DA FI SCA LI ZA OCONT BI L,FI NAN CEI RAEORA MENT RI A A ntonioHenriqueLindemberg w w w .editoraferreira.com.

br I ntroduo: ConformeexpendeomagistralprofessorJosAfonsodaSilva,

OprincpiodequeaAdministraosesubordinaleiprincpioda legalidade revelase como uma das conquistas mais importantes da evoluo estatal. Seria, contudo, ineficaz se no se previssem meiosdefazlovalernaprtica.Afunodefiscalizaoengloba esses meios que se preordenam no sentido de impor Administrao o respeito lei, quando sua conduta contrasta com esse dever, ao qual se adiciona o dever de boa administrao, que ficatambmsobavigilnciadossistemasdecontrole .
A funo fiscalizadora, que surge com o advento do estado de direito implantado com a Revoluo Francesa, historicamente, sempre foi atribuio do Poder Legislativo, pois, se compete ao sobredito Poder a criao das leis, como conseqncialgica,tambmlhecaberiafiscalizaroPoderExecutivo,aquemcabe aexecuodaadministrao. Deste modo, ao Poder Legislativo cabe o denominado controle externo na rea contbil, financeira, oramentria, operacional (verificao da eficincia na aplicao dos recursos) e patrimonial dos outros Poderes. Todavia, a atual Administrao, baseada nas modernas tcnicas de gesto empresarial, tambm adotouosistemadeautocontrole,ouseja,ocontroleinternodequetitularcada umdosPoderes,conformeart.70daatualLeiFundamental.1

Osistemadecontroleinterno: A Constituio Federal estabeleceu, no artigo 74, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno. Estecontroleexercido pelossuperiores em relao aos subordinados que sejam responsveis pela execuo dos programas oramentrios e pela aplicao do dinheiropblicotratasedecontroledenaturezaadministrativa. Asfinalidadesdocontroleinternoestoestabelecidasnoartigo74daConstituio Federal,merecendodestaquequeumadesuasfunesapoiarocontroleexterno no exerccio de sua misso institucional, razo pela qual os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidadesolidria(CF,art.70,1).

Osistemadecontroleexterno: OcontroleexternofunodoPoderLegislativo,nosrespectivosmbitosfederais, estaduais e municipais com o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas, sendo necessrioapontaranormapresentenoartigo31daConstituioFederal,segundo oqualocontroleexternodosmunicpiosserexercidopelaCmaradosVereadores com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver, pois a partir da

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ConstituioFederalde1988vedadaacriaodeTribunais,Conselhosourgos deContasMunicipais. A fiscalizao exercida pelo Legislativo atende ao postulado republicano, o qual exige que o povo, atravs de seus representantes, verifique e controle a Administrao,devendo se dar em relao aosaspectoscontbeis (aplicao dos recursos pblicos conformeas tcnicas contbeis) oramentrios (aplicao dos recursos pblicos conforme as leis oramentrias)financeiros (fluxo de recursos (entradase sadas) gerenciados pelo administrador)operacionais (verificao do cumprimentodasmetas,resultados,eficciaeeficincianaaplicaodosrecursos pblicos)patrimoniais(controleeconservaodopatrimniopblico.

Este controle dever ser feito baseandose nos aspectos objetivos da legalidade, legitimidade,economicidade,aplicaodesubveneserennciadereceitas. 1. Legalidade dos atos Conferncia da validade dos atos exercidos pelo fiscalizado tendo como parmetro as normas constitucionais e infraconstitucionais(princpiodalegalidade,conformeCF,art.37,caput). 2. Legitimidade A Constituio emprega o termo legitimidade de modo separadodalegalidade,ouseja,parecepermitirumcontrolesobreomrito a fim de verificar se, embora a medida seja legal, tambm legtima,ou seja,seatendeuaointeressepblico. 3. EconomicidadePossibilitaseocontroledoprocedimentodorgoafim de verificao da utilizao do meio mais econmico para a consecuo do objetivo(princpiodaeficincia,CF,art.37,caput). 4. A plicao das Subvenes Subveno conceituase como um auxlio concedido pelo Estado deste modo, h gasto pblico, sendo necessrio, obviamente,ocontroledestesatos. 5. RennciadedespesasDeveserverificadosearennciadereceitasno ir comprometer a arrecadao do ente e, portanto, comprometer suas metasderesultadoesperado. Assim, conforme preceitua o pargrafo nico do artigo 70 da Lei Fundamental, prestaro contas todas as pessoas, quer sejam fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas desde que, de alguma forma, guardem, arrecadem, gerenciem, administremouutilizembensevalorespblicos.

TRIBUNAISDECONTAS
OrganizaoeatribuiesdoTribunaldeContasdaUnio: OTribunaldeContasdaUnio,integradopornoveMinistros,temsedenoDistrito Federal,quadroprpriodepessoalejurisdioemtodooterritrionacional.Coma finalidade de lhe garantir a independncia e imparcialidade no exerccio de suas atribuies institucionais, a Constituio Federal confere ao Tribunal de Contas da Unio as prerrogativas estabelecidas aos Tribunais Judicirios, exercendo, no que couber,asatribuiesprevistasnoartigo96.

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OsMinistrosdoTribunaldeContasdaUniosoescolhidosdaseguinteforma:

I umteropeloP residentedaRepblica,comaprovaodoSenado Federal,sendodoisalternadamentedentreauditoresemembrosdo M inistrioP blicojuntoaoTribunal,indicadosemlistatrplicepelo Tribunal,segundooscritriosdeantigidadeemerecimento I I doisterospeloCongressoN acional.

M erece ser ressaltado que a escolha possui limites constitucionais, haja vistaanecessidadedepreenchimentodosseguintesrequisitos:

I N acionalidadebrasileira(natoounaturalizado) I I M ais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade I I I doneidademoralereputaoilibada I I I N otrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeirosoudeAdministraoP blica I VM aisdedezanosdeexercciodefunooudeefetivaatividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

Em relao s garantias, possuem as mesmas prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia, ou seja, so inamovveis, vitalcios e seus vencimentos so irredutveis. O auditor, quando emsubstituioaMinistro,terasmesmasgarantiaseimpedimentosdotitulare, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal RegionalFederal.

182)Funes: AConstituioFederalestabeleceunoartigo71asfunesdosTribunaisdeContas da Unio, que dever auxiliar o Congresso Nacional no exerccio do controle externo,sendorelevantesasseguintesatribuies: I) Emissodeparecerprviosobreascontasprestadasanualmentepelo Presidente da Repblica, que dever ser elaborado em sessenta dias a contardeseurecebimento Cabe salientar, por oportuno, que o Tribunal de Contas da Unio no julga as contas apresentadas pelo Presidente da Repblica, tarefa de atribuio do Congresso Nacional, conforme artigo 49, IX, da ConstituioFederal,e,casooPresidentedaRepblicanoapresenteas contas ao Congresso Nacional dentro de 60 dias aps a abertura da

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sesso legislativa, competir Cmara dos Deputados proceder tomadadecontas,conformeartigo51,II,daLeiFundamental. II) Julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da Administrao Direta e Indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblicofederaleascontasdaquelesquederemcausaaperda,extravio ououtrairregularidadedequeresulteprejuzoaoerriopblico

EstaatribuiodoTribunaldeContasdaUnioprevistanoartigo70,II, podeseranalisadasobdoispontos: Primeiro Ponto julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da Administrao Direta e Indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal. Essas contas podem ser apresentadas ao TCU mediante duas formas: tomada de contas e prestao de contas. As tomadas de contas so as prestaes de contas dos rgos da Administrao Direta,e as prestaes de contas soasprestaesdecontasdasentidadesdaAdministraoIndireta.

Segundo Ponto e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico:nesta segunda partetratada aquesto da chamadaTomada de Contas Especial, cuja instaurao dever ser realizada pela autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidria,diantedaocorrnciadedesfalqueoudesviodedinheiros,bens ou valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato que resulte dano ilcito ao errio. Tambm dever ser instaurada quando houver omisso no dever de prestar contas e da no comprovao da aplicaodosrecursosrepassadospelaUnio.

Cumpre assinalar importantemodificao deposicionamento do Supremo Tribunal Federal em relao Tomada de Contas Especial das Sociedades de Economia Mista. Em 07.03.2002, quando do julgamento dos MS 23.627DF e MS 23.875DF, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal decidiu, por maioria, que os bens das sociedades de economia mista eram bens privados, e, deste modo, afastou a aplicao,aelas,doartigo71,incisoII(partefinal),daConstituio. Nestesentido, deciso daquela Corte, onde oMinistro Nelson Jobim foi designado Relatorparaoacrdo,portandoesteaseguinteementa:

Constitucional. Ato doTCU que determina tomada decontas especial de empregado do Banco do Brasil distribuidora de ttulos e valores mobilirios s.a., subsidiria do Banco do Brasil,paraapuraodeprejuzocausadoemdecorrnciade operaesrealizadasnomercadofuturodendicesBOVESP A. Alegada incompatibilidade desse procedimento com o regime jurdico da CLT, regime ao qual esto submetidos os empregados do banco. O prejuzo ao errio seria indireto, atingindoprimeiroosacionistas.OTCUnotemcompetncia

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para julgar as contas dos administradores de entidades de direito privado. A participao majoritria do Estado na composiodocapitalnotransmudaseusbensempblicos. Os bens e valores questionados no so os da Administrao P blica,masosgeridosconsiderandoseaatividadebancria por depsitos de terceiros e administrados pelo banco comercialmente. Atividade tipicamente privada, desenvolvida por entidade cujo controle acionrio da unio. Ausncia de legitimidade ao impetrado para exigir instaurao de tomada decontasespecialaoimpetrante.

Noentanto,recentementeoSTFmodificouseuposicionamentoanterior,afirmando que

O Tribunal de Contas da Unio, por fora do disposto no artigo 71, I I , da CF, tem competncia para proceder tomada de contas especial de administradores e demais responsveis por dinheiros,bensevalorespblicosdasentidadesintegrantesda Administrao Indireta, no importando se prestadoras de servio pblico ou exploradoras de atividade econmica. Com base nesse entendimento, o Tribunal denegou mandado de segurana impetrado contra ato do TCU que, em processo de tomada de contas especial envolvendo sociedade de economia mista federal, condenara o impetrante, causdico desta, ao pagamento de multa por no ter ele interposto recurso de apelao contra sentena proferida em ao ordinria de cumprimento de contrato, o que teria causado prejuzo entidade (...) No mrito, afirmouse que, em razo de a sociedadedeeconomiamistaconstituirsedecapitaisdoEstado, em sua maioria, a leso ao patrimnio da entidade atingiria, almdocapitalprivado,oerrio.Ressaltouse,ademais,queas entidadesdaAdministraoI ndiretanosesujeitamsomenteao direitoprivado,jqueseuregimehbrido,mastambm,eem muitosaspectos,aodireitopblico,tendoemvistanotadamente anecessidadedeprevalnciadavontadedoenteestatalqueas criou,visandoaointeressepblico.Nomais,considerouseque as alegaes do impetrante demandariam dilao probatria, invivelnasedeeleita.AplicouseomesmoentendimentoaoM S 25181/ DF,derelatoriadoM in.M arcoAurlio,processojulgado conjuntamente. M S 25092/ DF, Rel. M in. Carlos Velloso, 10.11.2005. (MS 25092)
III) Apreciar,parafinsderegistro,alegalidade: (a) dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na Administrao Direta e Indireta, includas as fundaes institudas e mantidaspeloPoderPblico,excetuadasasnomeaesparacargode provimentoemcomisso (b) das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas asmelhoriasposteriores que no alterem o fundamento legaldoatoconcessrio.

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CumpreressaltarqueoTribunaldeContasdaUnionojulgaosatos deadmissodepessoalnaAdministraoPblicaoudeconcessode aposentadoria,hapenasapreciaoparafinsderegistro,apreciao que se cinge sob o aspecto da legalidade, ou seja, se houve o preenchimento de todos os requisitos legais para a admisso ou aposentadoria, salientando que no h apreciao das nomeaes paracargosdeprovimentoemcomisso. Importante deciso da Suprema Corte referente aposentadoria constadoMS23.665,Rel.Min.MaurcioCorra,DJ20/09/02,

Vantagem pecuniria includa nos proventos de aposentadoria de servidor pblico federal, por fora de deciso judicial transitada em julgado. I mpossibilidadedeoTribunaldeContasdaUnio impor autoridade administrativa sujeita sua fiscalizao a suspenso do respectivo pagamento. Ato que se afasta da competncia reservadaCortedeContas.
IV) Em decorrncia do princpio republicano, o qual exige a fiscalizao do Poder Pblico, compete ao Tribunal de Contas da Unio, atravs de iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidadesadministrativasdosPoderesLegislativo,ExecutivoeJudicirio, almdasentidadesdaAdministraoIndireta. Fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio medianteconvnio,acordo,ajusteououtrosinstrumentoscongneres,a estado,aoDistritoFederalouamunicpio.

V)

EstaatribuiodoTribunaldeContasdaUniodefiscalizarosestados,o Distrito Federal e os municpios se refere s chamadas transferncias voluntriasderecursos,sodenominadasdevoluntriasparadiferenci lasdastransfernciasconstitucionais(fundodeparticipaodosestados emunicpios,respectivamenteFPEeFPM). OconvniofoidisciplinadopelaInstruoNormativan01daSecretaria do Tesouro Nacional de 1997. Conforme estabelecido na Instruo sobredita,convnioqualquerinstrumentoquedisciplineatransferncia de recursos pblicos etenhacomo participante rgo da Administrao Pblica Federal Direta, autrquica e fundacional, empresa pblica ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos oramentos da Unio, visando execuo de programas de trabalho, projeto/atividadeoueventodeinteresserecproco,emregimedemtua cooperao. O contrato de repasse foi disciplinado pelo Decreto n 1.819/96 e o TermodeParceriapelaLein9.790/99.

Cumpre ressaltar, por necessrio, que conforme jurisprudncia assentada pela Suprema Corte, o Tribunal de Contas da Unio s tem atribuio para fiscalizar os recursos provenientes de transferncia voluntria, ou seja, os recursos provenientes de repasse constitucional w w w .editoraferreira.com.br 6 A ntonioHenriqueLindemberg

so isentos deste controle, pois so receitas originrias dos entes federativos. Nestesentido,decisodaCorte,

" Emboraosrecursosnaturaisdaplataformacontinental eosrecursosmineraissejambensdaUnio(CF,art.20, V e I X), a participao ou compensao aos estados, DistritoFederalemunicpiosnoresultadodaexplorao depetrleo,xistobetuminosoegsnaturalsoreceitas originriasdestesltimosentesfederativos(CF,art.20, 1). inaplicvel, ao caso, o disposto no art. 71, VI , da Carta M agna que se refere, especificamente, ao repasseefetuadopelaUnio,medianteconvnio,acordo ou ajuste de recursos originariamente federais." (MS 24.312, Rel. M in. Ellen Gracie, DJ 19/ 12/ 03).

VI)

Assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessriasao exato cumprimento dalei,severificadailegalidade, e se no for atendida a determinao, poder sustar a execuo do ato impugnado,devendocomunicarasuadecisoCmaradosDeputados eaoSenadoFederal.ImportantesalientarqueaoTribunaldeContasda Unio no cabe a sustao da execuo de contrato realizado de modo ilegal ou irregular se for constatado vcio na formao do contrato dever comunicar ao Congresso Nacional, pois o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabveis. Porm, se o CongressoNacionalouoPoderExecutivo,noprazodenoventadias,no efetivarasmedidasprevistasnopargrafoanterior,oTribunaldecidira respeito. Aplicao aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidadedecontas,dassanesprevistasemlei,queestabelecer, entreoutrascominaes,multaproporcionalaodanocausadoaoerrio.

VII)

VIII) Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. IX) DeextremarelevnciaaSmulan347doSupremoTribunalFederal, segundo a qual o Tribunal de Contas da Unio pode apreciar a constitucionalidadedasleisedosatosdoPoderPblico. SM n 347 STF: O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies,podeapreciaraconstitucionalidadedasleisedos atosdoP oderP blico.

P articipao popular: Por fim, o 2, do art. 74, dispe que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar irregularidadesouilegalidadesperanteoTCU.

Tribunaisdecontasestaduaisemunicipais: Conforme estabelece o artigo75 da Constituio Federal,asnormas estabelecidas para O Tribunal de Contas da Unio aplicamse, no que couber, organizao, w w w .editoraferreira.com.br 7 A ntonioHenriqueLindemberg

composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos estados e do Distrito Federal,bemcomodosTribunaiseConselhosdeContasdosmunicpios. A CF no prev diretamente a criao dos Tribunais de Contas Estaduais, estabelecendo que devero os estados crilos para auxiliar as Assemblias Legislativasnoexercciodocontroleexternonoentanto,aConstituioFederalj determinou a composio do Tribunal de Constas estadual, o qual ser integrado porseteconselheiros. RelevanteaSmulan653doSupremoTribunalFederal,

No Tribunal de Contas estadual, composto por sete conselheiros, quatrodevemserescolhidospelaAssembliaLegislativaetrspelo ChefedoP oderExecutivoestadual,cabendoaesteindicarumdentre auditores e outro dentre membros do M inistrio P blico, e um terceirosualivreescolha.
Em relao aos municpios o controle externo das Cmaras municipais ser auxiliado pelos Tribunais de Contas estaduais ou pelos Tribunais de Contas municipais, onde houver (CF, art. 31, 1) Pertinente a observao de que a partirdaConstituiode1988,porforadeseuart.31,4,ficavedadaacriao deTribunais,ConselhosourgosdeContasmunicipais,sendosabidoqueapenas dois municpios possuem seus prprios Tribunais de Contas municipais, os municpiosdeSoPauloeRiodeJaneiro.

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