Gerenciamento integrado das inundaes urbanas no Brasil

Carlos E. M. Tucci

RESUMO: O desenvolvimento urbano tem levado as cidades da Amrica Latina a um cenrio de deteriorizao da qualidade de vida e do impacto ambiental. Este processo ocorre devido a falta de controle do espao urbano que produz efeito direto sobre a infra-estrutura de gua: abastecimento, esgotamento sanitrio, drenagem urbana e inundaes ribeirinhas e resduos slidos. As inundaes urbanas so resultado do uso de solo de risco e/ou da ampliao das cheias na drenagem urbana devido a impermeabilizao do solo. Praticamente no existe poltica de gesto destes problemas no Brasil e em muitos pases da Amrica Latina, e, quando existe, equivocada. O artigo destaca os problemas, as polticas inadequadas e desenvolve os elementos fundamentais para uma poltica sustentvel de gerenciamento das inundaes baseada em mecanismos legais e econmicos. PALAVRAS-CHAVE: Gerenciamento, inundao, urbana.

ABSTRACT: Urban development of Latin American cities has been an unsustainable trend leading to deterioration of quality of life and increased environmental impact. This process is due to the lack of control on the urban land use which has a direct impact on urban waters facilities such as: water supply, waste control, urban drainage and flood plains and total solids. Urban floods have been the result of flood plain occupation and/or increased impermeable surfaces and canalization of natural rivers. No management policy exists for these problems in Brazil and many Latin American countries, and when it does exist it is not appropriate. This paper presents the problems and unsound policies, and develops sustainable flood management policies based on legal and economic mechanisms. KEY-WORDS: Management, floods, urban.

GUAS URBANAS O desenvolvimento urbano nos pases em desenvolvimento tem sido realizado de forma insustentvel com deteriorao da qualidade de vida e do meio ambiente. Este processo ainda mais significativo na Amrica Latina onde 77% da populao urbana (48% a nvel mundial). Existem 44 cidades na Amrica Latina com populao superior a 1 milho de habitantes (de um total de 389 cidades do mundo, UNITED, 2003). O crescimento das cidades, que ocorreu principalmente depois da dcada de 70 nos pases em desenvolvimento, tem sido realizado sem um planejamento adequado da ocupao do espao. A urbanizao espontnea, o planejamento urbano realizado apenas para a parte da cidade ocupada pela populao de mdia e alta renda, enquanto que para as reas de baixa renda e de periferia o processo se d de forma irregular ou clandestina. Isto decorrncia de vrios fatores, entre os quais: (a) o valor da propriedade comercivel no suficiente para implementar a infra-estrutura exigida ou esperada; (b) a populao que migra para as cidades geralmente de baixa renda e ocupa as reas de risco de inundao ou de deslizamento, desprezada pelo restante da populao; (c) dficit de emprego, renda e de moradia alto em toda a Amrica Latina; (d) as propriedades do Estado (municpio, Estado ou Federao) so invadidas como forma de presso social e poltica; (e) legislaes equivocadas de controle do espao urbano; (e) incapacidade do municpio de planejar e investir no desenvolvimento do espao seguro e adequado como base do desenvolvimento urbano; (f) crise econmica nos pases e no Estado.

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O municpio consegue apenas controlar as reas de mdio e alto valor econmico com regulamentao do uso do solo, onde estabelece a cidade formal. Mesmo neste ambiente de controle do espao urbano o desenvolvimento da infra-estrutura realizado de forma setorial, ou seja, considera apenas o sombreamento dos edifcios e o trfego no planejamento urbano, sem avaliar o impacto da infra-estrutura de gua, o que tem levado aos seguintes impactos: (a) a falta de tratamento de esgoto: grande parte das cidades da regio, no possuem tratamento de esgoto e lanam os efluentes na rede de esgotamento pluvial, que escoa pelos rios urbanos (maioria das cidades brasileiras); (b) outras cidades optaram por fazer as redes de esgotamento sanitrio (muitas vezes sem tratamento), mas no realizaram o esgotamento pluvial, sofrendo freqentes inundaes com o aumento da impermeabilizao (exemplos de partes de Santiago, Barranquilla); (c) ocupao do leito de inundao ribeirinha, sofrendo freqentes inundaes; (d) impermeabilizao e canalizao dos rios urbanos com aumento da vazo de cheia (at sete vezes) e sua freqncia e prejuzos devido a inundao; (e) aumento da carga de resduos slidos e da qualidade da gua pluvial sobre os rios prximos das reas urbanas. Mesmo dentro do mbito das reas urbanas, existe uma viso limitada do que a gesto integrada deste recurso e grande parte dos problemas destacados acima foram gerados por um ou mais dos aspectos destacados a seguir: falta de conhecimento generalizado sobre o assunto: da populao e dos profissionais de diferentes reas que no possuem informaes adequadas sobre os problemas e suas causas. As decises resultam em custos altos, onde algumas empresas se apoiam para aumentar seus lucros. Por exemplo, o uso de canalizao para drenagem uma prtica generalizada no Brasil, mesmo representando custos muito altos e geralmente tendem a aumentar o problema que pretendiam resolver. A prpria populao, quando possui algum problema de inundao, solicita a execuo de um canal para o controle da inundao. Com o canal a inun-

dao transferida para jusante afetando outra parte da populao. As empresas de engenharia lucram de forma significativa pois estas obras podem chegar a uma ordem de magnitude 10 vezes superior ao controle local; concepo inadequada dos profissionais de engenharia para o planejamento e controle dos sistemas: Uma parcela importante dos engenheiros que atuam no meio urbano, esto desatualizados quanto a viso ambiental e geralmente buscam solues estruturais, que alteram o ambiente, com excesso de reas impermeveis e conseqente aumento de temperatura, inundaes, poluio, entre outros; viso setorizada do planejamento urbano: O planejamento e o desenvolvimento das reas urbanas realizado sem incorporar os aspectos relacionados com os diferentes componentes da infra-estrutura de gua. Uma parte importante dos profissionais que atuam nesta rea possui uma viso setorial limitada, identificando o saneamento como o abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, quando o problema mais complexo e amplo, onde no se pode desprezar os componentes de inundaes e drenagem urbana, resduos slidos e sade; falta de capacidade gerencial: os municpios no possuem estrutura para o planejamento e gerenciamento adequado dos diferentes aspectos da gua no meio urbano. A tabela 1 apresenta uma comparao dos cenrios de desenvolvimento dos aspectos da gua no meio urbano entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Nos pases desenvolvidos o abastecimento de gua e o tratamento de esgoto e controle quantitativo da drenagem urbana esto de forma geral resolvidos atravs de mecanismos de investimentos e legislao. Na drenagem urbana e nas inundaes ribeirinhas foi priorizado o controle atravs de medidas no-estruturais (legais) que obrigam a populao a controlar na fonte os impactos devido a urbanizao. O principal problema nos pases desenvolvidos o controle da poluio difusa devido s guas pluviais urbanas e rurais.

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TABELA 1 Comparao dos aspectos da gua no meio urbano (adaptado de Tucci, 2003).

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De outro lado o controle nos pases em desenvolvimento ainda est no estgio do tratamento de esgoto. Em alguns pases, como o Brasil, o abastecimento de gua que poderia estar resolvido, devido grande cobertura de abastecimento, volta a ser um problema devido a forte contaminao dos mananciais pela expanso urbana e falta de tratamento de esgoto. Devido ao aumento do volume de esgoto no tratado e limitada capacidade de diluio, resultam mananciais contaminados pela prpria populao o que se denominou de ciclo de contaminao urbana (Tucci, 2003). Um exemplo deste cenrio a cidade de So Paulo que se encontra no rio Tiet e tem demanda total de abastecimento da ordem de 64 m3/s, sendo que mais da metade da gua importada (33 m3/s) da bacia do rio Piracicaba (cabeceiras na serra da Cantareira). Isto ocorre porque os mananciais na vizinhana das cidades esto contaminados pelos esgotos da prpria cidade depositados sem tratamento. Atualmente a cidade tem passado todos os anos por perodos de racionamento que devem se agravar com o passar do tempo. Inundaes ribeirinhas, drenagem urbana e resduos slidos so processos sem poltica de gesto nos pases em desenvolvimento. A combinao de todos estes fazem com que os rios e aqferos urbanos estejam contaminados, a populao sofra freqentes inundaes

com conseqncias diretas sobre a sade, alm da deteriorizao ambiental. INUNDAES URBANAS A inundao urbana uma ocorrncia to antiga quanto as cidades. A inundao ocorre quando as guas dos rios, riachos, galerias pluviais saem do leito de escoamento devido a falta de capacidade de transporte de um destes sistemas e ocupa reas onde a populao utiliza para moradia, transporte (ruas, rodovias e passeios), recreao, comrcio, indstria, entre outros. At recentemente as inundaes eram consideradas como processos naturais j que ao inundar as margens dos rios o homem no tem interferncia sobre o processo, apenas sofre o efeito por ocupar um lugar de risco. Quando a precipitao intensa e o solo no tem capacidade de infiltrar, grande parte do volume escoa para o sistema de drenagem, superando sua capacidade natural de escoamento. O excesso do volume que no consegue ser drenado ocupa a vrzea inundando de acordo com a topografia das reas prximas aos rios. Estes eventos ocorrem de forma aleatria em funo dos processos climticos locais e regionais. Este tipo de inundao denominado de inundao ribeirinha. Na segunda metade do sculo passado, com o acelerado desenvolvimento das cidades e a

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densificao urbana, rios urbanos passaram a inundar com maior freqncia. Este processo ocorre devido ao aumento das reas impermeveis e a canalizao que acelera o escoamento atravs de condutos e canais. A quantidade de gua que chega ao mesmo tempo no sistema de drenagem aumenta produzindo inundaes mais freqentes do que as que existiam quando a superfcie era permevel e o escoamento se dava pelo ravinamento natural. Esta inundao devido urbanizao ou drenagem urbana. Estes dois efeitos podem ocorrer isoladamente ou combinados, mas geralmente as inundaes ribeirinhas ocorrem em bacias de grande e mdio e porte (> 500 km2) no seu trecho onde a declividade baixa e a seo de escoamento pequena, enquanto que as inundaes na drenagem urbana ocorrem em pequenas bacias urbanizadas (1 - 100 km2, a exceo so grandes cidades como So Paulo). Os problemas resultantes da inundao dependem do grau de ocupao da vrzea pela populao no primeiro caso e da impermeabilizao e canalizao da rede de drenagem no segundo. A inundao ribeirinha tem sido registrada com a histria do desenvolvimento humano. A inundao devido urbanizao tem sido mais freqente nos ltimos 30 anos, com o aumento significativo da impermeabilizao das cidades e a tendncia dos engenheiros de drenarem o escoamento pluvial o mais rpido possvel das reas urbanizadas (viso ultrapassada, mas mantida nos pases em desenvolvimento). IMPACTOS O ciclo hidrolgico sofre fortes alteraes nas reas urbanas devido principalmente a alterao da superfcie e a canalizao do escoamento, aumento de poluio devido a contaminao do ar, das superfcies urbanas e do material slido disposto pela populao. Leopold (1968) mostrou que o aumento da vazo mdia de cheia chega a valores de 6 vezes ao das condies naturais. Tucci (1996) demonstrou este resultado para uma bacia urbana de 42 km2 com 60% de reas impermeveis em Curitiba. Campana e Tucci (1994) estabeleceram uma relao bem definida entre reas im-

permeveis e densidade habitacional para macro-bacias urbanas (> 2 km2) com dados de Curitiba, So Paulo e Porto Alegre onde AI = 0,49 DH (1)

onde AI a rea impermevel (%) e; DH a densidade habitacional em hab/ha (habitante por hectare). Esta equao vlida at 120 hab/ha, quando a curva tende a ser assinttica ao valor de 65%. Esta equao indica que uma pessoa tende a impermeabilizar da ordem de 49 m2. Alm do evidente aumento das vazes mximas, tambm ocorre aumento do volume de escoamento superficial, reduo do escoamento subterrneo e da evapotranspirao. O impacto sobre a qualidade da gua resultado do seguinte: (a) poluio existente no ar que precipita junto com a gua; (b) lavagem das superfcies urbanas contaminadas com diferentes componentes orgnicos e metais; (c) resduos slidos representados por sedimentos erodidos pelo aumento da vazo (velocidade do escoamento) e lixo urbano depositado ou transportado para a drenagem; (d) esgoto cloacal que no coletado e escoa atravs da drenagem. A carga de contaminao dos trs primeiros itens pode ser superior a carga resultante do esgoto cloacal sem tratamento. No desenvolvimento urbano so observados alguns estgios distintos da produo de material slido na drenagem urbana, que so os seguintes: (a) No estgio inicial: quando ocorre modificao da cobertura da bacia pela retirada da sua proteo natural, o solo fica desprotegido e a eroso aumenta no perodo chuvoso, aumentando tambm a produo de sedimentos. Exemplos desta situao so: enquanto um loteamento implementado o solo fica desprotegido; da mesma forma na construo de grandes reas ou quando os lotes so construdos ocorre tambm grande movimentao de terra, que transportada pelo escoamento superficial. Nesta fase existe predominncia dos sedimentos e pequena produo de lixo; (b) No estgio intermedirio: parte da populao est estabelecida, ainda existe importante movimentao de terra devido a novas construes e a produo de lixo da populao se soma ao processo de produo de sedimentos; (c) No estgio final:

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nesta fase praticamente todas as superfcies urbanas esto consolidadas e apenas resulta produo de lixo urbano, com menor parcela de sedimentos de algumas reas de construo ou sem cobertura consolidada. Neste ltimo caso, os slidos totais que chegam a drenagem so devido ao seguinte: (a) Freqncia e cobertura da coleta de lixo; (b) Freqncia da limpeza das ruas; (c) Forma de disposio do lixo pela populao; (d) Freqncia da precipitao. A produo de lixo mdia coletada no Brasil da ordem 0,74 kg/hab/dia para um intervalo de 0,5 a 0,8 kg/hab/dia (MONTEIRO, 2001), mas no existem informaes sobre a quantidade de lixo que fica retida na drenagem. Em San Jos, Califrnia o lixo que chega na drenagem foi estimado em 4 lb /pessoa/ ano. Aps a limpeza das ruas resulta 1,8 lb/pessoa/ano na rede (Larger et al, 1977). Em pases em desenvolvimento a quantidade de lixo que chega a drenagem maior devido a eficincia dos municpios nos itens acima e a educao da populao. Segundo Armitage e Rooseboom (1996), na Africa do Sul, estimaram que 18% do lixo existente nas ruas chegam a drenagem. ALLISON et al. (1998) na Austrlia estimaram que as reas urbanas podem contribuir da ordem de 20 a 40 kg/ha/ano. Armitage e Rooseboom (2000), comparando todos os resultados obtidos na frica do Sul, Austrlia e Nova Zelndia, concluram que as taxas de lavagem de lixo parecem variar de 0,53 kg/ha/ ano para reas residenciais em Auckland para 96 kg/ha/ano em Springs. Os autores concluram que o problema 100 vezes pior na frica do Sul do que na Austrlia e na Nova Zelndia. A vegetao parece no ser um problema na frica do Sul como na Austrlia. A quantidade de material suspenso na drenagem pluvial apresenta uma carga muito alta considerando a vazo envolvida. Esse volume mais significativo no incio das enchentes. Os primeiros 25 mm de escoamento superficial geralmente transportam grande parte da carga poluente de origem pluvial (Schueller, 1987). Os poluentes que ocorrem na rea urbana variam muito, desde compostos orgnicos a metais altamente txicos. Alguns poluentes so colocados para diferentes funes no ambiente urbano como o chumbo proveniente das emisses dos automveis e leos de va-

zamento ou de caminhes, nibus e automveis so resultados de atividades dentro do ambiente urbano. A fuligem resultante das emisses de gases dentro do ambiente urbano dos veculos, das indstrias, queima de resduos que se depositam na superfcie e so lavados pela chuva. A gua, resultante desta lavagem chega aos rios contaminada. Os principais poluentes encontrados no escoamento superficial urbano so: sedimentos, nutrientes, substncias que consomem oxignio, metais pesados, hidrocarbonetos de petrleo, bactrias e virus patognicos. A qualidade da gua da rede pluvial depende de vrios fatores: da limpeza urbana e sua freqncia, da intensidade da precipitao e sua distribuio temporal e espacial, da poca do ano e do tipo de uso da rea urbana. Os principais indicadores da qualidade da gua so os parmetros que caracterizam a poluio orgnica e a quantidade de metais. POLTICA ATUAL DE CONTROLE A tendncia da urbanizao de ocorrer no sentido de jusante para montante, na macro-drenagem urbana, devido s caractersticas de relevo. Quando um loteamento projetado, os municpios exigem apenas que o projeto de esgotos pluviais seja eficiente no sentido de drenar a gua do loteamento. Quando o poder pblico no controla essa urbanizao ou no amplia a capacidade da macrodrenagem, a ocorrncia das enchentes aumenta, com perdas sociais e econmicas. Normalmente, o impacto do aumento da vazo mxima sobre o restante da bacia no avaliado pelo projetista ou exigido pelo municpio. A combinao do impacto dos diferentes loteamentos produz aumento da ocorrncia de enchentes a jusante. Esse processo ocorre atravs da sobrecarga da drenagem secundria (condutos) sobre a macro-drenagem (riachos e canais) que atravessa as cidades. As reas mais afetadas, devido construo das novas habitaes a montante, so as mais antigas, localizadas a jusante (figura 1). Depois que o espao est todo ocupado, as solues disponveis so extremamente caras, tais como canalizaes, diques com bombeamentos, reverses e barragens, entre outras.

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O poder pblico passa a investir uma parte significativa do seu oramento para proteger uma parcela da cidade que sofre devido imprevidncia da ocupao do solo. Na macrodrenagem a tendncia de controle da drenagem urbana atravs da canalizao dos trechos crticos. Este tipo de soluo segue a viso particular de um trecho da bacia, sem que as conseqncias sejam previstas para o restante da mesma ou dentro de diferentes horizontes de ocupao urbana. A

canalizao dos pontos crticos acaba apenas transferindo a inundao de um lugar para outro na bacia. Este processo, em geral, ocorre na seguinte seqncia: (1) a bacia comea a ser urbanizada de forma distribuda, com maior densificao a jusante, aparecendo, no leito natural, os locais de inundao devido a estrangulamentos naturais ao longo do seu curso (figura 2); (2): as primeiras canalizaes so executadas a jusante, com base na urbanizao atual; com isso, o hidrograma a

FIGURA 1 Tendncia da ocupao e impacto.

FIGURA 2 Estgio do desenvolvimento da drenagem

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FIGURA 3 Poltica de controle e o impacto quantitativo da drenagem urbana (Suderhsa, 2002)

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jusante aumenta, mas ainda contido pelas reas que inundam a montante (fazem o efeito de um reservatrio) e porque a bacia no est totalmente densificada. (figura 2); (3): com a maior densificao, a presso pblica faz com que os administradores continuem o processo de canalizao para montante. Quando o processo se completa, ou mesmo antes, as inundaes retornam a jusante, devido ao aumento da vazo mxima em funo da urbanizao e canalizao a montante. Neste estgio, so necessrias mais obras para ampliar todas as sees e a canalizao simplesmente transfere a inundao para jusante (figura 2). J no existem espaos laterais para ampliar os canais a jusante, e as solues convergem para o aprofundamento do canal que envolvem custos altos. Este processo prejudicial aos interesses pblicos e representa um prejuzo extremamente alto para toda a sociedade ao longo do tempo. A sociedade perde duas vezes ao pagar por obra ineficiente e pelo aumento das inundaes.

Na figura 3 pode-se observar o conjunto dos processos que se origina no uso do solo e culminao com a acelerao do escoamento na drenagem. Os outros impactos relacionados com a qualidade da gua pluvial, contaminao dos aqferos e os resduos slidos na drenagem no existe nem mesmo agenda para buscar seu controle ao longo do tempo. Observa-se que a populao, decisores e mesmo profissionais da rea de saneamento desconhecem estes problemas. A gesto municipal realizada de forma totalmente setorial sem a menor integrao entre os diferentes componentes da gua no meio urbano. Geralmente existe um departamento ligado ao planejamento urbano, transporte, gua e esgotamento sanitrio, limpeza urbana. O Plano Diretor Urbano, obrigatrio no Brasil depois da constituio de 1988, tem sido elaborado com base em padres desatualizados que contemplam apenas a densificao urbana baseada no sombreamento e trfego. Este cenrio apresenta a poltica de grande parte da regio e os impactos quantitati-

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vos resultantes. Os impactos sobre a qualidade da gua no so considerados j que nem mesmo a coleta e tratamento do esgoto possuem cobertura adequada. Na grande maioria das cidades o esgoto cloacal escoa pelo sistema de esgoto pluvial que descarregado in natura nos rios. A gesto municipal de todos os componentes tem sido realizada desintegrada com muito pouco foco no conjunto da cidade, atuando sempre sobre problemas pontuais e nunca desenvolvendo um planejamento preventivo e indutivo. A viso profissional pouco integradora e muito limitada, infelizmente os profissionais que atuam na rea so muito limitados na viso de conjunto dos problemas da cidade. GERENCIAMENTO INTEGRADO A viso A viso moderna envolve o Planejamento integrado da gua na cidade e incorporada ao

Plano de Desenvolvimento Urbano (figura 3) onde os componentes de manancial, esgotamento sanitrio, resduo slido, drenagem urbana e inundao ribeirinha so vistos dentro de um mesmo conjunto e relacionados com a causa principal que a ocupao do solo urbano. Esta viso integrada dentro do espao gerencial urbano tambm deve estar ligado ao Planejamento integrado da bacia, onde a cidade faz parte como concentrao de pessoas e de usos de recursos naturais (Marsalek et al, 2001). Esta interligao realizada no espao atravs da bacia hidrogrfica. No mbito administrativo e legal pode ser realizado pelo comit e agncia de bacia (tendncia de construo institucional) e pelas legislaes municipais, estaduais e federais (figura 4). A atuao preventiva no desenvolvimento urbano reduz o custo da soluo dos problemas relacionados com a gua. Ou seja, planejando a cidade com reas de ocupao e controle da fonte da drenagem, a distribuio do

FIGURA 4 Viso integrada do planejamento dos aspectos da gua no ambiente urbano

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espao de risco e o desenvolvimento dos sistemas de abastecimento e esgotamento os custos sero muito menores do que quando ocorrem as crises onde o remdio passa por custos inviveis para o municpio. O desenvolvimento do planejamento das reas urbanas envolve principalmente: planejamento do desenvolvimento urbano; transporte; abastecimento de gua e saneamento; drenagem urbana e controle de inundaes; resduo slido; controle ambiental.O planejamento urbano deve considerar os aspectos relacionados com a gua, no uso do solo e na definio das tendncias dos vetores de expanso da cidade. Existe uma forte inter-relao entre os componentes da gua no ambiente urbano. Quando planejados dentro de cada uma de suas disciplinas, em planos setoriais, certamente resultaro em prejuzos para a sociedade. Na figura 3 pode-se observar a representao do planejamento integrado dos setores essenciais relacionados com os gua no meio urbano. Algumas destas inter-relaes so as seguintes: (a) o abastecimento de gua realizado a partir de mananciais que podem ser contaminados pelo esgoto cloacal, pluvial ou por depsitos de resduos slidos; (b) a soluo do controle da drenagem urbana depende da existncia de rede de esgoto cloacal e suas caractersticas; (c) a limpeza das ruas, a coleta e disposio de resduos slidos interfere na quantidade e na qualidade da gua dos pluviais. A maior dificuldade para a implementao do planejamento integrado decorre da limitada capacidade institucional dos municpios para enfrentar problemas to complexos e interdisciplinares e a forma setorial como a gesto municipal organizada. Aspectos Institucionais A estrutura institucional a base do gerenciamento dos recursos hdricos urbanos e da sua poltica de controle. A definio institucional depende dos espaos de atribuio da organizao do pas, sua inter-relao tanto legal como de gesto quanto a gua, uso do solo e meio ambiente. Para estabelecer o mecanismo de gerenciamento destes elementos necessrio definir os espaos geogrficos relacionados com o problema.

Espao geogrfico de gerenciamento O impacto dos efluentes de esgotamento sanitrio e da drenagem urbana pode ser analisado dentro de dois contextos espaciais diferentes, discutidos a seguir: (a) Impactos que extrapolam o municpio, ampliando as enchentes e contaminando a jusante os sistemas hdricos como rios, lagos e reservatrios. Esta contaminao denominada poluio pontual e difusa urbana. Este tipo de impacto a resultante das aes dentro da cidade, que so transferidas para o restante da bacia. Para o seu controle podem ser estabelecidos padres a serem atingidos e geralmente so regulados por legislao ambiental e de recursos hdricos, federal ou estadual; (b) Impacto dentro das cidades: estes impactos so disseminados dentro da cidade, que atingem a sua prpria populao. O controle neste caso estabelecido atravs de medidas desenvolvidas dentro do municpio atravs de legislao municipal e aes estruturais especficas. A experincia americana no processo tem sido aplicada atravs de um programa nacional desenvolvido pela EPA (Environmental Protection Agency) que obriga a todas as cidades com mais de 100 mil habitantes a estabelecer um programa de BMP (Best Management Practices). Recentemente iniciou-se a segunda fase do programa para cidades com populao inferior mencionada (Roesner e Traina, 1994). As BMPs envolvem o controle da qualidade e quantidade por parte do municpio atravs de medidas estruturais e no-estruturais. O municpio deve demonstrar que est avanando e buscar atingir estes objetivos atravs de um Plano. Este processo contribui para reduzir a poluio difusa dos rios da vizinhana das cidades. A penalidade que pode ser imposta a ao judicial da EPA contra o municpio. A experincia francesa envolve o gerenciamento dos impactos e controles atravs do comit de bacia, que o Frum bsico para a tomada de deciso. As metas nas quais os municpios e outros atores devem ser atingidos so decididas no comit. Legislaes As legislaes que envolvem as guas urbanas esto relacionadas com recursos hdricos,

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uso do solo e licenciamento ambiental. A seguir apresentada uma anlise dentro do cenrio brasileiro onde existem os nveis Federal, Estadual e Municipal. (a) quanto aos Recursos Hdricos: A constituio Federal define o domnio dos rios e a legislao de recursos hdricos a nvel federal e estabelece os princpios bsicos da gesto atravs de bacias hidrogrficas. As bacias podem ser de domnio estadual ou federal. A lei federal (lei n. 9.433 de janeiro de 1997) estabelece como uma das outorgas (artigo 12 inciso III) os lanamentos em corpo de gua de esgotos e demais resduos. Algumas legislaes estaduais de recursos hdricos estabelecem critrios para a outorga do uso da gua, mas no legislam sobre a outorga relativa ao despejo de efluentes de drenagem. A legislao ambiental estabelece normas e padres de qualidade da gua dos rios atravs de classes, mas no define restries com relao aos efluentes urbanos lanados nos rios. A ao dos rgos estaduais de controle ambiental limitada devido a falta de capacidade dos municpios em investir neste controle. Portanto, no existe exigncia e no existe presso para investimentos no setor. Dentro deste contexto o escoamento pluvial resultante das cidades pode ser objeto de outorga partir da lei 9.433, regulamentando o inciso III do artigo 12. Como estes procedimentos ainda no esto sendo cobrados pelos Estados, no existe no momento uma presso direta para a reduo dos impactos resultantes da urbanizao. (b) Quanto ao uso do solo: Na Constituio Federal, artigo 30, definido que o uso do solo municipal. Porm, os Estados e a Unio podem estabelecer normas para o disciplinamento do uso do solo visando a proteo ambiental, controle da poluio, sade pblica e da segurana. Desta forma, observa-se que no caso da drenagem urbana que envolve o meio ambiente e o controle da poluio a matria de competncia concorrente entre Municpio, Estado e Federao. A tendncia dos municpios introduzirem diretrizes de macrozoneamento urbano nos Planos Diretores urbanos, incentivados pelos Estados. Observa-se que no zoneamento relativo ao uso do solo no tem sido contemplado pelos

municpios o aspecto de guas urbanas como esgotamento sanitrio, resduo slido, drenagem e inundaes. O que tem sido observado so legislaes restritivas quanto proteo de mananciais e ocupao de reas ambientais. A legislao muito restritiva somente produz reaes negativas e desobedincia. Portanto, no atingem os objetivos de controle ambiental. Isto ocorre na forma de invaso das reas, loteamentos irregulares, entre outros. Um exemplo feliz foi o introduzido pelo municpio de Estrela (RS) Brasil, onde foi realizado o zoneamento de inundao (Rezende e Tucci, 1979). O municpio permitiu (atravs de lei municipal) a troca de reas de inundao (proibida para uso) por solo criado ou ndice de aproveitamento urbano acima do previsto no Plano Diretor nas reas mais valorizadas da cidade Ao introduzir restries do uso do solo necessrio que a legislao d alternativa econmica ao proprietrio da terra ou o municpio deve comprar a propriedade. Numa sociedade democrtica o impedimento do uso do espao privado para o bem pblico deve ser compensado pelo pblico beneficiado, caso contrrio torna-se um confisco. Atualmente as legislaes do uso do solo se apropriam da propriedade privada e ainda exigem o pagamento de impostos pelo proprietrio que no possui alternativa econmica. A conseqncia imediata na maioria das situaes a desobedincia legal. Observa-se que muitos municpios, no seu Plano Diretor Urbano procuram limitar a impermeabilizao com a finalidade de minimizar os impactos ambientais e o aumento do escoamento. Este no um procedimento muito eficiente, j que mesmo propores pequenas de reas impermeveis podem produzir aumento significativo do escoamento (Tucci, 2000). O mais eficiente limitar o aumento da vazo natural, utilizado pela maioria das cidades em pases desenvolvidos e, no Brasil, pela cidade de Porto Alegre. No entanto, possvel induzir a medidas na fonte atravs deste mesmo mecanismo. (c) Quanto ao licenciamento ambiental: este licenciamento estabelece os limites para construo e operao de canais de drenagem, regulado pela Lei 6938/81 e resoluo CONAMA n. 237/97. Da mesma forma, a resoluo

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Gerenciamento integrado das inundaes urbanas no Brasil

CONAMA 1/86 art 2o, VII estabelece a necessidade de licena ambiental para obras hidrulicas para drenagem. Observa-se que existem mecanismos legais para controle das cidades. No entanto, observa-se nas cidades que enquanto as indstrias so multadas e reduzem o seu impacto, as cidades possuem baixa cobertura de tratamento e no obedecem as legislaes ambientais. comum encontrar bacias hidrogrficas onde as cidades controlam 5% da carga e as indstrias 95%. As entidades estaduais de meio ambiente no conseguem impor a legislao s cidades. (d) Gerenciamento de bacias urbanas compartidas: grande parte das cidades possui bacia hidrogrfica comum com outros municpios. Geralmente existem os seguintes cenrios: um municpio est a montante de outro ou o rio divide os municpios. O controle institucional da drenagem que envolve mais de um municpio pode ser realizado atravs de legislao municipal adequada para cada municpio; ou atravs de legislao estadual que estabelea os padres a serem mantidos nos municpios de tal forma a no serem transferidos os impactos; ou uso dos dois procedimentos anteriores. GERENCIAMENTO SUSTENTVEL A gesto sustentvel envolve a busca de equilbrio entre a legislao e um programa de investimento para uma determinada regio (bacia, Estado, ou Pas) quanto a busca de sustentabilidade na gesto das inundaes e dos outros componentes das guas urbanas. O processo indutor estratgico deve possuir Poltica de Controle, Mecanismos Legais e de Gesto e o Econmico Financeiro. Poltica A poltica de controle da drenagem urbana proposta envolve algumas definies como (PORTO ALEGRE, 2000): Objetivos: a obteno da sustentabilidade ambiental e a melhoria da qualidade de vida e do meio ambiente; Metas: as metas qualitativas se referem a reduo das cargas poluentes que chegam aos rios, atravs do controle das cargas urbanas e minimizao do impacto das inundaes urbanas.

Princpios: os principais princpios so: (a) a viso integrada do esgotamento sanitrio, drenagem urbana e resduos slidos dentro do ambiente urbano; (b) a distribuio dos custos para os responsveis pelos impactos; (c) participao pblica no gerenciamento integrado; (d) o controle ambiental dentro do gerenciamento das alternativas. Quanto ao espao, existem dois ambientes: externo e o interno cidade. O externo o ambiente onde o comit de bacia ou Estado ou ainda a Federao controla as aes do municpio quanto ao controle de seus impactos (figura 4). Dentro da cidade o municpio o agente que desenvolver os Planos Integrados e sua implementao dentro da legislao. Quando existirem mais de um municpio de uma ou mais bacias urbanizadas o processo dever ser acordado atravs do Comit de Bacia ou gerenciado com a intervenincia de entidade do Estado. Legislao A legislao envolve tambm os referidos espaos. Existe uma grande inter-relao entre os elementos de uso do solo, controle ambiental e recursos hdricos tanto internamente na cidade como no Plano da Bacia Hidrogrfica. Portanto, proposta uma legislao para o espao externo cidade e dentro do Plano integrado, uma legislao para o espao interno cidade. O mecanismo previsto na legislao brasileira para o gerenciamento externo das cidades o Plano de Recursos Hdricos Bacia. No entanto, dificilmente no referido Plano ser possvel elaborar os Planos de drenagem, esgotamento sanitrio e resduo slido de cada cidade contida na bacia. O Plano deveria estabelecer as metas que as cidades devem atingir para que o rio principal e seus afluentes atinjam nveis ambientalmente adequados de qualidade da gua. O Plano Integrado de Drenagem Urbana, Esgotamento Sanitrio e Resduos Slidos deve obedecer aos controles estabelecidos no Plano da bacia no qual estiver inserido. Atualmente a legislao prev a outorga para efluentes seja na de Recursos Hdricos, como na ambiental. Desta forma, os aspectos legais seriam baseados na definio de normas

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FIGURA 5 Elementos do sistema de gerenciamento

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e critrios para outorga de efluentes que alterem a qualidade e quantidade de guas provenientes de reas urbanas. No caso brasileiro, uma das alternativas a regulamentao do artigo 12 inciso III da Lei 9.433 de 8 de janeiro de 1997 em conjunto com a legislao ambiental. Esta regulamentao pode ser na seguinte forma: Art.(?) de responsabilidade da (?) a definio de critrios e normas quanto a outorga sobre as alteraes na quantidade e qualidade da gua pluvial proveniente de reas urbanas previsto no artigo 12 inciso III da Lei 9.433 de 8 de janeiro de 1997. Art (?) A outorga dos esgotos cloacais, pluviais e disposio dos resduos slidos dos municpios deve ser precedido dos Planos Integrados de Esgotamento Sanitrio, Resduos Slidos e Drenagem Urbana do municpio visando o atendimento das exigncias do artigo (?) deste decreto. Pargrafo 1 Para as cidades com mais de 200.000 (a ser melhor definido) habitantes o Plano dever ser concludo no mximo em 5 anos e mais 5 anos para sua implementao. Para as demais cidades o plano dever ser concludo em at 10 anos e mais 5 anos para sua implementao. Pargrafo 2 O acompanhamento da implementao dos Planos ficar a cargo do comit das bacias hidrogrficas. O texto acima apenas uma orientao do contedo tcnico. Existem vrias definies que podem ser discutidas e negociadas de acordo com uma avaliao mais detalhada. Por exemplo, o tamanho das cidades e o prazo, alm das penalidades relativas. A penalidade pode no estar na lei, mas podem-se utilizar

mecanismos de financiamentos. Os municpios teriam a outorga provisria no prazo acima de acordo com o andamento dos procedimentos do Plano e sua ao de implementao. Financiamento Quanto ao econmico-financeiro, existem dois componentes, o financiamento para o desenvolvimento do Plano e a implementao das medidas, os mecanismos de pagamento do financiamento e os incentivos indiretos para se inserir no programa. O financiamento do Plano pode ser realizado pelo comit de bacia ou um fundo com recursos de menor monta. Maior detalhe sobre os aspectos do Plano de Drenagem e Inundaes pode ser obtido em Tucci (2002). Os custos de implementao so muito maiores e exigiro investimentos de infra-estrutura. Os custos estimados para implementao do controle da drenagem urbana em reas com alagamento so da ordem de US$ 1 - 2 milhes/km2, enquanto que planejando o controle atravs de medidas noestruturais (legislao e controle na fonte) o cus-

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to praticamente inexistente para a o poder pblico (PORTO ALEGRE, 2000). Atualmente no Brasil, Porto Alegre adota o controle por legislao da ampliao da vazo devido a urbanizao. Desde 2000 nenhum novo empreendimento tem vazo de sada superior a de pr-desenvolvimento para o tempo de retorno de 10 anos. Para isto foi determinado para a cidade a vazo limite de 20,8 l/ (s.ha) e para os que desejarem construir um reservatrio o seu volume estimado para reas de at 100 ha pela equao: V (m3)= 4,15 A. AI (2)

onde A a rea em hectares (ha); AI a rea impermevel em %. Geralmente a superfcie necessria para controle representa de 2 a 3 % da rea total controlada (PORTO ALEGRE, 2000). O programa deveria desenvolver dois fundos: fundo para investimento nos Planos e fundos para implementao das obras. Provavelmente dever existir uma parcela de subsdio visando criar incentivo. Os potenciais elementos de induo para os municpios seriam os seguintes: O comit de bacia ou o Estado ou ainda a Federao subsidiaria parte dos recursos para elaborao dos Planos; Criao de um fundo econmico para financiar as aes do Plano previsto para as cidades. O ressarcimento dos investimentos seriam atravs das taxas municipais especficas para esgotamento sanitrio, resduo slido e drenagem urbana, este ltimo baseado na rea impermevel das propriedades. O Plano deveria induzir a transparncia destes mecanismos dentro do municpio visando a sustentabilidade de longo perodo do sistema de cobrana, com a devida fiscalizao; Criar fundo para investimento nas obras, que poderia estar integrado ao anterior; Desenvolver condicionantes nos rgos federais e estaduais condicionando a obteno da outorga e a insero no programa. Gesto A gesto do desenvolvimento do programa envolve o seguinte: Desenvolvimento do Programa: Este programa deveria ser desenvolvido dentro de uma entidade federal e cooperao com os Estados; Fiscalizao: a fiscalizao do

programa pode ser realizada pelo comit de bacia quando houver, pelo Estado (atravs de rgo ambiental ou de recursos hdricos) em bacias estaduais, pelo Governo Federal (tambm atravs de rgo ambiental ou de recursos hdricos) para bacias federais. A escolha e definio da fiscalizao devem ser suficientemente flexveis em funo das dimenses do pas e das diferentes realidades; Desenvolvimento do Plano Integrado: a implementao do Plano integrado a nvel do municpio e de bacias inseridas dentro de um mesmo municpio deve ser desenvolvida pelo prprio municpio. Para bacias dentro de mais de um municpio o comit da bacia ou Estado devem coordenar estas bacias, procurando estabelecer normas conjuntas para a rea de influncia. Na figura 5 pode ser observado um exemplo de coordenao na Regio Metropolitana de Curitiba. O gerenciamento da cidade controlado atravs do monitoramento da qualidade da gua a jusante dos efluentes das cidades ou o que a cidade exporta para o restante da bacia. Este controle deve ser normatizado quanto a metas a serem atingidas na qualidade da gua dos rios atravs de parmetros de qualidade da gua. Estas normas devem ser as bases legais de induo para as solues internas dentro das cidades. O processo interno dentro da(s) cidade(s) uma atribuio essencialmente do municpio ou de consrcios de municpios, dependendo das caractersticas das bacias urbanas e seu desenvolvimento. CONCLUSO O atual desenvolvimento da drenagem urbana e dos outros componentes das guas urbanas insustentvel, a sociedade est perdendo os poucos recursos disponveis devido a falta de uma organizao adequada dos mecanismos de governabilidade do pas. O artigo identificou os principais problemas, suas inter-relaes setoriais e apresentou uma viso mais integrada e uma proposta institucional e financeira buscando o mnimo de interferncias no sistema atual de legislao e gesto visando tornar vivel o processo de mudana. As principais dificuldades so: (a) Se no houver interferncia de governo dificilmente haver soluo adequada em drenagem

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FIGURA 6 Exemplo da interao tcnico-financeira (SUDHERSA, 2002)

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urbana, pois quem produz os impactos no quem sofre o mesmo; (b) Infelizmente a gerao de engenheiros hidrulicos que atua na rea est muito desatualizada e no compreende a sustentabilidade ambiental e dos recursos hdricos, o que exige uma grande atualizao e uma melhor formao futura dos profissionais; (c) Da mesma forma, a populao necessita de mais informaes, para que possa ter uma efetiva participao pblica; (d) So necessrias legislaes efetivas e penalidades para

os municpios que no participarem do processo, na forma de corte de financiamentos governamentais ou indues como a oferta de financiamento adequado ao programa, caso contrrio a adeso mnima.

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Carlos E. M. Tucci Instituto de Pesquisas Hidrulicas UFRGS; GWP South Amrica