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AULA 4 7.7 CLASSIFICAO Classificaes de atos existem as mais variadas. Cada autor focaliza de uma forma diferente o agrupamento de caractersticas que julgam importantes. Traremos aqui um conjunto que julgamos til para o fim de concursos pblicos, reafirmando que no h a inteno de esgotar o tema, tampouco de colacionar toda sorte de classificaes existentes. Ento, veremos o que mais tem sido cobrado em provas anteriores. QUANTO AO CONTEDO I concretos: so atos produzidos visando a um nico caso, especfico, e nele se encerram, como a nomeao ou concesso de frias a um servidor. II abstratos: chamados tambm de normativos, so os que, disciplinando determinada matria de modo geral e abstrato, atingem um nmero indefinido de pessoas, e que podem continuar sendo aplicados inmeras vezes, como os regulamentos. So adstritos aos comandos legais e constitucionais. QUANTO FORMAO DE VONTADE I ato simples: nasce da manifestao de vontade de apenas um rgo, seja ele unipessoal (formado s por uma pessoa) ou colegiado (composto de vrias pessoas). simples o ato que altera o horrio de atendimento da repartio pblica, emitido por uma nica pessoa, bem assim a deciso administrativa do Conselho de Contribuintes do Ministrio da Fazenda, rgo colegiado, que expressa uma vontade nica. Outro exemplo de ato colegiado encontramos no caso da direo das Agncias Reguladoras, nos termos do art. 4, Lei n 9.986/20001. II ato complexo: para que seja formado, necessita da manifestao de vontade de dois ou mais rgos diferentes, sem hierarquia entre eles, de tal forma que cada um, de forma independente, no pode produzir validamente tal ato: enquanto todos os rgos competentes no se manifestarem, o ato no estar perfeito, no podendo criar direitos ou atribuir deveres. Assim, tem-se a unio de vrias vontades que se juntam para formar apenas uma. Como exemplo, cite-se a nomeao de Ministro do Supremo Tribunal Federal, feita pelo Presidente da Repblica, aps aprovao da maioria absoluta do Senado (art. 101, CF/88), a nomeao de Diretor de
Art. 4 As Agncias sero dirigidas em regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente.
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Agncia Reguladora, tambm feita pelo Presidente da Repblica, aps aprovao pelo Senado Federal (art. 52, III, f, CF/88 e art. 5, Lei n 9.986/2000), o ato assinado pelo Presidente da Repblica, referendado pelo Ministro de Estado (art. 87, pargrafo nico, I, CF/88) e a celebrao dos tratados internacionais e sua posterior incorporao ordem jurdica interna, que resultam das vontades do Presidente da Repblica e do Congresso Nacional (CF/88, art. 49, I, e art. 84, VIII). Outro exemplo o decreto assinado pelo Governador e referendado por algum Secretrio. Por fim, veja que no possvel impugnar o ato antes de completo seu ciclo de formao, ou seja, antes de todas as partes terem manifestado suas vontades, pois que antes disso ele inexiste. Acrescente-se, ainda, o caso da concesso inicial de aposentadoria ou penso: nas palavras do ilustre relator no MS 24.7422, Ministro Marco Aurlio, o ato de concesso inicial de aposentadoria mostra-se complexo, com o implemento da aposentadoria pelo rgo de origem, a fim de no haver quebra de continuidade da satisfao do que percebido pelo servidor, seguindo homologao pelo Tribunal de Contas da Unio. Bem por isso ser o ato complexo , no se tem o envolvimento de litigantes, razo pela qual inadequado falar-se em contraditrio3 para, uma vez observado este, vir o Tribunal de Contas da Unio a indeferir a homologao. 4 III ato composto: aquele que nasce da vontade de apenas um rgo. Porm, para que produza efeitos, depende da aprovao de outro ato, que o homologa. Repita-se: a vontade de apenas um rgo, o segundo apenas o confere, dando-lhe exeqibilidade. Dizse, ento, que um instrumental em relao ao outro, pois h, aqui, dois atos, um principal e outro acessrio. Exemplifique-se com a dispensa de licitao, que depende de homologao pela autoridade competente. Tendo em vista que se torna difcil distinguir esse tipo de ato do procedimento, alguns autores negam sua existncia. Aqui, h dois atos, um principal, outro secundrio. No procedimento, h um principal e vrios secundrios. Em qualquer dos casos, estando viciado um dos acessrios, invlido ser o principal. QUANTO AOS DESTINATRIOS
STF, MS 24.742/DF, relator Ministro Marco Aurlio, publicao DJ 11/03/2005. STF, Smula Vinculante 3, de 30/05/2007: Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso. 3 STF, MS 25.409/DF, relator Ministro Seplveda Pertence, publicao DJ 18/05/2007: Contraditrio, ampla defesa e devido processo legal: exigncia afastada nos casos em que o Tribunal de Contas da Unio, no exerccio do controle externo que lhe atribui a Constituio (art. 71, III), aprecia a legalidade da concesso de aposentadoria ou penso, s aps o que se aperfeioa o ato complexo, dotando-o de definitividade administrativa. Por outro lado, no caso de no se tratar de ato complexo, o TCU deve zelar pelo devido processo, dando oportunidade para o contraditrio e a ampla defesa, pois o ato por ele revisto j se encontra pronto e acabado: STF, MS 26.353/DF, relator Ministro Marco Aurlio, publicao DJ 17/09/2007. 4 STF, MS 24.742/DF, relator Ministro Marco Aurlio, publicao DJ 11/03/2005. No mesmo sentido - STF, MS 26.085/DF, relatora Ministra Crmen Lcia, publicao DJ 13/06/2008: Ato administrativo complexo, a aposentadoria do servidor, somente se torna ato perfeito e acabado aps seu exame e registro pelo Tribunal de Contas da Unio.
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I individuais: so aqueles que tm destinatrios certos, nominados, como no caso da nomeao de servidores, ou delegao de atribuies a um subordinado. Pode ser para apenas uma pessoa (singular), como na desapropriao, ou para vrias (plural), como na nomeao de vrios servidores no mesmo ato. O importante que se sabe exatamente a quem se dirige o ato. II gerais: os destinatrios so muitos, inominados, mas unidos por uma caracterstica em comum, que os faz destinatrios do mesmo ato abstrato. Para produzirem seus efeitos, j que externos, devem ser publicados. geral o ato que fixa novo horrio de atendimento ao pblico pela repartio, que afeta a todos os usurios daquele rgo, bem assim os decretos regulamentares, instrues normativas etc. QUANTO AOS EFEITOS I constitutivo: gera uma nova situao jurdica aos destinatrios. Pode ser outorgando um novo direito, como permisso de uso de bem pblico, ou impondo uma obrigao, como cumprir um perodo de suspenso. II declaratrio: simplesmente afirma ou declara uma situao j existente, seja de fato ou de direito. No cria, transfere ou extingue a situao existente, apenas a reconhece. Tambm dito enunciativo. o caso da expedio de uma certido de tempo de servio, ou de um parecer. III modificativo: altera a situao j existente, sem que seja extinta, no retirando direitos ou obrigaes. A alterao do horrio de atendimento da repartio exemplo de ato modificativo. IV extintivo: pode tambm ser chamado desconstitutivo, que o ato que pe termo a um direito ou dever existentes. Cite-se a demisso do servidor pblico. QUANTO ABRANGNCIA DOS EFEITOS I internos: destinados a produzir seus efeitos no mbito interno da Administrao Pblica, no atingindo terceiros, como os pareceres (atos enunciativos) e circulares. Ademais, os atos administrativos praticados pela Administrao Pblica com a finalidade de disciplinar seu funcionamento interno e a conduta de seus agentes so denominados atos ordinatrios, como avisos e portarias. II externos: tem como destinatrias pessoas alm da Administrao Pblica, e, portanto, necessitam de publicidade para que produzam adequadamente seus efeitos. So exemplos a fixao do horrio de atendimento e a ocupao de bem privado pela Administrao Pblica.
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QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE PARA PRODUZIR Essa das mais cobradas! I vinculado: a lei estabelece todos os contornos do ato, como deve ser feito, quando, por quem etc, no deixando ao agente qualquer grau de liberdade. Cumpridos todos os requisitos legais, a Administrao Pblica no pode deixar de conceder a aposentadoria a quem de direito, ou a licena para construir. II discricionrio: a lei tambm estabelece uma srie de regras para a prtica de um ato, mas deixa certo grau de liberdade autoridade, que poder optar por um entre vrios caminhos igualmente vlidos. H uma avaliao subjetiva prvia edio do ato, como os que permitem o uso de bem pblico, permitindo a instalao de uma banca de revistas na calada. Segundo o STF5, a autoridade administrativa est autorizada a praticar atos discricionrios apenas quando norma jurdica vlida expressamente a ela atribuir essa livre atuao. QUANTO VALIDADE I vlido: o que atende a todos os requisitos legais: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. Pode estar perfeito, pronto para produzir seus efeitos ou estar pendente de evento futuro. II nulo: o que nasce com vcio insanvel, ou seja, um defeito que no pode ser corrigido. No produz qualquer efeito entre as partes. No entanto, em face dos atributos dos atos administrativos, ele deve ser observado at que haja deciso, seja administrativa, seja judicial, declarando sua nulidade, que ter efeito retroativo, ex tunc, entre as partes. Por outro lado, devero ser respeitados os direitos de terceiros de boa-f que tenham sido atingidos pelo ato nulo. Cite-se a nomeao de um candidato que no tenha nvel superior para um cargo que o exija. A partir do reconhecimento do erro, o ato anulado desde sua origem. Porm, as aes legais eventualmente praticadas por ele durante o perodo em que atuou permanecero vlidas. III anulvel: o ato que contm defeitos, porm, que podem ser sanados, convalidados. Ressalte-se que, se mantido o defeito, o ato ser nulo; se corrigido, poder ser salvo e passar a vlido. Atente-se que nem todos os defeitos so sanveis, mas sim aqueles expressamente previstos em lei e analisados no item seguinte. IV inexistente: aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo, manifestao de vontade da Administrao Pblica. So produzidos por algum que se faz passar por agente pblico, sem s-lo, ou que contm um objeto juridicamente impossvel. Exemplo do
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primeiro caso a multa emitida por falso policial; do segundo, a ordem para matar algum. QUANTO EXEQIBILIDADE I perfeito: aquele que completou seu processo de formao, estando apto a produzir seus efeitos. Perfeio no se confunde com validade. Esta a adequao do ato lei; a perfeio refere-se s etapas de sua formao. II imperfeito: no completou seu processo de formao, portanto, no est apto a produzir seus efeitos, faltando, por exemplo, a homologao, publicao, ou outro requisito apontado pela lei. III pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condio ou termo, mas j completou seu ciclo de formao, estando apenas aguardando o implemento desse acessrio, por isso no se confunde com o imperfeito. Condio evento futuro e incerto, como o casamento. Termo evento futuro e certo, como uma data especfica. IV consumado: o ato que j produziu todos os seus efeitos, nada mais havendo para realizar. Exemplifique-se com a exonerao ou a concesso de licena para doar sangue. Convm destacar novamente as diferenas entre cada um dos conceitos em comento: - Perfeio: refere-se ao processo de formao do ato, que foi todo cumprido; - Validade: refere-se conformidade do ato com a lei; - Eficcia: a capacidade do ato para produzir seus efeitos; - Exeqibilidade: a capacidade do ato para produzir seus efeitos imediatamente. Ento, um ato adequadamente produzido, sem pender de condio ou termo, perfeito, vlido, eficaz e exeqvel. Se produzido num ms, para valer a partir do ms seguinte, no ser ainda exeqvel. 7.8 ANULAO, REVOGAO E CONVALIDAO Os atos administrativos valem at a data neles prevista ou, como regra geral, at que outro ato os revogue ou anule. Desde o nascimento, seja ele legtimo ou no, produz seus efeitos, em face da presuno de legitimidade e veracidade. Duas so as principais maneiras de um ato ser desfeito: revogao e anulao. Isso voc tem que saber bem, pois assunto recorrente nos concursos, em especial as caractersticas de cada uma delas! ANULAO
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Um ato nulo quando afronta a lei, quando foi produzido com alguma ilegalidade. Pode ser declarada pela prpria Administrao Pblica, no exerccio de sua autotutela, ou pelo Judicirio. Opera efeitos retroativos, ex tunc, como se nunca tivesse existido, exceto em relao a terceiros ou mesmo destinatrios6, desde que de boaf. Entre as partes, em regra, no gera direitos ou obrigaes, no constitui situaes jurdicas definitivas, nem admite convalidao. Mas no a qualquer tempo, em regra, que a Administrao pode anular seus atos. Veja o que determina o art. 54 da Lei n 9.784/99: Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. 1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento. 2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato. Logo aps a promulgao da Lei n 9.784, de 29/01/99, surgiu a discusso sobre a contagem do prazo decadencial de 5 anos previsto no seu art. 54 retro citado. Fixou-se o entendimento de que a aplicao dessa Lei dever ser irretroativa. Logo, o termo a quo do quinqunio decadencial mencionado, para o caso de atos anteriormente praticados, contar-se- da data de sua vigncia, e no da data em que foram praticados os atos que se pretende anular7. A Lei n 9.784/99 regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, contento regras gerais. Naturalmente que outras leis especficas podem prever prazos diversos, como Lei n 8.213/91, que dispe sobre os Planos de Benefcios da Previdncia Social: Art. 103-A. O direito da Previdncia Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os seus beneficirios decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. (Includo pela Lei n 10.839, de 2004) 1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo decadencial contar-se- da percepo do primeiro pagamento. (Includo pela Lei n 10.839, de 2004)
6 STF, MS 26.085/DF, relatora Ministra Crmen Lcia, publicao DJ 13/06/2008: O reconhecimento da ilegalidade da cumulao de vantagens no determina, automaticamente, a restituio ao errio dos valores recebidos, salvo se comprovada a m-f do servidor, o que no foi demonstrado nos autos. No mesmo sentido - STJ, REsp 488.905/RS, relator Ministro Jos Arnaldo da Fonseca, publicao DJ 21/02/2005: Ante a presuno de boa-f no recebimento da Gratificao em referncia, descabe a restituio do pagamento indevido feito pela Administrao em virtude de errnea interpretao ou m aplicao da lei. 7 STJ, REsp 658.130/SP, relator Ministro Luiz Fux, publicao DJ 28/09/2006.
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2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato. (Includo pela Lei n 10.839, de 2004)
Mas merece crticas o regramento quanto anulao dos atos administrativos da Previdncia Social. A previso de prazo decadencial para anular um ato administrativo visa dar concretude ao princpio da segurana jurdica. Os destinatrios dos atos da Previdncia Social, por bvio, merecem uma proteo ainda mais intensa que os demais administrados ou, no mnimo, igual. Desarrazoada a fixao de um prazo dobrado em relao regra geral. Tambm com base no princpio da segurana jurdica, por vezes o interesse pblico melhor atendido quando se mantm o ato, em que pese eivado de nulidade. Sempre anular um ato ilegal, embora represente a aplicao estrita do princpio da legalidade, pode ferir o princpio da segurana jurdica. Ambos devem ser sopesados no caso concreto. Ento, em casos determinados, poder no haver a anulao, ou, noutros, poder ser o ato anulado, mantendo-se seus efeitos para terceiros ou mesmo destinatrios8, desde que de boa-f. Exemplifique-se com a seguinte regra, inserta na Lei n 8.112/90, Estatuto dos servidores federais: Art. 114. A administrao dever rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. O Estatuto em comento estabelece textualmente que, em havendo ilegalidade, dever a administrao rever seu atos, a qualquer tempo. Repita-se: sua aplicao atende ao princpio da legalidade, mas poder haver ofensa ao princpio da segurana jurdica. Compatibilizando-se esta com a regra do art. 54 da Lei n 9.784/99 retro indicada, de conformidade com a necessria observncia da segurana jurdica, de onde advm a noo subjetiva de estabilidade nas relaes jurdicas, foroso reconhecer que no mais se admite a reviso dos atos a qualquer tempo, exceto nos casos de comprovada m-f9, pois a boa-f relativamente presumida. Decorridos os cinco anos decadenciais citados, em regra, no mais poder a Administrao anular seus atos.
STF, MS 26.085/DF, relatora Ministra Crmen Lcia, publicao DJ 13/06/2008: O reconhecimento da ilegalidade da cumulao de vantagens no determina, automaticamente, a restituio ao errio dos valores recebidos, salvo se comprovada a m-f do servidor, o que no foi demonstrado nos autos. No mesmo sentido - STJ, REsp 488.905/RS, relator Ministro Jos Arnaldo da Fonseca, publicao DJ 21/02/2005: Ante a presuno de boa-f no recebimento da Gratificao em referncia, descabe a restituio do pagamento indevido feito pela Administrao em virtude de errnea interpretao ou m aplicao da lei. 9 STJ, RMS 24.643/MG, relator Ministro Arnaldo Esteves Lima, publicao DJ 16/02/2009: O prazo decadencial de 5 (cinco) anos do direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios no corre quando comprovada m-f. Hiptese em que a recorrente fez declarao que no correspondia realidade dos fatos quando assumiu o segundo cargo. Afirmou no exercer outro trabalho remunerado pelos cofres pblicos. (grifou-se)
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Em idntico sentido, decidiu o STJ que a segurana jurdica prevalece sobre a legalidade, nos termos seguintes10: 1. O poder-dever da Administrao de invalidar seus prprios atos encontra limite temporal no princpio da segurana jurdica, de ndole constitucional, pela evidente razo de que os administrados no podem ficar indefinidamente sujeitos instabilidade originada da autotutela do Poder Pblico. 2. O art. 55 da Lei 9.784/99 funda-se na importncia da segurana jurdica no domnio do Direito Pblico, estipulando o prazo decadencial de 5 anos para a reviso dos atos administrativos viciosos e permitindo, a contrario sensu, a manuteno da eficcia dos mesmos, aps o transcurso do interregno qinqenal, mediante a convalidao ex ope temporis, que tem aplicao excepcional a situaes tpicas e extremas, assim consideradas aquelas em que avulta grave leso a direito subjetivo, sendo o seu titular isento de responsabilidade pelo ato eivado de vcio. 3. A infringncia legalidade por um ato administrativo, sob o ponto de vista abstrato, sempre ser prejudicial ao interesse pblico; por outro lado, quando analisada em face das circunstncias do caso concreto, nem sempre sua anulao ser a melhor soluo. Em face da dinmica das relaes jurdicas sociais, haver casos em que o prprio interesse da coletividade ser melhor atendido com a subsistncia do ato nascido de forma irregular. 4. O poder da Administrao, dest'arte, no absoluto, de forma que a recomposio da ordem jurdica violada est condicionada primordialmente ao interesse pblico. O decurso do tempo, em certos casos, capaz de tornar a anulao de um ato ilegal claramente prejudicial ao interesse pblico, finalidade precpua da atividade exercida pela Administrao. 5. Cumprir a lei nem que o mundo perea uma atitude que no tem mais o abono da Cincia Jurdica, neste tempo em que o esprito da justia se apia nos direitos fundamentais da pessoa humana, apontando que a razoabilidade a medida sempre prefervel para se mensurar o acerto ou desacerto de uma soluo jurdica. 6. Os atos que efetivaram os ora recorrentes no servio pblico da Assemblia Legislativa da Paraba, sem a prvia aprovao em concurso pblico e aps a vigncia da norma prevista no art. 37, II da Constituio Federal, induvidosamente ilegal, no entanto, o transcurso de quase vinte anos tornou a situao irreversvel, convalidando os seus efeitos, em apreo ao postulado da segurana jurdica, mxime se considerando, como neste caso, que alguns dos nomeados at j se aposentaram (4), tendo sido os atos respectivos aprovados pela Corte de Contas Paraibana.
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STJ, RMS 25.652/PB, relator Ministro Napoleo Nunes Maia Filho, publicao DJ 13/10/2008.
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7. A singularidade deste caso o extrema de quaisquer outros e impe a prevalncia do princpio da segurana jurdica na ponderao dos valores em questo (legalidade vs segurana), no se podendo fechar os olhos realidade e aplicar a norma jurdica como se incidisse em ambiente de absoluta abstratividade. 8. Recurso Ordinrio provido, para assegurar o direito dos impetrantes de permanecerem nos seus respectivos cargos nos quadros da Assemblia Legislativa do Estado da Paraba e de preservarem as suas aposentadorias. Para resumir, por aplicao do princpio da segurana jurdica, haver decadncia da prerrogativa anulatria se presentes, cumulativamente, os seguinte elementos: I ato invlido de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios; II destinatrios de boa-f; III decurso do prazo de cinco anos da prtica desse ato. Sobre atos nulos e anulveis, veja o que diz a Lei que regula a Ao Popular, Lei n 4.717/65: Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetncia; b) vcio de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistncia dos motivos; e) desvio de finalidade. Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as seguintes normas: a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do agente que o praticou; b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia. Art. 3 Os atos lesivos ao patrimnio das pessoas de direito pblico ou privado, ou das entidades mencionadas no art. 1, cujos vcios no se compreendam nas especificaes do artigo
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anterior, sero anulveis, segundo as prescries enquanto compatveis com a natureza deles. legais,
Ressalte-se julgado do STF, conforme noticiado no Informativo 469, onde ficou consignado o seguinte: A Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos, desde que, alm de ilegais, tenham causado leso ao Estado, sejam insuscetveis de convalidao e no tenham servido de fundamento a ato posterior praticado em outro plano de competncia. Considerou-se, entretanto, ser a ela vedado, sob pretexto de haver irregularidades formais, desconstituir unilateralmente atos que tenham integrado o patrimnio do administrado ou do servidor, sem a instaurao de adequado procedimento e respeito s garantias constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditrio.11 Segundo decidiu o STJ, o descumprimento de prazos, no processo administrativo causa de anulao do processo se provado o prejuzo parte que o alega.12 REVOGAO Revogao a forma de desfazer um ato vlido, legtimo, mas que no mais conveniente, til ou oportuno. Como um ato perfeito, que no mais interessa Administrao Pblica, s por ela pode ser revogado, no cabendo ao Judicirio faz-lo, exceto no exerccio de sua atividade secundria administrativa, ou seja, s pode revogar seus prprios atos administrativos. Embora no caiba ao Poder Judicirio apreciar o mrito dos atos administrativos, a anlise de sua discricionariedade possvel para a verificao de sua regularidade em relao s causas, aos motivos e finalidade que ensejam13. Ademais, cumpre ao Poder Judicirio, sem que tenha de apreciar necessariamente o mrito administrativo e examinar fatos e provas, exercer o controle jurisdicional do cumprimento dos princpios do contraditrio e da ampla defesa, tambm assegurados em processo administrativo (art. 5, LV, CF/88)14. Os efeitos da revogao so proativos, ex nunc, sendo vlidas todas as situaes atingidas antes da revogao. Se a revogao total, diz-se abrogao; se parcial, chama-se derrogao. Ento, em face de um incremento temporrio do atendimento populao, uma repartio pode, via ato administrativo, ampliar o horrio para fazer face a essa demanda. Com o passar do tempo, voltando ao normal, revogase o ato que instituiu o novo horrio, retornando o atendimento hora normal, estando vlidos todos os efeitos produzidos no perodo de exceo.
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STF, AI 587.487 AgR/RJ, relator Ministro Marco Aurlio, publicao DJ 11/06/2007. STJ, RMS 12.057/GO, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, publicao DJ 25/08/2008. 13 RE-AgR 365.368/SC, relator Ministro Ricardo Lewandowski, publicao DJ 29/06/2007, Informativo 468. 14 STF, RMS 24.823/DF, relatora Ministra Ellen Gracie, publicao DJ 19/05/2006.
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Sobre anulao e revogao, veja as seguintes Smulas do STF e o art. 53 da Lei n 9.784/99: Smula 346: A Administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos. Smula 473: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Mas no todo ato que pode ser revogado pela Administrao Pblica. Alguns, em face de suas caractersticas peculiares, no podem ser modificados. Isso pode decorrer do tipo de ato praticado ou dos efeitos gerados. Assim, no podem ser revogados, entre outros, os atos vinculados, os j consumados, os que geraram direito adquirido etc. Em determinados casos, a revogao de um ato administrativo que afete a relao jurdica mantida entre o Estado e um particular pode gerar o dever de indenizao para o segundo, posto que o ato revogado foi vlido durante algum tempo, e algum pode ter agido com base nele e sofrer algum prejuzo com sua revogao. Ressalte-se que, em princpio, no h o direito de indenizao. Acrescente-se que, para exercer a prerrogativa de rever seus atos (princpio da autotutela), a Administrao deve obedecer ao devido processo legal, respeitando os princpios do contraditrio e da ampla defesa, no sendo absoluto o poder do administrador, conforme insinua a Smula 473. Veja como decidiu o STJ15 em questo que bem ilustra o caso, com grifos nossos: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL NO COMPROVADA. ANULAO DE LICITAO PELA ADMINISTRAO PBLICA APS A CONCLUSO DAS OBRAS PELO PARTICULAR. AUSNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AMPLA DEFESA E CONTRADITRIO. IMPOSSIBILIDADE. DECADNCIA ADMINISTRATIVA. CINCO ANOS. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. 1. O princpio da autotutela administrativa aplica-se Administrao Pblica, por isso que a possibilidade de reviso de seus atos, seja por vcios de ilegalidade, seja por motivos de convenincia e oportunidade, na forma da Smula 473, do Eg. STF, que assim dispe: "A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revoglos, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os
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direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial." (...) 3. A prerrogativa de rever seus atos (jurdicos), sem necessidade de tutela judicial, decorre do cognominado princpio da autotutela administrativa da Administrao Pblica. 4. Consoante cedio, a segurana jurdica princpio basilar na salvaguarda da pacificidade e estabilidade das relaes jurdicas, por isso que no despiciendo que a segurana jurdica seja a base fundamental do Estado de Direito, elevada ao altiplano axiolgico. Sob esse enfoque e na mesma trilha de pensamento, J.J. Gomes Canotilho: Na actual sociedade de risco cresce a necessidade de actos provisrios e actos precrios a fim de a administrao poder reagir alterao das situaes fticas e reorientar a prossecuo do interesse pblico segundo os novos conhecimentos tcnicos e cientficos. Isto tem de articular-se com salvaguarda de outros princpios constitucionais, entre os quais se conta a proteo da confiana, a segurana jurdica, a boa-f dos administrados e os direitos fundamentais. (Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito constitucional e Teoria da Constituio. Ed. Almedina: Coimbra, 4 edio) (...) 7. In casu, alm da prescrio ocorrente, consoante se infere do acrdo hostilizado fl. 238, o ato anulatrio no obedeceu o devido processo legal e as obras foram concludas pelo vencedor da licitao, ora recorrido, o que revela a inviabilidade de a Administrao anular a prpria licitao sob o argumento de ilegalidade, mormente pela exigncia de instaurao do devido processo legal, em respeito aos princpios do contraditrio e da ampla defesa. 8. Deveras, a declarao de nulidade do contrato e eventual fixao de indenizao tambm pressupem observncia ao princpio do contraditrio, oportunizando a prvia oitiva do particular tanto no pertine ao desfazimento do ato administrativo quanto eventual apurao de montante indenizatrio. 9. O Supremo Tribunal Federal assentou premissa calcada nas clusulas ptreas constitucionais do contraditrio e do devido processo legal, que a anulao dos atos administrativos cuja formalizao haja repercutido no mbito dos interesses individuais deve ser precedida de ampla defesa (AgRg no RE 342.593, Rel. Min. Maurcio Corria, DJ de 14/11/2002;RE 158.543/RS, DJ 06.10.95.). Em conseqncia, no absoluto o poder do administrador, conforme insinua a Smula 473. 10. O Superior Tribunal de Justia, versando a mesma questo, tem assentado que Administrao lcito utilizar de seu poder de autotutela, o que lhe possibilita anular ou revogar seus prprios atos, quando eivados de nulidades. Entretanto, deve-se preservar a estabilidade das relaes jurdicas firmadas, respeitando-se o direito adquirido e incorporado ao patrimnio material e moral do particular. Na esteira da doutrina clssica e consoante o consoante o art. 54, 1, da Lei n 9.784/99, o
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prazo decadencial para anulao dos atos administrativos de 05 (cinco) anos da percepo do primeiro pagamento. 11. Ad argumentandum tantum, a teoria das nulidades, em sede de direito administrativo, assume relevante importncia, no que pertine ao alcance dos efeitos decorrentes de inopinada nulidade, consoante se infere da ratio essendi do art. 59, da Lei 8666/91, "(...) A invalidao do contrato se orienta pelo princpio do prejuzo vale dizer, aplica-se o princpio da proporcionalidade, para identificar a soluo menos onerosa para o interesse pblico. Na ausncia de prejuzo ao interesse pblico, no ocorre a invalidao. Suponha-se, por exemplo, que a contratao direta (sem prvia licitao) no tenha sido precedida das formalidades necessrias. No entanto e posteriormente, verifica-se que o fornecedor contratado era o nico em condies de realizar o fornecimento. No haveria cabimento em promover a anulao, desfazer os atos praticados e, em seqncia, praticar novamente o mesmo e exato ato realizado anteriormente.(...)" Maral Justen Filho, in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativo, Dialtica, 9 ed., 2002. 12. Recurso especial desprovido. Segundo o STF, a possibilidade de revogao de atos administrativos no pode se estender indefinidamente, em ateno ao princpio da segurana jurdica: Mandado de Segurana. Cancelamento de penso especial pelo Tribunal de Contas da Unio. Ausncia de comprovao da adoo por instrumento jurdico adequado. Penso concedida h vinte anos. Direito de defesa ampliado com a Constituio de 1988. mbito de proteo que contempla todos os processos, judiciais ou administrativos, e no se resume a um simples direito de manifestao no processo. Direito constitucional comparado. Pretenso tutela jurdica que envolve no o direito de manifestao e de informao, mas tambm o direito de ver seus argumentos contemplados pelo rgo julgador. Os princpios do contraditrio e da ampla defesa, assegurados pela Constituio, aplicam-se a todos os procedimentos administrativos. O exerccio pleno do contraditrio no se limita garantia de alegao oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido tambm em matria jurdica. Aplicao do princpio da segurana jurdica, enquanto subprincpio do Estado de Direito. Possibilidade de revogao de atos administrativos que no se pode estender indefinidamente. Poder anulatrio sujeito a prazo razovel. Necessidade de estabilidade das situaes criadas administrativamente. Distino entre atuao administrativa que, unilateralmente, cancela deciso anterior. Incidncia da garantia do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal ao processo administrativo. Princpio da confiana como elemento do princpio da segurana jurdica. Presena de um componente de tica jurdica. Aplicao nas relaes jurdicas de direito pblico.
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Mandado de Segurana deferido para determinar a observncia do princpio do contraditrio e da ampla defesa (CF art. 5 LV).16 (grifou-se) De forma coerente com o aqui exposto, note a redao do art. 49 da Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes): Art. 49. A autoridade competente para a aprovao do procedimento somente poder revogar a licitao por razes de interesse pblico decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anul-la por ilegalidade, de ofcio ou por provocao de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado. (grifou-se) Conforme visto anteriormente, relembre-se o teor da Smula Vinculante 3, de 30/05/2007: Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguramse o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso. OUTRAS ESPCIES DE RETIRADA/EXTINO DO ATO Cassao: retirada do ato porque o destinatrio descumpriu condies que deveriam permanecer atendidas a fim de dar continuidade situao jurdica. Ex.: permisso para instalar banca de jornais em calada, desde que atenda a certos requisitos. Enquanto os atende, mantm sua banca. Deixando de cumprir suas obrigaes, ser cassada a permisso. Caducidade: retirada do ato em face da supervenincia de norma que incompatibiliza sua permanncia. Ex.: autorizao para importar determinado produto. Posteriormente, lei passa a proibir a importao. A autorizao, no caso, caducou. Contraposio: edio de um ato que impede que o anterior siga produzindo seus efeitos. Ex.: demisso se contrape ao ato de nomeao. CONVALIDAO Convalidar tornar vlido, efetuar correes no ato administrativo, de forma que ele fique perfeito, atendendo a todas as exigncias legais. A doutrina tradicional no admitia essa possibilidade, aduzindo que, ou o ato era produzido com os rigores da lei, e, portanto, vlido, ou era invlido.
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Os vcios, no mbito do Direito Privado, h muito podem ser sanados, sendo considerados os atos assim praticados como anulveis. No entanto, a mesma possibilidade no era aceita no mbito administrativo. No entanto, a doutrina mais atual, seguida da jurisprudncia e at da legislao (arts. 50, VIII e 55, da Lei n 9.784/99), tem abrandado tal rigor, com vistas a melhor atender ao interesse pblico, evitando que sejam anulados atos com pequenos vcios, sanveis sem prejuzo das partes. Nesse rumo, os ditos defeitos sanveis podem ser corrigidos, validando o ato. Ressalte-se que, se tais falhas no forem supridas, o ato ser nulo. Como regra geral, os atos eivados de algum defeito devem ser anulados. A exceo que haja convalidao, como positivado na Lei n 9.784/99, sobre o processo administrativo federal: Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. Essa a possibilidade de convalidao expressa, desde que no acarrete leso ao interesse pblico ou prejuzo a terceiros. A mesma Lei prev uma outra espcie, tcita. Assim, nos termos do seu art. 54, eventual ato administrativo viciado, de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios, que no seja anulado no prazo decadencial de cinco anos, contados da data em que foram praticados, estar convalidado tacitamente, no podendo mais ser alterado, salvo comprovada m-f. De uma forma ou de outra, a convalidao ser sempre retroativa, ex tunc, lanando seus efeitos sempre data da realizao inicial do ato. Um bom exemplo clareia a questo da importncia do mecanismo citado, segundo o Professor Regis Fernandes de Oliveira, citado por Maria Sylvia Z. Di Pietro: Imagine-se a seguinte hiptese: autorizou-se um loteamento em terras municipais. O interessado, valendo-se de documentos falsos, logrou obter aprovao do loteamento, seu registro e o competente deferimento do loteamento perante a prpria Prefeitura Municipal a quem pertenciam as terras. O ato que determinou a expedio do alvar autorizando a realizao do loteamento nulo. E a nulidade advm do contedo do ato. O loteamento no poderia ser autorizado, uma vez que dentro do imvel municipal. Inobstante, famlias adquiriram lotes, construram casas, introduziram-se melhoramentos, cobrados foram os tributos incidentes sobre eles, bem como tarifas de gua etc. Enfim, onde era terreno municipal, erigiu-se verdadeira cidade. Anos aps, descobriu-se que o terreno no pertencia ao loteador e que se trata de rea municipal. Imagina-se, mais, que se tratava de verdadeiro paul17, que foi sanado pelos adquirentes
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Pntano.
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e, o que era um terreno totalmente inaproveitvel, tornou-se valorizado. Nessa situao hipottica, resta Administrao Pblica a deciso, discricionria, sobre convalidar um ato ilegal ou anular tudo o que foi feito. Mas no so todos os elementos do ato que podem ser convalidados. A finalidade, o motivo e o objeto nunca podem ser convalidados, por sua prpria essncia. Anote isso! S existe uma finalidade de todo ato pblico, que atender ao interesse pblico. Se praticado para atender interesse privado, no se pode corrigir tamanha falha. Quanto ao motivo, ou este existe, e o ato pode ser vlido, ou no existe, e no poder ser sanado. E o objeto, contedo do ato, tambm no pode ser corrigido com vistas a convalidar o ato, pois a teramos um novo ato, sendo nulo o primeiro. No entanto, ainda nos resta a competncia e a forma. A forma pode sim ser convalidada, desde que no seja fundamental validade do ato. Se a lei estabelecia uma forma determinada, no h como convalidar-se. Com relao competncia, possvel a convalidao dos atos que no sejam exclusivos de uma autoridade, quando no pode haver delegao ou avocao. Assim, desde que no se trate de matria exclusiva, pode o superior ratificar o ato praticado por subordinado incompetente. Em resumo, pode haver convalidao de atos viciados em duas hipteses, sempre operando efeitos ex tunc: I forma: desde que no essencial validade do ato; II competncia: desde que relativa matria no exclusiva. PARA GUARDAR CLASSIFICAO visando um nico caso,