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Democracia y ciudad
Veinticinco aos, veinticinco libros

El ciclo poltico inaugurado en Argentina a nes de 1983 se abri bajo el auspicio de generosas promesas de justicia, renovacin de la vida pblica y ampliacin de la ciudadana, y conoci logros y retrocesos, fortalezas y desmayos, sobresaltos, obstculos y reveses, en los ms diversos planos, a lo largo de todos estos aos. Que fueron aos de fuertes transformaciones de los esquemas productivos y de la estructura social, de importantes cambios en la vida pblica y privada, de desarrollo de nuevas formas de la vida colectiva, de actividad cultural y de consumo y tambin de expansin, hasta niveles nunca antes conocidos en nuestra historia, de la pobreza y la miseria. Hoy, veinticinco aos despus, nos ha parecido interesante el ejercicio de tratar de revisar estos resultados a travs de la publicacin de esta coleccin de veinticinco libros, escritos por acadmicos dedicados al estudio de diversos planos de la vida social argentina para un pblico amplio y no necesariamente experto. La misma tiene la pretensin de contribuir al conocimiento general de estos proce-sos y a la necesaria discusin colectiva sobre estos problemas. De este modo, dos instituciones pblicas argentinas, la Biblioteca Nacional y la Universidad Nacional de General Sarmiento, a travs de su Instituto del Desarrollo Humano, cumplen, nos parece, con su deber de contribuir con el fortalecimiento de los resortes cognoscitivos y conceptuales, argumentativos y polmicos, de la democracia conquistada hace un cuarto de si-glo, y de la que los infortunios y los problemas de cada da nos revelan los dcits y los desafos.
Ral Fernndez Wagner
Democracia y ciudad
Procesos y polticas urbanas en las ciudades argentinas (1983-2008)
Fernndez Wagner, Ral Democracia y ciudad : procesos y polticas urbanas en las ciudades argentinas : 1983-2008. - 1a ed. - Los Polvorines : Univ. Nacional de General Sarmiento ; Buenos Aires : Biblioteca Nacional, 2008. 112 p. ; 20 x 14 cm. - (Coleccin 25 aos, 25 libros ; 15) ISBN 978-987-630-040-7 1. Polticas Pblicas. 2. Polticas de Urbanismo. I. Ttulo CDD 320.6
Coleccin 25 aos, 25 libros Direccin de la Coleccin: Horacio Gonzlez y Eduardo Rinesi Coordinacin General: Gabriel Vommaro Comit Editorial: Pablo Bonaldi, Osvaldo Iazzeta, Mara Pia Lpez, Mara Cecilia Pereira, Germn Prez, Ada Quintar, Gustavo Seijo y Daniela Soldano Diseo Editorial y Tapas: Alejandro Truant Diagramacin: Alejandro Truant Colaboracin: Jos Ricciardi Ilustracin de Tapa: Juan Bobillo Universidad Nacional de General Sarmiento, 2008 Gutirrez 1150, Los Polvorines. Tel.: (5411) 4469-7507 www.ungs.edu.ar Biblioteca Nacional, 2008 Agero 2502 (C1425EID), Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Tel.: (5411) 4808-6000 www.bn.gov.ar | bibliotecanacional@bn.gov.ar ISBN: 978-987-630-040-7
Prohibida su reproduccin total o parcial por cualquier medio de impresin o digital en forma idntica, extractada o modicada, en castellano o en cualquier otro idioma, sin autorizacin expresa de los editores. Impreso en Argentina - Printed in Argentina Hecho el depsito que marca la ley 11.723
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Prlogo
Los alcances polticos, sociales y econmicos del anlisis de los procesos urbanos de una sociedad en un tiempo dado hacen de la cuestin urbana un interesante prisma de observacin de los procesos histricos. El territorio es la huella de esos procesos, donde se expresan el conicto poltico y social y sus resultados. Pero lo urbano, si bien es un tema que se menciona recurrentemente, est muy lejos de ser una cuestin sentida como central en nuestra sociedad, pues es ms bien visto como un tema de especialistas cuyo lenguaje se presenta la mayora de las veces algo encriptado, con la consecuencia de que la ciudad tiende a aparecer ms como el escenario donde transcurren los procesos considerados relevantes que como un proceso de construccin social del territorio. En este trabajo se tratar de estudiar los procesos polticos, sociales y econmicos que tuvieron lugar en este ltimo cuarto de siglo en Argentina en su dimensin territorial, es decir, mirando lo ocurrido en las ciudades y las polticas pblicas urbanas. Si este intento resulta ms o menos acertado, el lector encontrar una perspectiva diferente de los procesos y hechos histricos por todos conocidos, que, se espera, ayude a reexionar sobre una cuestin pendiente: cmo profundizar, con las herramientas de la democracia, la capacidad de comandar los procesos territoriales, tornndolos ms justos e inclusivos y contribuyendo a una distribucin ms equitativa de la riqueza que la propia urbanizacin genera. A pesar de la vastedad de su territorio, Argentina es un pas donde la cuestin urbana adquiere una relevancia fundamental. No slo fue un pas tempranamente urbano y que actualmente, con el 90% de su poblacin habitando en centros urbanos, se cuenta entre los ms urbanizados del mundo, sino que su ciudad principal que es hoy una de las 15 ms grandes del mundo tuvo siempre un enorme protagonismo y peso poltico en la vida cotidiana. De hecho, es una caracterstica de estos 25 aos de democracia el uso constante de la ciudad, su espacio pblico y sus calles, para la expresin poltica y de las diferentes luchas sociales.
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Pero el fenmeno es ms general: la humanidad toda ha entrado en los ltimos 30 aos en una nueva etapa de desarrollo, donde las ciudades adquieren una nueva dimensin, totalmente diferente a lo conocido hasta ahora. Ello, sin duda, tiene una profunda imbricacin con ciertas caractersticas de la actual fase de expansin de las relaciones capitalistas, que antes identicaban a occidente y hoy se han vuelto globales. En el actual patrn de desarrollo, las regiones y las localidades han cobrado un protagonismo fundamental. La emergencia de los nuevos distritos industriales y las regiones de aprendizajes densos en empresas, instituciones pblicas y universidades que se articulan en esta nueva fase posfordista de la especializacin exible son esenciales en la nueva economa global. Las ciudades ms importantes del mundo se renuevan con grandes proyectos de reas, conjuntos edilicios y paisajes; las actividades productivas modican regiones con las redes y nodos integrados a los sistemas globales y se expanden la rururbanizacin y las ciudades-regin dando otro signicado y expresin a lo urbano, hoy ms forjado en la dispersin, fragmentacin y multipolarizacin simultneas, dando lugar a formas que los especialistas denominan archipilagos urbanos y a una condicin que en trminos de culturas urbanas algunos autores como Oliver Mongin calican como posturbana. El debate sobre lo urbano se enriquece y potencia mientras se asiste, en el siglo XXI, al pasaje de ciudades que conformaban metrpolis controlando casi totalmente sus ujos, a ciudades que se imbrican con los ujos y redes, las cuales forman parte de un espacio ilimitado y que no controlan totalmente. La pregunta central, en este debate, es qu lugares estn emergiendo. Lo que se percibe es que la ciudad se aleja de aquella idea democrtica segn la cual era la promesa de integracin y solidaridad, para formar una ciudad de mltiples velocidades. Es decir, varias ciudades, una dentro de otra. Observando a Los ngeles, el gegrafo Edward Soja llama posmetrpolis a estas nuevas regiones urbanas. En ellas convergen procesos simultneos de desterritorializacin y reterritorializacin, es decir, de desmontaje de realidades urbanas preexistentes y de recolonizacin de la ciudad con otras nuevas. Por una parte
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se debilita la idea de lugar, de las comunidades sociales denidas territorialmente, y por otra parte se da la aparicin de una nueva espacialidad donde lo urbano es inseparable de lo no urbano, donde los lmites entre el interior y el exterior se han difuminado, donde conceptos como ciudad, suburbio, campo y rea metropolitana se vuelven difcilmente deslindables. Asistimos adems a una fase donde se acrecienta el consumo del espacio urbano, en un contexto donde se est vericando la concurrencia de dos procesos, que tienen una particular incidencia en la apropiacin y uso del espacio urbano. Por una parte, tiene lugar una demanda creciente y fundamental del suelo urbano (con precios de mercado en incesante alza) para las nuevas funciones productivas y comerciales y/o los espacios del ocio, intensivos en capital. Por otra parte, en trminos sociales, se genera progresivamente una poblacin excedente que pareciera no tener funcin o lugar en el nuevo paradigma de produccin y consumo de la economa global. Ambos procesos exacerban la tendencia a la desintegracin de lo urbano, a la modicacin de su condicin poltica, donde el espacio comn pblico ya no es slo el principal indicador de lo que es una ciudad. Un proceso en el que a su vez se multiplican otras ciudades, dentro de su misma estructura. Otro gegrafo, Mike Davis, en su polmico trabajo Planet of slums (que traduciramos como Planeta de villa miserias), demuestra cmo una gran parte de los nuevos pobladores urbanos, desclasados etnias en desintegracin, migrantes internos o externos no tiene insercin laboral en la economa global y slo lucha por sobrevivir en trabajos precarios, un sinnmero de actividades econmicas informales y/o ayudas pblicas de subsistencia. Los nuevos conictos en la lucha por la ciudad alcanzan ya tal escala que hay quienes arman que la lucha de clases ha cedido su lugar a la lucha por el espacio urbano. Argentina no se encuentra ajena a este proceso. Por el contrario, estas tensiones la atraviesan profundamente. En todo caso an sera muy prematuro armar rotundamente que tal o cual tendencia se verica, pero por cierto, s se pueden sealar claras manifestaciones de algunos procesos que van en tal direccin.
Etapas reconocibles en el anlisis En este trabajo analizamos lo ocurrido en estos 25 aos en materia de polticas pblicas territoriales y de las acciones de los actores en el territorio. Hacemos una divisin en tres etapas, organizadas segn los perodos presidenciales: la etapa del gobierno de Alfonsn (los 80), la etapa del gobierno de Menem (los 90) y la etapa del gobierno de Kirchner (los 00). Deliberadamente salteamos la etapa de la crisis (gobiernos de De la Ra y Duhalde), pues nos interesamos en los perodos que tienen cierto sesgo particular. Por ejemplo, la etapa que va de 1976 a 1992 marca la agona y crisis del modelo econmico y poltico de la etapa de industrializacin sustitutiva de importaciones, la etapa que va de 1992 a la crisis de 2002 esta signada por la transicin privatizadora y socialmente regresiva, y la etapa que se inicia en 2003 es la que parece ser el renacer de una nueva fase de crecimiento econmico de tipo neokeynesiano basado en el boom agroindustrial y exportador, aunque ello tiene lugar sin retroceso de la pobreza. Se observar que destinamos un gran espacio a la etapa de la dictadura militar (1976-83). Ello se debe a que se produjeron hechos que inuyen profundamente sobre la cuestin urbana. La dictadura, en su concepcin autoritaria y tecnocrtica de la ciudad, legisl (sin Congreso), foment la especulacin inmobiliaria, otorg prebendas para los grupos sociales de altos ingresos y promovi prcticas explcitamente contrarias a los derechos (de uso y apropiacin de la ciudad) que an persisten. Con la recuperacin democrtica se restablecen los derechos y el debate libre de los procesos y conictos urbanos por parte de la sociedad. Pero no se producen grandes transformaciones urbanas excepto la propuesta fallida de fundar una nueva capital federal en la Patagonia norte (Viedma) como resultado de polticas pblicas. Paradjicamente, pese al avance en trminos de vida democrtica, la imposibilidad de jar un cambio en lo econmico y los crecientes problemas para poder sostener el andamiaje productivo de la etapa sustitutiva provocarn la profundizacin de la pauperizacin de los trabajadores y asalariados en general, que haba
iniciado la dictadura, proceso que sumir paulatinamente en crisis a amplios sectores urbanos y ciudades enteras en todo el pas. En la etapa de la presidencia de Menem, el cambio en la matriz econmica y el desarme del aparato productivo darn lugar a procesos que operarn en mltiples dimensiones en trminos territoriales. Por una parte, la trada apertura econmica peso sobrevaluado privatizacin convertir a las ciudades y el espacio urbano en plataforma de mltiples negocios para capitales internacionales. Privatizacin de los servicios pblicos, negocios inmobiliarios (en gran medida asociados a la venta de tierras pblicas), nuevos equipamientos comerciales y urbanizaciones privadas sern los emergentes ms visibles de una transformacin territorial que ser histrica. Hechos que no se detendrn hasta hoy, tambin en gran medida por ser parte de un proceso global. En trminos de polticas urbanas, el instrumental tcnico-administrativo neoliberal instalar la visin del rol competitivo de las ciudades (en el contexto global) basado en su productividad y capacidad de venderse como producto. La planicacin estratgica paulatinamente comenzar a utilizarse en algunas ciudades y regiones en crisis y tambin aqu se comenzar a hablar de desarrollo local. La etapa que comprende desde 1998 hasta 2003, es decir, la de la crisis del n del gobierno de Menem, el corto gobierno de la Alianza y la transicin (y devaluacin) pos diciembre de 2001, no ser otra cosa que la magnicacin de los resultados de las polticas econmicas y sociales de los 90, que tuvieron como consecuencia y tambin fueron el corolario de una profunda transformacin de la sociedad argentina. Una vez ms, los procesos en el territorio reejarn la brutal regresin en la distribucin de la riqueza. Lo cual comprende desde la degradacin y crisis de los sistemas urbanos de consumo colectivo hasta las penurias individuales en las condiciones de habitacin. Ello se expres en el aumento de las ocupaciones de tierras y viviendas, el incremento o formacin de nuevas villas y hasta el aumento de poblacin habitando en las calles. Una vez superadas las situaciones sociales ms crticas y equilibradas las principales variables econmicas (internas y externas), se inicia en 2003 un camino de reconstruccin productiva, que conlle-
va un crecimiento econmico sostenido, una paulatina mejora en los ndices laborales y una recuperacin salarial. En esta fase se resita el rol del Estado, cuya gravitacin se basa en la obra pblica como activador econmico y generador de empleo formal. La gran escala de inversin pblica y por arrastre tambin privada se ver reejada en el territorio: las nuevas obras en edicios pblicos e infraestructuras y la construccin de nuevos barrios de viviendas sociales, a lo largo del pas, ser cuantitativamente la mayor en estos 25 aos. Se reinstala la importancia de la planicacin. Resurge una nueva versin de la planicacin del desarrollo y se revisa la planicacin regional, o se refuerzan las metodologas de planicacin estratgica y desarrollo local. Pero esta etapa se presenta compleja y contradictoria, pues ello tiene lugar en una sociedad mucho ms desigual. Dimensiones del anlisis En forma transversal a esta necesaria periodizacin, nuestro abordaje intenta mantener la observacin en tres dimensiones de anlisis. La primera hace foco en la descripcin de las caractersticas del proceso de urbanizacin popular en Argentina. Un proceso que tiene lugar en aos que estuvieron signados por una profunda transformacin social, regresiva en trminos de distribucin de la riqueza, y por lo tanto de aumento de la desigualdad social, lo cual tendr un claro reejo territorial, en particular en la conguracin socio-urbana y el incremento de los conictos derivados de la lucha por el espacio urbano y la gobernabilidad de las ciudades. La segunda dimensin aborda las polticas pblicas desarrolladas en forma directa o indirecta en las diferentes ciudades y/o regiones metropolitanas. Ello implica necesariamente una recurrente mencin de las polticas no desarrolladas, pues si algo caracteriza a estos 25 aos es la extrema debilidad y/o perversidad social del rol del Estado en relacin a los procesos territoriales. En un marco de escasa regulacin, los instrumentos jurdicos vinculados al proceso de urbanizacin, que an se encuentran vigentes en algunas ciudades, fueron elaborados durante la ltima dictadura.
La tercera dimensin consiste en aproximar la mirada a la problemtica social y de la economa urbana. Ello, a su vez, tiene tres planos de anlisis: en primer lugar, sealar algunos elementos sobre el rol de las distintas regiones y ciudades en la economa, los cambios en el desarrollo regional a la luz de las transformaciones de la economa internacional, o lo que pas con la economa argentina en estos aos, que afect lo ocurrido en nuestras ciudades. En segundo lugar, insertar algunas miradas a las cuestiones vinculadas con la economa local y domstica, es decir, con la economa de cada unidad productiva y en particular de cada hogar que la compone, habida cuenta de que es en este perodo cuando se asiste a rotundos cambios en el mercado de trabajo (con una enorme disminucin del trabajo asalariado formal), que tendrn un evidente correlato espacial. En tercer lugar, agregar cuando existen datos elementos de lo acontecido con el mercado del suelo urbano. Ello es necesario porque Argentina es un pas con una arraigada cultura patrimonialista, con un basamento jurdico (conservador) que otorga a la propiedad privada (del suelo y los inmuebles) un rango de sagrado, intocable o perpetuo, por encima de todo otro derecho colectivo, y es constante (y creciente en estos aos) el modo en que ello contribuye a que nuestras ciudades sean cada vez ms caras, injustas, violentas y difciles de gobernar. *** Quiero agradecer especialmente a Andrea Catenazzi, Luciano Pugliese, Alicia Novick, Claudia Rosenstein y Alberto Faras por sus aportes de informacin y opiniones. A Mara Pia Lpez y Gustavo Seijo por sus comentarios. A Eduardo Rinesi por la invitacin y a Gabriel Vommaro por los comentarios y la comprensin.
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Conguracin territorial de Argentina en el siglo XX
Argentina es un pas con una de las tasas de poblacin urbana ms altas del mundo. Ello ha sido as desde sus orgenes como nacin independiente y se ha acentuado aun ms a lo largo del siglo XX. Su proceso de urbanizacin est inuenciado por una conguracin territorial que se desarrolla con la organizacin econmica del Virreinato del Ro de la Plata, dada por la importancia estratgica que adquiere la ciudad-puerto sobre el Ro de la Plata (Buenos Aires) y el eslabonamiento de ciudades en el camino a Potos (Crdoba, Tucumn y Salta). Luego, en la etapa de la organizacin nacional posterior a las guerras de la independencia y las pujas entre unitarios y federales, se avanza hacia la estructura que conocemos actualmente, como resultado de la anexin de los territorios de los pueblos originarios de la pampa y fundamentalmente de la Patagonia. Ello ocurre en paralelo a la declinacin de la economa del noroeste argentino y el creciente desarrollo del litoral con respecto al interior del pas. La apertura a la inmigracin principalmente europea y el asentamiento de colonos estructuran un sistema territorial basado en la organizacin de las pequeas y medianas localidades dentro del sistema ferroviario y en la conuencia en los puertos de Buenos Aires y Rosario. La red ferroviaria argentina, que se inicia con 10 km. en 1857, alcanza 9.254 km. para 1890 y tiene su pico de construccin (sobre todo por empresas inglesas) entre 1890 y 1918, cuando llega a 35.883 km. Entre 1920 y 1930 el principal constructor fue el Estado, que tendi 4.238 km. en las regiones ms apartadas del pas. Nacionalizados los ferrocarriles en 1946, la red lleg en 1960 a tener 44.180 km., siendo la ms extensa de Latinoamrica. El sistema de ujos radiales y la recepcin de inmigracin determinan en una nueva fase una creciente importancia y supremaca urbana de Buenos Aires. sta crece de 187.000 habitantes en 1869 a 677.600 en 1893, es decir que casi cuadruplica su poblacin en slo 24 aos. En 1914 la ciudad tena 1.573.000 habitantes, creciendo en
21 aos otras dos veces y media. A partir de este perodo, el sistema de trenes metropolitanos estructura el Gran Buenos Aires (en adelante, GBA) conurbando paulatinamente las localidades de los ejes norte, oeste y sur, que determinan para 1947 que la aglomeracin llegue a 4.700.000 habitantes. A partir de all, la Capital Federal (hoy Ciudad Autnoma de Buenos Aires) completar su densidad albergando a casi tres millones de habitantes en la actualidad. Con la ciudad de Rosario ocurre algo similar. En 1858 la poblacin era de 9.785 habitantes. Entre 1870 y 1880 ingresaron en promedio 3.000 inmigrantes por ao, provocando que para 1887 la poblacin de la ciudad llegara a 50.914 personas. El censo de 1900 registraba 112.461 habitantes, el de 1910 alcanzaba las 192.278 personas y el de 1926, 407.000. Es decir que entre 1858 y 1926 la poblacin creci no menos de 20 veces. El caso de Crdoba es algo diferente, pues esta ciudad constitua un gran centro regional desde la etapa virreinal. Para 1895 su poblacin rondaba los 55.000 habitantes, creciendo en forma ms pausada que Rosario o Buenos Aires. En los primeros aos del siglo se dan movimientos migratorios internos y del extranjero, que provocan que en 1914 el ejido urbano de la ciudad contabilice 134.935 habitantes. El proceso se acelera desde 1927 con el desarrollo industrial de la provincia, que lleva a que en 1947 la ciudad llegue a unos 386.000 habitantes. Para 1954, haba en la provincia ms de 14.000 establecimientos industriales, con 66.012 personas empleadas, por lo que para 1960 los habitantes de Crdoba eran 589.000. Con el auge del desarrollo industrial, ese nmero lleg a 803.700 en 1970 y a 992.950 en 1980. La etapa agroexportadora concentr inversiones y poblacin en la pampa hmeda, lo que gener una diferencia entre sta y el resto del pas, as como economas regionales con ncleos destacados alrededor de la industria azucarera en Tucumn y vitivincola en Mendoza. Otras zonas quedaron ms marginadas por estar asociadas a recursos primarios, como Corrientes con la actividad ganadera, Misiones con las plantaciones forestales y el algodn, algunos oasis productivos cuyanos, otros oasis pobres de economa de subsistencia en el interior y la regin patagnica, de base ganadera y minera, con algunos ncleos de desarrollo promocionado.
La etapa de la industrializacin sustitutiva centr el foco de su desarrollo en la Regin Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). Los principales enclaves estaban en el sur, en Avellaneda, Lans y distritos vecinos, y en el noroeste, en San Martn y Tres de Febrero, para en los ltimos aos concentrarse en la zona norte, en los distritos aledaos a la autopista Panamericana. Este eje norte de la RMBA se extiende con una secuencia de enclaves industriales desde Zrate y Campana, San Nicols y Villa Constitucin que llega hasta Rosario. Las caractersticas ambientales determinan que la conformacin del territorio tenga su eje en el frente uvial de la pampa hmeda (principalmente agroindustrial) y el sistema de puertos y el corredor uvial al Paraguay, en correspondencia con el peso que adquieren las economas de las grandes ciudades, concentrando esta regin no menos del 60% de la generacin del Producto Bruto del pas. No puede dejar de mencionarse que el sistema urbano tiene un hito destacado en el gran tamao de la ciudad-puerto y capital, Buenos Aires la cabeza de Goliat, como la llam Ezequiel Martnez Estrada, que no slo domina la organizacin territorial del pas sino que se constituye prcticamente en sinnimo del pas mismo, a partir de su gran inuencia poltica, econmica y cultural. El gran nmero de habitantes urbanos de Argentina fue forjado principalmente en la organizacin territorial del modelo agroexportador, lo que est asociado a una temprana tecnicacin del campo, complementario con la escasa existencia de campesinado en la mayor parte de su territorio. En la etapa de industrializacin desarrollada entre 1940 y 1970 se atrae a la poblacin del interior (de tierras de baja productividad y pequeos poblados) hacia los grandes centros sedes de la mayor parte de la industria como Crdoba, Rosario y Buenos Aires. La poblacin urbana en Argentina en el censo nacional de 2001 alcanz casi el 90% (32.431.950 habitantes) en relacin a la poblacin total (36.260.230 habitantes). Ello no es nuevo, pues Argentina tuvo uno de los procesos de urbanizacin ms tempranos de Amrica Latina. En el censo de 1895, cuando el pas tena 4.044.911 de habitantes, el 37,4% eran urbanos. Casi veinte aos despus, en 1914, el pas prcticamente duplica la poblacin (7.903.662 de habitantes): el 30,3% era extranjera (en el
punto ms alto de la inmigracin europea) y la poblacin urbana el 52,7% (ms de 4 millones). Treinta aos ms tarde (en 1947) otra vez la poblacin se duplica, llegando a 15.893.811 habitantes, de los cuales el 62,2% son urbanos, mientras que el componente extranjero baja al 15,3%. Treinta aos ms tarde (en 1980), de los casi 28 millones de habitantes (27.949.480) la poblacin urbana es el 83%, y la extranjera slo el 6,3%, ahora mayoritariamente de los pases limtrofes. En cuanto a la distribucin de la poblacin en el territorio, los datos censales demuestran que en 2001 es muy similar a la observada en 1991. En el ltimo perodo intercensal se verica una tendencia hacia un mayor crecimiento de las localidades intermedias (particularmente aquellas que tienen entre 50.000 y 500.000 habitantes), como lo muestra el hecho de que en 1991 los seis aglomerados ms grandes GBA, Gran Crdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza, Gran Tucumn y Gran La Plata concentraban casi la mitad de la poblacin (48,1%) del pas, pero en 2001 el porcentaje era algo menor (46,5%).
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Autoritarismo y ciudad. Procesos urbanos y poltcas pblicas antes de la recuperacin democrtica
Polticas y procesos de urbanizacin en la dictadura La sangrienta dictadura del autodenominado Proceso de Reorganizacin Nacional llev adelante polticas que continuaron las tendencias esbozadas en la organizacin territorial de la etapa de la industrializacin sustitutiva de importaciones, pero anticipando la promocin de actuaciones facilitadoras del libre mercado que se vern posteriormente en los aos 90 en las ciudades argentinas, particularmente en la RMBA. En trminos demogrcos, en el perodo 1976-1983 continuar la primaca urbana de esta regin, pero la dictadura sostendr la tendencia a aumentar la poblacin de la Patagonia y algunas otras provincias del interior. Los gobiernos militares anteriores, de 1955 a 1973 incluidas las presidencias de Frondizi e Illia, haban otorgado un rol inuyente en la conguracin territorial a la planicacin del desarrollo autnomo en materia de energa. Considerada sta un factor clave en la concepcin desarrollista, se haba organizado una planicacin estatal de obras en los organismos pblicos, trascendiendo a los diferentes gobiernos. En tal sentido, en este perodo se contina e intensica el desarrollo de los grandes proyectos energticos (muy especialmente la construccin de represas), lo que permite dar forma al Sistema Interconectado Nacional, que particularmente abastecer a la RMBA y las grandes ciudades. Hasta nes de los 70, la energa elctrica producida era mayoritariamente de origen trmico. Con estas obras aument la participacin de la hidroelectricidad, al sumarse el complejo El Chocn-Cerros Colorados y la represa binacional de Salto Grande, y ponerse en marcha la construccin de otra gran obra binacional: Yacyret. Tambin se increment el desarrollo de la energa atmica con la construccin de grandes centrales: Atucha I, que opera desde 1974, y Embalse, que lo hace desde 1983. Paralelamente se fortalecieron la industria del acero y
la nueva produccin de aluminio primario en la Patagonia, con la empresa pblica Aluminio Argentino S.A. (Aluar), inaugurada en 1971 durante el gobierno militar de Alejandro Lanusse. Cabe agregar a este inventario las grandes obras realizadas para el Mundial de Ftbol de 1978: construccin de estadios nuevos en Mendoza, Mar del Plata y Crdoba y remodelaciones en Buenos Aires y Rosario. En Buenos Aires se desarrollaron: la faranica obra de las autopistas, el cinturn ecolgico, el completamiento de la Avenida 9 de Julio, la reserva ecolgica, grandes parques, y grandes conjuntos habitacionales de vivienda social en Soldati y Lugano, y en Ciudadela y La Matanza, en el Gran Buenos Aires. El rol dominante del Estado se ejerci mediante un conjunto de organismos de ejecucin de polticas pblicas (muchos de ellos gestados en la etapa de Pern) que continuaron sin interrupciones en la sucesin de gobiernos civiles y militares, lo que dio una gran continuidad a las polticas territoriales. En esta fase del desarrollo industrial en Argentina, la planicacin territorial estaba inuida por los modelos de desarrollo regional basados en la teora de los polos de desarrollo. Esta teora postulaba que el efecto derrame del desarrollo se basaba en tres tipos de difusin del crecimiento: 1) desde los centros metropolitanos hacia ciudades satlite ms pequeas; 2) desde las ciudades hacia sus regiones, desarrollando as otros centros urbanos de la regin, y 3) desde el centro de las ciudades hacia sus periferias. La teora de los polos de crecimiento o de desarrollo de Perroux y Boudeville, que dena los polos como un conjunto industrial imbricado en torno a una industria central a travs de una serie de eslabonamientos insumo-producto, sirvi entonces para fundamentar acciones de poltica regional encaminadas a la concentracin geogrca de la actividad econmica como factor de desarrollo. La matriz fordista y tecnocrtica de este paradigma de planicacin territorial, con eje en la separacin de funciones y jerarquas en el espacio, fue predominante en la primera mitad del siglo XX en Europa y EEUU, donde esta planicacin se ejecutaba en ocinas pblicas que otorgaban racionalidad (y previsibilidad) a los procesos econmicos y sociales en el territorio. Tambin tuvieron su inuen-
cia los debates tcnicos y acadmicos sobre la reconstruccin de posguerra, sobre las nuevas ciudades en los cinturones periurbanos de Francia e Inglaterra y sobre la creacin de ciudades en los pases en desarrollo, como Chandigarh en la India y Brasilia en Brasil. En 1961 se cre el CONADE, Consejo Nacional de Desarrollo, dependiente de la Secretara de Planeamiento y Accin de la Presidencia de la Nacin, con la funcin principal de denir los objetivos a largo plazo del proceso de desarrollo, a n de coordinar la accin de gobierno en relacin con la programacin de inversiones, la evaluacin de polticas econmicas, los estudios de investigacin socioeconmica y la elaboracin de proyectos de cooperacin internacional. Aos ms tarde durante la dictadura de Ongana se cre el Sistema Nacional de Planeamiento y Accin para el Desarrollo, que organizaba los organismos regionales y sectoriales de desarrollo. Este sistema se implement con la creacin de las regiones de planeamiento, con sus ocinas respectivas, dividiendo el territorio nacional en 8 reas de accin regional. La misin de reorganizar la nacin se llevara a cabo mediante una combinacin de autoritarismo poltico, liberalismo econmico y exclusin social, donde el tradicional impulso basado en orden y progreso orientara lo que ocurrira con las ciudades. En esto era til una concepcin de la planicacin urbana en la que primaba la voz de los expertos, que conllevaba una prctica autoritaria y estaba llena de alusiones funcionalistas y organicistas. Esta prctica que haba sido tempranamente criticada por algunos acadmicos y estaba ya en desuso en Europa se encontraba an profundamente enraizada en los paradigmas de formacin profesional (de arquitectos e ingenieros) en los aos 70, y en Argentina result altamente funcional a la concepcin y actuacin en el territorio de los gobiernos militares. Adems, los debates sobre su agotamiento y sobre los paradigmas de reemplazo se encontraban formalmente impedidos por las intervenciones o tutelas de fuerzas de seguridad en las universidades, una gran cantidad de los mejores especialistas en el exilio y/o el congelamiento intelectual imperante en esos aos. Un ejemplo de ello fue la creacin de la nueva ciudad de Federacin (en la provincia de Entre Ros), donde la construccin de la represa de
Salto Grande un emprendimiento llevado a cabo en los 70 (inaugurado en 1979) mediante un acuerdo binacional entre Argentina y Uruguay signic la inundacin de 73.800 hectreas en las zonas inmediatas de la cuenca del Ro Uruguay. Las polticas de la dictadura en la Regin Metropolitana de Buenos Aires Las acciones llevadas a cabo en la RMBA tanto desde la Municipalidad de la ciudad como desde la provincia de Buenos Aires tuvieron una gran inuencia en los aos posteriores. El intendente de la dictadura, brigadier Osvaldo Cacciatore, sancion en 1977 un nuevo Cdigo de Planeamiento Urbano, que duplica la cantidad de autopistas propuestas por plan anterior de 1962. Se propone junto al gobierno nacional la realizacin del Plan de Autopistas Urbanas con rgimen de peaje. Entre 1977 y 1978 se hicieron las licitaciones internacionales para la construccin de las autopistas 25 de Mayo y Perito Moreno, que se inauguraron en 1980. El concesionario Autopistas Urbanas Sociedad Annima (AUSA) construy, mantuvo y explot las autopistas hasta 1985, cuando la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires compr el paquete accionario de AUSA. Adems de demostrar una preocupacin obsesiva por la circulacin y la bsqueda de soluciones orientadas al automvil particular, las autopistas se convirtieron en smbolo de las polticas urbanas de la dictadura e implicaron un enorme volumen de expropiaciones y demoliciones masivas en el trazado cntrico de Buenos Aires (como en el caso de la Avenida San Juan). Otra autopista como la proyectada AU3, que parta de la interseccin de la Avenida Gral. Paz y Acceso Norte y se extenda en forma transversal por toda la zona media de la ciudad hasta el barrio de Pompeya, cruzando el Riachuelo por el actual Puente Uriburu, nunca se construy. Aunque las tierras y viviendas fueron expropiadas. A principios de la dcada del 70, tambin haba presiones para ganar tierras al ro frente al antiguo Balneario Costanera Sur que
haba entrado en decadencia desde los aos 50 con el objetivo de producir nuevo suelo a ser urbanizado y en lo posible convertirlo en un ensanche del rea central de la ciudad. El proyecto inicial, de construccin de un Centro Administrativo de la Ciudad, nalmente no se llev a cabo. No obstante, el relleno comenz en 1978, con la tecnologa de construccin de terraplenes perimetrales (similares a los polders holandeses). Para ello se usaron escombros de las demoliciones realizadas para las autopistas. El agua que qued encerrada fue desagotada parcialmente a medida que el rea fue rellenndose con sedimento extrado en el dragado del Ro de La Plata. Los trabajos de relleno y descarga de escombros continuaron en forma discontinua hasta 1984, cuando se suspendieron denitivamente. Este gran relleno de 350 hectreas el espacio verde ms grande de la ciudad de Buenos Aires es lo que hoy se denomina Reserva Ecolgica Costanera Sur, que mediante una ordenanza municipal de 1986 fue declarado Parque Natural y Reserva Ecolgica para el desarrollo de bosques, lagos y especies animales autctonas. Otra de las grandes obras de este perodo fue la organizacin territorial del cinturn ecolgico del rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Guillermo Laura, secretario de Obras Pblicas de la Municipalidad de Buenos Aires, perge un cinturn ecolgico para el AMBA como un amplio sector que rodeara la Capital con espacios verdes y recreativos. Este cinturn verde se construira sobre los residuos urbanos enterrados. En enero de 1977, los gobiernos militares de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires acuerdan crear la empresa biestatal Cinturn Ecolgico rea Metropolitana Sociedad de Estado (CEAMSE) como una empresa de derecho privado. Como se puede ver en su marco normativo, la impronta de autoritarismo y apropiacin privada de los recursos del Estado que caracteriz a la dictadura y a su orientacin neoliberal se verica tambin en el modo en que la empresa terceriza sus servicios. Los emprendimientos promovidos por el CEAMSE encubran tambin operaciones inmobiliarias con los terrenos recuperados y con rellenos que avanzaran la lnea de ribera en el Ro de la Plata. El CEAMSE se apoy en un complejo marco normativo (la Ley 9.111 de la provincia de Buenos
Aires, de 1978) que estableca para 21 municipios del conurbano la obligacin de usar exclusivamente el sistema de relleno sanitario para la disposicin nal de los residuos, y de hacerlo nicamente a travs del CEAMSE. Este organismo desarrollara sus acciones en zonas intermedias del AMBA, particularmente las vinculadas a las cuencas de los ros Reconquista y Matanza y las tierras costeras de la zona sur, lo que comprende rellenos en los partidos de San Martn, La Matanza, Avellaneda y Quilmes. Cabe agregar que an hoy el organismo sigue activo y su accin es ampliamente cuestionada, dado que la tecnologa de relleno sanitario es por dems obsoleta y produce serios perjuicios para la salud pblica, como lo demuestra la sucesin de denuncias, fallos y propuestas alternativas. Otras grandes obras en Buenos Aires El inventario de grandes obras en Buenos Aires comienza con las del Cinturn Ecolgico, el completamiento de la Avenida 9 de Julio y la construccin de estacionamientos subterrneos; contina con los proyectos de las autopistas urbanas, el parque de diversiones Interama y las obras del Mundial 1978 y la construccin del edicio para Argentina Televisora Color (ATC) ese mismo ao. Como consecuencia de la apertura indiscriminada de importaciones, en 1979 se construye un muelle para contenedores en Puerto Nuevo; tambin se realizan otras obras en el Cinturn Ecolgico y se construye el Camino del Buen Ayre. En 1981 se realiza el reciclaje del ex convento y asilo que dar lugar al Centro Cultural Recoleta. Tras este listado subyace tambin que el modo de ejecutar las intervenciones territoriales no obedece a un plan integral, maestro y/o estratgico, sino a una suma de planes sectoriales. El carcter autoritario y tecnocrtico de estas intervenciones se expresar tambin mediante la escasa consideracin por el tejido urbano preexistente, por el patrimonio urbano y arquitectnico y por las opiniones y necesidades de la poblacin particularmente afectada. Pero por detrs de la visibilidad de las polticas urbanas centradas en las grandes obras, en este perodo tendr lugar tambin otro conjunto de polticas pblicas y acciones de tipo
estructural. Nos referimos especcamente al modo en que el Estado operar sobre las relaciones de apropiacin y uso del suelo urbano, es decir sobre la relacin entre poblacin, parque habitacional construido y terrenos posibles de ser habitados. La poltica de alquileres urbanos y su efecto en las condiciones socio-urbanas Lo ocurrido durante la dictadura con la cuestin de la vivienda, el suelo urbano y el acceso a la ciudad reejar como pocas cosas el cambio profundo que se inicia entonces en la historia de la sociedad argentina. Uno de los temas sociales ms importantes en las grandes ciudades era la problemtica de los alquileres, que a partir de 1921 haba demandado la accin del Estado, abarcando desde el congelamiento de los precios, hasta penas impositivas sobre la propiedad vacante. Las presiones de los propietarios acerca de la necesidad de salir de los alquileres congelados y pasar a un sistema de alquileres libres ya tenan lugar antes del 76. Tal era as que uno de los primeros comunicados de la Junta Militar el N 13 inclua la cuestin en la agenda ocial. Los propietarios especulaban a la espera de la liberacin del sistema, y al momento del golpe prcticamente no existan alquileres en oferta. Era normal que el valor de alquiler de un departamento equivaliera a la mitad y hasta los dos tercios de un salario medio. Situacin muy crtica para las clases medias urbanas, pues el precio de escasez era inuido adems por la demanda de alquileres que provocaba el proceso migratorio de esos aos hacia las grandes ciudades. Cuando a partir de junio de 1976 se sancion la nueva ley (N 21.342) que terminaba con la intervencin estatal en el mercado de alquileres, la oferta se multiplic casi por siete en apenas un ao. La ley, cuyos fundamentos proponan devolver rentabilidad a la inversin inmobiliaria y un aliento para la industria de la construccin, provoc un aumento de los alquileres de 3 a 6 veces, que una gran proporcin de las familias inquilinas que la anterior ley amparaba y muchas de las cuales habitaban en el parque de
viviendas ms antiguas de la ciudad no pudo afrontar. El drama social desencadenado por el sinceramiento del mercado de alquileres hizo que las autoridades militares relativizaran las cifras de los afectados y pidieran conanza en que las reglas del libre mercado diluiran y repararan por s mismas cualquier dicultad de acceso a los alquileres. A mediados de 1978 se vaticin que no habra ms de medio centenar de desalojos en toda la Capital Federal, lo que result falso, ya que, por ejemplo, en uno solo de los cincuenta juzgados de la Capital, en 1979, se iniciaron 430 juicios de desalojo, se dictaron 250 sentencias y 60 de ellas ordenaron el desalojo con uso de la fuerza pblica. Asimismo, los diarios del 78 informaban que el costo de la construccin haba aumentado en un 45% (contra un 25% de las previsiones ociales) y en un 30% los nuevos alquileres. Tal fue el impacto de esta Ley de Locaciones Urbanas que entre 1978 y 1979 se anunci que el Banco Hipotecario Nacional (en adelante, BHN) pondra en marcha una operatoria especial de crdito para la vivienda (la N 501) para los afectados por los desalojos. Finalmente sta result inaccesible para la mayor parte de los desalojados. Las organizaciones de inquilinos quienes en 1978 manifestarn en la Plaza de Mayo (junto a las madres y abuelas de los desaparecidos) pidiendo la suspensin de los desalojos llamaron a esta ley la ley desalojista, mientras los camiones de mudanza y los operativos de desalojo se convertan en parte del paisaje y de la vida cotidiana de los sectores ms vulnerables de las clases medias bajas y trabajadoras. Algo similar ocurrir con los habitantes de las villas de la Capital Federal: quiz la accin ms recordada en esta materia, por su espectacularidad y dramatismo, ser la poltica sobre las villas llevada a cabo desde 1976. La expulsin de los pobres llevada a cabo por la poltica de erradicacin de villas Las villas de Buenos Aires tuvieron origen en la crisis de 1930. Para 1956 el Estado reconoca que en la ciudad existan 21 villas en las que vivan 33.920 personas, y en todo el AMBA se estimaba
que llegaban a 78.430 habitantes. El fenmeno estaba problematizado y todos los gobiernos tenan la preocupacin de cuanticar la poblacin villera. Como ocurra en el resto de Amrica Latina, stas eran vistas como un cncer urbano cuya nica solucin era la erradicacin: extirparlo. Desde principios de los 60 ya se haban llevado a cabo en Buenos Aires programas erradicadores y los pobladores haban organizado su lucha conformando la Federacin de Villas de Emergencia. Luego, en 1972 apareci el Frente Villero de Liberacin Nacional que hasta la llegada del peronismo al gobierno pas a ser la organizacin representativa de ese sector social. Cuando se instal la dictadura de 1976, la poblacin de las villas de la Capital era de 224.885 habitantes, crecimiento engrosado por la crisis econmica de 1975 (el Rodrigazo). En agosto de 1976, una primera comunicacin ocial sobre el tema anunciaba el congelamiento de las villas de emergencia existentes en la ciudad, por lo que no se permitira la construccin de nuevas viviendas en las villas o la ampliacin de las existentes. Se adverta a quienes no respetasen la prohibicin que se demolera toda nueva construccin y se adoptaran medidas legales contra quienes lesionen los legtimos derechos de dominio que ejerce la Municipalidad sobre sus predios. En el nal del comunicado, divulgado por los diarios, se deca: La Municipalidad, responsable de la urbanizacin y el ornato de la ciudad, no puede ni debe tolerar la proliferacin de construcciones de emergencia, que por estar reidas con elementales necesidades materiales y espirituales de la vida humana, son contrarias a la salud de la poblacin. En julio de 1977, el intendente Cacciatore sancion la ordenanza 33.652, que dispona que la Comisin Municipal de la Vivienda (CMV) fuera el organismo ejecutor de un plan integral de erradicacin. Con un alto nivel de violencia y ejecutividad, se hizo un detallado censo de los habitantes y mediante relevamientos aerofotogrcos se delimitaron las viviendas, as como, con sistemas de notacin castrense, se realiz laMarcacin de casillas (pintando en el frente de cada vivienda un nmero) y con esa numeracin correlativa se determin el territorio a erradicar. Luego se entregaron Certicados de Asentamiento Precario (CAP) donde constaban los datos de liacin de los vecinos obtenidos en el censo.
Este plan fue realmente efectivo. En cifras, la poblacin de las villas de la Capital Federal, que en 1976 llegaba a 224.885 habitantes, pas tras los desalojos ms violentos a 165.312 a nes de 1977, y en 1978 (antes del Mundial de Ftbol) a 115.236. Para 1979 ya se haba reducido a un cuarto (51.845 villeros), para llegar en 1980 a 40.533, y nalmente, en 1981, a slo 16.008 habitantes. De 13 villas que haba en la Capital en 1976, tres fueron totalmente arrasadas y las dems reducidas a unos pocos ocupantes. Lo ms notorio de estos procedimientos, en los que los habitantes de las villas fueron literalmente cargados en camiones y arrojados extramuros (es decir, ms all de la General Paz), es su naturaleza estigmatizante y socialmente excluyente. Quedar grabada en la historia la tristemente clebre frase del brigadier Cacciatore: Cualquiera no puede vivir en ella. Hay que hacer un esfuerzo efectivo para mejorar el hbitat y las condiciones de salubridad e higiene. Concretamente: vivir en Buenos Aires. La concepcin del gobierno militar del orden social que aspiraba a instituir, y del lugar que en el mismo se asignaba a los sectores populares, es concurrente con el papel estratgico que tena la ocupacin del espacio geogrco y con la distribucin poblacional juzgada ms conveniente a los nes de la seguridad nacional. Sin duda, la concepcin militar del embellecimiento urbano era tambin funcional al objetivo de alcanzar una buena valorizacin de tierras en sitios estratgicos que, por su centralidad y valor simblico, constituan reas de oportunidad para los desarrolladores inmobiliarios. Los expulsados del centro de la RMBA engrosaron la poblacin de algunos conjuntos habitacionales construidos en esos aos. ste es el caso de lo ocurrido con los erradicados en los operativos previos al Mundial en las zonas ms sensibles de la Capital las que menos toleraban la presencia de villeros, es decir, en la zona norte y las cercanas a la cancha de River. Muchos desalojados de la villa del Bajo Belgrano, y el conglomerado de villas de Retiro y de Colegiales fueron a parar al complejo habitacional Ejrcito de los Andes, luego conocido como Fuerte Apache, construido en 1973. El complejo poda albergar 22.000 habitantes, pero se especula que lleg a tener 100.000, lo que marca un importante quiebre histrico
cuyas consecuencias sern determinantes del ms importante de los procesos urbanos de los aos siguientes: estos desplazados fueron protagonistas de las primeras grandes ocupaciones de tierras organizadas en la segunda corona de la RMBA. Los primeros asentamientos informales en el Conurbano La embestida erradicadora de Cacciatore encontr una resistencia que se expres en varias acciones: por una parte, en algunos recursos de amparo promovidos por lderes de los pobladores que contaron con el apoyo de los curas villeros y del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), en especial de su titular, Emilio Mignone. Esto permiti, por ejemplo, proteger a 44 de las 600 familias de la Villa 31, que pudieron permanecer en el lugar. Un hito en la resistencia y a la vez documento testimonial fue la difusin inesperada (y no aprobada inicialmente por la jerarqua eclesistica de entonces, que aconsej prudencia y sigilo), por parte de siete curas villeros (integrantes de la Pastoral villera), de un informe titulado La verdad sobre la erradicacin de las villas de emergencia del mbito de la Capital Federal. En el mismo, dado a conocer en octubre de 1980, se denunciaban las psimas condiciones en que vivan en las nuevas villas del GBA los erradicados de la Capital Federal. En la sntesis nal, el documento expresa: Por lo tanto, todas estas familias expulsadas de las villas de la Capital Federal han sido trasladadas, con su ilegalidad y su miseria, a los municipios del GBA. Con el agravante de que la infraestructura, los servicios y los recursos de estos municipios para asimilar estos nuevos contingentes de poblacin son muy inferiores a los de la Ciudad de Buenos Aires, la que, por otra parte, recibe la casi totalidad del aporte laboral de todos ellos. El testimonio inicial del informe de los siete curas villeros se complet con informacin del censo de 1980 sobre el crecimiento experimentado en los diferentes partidos del Conurbano de pobla-
cin de familias hacinadas en viviendas precarias. La Matanza capt la mayor proporcin de erradicados (21%), seguida por Lomas de Zamora (9,6%), Merlo (8%), Moreno, Quilmes, General Sarmiento y Florencio Varela. Otros trabajos y constataciones dan cuenta de que posteriormente, desde 1981, comenz a producirse en estos partidos un nuevo fenmeno social: la formacin de los asentamientos. Estudios y anlisis como el de Izaguirre y Aristizabal y el de Denis Merklen agregan una importante mirada sobre las estrategias y los procesos de organizacin de los asentamientos de Quilmes y La Matanza. Otro estudio con intenciones de cuanticar el fenmeno es el realizado por Gazzoli, Pastrana y Agostini de 1989 en base a informacin municipal, que registra 109 asentamientos en el conurbano, con una poblacin estimada en 173.000 habitantes. La formacin de los asentamientos no slo fue el resultado de la erradicacin de villas en Capital Federal, sino que tambin se relaciona con una estrategia ms integral, sustentada por otras acciones de la dictadura, mutuamente complementarias, que van desde el programa de construccin de autopistas y de estacionamientos, que demoli parque habitacional central y favoreci la apropiacin de renta en terrenos cntricos, hasta la nueva ley de locaciones urbanas, que dispuso el descongelamiento de los alquileres y provoc que muchos de los inquilinos fueran expulsados del centro de la ciudad. Otras medidas del gobierno militar que afectaron el desarrollo urbano y el derecho a la vivienda Lo sucedido en Capital Federal se complement en gran medida aunque ms rezagadamente en sus efectos en el tiempo con las consecuencias del Decreto-Ley de la Provincia de Buenos Aires N 8.912, de ordenamiento territorial, que signic el n de los llamados loteos populares que producan desarrolladores de mediana y pequea escala, sin gran inversin de capital, generando nuevos barrios a partir de la subdivisin de tierras sin infraestructuras. Estos loteos haban provocado desde 1950 la gran expansin de la primera y segunda corona del GBA. Estudios realizados en 1988 por la Secretara de
Vivienda de la Nacin demostraban que el 45,5% de las viviendas en los 24 partidos del AMBA (primera y segunda corona) eran autoconstruidas y estaban localizadas en lotes propios. La ley puso n a la oferta de suelo urbano a las clases trabajadoras y los ms pobres a los valores accesibles que se haban conocido durante la etapa sustitutiva. Posteriormente, durante la dcada del 80, la oferta se agotar y los valores inmobiliarios subirn. El destino estratgico de buena parte de la tierra urbanizable vacante sern los countries y barrios cerrados, pero ya dirigidos a sectores de ingresos medios-altos. El gobernador de la Provincia de Buenos Aires, general Ibrico Saint Jean, en nombre de la concepcin autoritaria del control de los procesos territoriales, otorg un gran espacio a la planicacin territorial. Cre la Secretara de Planicacin del Desarrollo (SEPLADE) para promover el desarrollo econmico y territorial. En este marco, la Ley N 8.912 de 1977 an hoy vigente constituy el instrumento rector del ordenamiento del territorio de la provincia de Buenos Aires, particularmente centrado en la regulacin del uso, ocupacin, subdivisin y equipamiento del suelo. Esta ley fue el ms acabado instrumento legal de su tipo implementado en el pas con principios y disposiciones de ordenamiento territorial y usos del suelo. La ley muestra una clara preocupacin por intentar disminuir los efectos indeseables del mercado sobre la ciudad legal y simultneamente una sensible despreocupacin por garantizar la equidad al acceso del espacio urbano. Durante el Proceso tuvo lugar una transformacin histrica en relacin al acceso a la vivienda por la va del mercado formal, pues, por una parte, desapareci el crdito (se encareci), y por otra parte, y asociado a ello, se detuvo la construccin de viviendas para el sector medio, al tiempo que tambin hubo una crisis con la prdida de viviendas por parte de los deudores inmobiliarios. Es decir que comenz una reduccin, muy extendida en el tiempo y con profundas consecuencias sociales, de la participacin de los sectores medios en el mercado formal del suelo urbano y la vivienda. Respecto a la RMBA, existan otras iniciativas, derivadas de la creacin, entre 1973 y 1976, de una ocina responsable del desarrollo de un Plan para el rea metropolitana, denominado Sistema
Metropolitano Bonaerense (SIMEB), que tras el golpe de Estado de marzo de 1976 impuso los criterios de la doctrina de la seguridad nacional incorporando sus principios represivos de control territorial. El plan del SIMEB consideraba a la RMBA como un eje uvial industrial que conformaba un sistema, que inclua el Gran La Plata y se extenda hasta Brandsen al sur, Baradero y San Pedro al norte, Lujn al Oeste, y Rosario. Lo que tuvo gran importancia en los procesos sociales urbanos fue la poltica econmica del ministro de Economa de la dictadura, J. A. Martnez de Hoz, quien en junio del 77 realiz la reforma nanciera, que liber la tasa de inters, dejando al mercado su jacin. Esta disposicin inaugur la denominada poca de la plata dulce, caracterizada por la agresiva expansin del sector nanciero centrado en la poltica cambiaria (sobrevaluacin del peso y dolarizacin extendida del circulante interno) y el establecimiento de altas tasas de inters (con aumento de depsitos a plazos jos), lo cual gener una captura del ahorro interno por parte del sector nanciero que se expandi creando ms compaas nancieras y bancos. Esta liberacin fulmin la produccin, pues nada renda tanto como colocar la plata a inters. As desapareci la inversin de pequeos y medianos ahorristas en construccin de viviendas para sectores medios, que desde los 50 haba permitido edicar al menos 60.000 viviendas por ao y sostener un nivel de actividad del sector construcciones muy alto. Otra disposicin complementaria, e igualmente destructiva, fue la Circular 1.050 del Banco Central, que estableca la aplicacin de una clusula de reajuste (indexacin) del capital adeudado. Una tasa activa extremamente positiva permita una correccin temporal de la base del crdito atado a la uctuacin del mercado, autorizando a las entidades bancarias a otorgar crditos a particulares sin jar de antemano los intereses. La Circular 1.050 llev a que miles de ahorristas terminaran pagando tasas usurarias o que debieran entregar sus empresas, campos o viviendas al banco. Los intereses, jados por el mercado, tuvieron tasas que llegaron a ms del 100 por ciento al ao, lo que tornaba impagables los prstamos. La junta militar de 1981 realiz una nueva devaluacin del peso, lo que produjo que
el salario real cayera y que se indexaran los crditos hipotecarios hasta ms de un 11 por ciento. Los prstamos hipotecarios sufrieron sucesivos reajustes de plazos y aumentos de la tasa de inters, con usurarias actualizaciones mensuales de acuerdo a la inacin; esto trajo como consecuencia que el peso de las cuotas aument del 20% hasta el 60% de los salarios de los hogares trabajadores. La creacin del Fondo Nacional para la Vivienda La crisis en el mercado de la vivienda tena como contraparte de poltica, desde los inicios del Proceso, al Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), creado con el objetivo de involucrar al sector privado de la industria de la construccin para mantener un ritmo sostenido de edicacin de viviendas. El FONAVI haba sido instituido durante gobierno del general Lanusse en 1972, como un fondo que se integraba con recursos provenientes de aportes de las remuneraciones de los trabajadores. En la instrumentacin del fondo mediante una nueva ley (la 21.581, de 1977) se j en el 5% el porcentaje de aporte de los salarios, ms una contribucin adicional del 20% de los aportes de los trabajadores autnomos. Los destinatarios de las viviendas seran ...aquellos cuya capacidad de pago no alcance a cubrir el costo de una vivienda econmica ni siquiera en 30 aos..., es decir, los sectores a los cuales no llegaba el crdito del BHN. La ley que reglamentaba el rgimen de nanciamiento del Fondo dispona, a su vez, como organismo de aplicacin a la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUV) y la creacin de los Institutos Provinciales de Vivienda (IPV), autrquicos para su ejecucin, en cada jurisdiccin. El sistema FONAVI funcionaba centralizado en la SEDUV en su planicacin (licitaciones y proyectos), asignacin de las prioridades y normativa de las operatorias, quedando la funcin de supervisin de las obras y adjudicacin a los IPV. Con fondos FONAVI se construyeron unas 5.500 viviendas en 1976, cifra que se duplic en 1977 y llega a casi 17.000 en 1978 y 1979. Luego vuelve a duplicarse en 1980, alcanzando unas 32.000 viviendas terminadas anuales. En el resto de la dcada de
1980 se promediarn unas 30.000 viviendas por ao, con picos en 1982 y 1983, cuando la cifra aumenta a 35.023 y 40.743 unidades respectivamente. Se construyen grandes volmenes por empresa (en conjuntos habitacionales de ms de 500 viviendas). Los llamados a licitacin centralizados (desde la SEDUV), para construir desde Misiones hasta Ushuaia, impulsaron un potente lobby de empresarios y profesionales nucleados en la CAC (Cmara Argentina de la Construccin) y CAVERA (Cmara de la Vivienda Econmica de la Repblica Argentina), lo cual provocar que el grueso de la produccin se concentre en unas pocas empresas.
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Procesos urbanos y polticas pblicas en los primeros aos de la recuperacin democrtica (1984-1989)
El gobierno que asumi tras el n (acelerado por la guerra de Malvinas) del Proceso militar recibi un legado social y econmico dramtico. La deuda externa argentina haba aumentado de 7.875 millones de dlares en 1975 a 45.087 millones en 1983. El golpe que la poltica de Martnez de Hoz le haba dado al salario real determin que el ingreso de los trabajadores nunca volviera a recuperarse: de hecho, entre 1976 y 1980 cay un 40 por ciento. Los ms afectados por esta cada fueron los empleados pblicos y los obreros industriales, que sufrieron en sus bolsillos el derrumbe de la industria nacional. La deuda externa haba crecido cuatro veces en los 7 aos de la dictadura, al tiempo que haba aumentado la transferencia de capitales hacia el exterior y se haban reducido la produccin y el empleo industrial. La urbanizacin popular La recuperacin de la democracia y los aires de renovacin trajeron grandes esperanzas de una real democratizacin de la toma de decisiones sobre los procesos en el territorio. Las calles de a poco recuperaron su actividad libre, las plazas y paseos se llenaron de artesanos y las expresiones artsticas se potenciaron. Pero el impacto social y territorial de las polticas del Proceso pesar largo tiempo, pues las violaciones a los derechos humanos, las prcticas autoritarias y las prebendas en favor de las elites dejaron huellas muy profundas. Lo que al principio pareci algo posible de revertir, con el tiempo se evidenci como el inicio de un recorrido que lleg hasta la crisis de 2001 y que an hoy nos condiciona. Por ello, si algo tambin caracteriza la etapa de gobierno de Alfonsn es no haber interpretado la profundidad que adquira el cambio econmico y social que transcurra.
Los procesos urbanos estuvieron marcados por el creciente deterioro de las condiciones socioeconmicas de la poblacin trabajadora. La poltica econmica del Proceso haba iniciado un camino de desindustrializacin, que con el retorno a la democracia no se detuvo. El retraso tecnolgico de la industria, el deterioro del mercado interno y las condiciones de los asalariados (en un contexto inacionario) conguraban un crculo vicioso que ni el intento del Plan Austral logr frenar. De modo que, entre nes de la dictadura y los inicios de este perodo, tendr lugar un punto de inexin en las condiciones de acceso a la ciudad de los sectores populares. La compra de un lote en cuotas en la periferia de las grandes ciudades y la progresiva autoconstruccin de la vivienda haba constituido una de las formas ms extendidas de acceso e integracin social y urbana. Entre los aos 50 y 70 los loteos populares fueron conformando la extensin de las ciudades, en particular en las grandes ciudades receptoras del proceso de migracin interna. ste era el modo de acceso a la economa urbana, a la vivienda y los servicios y equipamientos urbanos (fundamentalmente a la salud y la educacin pblica y gratuita), lo que posibilitaba que los hijos de estos hogares tuvieran un posterior acceso a mejores trabajos. Tpicamente, los recin llegados a la ciudad, movidos por redes de parentesco y amistades, primero iban a vivir con esos conocidos, o alquilaban cuartos en pensiones y hoteles (casi siempre en las cercanas de las estaciones ferroviarias), o en muchos casos tambin se alquilaba u ocupaba una casilla en una villa, que en aquellos aos solan tener tanta o ms poblacin de paso que permanente. Luego compraban un lote en cuotas en los nuevos loteos de la periferia y comenzaban el camino de la vivienda propia. La estrategia se divida entre quienes se compraban una casilla prefabricada y luego iban construyendo encima o al lado una casa de material, y quienes directamente empezaban por construir un cuarto de material y luego seguan con bao, cocina y otras habitaciones. Este proceso la produccin informal de la vivienda se nutra del trabajo de los propios habitantes, de mano de obra del barrio y del trabajo solidario de vecinos y familiares. Los corralones de materiales constituan la pieza clave, dado que actuaban como -
nancistas y facilitadores de la autogestin de la vivienda. Como una gran fbrica que produce ciudad, los barrios estaban siempre en construccin. Sus pobladores luchaban por hacer la vivienda y por hacer la ciudad. Es decir, adems de autoconstruir sus casas se organizaban para luchar por los servicios (sobre todo el agua, luego las cloacas y bastante despus el gas natural) y tambin por las mejoras ambientales (residuos) y del espacio pblico (plazas, asfaltos, veredas, etc.), as como por los principales equipamientos en educacin y salud. ste fue el origen de las sociedades de fomento. Adems de realizar un rentable negocio con la subdivisin original del suelo, la principal habilidad de los loteadores que conocan perfectamente este proceso de autoconstruccin consista en retener una cantidad de lotes (en muchos casos los de mejor ubicacin), lo que 15 20 aos despus les permita lograr rentas extraordinarias gracias a las plusvalas transferidas por el colectivo barrial en el proceso de urbanizacin. En aquellos aos el diferencial de la renta obtenida por el pasaje del valor rural del suelo a su valor urbano era altsimo. Adems, urbanizar (tcnicamente, producir suelo) tena un costo nmo, por lo que los loteadores podan perfectamente nanciar la venta hasta en 100 cuotas. Esto se deba a que la tierra rural adyacente al ejido urbano era entonces abundante y barata. En Buenos Aires se fue el caso de famosos loteadores como Kanmar, Vinelli, Luchetti, entre otros. En una nota publicada en La Nacin el 31/7/01, Rodolfo Vinelli, rememorando esos tiempos, armaba:
Tuve el honor de haber convertido en propietarias a miles de personas de clase media y de las menos favorecidas por la economa. Con los loteos fundamos pueblos y ciudades.
Para dar una idea del bajo valor del suelo urbanizable (en la extensa pampa), siempre se recuerda que en Crdoba, un sastre llamado Forestieri publicitaba que a cada comprador de un traje suyo le regalaba un lote de terreno de 300 metros cuadrados,ubicado en un loteo de 120 hectreas en la periferia de la ciudad. De su sastrera sala un mnibus que visitaba el loteo y la promocin hasta inclua mil ladrillos para iniciar la construccin de la vivienda. Por medio
de ese mecanismo distribuy 3.000 de los 6.000 lotes que constituan Villa Forestieri (hoy Barrio Villa El Libertador). La produccin de ciudad bajo estas formas alcanz una gran escala, porque en Argentina, y particularmente en la llanura pampeana, era posible extender el ejido urbano a expensas de la tierra rural, por el bajo costo de su produccin y las buenas condiciones ambientales: agua potable accesible en el subsuelo, terreno plano y rme y posibilidades de cavar un pozo ciego. En un marco dado por una legislacin poco estructurada (no haba an no hay una ley nacional sobre el uso del suelo), los loteos se podan hacer simplemente gestionando ante el gobierno local la subdivisin de la parcela rural. Los loteadores costeaban el tendido de red elctrica y el mejorado o asfaltado precario de la calle principal, generalmente asociado a una extensin de la terminal del colectivo local, o, en la RMBA, a la conexin con la estacin de ferrocarril. A modo de comparacin se puede agregar que en las grandes ciudades andinas (Santiago de Chile, Lima, Quito, Bogot, Caracas o Mxico) y en las ciudades brasileas (Ro, San Pablo, Belo Horizonte, Baha) en los mismos aos tambin tuvo lugar un acelerado crecimiento urbano, en el contexto de la sustitucin de importaciones. Pero en estas ciudades, por las condiciones ambientales y por la magnitud del aluvin migratorio, producir suelo nuevo era ms costoso, por lo que all la urbanizacin se desarroll en condiciones ms extremas (laderas de montaas, desierto, lechos de ros, etc.) y bajo el control y gestin de un conjunto de actores informales, donde sobresale el loteador pirata (clandestino). El acceso a la ciudad en los 80 A pesar de que durante el Proceso casi no hubo nuevos loteos en cuotas, pues el ya mencionado Decreto-Ley 8.912 de la Provincia de Buenos Aires de 1977 cancel denitivamente los loteos sin servicios, en la RMBA era tal la sobreoferta de lotes (an sin servicios) que prcticamente tuvo que pasar una dcada es decir, hasta nes de los 80 para que se comenzara a sentir la escasez de
suelo accesible y barato en los barrios populares. En esta dcada, ello fue concurrente con el paulatino incremento de las grandes tomas de tierras en los partidos del Conurbano, que haban comenzado, como vimos, con la erradicacin de las villas de la Capital Federal, y se alimentarn con los nuevos pobladores allegados y lo que es crucial entender con los hijos de los anteriores autoconstructores, crecientemente pauperizados al cerrarse las fuentes de trabajo y aumentar la precariedad laboral. Siendo el mejor suelo cada vez ms escaso, las ocupaciones avanzarn sobre las tierras inundables. Con la vuelta a la democracia, los actores ms inuyentes de la arquitectura y el planeamiento seguan concentrados en las grandes cuestiones urbanas, las obras de autor y la construccin de grandes conjuntos habitacionales del FONAVI en las ciudades del interior. A poco de iniciada la gestin de Alfonsn, se sumar a esto el furor despertado por la propuesta de la construccin de un nuevo distrito federal en la Patagonia. Pero la importancia poltica de los procesos sociales de construccin de ciudad fue muy alta, y en estos casos tambin haba profesionales comprometidos con la gestin y las polticas urbanas de los sectores populares. La urbanizacin popular de las periferias estuvo en la agenda poltica del peronismo, por tradicin e historia en la militancia, pero tambin haba sido incorporada por el radicalismo. Por ejemplo, Alfonsn, quien tena una estrecha relacin con el obispo Jorge Novak (lder en Quilmes de las comunidades eclesiales de base), desde la misma campaa abord la cuestin de las polticas urbanas con su promesa de ocuparse de los asentamientos de Quilmes, que ejercan una fuerte presin reivindicativa. Para ampliar su base de sustentacin, llev a cabo un gran despliegue de actos por ejemplo, en San Francisco Solano prometiendo la regularizacin de la tenencia de tierra. Estas promesas se cumplieron y las regularizaciones se llevaron a cabo, lentamente en los primeros aos de la democracia y con mayor rapidez a partir del triunfo del peronismo en la provincia de Buenos Aires en 1987. La gobernacin de Antonio Caero implement una activa poltica territorial, que se conjug y/o nutri de experiencias y relaciones en el territorio del GBA con varias de las intendencias justicialistas, que tenan cuadros tcnicos y polticos
que desarrollaban un fuerte trabajo en los barrios populares de los distritos con mayores niveles de pobreza y enormes asentamientos nuevos (Florencio Varela y Moreno). La regularizacin de los asentamientos en Quilmes (que estaban sobre suelo privado) se logr tambin con la concurrencia de la nueva Direccin Provincial de Regularizacin Dominial de la Provincia de Buenos Aires. En tanto, la ley que permita entregar los ttulos en San Francisco Solano era de orden provincial, pero haba sido impulsada desde la Nacin. Otro tema en la agenda pblica fue la crisis de los damnicados de los loteos populares indexados durante la gestin de Martnez de Hoz, que provoc que decenas de miles de compradores de terrenos en los viejos loteos, que tuvieron que dejar de pagar sus cuotas, vieran peligrar su propiedad. La solucin de este conicto en el mercado de loteos populares consisti en regular las relaciones entre compradores y vendedores, lo que constituy una de las primeras y casi nicas intervenciones del Estado en el mercado de tierras. Estos temas tambin marcaron la agenda poltica en los gobiernos locales en esos aos, y varios de los intendentes del conurbano consolidaron en sus estructuras municipales cierta masa crtica de gestin de la ciudad popular. Se trabajaba con el vecinalismo en los barrios de loteos, con la reivindicacin de las grandes tomas de tierras, con las pequeas villas en lotes scales, que se reconocan de este modo como actores polticos importantes, donde la reivindicacin por la tierra pasaba a tener cada vez ms importancia poltica. En la construccin poltica del gobierno de Caero esto fue muy importante. Por ejemplo, su ministro de Gobierno, Luis Brunati, provena de Moreno y representaba los movimientos reivindicativos por la tierra. A partir de 1987, con el peronismo triunfante no se condenaba la toma de tierras. Se trataba de hacer poltica y articular actores, y se puso en la agenda la regularizacin de la ocupacin del suelo, reconociendo que haba otro sujeto en la construccin de ciudad. Esto fue un tem importante de las polticas del nuevo gobierno de la provincia y de varios gobiernos locales en el GBA. Se crearon los Consejos Asesores de Tierras y el programa Protierra. La poltica de escrituracin gratuita naci en Florencio Varela, municipio que se ocup de los fenmenos reivindicativos en torno al mercado del suelo.
En los aos de vuelta a la democracia, tambin la universidad pblica y los organismos de ciencia como el Conicet recuperaron muchos acadmicos e intelectuales, y se revitalizaron los estudios urbanos y sociales. Inuyentes trabajos como los de Nora Clichevsky, contribuyeron a la comprensin del funcionamiento del mercado del suelo y en particular de los procesos informales. Aportes de conocimiento que resultaron esenciales para actuar en el territorio. A las enormes inequidades en el acceso al suelo urbano, que se agravaban da a da, se agregaba la paradoja de la existencia de una cantidad muy grande de suelo baldo bien localizado, que volva ms costosa y difcil la regularizacin y construccin de ciudad. Incongruencia estructural slo explicable por los mecanismos del mercado que haba dejado los barrios desestructurados. La necesidad de realizar acuerdos institucionales para un desarrollo integral del AMBA estaba en debate desde 1984, pero recin en 1987 se cre la Comisin Nacional del rea Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA), concebida como un espacio de convergencia de autoridades nacionales, provinciales y municipales. Pero al cambiar el signo poltico del gobernador de la provincia, en 1989, la CONAMBA fue transferida a la rbita exclusiva del Poder Ejecutivo Nacional. El proyecto de la nueva capital Mientras en las grandes ciudades transcurran los procesos populares ligados a la cuestin de la tierra, Alfonsn, con habilidad poltica, colocaba en la escena un proyecto espectacular: el traslado de la ciudad capital del pas hacia la Patagonia. Para muchos, ste ser el proyecto ms extraordinario en el siglo XX en Argentina, al promover un cambio en la estructuracin territorial del pas y los lmites de las regiones, reequilibrando la relacin entre funciones y tamaos de las ciudades. La propuesta de un cambio de capital tiene sus races en los debates locales de la geopoltica, considerada una ciencia que, a partir de la geografa poltica, la geografa descriptiva y la historia, estudia la causalidad espacial de los sucesos polticos y sus futuros efectos.
En Argentina las cuestiones geopolticas que tienen entre sus mentores a algunos gegrafos tuvieron siempre una gran inuencia en las fuerzas armadas. Por ejemplo, hacia el n del Proceso el ejrcito organiza en el marco de las Escuelas de Defensa Nacional, conferencias de especialistas militares y civiles sobre cuestiones geopolticas en las principales ciudades del pas, convocando a las fuerzas vivas (en buena parte, funcionarios intermedios anes al Proceso). Entre los muchos trabajos sobre la problemtica geopoltica en Argentina, se destacan los de Juan Roccatagliata, donde abundan los argumentos que denuestan la macrocefalia portea como causa de todos los males e inequidades distributivas en el pas, en virtud de los graves problemas que crea por su ubicacin el puerto de Buenos Aires, lo que demandaba propuestas que alivien en parte los problemas poltico-econmicos que el GBA ha creado al valorizar desproporcionadamente slo una parte del litoral situada en uno de sus extremos. Adems, este autor considera que el sistema urbano argentino es concentrado, altamente desequilibrado, centralizado y radiocntrico, por lo que las propuestas geopolticas tienen por objetivo la valorizacin total de todo el territorio nacional mediante la creacin de metrpolis o subsistemas urbanos de equilibrio o alternativa para la descentralizacin y la desconcentracin del GBA y el desarrollo interior. Ms extremo es un trabajo de Guillermo Terrera, quien al referirse a los problemas geopolticos argentinos habla de macrocefalia patolgica argentina, al armar que la Capital Federal y su enorme, intrincado Conurbano, al cual se denomina GBA, representa una distorsin absoluta para el espacio vital y la poblacin de la Repblica Argentina, fruto de un dejar hacer irresponsable que pertenece por igual a los variados gobiernos que se sucedieron en largas dcadas de la vida nacional. El eje de estos argumentos es que Buenos Aires concentraba el 42% de la poblacin y el 65% del PBI nacional en toda la regin pampeana, mientras una gran parte del pas est casi deshabitada, y la Patagonia, despoblada. En estas armaciones siempre subyace la intencin de consolidar el dominio de la Patagonia, que en la hiptesis geopoltica de los militares constitua un territorio en disputa con Chile.
Pareciera ser que estos argumentos, algunos estudios, y muchos pseudo-estudios y/o especulaciones desde el poder otaban en el ambiente en el momento del retorno a la democracia un tiempo que tambin era el de la posguerra del Atlntico Sur, por lo que encontraban eco juicios como el siguiente, escrito por Roccatagliata en 1986:
As, un traslado de la capital puede responder al deseo de concentrar mayores energas en ciertas regiones pioneras que reste incorporar al territorio nacional, o en franja de cierta fragilidad poltica (...) En stas se ha sostenido la necesidad de contar con un plan o directrices para el ordenamiento territorial.
El especialista se referira al ncleo bipolar Viedma-Carmen de Patagones como el ptimo para llevar a cabo dicho traslado. El proyecto estaba en consideracin del presidente Alfonsn y se conoci por los medios de comunicacin de un da para otro, en marzo de 1986, causando sorpresa la ubicacin geogrca propuesta: el eje Viedma, Carmen de Patagones y Guardia Mitre. As se instal en la sociedad argentina el proyecto de traslado de la Capital Federal a la Patagonia, con la ilusin de un federalismo ms concreto que reequilibrara los desajustes territoriales con la descentralizacin y la ocupacin de espacios vacos en la Patagonia. El presidente Alfonsn cit de urgencia a Olivos a los gobernadores de Ro Negro y Buenos Aires y otros funcionarios y legisladores para tratar el proyecto de traslado de la Capital Federal, mientras un equipo de allegados al presidente trabajaba secretamente en la elaboracin de todo lo relacionado con el proyecto de ley que se enviara al Congreso Nacional. Poco despus, el 16 de abril de 1986, Alfonsn visit la capital rionegrina y entreg al gobernador el proyecto para la creacin del distrito federal Viedma-Patagones. All Alfonsn impuls la modernizacin de la administracin pblica y llam a fundar una Segunda Repblica, en un discurso que remat con la convocatoria Al sur, al mar y al fro. El proyecto de traslado de la Capital Federal tuvo tratamiento en el Senado en marzo de 1987. Tras un prolongado debate en ambas
Cmaras qued sancionada como Ley Nacional N 23.512 el 27 de mayo de 1987. Dicha ley que creaba el Ente de Traslado, conocido como ENTECAP (luego reglamentado por el Decreto 1.156) expresaba: Artculo 1: Declrase capital de la Repblica, una vez cumplido lo dispuesto por el artculo 5, a los ncleos urbanos erigidos y por erigirse en el rea de las actuales ciudades de Carmen de Patagones (provincia de Buenos Aires) y Viedma y Guardia Mitre (provincia de Ro Negro) con el territorio comprendido en las cesiones dispuestas por las Leyes 10.454 de fecha 17 de octubre de 1986 de la provincia de Buenos Aires y 2.086 de fecha 10 de julio de 1986 de la provincia de Ro Negro, que en conjunto constituyen el rea de la nueva Capital de la Repblica. Este artculo describe a continuacin los terrenos a afectar como Jurisdiccin Federal, en tanto que el artculo 4 trata las cesiones de bienes, y el artculo 7, los bienes que estaran sujetos a expropiacin. La nueva Capital Federal comprendera ncleos urbanos, erigidos y por erigirse, de las ciudades de Viedma, Carmen de Patagones y Guardia Mitre (ubicada a setenta kilmetros hacia el noroeste de las dos anteriores), junto con un amplio territorio de campos, en la zona del Valle Inferior del ro Negro, cedido por las Legislaturas de las provincias de Buenos Aires y Ro Negro, donde tambin se encontraban comprendidos los pueblos de San Javier, Cardenal Cagliero y Balneario El Cndor. Tanto la Comisin Tcnica Asesora, como su sucesor el ENTECAP creado a imitacin del organismo NOVACAP, que haba gestionado la creacin de Brasilia 30 aos antes tenan vastos poderes, que abarcaban desde la funcin de expropiar tierras y proyectar el nuevo trazado urbano, evitando el impacto negativo sobre las ciudades preexistentes, hasta la de desarrollar las diversas obras de infraestructura para cumplir con el proyecto. Se realizaron varios estudios en diferentes temas (ecolgicos, econmicos, urbansticos, demogrcos, energticos, tursticos, hdricos) y se trazaron los planos y maquetas de las diferentes obras de infraestructura necesarias para el asentamiento de poblacin y el cumplimiento del proyecto de traslado (viviendas, hospitales, escuelas, puentes, ocinas pblicas, entre otras), se diagram la supercie a construir en 7.777.473 metros cuadrados y el traslado de 23.000 empleados
pblicos desde la ciudad de Buenos Aires. Para ello, tambin se solicit al Banco Interamericano de Desarrollo un crdito de 80 millones de dlares estadounidenses para mejorar la infraestructura de servicios de la futura capital, y se destinaron importantes partidas presupuestarias. Segn los proyectos del ENTECAP, la nueva Capital Federal iba a poder inaugurarse en doce aos, es decir para inicios de nuevo siglo XXI. Sin embargo, todo se alter al agravarse la crisis social y econmica, producto del fracaso del Plan Austral en 1988 y la hiperinacin de 1989, que determin que el presidente Alfonsn entregara su gobierno, en julio de 1989, al candidato recientemente electo, Carlos Menem, que debera haber asumido el 10 de diciembre del mismo ao. Con Menem el proyecto de traslado de la capital segua tcnicamente en marcha, pero la crisis econmica haba retrasado el inicio de la construccin de las diversas obras de infraestructura planicadas. A los pocos meses de asumir y dentro del plan de reforma del Estado proyectada por el nuevo gobierno, a n de superar la crisis y sanear las cuentas estatales, en noviembre de 1989, Menem deroga los Decretos 527/86 y 1.156/87 y disuelve la Comisin Nacional para el Proyecto Patagonia y Capital y el ENTECAP, liquidando todos sus bienes y propiedades y dejando materialmente sin efecto el proyecto, que an sigue vigente, ya que la Ley 23.512 nunca se derog. Hoy, a poco ms de 20 aos de aquellos hechos, en Viedma se recuerda que hubo cierta la resistencia local, que se profundiz cuando, conocida la noticia, comenzaron a llegar a la terminal de mnibus de Viedma grupos de familias con equipajes y nios atrados por la perspectiva de mejores condiciones de vida. Recordando estos hechos, Juan Cabalieri (quien entonces era intendente de Viedma) dijo al diario Ro Negro el 16 de abril de 2006: De diez viedmenses, cinco estaban en total desacuerdo. Presagiaban que se les cambiara la vida y que dejaran de disfrutar del ro, del mar, y que perderan la tranquilidad pueblerina. En efecto, se gener una importante migracin que iba en busca de trabajo, y ante la lentitud del proyecto la provincia debi asistir al municipio con provisiones alimentarias y sanitarias. Adems, sin infraestructura construida, aquellos de menores recursos que arribaban levantaron casillas pre-
carias en algunos barrios. El ex intendente recuerda: Le pedimos a Alfonsn que en lugar de mostrar maquetas ejecute derechos posesorios (de las tierras) mediante acciones de gobierno en Viedma. No obstante, a modo de reparacin histrica se realizaron obras de infraestructura en estas ciudades por unos 20 millones de dlares. Adems hubo liberacin de cupos por parte del BHN y el FONAVI mediante los cuales se construyeron casi 7.000 viviendas, y ms de 40 kilmetros de caeras de desages pluviales y cloacales, adems de asfalto y obras de refuerzo del servicio de agua potable. Esta infraestructura hoy abastece a unas 80.000 personas. Por ejemplo, en el pueblo de Guardia Mitre, que tiene 500 habitantes, se consigui el tendido de gas domiciliario. Cabe agregar que dos dcadas despus la regin casi duplic su poblacin. El rgimen de promocin industrial Durante la dictadura, la bsqueda de un crecimiento equilibrado y de una mejor distribucin geogrca de la riqueza y la produccin nacional haba llevado al Estado a implementar polticas econmicas tendientes a favorecer la radicacin de industrias en determinadas regiones promovidas. As desde sus orgenes en 1979 hasta la actualidad, la promocin industrial ha formado parte de la poltica scal nacional orientada al desarrollo manufacturero en algunas provincias beneciarias de este sistema. La Ley 22.021 de 1979 y el Decreto 804 de 1996 contemplan diferimientos impositivos y exenciones para el impuesto a las ganancias, bienes personales e IVA en todas las inversiones fabriles radicadas en La Rioja, Catamarca, San Luis y San Juan. La implementacin de un sistema de promocin industrial generar efectos no slo en la estructura productiva de las provincias beneciadas sino tambin en el pas, a travs de la recaudacin del Estado nacional, y en las provincias vecinas por la distorsin de costos relativos. Segn los censos econmicos de los aos 1973, 1984 y 1993, se observa un crecimiento en el valor de la produccin de la regin promovida del 663%, liderado por San Luis con un 2.579%
y seguido por Catamarca con un 1.003% y La Rioja con un 991%. San Juan fue la provincia que mostr el menor dinamismo en trminos de produccin fabril, con un aumento del 126% entre 1973 y 1993. Cabe destacar que en este mismo perodo la produccin industrial nacional aument tan slo un 61%. Esta importante diferencia en la evolucin de la regin respecto a la nacin es atribuible al rgimen de promocin industrial (RPI). Si bien la promocin industrial result costosa en trminos estrictamente nancieros, por lo que perdi de recaudar (un 13,5% del PBI, segn se estima) y el hecho de que los incentivos favorecieron ms a los proyectos de corta vida, el RPI tuvo un impacto nada despreciable al retener y/o localizar poblacin en ciudades del interior. Algunos autores como Velzquez y Gmez Lende han establecido una relacin entre el crecimiento o decrecimiento poblacional por migracin y la evolucin del Producto Bruto Geogrco (PBG). En sus trabajos se comprueba un cierto grado de asociacin entre las provincias que absorben poblacin y aquellas que tienden a mejorar su situacin relativa, especialmente a partir de 1970. Los autores advierten que las variaciones deben vincularse con un carcter selectivo de los procesos migratorios, que pasan a ser una suerte de economa externa para los centros de recepcin, mayormente localizados en las regiones pampeana y patagnica. Se demuestra que a diferencia de sus vecinas, las cuatro provincias que formaron parte del RPI revirtieron o aminoraron el decrecimiento migratorio. Catamarca tena una tasa de crecimiento migratorio negativa de -21,4 en la dcada del 60, que disminuye a -6,0 en los 70, y pasa a ser positiva (3,9) en los 80. Los casos de La Rioja y de San Luis son similares. En cambio, en San Juan, que se agreg ms tardamente a la promocin industrial, el efecto fue ms lento, con una tasa de -11 en los 60, que disminuye a -2,5 en los 70 y luego crece a -4,4 en los 80. En comparacin, provincias que no participaron en el RPI, como Formosa, Corrientes y Chaco, tuvieron en las tres cohortes valores siempre negativos, mientras su Producto Bruto Geogrco permaneci en valores constantes, es decir, no creci. Los autores de este trabajo, sin embargo, puntualizan que la estructura econmica de las provincias receptoras con preponderancia de actividades de
tipo enclave no hace necesario suponer que el aumento del PBG se traduzca en un aumento del ingreso promedio de sus habitantes. Procesos urbanos y planicacin urbana en los 80 En el campo de la planicacin urbana, en los 80 se agotaba la planicacin tradicional (el denominado modelo tecnocrticoautoritario) y se daba paso a nuevas tendencias, que tenan dos vertientes muy claras. Una, la que intentaba abordar la problemtica urbana a partir de los actores y la presencia del conicto, cuya metodologa necesariamente conduce a la planicacin participativa y la concertacin de intereses. La otra, consecuencia de la irrupcin, a n de los 70, de las ideas del posmodernismo, que centraba el eje en el diseo urbano (paisaje, sectores, edicios simblicos) con una esttica neohistoricista, eclctica y muy efmera. La distancia existente entre los procesos de construccin social de la ciudad, que antes describimos, y los intereses y acciones polticas de las corporaciones de los profesionales (de arquitectura y urbanismo) quedar en evidencia con el concurso Veinte ideas para Buenos Aires, gestionado en 1986 por estas instituciones, que fue una competencia de anteproyectos para la Ciudad de Buenos Aires organizado en el marco de un Programa de Cooperacin entre la Comunidad de Madrid y la Municipalidad de Buenos Aires, y que traduca localmente las nuevas tendencias en materia de planicacin y gestin urbana en Europa, donde perdan importancia los entes metropolitanos centralizados en el contexto de achicamiento de los aparatos estatales. Esta corriente, asociada a los intereses polticos y del capital concentrado, se apoya especulativamente en la contra-reaccin a la planicacin tradicional, que haba nacido en los 70, con el auge de la microplanicacin, que parta del trabajo con las comunidades en Europa y Estados Unidos. Iniciativas de planicacin participativa y descentralizada que muy escasamente penetr en los gobiernos locales de nuestras ciudades y sus organismos de planicacin en estos aos. Las nuevas herramientas de actuacin en la ciudad fundamentales en este concurso fueron el proyecto urbano y el diseo
del espacio pblico. El proyecto urbano (de autor), en oposicin al planeamiento tradicional, abstracto, con base en estudios tendenciales y matemticos, primando el zonning y el elogio de los espacios funcionales pero indeterminados, trae de vuelta la recuperacin de los valores simblicos y materiales de la ciudad histrica. Por otra parte, en reemplazo de los grandes temas habitacionales y sociales (hegemnicos en el urbanismo hasta los aos setenta) ahora se considera al diseo del espacio urbano lo fundamental. Entonces el poder proyectar el conjunto de calles y plazas, y de ser posible operar en el tejido de la ciudad, priorizando la reconstruccin del paisaje urbano, de identidades barriales, la importancia del sistema vial como paisaje y como lugar, la consideracin de los fragmentos urbanos y el rediseo de sus bordes a n de integrarlos al tejido urbano perifrico, y la valorizacin del patrimonio. Mientras, en todo el pas el agotamiento y crisis del modelo sustitutivo de importaciones, a medida que avanzaba la dcada del 80, no poda ser corregido por disposiciones de poltica econmica (Plan Austral) y con planes sociales. Esto acarreaba una creciente destruccin del empleo genuino en sectores industriales y comerciales, lo que sumergira en crisis y conictos sociales a amplios sectores urbanos y/o a ciudades enteras. Esto repercuti fuertemente en Rosario y todo el corredor industrial hacia el sur, donde la obsolescencia de la estructura industrial fue correspondida con una profunda crisis social, aumentando la desocupacin y la indigencia. Esa ciudad, adems, atraa migrantes de otras regiones, cuyas economas regionales no haban logrado absorber, generando un aumento de la pobreza estructural. El otrora febril polo econmico la Chicago argentina se suma as en una depresin que abarcaba a todo el tejido social y que, ante la ausencia de horizontes de cambio, contribua al aumento de un clima social complejo e inestable, como lo demostraron los saqueos de 1989. Otro tanto ocurra con Crdoba, la regin urbana con mayor desarrollo industrial del sector metalmecnico de Argentina. Otro proceso ms silencioso y gradual, pero de gran importancia en trminos sociales y urbanos es el que se dio en las ciudades del interior del pas en la dcada de los 80 con la poltica habi-
tacional del FONAVI. Si bien no hay un estudio general, y slo es posible acceder a referencias indirectas en estudios particulares para cada ciudad, las cifras de construccin de viviendas pblicas con nanciamiento del FONAVI tuvo un gran impacto social y urbano. En lo social, acompaando el perodo de decadencia de las economas regionales, tuvo lugar un proceso por el cual el estado local (gobiernos provinciales y municipios) fue absorbiendo la mano de obra excedente. La funcin social del Estado para conjugar la crisis local complet su posibilidad de absorcin de empleo, con salario indirecto en ayudas sociales y/o la adjudicacin de una vivienda en un Barrio FONAVI. As de este modo, en tiempos donde el avance de la recesin haba paralizado la construccin privada (circunscribiendo su mercado slo a las clases medias-altas y altas provinciales), la construccin de nuevos Barrios FONAVI vino a contribuir al desarrollo de la actividad econmica. Pero estas viviendas ya no eran destinadas a los ms pobres, como prometa la ley original de 1972 y su reforma de 1977. El FONAVI tuvo entonces, en los 80, la funcin de dar alojamiento a los sectores medios provinciales. La crisis tambin se maniesta en la RMBA, con el avance de los 80, en la gravedad de sus problemas estructurales particularmente los ambientales, las dotaciones de servicios y los problemas sociales. En 1984, el gobierno nacional (a travs del Ministerio del Interior), la provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de la Ciudad suscribieron el acuerdo denominado rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), en el que participaron la Ciudad y 14 partidos del Conurbano. ste es el antecedente inicial de la formacin de la CONAMBA (Comisin Nacional del rea Metropolitana de Buenos Aires), que se formaliza a nes de 1987 mediante el Decreto N 2.064 del Poder Ejecutivo Nacional. Las tres jurisdicciones involucradas designaron a sus respectivos representantes, el ministro de Gobierno provincial, el secretario de Gobierno municipal y el subsecretario de Asuntos Institucionales del Ministerio del Interior, quienes constituyeron el comit tcnico del AMBA. La CONAMBA tendr como objetivos asistir al Poder Ejecutivo Nacional en lo concerniente a la poltica metropolitana, ejercer la direccin de las tareas necesarias a los nes perseguidos, articulando el accionar de los
ministerios, secretaras, empresas y sociedades del Estado y dems organismos involucrados en el rea y coordinar tareas con los organismos nacionales intervinientes en el proyecto del traslado de la Capital de la Repblica a Viedma. Desde 1989, la nueva administracin provincial desarroll un proyecto de descentralizacin incompatible con la propuesta institucional de la CONAMBA, mientras sta continu funcionando en la rbita del PEN. Pero en relacin con el contexto en que se inscribe la propuesta, se hace necesario considerar que el ajuste y desmantelamiento del Estado y las privatizaciones, operarn en sentido opuesto por este plan y la situacin metropolitana se agravar en la dcada del 90, como veremos en el siguiente captulo.
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Procesos urbanos y polticas pblicas en el marco de la reesctructuracin neoconservadora de la presidencia de Menem (1989-1999)
El inicio de la presidencia de Menem tuvo lugar en medio de una convulsin social determinada por la crisis econmica y nanciera de la hiperinacin. La agona del desarrollo centrado en el aparato industrial que haba nacido en las dcadas del 40 y 50 con la sustitucin de importaciones antes severamente afectado por la poltica de Martnez de Hoz, tena lugar en un momento histrico de grandes cambios en la poltica y la economa mundial. Para los aos 1988-89, en los pases centrales se asista a la descomposicin del sistema socialista sovitico, a la imposicin del neoconservadurismo (impulsado por Reagan y Thatcher desde principios de los 80) y a la entrada plena de India y China al sistema econmico y al modo de vida occidental. La dcada de los 90 se haba iniciado con la percepcin generalizada de estar ante una transicin histrica del capitalismo mundial, y al nalizar la misma exista completo acuerdo en denominar a esta nueva fase globalizacin. En los pases latinoamericanos, la dcada del 80 haba acentuado la inuencia de los organismos multilaterales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) en sus economas, dando lugar como resultado del endeudamiento externo al procedimiento extorsivo de imposicin de las denominadas polticas de ajuste estructural, basadas en las recomendaciones del Consenso de Washington. Con una creciente dependencia del crdito externo y las presiones del sistema nanciero internacional, la llegada al poder de Carlos Menem represent el inicio de una muy profunda transformacin en Argentina, dado su automtico alineamiento con el neoconservadurismo. Menem hizo lo opuesto a lo que sealaba la historia del movimiento peronista, que en los 40 y 50 haba extendido la accin del Estado estatizando activos, promoviendo la justicia social e incluso sancionando la Constitucin de 1949, que promulgaba la funcin social de la propiedad y lmites concretos a
la renta y el capital. El nuevo presidente se aliaba abiertamente con el capital nanciero y los sectores ms conservadores para llevar adelante una profunda liberalizacin de la economa, privatizacin de las empresas pblicas y desregulacin de las relaciones laborales. Las transformaciones urbanas de los 90 Los 90 signicaron un tiempo de profundas transformaciones para las ciudades y las condiciones de vida urbana en Argentina. Transformaciones que en este tiempo cuentan con un Estado que deja de liderar el desarrollo para pasar a ser facilitador del mercado. Por una parte, este perodo es el de la crisis de la hiperinacin y el posterior uno a uno cambiario establecido por la convertibilidad del ministro Cavallo, que abrieron oportunidades de negocios inmobiliarios para grandes corporaciones nacionales y extranjeras. Firmas que se iniciaron en esos tiempos, como IRSA (Inversiones y Representaciones Sociedad Annima), que es hoy la mayor empresa de bienes races del pas, han reconocido que sus principales ventajas estuvieron dadas por un mercado del suelo y de propiedades subvaluado en los aos inmediatos a la crisis que va de 1987 a 1991. La Capital Federal concentr los grandes capitales inmobiliarios, mientras las ciudades del interior con puntuales excepciones en algunas grandes ciudades no tuvieron la posibilidad de atraer este tipo de inversiones, y en cambio sufran severamente las consecuencias del ajuste del Estado y las privatizaciones, que transrieron crisis a gobiernos provinciales y locales, paralizando su desarrollo. Esas inversiones se centraron en los negocios de los grandes shoppings, barrios cerrados y countries, centros de logstica y compras de tierras urbanas y campos. En paralelo, otro espacio de oportunidades de grandes negocios estuvo dado por la privatizacin de las empresas de servicios pblicos, que tuvo una decisiva inuencia en el deterioro de las condiciones sociales-urbanas de la poblacin. Pero en este caso el protagonista fue otro tipo de empresas: las especializadas en las prestaciones de servicios que demandan poseer capacidades tcnicas y
de gestin de las tecnologas especcas (del agua, del gas y de la energa elctrica). En la mayora de los casos stas eran empresas estatales o con participacin de capital nacional en los pases ms poderosos del planeta (Telefnica de Espaa, Aguas de Barcelona, Suez de Francia, British Gas, etc.). El proceso fue similar en la mayor parte de los pases que se encontraban altamente endeudados con el sistema nanciero internacional. Esto impact fuertemente a las ciudades (particularmente a la RMBA) al realizarse sin planicacin y/o avasallando la misma. La mayora de los planicadores urbanos y arquitectos, que an seguan envueltos en la crtica a la planicacin tradicional, se encontraban por una parte inuenciados por las tendencias posmodernistas y por otra proclives a facilitar la inversin privada. Esto signic, adems de un fuerte rechazo a todo tipo de planicacin, que no se asignara importancia a las visiones estructurales de la ciudad. La accin se concentr en piezas urbanas, susceptibles de ser diseadas, realzando el valor del proyecto urbano de autor, escala que era coincidente con el tipo de emprendimiento que gestaban los grandes inversores. Mientras tanto, la formacin de estos profesionales permaneca con programas de estudios muy antiguos y centrados en la prctica liberal, sin desarrollo de nuevas capacidades formativas y profesionales que permitieran comprender y actuar en el complejo proceso social y urbano de Argentina. El desarrollo de Puerto Madero En los pases desarrollados, desde los 80 creca la importancia de las renovaciones urbanas por lo general en reas industriales o de infraestructuras portuarias en desuso bien localizadas y tambin edicios o zonas urbanas. Renovaciones que se erigan como conos de una nueva modernidad, privilegiando la comunicacin, la esttica, el buen diseo, como mensaje de una ciudad que quiere proyectarse en el nuevo escenario de la globalizacin. En Buenos Aires el proyecto emblemtico sera la renovacin de la vieja rea portuaria de Puerto Madero, desde haca muchos aos desactivada. Recin
asumido Menem, en noviembre de 1989, el Ministerio de Obras y Servicios Pblicos, el Ministerio del Interior ambos en representacin del Poder Ejecutivo Nacional y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires suscribieron un convenio con el n de impulsar la urbanizacin del rea Puerto Madero, constituyendo una sociedad annima denominada Corporacin Antiguo Puerto Madero S.A. (CAPM), en la que ambas partes el Gobierno Nacional y el de la Ciudad de Buenos Aires participaron como socios igualitarios. Para ello el Gobierno Nacional transri en propiedad las 170 hectreas del territorio de Puerto Madero que tena jurisdicciones superpuestas entre la Administracin General de Puertos, la empresa Ferrocarriles Argentinos y la Junta Nacional de Granos, entre otras a la CAPM, mientras la Municipalidad de la Ciudad brind las correspondientes normas que regiran este desarrollo urbano. Una vez conformada la corporacin como empresa a cargo de la urbanizacin, se emprendi el diseo de un plan maestro que sirviera como marco para el desarrollo del rea, que deniese una estructura de uso de espacios, volmenes, circulaciones y recreacin. Se convoc en 1991 a un Concurso Nacional de Ideas para Puerto Madero, proyecto que buscaba rehabilitar el uso del rea contigua al ro de la Costanera Sur y la nueva reserva ecolgica, y sobre todo fortalecer la centralidad de Buenos Aires, en esos aos en riesgo de perder importancia y degradarse, como haba ocurrido en la mayora de las capitales latinoamericanas. El proyecto, adems, se propuso preservar varios edicios de valor patrimonial existentes en el rea, y conservar el carcter portuario de la misma. Sin duda tambin estaba el objetivo de ofrecer oportunidades de negocios inmobiliarios en el contexto de la convertibilidad, en este caso privatizando una importante cantidad de suelo urbano en la mejor localizacin. El plan maestro de Puerto Madero, no obstante, equilibr la distribucin de supercies: 33 hectreas de uso pblico (calles y paseos), 18 has. para parques y 40 has. de parcelas para construccin de viviendas, ocinas y comercios. Si bien Puerto Madero gener rentas extraordinarias a los privados (con una notable transferencia de plusvalas), la calidad del espacio pblico y el diseo urbano contribuyeron a cumplir el objetivo de
reforzar la centralidad, cuando algunos desarrollos privados hacan temer un debilitamiento del centro (histrico) de Buenos Aires y una tendencia al desplazamiento de funciones hacia el norte. Los negocios inmobiliarios En el escenario menemista las polticas urbanas tuvieron un claro sesgo de boom de negocios asociados a las oportunidades de transferencia de rentas urbanas. Ello se dio mediante la privatizacin de gran cantidad de tierras pblicas, en particular de las de los ferrocarriles, a partir del cierre agresivo de ramales dado por el desguace de la extensa red ferroviaria del pas, lo que fue determinante en los grandes centros urbanos que tenan corredores y enormes supercies de estaciones de cargas en las mejores localizaciones para que el Estado ofertara tierras que posibilitaban enormes ganancias a los emprendedores. Puerto Madero fue un ejemplo de disponibilidad de tierra pblica central. Tambin en Rosario alcanz gran escala (aunque no se privatiz totalmente), abarcando casi todo el frente de ro y playas de maniobras de las cinco lneas frreas que convergan en su puerto. En Crdoba, Mendoza y otras ciudades pas lo mismo, aunque las concreciones de los proyectos estuvieron diferidas en el tiempo. Este aumento signicativo del rol del capital privado en la gestin urbana fue acompaado con exibilizacin de las normativas de edicacin y uso del suelo, en muchos casos con mecanismos poco transparentes, como las excepciones al Cdigo de Planeamiento Urbano en Buenos Aires. En la RMBA, durante esa dcada hubo de nuevo grandes inversiones en materia de infraestructura de transporte y circulacin. Se complet el trazado de autopistas previsto originalmente por los militares el menemismo trajo nuevamente actores de la ltima dictadura como el ingeniero Guillermo Laura y se construyeron ms de 450 km. entre nuevas autopistas (Buenos Aires-La Plata, Acceso Oeste) y remodelacin y ampliacin de las ya existentes (General Paz, Acceso Norte y sus diferentes ramales). La inversin pblica en la red de autopistas valoriz el suelo en forma extraor-
dinaria en la RMBA, lo que permiti la expansin metropolitana dada por los nuevos desarrollos residenciales cercanos a los corredores viales: hacia el norte por el Acceso Norte (ramal a Pilar, a Campana y a Tigre); al oeste, por la autopista del Acceso Oeste en direccin a Moreno, General Rodrguez y Lujn; hacia el sudoeste por la autopista a Ezeiza, y nalmente haca el sur, paralelo al Ro de la Plata, por la autopista Buenos Aires-La Plata, habr algunos en Berazategui y Florencio Varela. Estos desarrollos de urbanizaciones privadas signicaron inversiones por 4.000 millones de dlares en la dcada de los 90, en la forma de barrios cerrados, countries y marinas. Para el ao 2000 se lleg a un centenar de countries, unos 250 barrios cerrados, ms de 10 clubes de chacras, una veintena de clubes nuticos y 5 mega emprendimientos denominados ciudades privadas (con servicios altamente calicados, universidades privadas, centros de salud, equipamientos comerciales, deportivos, etc.), que ocupaban una supercie total aproximada de 30.000 has., superior en magnitud a la supercie de la Capital Federal, que posee casi 21.000 has. Ello signicaba en el ao 2000 la produccin de casi el 13% de nuevo espacio residencial en la RMBA, para unas 25.000 viviendas construidas, que albergaban en forma permanente a poco ms de 7.000 familias. La dimensin de este proceso de suburbanizacin constituye una verdadera revolucin residencial urbana. En la RMBA, al igual que en algunas grandes ciudades argentinas aos ms tarde, las elites sociales pasaron a ocupar el espacio urbano que antes ocupaban exclusivamente los sectores populares. La inversin pblica en autopistas fue esencial para las oportunidades de negocios de los promotores inmobiliarios. Las urbanizaciones cerradas, ms que nada desarrollaron los intersticios urbanos y las reas no urbanizadas que ofrecan buena accesibilidad. Las autopistas posibilitaron la generacin de plusvalas al suelo rural o semirrural, que se convirti en residencial en los bordes de la RMBA, con la consecuencia adicional de un efecto estructurante en el desarrollo de nuevas centralidades por la concentracin de urbanizaciones con alta dependencia del uso del automvil. ste es el caso de lo que ocurre en Pilar entre los kilmetros 40 y 50 de la autopista Panamericana, con la instalacin
de complejos de cines, edicios de ocinas, bancos, supermercados, restaurantes, casas de comidas rpidas, inmobiliarias, negocios de artculos del hogar, etc. Se trata de nuevos mbitos de concentracin de establecimientos de prestacin de servicios y comercializacin diferenciados, que paradjicamente propician la dispersin territorial, y que suelen estar acompaados de nuevos equipamientos vinculados al consumo, entretenimiento y espectculo. Tambin en los 90, se realizaron importantes inversiones en materia de hotelera internacional (4 y 5 estrellas) y de nuevas sedes empresariales. Shoppings y countries: implicaciones urbanas y sociales de los conos urbanos de los 90 En el desarrollo de nuevos negocios tendr un lugar signicativo la tipologa comercial de shopping center, que es todo un emblema del cambio de patrones en el uso del espacio pblico, costumbres y vida cotidiana en nuestras ciudades. Los usos comerciales haban tenido un patrn histrico de desarrollo articulado con los usos residenciales en la estructura de calles y parcelas. Ello se basa en la traza urbana, que tena origen en las Leyes de Indias, donde se estableca la centralidad en torno a la plaza principal (con los edicios pblicos y religiosos ms signicativos) y la concentracin de los comercios en las inmediaciones, por lo general organizndose en torno a una calle principal. Estas calles, entre los 80 y los 90, se haban transformado en la mayora de las ciudades en la peatonal (a causa de la eliminacin del trnsito vehicular), constituyendo centros comerciales a cielo abierto. Cuando entre 1989 y 1993 se construyen en Buenos Aires los primeros shoppings (Patio Bullrich, Galeras Pacco y Alto Palermo), se genera un gran debate entre intelectuales de la cultura y urbanistas, que tena un fuerte componente de rechazo. Beatriz Sarlo, en su libro Escenas de la vida posmoderna, dice:
Ir al centro no es lo mismo que ir al shopping center, aunque el signicante centro se repita en las dos expresiones. En
primer lugar por el paisaje: el shopping center, no importa cul sea su tipologa arquitectnica es un simulacro de ciudad de servicios en miniatura donde todos los extremos de lo urbano han sido liquidados. La intemperie (...) los ruidos (...) la gran escala de los edicios (...) los monumentos conocidos (...) rasgos que son o fueron la marca de una identidad urbana... Hoy el shopping opone a este paisaje del centro su propuesta de cpsula espacial acondicionada la esttica del mercado... Como una nave espacial el shopping tiene una relacin indiferente con la ciudad que lo rodea.
Sarlo va ms all en trminos culturales:

En el shopping puede descubrirse un proyecto premonitorio del futuro... se nos informa que la ciudadana se constituye en el mercado y, en consecuencia los shoppings pueden ser vistos como los monumentos de un nuevo civismo: gora, templo y mercado.
Estas preocupaciones reejan dos aspectos que implicaban un quiebre con lo que la ciudad y la condicin de lo urbano haban signicado en la sociedad argentina. Un primer aspecto es que nuestra sociedad tena una profunda tradicin urbana basada en los patrones socio-culturales europeos respecto a la conguracin espacial. La matriz de la traza ortogonal, que organizaba el espacio pblico en calles y el privado en parcelas agrupadas en manzanas, otorgaba a la ciudad un carcter abierto y democrtico en los usos y prcticas sociales. Luego, bajo las inuencias inglesas y francesas del perodo de esplendor y crecimiento de las ciudades de principios del siglo XX, se materializarn la organizacin de monumentalidades de los edicios y avenidas (o bulevares), los grandes parques (buena parte de ellos construidos por paisajistas franceses) y los sistemas de transportes e infraestructuras. Aquella concepcin europea de la ciudad que exista entre los urbanistas a mediados del siglo XX poco tena que ver con el modo en que se desarroll el urbanismo norteamericano. Si bien EEUU haba tenido unas inuencias similares, rpidamente se inclin por una
forma de urbanizacin liderada por los promotores inmobiliarios y una mercantilizacin acentuada del conjunto de servicios urbanos. Este patrn de la urbanizacin americana estaba delineado por el mercado mediante el desarrollo de extendidas periferias residenciales (el suburbio de las clases medias) de sucesiones de barrios enlazados por las autopistas. En esta lgica, el automvil organiza la ciudad y la escala peatonal casi desaparece. El espacio es un ujo que se organiza de otro modo; el drive-in de las comidas rpidas, los centros comerciales y recreativos, las ocinas y la vivienda son conectados por el automvil y la va rpida (no siempre la calle) donde quiera que ellos estn en el espacio. Esto genera una ciudad no-ciudad en los trminos europeos, es decir un espacio urbano compuesto de fragmentos, de dispositivos de segregacin y de diferenciacin social (segn el poder de pago de los individuos) que son totalmente diferentes de aquella proximidad, mixtura y convivencia social que tiene la ciudad en la matriz europea. Por ello, las palabras de Beatriz Sarlo (como las de muchos urbanistas y referentes de la cultura) en aquellos aos expresan una reaccin ante una inevitable (norte)americanizacin de nuestras ciudades. El segundo aspecto de dicho quiebre es que el cambio de los 90 en nuestras tradiciones socioculturales de vida urbana tiene tambin enorme importancia por el avance hacia ciudades ms injustas y fragmentadas, donde se profundizan los procesos de segregacin social y espacial. En el shopping no entran los pobres (o quienes aparenten tal condicin), y, si lo hicieran, guardias privados se encargarn de evitarlo. En tal sentido, el concepto de privatopa, que surge en la literatura norteamericana para designar a todo desarrollo urbano exclusivo, segregado del dominio pblico, es completamente aplicable a los procesos urbanos que se instalan en los 90 en Argentina. Quizs el mejor ejemplo de ello lo constituye el fenmeno de los barrios cerrados, o countries (como genricamente se los denomina), que inmediatamente ser otro de los focos del debate sobre estos cambios en las ciudades. En tal sentido, Maristella Svampa, en su conocido trabajo Los que ganaron, se pregunta si las nuevas urbanizaciones representan el n de aquella expectativa poltica integradora y la disolucin de las formas tradicionales de solidaridad.
La ciudad que producen los desarrolladores inmobiliarios, con la urbanizacin de los suburbios en barrios amurallados, promueve el modo de vida segregado para los matrimonios jvenes con hijos pequeos (segn el perl que traza Svampa) de las nuevas clases acomodadas. Estos triunfadores, en tanto sectores medios en ascenso, encuentran este nuevo estilo de vida como una meta, y no imaginan otro posible. Svampa tambin se pregunta si los barrios cerrados expresan la victoria de conductas y prcticas que implican el individualismo exacerbado y el triunfo personal como valores predominantes. Las nuevas urbanizaciones cerradas tuvieron su mayor impulso en un contexto de profundizacin de las desigualdades sociales, en el marco del achique del Estado y vaciamiento de las instituciones pblicas, y un acelerado proceso de distribucin regresiva del ingreso. La privatopa se realiza cuando Svampa seala que se desarrollaron formas privatizadas de la seguridad y de la integracin social, que marcaron nuevas y rotundas formas de diferenciacin entre los ganadores y los perdedores del modelo neoliberal, tanto respecto de los estilos residenciales como en las formas de socializacin. Paradjicamente, la mayora de los barrios cerrados burlan las normas de la planicacin urbana, por lo que tambin se pueden encuadrar como urbanizaciones informales. La otra ciudad En la misma periferia de nuestras ciudades, que tradicionalmente era el espacio de los sectores trabajadores, en los 90 avanzaban los barrios amurallados como enclaves residenciales de los sectores medios altos. El encarecimiento y la escasez de suelo urbanizable, as como la privatizacin (y consecuente mercantilizacin) de los servicios bsicos, afect severamente a los sectores sociales crecientemente pauperizados (por la prdida de empleos formales y estables y por la cada de sus ingresos). Esto dio lugar a una profunda transformacin en los modos de socializacin y representacin social en los barrios populares, donde la existencia de una masa importante de poblacin, que ya no tena insercin en los trabajos formales, que viva de
changas y trabajos espordicos y que crecientemente dependa de las ayudas del Estado las que, merced a los programas focalizados, se atomizaron en un sinnmero de dispositivos de distribucin territorial construy progresivamente una nueva identidad, no asociada ya al ocio, a la especialidad, a la insercin laboral o incluso sindical propia de las clases trabajadoras, sino, ahora, territorial. Estos sectores sociales ya no canalizarn sus luchas por una mejor calidad de vida a travs del sindicato (como lo hacan antes en su condicin de asalariados, mediante luchas por mejores sueldos y condiciones de trabajo), sino que ahora precarizados o desocupados lo harn desde su representacin territorial: el barrio. As se desarrollarn en los 90, estrechamente asociados a las tomas de tierras, en el Conurbano y en todas las ciudades del pas, los movimientos de base territorial. En el Conurbano, a movimientos como la FTV (Federacin de Tierra y Vivienda), nacida de las mticas tomas de tierras en El Tambo (La Matanza), que en paralelo tendrn lugar junto a otras de Quilmes y Florencio Varela, se agregarn tambin el Movimiento de Trabajadores Desocupados Evita (MTD Evita), la Corriente Clasista y Combativa, y posteriormente escisiones de estos movimientos como Barrios de Pie y el Movimiento Territorial de Liberacin. La original reivindicacin territorial creci y hoy constituyen importantes referentes polticos, con el desarrollo de cooperativas de trabajo, comedores, guarderas y centros de capacitacin. Adems, varias de estas organizaciones tuvieron una integracin poltica a la CTA (Central de Trabajadores Argentinos), nucleamiento sindical que nace de los procesos de pauperizacin, ya no integrando a los trabajadores por su insercin laboral, es decir por sindicatos por rama, sino con un sentido clasista, tengan o no empleo formal. El modo de lucha de estos trabajadores sin trabajo ya no ser el paro, sino la manifestacin de sus reclamos mediante los cortes de ruta. Ello ocurra por ejemplo en la Ruta 3 de La Matanza, casi a diario, y en muchos otros centros urbanos del pas. De aqu proviene tambin la denominacin genrica de piqueteros. La reivindicacin primaria de estas organizaciones siempre fue la regularizacin dominial de las tierras ocupadas, como la clase poltica interpret cabalmente. Durante el gobierno de Menem se lle-
var a cabo, en el seno de la Comisin Nacional de Tierras Fiscales, el denominado Programa Arraigo, que se propona desarrollar una poltica territorial de regularizacin de los asentamientos localizados en tierras scales aprovechando la creciente desafectacin de tierras del uso ferroviario (producto del cierre de ramales). El Programa Arraigo tuvo un avance lento en su concrecin, en parte debido a su gestin centralizada y a su fuerte carcter clientelar, que llev en varios casos a conictos al desconocer las organizaciones y particularmente el trabajo realizado por las ONG. Desde otro espacio de construccin poltica dentro del peronismo, el senador Pierri promovi la sancin de una ley que permitiera la regularizacin de quienes ocupaban tierras privadas. La Ley N 24.146, sancionada en 1993, determina una usucapin rpida, por debajo de la prescripcin veinteal de los derechos de propiedad establecida por el Cdigo Civil. Si bien se trat de una ley nacional, la regularizacin de tierras ocupadas se puso en prctica primordialmente en las grandes ciudades de la provincia de Buenos Aires, y en particular en los municipios del GBA. La ley prescriba que la regularizacin era por parcelas individuales (aunque se tratara de un asentamiento grande con escala de barrio), por lo que la demanda deba ser organizada en el territorio. Para instrumentar la ley y poder lograr capturar la demanda se crearon las Casas de Tierras, que ociaban como ventanillas donde los punteros barriales direccionaban a las familias que habitaban tierras en modo irregular. Este dispositivo clientelar funcion en trminos polticos respondiendo al poder provincial, por lo que las Casas de Tierras tuvieron, en la mayora de los municipios, una suerte de embajadores provinciales que no se reportaban al gobierno local. La Ley Pierri marc el inicio de una poltica urbana que fue orientndose hacia este tipo de solucin, dada la magnitud de asentamientos informales. En los mismos aos, el gobernador de la provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde (1991-1999) tambin llev a cabo su poltica territorial. Por una parte, los tradicionales programas de construccin de viviendas con fondos FONAVI, ejecutados por el Instituto Provincial de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, centr la construccin en los pueblos y ciudades del interior, resul-
tando casi insignicante en los partidos del GBA. Ello se debe a una deliberada intencin de reequilibrio territorial para fomentar que la poblacin joven permaneciera en sus pueblos o ciudades y no engrosara la de los partidos del Conurbano, mayoritariamente pobre, y probablemente portadora de nuevos conictos territoriales. En tal sentido tambin se organiz el programa Familia Propietaria, que se estima adjudic unos 60.000 lotes en localidades del interior, con una particularidad: entreg el dominio a los municipios, pero no a las familias, para que no se formen villas, segn se deca. Llamativamente, en el Conurbano la conformacin real de la ciudad tuvo sorprendentes contradicciones en materia de polticas. El Estado prcticamente no construa viviendas ni entregaba suelo para urbanizar. La ya mencionada Ley 8.912 haba sacado del mercado a los loteadores populares, por lo que no se produca suelo accesible para los ms pobres, y las ocupaciones de terrenos abundaban, es decir, se acceda por el mercado informal, y mayoritariamente en tierras no aptas para recibir nuevos barrios. Este proceso desintegraba lo poco que era posible en materia de intervencin pblica en el mercado del suelo, en los 90, y la regulacin del suelo de la Ley 8.912 quedaba circunscripta slo a un plano normativo. La irregularidad de los barrios cerrados, a la que ya aludimos, se apoya en el Decreto 27/98 de Duhalde que norma a los emprendimientos facilitando que el nuevo suelo que se produzca por los promotores burle la Ley 8.912. El posible atajo fue el uso de la Ley de Propiedad Horizontal (N 13.512) para subdividir las grandes parcelas y hacer un barrio con espacios comunes (donde se abran las calles) y parcelas privadas. Esto constituy una permisividad total basada en un razonamiento falaz: que si no se subdivide el suelo no entra en la rbita del ordenamiento territorial. Pues no se puede ordenar el suelo que no se produce. El espritu de la Ley 8.912 que no acepta calles privadas es precisamente el opuesto: lo que importa no es la subdivisin, sino lo que congura la ciudad. Si hay un smbolo de esta dualidad, es lo que tena lugar en la propia Secretara de Tierras y Urbanismo: mientras por un lado estaban los expedientes de las Casas de Tierras, en la misma ocina se convalidaban estos proyectos venales, que quemaron mucho suelo de la
peor manera. En la RMBA, la poblacin, hacia nes de los 90, sufra un creciente proceso de pauperizacin, por prdidas de empleos y cada de la actividad econmica que afectaba el cuentapropismo, lo que profundizara las acciones motorizadas por la mera supervivencia. La demanda de lotes donde instalar una vivienda era la de los hijos de los pobladores que antes haban comprado terrenos en los loteos populares, la de los nuevos pobladores allegados por las crisis en ciudades del interior y la de los migrantes de los pases fronterizos (paraguayos, bolivianos y peruanos), en gran medida atrados por la relacin cambiaria. La salida posible de acceso al suelo y la vivienda era su compra en el mercado informal. En un abanico que incluye la ocupacin de tierras, la compra de casillas y edicaciones precarias en lotes ocupados (irregulares), los alquileres en asentamientos y villas, etc. Otro fenmeno conexo fue la densicacin de lotes ya construidos, con la edicacin de otra casa atrs. Eso se comprob luego con un trabajo hecho por funcionarios de la provincia de Buenos Aires, quienes al analizar los medidores de consumo elctrico por parcela detectaron una densicacin importante de medidores en la periferia, comprobando que se haba producido una densicacin de los otrora loteos populares. El municipio de Moreno organiz en 1995 un programa de recuperacin de loteos para regularizar, llegando a contabilizar casi 40.000 lotes baldos (1/3 del padrn de lotes urbanos en ese entonces) que guraban en el catastro. El resultado fue que se detect que se haba producido la ocupacin espontnea de buena parte de ellos. El regreso de la planicacin Promediando los 90, tuvo lugar en Argentina un creciente debate sobre las ciudades, su destino, su insercin en la economa global, su posibilidad pensadas ahora como sujetos de competir en el sistema de las llamadas ciudades globales. Esta discusin comenz a darse en Crdoba primero y en Rosario un poco ms tarde, y hacia 1998 ya involucraba a buena parte de las ciudades intermedias y varias pequeas.
Estos debates tenan como protagonistas a administraciones municipales que encaraban una suerte de modernizacin de la gestin hacia adentro e intentaban vender la ciudad hacia afuera, en gran medida bajo la inuencia de los debates y postulados internacionales en el contexto de la revolucin neoconservadora de n de los 80 y comienzo de los 90, que haban instalado la premisa de que en un tiempo donde se diluyen las fronteras nacionales las ciudades compiten libremente en la economa global, como postulaba en 1992 el Banco Mundial, que resalta la importancia del buen gobierno y de la productividad urbana, o sea, la eciencia y correcto funcionamiento de sus sistemas, y que promueve que la ciudad se asimile a una empresa y se administre como tal. Desde Europa surga adems una gestin de gobiernos locales que pensaban con sentido estratgico el futuro de la ciudad y que incluso la vendan como una marca. Lo que se denominar la ciudad-espectculo se persigue con rimbombantes reformas urbanas y edilicias de las viejas estructuras (de su pasado industrial), donde se proyectaba lo que sera la ciudad del futuro, centrada tambin en la cultura y el entretenimiento (como actividad econmica), los negocios basados en las nuevas tecnologas informticas, un aumento de los servicios a la poblacin e incluso polticas de comprensin con los migrantes y los ms pobres. La competencia entre ciudades tendr una peligrosa impronta darwiniana (pues si en la economa global hay territorios ganadores obviamente habr tambin otros perdedores) que pronto se consider polticamente inviable, por lo que se impulsaron estrategias de cooperacin en redes de ciudades. Para Latinoamrica la ciudad emblemtica en tal sentido sera Barcelona, presentada como ciudad bella, vivible, sin conictos, con servicios de calidad y una gran dinmica social y cultural. Barcelona fue la abanderada del marketing urbano, su nombre se registr incluso como marca, de la mano de publicistas y logos. Esto ocurri con muchas ciudades importantes de Europa, Estados Unidos, Canad y algunas de Asia. En Argentina, estas inuencias internacionales se conjugan adems con los procesos de ajuste estructural de la economa apertura econmica, convertibilidad y privatizacin de activos del Estado del
Plan Cavallo de 1991, que da inicio a un proceso de delegacin de funciones y prestaciones hacia las municipalidades (principalmente en salud y educacin) a n de reducir el gasto pblico a nivel nacional. Esta transferencia, mayoritariamente realizada sin la correspondiente asignacin de recursos, por una parte sumi a los municipios en una crisis nanciera y de capacidad de gestin, lo que fue particularmente duro en el caso de las ciudades intermedias, a cuyos gobiernos locales no les dej mucha ms opcin que revisar la gestin, volverla ms eciente y pensarse a s misma, como sociedad y proyecto futuro de ciudad. Esto result posible en aquellas ciudades que tenan algunas condiciones locales particulares, en especial cuando en su conguracin histrica y social existan claros sesgos identitarios (cierto orgullo local) y cohesin de sus principales actores. Esto result relativamente positivo en los casos de Rosario y Crdoba, y en cambio no fue posible en la RMBA, dada la escala y dinmica de los procesos y la extrema complejidad de sus problemas. En este marco se produjo una reconsideracin de la planicacin. No ya de la planicacin fsica, de ordenamiento territorial, esquemtica y poco comprehensiva de la complejidad de los procesos territoriales, sino de una planicacin contingente, capaz de jar un proyecto y orientar las acciones, recticando el rumbo cuando sea necesario. En este modelo lo importante ya no es la estructura, el sistema, sino el actor local. Es decir, el o los agentes locales (individuos, empresas, asociaciones, organismos pblicos, grupos de inters, etc.) cuyas acciones son determinantes en el proceso de desarrollo de una localidad. Esta planicacin aseguraba el xito si se consegua orientar hacia un futuro consensuado dichas fuerzas, minimizando o negociando la habitual puja por los recursos locales. En un primer momento, la planicacin estratgica se impuso, rezagando (casi anulando) la planicacin fsica. Luego, con el avance de las experiencias, y a partir de las dinmicas de los procesos de las distintas ciudades, del comportamiento del mercado del suelo y de los conictos en el territorio, la planicacin que norma los usos y densidades del suelo ha venido reinstalndose, sobre todo demandando un rol ms activo del Estado en las formas de produccin y distribucin de la renta del suelo. El instrumento,
que constituy la herramienta de impulso y tambin de limitacin para trabajar la dimensin estratgica, se basaba en metodologas denominadas FODA. stas jan un marco simple para analizar las debilidades y fortalezas que posee la ciudad, identicando las oportunidades y amenazas futuras para tratar de aprovecharlas y neutralizarlas respectivamente. A continuacin analizamos dos experiencias de planicacin estratgica en Argentina, que fueron modelo para muchas otras ciudades. Los planes estratgicos de Crdoba y Rosario La ciudad de Crdoba, la segunda ciudad en importancia del pas, con una rica historia y un poderoso centro industrial (destacado en el sector metal-mecnico), se encontraba en crisis y transicin hacia nes de los 80 y principios de la nueva dcada. Entre las muchas iniciativas para repensar el gobierno y la gestin de la ciudad, en 1992 y 1993 se hizo un diagnstico sobre el funcionamiento del gobierno municipal, a n de promover su reforma. El mismo produjo tres recomendaciones: a) desconcentrar las funciones municipales a n de mejorar la accesibilidad de la municipalidad para los ciudadanos, b) estimular una mayor participacin ciudadana en la formulacin de polticas municipales, y c) modernizar la metodologa de planicacin urbana. Para ello, la Municipalidad organiz administrativamente a la ciudad en 10 zonas, cada una de ellas gestionada por un Centro de Participacin Comunal (CPC), que son espacios donde se brindan servicios y se realizan actos administrativos, que funcionan como subsedes del Palacio Municipal. Se prevea que los CPC fueran los centros para la microplanicacin, es decir, para una planicacin por zona, con una amplia participacin de los ciudadanos. Complementando esta iniciativa para enfrentar los obstculos para el desarrollo de la ciudad, se organiza en el mbito municipal el Plan Estratgico para la Ciudad de Crdoba (PEC). Para eso, se previ una primera etapa de diagnstico; una segunda etapa de realizacin de talleres y denicin del modelo de desarrollo; una tercera etapa de trabajo en los ejes estratgicos,
de anlisis de escenarios y perles de proyectos; una cuarta etapa de implementacin, y una quinta y ltima etapa de seguimiento y monitoreo. Ello tuvo lugar entre 1994 y 1996. Comprendi la elaboracin del diagnstico, la denicin de los objetivos generales y particulares del plan y de la formulacin de los escenarios futuros, as como el inicio del proceso de denicin de las acciones y proyectos a impulsar. En estas etapas se cont con asesoramientos externos, entre ellos el del urbanista cataln Jordi Borja, responsable del Plan Estratgico de Barcelona. Se cre en el mbito municipal la Subsecretara de Planicacin Estratgica y Desarrollo Econmico, que pas a coordinar el desarrollo general del plan. Desde diciembre de 1997 se institucionaliz una reunin extraordinaria anual, pblica, en la que se presentan a la sociedad cordobesa los informes de cada una de la comisiones por eje estratgico. El PEC de Crdoba, como otros planes estratgicos, evolucion tambin hasta convertirse en un programa de desarrollo local. Por ejemplo, uno de los ejes estratgicos lo constitua el desarrollo econmico local, y para ello se estimulaba una nueva modalidad institucional: la cooperacin y/o asociacin pblico-privado. Para gestionar en este sentido se crea la Agencia de Desarrollo Econmico Local y la Incubadora de Empresas. El PEC congreg la voluntad poltica del municipio y de un importante conjunto de instituciones locales a n de concertar un proyecto colectivo de ciudad, intentando ser un instrumento de construccin de una nueva gobernabilidad. Ello estuvo acompaado de un cambio en el sector privado, proponiendo que las fuerzas productivas y comerciales acten como uno de los motores de desarrollo de la ciudad. Estos sectores por lo general consideraban la planicacin como limitante de las posibilidades de negocios. En este caso, este sector, al participar de un proyecto compartido junto a los dems actores, incrementa su eciencia y contempla la problemtica ambiental, urbanstica y social. Hacia 1997 y 1998, el cambio de paradigma en la planicacin de las ciudades que tiene lugar con el PEC es muy importante, y su ejemplo ser seguido por varias ciudades de Argentina. De hecho Crdoba se transformar en un espacio de constantes debates, realizndose varios encuentros y seminarios y promovindose, jun-
to con Rosario, Montevideo, Ro de Janeiro y Porto Alegre, entre otras ciudades de Brasil, la Red Mercociudades, que emulaba la Red Eurociudades creada unos aos antes a instancias de Barcelona. Pero la experiencia de Crdoba se vio interrumpida. En diciembre de 1999 tuvo lugar un cambio de gestin municipal. El nuevo intendente, de signo liberal, ignor la Carta Orgnica del 1997, y el PEC fue discontinuado. Cuando esa gestin concluy en 2003, la ciudad estaba endeudada en 300 millones dlares, la calidad de sus servicios haba decado y el gobierno provincial desarrollaba grandes proyectos urbanos en la ciudad, avasallando el poder local. El Plan Estratgico de Rosario (PER) nace tambin en el contexto de una profunda crisis econmica regional a partir del ajuste y reconversin en la industria metalmecnica, la metalrgica bsica, la siderrgica, la qumica y el papel, lo que signicaba, a mediados de los 90, una crtica situacin econmica y social, y segn las nuevas autoridades socialistas, dicultades para insertarse competitivamente en un marco de apertura econmica y competencia internacional. A nes de 1996, el Municipio convoc a un conjunto de instituciones pblicas y privadas de la ciudad para constituir la Junta Promotora del PER. En una ciudad con la tradicin en planicacin que tiene Rosario, se demostraba que tanto el modo tradicional de planicacin urbana como el modelo de gestin municipal centralizada eran insucientes para concretar una transformacin positiva y real de la ciudad, y que la nica va para ello era establecer una profunda articulacin entre la actuacin urbanstica y la gestin de la administracin local. El nuevo escenario demandaba el desarrollo de nuevas tcnicas y programas urbansticos de profundo carcter participativo y local, a partir de un mejor y ms eciente armado institucional que pudiera organizarse como un sistema de planicacin capaz de integrar objetivos estratgicos, polticas sectoriales (hbitat, salud, educacin, medio ambiente, etc.) y proyectos urbanos de actuacin fsica que se pudieran convertir en una plataforma de gobierno y de toma de decisiones para la transformacin consensuada de la ciudad. El PER se propona ubicar a Rosario en una nueva concepcin de regin, en tres dimensiones espaciales distintas: a) la regin me-
tropolitana (que comprende adems de Rosario a los distritos de Capitn Bermdez, Fray Luis Beltrn, Funes, Granadero Baigorria, Prez, Puerto San Martn, San Lorenzo y Villa Gobernador Glvez, con casi 1.400.000 habitantes); b) la regin Centro (Crdoba, Santa Fe) y c) la regin Mercosur. En relacin con esto, el plan plantea que la ciudad posee, con referencia al nuevo espacio del Mercosur, una posicin geogrca privilegiada, que a partir del ro Paran y su conexin con Entre Ros le permiten erigirse en puerta y puerto del Mercosur. El PER se organizaba en tres etapas claramente diferenciadas por sus objetivos o nalidad, aunque superpuestas en el tiempo: a) diagnstico; b) formulacin, y c) implementacin, y se llevara a cabo mediante la conformacin de una Junta Promotora, un Consejo General (constituido por un grupo de ms de 100 instituciones de la ciudad) y una Ocina de Coordinacin (el equipo tcnico-administrativo encargado de la organizacin y el desarrollo del Plan, que trabaja con el conjunto de Instituciones del Consejo General y la Junta Promotora). En paralelo se elaborara tambin un nuevo plan urbano el Nuevo Plan Director, que representaba el correlato en la estructura fsica de la ciudad de aquellos objetivos y lineamientos que sustentan al Plan Estratgico. La relacin entre ambos planes se postulaba dialctica y dinmica: ambos se alimentaran mutuamente con propuestas y proyectos que conguraran la nueva estrategia espacial de la ciudad. El Nuevo Plan Director, entendido como estrategia de transformacin fsica articulada con el desarrollo integral de la ciudad, contiene los grandes proyectos estructurales cuya funcin es servir de gua a una serie de proyectos urbanos de escala menor, territorialmente seleccionados. El Municipio (igual que Crdoba) desarrolla un Programa de Descentralizacin y Modernizacin Municipal, que divide a la ciudad en cinco zonas. No obstante, se destacaba en esta nueva fase de la planicacin la prdida de peso de las reas de planicacin tradicionales. En la Municipalidad de Rosario tuvo lugar un traspaso de poder de la Secretara de Planeamiento a las Secretaras de Hacienda y Produccin, que acapararon las principales decisiones de la gestin urbana. En trminos profesionales fue la prdida de la injerencia de los arquitectos y planicadores, pues las decisiones
fundamentales concernientes a la ciudad quedaron en manos de economistas y cientistas sociales, a quienes el gobierno municipal deleg amplios poderes. Gobierno y planicacin en Buenos Aires La Regin Metropolitana de Buenos Aires sufri en los aos 90 importantes cambios estructurales. Por una parte, en trminos polticos, se asisti al n de la dependencia del Poder Ejecutivo del distrito Capital Federal, y por lo tanto de la subordinacin poltica de la Municipalidad de Buenos Aires. La reforma de la Constitucin Nacional de 1994, en su artculo 129, establece que la Ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su Jefe de Gobierno ser elegido por el pueblo de la ciudad. La nueva Constitucin, al mismo tiempo, estableci plazos y mecanismos para que la ciudad eligiera sus primeras autoridades y dictara la forma jurdica en que sustentara su autonoma. En cumplimiento de ello, en junio de 1996, la poblacin de Buenos Aires eligi a su primer Jefe de Gobierno, junto a 60 convencionales estatuyentes. La Convencin Constituyente de la ahora denominada Ciudad Autnoma de Buenos Aires sesion entrejulio yoctubre de 1996, sancionando la primera Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, interesante instrumento de carcter progresista y plural, con un gran contenido garantista, pero con dbiles referencias a lo metropolitano. En la Constitucin se establece la composicin y atribuciones del Poder Legislativo de la ciudad. Posteriormente, en octubre de 1997, se celebraron en Buenos Aires las primeras elecciones para la integracin de la Legislatura. Por otra parte, en el Conurbano, debe subrayarse la experiencia de varios gobiernos municipales que pasaron de la zonicacin preliminar (que exiga la implementacin del Decreto Ley 8.912/77) a la formulacin de planes urbanos, algunos de ellos desarrollados con metodologas participativas. Tambin es destacable la creacin de la CONAMBA, que expresaba la voluntad de conformar una
agencia de desarrollo regional. Y se debe mencionar la experiencia del Plan Trienal, que da lugar a la creacin del Fondo del Conurbano, as como la de Gnesis 2000, que se plantea los problemas del tamao y la gestin de los gobiernos locales. La crisis de las economas regionales y los conictos territoriales Durante la dcada de 1990, la apertura de fronteras econmicas, la internacionalizacin de la economa y las privatizaciones, la llegada de capitales extranjeros y, junto con ello, la desindustrializacin, afectaron enormemente a casi todas las regiones del pas. En las distintas ciudades y regiones se extendieron hacia nes de la dcada los conictos por fuentes de trabajo cerradas (o privatizadas) que realizaban ajustes y despidos, por los retrocesos en materia de derechos humanos, o por derechos pedidos y/o vinculados con los recursos naturales. De este modo, aparecieron sorpresivamente en los medios conictos de un nuevo tipo, protagonizados por poblaciones urbanas del interior. Las protestas centraban el foco en el accionar de las grandes empresas, su manejo de los recursos y las poblaciones afectadas, cargando contra el Estado, por su accin (privatizacin, prebendas sobre los recursos, leyes, etc.) u omisin (no regulacin de los intereses del capital o bi proteccin de derechos). En todos los casos, en primer plano o inserta en otros reclamos, apareca la cuestin de la tierra como centro de las disputas en el interior del pas. Los antecedentes histricos daban cuenta de una coexistencia negociada entre pequeas y grandes explotaciones agrarias mediante una serie de arreglos institucionales, que el gobierno de Menem desbarat abruptamente con el decreto de necesidad y urgencia N 2.284, de nes de 1991, que proceda a desregular la economa. La lucha de los productores agrarios pequeos y medianos para salvaguardar las tierras que hasta ese momento haban mantenido con producciones orientadas al mercado interno tendra dos frentes. Por una parte, aquellos que haban contrado deudas con los bancos en tiempos de crisis (que oscilaron entre la hiperinacin y
las cadas en la demanda y recesin) afrontaban ejecuciones de sus propiedades. Por otra parte, sus tierras, que otrora los inversores agropecuarios haban considerado marginales, ahora, en virtud de las nuevas tecnologas genticas y la demanda alimenticia mundial, se volvan apetecibles para los grandes grupos transnacionales. Este cambio produjo el acorralamiento de viejas poblaciones que necesitaban las tierras para producir, trabajar y subsistir. Las privatizaciones, adems, desataron innumerables y resonantes conictos. As, las del petrleo y el gas dieron lugar desde 1997 a las memorables puebladas de Cutral-Co y Plaza Huincul en Neuqun, y de Tartagal y Mosconi en Salta. Sin embargo, la resistencia no siempre pudo sostenerse. Por ejemplo, en Mosconi, departamento de General San Martn, desde el inicio mismo de la privatizacin el grupo de pobladores que produjo los primeros cortes de rutas se vio reducido y diezmado. Las indemnizaciones y el consenso que la medida haba generado en el pas debilitaban la protesta. Durante el proceso de privatizacin, YPF redujo un 90% su planta de Mosconi, dejando sin trabajo entre 2.400 y 3.500 personas. Asimismo, se estima que cada empleo en la petrolera generaba entre 13 y 15 puestos de trabajo en forma indirecta. Maristella Svampa seala que a diferencia de Cutral-C, donde la accin colectiva unicadora no tuvo como corolario una fuerte organizacin de desocupados, en Mosconi sta se cristaliz en una original e importante experiencia, la Unin de Trabajadores Desocupados. Algunas luchas contra las privatizaciones duraron varios aos, como por ejemplo la que tuvo lugar en la provincia de Tucumn entre 1993 y 1998, con las poblaciones de siete ciudades del sur caero, que se organizaron contra la privatizacin del servicio de agua, altamente sospechada de vicios y corrupcin. Las ciudades se pararon y las puebladas y los cortes de ruta se multiplicaron. Los piqueteros, incomprendidos y demonizados por el poder y los medios de comunicacin, llevaron adelante una pica lucha, primero motorizada por la prdida de trabajo genuino y puestos de empleo, luego por el desarrollo de sus localidades, y ms recientemente como veremos ms adelante contra las empresas transnacionales extractivas (vinculadas a la minera), en defensa del medio ambiente.
La tierra como eje de las disputas tambin comienza a tener en los 90 otra manifestacin con los pueblos indgenas de Argentina, cuya poblacin se estima que llega a casi dos millones en unas 800 comunidades en todo el pas, y estn concentrados mayoritariamente en el norte. Su relacin con el territorio es parte de una concepcin mucho ms amplia, integral, que abarca el suelo y el subsuelo, la tierra y las riquezas naturales que la rodean o que estn en sus entraas. Con un sentido que va ms all de la mirada productivista que los ve como recursos econmicos explotables y mercantilizables, para muchas cosmovisiones aborgenes la tierra y los bienes naturales son parte de un todo donde el hombre y la naturaleza estn igualmente incluidos. En Argentina, desde hace varios aos las comunidades mapuches, kollas, wichis, guaranes y otros pueblos indgenas reclaman el cumplimiento de la ley de reparacin de sus tierras y de los tratados internacionales. Otro caso dramtico de ciudades del interior en crisis fue el de aquellas que dependan de la industria y/o de enclaves industriales, como Palpal (con los Altos Hornos de Zapla), el complejo de YPF en Comodoro Rivadavia y San Nicols, en la provincia de Buenos Aires, donde la privatizacin del complejo siderrgico de SOMISA y las empresas asociadas, deriv en una transformacin muy profunda y socialmente muy traumtica. La intervencin en el parque edicado y el plan urbano ambiental en la Ciudad de Buenos Aires Antes de que la Capital Federal se convirtiera en Ciudad Autnoma, se llevaron adelante algunas intervenciones urbanas muy puntuales sobre su parque de edicios patrimoniales. Una de ellas fue el Programa de Rehabilitacin de la Avenida de Mayo (PRAM), que se llev a cabo entre 1989 y 1992, mediante un convenio entre el Estado espaol y la Municipalidad de Buenos Aires. Esta cooperacin internacional se dio especcamente entre la Junta de Andaluca, la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, la Municipalidad y el Banco Ciudad de Buenos Aires. Tambin el convenio abarc el
conjunto de viviendas de San Francisco (cerca de Plaza de Mayo). En relacin con las reas y edicios de valor patrimonial, en el ao 1992 se aprueba la ordenanza N 45.517, que establece lineamientos que regulan la proteccin del patrimonio urbano-arquitectnico a n de proteger el centro histrico de la ciudad. Lo novedoso que aporta esta ordenanza es la incorporacinde un nuevo tipo de distrito a la ciudad, las denominadas APH (reas de Proteccin Histrica), as como la de gura del catlogo como un instrumento para el control urbanstico, posibilitando una normativa que permite ser aplicada como una actividad reglada y no discrecional de la administracin. Se garantiza as la seguridad jurdica de los bienes patrimoniales, que demandan ser inventariados. Otra accin destacable fue la recuperacin de inquilinatos en La Boca a travs del programa RECUP BOCA. Ya a mediados de la dcada anterior, en 1985, la Municipalidad haba dado inicio a un programa de renovacin sectorial en el Barrio de La Boca, en cooperacin con Francia. El programa, que estuvo vigente hasta 1993, tuvo dos grandes objetivos: recuperar un rea degradada y mejorar las condiciones del hbitat para una poblacin de escasos recursos, mediante la rehabilitacin de conventillos y las obras del control de inundaciones. El Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires (PUA) es un proceso de planeamiento que se inicia en respuesta a los artculos 27 y 29 de la Constitucin de la Ciudad, que estableci las bases de su autonoma en 1994. En el marco del nuevo estatuto jurdico administrativo se ponen en marcha dos planes en el mbito del Poder Ejecutivo: el estratgico medio de concertacin y comunicacin social de las acciones y el ambiental, de carcter analtico y propositivo. La entonces Secretara de Planeamiento Urbano y Medio Ambiente elabor durante 1997 un Prediagnstico Territorial y Propuestas de Estrategias, base de la Ley N 71, promulgada por Decreto N 2.288/98, que dena la composicin del Consejo del Plan, encargado de su preparacin, carcter, objetivos y criterios orientadores, y estableca que el plan fuera elaborado con participacin de las entidades acadmicas, profesionales y comunitarias como marco de las obras pblicas al que deba ajustarse la normativa urbanstica.
Nuevas leyes nacionales de vivienda En 1994, en el marco de estabilidad monetaria con baja inacin y llegada de inversiones extranjeras dado por la Ley de Convertibilidad de 1991, se promovieron varios proyectos de nuevas leyes de vivienda. Finalmente se aprobarn dos. Una, la N 24.464, cre el Sistema Federal de la Vivienda (SFV), cuyo objetivo es facilitar las condiciones necesarias para posibilitar a la poblacin de recursos insucientes, en forma rpida y eciente el acceso a la vivienda digna (art. 1). El SFV se integra con el FONAVI, que sigue regulado por la ley de 1991, y los organismos provinciales (IPV) como administradores de los recursos y ejecutores, y crea el Consejo de la Vivienda, rgano integrado por el Poder Ejecutivo Nacional y los IPV provinciales, que acta como coordinador general del SFV, promotor de proyectos y evaluador de los programas. La otra ley, la N 24.441, es la llamada Ley de Financiamiento de la Vivienda y la Construccin, y estuvo impulsada por el Ministerio de Economa. Es una extensa ley con casi un centenar de artculos que esencialmente se propone una reactivacin del sector vivienda por medio de un conjunto de mecanismos nancieros y la desregulacin de transacciones inmobiliarias, buscando bajar costos. A nivel nanciero lo ms novedoso es la introduccin de tres mecanismos: uno es el deicomiso para el nanciamiento hipotecario como conducto para el ahorro pblico mediante los procedimientos de securitizacin, que regula la ejecucin de hipotecas con 60 das de mora y reposicin del inmueble en 15 das; el segundo es el contrato de leasing, es decir, de locacin con opcin a compra a ejercer por el tomador, y el tercero es la regulacin de las letras hipotecarias como ttulos de valores con garantas inmobiliarias. Esta ley se promulg en marzo de 1995, y tuvo una aplicacin restringida. El FONAVI, en este marco, cobra un mayor respaldo en su desempeo como sistema, pero con una tendencia a acentuar un funcionamiento pro-mercado alejndose de la original concepcin de vivienda social, razn por la cual, tras la descentralizacin de 1992, sus productos se destinarn ms a sectores medios, pues la pauta de la presin por el recupero (pago de cuotas) fue
mayor, lo que elev el estndar a quienes pudieran pagar. En esa situacin fueron preponderantes los empleados pblicos provinciales y municipales, quienes tenan un ingreso regular. En trminos de expansin urbana, el impacto territorial de los conjuntos FONAVI fue notable. En casi todas las capitales de provincia, construidos por ms de 20 aos, representan no menos del 25 al 30% de la mancha urbana. En la ciudad de Corrientes, por ejemplo, funcionarios del Instituto Provincial de Vivienda estiman que alcanzan a casi el 40%! Otro tanto ocurre en ciudades como Resistencia, Catamarca, Posadas, San Juan, Neuqun, La Pampa, Jujuy, Ushuaia y muchas otras ms. La privatizacin del Banco Hipotecario El proceso de privatizacin del BHN se realiz entre nes de 1996 y 1999, por orden del presidente Menem, y fue ejecutado por Pablo Rojo, entonces presidente de la entidad. La privatizacin se estableci en la Ley N 24.855 de Desarrollo Regional y Generacin de Empleo sancionada en julio de 1997, cuya naturaleza y objeto era: la constitucin de un Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional, la privatizacin del BHN, modicaciones en la carta orgnica del Banco de la Nacin Argentina para ampliar los tipos de crditos y otras disposiciones complementarias. La ley inclua objetivos diversos a n de camuar la privatizacin, pues haba mucha resistencia en la Cmara de Diputados. No obstante, el banco se privatiz, transformndose en Banco Hipotecario S.A., y nalmente se vendi al grupo IRSA (precisamente el holding que detentaba la mayor tenencia de suelo urbano en el pas). El gobierno, asesorado por bancos extranjeros, j un valor de venta del banco de 1.200 millones de dlares. Los especialistas estimaban entonces que su valor estaba entre 2.600 y 4.000 millones, por su enorme cartera de crditos hipotecarios mayormente securitizados con cobrabilidad asegurada, y por el poder de jacin de precios que tena en el mercado, al originar un tercio de las hipotecas en Argentina y tener el 26% del stock de los prstamos de este tipo en el pas. En este
contexto, el sector de la construccin entr en otro perodo recesivo a causa del fuerte retraimiento del mercado. La toma de crditos hipotecarios se reduce (dando n al breve boom de mediados de los 90), el sistema FONAVI se desactiva parcialmente al autorizar a las provincias a destinar esos fondos a nanciar sus dcit de caja, y la construccin en pequea escala autogestionada por los hogares se reduce al mnimo. Uno de los temas crticos es el cuello de botella en la gestin del suelo, pues al lento proceso de regularizacin de ttulos de propiedad se le superponen los problemas con la seguridad jurdica de gran parte de lo producido desde los aos 80, sean barrios FONAVI, nuevos emprendimientos privados, asentamientos populares o loteos clandestinos. La situacin urbana y habitacional a nes de los 90 A nes de los aos 90 la situacin urbana y habitacional se presenta muy compleja, tanto cuantitativa como cualitativamente: haba por una parte un crecimiento en profundidad y extensin de hogares establecidos en sitios inadecuados o en viviendas con distintos grados de deciencias, y por otra un crecimiento importante del hacinamiento, tanto de personas por cuarto como de hogares por vivienda. Tal situacin se estimaba que alcanzaba a no menos del 12% del total de 10 millones de hogares del pas, si bien habitaban viviendas buenas. La situacin de la clase media empobrecida comprende desde el impedimento en los nuevos hogares al acceso a una nueva vivienda en el mercado hasta el allegamiento por prdida de la vivienda propia o las estrategias de alquiler de cuartos. En estos sectores medios tiene lugar una importante prdida de propiedades debido a las situaciones de descenso de los hogares en el mercado de los servicios habitacionales, como consecuencia del empobrecimiento de sectores que antes haban accedido a la vivienda. La forma ms comn fue la prdida de viviendas por ejecucin de hipotecas (en muchos casos por garantas de emprendimientos comerciales familiares) y las ejecuciones o ventas forzadas por no pago de expensas y/o servicios. Estos hogares verdaderos
desplazados en el mercado pasan a demandar la renta de cuartos en hoteles, pensin o inquilinatos, o la renta de partes de viviendas de otros empobrecidos, o bien son parte de procesos de allegamiento en viviendas de parientes y amigos. A ello debe sumarse el padecimiento de sectores medios y medios-bajos, que hacan sacricios extremos para sostener su propiedad, sin poder invertir en su mejora o ampliacin. ste es el parque habitacional en parte a medio construir que forma parte del paisaje medio de nuestras ciudades, doblemente asediado por la degradacin cotidiana y por los aumentos de las tarifas de los servicios de infraestructura de gestin privada. Por ello, las apreciaciones cuantitativas a nes de los 90 no daban cuenta de las inequidades en la distribucin social y espacial de los recursos acumulados en las dos dcadas. Adems, tena lugar un retroceso en el derecho a la vivienda frente al derecho a la propiedad privada: la Ley N 24.454 pena la usurpacin y le otorga el status de gura penal, lo que congura un escenario donde las viejas y nuevas demandas de alojamiento y acceso a la ciudad se vuelven mucho ms crticas. En sntesis, un encarecimiento del habitar urbano, causado por el monopolio y condiciones tarifarias elevadas de los servicios urbanos, mercantilizacin de servicios de salud y educacin y encarecimiento del dinero, se conjugar con un escenario de distribucin regresiva de la riqueza. Las caras ms visibles de la crisis habitacional y urbana de la poblacin, en los 90, son el recrudecimiento de las invasiones de tierras, las tomas de edicios y casas en reas centrales y pericentrales, la aparicin de microvillas en lugares de riesgo ambiental, los loteos piratas (incluidas las estafas frecuentes) y la ocupacin de lotes individuales. Lo cual demuestra las barreras crecientes en el acceso a la tierra y las consecuencias del alto precio de la legalidad y de habitar la periferia urbana. A lo que debe agregarse la crtica situacin de los conjuntos habitacionales construidos por el Estado en las dcadas anteriores, progresivamente vandalizados y degradados hasta la ruina. Las soluciones al problema de la vivienda de los 70 son hoy el problema social y urbano ms importante en muchos distritos.
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Crisis y recuperacin: urbanizacin y polticas urbanas en la presidencia de Kirchner (2003-2007)
Crisis, desarrollo econmico y transformaciones territoriales La ltima etapa del gobierno de Menem fue agnica en trminos polticos y sociales, con un programa econmico (la convertibilidad) a todas luces inviable. En ese escenario asumi De la Ra a n de 1999, primero ensayando ms ajustes y recortes de salarios para sostener la convertibilidad y luego realizando un escandaloso canje de bonos que puso el endeudamiento externo en su punto ms crtico. La recesin se profundiz con un avanzado proceso de desindustrializacin y muy baja competitividad internacional de los productos nacionales. La crisis afectaba el nanciamiento del Estado (nacional, provincial y municipal) y proliferaba la emisin de bonos provinciales que, transformados en cuasi-monedas, licuaban los salarios de los empleados pblicos provinciales. En el plano social el escenario era dramtico, por los bajos ingresos y el aumento de la pobreza, la indigencia y la nueva pobreza en sectores medios. El nuevo gobierno no realiz las reformas necesarias, y a nes de 2001 se produjo un masivo estallido social, que precipit su cada y la asuncin de un presidente interino (Eduardo Duhalde) tras una semana de crisis en la que se sucedieron cinco presidentes. Se produjo la devaluacin y una debacle general de la economa. Mientras, proliferaban las asambleas barriales (con la poblacin en estado deliberativo) y se incrementaban las ollas populares y comedores, con miles de personas deambulando y durmiendo en las calles, al tiempo que no alcanzaban todos los sistemas pblicos de asistencia para paliar el hambre y las situaciones donde no haba ingreso monetario. En abril de 2002 la poblacin que se encontraba bajo la lnea de pobreza alcanzaba al 54% de los argentinos. En 2003 la convulsin social lentamente va dando paso a una incipiente reactivacin econmica, se comienza a percibir que la devaluacin ya generaba ventajas al volver competitivos los pro-
ductos argentinos, tanto los industriales (lo que da lugar a un acelerado proceso de reindustrializacin a partir de 2003) como los agropecuarios, cuando comenzaba a aumentar la demanda mundial de productos alimenticios. Duhalde llama a elecciones en 2003, y desde ese ao hasta 2007 gobierna Nstor Kirchner, cuya presidencia inicia un perodo signado por el ms espectacular y sostenido crecimiento econmico que haya conocido el pas, con tasas anuales de ms del 8%. El empleo genuino aumenta razonablemente y las inversiones internas y externas crecen notoriamente. La deuda externa se renancia y las reservas vuelven a fortalecerse. Se inaugura un nuevo ciclo en el que el Estado interviene profundamente en la economa, y se acaba el ciclo neoliberal y los monitoreos externos por parte del FMI. El pas gana en independencia y las alineaciones internacionales se centran ahora en los pases latinoamericanos, con un sentido estratgico comn. En 2007 se percibe que esta salida de la crisis tiene elementos muy positivos pero tambin conlleva algunas caractersticas polticas y sociales muy complejas. Por una parte, la pobreza no se reduce; por otra, la calidad de las instituciones del Estado y el funcionamiento del sistema de partidos polticos es an precario. Una cuestin es sorprendente. El boom econmico, las nuevas demandas de la produccin, el auge de negocios y el reciente fenmeno del turismo internacional en Argentina estn teniendo importantes consecuencias territoriales. Los mercados inmobiliarios se disparan en todas las ciudades, revalorizando el suelo urbano y tambin el rural en forma espectacular. La ciudad de las clases emergentes en la poscrisis A nes de 2007, tras cinco aos de crecimiento econmico, con un contexto internacional completamente diferente al de los 90, Argentina atraviesa un proceso de transformacin muy profundo, que incluye dinmicas territoriales estrechamente relacionadas con la reactivacin productiva. Por una parte, la reindustrializacin est dando nueva vida a algunas de las antiguas regiones indus-
triales. Tal es el caso de la RMBA con la reactivacin de las zonas sur (Avellaneda, Lans, Quilmes), noroeste (San Martn, Tres de Febrero) y norte (eje Panamericana hasta Campana), y del corredor a Rosario y Crdoba con la rehabilitacin y/o transformacin de sus respectivas reas industriales, en muchos casos con decadencia de algunas localizaciones en reas ms urbanizadas y preferencias por nuevos parques industriales, o localizaciones con mejor apoyo logstico y accesibilidad. Por otra parte, el escenario internacional de aumento de la demanda de alimentos y la conveniencia cambiaria estn generando un impresionante boom sojero y de otros productos agropecuarios para exportacin. Ello afecta el rol de las ciudades pequeas y medianas. Se congura el soporte de esta nueva fase agroexportadora del desarrollo del pas con enclaves logsticos en la hidrova del Paran, como la sucesin de puertos que van desde Campana hasta ms all de la ciudad de Rosario (varios de ellos privados y especializados: por ejemplo, en aceites y tipos de cereales), a los que hay que sumar los de La Plata, Dock Sud y Buenos Aires. Ya no se trata de la simple exportacin de trigo y vacas, sino del desarrollo de un complejo agroindustrial con productos mucho mas diversicados, con un fuerte agregado de conocimiento, tecnologa y capital. En esta nueva etapa, tambin tienen lugar fenmenos como el del turismo y la industria del vino. Este proceso es global y est estrechamente asociado a las prcticas sociales de las elites. En el caso particular de Argentina, est afectando fuertemente a buena parte de las regiones cordilleranas desde Salta hasta Ro Negro. Mendoza, San Juan, Cafayate y algunos sitios de la Patagonia, que estn recibiendo grandes inversiones. La industria del vino por su dimensin cultural est muy ligada a una expansin turstica sin precedentes. Mendoza, por ejemplo es uno de los ocho sitios de inters mundial preferidos, puesto a la altura de Burdeos en Francia, Rioja en Espaa o el valle de Napa en California. Cafayate tambin se est transformando con niveles de servicios (de diseo, packaging, gastronoma, hotelera) cada vez ms sosticados. Rosario, Crdoba, Salta, Tucumn y otras grandes ciudades del interior particularmente de la Patagonia tambin estn sintiendo
la inuencia de estos nuevos procesos asociados a los servicios tursticos. Como contracara, los tradicionales centros tursticos del pas vinculados al turismo social, como Bariloche y Mar del Plata, se encuentran en crisis. Buenos Aires tambin se ve muy afectada por este fenmeno. Se est formando toda una industria en torno al tango y otros servicios culturales relacionados con su condicin de capital cultural de Amrica Latina, que le permite realizar una extendida produccin en materia de teatro, msica y otras artes. A lo que se suma un boom de los servicios en gastronoma y hotelera. Este proceso est transformando barrios enteros (como Palermo, Belgrano, Abasto y San Telmo) produciendo una gentricacin (reemplazo de su poblacin original por sectores sociales de mayores ingresos) que tiene consecuencias muy complejas en trminos sociales. El alza de los valores inmobiliarios se corresponde con ello. Tambin en el Conurbano, especialmente en la zona norte, comienzan a darse estos fenmenos. Estas y otras demandas tienen lugar por la bonanza econmica de los sectores medios altos y altos, lo cual, adems, provoca que se incremente la demanda en barrios residenciales exclusivos. Las urbanizaciones cerradas (condominios, countries, barrios de chacras, ciudades privadas, etc.) ya se extienden hasta casi los 100 kilmetros del centro de Buenos Aires. Actualmente superan las 540 urbanizaciones privadas (cuando en 2001 eran unas 350, que sumadas ocupaban una supercie que alcanzaba el 11% de la RMBA), llegando casi a unos 400 km2 (casi el doble de la supercie de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires). Esto signica que un 25% de la supercie total urbanizada es para no mucho ms de 400.000 habitantes. Las nuevas urbanizaciones estn cada vez ms asociadas a patrones de muy alto estndar. Proceso que, tambin dada la debilidad en materia de controles, est afectando el periurbano de la Regin Metropolitana como espacio de agricultura urbana. Pero el proceso de las urbanizaciones privadas destinadas a los sectores medios altos no slo tiene lugar en la RMBA sino tambin en las principales ciudades del pas. En Rosario ya suman ms de 15 los countries que se extienden hacia la zona de Fisherton y el aeropuerto en el noroeste. En Crdoba, implica un gran desarrollo del sector
noroeste hacia Villa Allende, que se despliega hasta mucho ms all de la circunvalacin y est conurbando localidades vecinas con ms de ochenta urbanizaciones cerradas. En Mendoza, en el sector de Chacras de Coria, se generan nuevos barrios cerrados. Tambin el fenmeno de la urbanizacin segregada de las elites alcanza a ciudades como Tucumn, Mar del Plata y hasta localidades intermedias que constituyen centros regionales, como Tandil y Rafaela, y varias de las pequeas ciudades de veraneo de la costa atlntica. En trminos urbansticos, Argentina se ve as afectada por un fenmeno tpicamente norteamericano denominado urban sprawl, que congura una ciudad de un eterno suburbio, una suerte de no-ciudad (en el sentido tradicional) cuyo eslabn lo constituye el automvil y la correspondiente conectividad vial. La produccin de nuevo suelo urbanizado se ha concentrado en estos 25 aos bajo la forma de urbanizaciones privadas, desarrollos que los promotores inmobiliarios impulsan a n de capturar las inversiones de los sectores de gran poder adquisitivo y generar ganancias extraordinarias en base a la renta de segregacin (dada por la diferenciacin social), que tiene como escenario principal el periurbano de nuestras ciudades. La ciudad de los pobres peligrosos Como contracara, en estos 25 aos no se ha producido nuevo suelo urbano para sectores medios y medios-bajos, como s haba ocurrido entre 1950 y 1980, cuando nuestras ciudades duplicaron y hasta triplicaron su supercie urbanizada (los innumerables barrios de sectores medios y los barrios populares), como vimos en captulos anteriores. Ello tambin haba signicado el acceso a la casa propia de estas clases (trabajadores, pequeos comerciantes, cuentapropistas, e informales). Cabe recordar que en el censo de 1947, el 63% de la poblacin era inquilina, y en el de 1980 los propietarios llegaban al 70,6% de los hogares. Como dijimos, el punto de inexin del acceso al suelo se dio a nes de los aos 70, y a partir de all las condiciones de acceso a la ciudad slo empeoraron. La desaparicin de formas de produccin de suelo urbano nuevo para los
sectores de ingresos medios-bajos y para los ms pobres provoc que se extendiera en forma generalizada el acceso al suelo en el mercado irregular y/o ilegal. Por lo que las formas de produccin de suelo nuevo se resolvern por los extremos: ser el barrio cerrado o ser la ocupacin de suelo vacante y luego la lucha por su regularizacin, siendo muy reducidos los grupos de clases medias que acceden al suelo por el mercado formal. Las clases medias, en parte mantienen el pequeo patrimonio familiar (conseguido en otros tiempos por la generacin anterior), y en parte sufren en el mercado formal de alquileres y/o algunos nichos del casi inexistente crdito hipotecario. Pero en el nuevo escenario poscrisis de 2001, cuando tiene lugar un crecimiento espectacular de la economa dado por la recomposicin del desarrollo industrial y agroindustrial, lo que se comprueba es que no mejora la situacin de los ms pobres en el acceso a la ciudad. Ello es sin duda el resultado de un pas diferente, mucho ms injusto, que dejaron los 25 aos de decadencia que van de 1976 a 2001. Ya vimos tambin los efectos de la gran transformacin en el campo del trabajo: si antes la condicin de trabajador construy un poderoso asalariado con estabilidad y dinmicas sociales integradoras, ahora la precarizacin y la informalidad profundizan las construcciones sociales y representaciones asociadas al territorio, es decir, dadas por la condicin de poblador, de habitante de (tal o cual barrio). La pertenencia a un territorio que ha sido el escenario del empobrecimiento y de las mltiples estrategias de adaptacin (en gran medida a la sobrevivencia) congurar el escenario donde la lucha por el espacio urbano se ha tornado crucial. Adems, como esto lleva ya muchos aos, en esta nueva dcada es tambin la lucha de los hijos de los desocupados, que nunca fueron desocupados pues nunca tuvieron una ocupacin formal, remunerada. Estas nuevas generaciones encarnan esa lucha de un modo denitivamente territorial, que en la era poscrisis tiene tambin manifestaciones mucho ms radicales, en parte por la extensin y profundidad del conicto, los actores polticos y la inuencia decisiva de los medios de comunicacin. En esta lucha asumen su condicin de pobres urbanos que pelean por su derecho a estar en la ciudad, enfrentando la constante estigmatizacin (son los piqueteros) y
la criminalizacin, pues ahora son los pobres peligrosos. Aqu, queda expresada la cuestin de fondo en la Argentina actual. Transcribimos una noticia que publicaba el Diario Hoy de La Plata, el 15 de noviembre de 2003:
Gendarmera, Prefectura y la Bonaerense en los asentamientos ms peligrosos. Efectivos de las tres fuerzas se repartieron la custodia en el Barrio Fuerte Apache y las villas La Cava y Carlos Gardel. La movida forma parte del plan entre la Nacin y la Provincia. La idea es proteger a los vecinos del lugar, pero tambin se buscar desbaratar peligrosas bandas que operan all. La Gendarmera en el Ejrcito de los Andes. Son 1.000 los efectivos de esta fuerza que desde ayer a la maana estn apostados en el complejo de viviendas conocido como Fuerte Apache. Hasta el momento no se registr ningn enfrentamiento. La presencia en el lugar ser permanente. La Prefectura en la Villa de San Isidro. Unos 400 hombres de esta fuerza ya estn apostados entre las labernticas calles de la villa La Cava, una de las ms peligrosas del conurbano norte. Igual que en el caso de los gendarmes, permanecern en el lugar las 24 horas. La Bonaerense en la Villa Carlos Gardel. Segn fuentes de Seguridad, son 100 los efectivos provinciales que estn en otro de los asentamientos considerados de alta peligrosidad. Ellos tambin se quedarn all hasta n de ao. Y no se descarta que se sumen ms efectivos.
Estas respuestas en materia de polticas pblicas ante los reclamos sociales de seguridad ciudadana canalizados por los medios provocaron diferentes reacciones en los barrios y organizaciones de base. Entre 2006 y 2007 se incrementaron los conictos por el acceso al suelo urbano en forma nunca vista antes. Dos factores conuyen: por una parte, la dinmica alcista del mercado inmobiliario asociado a la cre-
En agosto de 2006 se produce una toma y sucesivos saqueos de nuevas viviendas (listas para ser entregadas) por parte de otros habitantes que reclaman viviendas en la Villa 1-11-14 del Bajo Flores. Fueron desalojados, con promesas del Gobierno de la Ciudad de encontrar una solucin a la demanda de los ocupantes de ser urbanizados. En noviembre de 2006, en la localidad de Villa Celina (La Matanza), se produjo una toma de terrenos, que luego fue desalojada mediante un impactante operativo con 500 policas. 250 familias haban ingresado en el predio y comenzado a levantar casillas, con el reclamo de tener un barrio digno, con agua y luz. En diciembre de 2006 vecinos organizados de la Villa 20 ocupan terrenos linderos, de la Polica Federal, que los desaloja violentamente y toma represalias posteriormente incendiando las casas de los lderes. En enero de 2007 un gran operativo policial desaloj por orden judicial a casi 200 familias que resistan una toma de un predio de 10 has. en Claypole (Almirante Brown), que estaba desocupado desde haca 30 aos y se haba transformado en un basural. La consigna de los ocupantes era Tierra para vivir. En febrero de 2007 se produce el incendio intencional de la Villa Cartn (situada bajo la autopista en Villa Soldati), que deja sin vivienda a 460 familias. Segn los testimonios, ste fue el corolario de una escalada de agresiones de vecinos (moradores de un conjunto habitacional de nes de los 70) y la injerencia de punteros polticos. En abril de 2007, 1.500 efectivos de infantera y polica montada desalojaron en Lans a 600 familias que haban ocupado 35 has.
ese lugar las familias pagaron no menos de mil pesos.
ciente demanda de suelo debida al aumento de actividad econmica; por otra, la creciente judicializacin de los reclamos de propietarios de tierras tomadas. Veamos una pequea muestra de la sucesin de conictos que tuvieron gran resonancia meditica, slo en la regin metropolitana, entre nes de 2006 y principios de 2007. En junio de 2006, nuevas ocupaciones de tierras se registraron en la Villa 31 de Retiro (dado lo poblado de la villa, esta vez fue sobre las vas y en galpones vacantes). Se sabe que para instalarse en
(abandonadas haca ms de 30 aos) en un violento operativo que incluy como en tiempos del Proceso gases, balas de goma y topadoras contra los hombres, mujeres y nios que estaban en el predio. En mayo de 2007 la polica desaloj dos predios ocupados un mes antes por 230 familias en Jos Len Surez, en el municipio de General San Martn. Un terreno pertenece al CEAMSE y el otro a la Municipalidad. All se reprimi duramente a los manifestantes (con varios heridos) y fueron derribadas con topadoras las casillas de madera de los ocupantes, quienes reclamaban la tenencia legal de los terrenos y que les construyan viviendas. Estos resonantes y conmovedores conictos se suceden en torno a la demanda de nuevo suelo (ocupaciones progresivas y tomas repentinas), a la regularizacin prometida (y no cumplida) y tambin a conictos entre pobladores de una misma rea. La creciente gravedad de la represin se legitima criminalizando las acciones llevadas a cabo, en este contexto, por los pobres. Estos episodios son generalizados en todo el pas. Suceden en Crdoba (como el caso de Villa La Maternidad y las nuevas ciudades de pobres que se construyen en las periferias), en Rosario, en Santa Fe, en Salta y en Chaco. En el sur la cuestin del suelo urbano es crtica en el valle del Ro Negro, en Ushuaia, y tambin en Bariloche, donde las ocupaciones de tierras tienen como protagonistas a las clases medias. Adems tienen periodicidad con los tiempos electorales, pues los pobladores buscan comprometer a los punteros territoriales de las futuras autoridades. En este caso varios de los terrenos o las viviendas que se construyen son pblicos, y crecen las expectativas de recibir algo a cambio. En todos los casos se trata de un mercado de servicios habitacionales mediado por transacciones (informales), empujado por una fuerte demanda social y equilibrado por tensiones polticas que van de la simple represin a la regularizacin. Estos pobladores que, en una sociedad dividida, ocupan tierras o casas abandonadas son para muchos unos apropiadores o delincuentes, cuando slo estn dando un paso ms en su prolongada lucha por el acceso al suelo urbano, a la ciudad (y al conjunto de servicios urbanos), a la centralidad, a las oportunidades de generar
ingresos (formales o informales) o de tener un mejor acceso a la asistencia social, as se trate de nuevas tierras para urbanizar en terrenos vacantes o en tierras adyacentes a los asentamientos y villas ms viejos, o de viviendas o edicios vacantes (en reas centrales o prximas a las estaciones) que son tomadas. En las tierras ocupadas, si tienen xito y logran asentarse con la seguridad de no ser desalojados, saben que recin a partir de all comenzar el prolongado y difcil trabajo de urbanizar esas tierras, haciendo de esa traza y parcelamiento una ciudad, y de sus precarias casillas una vivienda, proceso que, bien lo sabemos, no les llevar menos de 25 aos, es decir, una generacin. Esto se alinea adems con los debates en todo el mundo acerca del derecho a la ciudad. Ejemplos como los mencionados ms arriba constituyen una colisin de derechos. Los fallos judiciales privilegian el derecho de propiedad en un pas donde prima la concepcin de la propiedad absoluta y la funcin social de la propiedad no se ejerce y se ordenan constantemente los desalojos, mientras los pobladores contraponen el derecho a la ciudad y/o a la vivienda (en forma ms o menos explcita) o el derecho a la centralidad a una mejor calidad de vida (en forma implcita). Lo peticionado por los pobladores de la Villa 1-11-14, que exigen ser urbanizados, es por dems signicativo. Por ejemplo, el derecho a habitar en un contexto urbanizado y planicado es uno de los que reconoce el Estatuto de la Ciudad en Brasil, una ley marco urbana que sobre la base de la funcin social de la propiedad (consagrada constitucionalmente en la reforma de 1988) desarrolla un conjunto de nuevos instrumentos que posibilitan la planicacin de 2.500 ciudades y otorgan una caja de nuevas herramientas que ayudan para una mejor gestin del suelo urbano, lo que permite controlar la especulacin, privilegiando el bien pblico y permitiendo enfrentar los conictos por el acceso a la ciudad. En Argentina, este camino es el que est proponiendo el recientemente conformado Movimiento por la Reforma Urbana (MRU), integrado por un amplio conjunto de instituciones pblicas y organizaciones no gubernamentales y de base, que intenta precisamente fortalecer las capacidades de lo pblico en la gestin del territorio, sobre
la base de que la ciudad es un producto colectivo, cuyos benecios y cargas deben ser equitativamente repartidos. El movimiento ya ha comprometido a legisladores para generar los espacios de tratamiento de una ley nacional marco y otras complementarias que impulsen un avance progresista en el proceso de urbanizacin, para que ste no sea solamente guiado por los intereses del mercado e implique una constante transferencia de renta pblica a los especuladores. En trminos de polticas urbanas, este proceso conlleva adems una singular paradoja. El agudo conicto por el acceso al suelo urbano (a la ciudad) tiene lugar cuando se lleva adelante una importante obra pblica, con construccin masiva de viviendas que no tiene casi precedentes en trminos cuantitativos. La leccin que nos deja nuestra propia historia de poltica pblica en relacin al proceso de urbanizacin es que, sin un marco de poltica urbana y de suelos, la construccin de viviendas no slo no resolver el problema de fondo, sino que lo agravar. En el contexto de cambio del ciclo econmico que actualmente vivimos, la vivienda es nuevamente un ariete de la poltica pblica. Si nos preguntamos cmo se est planteando desde el Estado esta contradiccin en la etapa kirchnerista, queda la sensacin de que se hace mediante palos y ladrillos. Pues mientras desde el Poder Judicial se alienta la represin de las luchas territoriales en defensa de la propiedad privada, desde el Poder Ejecutivo se propone resolverlo mediante una masiva construccin de viviendas pblicas. La mano estrecha del Estado: la nueva poltica habitacional Como ya vimos, la problemtica sociourbana en Argentina ha sido enfrentada sobre todo mediante polticas sectoriales, en lugar de abordarse con marcos ms comprehensivos de polticas urbanas y sociales que reconstruyeran la garanta de derechos por parte del Estado. La gestin Kirchner profundiza hasta el extremo dichos abordajes sectoriales (construccin de viviendas pblicas) sin otras disposiciones de polticas ms estructurales sobre las formas de propiedad, sus derechos y obligaciones, y sobre el desempeo de los mercados.
El Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) haba quedado desnanciado y casi totalmente paralizado desde el ao 2000. Tras unos tibios ensayos a principios de la nueva gestin en 2003, a nes de 2004 el nuevo gobierno, a travs del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Pblicos de la Nacin, puso en marcha una poltica habitacional de importante magnitud cuyo estandarte es el denominado Programa Federal de Construccin de Viviendas, que se propona edicar 120.000 viviendas nuevas en todo el pas entre 2004 y 2006, a n de fortalecer el proceso de reactivacin econmica mediante la contratacin de obras en las empresas del sector de la construccin, para promover la generacin de 360.000 puestos de trabajo genuinos y adicionalmente reducir el dcit habitacional. El Federal como se lo conoce, es un programa cuyo diseo es rgido, con un producto nico: la construccin de viviendas de supercie mnima (45 m2) con infraestructura. El monto total a nanciar ascenda a 3.875 millones de pesos en dos aos, cuadruplicando al FONAVI. Pero a nes de 2007, la primera fase del Federal tena retrasada su ejecucin, evidenciando cuellos de botella a causa de su gestin centralizada, y conictos con empresas y tambin con la poblacin. En marzo de 2007 se haba lanzado una segunda fase ms ambiciosa aun: el Programa Federal II, que plantea construir 250.000 viviendas entre 2007 y 2009, para lo cual aumenta el fondo a ejecutar a 17.400 millones de pesos (10 veces el monto anual del FONAVI), con un carcter de ejecucin plurianual basado en deicomisos que eluden los presupuestos anuales continuando el sistema de cupos territoriales. Esta fase II (demorada: est apenas en etapa de formulacin de proyectos) se propone continuar apalancando el crecimiento del sector de la construccin, que ya super el 30% anual entre 2003 y 2006. Esta recentralizacin de la poltica es histrica, y su impacto social y urbano est teniendo variados alcances. Si bien se apoya en el sistema de institutos provinciales de vivienda, nucleados en el Consejo Federal de la Vivienda, el plan de invertir y construir tan masivamente, diseado y ejecutado desde el gobierno nacional, tiene mnimos mrgenes de adecuacin a los problemas locales. Es ms: ya se advierte cmo contribuye a profundizar los conictos en
el territorio que antes sealamos. No obstante, este impulso constructor tiene un alcance cuantitativo que, adems, es positivo por la demanda de dotacin de servicios de infraestructura y equipamientos sociales, la expansin de las redes de agua y cloacales y las mejoras en el espacio pblico, lo cual consolida reas urbanas que permanecan en la irregularidad y a medio urbanizar por aos. Pero la construccin masiva de viviendas sin poltica de suelos y acorde con la planicacin urbana y otros instrumentos urbansticos (impositivos y jurdicos) organizados en tal sentido tiene consecuencias negativas y/o contraproducentes. Se sortea circunstancialmente la crtica disponibilidad de suelo de propiedad pblica para la construccin de las viviendas en las grandes ciudades (y en la RMBA en particular) mediante la asociacin de las empresas con propietarios de grandes parcelas para licitar juntos el terreno y el proyecto de barrio, lo cual es obvio dada la existencia de abundante suelo urbano vacante y en engorde por parte de propietarios privados, pero aumenta an ms la especulacin. La tierra ofertada en la primera fase del Federal estuvo en relacin a la tasa de ganancia y conveniencia de los grupos empresarios, que determinan la ubicacin de los barrios, en detrimento de la planicacin y la decisin de los gobiernos locales. Adems, los empresarios tendieron a privilegiar tierras ms alejadas, especulando con las parcelas aledaas, en funcin de capturar la valuacin extraordinaria que la dotacin de servicios provocar. Menos negativo result el hecho de que el Programa Federal ample su intervencin mediante un subprograma que est abordando la urbanizacin y regularizacin de muchas villas y asentamientos. Con esto se logra conjugar parcialmente la escasez de suelo en reas urbanas muy consolidadas. Esta intervencin tiene lugar fundamentalmente en varias de las villas histricas de Buenos Aires y la RMBA, con mejores resultados que las del pasado. Se construyen viviendas nuevas y en algunos casos hay mejoras, ampliaciones o terminaciones de las viviendas recuperables. Si bien es positiva la dotacin de infraestructura urbana, equipamientos e intervenciones en el espacio pblico de dichos barrios, ello, paradjicamente tiene lugar en los distritos ms ricos de la primera corona de la RMBA.
Los procesos sociales y econmicos reales de la poblacin destinataria de estos programas, en general se encuadran en lo que las ciencias sociales denominan mercados informales, estrategias de vida, trayectorias residenciales, medios de vida y otras tantas categoras que intentan dar cuenta del complejo proceso social y fundamentalmente territorial, del habitar en las grandes ciudades. En 2007 ya se vieron conictos con las nuevas viviendas. En general es de esperar que semejante entrega masiva de viviendas dispare enormemente los mercados informales, a lo que se agrega que muy probablemente (en consonancia con la historia de la vivienda pblica) buena parte de estas viviendas no lleguen a entregar ttulos de propiedad, con lo cual la precariedad dominial fomente aun ms la movilidad y falta de mantenimiento de las viviendas. Mientras estos procesos tienen lugar, tambin desde el mismo Ministerio, se est lanzando pblicamente el Plan Estratgico Territorial. La planicacin territorial actual: el Plan Estratgico Territorial PET Haca no menos de dos dcadas (desde los inicios de la democracia) que no se planteaba un anlisis y planicacin del territorio nacional y sus regiones y centros urbanos. Por iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, desde el Ministerio de Planicacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, se elabor el Plan Estratgico Territorial, titulado Argentina 2016. Poltica y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa. Este trabajo tiene sentido en un contexto en el cual el Ministerio est desarrollando obras pblicas en gran escala con nes claramente orientados a soportar la reactivacin econmica y a generar empleo genuino en todo el territorio nacional. La prioridad del PET es trazar objetivos estratgicos para orientar la inversin pblica y el desarrollo prioritario de aquellas obras que tienen carcter estratgico. El documento caracteriza el Territorio Nacional en 25 regiones, deniendo tres categoras o tipos de asentamiento. Tras obser-
var la mayor concentracin de asentamientos en la regin pampeana (22 millones de habitantes, 61% de la poblacin) constata que el frente portuario metropolitano sigue manteniendo preponderancia, la potencia que adquiere el corredor biocenico central representa el cambio ms signicativo respecto de la dinmica que caracteriz los otros modelos de organizacin del territorio nacional. El PET observa a la vez nuevas tendencias de localizacin de actividades productivas y, por lo tanto, de refuncionalizacin de los ujos comerciales, que se percibe como una oportunidad para transformar la estructura radioconcntrica que induce una redistribucin territorial de la poblacin, y constata que los incrementos poblacionales estn por encima de la media nacional en un nmero considerable de ciudades intermedias, y por debajo de la media nacional en la RMBA. En este marco, destaca que en la actualidad un nmero signicativo de ciudades medias y la totalidad de las grandes muestran cambios en los patrones de urbanizacin. Verica la aparicin de archipilagos, de ciudad dispersa (suburbanizacin), que se expanden asociando ciudades vecinas en solucin de continuidad, reformulando los lmites entre lo rural y lo urbano (tejido rururbano). Por ltimo, seala la importancia de fortalecer el planeamiento urbano como herramienta de previsibilidad y formacin de consenso, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad futura. Y concluye: la concientizacin respecto de la necesidad de regulacin del uso de suelo y la consecuente orientacin de las inversin pblica y privada en materia de emprendimientos e inversiones en infraestructura constituye un elemento fundamental para garantizar un desarrollo urbano sostenible. Esto es, que atienda a la mitigacin de los impactos ambientales negativos y a los procesos de segregacin socioespacial que se suscitan en las grandes ciudades. La oportunidad y la perspectiva global del PET resultan dudosas, pues en trminos tcnicos se siguen observando las dinmicas en el territorio, como consecuencia de las grandes inversiones (totalmente lgico en este caso por su nalidad y pertenencia institucional) a la manera de la planicacin de los aos 60. Pero el desarrollo urbano sostenible demanda tambin una amplia comprensin de los procesos sociales en el territorio, la generacin de
instrumentos jurdicos para asegurar los derechos sociales sobre el espacio y dotar de herramientas de gestin a los distintos niveles del Estado, especialmente a los gobiernos locales, para una decidida intervencin pblica en el mercado del suelo. Acompaando esto, queda adems por lograr que lo que el PET propone se pueda corresponder con el fortalecimiento de las autonomas locales. Esto parece an de difcil concrecin, pues las relaciones polticas (y de asignacin de recursos) en el territorio tienen un funcionamiento radiocntrico donde el Poder Ejecutivo Nacional es quien reparte los recursos. Esto marcar si lo que propone el PET puede dejar de lado esta contradiccin y avanzar hacia el desarrollo de marcos de autonoma y concertacin del desarrollo regional y urbano. Algo similar ocurre en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, con el Plan Urbano Ambiental (PUA) aprobado por la Legislatura a nes de diciembre de 2007 y que el poder legislativo porteo tiene hasta 2009 para sancionar denitivamente. El PUA es realmente un instrumento muy limitado. Su concepcin habla de las dicultades que tienen los equipos tcnicos y que tuvo la gestin participativa del PUA mismo en considerar antes que nada al Plan Urbano como un instrumento jurdico, que permita tener control de cuestiones estructurales en el territorio y dena lneas de poltica concreta. El PUA constituye ms una expresin de voluntades con nes nobles, que un instrumento de poltica pblica. En forma paralela, pero con una mayor dosis de realismo, tambin a nes de 2007 se presentan los resultados del trabajo Lineamientos estratgicos para la Regin Metropolitana de Buenos Aires realizado entre 2005 y 2007 por la Subsecretara de Urbanismo y Vivienda del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. El estudio analiza la situacin actual de la Regin Metropolitana de Buenos Aires y especula sobre sus perspectivas, proponiendo un conjunto de escenarios que proyectan la evolucin previsible de sus condiciones actuales. En este trabajo se buscaron articulaciones con el PUA, desarrollado por el Gobierno de la Ciudad, y con el ya mencionado PET, del Gobierno Nacional. Estos avances demuestran que la planicacin urbana como disciplina est experimentando una lenta transformacin, dado
que incorpora la necesidad de la participacin como respuesta a la formulacin de planes tecnocrticos y autoritarios, y avanza en incluir la relacin entre planeamiento y gestin como respuesta a la existencia de planes no ejecutados. Sin duda, est predominando el sentido de lo concreto, y se est asumiendo el carcter tctico de las intervenciones y la necesidad de producir resultados en las gestiones pblicas, cuyos perodos de accin de gobierno son breves.
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Eplogo. La bsqueda de la ciudad justa
Durante estos ltimos 25 aos de vigencia ininterrumpida de las instituciones democrticas se produce en Argentina una compleja transicin urbana, proceso de transformacin cuyo reejo socio-espacial se intenta relatar en la cronologa que presenta este trabajo. Mirado desde el presente, aquel pas que era ms justo y relativamente inclusivo hasta mediados de los aos 70 qued atrs, y aquella ciudad que brindaba razonables oportunidades de integracin social y urbana, tambin. El abordaje que aqu proponemos desde nuestro campo especco incluye algunas de las claves y descripciones del proceso de descomposicin de un orden social en el cual la educacin y el trabajo constituan valores relativamente ms importantes que en la actualidad para el progreso social. Argentina era una sociedad que paradjicamente se alimentaba de prcticas autoritarias (y antidemocrticas) pero al mismo tiempo sostena un Estado ms creble y con autoridad para denir las polticas territoriales. La ruptura de ese orden que se produce a partir de la represin y el genocidio, de las recurrentes crisis polticas y econmicas, del imperio de polticas centradas en los intereses de grupos dominantes y el sector nanciero internacional, genera una sociedad empobrecida, mucho ms injusta e inequitativa. La alteracin de los valores que tiene la sociedad como consecuencia del retroceso de la educacin y el trabajo como un bien social se conjuga con un Estado ms dbil y con un sistema de partidos polticos desintegrado. Estos procesos, aun en un contexto de crecimiento econmico con revalorizacin de productos y del suelo, se desarrollan dentro de una estructura social completamente diferente. Si bien la democracia trajo oportunidades de reconstruir el funcionamiento institucional y garantas a las libertades individuales y colectivas, no pudo consolidar un mejor funcionamiento de la poltica y de la economa, ni orientar, en consecuencia, los procesos
sociales en el territorio. Se dice que Argentina en estos aos tendi a parecerse ms al resto de los pases latinoamericanos. En la ciudad, esto se reeja claramente. Existen dos ciudades. Por una parte, una ciudad alineada a los estndares internacionales de consumo y estilos de vida, con todos los dispositivos socio-espaciales de diferenciacin y segregacin, con mercados dinmicos ayudados por la inversin pblica. Un espacio social y urbano con diferenciacin en la proximidad, cuyo derecho se compra. Por otra parte, una ciudad producida de hecho, sin planicacin, con servicios costosos y decientes, muy cara para los niveles adquisitivos de sus habitantes, y que recibe escasa inversin pblica y recoge las sobras de la opulencia. Es una ciudad donde no hay derechos, donde el crdito es la usura, donde abundan los mercados informales de productos sub-estndar y donde la inseguridad del lugar que se habita es permanente. Lo nuevo es que ambas ciudades estn estrechamente imbricadas, y ambas lgicas disputan el mismo espacio. El Estado es responsable de haber desarrollado dos formas de gestin de la ciudad, que funcionan en paralelo, pero que tambin son necesariamente complementarias e interdependientes. Una es la ciudad de la planicacin estratgica y la participacin, con inversiones pblicas y calidad en los servicios que aseguran su competitividad, una ciudad en la que, cuando lo pblico no llega, se compensa con servicios privados, una ciudad compuesta por ciudadanos poseedores de derechos y cultores de valores exitistas y de competitividad. La otra es la ciudad peligrosa donde el Estado opera primariamente para asegurar la gobernabilidad, la contencin del estallido o la protesta, la ciudad de la estigmatizacin y de las polticas focalizadas, la ciudad del manejo clientelar de los recursos y el condicionamiento de la ayuda para los desplazados por el mercado. Entre ambos modos de gestin emerge la demanda imperiosa de una mediacin, en la que se juega el sentido mismo de la democracia. Si algo se destaca en estos das en el marco de una reactivacin furiosa de los mercados es que se vuelven mucho ms evidentes los conictos en el territorio. La lucha por el derecho a la ciudad (por el derecho a la vivienda, a la tierra que se ocupa para habitar,
a la centralidad, a residir cerca de los lugares de trabajo, a un transporte seguro y accesible, etc.) es la bandera de los pobladores, las organizaciones y las asociaciones profesionales, as como de algunos organismos internacionales. En materia de planicacin, si bien hay avances, stos son generales y an poco efectivos: mientras el laissez faire imperante deja todo el espacio al capital urbanizador y no propone nuevos modos de acceso a la ciudad para los sectores populares, tampoco protege sus derechos. Esto pone en evidencia una tendencia perversa en la administracin y gestin de la ciudad en Argentina. Las dicultades del sistema poltico para regular los procesos en el territorio quedan evidentes en las palabras de un funcionario que sealaba: Hoy ningn intendente est dispuesto a discutir con un inversor el cambio de la localizacin de la obra que propone. No obstante, estn presionando hacia una consideracin ms madura de la cuestin los acelerados cambios en las formas de ocupacin del suelo como producto del desarrollo de las actividades econmicas, las nuevas prcticas sociales y los nuevos modos culturales del habitar, as como la organizacin y lucha de las organizaciones e instituciones en el territorio. Lentamente sobre todo desde los niveles locales se comienza a repensar con un sentido mucho mas integral cmo se replantea el rol del Estado y cules deben ser sus competencias y sus herramientas, lo que se produce a partir de la posibilidad de realizar una lectura ms compleja de la ciudad. Poco a poco se reinstala en Argentina la discusin de la poltica, del rol de la poltica en la conguracin de una sociedad ms justa. En este sentido, parecera que hay un incipiente consenso que permite avanzar con nuevas leyes y/o ajustes de las existentes que permitan una revalorizacin de la planicacin y los instrumentos jurdicos de poltica urbana. Ello ser posible si se superan los actuales intentos de restablecer una prctica tecnocrtica del ordenamiento territorial, que no impide que sea el mercado el que domina el proceso de urbanizacin.
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ndice
Prlogo ..................................................................................
Conguracin territorial de Argentina en el siglo XX ............. 15 Autoritarismo y ciudad. Procesos urbanos y polticas pblicas antes de la recuperacin democrtica .......... 19
Procesos urbanos y polticas pblicas en los primeros aos de la recuperacin democrtica (1984-1989) .......................... 35 Procesos urbanos y polticas pblicas en el marco de la reestructuracin neoconservadora de la presidencia de Menem (1989-1999) .............................................................
53
Crisis y recuperacin: urbanizacin y polticas urbanas en la presidencia de Kirchner (2003-2007) ............................. 83 Eplogo. La bsqueda de la ciudad justa ................................. 101 Bibliografa ............................................................................ 105
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8. Mejor que decir es mostrar Medios y poltica en la democracia argentina Gabriel Vommaro 9. Los usos de la fuerza pblica Debates sobre militares y policas en las ciencias sociales de la democracia Sabina Frederic 10. El peronismo fuera de las fuentes Horacio Gonzlez 11. La Iglesia catlica argentina En democracia despus de dictadura Jos Pablo Martn 12. Masividad, heterogeneidad y fragmentacin El sistema universitario argentino (1983-2007) Pablo Buchbinder y Mnica Marquina 13. Trabajo argentino Cambios y continuidades en 25 aos de democracia Marcelo Delni y Martn Spinosa 14. Argentina digital Roxana Cabello

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Veinticinco aos, veinticinco libros

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Conguracin territorial de Argentina en el siglo XX

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Autoritarismo y ciudad. Procesos urbanos y poltcas pblicas antes de la recuperacin democrtica

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Sarlo va ms all en trminos culturales:

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Crisis y recuperacin: urbanizacin y polticas urbanas en la presidencia de Kirchner (2003-2007)

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90 | Ral Fernndez Wagner

ese lugar las familias pagaron no menos de mil pesos.

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Eplogo. La bsqueda de la ciudad justa

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