Cmara Municipal de Porto Alegre Especializao em tica e Direitos Humanos

PROJETO AULAS PBLICAS

DIREITOS HUMANOS E POLTICAS PBLICAS

Jorge Barcellos

Porto Alegre, 23 de agosto de 2013.

Direitos Humanos e Polticas Pblicas

Jorge Barcellos Doutor em Educao pela UFRGS

Introduo Existe uma crtica aos direitos humanos que se inaugura com a obra de Jean Baudrillard, A Transparncia do Mal1, que afirma que os direitos humanos respondem de forma insuficiente a expanso galopante do mal no planeta. Afirma que o discurso dos direitos humanos sempre o discurso do bem, e portanto, um discurso que enfraquece-se medida em que o mal expande-se para toda a parte a anamorfose das formas contemporneas do mal infinita, diz Baudrillard com a certeza de que justamente nos lugares onde no existe lei que impera o principio do mal. Por isso uma escalada dos rgos de defesa dos direitos humanos nos pases onde a barbrie ainda faz parte da vida social, onde populaes emigrantes so vitimas da violncia nos estados de exceo, especialmente o Oriente Mdio, como vemos no trabalho da Anistia Internacional. Baudrillard critica o discurso dos direitos humanos justamente por considera-lo fraco demais, idealizao de nossas relaes humanas, crena iluminista na atrao natural do Bem. Critica at mesmo o direito vida, postulado sagrado no campo dos direitos humanos, pois segundo ele, sua defesa emociona a todos mas nos faz esquecer o direito a morte porque morrer, tanto quanto viver, um destino, uma fatalidade, no um direito. Para Baudrillard h um humor surrealista no direito a tudo que nos cerca: direito ao trabalho, direito de greve, direitos dos animais, etc, frente aos casos paradoxais como os dos condenados a morte nos Estados Unidos que reclamam o direito de serem executados contra todos os esforos dos grupos de direitos humanos que se esforam em seu perdo. que o que faz um homem digno seria, na concepo de Baudrillard, no a via dos direitos humanos, mas o seu contrrio, o direito catstrofe, eis o que faz de voc um homem digno. Se a reivindicao do direito for necessria, a coisa est perdida, diz referindo-se a nossa luta pelo direito a gua e ao ar, que atesta a progressiva extino desses elementos.

So Paulo, Papirus, 1999.

A critica de Baudrillard puro niilismo, quer dizer, ele quer negar a possibilidade de luta pelos direitos humanos. Mas o argumento mais sutil, pois quer nos dizer que os direitos humanos precisam reconhecer que vivem com sua negao, a no existncia de direitos. No concordo com esta viso negativa dos direitos humanos mas a sugesto paradoxal de que em algum lugar a luta pelos direitos humanos deve ter um limite no deve ser desprezada sob o risco de iniciarmos uma cavalgada aos extremos. A idia que serve de ponto de partida a esta conferncia que essa forma absoluta de tratar os direitos humanos como o campo de resoluo de todos os conflitos, de espao ilimitado de nascimento de novos direitos sempre em expanso s pode ser contida quando inserida no processo de formulao de polticas pblicas, de construo coletiva e democrtica. A critica aos direitos humanos necessria: ela nos aponta que os direitos humanos, tanto quanto a ecologia para o filsofo esloveno Slavoj Zizek, podem estar se constituindo em expresso de formas da ideologia, formas de produo do consenso. Por isso voc fica perdido entre o discurso de defesa dos direitos humanos, evidente por si mesmo, expresso em inmeras aes de estado e a realidade que parece sempre negar a possibilidade de realizao desses mesmos direitos. Retornaremos adiante essa idia de evidente por si mesmo. Acredito que a alternativa da criao de condies reais de realizao dos direitos humanos est no campo do seu entendimento enquanto objeto de polticas pblicas. Quer dizer, uma ao de estado organizada e planejada, que resulte numa tomada de deciso e encaminhamento de aes sujeitas a avaliao. Ao combaterem a desigualdade sobre todas as suas formas, a poltica pblica de direitos humanos quer superar o mal, sua violao, no sentido que lhe d a critica de Jean Baudrillard. Quer dizer, entendo que a nica forma de tornar o discurso dos direitos humanos algo forte e real fortalece-lo como poltica pblica. Ele continuar sendo nossa crena na possibilidade de realizao do bem contra o mal, continuar a ter espao para o contraditrio como garantir a algum algo que ele no quer e, principalmente, poder reconhecer seus limites como ideologia, isto , como viso da realidade. Entre o bem e o mal preciso optar, e a opo pelo bem e no pela catstrofe se faz porque o homem um ser social, visando o bem comum. A reivindicao do direitos humanos necessria, no porque podemos salvar os elementos que defendemos de sua avalassadora extino, mas porque no podemos perder a f de que podemos reverter essa situao.

Este texto tem o objetivo de apreserta a minha viso da insero direitos humanos como polticas pblicas a partir do contexto de sua produo. Para isso organizado em trs partes principais. A primeira descreve o discurso dos direitos humanos e sua constituio; a segunda quer analisar as formas da poltica nacional de direitos humanos; a terceira, apresenta trs fases da teoria do ciclo de polticas pblicas necessrio para produzir polticas de direitos humanos e o quarto, propor uma reflexo sobre investigao no campo dos direitos humanos perspectivas para seu futuro. A idia que para constituir polticas pblicas de direitos humanos preciso ter uma viso da natureza e da histria recente dos direitos humanos, mas tambm conhecer como se formulam polticas pblicas num movimento de autoconhecimento, isto , de pesquisa. Quer dizer, quanto mais se produz polticas pblicas de direitos humanos, mais preciso refletir sobre que tipo de polticas estamos construindo, da a valorizao do papel do pesquisador, o analista de polticas pblicas, que continua sendo essencial para observar o sentido das polticas com vistas a construir o novo e o eficaz em direitos humanos.

O discurso dos direitos humanos

Como se apresenta o campo (Bourdieu) dos discursos humanos? Como ele articula atores, temas e perspectivas de atuao? A pergunta relevante para produzir o recorte conceitual necessrio a formulao de polticas pblicas na rea. A organizao Anistia Internacional define o campo dos direitos humanos como os direitos e liberdades a que todos tem direito no importam quem sejam nem aonde vivam 2 Ela inclui a o direito a liberdade, a segurana e a uma vida decente protegidos pela Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, da ONU. A rigor, esta definio preserva as mesmas caractersticas apontadas por Lynn Hunt em seu A inveno dos direitos humanos3 na Declarao de Independncia dos Estados Unidos da Amrica e aps, preservadas na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789: a dos direitos como verdades autoevidentes. A razo da identidade entre as duas ultimas declaraes est no fato de que foi Thomas Jefferson que ajudou a construir ambas, autor que foi o grande
2

Cfm http://anistia.org.br/direitos-humanos/o-que-sao-direitos-humanos. Acessado em 19/08/2013, as 20h57. 3 So Paulo, Cia das Letras, 2009

difusor do principio que inspirou diretamente a Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU: todas elas encarnaram a pretenso de reconhecerem direitos humanos universais. Nenhuma das pocas nas quais foram forjadas estas declaraes estava livre das consequncias das caractersticas de sua poca.Elas foram capazes de imaginar o feito notvel de uma sociedade de iguais a partir de um mundo de excluses: no ficamos surpresos por eles considerarem que as crianas, os insanos, os prisioneiros ou os estrangeiros incapazes ou indignos de plena participao no processo politico, pois pensamos da mesma maneira diz Hunt sem cerimnia.4 Tudo se resume ao paradoxo que pode ser formulado na questo: como podem ser os direitos humanos universais se no so universalmente reconhecidos? Segundo Hunt, para que os direitos sejam humanos eles devem atender a trs condies: serem naturais, e portanto, inerentes ao ser humano; defenderem a igualdade, ou seja, eram os mesmos para todo mundo e serem universais, quer dizer, aplicveis por toda a parte.Acabou sendo mais fcil aceitar a qualidade natural dos direitos humanos do que sua igualdade ou universalidade, diz Hunt sem deixar de reconhecer que as trs qualidades ainda so insuficientes para definir os direitos humanos, que s so completos quando so vistos em sociedade, isto , quando adquirem realidade poltica. Quer dizer, no se trata dos direitos humanos num estado de natureza ou em oposio aos direitos animais, so os direitos humanos vis a vis em relao a outros seres humanos, garantidos num mundo politico secular que requerem uma participao ativa daqueles que os detm5.(grifo meu). Por isso os direitos humanos tornaram-se desde ento um dos fundamentos do discurso das polticas pblicas dos governos. Um governo considerado legtimo quando os direitos humanos fazem parte dos debates das autoridades, dos legisladores e quando a sua infrao objeto de interveno estatal. Mais: os direitos humanos fundam no apenas o debate de polticas pblicas nacionais, mas o debate de polticas de interveno internacional o nico discurso que se coloca acima da soberania nacional, e portanto, da democracia. Retornaremos a este ponto ao final desta exposio.

4 5

Hunt, p.18 Hunt, p. 19.

O Estado e as polticas pblicas A forma pela qual o tema dos direitos humanos se insere na agenda governamental a principal contribuio do estudo das polticas pblicas. A Administrao Pblica, como disciplina e tambm como prtica do espao do poder, o espao de execuo de polticas pblicas do poder Executivo, quer dizer, responsvel pela realizao de polticas definidas nesta rea em todos os nveis. Ela faz isso atravs da organizao possibilitada por sua burocracia governamental, responsvel pela implementao de polticas pblicas (FARAH, 2013: 92) e no caso dos direitos humanos, das reas e setores responsveis pela polticas pblicas nesta rea, as secretarias de direitos humanos de cada nivel (federal, estadual, municipal). Quer dizer, quando voc observa os direitos humanos no campo das polticas pblicas voc observa o arcabouo legal e institucional que fundamenta polticas pblicas. Para Coutinho (2013: 182) Um sem nmero de procedimentos mediados por cdigos, leis, decretos, regulamentos, portarias, circulares e outras espcies de normas diariamente movimentado no dia a dia das polticas pblicas, o que significa que ainda que seja objeto de rgo ou secretaria especifica, o tema dos direitos humanos emerge nos mais diversos campos da administrao pblica: nele os agentes pblicos so solicitados a emitir pareceres e decidir sobre problemas de direitos humanos nas mais diferentes secretarias de estado. Entretanto, o tema no investigado nas demais reas da administrao que dependem do fato de terem estudiosos de direitos humanos em seus quadros ocupando cargos de gestores, administradores de diversas secretarias, quando raramente interagem como estudiosos de direitos humanos, mas como burocratas na funo. Isto minha constatao que h uma relao simultnea proximidade (prtica) e de distanciamento (acadmico) entre o tema da defesa dos direitos humanos, a estrutura administrativa e o campo das politicas pblicas. Entre as causas podem ser apontadas: a recente constituio do campo dos direitos humanos como tema de pesquisa na formao dos diversas reas ligadas a administrao pblica e nos cursos em que a administrao pblica recruta seus trabalhadores; os cursos em que a administrao pblica recruta seus trabalhadores tem pouca preocupao em preparar seus recursos humanos para estruturar, operar e aprimorar polticas de direitos humanos em programas de ao governamental geral.Os cursos de direito, mas tambm de cincias humanas e reas tcnicas seguem presos a referenciais bsicos cuja ausncia de temas transversais como direitos humanos tem-se

revelado malfico para a constituio de polticas pblicas abrangentes; as abordagens de experincias e estudos de casos de polticas pblicas raramente permite uma abordagem interdisciplinar no campo dos direitos humanos, geralmente realizada pelo trabalhador por iniciativa pessoal;os servidores pblicos das diversas secretarias e rgos so levados a terem uma viso fragmentada da ao no campo das polticas pblicas, na ao em uma determinada sub-rea, com prezuizos notveis para a construo coletiva de polticas pblicas.Quer dizer, o principal problema da administrao pblica que seus servidores no so estimulados a envovler-se

naconcepo, gesto ou pesquisa de polticas pblicas em direitos humanos em suas reas. Sequer a discusso sobre os efeitos da produo legal no campo de uma viso abrangente de polticas pblicas de direitos humanos ocorre. Regra geral, direta ou indiretamente, cada rgo a partir de sua esfera de competncia desenvolve de forma isolada, aes que repercutem no campo dos direitos humanos de forma parcial e limitada.Por essa razo, muitos dos conflitos entre rgos da administrao pblica so o resultado de uma viso parcelada de ao poltica especialmente que diga respeito aos direitos humanos. As discusses sobre as competncias em direitos humanos entre os diversos rgos pblicos, a autonomia de rgos pblicos para realizar aes no campo dos direitos humanos, mostram que o debate no interior do servio pblico e as pesquisas acadmicas entre os diversos aspectos das polticas de direitos humanos ainda um trabalho a construir. O debate em torno dos aspectos formais dos agentes pblicos so fundamentais para a formao de uma nova gerao de polticas pblicas embasadas na defesa dos direitos humanos. Quer dizer, o campo dos direitos humanos observado na sua relao com as polticas pblicas, abrange uma extensa gama de normas, processos, leis,com interao do poder legislativo e poder executivo. A substncia das polticas pblicas no campo dos direitos humanos conformada por leis, regulamentos, portarias. Do ponto de vista da teoria do ciclo de polticas pblicas, o campo dos direitos humanos atravessas todas as suas fases: ele identificado como problema de poltica pblica; ele definido na agenda governamental como problema a ser enfrentado por uma poltica; o estado assume propostas de soluo dos problemas de direitos humanos sob diversas perspectivas; o estado implementa aes e avalia resultados de suas polticas. Coutinho (2013:193) assinala que esse exerccio a descoberta de seu funcionamento como uma tecnologia de construo e operao de polticas pblicas. Coutinho descreve o campo

do direito propriamente dito,o que muito til para perceber suas relaes com o campo dos direitos humanos. O autor enumera quatro aspectos centrais . O primeiro sugere tomar o campo dos direitos humanos como objetivo de polticas pblicas. Isso significa que um campo objeto de uma escolha poltica, o campo da poltica define as metas e indica os pontos de chegada. Os direitos humanos delimitam um campo a ser perseguido em termos de ao governamental, programa de ao governamental. Quer dizer, qual oficialmente a politica pblica de direitos humanos e o que ela se aproxima/distancia do conceito de direitos humanos em geral?A concepo geral a que se refere aquela que os direitos humanos so considerados como direitos naturais, quer dizer, aquela concepo herdeira do racionalismo e que foi fortalecida por Norberto Bobbio e Hannah Arendt, o primeiro, abandonando a necessidade de definio e a substituindo pela necessidade de sua efetivao; a segunda, a que coloca os direitos humanos como uma construo histrica. Diz Vannucchi(2013:339) tornamo-nos livre e iguais porque assim decidimos. Pior ainda a ser aplicado tal noo no caso brasileiro, j que a escravido foi hegeonica por mais de 300 anos. Como falar em termos de direitos humanos compreendidos como o espao da liberdade e da igualdade? Nesse sentido, a poltica nacional de direitos humanos, na palavra de seu primeiro ministro, Nilmrio Viana, foi assumida como a continuidade da poltica anterior. Para Vannuchi, o tema dos direitos humanos praticamente inexistia antes do golpe militar. O discurso crtico estava ento as voltas com a questo da reforma agrria, imperlialismo, explorao, mais valia e revoluo nunca direitos humanos, afirma. Quer dizer, foi pr-condio para a emergncia da problemtica dos direitos humanos e de suas polticas pblicas a experincia da ditadura. Foi a violao sistemtica promovida pelo Estado ditatorial, especialmente no tocante aos chamados direitos de primeira gerao liberdade de pensamento, opinio, manifestao, censura, voto, organizao sindical, participao poltica, represso e torturas que brotaria um novo impulso mobilizador e uma nova conscincia duradoura sobre o tema(2013:341).

3.A poltica nacional de direitos humanos

A Era Lula fortaleceu trs pontos importantes das polticas pblicas do perodo FHC: a criao da secretaria de direitos humanos no mbito do ministrio dajustia; a formulao por decreto presidencial do Programa Nacional de Direitos Humanos, de 1996 e 2002; a aprovao da Lei 9.140, que reconhecia a responsabilidade do estado brasileiro pelos crimes do perodo ditatorial e a lei 10.559, que criou a Comisso da Anistia para reparar as vitimas da ditadura. Alm disso, FHC reconheceu em 1998, a competncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos da Organizao dos Estados Americanos (OEA), para examinar e decidir sobre episdios de violao ocorridos no Brasil(2013:342). A continuidade das polticas pblicas entre os dois governos notvel: a Comisso Especial sobre mortos e desparecidos polticos, criada por FHC, comea no governo Lula a percorrer o Brasil em caravanas. Quer dizer, se os direitos humanos nascem como objetivo de governo e espao de criao de politicas pblicas, ele tem carter oficial. Como isso feito? a que entra o segundo aspecto de Coutinho (2013:195). no campo da ideia de que as instituies importam, aos direitos humanos como padro de ao submetido a anlise das estruturas e como influenciam tais polticas.Atributos do desenho institucional de politicas pblicas como seu grau de descentralizao, autonomia e coordenao intersetorial de alguma forma dependem, em sntese, da conscistencia do arcabouo poltico(p.196). o que ocorreu com a evoluo institucional da Secretaria Nacional dos Direitos Humanos, que teve avanos oramentrios, de contigente no organograma, passando seu oramento de 28 milhes em 2003 para 190 milhes em 2012. Seu corpo funcional passou no mesmo perodo de 173 para 400 funcionrios. Possui no seu interior quatro reas bem estruturadas: Criana e Adolescente, Promoo e Defesa dos Direitos Humanos; Gesto; Pessoas com Deficincia.Alm disso, coordena e d suporte a sete rgos colegiados: Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana; Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente; Conselhos dos Direitos da Pessoa com Deficincia; Conselho Nacional Dos Direitos do Idoso; Conselho Nacional de Combate a Discriminao; Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Escravo; Comit Nacional de Preveno e Combate a Tortura; Comisso sobre Mortos e Desaparecidos POliticos e Comit Nacional de Educao em Direitos Humanos. Alm disso, a partir de 2010, o movimento social ligado aos temas da Sade Mental praticamente exigiu a

responsabilizao da secretaria pela campo dos direitos no campo da sade mental, ento sob responsabilidade do ministrio da sade. verdade que, dentre seus conselhos, o Conselho Nacional de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana o mais antigo e o mais conturbado. Nascido duas semanas antes do golpe de 1964, foi manipulado pela ditadura para acobertar os casos de assassinato e desaparecimento politico, revelando a inexistncia de uma poltica de direitos humanos, s retornando a sua funo a partir de 1985, pelas mos do ministro da justia Fernando Lyra. O Conselho esteve presente nas seguintes lutas: contra grupos de extermnio de lideranas de direitos humanos na Paraiba, Pernanbuco; contra violncia no sistema prisional do Espirito Santo e Rondonia; no Rio Grande do Sul em episdios de criminalizao de movimentos de trabalhadores rurais em So Gabriel. Sua ultima atuao foi na ocupao de Pinheirinho, em So Jos dos Campos. A terceira idia, a dos direitos especficos no campo dos direitos humanos significa que as polticas neste campo so fundamentas por meio de uma fragmentao da ao pblica. Isto , a ao em diversos campos dos direitos humanos que torna as polticas pblicas serem mais democrticas. Isto , a mobilizao dos atores potencialmente interessados ou a articulao de agentes ao seu redor assegura participao. a idia de direitos humanos como prxis localizada e legitimadora dos diversos Conselhos integrantes da Secretaria. A Secretaria Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente d suporte ao Coanda, formulando a poltica de proteo dos adolescentes em conflito com a lei; a criao do Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa dos Direitos de Crianas e Adolscenes convivncia Familiar e Comunitria; as campanhas contra explorao sexual de crianas e adolescentes, principalmente no carnaval, o fortalecimento dos Conselhos tutelares; o enfrentamento do trabalho infantil; o combate as politicas de reduo da maioridade penal; Outro campo particular o da defesa das pessoas com deficincia, com a criao de uma Secretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Pessoa com Deficiencia em 2010 , que se seguiu a adeso do pais a conveno da ONU de 2006, a defesa de campanhas em torno da Acessibilidade para eliminar as barreiras fsicas(p.347). A este segue-se a rea de direitos do idoso, que realizou diversas conferncias nacionais, aprovando o Estatuto do Idoso em 2003. O Conselho Nacional de Combate a discriminao, que inicialmente dedicava-se a problemtica do negro e da populao GLBT, passou a

dedica-ser exclusivamente a este ultimo grupo, ficando os temas dos direitos da populao negra a cargo do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial. Mortos e Desaparecidos polticos foram objetos de uma Comisso Espeical, assim como o tema de preveno da tortura e de educao em direitos humanos.. Quer dizer, a politica nacional de direitos humanos uma politica aplicada, quer dizer, no se constitui a partir de um mtodo nem teoria dos direitos humanos, nem sequer com relao as politicas pblicas consideradas como sistema; ela antes constituda pelo incontornvel dimenso emprica das polticas pblicas, quer dizer, ela se constri por dentro dos movimentos sociais, que reinvidicam se de forma diveras: negros, velhos, crianas, LGBT, etc. Dito de outra forma, so as peculiaridades dos diversos grupos a que se referem que configuram administrativa, funcional e politicamente as p1.7 4. A anlise de polticas pblicas 4.1. A definio do problema O que os direitos humanos como um problema pblico? Para Secchi (2011, p. 3334), problema pblico uma discrepncia entre o status quo e uma situao ideal possvel. Um problema a diferena entre o que e aquilo que se gostaria que fosse a realidade pblica. A definio mitigada por Muller e Surel (2002, p. 55), para quem, como todo o fenmeno social aparece de forma catica, difcil precisar os processos de sua emergncia: No existe nada que seja, por natureza, excludo de toda possibilidade de inscrio na agenda pblica, assinalam. Da que

[...] para tornar-se um problema capaz de provocar a interveno de um ator pblico, os fenmenos sociais passam por uma srie de prismas, agindo como tantos processos de seleo, que modificam sua natureza, a audincia, o sentido dos fenmenos percebidos e contribuem para torn-los objetos legtimos da ao pblica. O conjunto destes prismas corresponde a uma fase de problematizao, ao longo da qual um certo nmero de atores percebem uma situao como anormal e vo qualific-la de uma maneira particular, que pode ser suscetvel de chamar a ateno de um ator pblico. (ibidem, p. 55).

Dias e Matos (2012, p. 63-67), analisando na literatura o nmero e as fases ou estgios no campo da anlise do ciclo de polticas pblicas, verificaram que no h um consenso em nenhum caso, variando de trs a quatro etapas bsicas segundo o autor consultado, e nem todas incluem a fase de identificao do problema. O interessante em sua anlise que, dos 13 autores que foram identificados e que trabalham com a proposta do ciclo de polticas pblicas, a fase de identificao do problema est inserida em pelo menos sete abordagens: Fernandes (2008), Frey (2000), Pasquino (2010), Rodrigues (2010), Saraiva (2006), Secchi (2011), Subirats (2008) e Valles (2008), ainda que nem sempre receba essa denominao. Enquanto Rodrigues (2010) usa o termo preparao para referir-se a problema, Valles (2008) prefere o termo iniciao. Dias e Matos (2012), entretanto, no enfatizam a contribuio de Kingdon (2003), preferindo sua leitura atravs de Capella (2007). Voltarei a Kingdon ao final, porque ele estudou a emergncia de problemas e a colocao da agenda pblica e governamental com um amplo estudo sobre a esfera legislativa. Muller e Surel (2002, p. 55) assinalam que a percepo do problema est ligada busca que os atores fazem das causas possveis da situao vivida como problemtica. Nesse sentido, os vereadores, como atores pblicos, so colocados diante de um fenmeno e buscam as razes que levaram a um problema. Segundo os autores, a relao de causalidade pode ser de trs tipos: 1) causalidade mltipla e simultnea, em que h conjuno de vrios fatores para produzir um problema; 2) causalidade sequencial, em que uma srie de fatores, em sequncia, chega a produzir um problema; e 3) causalidade intrincada, em que a relao entre dois ou mais fatores origina o problema. Estes so tipos ideais, nos quais a maior parte dos fenmenos sociais que vo ser percebidos como problemticos resultam, assim para os atores, de lgicas simultneas (ibidem, p. 56). Seguindo os autores, entendo que a exposio de motivos dos projetos de lei a busca do sentido que fazem os vereadores para explicar uma realidade catica e propor-lhe uma soluo. A exposio de motivos seleciona dados, faz uma simplificao dos componentes do problema, a partir das grades de leitura (ibidem, p. 58) dos vereadores. por essa razo que a profisso de origem importante: o fato de um vereador ser professor ou mdico influencia a grade de leitura na elaborao de um projeto de lei, mas no exclusivamente, da a necessidade de uma tipologia.

Outros autores como Fernandes (2008), Frey (2000) e Secchi (2011) auxiliam no entendimento do nascimento dos problemas pblicos. Para Fernandes (2008), os problemas pblicos no so evidentes por si mesmos e, para que eles possam fazer parte de uma agenda, es necesario que se produzcan determinadas condiciones, que no siempre se alcanzan (s/p). Quer dizer, nem sempre basta seu grau de gravidade para que um problema pblico se transforme em tema de agenda e deciso pblica. o caso do exemplo citado pelo autor: o problema da baixa natalidade da populao espanhola, a mais baixa da Europa, fato que no foi suficiente para faz-lo uma das prioridades governamentais. Na concepo de Fernandes (ibidem), as fases do nascimento do problema e sua inscrio na agenda so muito prximas: En la agenda pblica se inscriben los problemas que han alcanzado una atencin seria y activa por parte del gobierno como posibles asuntos de poltica pblica. La agenda no es un documento formal de tipo programtico, ni presupone la existencia de una jerarqua en los problemas, como tampoco asegura que a la inclusin de un problema se suceda de forma inevitable una decisin o que este permanezca largo tiempo en ella, ya que el propio dinamismo de la vida poltica tiene como consecuencia la entrada de unos temas y la salida de otros, como hecho natural. Que un problema consiga alcanzar el grado superior que consiste en su inscripcin en la agenda pblica significa que ha conseguido superar a guardianes de la agenda pblica, que como los grupos de inters, los mismos gobiernos, las burocracias y los partidos polticos, trabajan para que unos temas alcancen la agenda y otros no. (FERNANDES, 2008, s/p).

4.2. A formulao da agenda

Fernandes (ibidem) aponta algumas caractersticas que fazem com que um problema tenha condies de ser inscrito em uma agenda. So eles:

- Ha alcanzado proporciones de crisis - Ha adquirido una cierta particularidad

- Tiene aspectos emotivos. - Parece tener amplio impacto. - Toca asuntos vinculados al poder y la legitimidad, de alto contenido simblico. - Es un tema de moda. (ibidem, s/p).

Para Frey (2000, p. 213-214), a avaliao das contribuies para a escolha de certas estratgias para a soluo de determinados problemas especficos revela as foras cruciais no processo decisrio. o que ocorre quanto tomamos as polticas educacionais como campos especficos de anlise: o objeto da policy analysis no se refere apenas ao contedo das leis, mas tambm envolve a inter-relao entre as instituies, processo poltico e os contedos de poltica. Para Secchi (2011) so trs as dimenses na identificao de um problema pblico: a primeira a percepo do problema, que existe na cabea das pessoas, conceito subjetivo porque refere-se a percepo de muitos atores envolvidos; a segunda a definio do problema, que envolve a definio de seus elementos. Neste ponto, precisamente, so criados os norteadores para as definies das causas e solues, obstculos e avaliaes portanto o momento poltico crucial do processo de elaborao de polticas pblicas. Finalmente, a avaliao, significa a viso da possibilidade de resoluo de um problema pblico. Secchi, no entanto, faz uma advertncia, a de que nem sempre polticas pblicas solucionam problemas: s vezes, elas apenas mitigam o problema ou diminuem suas consequncias negativas. Dos autores assinalados por Dias e Matos (2012), John W. Kingdon merece ateno especial. Professor da Universidade de Michigan, autor de Agendas, Alternatives, and Public Policies e de Congressmens Voting Decisions. A primeira obra um clssico sobre a origem dos problemas polticos. Em dez captulos, Kingdon disseca desde as formas pelas quais emergem os problemas polticos at os participantes no interior do governo, e apresenta conceitos como janela poltica, garbage cans, entre outros. Elaborado atravs de entrevistas com pessoas em torno do governo federal, de estudos governamentais, estudos de caso, perguntando-se como os assuntos chamaram a ateno das autoridades, quer dizer, colocando a emergncia do problema em primeiro lugar, em vez de apenas analisar como as polticas so decididas.

A segunda obra Congressmens Voting Decisions mais especfica. Kingdon explica por que e como os congressistas votam da maneira que votam. Ele divide sua explicao em duas partes. Na primeira, descreve o papel dos atores eleitores, parlamentares do mesmo partido, grupos de interesse e como influenciam as decises dos congressistas; na segunda parte, descreve os aspectos gerais da tomada de deciso, como o fluxo de informaes, a deciso real, o processo de tomada, o papel da preferncia ideolgica e poltica etc. No que diz respeito ao papel de ator, Kingdon acha que os congressistas do mesmo partido tm a maior influncia sobre a tomada de deciso, seguidos de perto pelo eleitorado. Os parlamentares tendem a apoiar suas decises nas opinies de um companheiro especialista em uma rea poltica especfica, pois tem mais experincia sobre estas questes, o que diminui os custos de informao e torna o processo decisrio mais simplificado. Alm disso, o parlamentar dependente de seu apoio eleitoral, e por essa razo se sente inclinado a propor projetos e decidir por aqueles temas que atendam aos desejos do eleitorado. Se suas decises divergem das de seus eleitores, o parlamentar tem de dar explicaes o que os vereadores na Cmara Municipal fazem atravs de declarao de voto. Kingdon discute ainda outros atores que tambm tm influncia, como lideranas de partidos e grupos de interesse, ainda que, no caso americano, sua influncia seja menor. Segundo o autor, a influncia dos grupos de interesse s aumenta se estiverem diretamente ligados ao seu crculo eleitoral. A mesma regra vale para a relao do parlamento com o Poder Executivo: os parlamentares s atenderiam o veto do Executivo se este estiver diretamente ligado ao eleitorado. Os meios de comunicao tambm so includos entre os atores que, de forma indireta, moldam a agenda de questes discutidas no Congresso. Para Kingdon, os parlamentares so defrontados com muitas decises e pouco tempo para analis-las e, por essa razo, buscam estratgias para simplificar a apropriao de informaes, a fim de facilitar suas decises.

4.3. A tomada de deciso Com relao ao processo de tomada de deciso, o autor d ateno aos aspectos decisrios e pr-decisrios que incluem tambm a forma como o consenso sobre um problema produzido. O problema quando h controvrsias na tomada de deciso. Elas exigem que o parlamentar avalie como elas afetam suas foras de campo

pessoais, lideranas do partido etc. Se no altera, vota com o consenso; se h conflito, ele avalia seus prprios objetivos, que passam por um limiar crtico de importncia, que vai da influncia em sua reeleio, no caso, sua influncia em Washington afinal, trata-se de um estudo sobre o parlamento americano, e, claro, de promoo de uma boa poltica pblica. As duas obras tm uma relao fundamental, aqui. definio de problema como uma das trs dinmicas de processos de formao de agendas e alternativas junto com a das polticas pblicas e a da poltica propriamente dita , Kingdon denomina processo de reconhecimento de problemas. O autor pergunta-se por que motivo alguns problemas recebem mais ateno do que outros (2006, p. 227) e encontra como resposta que quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las (ibidem). Nessa linha, as situaes so definidas como problemas de vrias maneiras. Aqui, a anlise das exposies de motivos indica porque determinado vereador acredita que exista um problema e a justificativa que d para fazer algo para mud-lo. O reconhecimento de problemas um passo crtico para o estabelecimento de agendas (ibidem, p. 228), diz Kingdon. Entre as formas de expressar o agendamento, a elaborao de um projeto de lei constitui, entre as vrias alternativas, aquela que corresponde mais estreitamente funo legislativa . Em Perspectivas tericas sobre o processo de formulao de polticas pblicas, Ana Claudia N. Capella retoma os argumentos de John Kingdon em Agendas, alternatives, and public policies:

Kingdon considera as polticas pblicas como um conjunto formado por quatro processos: o estabelecimento de uma agenda de polticas pblicas; a considerao das alternativas para a formulao e polticas pblicas, a partir das quais as escolhas sero realizadas; a escolha dominante entre o conjunto de alternativas disponveis e, finalmente, a implementao da deciso. (CAPELLA, 2007, p. 25).

As duas etapas iniciais que incluem o estabelecimento da agenda (agenda setting) e a formulao de alternativas (policy formulation) so chamadas de estgios prdecisrios. A agenda governamental para Kingdon, esclarece Capella, definida como

o conjunto de assuntos sobre os quais o governo e as pessoas ligadas a ele concentram ateno num determinado momento (ibidem, p. 26). No basta chamar a ateno do governo agenda governamental , preciso que o problema faa parte da agenda decisional o campo de problemas sobre os quais os governantes decidem agir. Isso s ocorre quando se tem um projeto de lei. A razo que ele instrumento que permite transformar um programa ou item de um programa de governo em ao legislativa, quer dizer, em algo que cabe ao Legislativo decidir. O projeto de lei , portanto, a apresentao de uma soluo, e corresponde, no modelo apresentado por Kingdon, convergncia do fluxo de problemas (problems), solues (policies) e poltica (politics), simultaneamente. Quer dizer, quando o vereador Mrcio Bins Ely, por exemplo, prope o Estatuto da Juventude, ele est reconhecendo um problema (que direitos tem a juventude), propondo uma soluo (criar um estatuto) e fazendo uma poltica (colocando em discusso no plenrio). No modelo de Kingdon, polticos convivem com questes e problemas Capella assinala que Kingdon v trs mecanismos principais que levam um problema a tornar-se objeto do processo decisrio. O primeiro a existncia de indicadores, quer dizer, o uso de dados, sejam eles estatsticos ou provenientes de estudos ou pesquisas, aponta para uma questo: ela pode ser vista como problemtica pelos formuladores de polticas (2007, p. 27). Capella alerta que a existncia de indicadores no determinante, mas influi no processo. O segundo grupo corresponde a eventos, crises e smbolos, que chamam a ateno do legislador num determinado momento. O terceiro fluxo consiste no feedback sobre programas em desenvolvimento. Para Kingdon (2003), os problemas envolvem a percepo, o modo como so vistos e interpretados, da que o processo de agenda setting altamente competitivo, envolvendo as diversas formas como cada vereador interpreta e d solues aos problemas, o que muito importante. O segundo fluxo denominado por Kingdon de fluxo de alternativas (policy alternatives). independente do primeiro, porque nem sempre os problemas surgem acompanhados de suas solues. Ao contrrio, As pessoas no necessariamente resolvem problemas. [...] Em vez disso, elas geralmente criam solues e, ento, procuram problemas para os quais possam apresentar suas solues (KINGDON, 2003 apud CAPELLA, 2007, p. 27). Nesse fluxo, algumas ideias sobrevivem, outras no.

Sobrevivem as ideias que se mostram viveis do ponto de vista tcnico, as que tm custos tolerveis e aquelas que representam valores compartilhados, aceitos pela comunidade e pelos polticos. que eles representam o modo como intervm, na expresso de Kingdon, as comunidades geradoras de alternativas (policy communities), compostas por especialistas, assessores parlamentares, que compartilham uma preocupao em relao a uma rea. A lei aprovada a tomada de deciso propriamente dita do ciclo de polticas pblicas. Conforme Secchi (2011, p. 40), a tomada de deciso a etapa que sucede a formulao de alternativas de soluo. [...] representa o momento em que os interesses dos atores so equacionados e as intenes (objetivos e mtodos) de enfrentamento de um problema pblico so explicitadas. Aqui, a anlise da tomada de deciso no se restringe ao resultado da lei, seu contedo final; engloba tambm a retomada dos sentidos da construo da lei ao longo do processo. Em outras palavras, a reconstruo da experincia legislativa que levou aprovao de uma lei definida a partir da proposio inicial de cada vereador. A tomada de deciso, claro, implica resultados o que foi e no foi aprovado, quer dizer, o perfil da deciso tomada e sua anlise mas tambm envolve interpretar o significado do que foi aprovado. Quer dizer, tentarei analisar os motivos pelos quais determinados conjuntos de projetos de lei so aprovados de determinadas formas6. Fao essa meno porque o que pe em funcionamento o jogo poltico com seus avanos e recuos, as tomadas de posio no uso dos recursos at a tomada de deciso, resultado final de uma experincia de confronto determinada pela tramitao legislativa. A tomada de deciso , portanto, consequncia do jogo poltico por meio do qual se manifestam os atores, em que estratgias e argumentos a favor e contra so formulados, modificaes no texto original dos autores so feitas processo de emendamento e novas alternativas so lanadas os substitutivos. Se um projeto de lei consegue atravessar esse processo, ele ser aprovado. Caso contrrio, ser arquivado. Quer dizer, se a abordagem do ciclo de polticas pblicas permite observar e reconstruir esse processo em suas etapas, a noo de jogo poltico permite entender seu movimento. Conforme Dias e Matos (2012), muitos autores consideram a tomada de deciso como etapa final da fase de elaborao de polticas pblicas, que inclui desde a

Devo essa nfase particular ao parecer do Prof. Dr. Gustavo Grohmann, por ocasio de minha defesa de proposta de tese, pelo qual sou grato.

formulao ou elaborao de alternativas at a tomada de deciso propriamente dita. Fernandez (2008), Frey (2000), Heidemann (2010), Secchi (2010) e Sebrae MG (2008) denominam essa fase como deciso, enquanto que Kingdon (2003) e Pasquino preferem cham-la de escolha. Por sua vez, Subirats (2008), Anderson (2003) e Rodrigues (2010) no especificam essa fase como etapa isolada da elaborao de polticas pblicas, preferindo, como no caso deste ltimo, inclu-la na chamada fase de formulao, na qual o governo traduz a questo que entrou na agenda pblica em poltica (RODRIGUES, 2012, p. 50), o que significa que a distncia entre o diagnstico de um problema e o desenvolvimento de alternativas muito prxima. Dos autores indicados por Dias e Matos (2012), destaco dois em funo dos sentidos que atribuem ao papel da deciso e das escolhas de polticas pblicas. Frey define as condies que caracterizam o processo de deciso e Kingdon desenvolve uma definio de agenda especializada que til para enquadrar o campo da legislao educacional. Na minha viso, ambos permitem introduzir o campo da abordagem cognitiva em polticas pblicas. Vejamos o que aponta o primeiro autor, Frey (2000, p. 227): Na fase de elaborao de programas e de deciso, preciso escolher a mais apropriada entre as vrias alternativas de ao. Normalmente precedem ao ato de deciso propriamente dito processos de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na poltica e na administrao. Em geral, a instncia de deciso responsvel decide sobre um programa de compromisso negociado j antecipadamente entre os atores polticos mais relevantes. Decises verdadeiras, isto , escolhas entre vrias alternativas de ao, so raras excees nesta fase do ciclo poltico. O interessante na abordagem de Frey que esse processo comporta formas de aprendizagem poltica e administrativa para seus atores e, por essa razo, possvel exercer certo controle de impacto sobre o processo, permitindo adaptaes e reformulaes da poltica. Kingdon (2003 apud CAPELLA, 2006), em sua obra Agendas, alternatives, and public policies, um dos autores que melhor desenvolveu o conceito de tomada de deciso. Para ele, o conceito equivalente a uma escolha, isto , no processo de construo de polticas pblicas comumente se apresenta um repertrio de escolhas e alternativas, e a deciso representa a escolha dominante. Com sua abordagem denominada modelo de mltiplos fluxos, o autor preocupa-se com o que chama de

estgios pr-decisrios, ou seja, a formulao da agenda (agenda setting) e a formulao de alternativas para a formulao de polticas (policy formulation). Transpondo para o objeto desta tese: enquanto que a exposio de motivos dos projetos de lei constitui a etapa da agenda setting, porque transforma um problema pblico em problema poltico, o projeto de lei propriamente dito apresentado pelo vereador corresponde etapa inicial da policy formulation. Ou, pelo menos, a primeira alternativa na formulao de uma poltica. Eventualmente, ela prevalece, mas o que a anlise dos projetos de lei mostra que, na tramitao dos projetos, outras propostas gerais (substitutivos) ou parciais (emendas) emergem, encarnando alternativas prprias. Elas sero aqui concebidas como parte de um processo de tomada de deciso. Para Kingdon, a grande complexidade da agenda governamental o que leva ao nascimento, no seu interior, de outra agenda, a agenda decisional, subconjunto de questes prontas para uma deciso ativa dos formuladores de polticas (CAPELLA, 2006, p. 26). Seguindo as ideias de Kingdon acerca da natureza setorial da formulao de polticas pblicas, pode-se dizer que a educao a realizao de uma agenda especializada. Quer dizer, o Legislativo possui inmeros temas de trabalho sade, transporte, educao , e cada um constitui uma agenda especializada. Essa pode ser uma das bases que justifica estudos setoriais no Legislativo, ou seja, que possam ser feitos recortes temticos para fins de estudo. Sobre a origem da concepo de Kingdon, assinala Capella (2006 p. 27-28): A gerao de alternativas e solues explicada pelo modelo de multiple streams em analogia ao processo biolgico de seleo natural. Da mesma forma como molculas flutuam no que os bilogos chamam de caldo primitivo, o autor entende que as ideias a respeito de solues so geradas em comunidades (policy communities) e flutuam em um caldo primitivo de polticas (policy primeval soup). Neste caldo, algumas ideias sobrevivem intactas, outras confrontam-se e combinam-se em novas propostas, outras ainda so descartadas. Nesse processo competitivo de seleo, as ideias que se mostram viveis do ponto de vista tcnico e as que tm custos tolerveis geralmente sobrevivem, assim como aquelas que representam valores compartilhados contam com a aceitao do pblico em geral e com a receptividade dos formuladores de polticas. Essa analogia til para uma viso geral do processo de tramitao de proposies legislativas. Se o processo de emendamento corresponde agenda decisional, se h um

conjunto de questes que os vereadores precisam decidir pelo voto, se uma emenda restringe ou amplia determinado artigo, se um substitutivo mais importante para uma agenda do que o projeto original etc., o que temos diante de ns em conjunto uma espcie de caldo primitivo de ideias, do qual algumas sobrevivem e so aceitas pelos vereadores. esse o caldo primitivo de polticas, processo que se reproduz em todos os temas, da habitao sade, passando pelo meio ambiente. Por isso, faz sentido, quando se trata de processos de educao como aqueles aqui analisados, trat-los como uma agenda especializada. E mais, se o projeto original, com suas emendas e substitutivos, constitui o caldo primitivo de que fala o autor, ele indissocivel das policy communities, dos grupos que atuam na elaborao de cada nova pea do processo. Essa a razo pela qual a anlise dos projetos no pode se dissociar de uma anlise dos atores envolvidos da procuradoria presidncia, passando pelas comisses permanentes, s para falar dos atores diretos. Nessa anlise, o que se v a construo coletiva de alternativas e/ou obstaculizaes aos projetos de lei. Para Dias e Matos (2012), a tomada de deciso a terceira etapa do processo de elaborao de polticas pblicas. Do ponto de vista do ciclo de polticas, contudo, mesmo a lei aprovada, nada garante que ser implementada pelo Poder Executivo. Por isso, a abordagem do ciclo de polticas envolve ainda as fases de implementao e avaliao de polticas, que aqui no sero consideradas. O que considero importante no esquema terico dos autores, para esta tese, que o estudo de solues parte integrante da construo de alianas e a tomada de deciso o acordo que d legitimidade poltica adotada. No toa que, no interior do Poder Legislativo, representantes do Poder Executivo (bancada aliada) se fazem presentes, aprovando ou obstaculizando, como parte do governo, muitos dos projetos de lei. Quando h aprovao, tal fato refora a ideia de legitimidade governamental das propostas.

5.A pesquisa em polticas pblicas de direitos humanos Acredito que a melhor fonte de pesquisa para polticas pblicas no campo dos direitos humanos encontra-se nas Cmaras Municipais. Na Cmara Municipal de Porto Alegre encontra-se um banco de projetos de lei no Setor de Protocolo e Arquivo da Cmara Municipal que podem ser acessados por meio do uso de palavras-chave junto ao

Sistema de Protocolo, software que localiza por assunto os processos da Cmara. Um dos problemas que faz parte do processo de cadastramento o registro de forma intuitiva, pelos funcionrios da seo. Assim, possvel voc no encontrar atravs das palavras chaves projetos de lei de seu interesse. H por exemplo, inmeros projetos de lei que beneficiavam crianas e adolescentes de maneira geral como o projeto de lei que institui a figura do Amigo da Criana e do Adolescente. Exemplos como esse foram muitos, porque no Legislativo houve, sempre h, inmeras campanhas que visam ao beneficio de crianas e adolescentes. Desde 2005, os projetos de lei da Cmara Municipal de Porto Alegre e suas principais peas j se encontram disponveis na internet . Acessando o link Processos On-Line, o pesquisador tem acesso aos projetos em tramitao e aos aprovados desde o ano de 2005, mas no tem acesso aos arquivados e nem s demais peas internas. O site fornece, entretanto, informaes importantes, como pareceres da procuradoria e emendas, alm do corpo do projeto de lei e sua justificativa. Mas o que exatamente um processo? Os processos legislativos so fontes inesgotveis de informaes para o pesquisador, pois so textos escritos . Ainda que sejam construdos para terem uma forma definida, constatamos que, ao longo da tramitao de uma proposio, uma srie de novas informaes lhe confere significao renovada. Nem sempre os processos foram assim, j foram manuscritos pelos funcionrios pblicos responsveis pela sua conduo e convivem com textos datilografados e registros provenientes da informatizao . Como pea construda de forma artesanal, sua forma antecede seu contedo. Em sua capa, as principais informaes de sua natureza: autor, nmero de PLL, nmero de processo, o tipo de projeto que , quando foi apregoado em expediente, as datas em que cumpriu pauta e/ou substitutivo, quando houver, e a redao final. Um carimbo de aprovado com data distingue os projetos que foram eficazes em sua tramitao dos que foram arquivados. Sua primeira parte composta pela exposio de motivos e o texto do projeto de lei. A exposio de motivos apresenta aos pares o tema do projeto de lei e justifica-o, enquanto que o projeto de lei propriamente dito que est aberto discusso e produo de emendas, incluindo-se substitutivo. Depois das tramitaes entre setores, introduzida a segunda pea fundamental: o parecer da procuradoria. No incomum que o procurador instrua o processo das peas que, acredita, esclaream e tornam

evidente sua posio, como cpias de legislao afim, ou, at mesmo, leis aprovadas na Casa anteriormente e que justificam sua retirada de tramitao. A terceira pea fundamental so os pareceres de comisses . Uma a uma, numa tramitao extensa, so acrescentados os pareceres que determinam o destino da proposio, se aprovada ou rejeitada. Eventualmente, um parecer rejeitado substitudo. Outras vezes, por ser um processo extenso, ele arquivado por no dar tempo de lev-lo pauta. Requerimentos de seu autor so acrescentados sucessivamente, seja para retirar de tramitao, seja para incluir na Ordem do Dia. Se aprovado, uma correspondncia feita ao prefeito, comunicando a redao final do projeto aprovado, com as respectivas exposies de motivos e pareceres, para sano. O trmino se d pela anexao da lei sancionada pelo prefeito. H elementos comuns: pareceres, tanto da procuradoria quanto das comisses, apresentam relativa uniformidade, resultante da repetio infindvel de iniciativas semelhantes. Por outro lado, no campo dos pareceres h uma materialidade que tpica do aparelho legislativo e dos seus diferentes atores. A produo de uma lei no um processo linear e os autos exprimem a materializao do processo legislativo, como acontecimento vivido no interior da Cmara Municipal. Os autos de um processo narram as batalhas que se instauram entre os vereadores para aprovar ou rejeitar as propostas de lei. O processo o elemento dinmico da relao do exerccio da vereana, com expectativas do eleitor. Diz Fausto (1984, p. 21) : Como observou Mariza Correa, processo , de certo modo, uma inveno, uma obra de fico social. Reproduzindo suas palavras, no momento em que os atos se transformam em autos, os fatos em verses, o concreto perde quase toda a sua importncia e o debate se d entre os atores jurdicos, cada um deles usando a parte do real que melhor reforce o seu ponto de vista. A trajetria do processo legislativo no se constri arbitrariamente, mas segundo uma lgica ordenadora da instituio e determinada em seu regimento interno. Tais normas asseguram que um projeto de lei ter todos os ingredientes que o fazem ter valor legal, de que est em conformidade com os procedimentos legislativos. Se a redao da lei no segue esses princpios, o comportamento desviante evidenciado nos pareceres ao longo do processo. Um projeto que no atende s caractersticas do projeto legislativo rejeitado. Para isso, o processo se corporifica atravs de falas das

comisses, mas no apenas delas, tambm do procurador, dos documentos anexados no processo com fins de justificao. No jogo de foras que levar um projeto at sua aprovao, aliados revelam-se, posies representadas na cmara pelo Executivo se manifestam, pareceres podem ser rejeitados para que outros assumam seu lugar. O que negociado ao longo do processo a voz do seu autor. A criao de emendas, substitutivos, o dilogo que entre si fazem os vereadores no corpo do projeto tm como efeito um progressivo apagamento, pois se trata de uma lei do Poder Legislativo que est a ser construda. Ponto paradoxal, j que o autor do projeto que elabora sua justificativa. Uma emenda introduz um novo personagem que disputa com seu autor a importncia da autoria do projeto; outro vereador pode mesmo substituir o projeto na ntegra, da o termo substitutivo, como se assumisse, a partir da, a autoria do projeto. A fala de cada vereador cerceada a cada novo parecer quando contrrio ou confirmada quando pela aprovao. O processo s vinga se for uma fala construda de modo conveniente. Da as inmeras formas pelas quais o texto escrito enfrenta o limite das atribuies do Poder Legislativo . O leitor deve estar se perguntando: que lugar tem essa abordagem nos estudos legislativos? Basta que a pesquisa acadmica explore novas fontes a produo legislativa municipal para que o problema de como so construdas as polticas pblicas se atualize. Propor aqui a utilizao dos processos legislativos como fontes de estudo para polticas pblicas leva ao problema, bvio, de que difcil, talvez impossvel, descobrir o que realmente se passou entre a formulao de um projeto de lei e sua promulgao. Existem tanto dvidas quanto certezas nesse contexto, mas, ainda sim, mesmo com ceticismo, h certezas. Como o leitor ter oportunidade de ver, esta tese feita da reconstruo da trajetria de dezenas de projetos de lei de educao, sendo que os projetos em si so a fonte principal para a recuperao do modo como o Legislativo constri polticas pblicas de educao. O fundamental em cada projeto de lei seja ele levado a termo, aprovado, ou simplesmente fadado ao fracasso, arquivado no descobrir o que realmente se passou, apesar disso ser possvel de alguma forma, mas tentar compreender como, no interior do processo legislativo, se produz, se justifica e se explica a construo das leis da educao. Secchi assinala o ano de 1951 como o marco de estabelecimento da rea disciplinar de estudos de polticas pblicas, campo de conhecimento multidisciplinar e orientado

para a resoluo de problemas pblicos concretos (2010, p. XIII). O autor enumera em sua obra teorias que fundamentam a explicao no campo das polticas pblicas. Uma das abordagens a do ciclo de polticas pblicas (policy cycle). Como define Secchi, esse ciclo nada mais do que um esquema de visualizao e interpretao que organiza a vida de uma poltica pblica de forma sequencial. As fases iniciais so: 1) identificao do problema; 2) formao da agenda; 3) formulao de alternativas; e 4) tomada de deciso. As fases posteriores so: 5) implementao; 6) avaliao; e 7) extino. Deste ciclo, minha pesquisa compreende a atuao do Poder Legislativo nas quatro fases iniciais, embora o Legislativo possa se envolver tambm nas demais fases O que a pesquisa dos projetos de lei de politicas pblicas de direitos humanos podem evidenciar que ao longo da sua tramitao muitas vises so produzidas, avanos e recuos na tramitao do projeto podem ser constatados, e h significaes que se fazem presentes todo o tempo. Essas atribuies de significados devem ser buscadas nas relaes que se colocam e se repetem no percurso de cada proposio, pois o que est em jogo a verdade expressa nos textos e no modo como o legislador constri polticas educacionais, produtos de tenses e verses conflitantes registradas na conduo que leva aprovao e/ou rejeio de uma lei. O que faz o tecido da produo de uma lei justamente a anlise do contexto da produo de cada processo. Em suma, ler processos legislativos no partir em busca do que se passou, mas lanar um olhar atento repetio, s formas de interveno na construo das leis, aos aspectos que ficam mal escondidos, s contradies ou s ambiguidades que aparecem na arena legislativa.

Para concluir

A abordagem do ciclo de polticas pblicas auxilia a compreenso e o estabelecimento de uma nova perspectiva para a criao de direitos humanos. Se a teoria

do ciclo til aos direitos humanos porque a Cincia Poltica, Antropologia e Sociologia so cincias auxiliares: Michel Foucault em seu estudo A verdade e as formas jurdicas j tinha mostrado importncia de buscar na histria do prprio direito, em sua prtica, exerce exerce poder, um saber-poder. Uma perspectiva original de abordagem do tema foi proposta pelo filsofo esloveno Slavoj Zizek, que abordou o tema dos direitos humanos em diversas obras. Em La suspensin poltica de la tica(FCE, 2005), o autor critica certa poltica humanitria de direitos humanos que se faz como ideologia do intervencionismo militar. Humanitarismo que despolitiza sem dvida, a pergunta : que tipo de politizao posta em marcha por aqueles que intervem a favor dos direitos humanos contra os poderes a que se opem? No caso do ataque americano a Saddam Hussein, Zizek v que haviam interesses poltcoeconmicos (o petrleo) que levavam a terminar com o sofrimento do povo iraquiano. O problema para Zizek que a doutrina dos direitos humanos terminou por sustentar uma interveno baseada na incluso do pas na economia de mercado global. Ou seja, foi incapaz de colaborar para a construo de um projeto coletivo propriamente iraquiano de transformao sociopolitica. No foi o mesmo que aconteceu com a Comisso de Direitos Humanos durante a Ditadura Militar, o que prova que at sob as melhores intenes, o campo dos direitos humanos alvo privilegiado de manipulaes. Zizek retornou ao tema em Sobre la violncia (Paids, 2009), descrevendo as conseqncias de duas situaes limites para a experincia dos direitos humanos. A primeira, relativa ao modo de tratamento dados aos negros pela poltica de Nova Orlens logo aps o furao Katrina e a segunda, a proposta de construo de um muro na costa africana do Rif, pequeno territrio espanhol numa rea enclave entre Espanha e Marrocos. As imagens apresentadas uma complexa estrutura com a ltima tecnologia tinham uma estranha semelhana com o Muro de Berlim, s que com a funo oposta. Este muro estava destinado a impedir as pessoas de entrar, no de sair . Mas em sua obra Os direitos humanos e o nosso descontentamento (Edies Pedago, 2008) que Zizek apresenta sua critica ao modo como tem sido reelaborada a noo de Direitos Humanos nos tempos da guerra humanitria. Para Zizek, de forma paradoxal, s interessa a noo de direitos humanos tal qual propalado pela herana crist repleta de humanitarismo, ao contrrio da atual, ateu e materialista onde cada parte tem seu lugar. No o que se v na emergncia de uma poltica de direitos humanos setorizada,

compartimentalizada, com atores em defesa de seus direitos singulares contra a idia de um universal no campo dos direitos humanos? No caso dos ataques a Bsnia, a critica feita por Zizek ao mau uso da noo de direitos humanos advm do fato de que a retrica de proteo termina por reduzir as vtimas a uma impotncia que lhes retira a capacidade de agir. Pior, uma ideologia que apregoa que no so capazes de fazer a sua prpria histria, da qual seriam meros figurantes.No o mesmo que ocorre nos protestos de junho, no qual o emprego da violncia em nome da proteo do espao pblico retira t oda a capacidade de agir dos movimentos sociais? Zizek faz coro com Jacques Rancire, para quem os homens e lugares polticos nunca se tornam meramente vazios. O vazio dado por algum ou algo Se aquele que sofre uma represso desumana incapaz de decretar os direitos humanos que so seu ltimo recurso, ento algum tem que herdar seus direitos para decret-los em outro lugar. Isto o que chamo de direito de interferncia humanitria um direito que algumas naes adotam para suposto benefcio de populaes vitimizadas, e, muito frequentemente, contra a recomendao das prprias organizaes humanitrias. O direito interferncia humanitria poderia ser descrito como uma espcie de devoluo ao remetente: os direitos no usados, que foram enviados aos carentes em direitos, so devolvidos aos remetentes. De novo, essa transferncia tambm no pode ser imputada como crtica aos movimentos, de que se colocam no direito de herdar as pautas de populaes vitimas o passe livre para todos objeto de luta de uma classe de idade, os jovens, em nome de um suposto direito a livre circulao? Para Zizek, toda vez que o discurso dos direitos humanos significa o direito das potencias ocidentais de intervir poltica, cultural e militarmente nos pases do Terceiro Mundo, estamos diante de uma forma de despolitizar os direitos humanos, pois estamos novamente diante da noo pr-poltica de Bem contra o Mal. Zizek quer mais: quer que sejamos capazes de, ao defender os direitos humanos, dar as vitimas subjetivao poltica. Trata-se, a maneira de Michel Foucault, de uma anlise biopoltica dos direitos humanos, sem a qual, segundo Zizek, perderemos toda a distino entre Democracia e Totalitarismo. Essas noes, do ponto de vista da construo de polticas pblicas, so essenciais de ter em mente no momento de definio do problema de direitos humanos, aquilo que se quer resolver.

o que demonstra Zizek ao analisar o drama da defesa dos direitos humanos A nova normatividade emergente para os direitos humanos , entretanto, a forma em que apareceu seu exato oposto, frase enigmtica mas que significa, que em nome dos direitos humanos, o que estamos fazendo violar esses mesmos direitos. Em Os direitos humanos e o nosso descontentamento(Ed. Pedago), Zizek fala das relaes entre os diversos pases que compunham a antiga Iugoslvia. Analisando as intervenes militares sob a justificao humanitria, Zizek mostra que o que estava em jogo era a oposio entre o forte nacionalismo de Milosevic e a herana multicultural dos iugoslavos, representados pelos bsnios. Para Zizek, justificar a interveno militar com base nos direitos humanos terminou por retirar das vtimas a capacidade de reagir, de fazer sua prpria histria. No o mesmo que vemos nos acontecimentos de junho, quando a violncia policial sobre os manifestantes tambm tinha como objetivo retirar dos jovens sua capacidade de construir histria?

Para Zizek, toda poltica de interveno baseada na doutrina dos direitos humanos que age sem provocar a politizao das vitimas deve ser considerada ideologia do intervencionismo militar a servio de propsitos econmicos especficos. Da o mesmo para os movimentos de junho pois a interveno policial tem como mote a preservao dos direitos de todos ao acesso pblico, s instities publicas sem a politizao da classe militar, ou ainda, sem a discusso da questo da desmilitarizao das policias que o prprio movimento convoca. A inspirao desta posio Hannah Arendt, que em sua obra As origens do Totalitarismo diz: o conceito de direitos humanos, que baseada na suposta existncia de um ser humano em si, desmoronou no mesmo instante em que aqueles que diziam acreditar nele se confrontaram pela primeira vez com seres humanos que realmente haviam perdido todas as outras qualidades e relaes especficas exceto que ainda eram humanos. No a toda que circulou na Internet uma charge em que um policial confrontado com as reivindicaes, pergunta estupefato: mas eles no esto certos?

A critica de Zizek aos direitos humanos no se faz, evidente, aos direitos humanos em sim, mas ao fato de que no atual contexto mundial eles atendem aos interesses da nova ordem internacional dominada pelos EUA. de se questionar ao que atende a

atual poltica nacional de direitos humanos cujo carro a Comisso da Verdade num caminho que vai cada vez mais dos vivos em direo aos mortos. H muito mais a se lutar pelos direitos humanos no campo da sade e educao, poderia dizer Zizek com a certeza de que, ao nomear uma rea como a dos direitos humanos, tal poltica exclui esta dimenso de todas as demais. A cada interveno realizada, Zizek questiona a base dos critrios das escolhas porque os albaneses na Srvia e no os palestinos em Israel ou os curdos na Turquia. Porque Cuba boicotada enquanto o regime norte-coreano, muito mais rgido, recebe ajuda gratuita para desenvolver capacidades atmicas seguras?. Com isto Zizek quer dizer que as intervenes que se fazem em nome dos direitos humanos so mais em funo de supostas razes morais do que intervenes em vistas uma luta poltica definida. Nesse sentido, a realidade de uma luta poltica convertida numa luta moral do bem contra o mal, exatamente onde concentra-se a comisso da verdade. Resta lutar ento pelo retorno da Poltica e ao fazer a crtica da poltica dos direitos humanos ao servio do Capital, reintroduzir a poltica do ciclo de polticas pblicas no campo dos direitos humanos faz a critica dos direitos humanos a servio do burocra tismo de planto. No um trabalho fcil, pois trata-se de fazer uma crtica de dentro dos direitos humanos, o insight particular e pertubador da sua apropriao pela ideologia do intervencionismo militar e da segurana nacional. preciso que o discurso sobre direitos humanos seja um discurso poltico capaz de colocar um movimento uma poltizao dos inocentes contra o poder. Caso contrrio, o discurso dos direitos humanos se transformar numa espcie de anti-politica: to importante quanto a defesa dos direitos humanos em geral, a defesa dos direitos polticos em particular, o que rompe, de certa forma, a dialtica do universal e do particular ao qual estamos acostumados.