medio de influencia sobre la propia prensa, o mediant e subvenciones econmicas, o utilizando el soborno o, simplemente, haciendo valer el prestigio de un grupo ante los directivos del medio de informacin.

IV
ESTADO Y OPININ PBLICA

Pasemos' ahora a referirnos al Estado o, mejor, a los grupos y personas que ocupan los rganos de poder del Estado, como fuente importante de influencia sobre la opinin pblica. El poder poltico necesita del opoyo de la opinin pblica para gobernar, pues de lo contrario se vuelve opresor ante el pblico al faltarle la legitimacin que la opinin pblica tiende a dar al ejercicio del poder, como luego veremos, y, en el supuesto democrtico, pone en peligro la posible reeleccin del partido poltico en el poder o, cuando menos, pone en entredicho el apoyo al gobernante por parte del pblico y, por tanto, su permanencia en e! cargo que ocupa. Por ello es por lo que desde el Estado se busca conformar la opinin pblica a favor de quienes detentan el poder, principalmente mediante el apoyo a su gestin poltica. Como seala Lippmann, cada funcionario es, en cierto grado, un censurador; y puesto que jiadie puede suprimir la informacin, ya sea disimulndola u olvidando mencionarla, sin tener una nocin de lo que l desea que el pblico sepa, todo dirigente es tambin, en cierto grado, un propagandista (23). Por otra parte, como subraya Mac Iver, la opinin pblica opera diferentemente, con eficacia distinta, segn la estructura poltica del Estado (24), y aunque l se refiere exclusivamente a los tipos de democracia, conviene
(23) WALTER LIPPMANN, obra citada anteriormente, pg. 181. (34) ROBERT M. MAC IVER, obra citada anteriormente, pg. 202.

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ampliar la visin a los diversos regmenes polticos para hacer una . exposicin ms completa del tema. La accin del Estado en este sentido se presenta de forma diferente en tres. tipos de regmenes polticos a distinguir. Los regmenes totalitarios, seala Loewenstein, aspiran a algo ms que a excluir a los destinatarios del poder de su participacin legtima en la formacin de la voluntad estatal. Su intencin es modelar la vida privada, el alma, el espritu y las costumbres de los destinatarios del poder de acuerdo con una ideologa dominante... La ideologa estatal vigente penetra hasta el ltimo rincn de la sociedad estatal; su pretensin de dominar es "total" (25). En este tipo de regmenes la opinin pblica est, por consiguiente, dirigida y controlada desde el aparato oficial. Por supuesto que en ellos podr existir una opinin pblica espontnea adversa al partido en el poder, pero no tendr posibilidades de expresin en los medios de comunicacin, e incluso en la comunicacin directa estar restringida por la interferencia que en la vida privada: realiza el aparato policial del Estado. Un segundo tipo de regmenes polticos que podemos abarcar con la denominacin de autoritarios, se caracteriza, siguiendo a Loewenstein, por procurar el control poltico del Estado por una sola persona, asamblea, comit,, junta o partido, sin pretender dominar la totalidad de la vida socioeconmica de la comunidad o determinar su actitud espiritual de acuerdo con su propiaimagen. Tampoco es incompatible este sistema poltico con el respecto a los principios del Estado de Derecho tal como estn articulados en la Constitucin. Los derechos a la vida, libertad y propiedad de los destinatariosdel poder estn asegurados mientras no entren en colisin con el objetivo y el ejercicio del poder poltico {26). Por consiguiente, las limitaciones a la libre expresin de la opinin pblica y, ms an, a la libertad para incidir en ella por parte de los medios de comunicacin de masas, slo aparecern como salvaguardia de los objetivos y ejercicio del poder poltico. Es ms, dentro de una gran variedad de regmenes autoritarios, encontramos una gama de menor a mayor control de esa opinin pblica. En materias no polticas, la opinin pblica, en su formacin y expresin ser muy parecida o idntica a la de las democracias constitucionales, y slo en temas polticos podremos encontrar la ms o menos enrgica intervencin del Estado. Dicha intervencin ofrece en estos regmenes dos formas simultneas: el control por los rganos estatales de ciertos medios de comunicacin (televisin, emisoras, prensa)

(25) KARL LOEWENSTEIN: Teora de la Constitucin, Editorial Ariel, Barcelona, 1964. pgina 78. (26) KARL LOEWENSTEIN, obra citada anteriormente, pg. 76. 204

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y no de todos estos medios, ya que normalmente el Estado reconoce a los particulares el derecho a poseerlos tambin, lo que les diferencia de los regmenes totalitarios en que los medios de comunicacin son monopolio exclusivo del Estado, por lo que puede hablarse de prensa oficial y prensa no oficial, y el control de la prensa y de los medios de comunicacin no oficiales por la censura oficial. La censura, en tal tipo de regmenes, va referida siempre a cuestiones polticas {la censura sobre cuestiones morales puede existir tambin en los regmenes democrtico-constitucionales) y se ejerce con mayor o menor presin segn esa gama variada de regmenes de este tipo a la que antes aluda. A los efectos de este trabajo, las llamadas democracias constitucionales, tercer tipo de regmenes que vamos a comentar, presentan, en relacin con la formacin y expresin de la opinin pblica, las siguientes caractersticas: i. Sobre la base del principio liberal de libertad de expresin nos encontramos con que los medios de informacin aparecen en manos de los particulares normalmente en forma de empresas privadas con base capitalista, con la incidencia ya comentada sobre dichos medios de partidos y grupos de presin. No obstante, como seala Duverger, son raros los pases democrticos en donde el Estado no controle algn medio de informacin. A esto podra aadirse el comentario que hace dicho autor sobre la mayor dependencia de dichos medios en relacin al Estado, cuanto ms modernos son (radio y televisin), a diferencia de los ms antiguos (prensa) (27). Conviene aclarar, por otra parte, que cuando nos referimos al control por el Estado nos estamos refiriendo al control que puedan ejercer los rganos de ste que se encuentran en el tradicionalmente llamado poder ejecutivo. 2.0 Tambin en la prensa no oficial el Estado acta como grupo de presin y, como es de notar, como uno de los ms importantes, y tambin de varias formas indirectas e incluso directas, una de estas ltimas, por ejemplo, sera la obligatoriedad de insertar ciertas noticias oficiales. 3.0 La opinin pblica espontnea o la elaborada y consolidada tienen un reflejo inmediato y decisivo en la actividad del Estado, quien procurar actuar siempre de acuerdo con esa opinin, o bien, sin contradecirla, fomentar otra opinin ms acorde con su poltica
(27) MAUR1CE DUVERGER: Introduccin Barcelona, 1970, pgs. 162 y 163. a la poltica, 3. a edicin, Editorial Ariel,

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o, en ltima instancia, tratar de crear opiniones divergentes que se neutralicen entre s, mas nunca actuar abiertamente contra una opinin dominante. 4.0 Por ltimo, el Estado democrtico constitucional presenta un rgano especialmente sensible a la opinin pblica, que acta respecto a ella de forma bivalente: recogindola y crendola; tal rr gano es la Cmara parlamentaria. Las Cmaras parlamentarias se presentan como rganos jurdicamente independientes de los dems del Estado, que por sus funciones de discusin y elaboracin de las leyes y de las decisiones polticas de la nacin, hacen d& ellas las ms importantes tribunas pblicas, donde el poltico recoge la opinin o la crea partiendo de sus propios criterios o de los del grupo al quepertenece. A ello contribuyen adems tres circunstancias: la popularidad dlos miembros de las Cmaras, su inviolabilidad e inmunidad parlamentaria,, que les permite manifestar su opinin con entera libertad, al menos de Derecho, y la presencia de toda la prensa del pas en las liberaciones que pone en. permanente contacto al pblico con las opiniones de los parlamentarios. Si bien hoy da se ha puesto en entredicho la independencia de las Cmaras respecto al ejecutivo en la aprobacin de la ley, precisamente por la dependencia de los partidos mayoritarios en las Cmaras respecto al liderazgo poltico presente en el Gabinete, sin embargo, la discusin en el seno de las Comisionesy en las sesiones plenarias de las Asambleas legislativas vuelven a elevar el papel de stas, precisamente en funcin de la repercusin en la opinin pblica que tal discusin alcanza. El parlamentario se presenta hoy no slo como un metdico estudioso de la opinin pblica, de l que pretende aparecer como representante en la Cmara, sino tambin como un elocuente y documentado orador, que trata de crear una opinin favorable a sus puntos de vista con sus; razonamientos, personalidad e incisividad. Los grupos minoritarios en las C' maras tratarn de demostrar la inoportunidad de las medidas polticas y legislativas del partido mayoritario, y a travs de la Cmara, procurarn que la opinin pblica se incline a su favor, y si tras las votaciones en la Asamblea no consiguen un resultado satisfactorio, el objetivo principal de su intervencin podr haberse obtenido si, a travs de su influencia sobre la opinin pblica^ se crea en ella un clima suficientemente favorable a la minora, que a la vuelta, de las siguientes elecciones parlamentarias otorgen una situacin mayoritaria a su partido, con la consecuencia de su acceso al poder ejecutivo. Naturalmente que idntico inters presentan los grupos mayoritarios que adems de tratar de defender los proyectos en debate presentados por su liderazgo, han de procurar conservar y aumentar, en lo posible, su situacin mayoritaria otor206

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gada por el electorado. De aqu que la discusin en las Asambleas parlamentarias alcanza unos niveles de extraordinario inters por su repercusin en la vida, poltica de un pas: Sin duda, uno de los mejores campos de formacin de la opinin pblica, por todo ello, es el Parlamento, del que los medios deinformacin dan cuenta normalmente detallada y exacta de sus deliberaciones, y del pluralismo de posiciones en l encontradas, entre las que el pblico puede. escoger para hacer su opinin. Por supuesto, que el parlamentario no es. independiente siempre en sus puntos de vista; sobre l pesa la disciplina de su partido o grupo poltico y la no menos importante influencia de los grupos depresin, que es ejercida informalmente e incluso, en algunos sistemas polticos, de forma cuasi-institucionalizada, como aparece con la figura del lobbyen Estados Unidos. Con todo, el Parlamento, pese a sus imperfecciones, sigue: siendo una pieza fundamental en la formacin de una ms libre opinin p~ blica en las democracias occidentales respecto a las cuestiones polticas.

OPININ PBLICA, CONSENSOS Y LEGITIMIDAD

Afirma Hermn Heller que la opinin pblica, en lo concerniente a la. unidad estatal, cumple ante todo una funcin de legitimacin de la autoridad! poltica y del orden por ella garantizado y ms adelante contina afirmando que en los pueblos civilizados del da no existe para la opinin pblica otro, modo de legitimacin de la autoridad poltica que la legitimacin democrtica, entendiendo por legitimacin democrtica la justificacin inmanente del poder del Estado por el "pueblo", y las varias direcciones polticas se diferencian en la actualidad entre s nicamente por el contenido diverso que dan al concepto pueblo {28). Siguiendo esta idea de Heller, cualquier tipo de rgimen poltico, totalitario, autoritario o democrtico liberal, puede justificarse. en base a que la opinin pblica, representando a la voluntad popular, consienta y apruebe un rgimen poltico. La idea, por supuesto, tambin afecta, a la legitimacin de la autoridad de los concretos detentadores del poder. Hermn Heller parte tambin, por consiguiente, de aproximar los conceptos, de opinin pblica y voluntad popular; aproximacin que . la doctrina va, forjando desde el siglo XVIII y que culmina, como l mismo seala, en la ficcin.

(28)

HERMN HELLER, obra citada anteriormente, pgs. 192 y 193.

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liberal del gobierno por la opinin pblica, cuyo principal exponente: es James Bryce (29). Admitir, sin ms, que la opinin pblica legitima los sistemas polticos, la autoridad poltica de los detentadores concretos del poder y el ejercicio mismo del poder por parte de stos, es tanto como pretender abarcar con el concepto de opinin pblica nada menos que toda la teora de la justifica' cin' del poder y del Estado. Por supuesto, que dentro del contenido de la opinin pblica, es decir, de la opinin poltica del pblico en general, juegan las doctrinas polticas como ideas que la gente tiene o como creencias en que la gente est (30), pero, el verdadero consentimiento popular legitimador del sistema o de la autoridad polticas, al margen de las formas consolidadas de expresin formal del mismo (elecciones, plebiscito, etc.), necesita de un concepto diferente al de opinin pblica, pues ste no es ms que eso, opinin, y toda opinin, por el hecho de serlo, se ofrece al contraste con otras. Cuando nos referimos al consentimiento popular sobre los fundamentos de la comunidad poltica misma y su organizacin fundamental, el trmino ms adecuado tal vez sea el de consensus, como propone Snchez Agesta, siguiendo a Lasswell (31), pero sin aadirle el sustantivo de opinin. La idea de consensus tiene una acuacin doctrinal, por ejemplo en Gabriel Tarde, que la denomina tradicin, distinguindola de opinin y moda (32), y que llega a nuestros das con autores como Key, que distingue entre consensus y pautas de conflicto (33) o como Sauvy, que lo hace entre posiciones permanentes y corrientes de opinin (34). El consensus se acercar a ser el elemento ideolgico constante e invariable o sistema valorativo inalterable
(29) HERMN HELLER, obra citada anteriormente, pg. 197. (30) Jos ORTEGA Y GASSET: Ideas y Creencias, 10.a edicin, Ediciones de la Revista de Occidente, Madrid, 1970, pgs. 15 y sigs. (31) Luis SNCHEZ AGESTA, obra citada anteriormente, pgs. 212 y sigs. (32) GABRIEL TARDE: L'Opinion et la masse, Pars, 1901. (33) Jr- V. O. KEY se plantea como una peculiaridad del sistema americano la existencia de consensus en lo fundamental, como armazn superpuesto sobre cualquier opinin en conflicto. Distingue KEY, entre un consensus bsico, un consensus especfico y un consensus fundamental; el primero coincidira aproximadamente con el de TARDE O con el que aqu exponemos como consensus; el ltimo, el fundamental, enraizado en el bsico, sera el consensus poltico de una hte preocupada por las cuestiones polticas, formando una subcultura poltica dentro del contexto cultural del consensus bsico. El consensus especfico, por el contrario, al igual que las que denomina pautas de opinin conflictiva se dan sobre materias concretas sujetas a opinin, en las que, en el primer caso, slo existe una opinin que prevalece y, en el segundo, varias. De todas formas es ms elocuente su explicacin grfica que literaria. Public Opinin and American Democracy, Alfred A. Knopf, New York, 1963, pgs. 27 a 76. (34) ALFRED SAUVY, obra citada anteriormente, pg. 11. 208

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de un grupo social. A cada poca histrica y a cada pueblo concretos le corres pondera un estrato mental colectivo de consensus, que, por supuesto, no tiene una frontera clara, como afirma Murillo Ferrol, con la idea de opinin ptilica, porque nunca es tan absoluto como para que no existan divergencias y porque nunca es tan inamovible como para que no puedan apreciarse en l fluctuaciones (35). Entendiendo as el trmino, el consensus es legitimador de la estructura del poder en el Estado y de la autoridad de los detentadores del poder. Mas, esta ltima, por lo que afecta a las personas concretas y a su ejercicio, est ms frecuentemente sujeta a opinin; porque, si bien existe una esfera de pensamiento muy sedimentado en una sociedad, a la que grupos y partidos prestan su acatamiento, el resto de la vida poltica es cuestionable, pertenece al mundo de las ideas que unos u otros profesan y es campo polmico de partidos y grupos. Este ltimo es el marco donde se desenvuelve la opinin pblica poltica, que, a su vez, trata de legitimar o restar legitimacin a los detentadores concretos del poder. Por consiguiente, la opinin pblica legitima la autoridad poltica pero, dentro de la esfera que en cada momento la sociedad estima como opinable. Hoy da las tradiciones en la terminologa de Tarde, corrientes profundas (36) como las denomin Marcello Caetano, comprendiendo en ellas creencias, hbitos y tradiciones, sentimientos y hasta prejuicios en los que se cimenta la vida social, que son las que pueden considerarse consensus de forma ms inequvoca, las que, repito, se encuentran fuera de opinin si bien se entrelazan tambin con opiniones sujetas a debate, son cada vez ms inestables y descienden con frecuencia a la situacin de ideas opinables que se encuentran en tela de juicio. Qu tradicin, sentimiento o conviccin religiosa, por ejemplo, no han sido puestos en entredicho en los ltimos aos, de forma pblica, y se ha opinado sobre ellos? Qu rgimen poltico o forma de gobierno no lo han sido? La crisis que atraviesa la cultura occidental ha hecho poner en ese mar de dudas, en expresin orteguiana, la mayor parte del contenido de esa cultura. Qu institucin se mantiene firme? Cuando hasta los conceptos que fueron la base de la convivencia poltica en el mundo occidental, como el Estado, el orden social, el progreso, etc., han podido ser puestos en entredicho, difcilmente podemos encontrar una ltima esfera de convicciones inamovidas sobre las que asentar ese concepto de consensus. Lo hay an, desde luego, e incluso podemos notar como ideas que hasta ahora debatamos, estn pasando casi inconscientemente a creencias sobre las que

(35) FRANCISCO MURILLO FERROL, obra citada anteriormente, pg. 68.

(j6) MARCELLO CAETANO: La poltica y la opinin pblica. Conferencia pronunciada en el Instituto de Estudios Polticos en 1965, y publicada en el mismo, pg. 6.

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asentamos nuevas-formas de convivencia. La' impresin que tal vez nos p u ' diera dar, en -este sentido, el resultado del opinar pblico, podra parecemos destructivo y sin duda lo es; pero a la vez produce efectos constructivos; asienta la convivencia humana sobre otras bases y las legitima en la medida, en que su justificacin opinable deja de ser necesaria para convertirse en un nuevo consensus.

VI
CONCLUSIONES

A modo de conclusiones, para terminar este breve ensayo podramos se^ alar algunos aspectos relevantes en relacin con la opinin pblica poltica, algunas de ellas de acuerdo con las consideraciones ya hechas: A) Que opinin pblica y voluntad popular no son conceptos idnticos, ni aqulla puede sustituir a sta. Sin embargo, la opinin pblica refleja esa1, voluntad popular aunque no coincida con ella, por ejemplo en su manifestar cin en el sufragio, y por ello puede ser gua del- gobernante y del poltico: para su actuacin en un momento dado. B) Que la opinin pblica est en constante influenciacin y conforma^ cin por los partidos polticos, los grupos de presin y por el propio Estado, incluso respecto a este ltimo en las democracias constitucionales, aunque la. raz de esa opinin aflore de forma espontnea entre el pblico en base a, circunstancias que le afecten directamente. Ello no quiere decir, ni m u c h c menos, que siempre se vea ahogada esa opinin espontnea, pudiendo ocurrir, por el contrario, que a ella se plieguen los poderes de influencia y el propio Estado, aunque tambin, que se transforme con su incidencia. Por lo q u e cabra hablar de un influjo mutuo. C) Que existe una relacin directa entre el tipo de rgimen poltico y la", formacin libre de la opinin pblica; a lo que cabra aadir tambin la rea-cin con la presencia o no de una sociedad pluralista ms o menos diversi' ficada. - D) Que el concepto de consensus no debe identificarse con el de o p i ' nin pblica,' como de hecho hizo la doctrina antiguamente. Aunque el consensus, basado en la unidad del espritu pblico o de las creencias y senti' mientos pblicos, en expresin de Snchez Agesta (37), legitima el .sistema
(37) Luis SNCHEZ AGESTA, obra citada, anteriormente, pg. 213.

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poltico y la autoridad, sin embargo, la opinin tiende a legitimar el ejercicio del poder por parte de los detentadres d ste y, en ltima instancia, cumple adems la funcin de modificar ese consensus, ponindole en tela de juicio, cambiando las creencias por ideas y creando nuevas bases que, al consolidarse, fundamentan nuevas formas de convivencia poltica.
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RESUME Cette tude prtend dmontrer certames thses relatives a l'opinion publique politique. La premire de ees thses constitue une critique du fait de conceder a l'opinion publique un pouvoir politique effectif ou "de fait", alors que le pouvoir rel se trouve dans les moyens de communication de masses et, en dernter recours, dans les parts, les groupes de pression et dans le pouvoir de l'Etat qui se trouve derrire eux. D'autre part, on a prtendu dmontrer que l'opinion publique et la volont populaire ne sont pas des concepts identiques, ni que celleAa peut substituer celle'C. Cependant, l'opinion publique peut refler la volont populaire, bien qu'elle ne coincide pas avec elle, et peut done se convertir en guide pour le gouvernant et le politique dans une situation donne. On considere de plus que, bien que l'opinion publique soit continuelle' ment influence et forme par les partis, les groupes de pression et l'Etat, ceci ne veut pas dir que toute opinin spontane soit aussitt touffe, pouvant mime amver le contraire c'est a dir qu'a celle-ci se plient les pouvoirs d'mfluence et l'Etat mme, bien qu'il arrive aussi frquemment qu'elle se transforme sous l'effet de cette incidence. II convient done de parler ici d'une influence mutuelle. De mme on arrive dans cette tude a la conclusin qu'il existe une rea* tion directe entre le type de rgime politique et la formation de l'opinion publique; a quoi il faudrait ajouter la relation avec la prsence ou non d'une socit pluraliste plus ou moins diversifie. En dernier lieu est expose la these selon laquelle le concept de "consensus" ne doit pas s'identifier avec celui d'opinion publique, comme le fit auparavant la doctrine. Bien que le "consensus" lgitimise le systme politique et l'autorit, l'opinion publique tend plutt a lgitimiser l'exercice concret du pouvoir de la part de ceux que le dtiennent et, en dernier ressort, l'opinion 211

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publique remplit une autre fonction qui est celle de modifier ce "consensus" en le mettant en question et en crant, a la longue, de nouvees bases qui constitueront a leur tour le fondement d'autres nouvelles formes d'institutions politiques.

S U M M A

RY

This study is an attempt to demnstrate some thesis referring to politicd public opinin. The first of these criticises the fact that public opinin may implcate an affective or "factual" political power, ivhen the real power is to be found in the mass and, finally, in the political parties, factions and power of the State 'which stands behind them. On the other hand, it has been tried to demnstrate that public opinin and popular iuill <were not identical concepts, and that the first could not be subsituted by the second. Anyway, public opinin may reflect popular ivill, yet without concurring with it, and be for that a guide to the ruler and the politidan in a definite situation. Though public opinin is always influenced and configurated by political parties, factions and State, it does not mean that a spontaneous opinin ivill be suffocated in any case, and it can occur on the contrary that it will influen^ ce the parties and State, though it frequently happens that this opinin would suffer a transformation through this incidence. That is ivhy we can speak of mutual influence. In this study, *we finally arrive to the conclusin that a direct relation exists between the type of political system and the formation of public opi' nion; and 'we can add to this the relation vAth the presence or not of a plur' listic sociey more or less diversificated. At the end of this study is set the thesis according to which the concept of "consensus" cannot be assimilated <with the one of public opinin, as the doctrine did befare. Though "consensus" legitimates the political system and authority, public opinin rather tends to legitimte the real practice of power on behdf of the rulers, and, moreover, public opinin performs another func' tion which is that of being able to change this "consensus", bringing it under question and creating, in the long run, new basis that 'will crate in turn new forms of political institutions.

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