QUESTO SOCIAL E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL Breves notas para reflexo

Prof. Socorro Osterne1

Fazendo uma anlise retrospectiva sobre a experincia brasileira no campo das polticas sociais, percebemos que, grande parte de sua trajetria, foi influenciada pelas mudanas econmicas e polticas ocorridas no plano internacional e pelos impactos reorganizadores dessas mudanas na ordem poltica interna. De fato, a proteo social no Brasil jamais conseguiu apoiar-se firmemente nas pilastras do pleno emprego, dos servios sociais universais, tampouco, teceu at hoje, uma rede de proteo capaz de impedir a entrada e a reproduo de estratos sociais majoritrios da populao na pobreza extrema, como comenta Potyara Amazoneida (2000: 123). Refletir, portanto, sobre poltica social impe, preliminarmente, um melhor exame sobre o que venha a ser "questo social". Questo Social uma nominao surgida no sculo XIX a partir das manifestaes de misria e pobreza advindas da explorao das sociedades capitalistas com o desenvolvimento da industrializao. Alis, o que se apreende ao longo da histria do capitalismo que h uma relao direta entre cada perodo dessa formao social - concorrencial, monopolista e tardio - com os sistemas de proteo social e, no caso especfico, de assistncia social. Na primeira fase, ou seja, na etapa concorrencial, havia muita filantropia, pouco Estado e no existiam as polticas sociais, conforme so entendidas hoje. No segundo momento, fase monopolista, o Estado se amplia, criam-se as polticas sociais e reduz-se o papel da filantropia. No estgio do capitalismo tardio, sob a gide
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Doutora em Servio Social (UFPe); Livre Docente em Servio Social (UECE); Professora Adjunta do Curso de Servio Social e do Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas e Sociedade da Universidade Estadual do Cear

neoliberal, a proposta pouco Estado (com outra feio), reduo das polticas sociais e a refilantropizao empresarial. Convm enfatizar que, no obstante as particularidades inerentes a cada um destes perodos3, a "questo social" - que expressa a contradio capitaltrabalho, as lutas de classes e a desigual participao na distribuio de riqueza social - continua inalterada. Quer dizer, a manifestao poder ser nova, e hoje, de fato, temos uma nova "questo social", porm, as determinaes so as mesmas. Os "vagabundos" de antes da Revoluo Industrial, os "miserveis" do sculo XIX e os "excludos" de hoje - inscrevem-se numa dinmica social global. O que h so novas manifestaes da velha "questo social". Se temos, portanto, uma "nova" "velha" "questo social" precisamos compreender seu significado, alm de pensar em novas modalidades de trat-Ia. Embora no seja o caso, neste momento, de aprofundarmos suas referncias estruturais, no podemos deixar de dizer que fundamental inserir o significado da "questo social" brasileira contempornea no interior (e como resultado) do processo de reestruturao do capital, particularmente no conjunto de reformas do Estado, como uma opo terico-metodolgica capaz de dar conta do fenmeno na sua totalidade. Preliminarmente, contudo, convm fazermos aluso a que, "mudanas na cultura; alteraes na racionalidade e valores sociais (ditos ps-modernos); significativas alteraes no perfil do cidado (cada vez mais ligado ao consumo no lugar do trabalho); a reestruturao produtiva e a conseqente transformao na legislao trabalhista; as alteraes da base democrtica (cada vez menor
Tendncia a tratar os problemas sociais como caridade, e beneficncia, fora do mbito dos direitos sociais declaradas e garantidos em lei, centrada em programas emergenciais/assistencialistas, insuficientes e descontnuos, direcionados para populaes em extrema pobreza. 3 No podemos esquecer que em cada poca do desenvolvimento capitalista "a questo social" apresenta refraes em consonncia com as determinaes prprias de explorao capitalista e de acordo com o modelo de produo desenvolvido nesse perodo.
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da assistncia, inclusive constituindo-se filantropia

participao da sociedade nos processos decisrios nacionais); e a constituio de um "novo contrato social" (substutivo do modelo fordista/keynesiano) emolduram o que se pode chamar de uma nova modalidade de trato Questo social". (Montao: 2002). Assim, as limitaes que existiam no padro anterior de resposta "questo social" alm de no serem resolvidas pela reestruturao neoliberal so, em muitos casos agravadas, seno vejamos: a m distribuio e baixa cobertura dos programas sociais; o carter predominantemente contratualista (excluindo os no contribuintes); a estratificao dos benefcios da poltica social; a ausncia de proteo econmica para o desempregado; enfim, um padro financeiro perverso, insuficiente e regressivo, caracteriza o novo padro neoliberal de poltica social estatal pela primazia de programas assistenciais de carter apenas suplementar, e emergencial. Desta forma, os "servios estatais para pobres" so, na verdade, "pobres servios estatais". Aqueles que tm condio de contrat-Ios na rbita privada tero servios de boa qualidade, quem no puder, receber um tratamento de m qualidade. Uma outra particularidade da "nova questo social" que, embora suas manifestaes estejam afetas s periferias sociais, tambm atingem o conjunto da sociedade. (Montao: 2002: 195). As razes, portanto, que determinam o processo de excluso social na sociedade brasileira tais como: concentrao excessiva da renda; baixos salrios; elevados nveis de desemprego e baixos ndices de crescimento, especialmente daqueles setores que poderiam expandir o emprego, como muito bem lembram os autores do projeto Fome Zero (governo Lula), no so conjunturais. Ao contrrio, so endgenos ao atual padro de crescimento e, assim, resultados inseparveis do modelo econmico vigente. Forma-se dessa maneira, um verdadeiro crculo vicioso, da "questo social", no pas - desemprego crescente, queda do poder

aquisitivo, reduo da oferta de alimentos, mais desemprego, maior queda do poder aquisitivo, maior reduo na oferta de alimentos, etc. Em resumo, pode-se dizer que neste momento especfico que atravessa o pas, emprestar s polticas sociais status de poltica pblica pressupe um novo modelo de desenvolvimento econmico que privilegie o crescimento com distribuio de renda, de modo a ampliar o mercado interno do pas com gerao de empregos, melhoria dos salrios pagos e, mais especificamente, recuperao do poder aquisitivo do salrio mnimo. preciso reorientar as estratgias de desenvolvimento vigente, associando obrigatoriamente crescimento econmico com equidade social, combinando polticas emergenciais com aes estruturais. O enfrentamento da pobreza exige articulao das polticas sociais com a poltica econmica, associando aes globais, encadeadas, contnuas, suficientes e focalizadas nos mais pobres. "Em sentido mais geral, devemos entender focalizao como o direcionamento de recursos e programas para determinados grupos populacionais considerados mais vulnerveis, que exigem atenes especiais no sentido de garantir suas efetivas incluses no acesso riqueza e aos bens e servios socialmente produzido". (Mota: 2000 : 6) Trata-se de uma idia de focalizao respaldada numa concepo progressista/redistributivista que pressupe relao de complementaridade e no de subordinao entre as polticas social e econmica. Uma concepo centrada na responsabilidade social do Estado que requer ampla cobertura, boa qualidade dos servios, estruturas institucionais adequadas, pessoal qualificado e recursos suficiente para garantir a continuidade e a suficincia da cobertura das populaes alvo da interveno. o que se convencionou chamar discriminao positiva, ou seja, tratar desigualmente os desiguais permitindo-Ihes, condies bsicas no patamar dos direitos sociais.

Convm, tambm, destacar a necessidade do reconhecimento do carter multidimensional da excluso sociais, ou seja, preciso encarar, com discernimento, as diferentes formas de manifestao dessa excluso. Assim se poder evitar que polticas setoriais, como muito bem lembram os autores do projeto Fome Zero, adotadas pelo princpio de inverso de prioridades, trabalhem apenas uma das dimenses da excluso, deixando intactas suas outras faces referendando assim o modelo das polticas meramente compensatrias 4. Essa abordagem sugere que, a partir de um diagnstico, se planeje e concentre territorialmente iniciativas que tratem das vrias formas e facetas da excluso. Segundo exemplo citado neste projeto, via de regra, as intervenes em reas de favela tm como eixo central a urbanizao, porm se complementam com a regularizao fundiria e o servio permanente de manuteno. Sob o ngulo econmico, "o programa de complementao de renda, alfabetizao, formao e re-qualificao profissional, estmulo ao associativismo, empreendedorismo e criao de cooperativas, oferta de micro-crdito, iniciativas como o programa de sade da famlia, combate violncia domstica, atendimento ao portador de necessidades especiais, segurana alimentar e atividades culturais, esportivas e de lazer, devero dar conta da dimenso social da vida comunitria" (Projeto Fome Zero: 2002). Ainda segundo este documento, "uma poltica integrada de incluso no pode abrir mo de incorporar dados da subjetividade e imaginrio da populao; de estimular fortemente a participao popular em todas as etapas do processo, indo alm do que poderia ser uma mera prestao de servio, que afinal um dos seus papis, em um movimento pedaggico e emancipatrio da condio humana de todos os agentes comprometidos com a transformao social". (Citado como contribuio do Instituto de Governo e Cidadania do ABC).
"As aes compensatrias relacionam-se diretamente com a legitimao da desigualdade social inerente constituio da sociedade capitalista e apiam-se na possibilidade de humanizar o trato da desigualdade. Carregam uma moral e uma tica conservadoras e tm no voluntarismo poltico e no mercado de consumo o paradigma da sua constituio. Em geral, afastam-se de uma concepo de poltica social como parte do exerccio dos direitos e garantias sociais para mobilizar aes da sociedade civil, em parceira com o Estado, na implementao de programas de corte assistencial" (Mota: 2000: 6).
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 nessa linha de raciocnio que o esquema das propostas do Projeto Fome Zero sugere trs nveis de polticas para enfrentar a questo da fome, principalmente no horizonte temporal de curto e mdio prazo, a saber: POLTICAS ESTRURAIS: Gerao de Emprego e Renda; Previdncia Social Universal; Incentivo Agricultura Familiar; Intensificao de Reforma Agrria e Bolsa Escola e Renda Mnima. POLTICAS ESPECFICAS: Programa Cupom de Alimentao; Doaes de Cestas Bsicas Emergenciais; Manuteno de Estoques de Segurana; Segurana e Qualidade dos Alimentos; Ampliao do PAT; Combate Desnutrio Infantil e Materna; Ampliao da Merenda Escolar e Educao para o Consumo e Educao Alimentar. POLTICAS LOCAIS: reas Rurais: Apoio Agricultura Familiar e Apoio Produo para Autoconsumo. Pequenas e Mdias Cidades: Banco de Alimentos; Parcerias com Varejistas; Modernizao dos Equipamentos de Abastecimento; Novo Relacionamento com Supermercados e Agricultura Urbana. Metrpoles: Restaurantes Populares; Banco de Alimentos; Parcerias com Varejistas; Modernizao dos Equipamentos de Abastecimento e Novo Relacionamento com as Redes de Supermercados. No teor dessas reflexes ainda conveniente proceder algumas consideraes a respeito do chamado terceiro setor. Montao (2002: 197), observa que o crescimento do terceiro setor constitui fenmeno isolado, tampouco simples compensao do afastamento estatal das respostas s seqelas da "questo social". antes um fenmeno integrado, complementar e, tambm, parte do mesmo projeto neoliberal que, por um lado, reduz o papel do Estado na interveno social e por outro, cria uma demanda lucrativa para os servios privados alm de estimular a ao voluntria filantrpica de um terceiro setor supostamente substitutivo da ao estatal. So, portanto, trs formas de interveno social constitutivas de um mesmo projeto. Para esse autor o novo trato "questo social" no contorno neoliberal dual. Por um lado dever atender, com servios de qualidade, a populao com

capacidade de adquirir os servios no mercado, segundo suas possibilidades econmicas. Por outro deve intervir, atravs do Estado ou de entidades filantrpicas, nas necessidades pontuais da populao carente com precrios servios momentneos. Assim, para cobrir as lacunas deixadas na previdncia e nos servio sociais e assistenciais pelo novo Estado "minimizadas" na rea social, parte significativa e importante das respostas "questo social" so privatizadas e transferidas para o mercado (quando lucrativa) e para a sociedade civil ou terceiro setor (quando deficitrias). Dessa forma o novo trato "questo social", significa a coexistncia de trs tipos de resposta nas reflexes de Montao: por um lado a precarizao das polticas sociais e da assistncia estatais, ou seja, sua manuteno, possibilitada "gratuitamente" pelo Estado, em nvel "marginal"; por outro a privatizao da seguridade e das polticas sociais e assistenciais que segue dois caminhos: a) a re-mercantilizao dos servios sociais que transformam-se em mercadorias dirigidas aos "cidados plenamente integrados, o cidado cliente"; b) a re-filantropizao das respostas questo social, onde transfere-se para a rbita da "sociedade civil"a iniciativa de assisti-Ia mediante prticas voluntrias, filantrpicas e caritativas, de ajuda mtua direcionadas a uma populao excluda ou parcialmente integrada, um "quase no-cidado". nesse espao, segundo Montao que surge o terceiro setor, em sua maioria composto por Organizaes No-Governamentais - ONGs, a maioria bancada por recursos pblicos. Nesse terreno ainda existem muitas indefinies e heterogeneidade. Sabemos que existem ONGs dos mais diversos tipos, tamanhos e finalidades. Independente de suas boas intenes, grande parte dessas organizaes vem substituindo o papel do Estado, principalmente naqueles territrios mais empobrecidos e longnquos, de onde o Estado ou se retirou ou simplesmente no existia. Nos anos 90, as ONGs tiveram um crescimento em quantidade e em nmero de membros, inversamente proporcional ao crescimento dos movimentos sociais. Na linguagem de Montao, "da luta (dos movimentos sociais), passa-se

negociao (entre ONG e Estado) ocorrendo uma verdadeira "terceirizao" dos movimentos sociais". Uma outra abordagem interessante aquela despertada por alguns autores que advertem sobre a confusa associao que se faz entre sociedade civil e terceiro setor. Fala-se dessas duas instncias como se pudessem ser entendidas com conceitos equivalentes. Com isso equaliza-se, numa mesma categoria, um conjunto heterclito e contraditrio de setores, no s diverso, mas fundamentalmente antagnico. Afinal de contas no mbito da sociedade civil encontram-se organizaes tanto dos trabalhadores, de "excludos", das chamadas "minorias", da mulher, da criana e do adolescente, do meio ambiente, etc., como tambm organizaes representantes do capital, de instituies religiosas e de grupos que exercem suas mais diversas finalidades. Pensar na sociedade civil como una resulta em erro grosseiro de interpretao histrica. Dessa interpretao ocorre o equvoco de pensar nas outras esfera sociais, no caso o mercado e o Estado como representantes do capital e do poder poltico, ou seja, sujeitos de dominao econmica e poltica. Nessa verso, essencialmente, ideolgica "sataniza-se" tudo o que vem do Estado e "santifica-se" tudo o que provem da sociedade civil. Ao segmentar a realidade social em trs "setores", ao considerar o "primeiro", ou seja, o Estado, como burocrtico, ineficiente, corrupto, radiador dos valores e interesses do capital e no como um campo de lutas e o segundo, o mercado, igualmente na exclusiva dominao capitalista, ignorando as lutas de classes ali desenvolvidas, deriva-se necessariamente numa conceituao ideologizada de um terceiro setor (sociedade civil) como "instncia acima do bem e do mal". Todas essas formas, antes tendenciosas e equivocadas de entender a dinmica social, prejudicam sobremaneira as decises de um efetivo enfrentamento da "questo social" pela via das polticas sociais pblicas.

Para finalizar convm destacar que as lutas so travadas sim por sujeitos, no entre a sociedade civil, o Estado e o mercado, mas por sujeitos individuais (homens e mulheres) e por sujeitos coletivos (grupos e organizaes) em variados sociedade civil, no Estado, na esfera produtiva, no espao do consumo, na vida cotidiana. Radicalmente diferente de tudo isso a mobilizao, como lutas sociais, por direitos sociais. No como resultado da ao do governo mas como mobilizao desencadeadora da ao do governo que pressione o Estado e o Capital a absorverem as reais demandas sociais incorporando-as como funo do Estado. As lutas, portanto, desencadeadas na sociedade civil, no podem ser para substituir ou compensar o que o Estado abandona. No terreno da compreenso das seqelas da "questo social" e da definio das polticas sociais preciso ter claro que, em grandes linhas, o que a curto prazo est em jogo o projeto neoliberal e o antineoliberalismo. O primeiro tem um claro plano de reforma estatal, reestruturao produtiva, combate ao trabalho, globalizao e at reforma cultural. O segundo, ainda debilitado e relativamente confuso, desarticulado e heterogneo, tenta enfrentar as reformas no sentido de preservar algumas conquistas histricas. Importa, por conseguinte, aguar o senso crtico e a capacidade de interpretar a realidade se quizermos, de fato, possibilitar parmetros prticos e teoricamente mais coerentes e consistentes formulao de polticas sociais.

BIBLIOGRAFIA

MONTAO, Carlos - Terceiro Setor e Questo Social - Crtica ao Padro Emergente de Interveno Social. So Paulo: Cortez, 2002. MOTA, Ana Elizabete - "Sobre a Crise da Seguridade Social no Brasil". In ADUFRJ. As duas faces da contra-reforma de FHC. Rio de Janeiro, Cadernos ADUFRJ, n. 4, agosto de 2000. PEREIRA, Potyara A. - Necessidades Humanas - Subsdios Crtica dos Mnimos Sociais. So Paulo: Cortez, 2000. PROPOSTA PARA UMA POLTICA INTEGRADA DE SEGURANA ALIMENTAR E COMBATE FOME - SNTESE (GOVERNO/TRANSIO), 2002. SERRA, Rose M.S. - Crise de Materialidade no Servio Social - Repercusses no Mercado Profissional. So Paulo: Cortez, 2000. RAICHELlS, Raquel- Esfera Pblica e Conselho de Assistncia Social - Caminhos da Construo Democrtica. So Paulo: Cortez, 1998.

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