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T2T1[11c16T1 cl2CL12Trtas y
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Ernesto lsunza Vera
Alberto J. lvera
MEXICO 2010
Esta invesrig.icin, arbitrada flor pares, acadmicos,
St: pnvJlc.:gl<l con el J.val de la IIlStltllCIOIl cotdltorJ.
Prefacio
Primera edicin, agosto del ao 2006
Primera reimpresin. abril del ao 2010
Ilustracin de la portada: "Transparencia"
Grabado int::tglio de Emanuel Palliagu<I Vsqucz
Ernesto Isunza Vera
Alberto J, Olvera
orden altabtico.Ios ponentes y comentaristas fueron johu IV!.Ackerruan, Sonia E. lvurez. Guilherme
A. de Alrueida, Leonardo Avrirzer, Eduardo Bohrquez, Eduardo Caccres, Jaime Crirdenas. Nuria Cunill, Eveli-
na Dm,:nino, jonathan Fox. tvLua Teresa Garcs Lloredu. Miguel Gutirrez. Saxe. Helena Hofbauer, Ernesto
lsunza Vera, Andcrs Kompass, 'vlara Marvn Labnrde, Alberto J Olvera. Philip Oxhorn, Aldo Panfichi Huamn.
Francisco Jos Puuli llolio, Enrique Peruzzotti, Juan j\lanucl Rarnrez Saiz, Alejandra Rascn Rodrgucz, Roberto
Saba , Elisa l\brb Suldaa j\lalagamba, Andrcns Scbedlcr, Nancy Thede y Ernesto Vill.mucva. No estuvieron
presentes, aunque participaron COIl ponencias. Jutra Bluucrt y Lisa jord.m.
Los COORDINADORES de esta obra compartimos inquietudes y trayectorias
acadmicas, as como experiencias de participacin social de defensa y pro-
mocin de derechos civiles y polticos. A partir de este trasfondo nos propu-
simos realizar una iniciativa de dilogo que hemos podido materializar en las
pginas que el lector tiene frente a s. . i .
Este libro, es el resultado de un largo proceso de de ideas y
de convergencia de proyectos acadmicos que se concret, en septiembre de
2003, en un seminario internacional titulado Construyendo la Democracia en el
Nuevo Siglo: Participacin Ciudadana, Rendicin de Cuentas, Transparencia
y Control Social. Marco conceptual y experiencias internacionales," el cual se
desarroll en la ciudad y puerto de Veracruz, Este evento, al que nos referimos
como el Seminario de Veracruz, se constituy en un foro de debate y aprendizaje
colectivo gracias a la convergencia, durante dos intensos das, de jvenes acad-
micos mexicanos y latinoamericanos, profesores con una trayectoria consolidada
en el mbito internacional, activistas sociales, funcionarios pblicos y dirigentes
nacionales de la sociedad civil mexicana. Durante los aos siguientes, este espacio
pblico inspir a todos los participantes nuevas ideas e inquietudes.
El inters compartido fue entender qu es la rendicin de cuentas e impul-
sarla desde los mbitos de sus respectivas competencias, lo que hizo posible
la realizacin del Seminario de Veracruz y la publicacin de este libro, Esta
motivacin hizo posible la reelaboracin de los textos originalmente escri-
tos para el seminario, logrando mayor actualidad y profundidad analtica y
emprica. El aprendizaje colectivo se nutri as de un debate terico de altura
pero tambin de la comprensin crtica de una serie de alternativas derno-
I'RINTEO IN MEXICO
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IMPRESO EN MXICO
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Amargura 4, San ngel, lvarn Oblegn, 01000 Mxico, D.E
e 2006-:1010
Por caractersticns y de diseo editorial
tvllcuEL ANGEL POllltUA, librero-editor
Derechos reservados conforme a la ley
1SI3N970-701-823-2
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CENTRU DE INVESTIC,\(]()NES y ESTUDIOS
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Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indi-
recta del contenido de la presente obrn, sin cuntar previamen-
te 1.:011 b aut orizaciu pur escrito de los editores, en trminos
LeJ' Federal del Do"t'(}w de AlfttJrv en su caso, de los tratados
aplicables. "
------.......
1 NE 00410 68
jN3 "2. G' 322-
. FLACSO
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Coeditores ele la presente edicin
CENTIlO 01:: IN"tSTIC,\Ul)NES y ESTUlllOS
SUPERIORES EN ANTIlOI'OLO<.J\ SOCIAL
l'vlll;UEl NGEL POIUtUA, librero-edttor
5


264 ' ENRIQUE PERUZZOTTI
SZTOMPKA Piotr, 1999, Trust. A Sociological Tbeory; Cambridge, Cambridge
University Press.
VIANNA, Luiz Werneck, Mara A. Rezende de Carvalho et al., 1999, Ajudi-
cializacao dapoltica e das Relacoes Sociais no Brasil, Ro de Janeiro, Editora
Revan.
WAISBORD, Silvia, 2000, Watchdo/5[ournalism in Soutb America. Netos, ACCOUI1-
tability and Democracy, Nueva York, Columbia University Press.
____, 2002, "Interpretando los escndalos. Anlisis de su relacin con
los medios y la ciudadana en la Argentina contempornea", en Enrique
Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Controlando la poltica. Ciudadanos
y medios en las nuevasdemocracias latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial
Temas, pp. 289-325.
Captulo 9
Para analizar los procesos de democratizacin:
interfaces socioestatales, proyectos polticos
y rendicin de cuentas*
Ernesto Isunza Vera**
Introduccin
ESTE CAPTULO busca marcar coordenadas generales para el debate sobre la
rendicin de cuentas vista "desde abajo", es decir, las acciones, actores e insti-
tuciones involucrados en lo que se define como rendicin de cuentas social y
transversal. \ Mi inters (analtico-descriptivo) es profundizar el conocimiento
de las instituciones que funcionan como interfaces de la rendicin de cuentas
en la perspectiva de rescatar las enseanzas para la democratizacin del pas
de estos espacios de contacto entre la sociedad civil y el Estado. Pero estas dos
problemticas se abordan desde una posicin poltico-moral que se nutre de la
discusin entre diversos proyectos polticos actualmente dominantes: el debate
sobre la legitimidad de otras formas de participacin, interlocucin y, finalmen-
te, control de lo pblico por parte de la sociedad, ms all de las elecciones.
En el primer apartado me pregunto, por un lado, cul es el papel de la
participacin ciudadana en los procesos de democratizacin, ms all de los
eventos electorales? y, junto a esto, cul sera el fundamento de dicha parti-
cipacin en nuestras sociedades complejas y radicalmente desiguales?
Por otro lado, nos topamos frente a una mltiple, numerosa y diver-
sa mixtura de formas de participacin ciudadana, debido a la cual, en el
segundo apartado, nos debemos preguntar, desde qu perspectiva podemos
entender esta complejidad?, qu relacin guardan las formas especficas de
participacin extraelectoral con los procesos de democratizacin? En este
sitio utilizar el trmino interfaz para abordar las instituciones de contacto
entre la sociedad civil yel Estado, desde el reconocimiento de la complejidad
de las mismas, por lo que el concepto de mecanismo resultara limitado para
reconocer y comprender estas realidades.
"'I::src rmb.rjocs una versin amplimla v curregida de ISlIn"!.;1, !CJ04, COIl ;llgul1ilS de lasreflexiuues contenidas
en IStlI1Z:1, lOO.'.
*'''Ccntro eh: lnvcsrigncioncs y Estudios Superiores en Anrropologfu Social (UES:\S), ciudad de Mxico,
1\Ixico,
. V,lSC rSUI1Z:1 y Olvcru, 20(H; e Isunza. 2002.
~

266 ERNESTO tSUNZA VERA
En el tercer apartdo, expondr una concepcin de la rendicin de cuen-
tas (accountability) como un fenmeno especfico de las sociedades comple-
jas contemporneas que han apostado por un modelo Estado s?cial .y
democrtico de derecho. Asimismo, debatimos la necesidad y pertmenCla
de utilizar el concepto espaol de rendicin de cuentas (en lugar del ingls
accountability) y una visin integral del mismo que incluye, pero na se reduce,
a las nociones de transparencia, participacin ciudadana y control.
Se trata, en suma, de fundamentar las herramientas conceptuales para
abordar las experiencias de rendicin de cuentas (en especial social y trans-
versal), entendidas como prcticas e instituciones de los procesos de demo-
cratizacin contemporneos.
Participacin ciudadana y procesos de democratizacin
Empecemos por convenir que lo que denominamos "participacin .ciudada-
na", "participacin social", o simplemente "participacin", es bsicamente
una relacin entre ciudadanos y el Estado en mltiples formas y con diver-
sas intensidades e ntencionalidades. Ya sea en colectivos organizados (lo
que llamamos la sociedad civil organizada) o a travs de partidos polticos
(la sociedad poltica), bien para exigir cuentas a los funcionarios o
demandar un servicio, o con la finalidad de elegir representantes o quejarse
por un bien mal distribuido, en cualquier caso los c.iudadanos. ener-
eas y recursos en un flujo continuo de intercambio con las instituciones del
Estado. Ese ente abstracto que es el Estado toma muchas facetas concretas al
tiempo que esa masa informe que es la sociedad define contorn.os hasta
presentar rostros definidos; as, mltiples encuentros de intercambio confi-
auran las interfaces en las que sociedad y Estado se materializan.
b As las cosas, cabe preguntarse, ebe la participacin ciudadana ser
un evento coyuntural, efmero, o, por el contrario, necesita estabilizarse en
normas e instituciones? En el sentido comn vigente encontramos cuatro
principales argumentos a favor de la existencia de de inter:'.lll1-
bio permanente entre la sociedad y el Estado: 1. la eficacia de las
pblicas se beneficia con la participacin de los ciudadanos como directos
concernidos y buenos conocedores de la realidad cotidiana que aqullas mol-
dean; 2. gracias a la transparencia de "lo pblico" se generan buenas
y mecanismos disuasorios contra la corrupcin y otras formas de negaclOn
del estado de derecho; 3. el control de los servidores pblicos por parte de la
ciudadana es una consecuencia legtima del sistema democrtico, ya que las
elecciones son apenas un episodio de la relacin permanente entre poderdan-
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN ! 267
tes-apoderados, quienes, en estricto sentido, son mandantes-mandatarios; y
el cuarto argumento asegura que 4. la institucionalizacin de mecanismos de
participacin ciudadana, sean stos consultivos o decisorios, complementan
el sistema representativo que sufre de un crnico dficit de legitimidad.
En este sentido, la representacin convencional, esto es, el sistema elec-
toral basado en el principio de "un ciudadano un voto" y en un rgimen de
partidos, no ha podido resolver por s misma la contradiccin inherente en
la profunda desigualdad de las sociedades complejas contemporneas. Este
es el fermento emprico sobre el que han brotado diversos mecanismos de
relacin sociedad-Estado, ms all de las elecciones de representantes. Pero
la sola identificacin de un fenmeno constantemente reiterado no basta para
justificar sin ms su existencia. As, persiste nuestra duda sobre, cul es el
fundamento para la participacin de los civiles una vez que han elegido a sus
representantes? O ca partir de qu deberan participar si ya han hecho esa
eleccin?
Para avanzar en esta idea la pregunta bsica que debemos responder es,
quin debe ejercer el poder en una sociedad compleja? Por ms que bus-
camos, slo encontramos las dos respuestas que ofreca Platn; por un lado,
deberan ejercer el poder "quienes sepan hacerlo de la mejor manera", respues-
ta que justifica el ejercicio del poder estatal entendido como el espacio donde
reside el conocimiento especializado. Y la segunda dice que deben ejercer
este poder "quienes experimenten sus efectos". En la primera respuesta, el
Estado se presenta como un servicio profesional, con mritos tcnicos (lo que
remite al timonel que menciona Platn en "La Repblica"), pero tambin
es el conjunto de representantes electos quienes fungen como la tripulacin
que determina el rumbo de la nave. No obstante, la segunda respuesta, en
la que el poder deben ejercerlo "quienes experimenten sus efectos", nos obli-
ga a definir "el cmo", es decir, la maneras legtimas con las que la tripulacin
llega a decidir a qu puerto debe llegar la embarcacin (Walzer, 1993: 2<)4).
En este punto surge la posibilidad de otros tipos de participacin ciudadana,
ms all de la eleccin de representantes.
Lo que est en juego, entonces, es cmo deberamos justificar cierta
distribucin del poder para alcanzar una sociedad justa. Y aqu emerge una
interesante polmica entre quienes construyen alternativas para alcanzar esa
sociedad ms justa mediante dos caminos que en cierto punto se bifurcan
irremediablemente. Veamos.
Siguiendo a Michael Walzer (1993), nosotros pensamos que el principio
de distribucin en las sociedades complejas debe basarse en la idea dc "igua-
les derechos" y no en "igual poder". Normalmente, el argumento funciona

268 ERNESTO ISUNZA VERA
en un sentido contrario: los discursos justicieros se traducen con frecuencia en
proyectos para distribuir de manera igualitaria el poder, pensando que con
esos equilibrios deberan resolverse las patologas de los sistemas de gobier-
no. Sin embargo, esto no es as. El argumento democrtico debera basarse
en un de "iguales derechos" que proteja la posibilidad de 1. elegir
a la tripulacin del barco, 2. controlar la existencia de un correcto timonel y
3. organizar "el cmo" todos los dems, es decir, todos los dueos del navo,
pueden traducir la voluntad comn en decisiones legtimas. No es el conoci-
miento de larripulacin ni la autoridad investida en la figura del capitn sino
la decisin de los pasajeros la que debe decidir el puerto en el que el navo
debe atracar.
As, el derecho al voto, el derecho a elegir representantes, es un poder
menor que se complementa con los derechos de reunin, de asociacin y de
peticin, los cuales dan la posibilidad de ejercer un poder mayor (Walzer,
1993: 318-319). En un argumento democrtico, los espacios de deliberacin
son absolutamente estratgicos para la posibilidad de una igualdad compleja,
no tanto porque ah se comparta poder (ya que de hecho, hay en el dilogo
vencedores y vencidos, y no siempre consensos habermasianos) sino porque
son potenciales puertas por las que se puede entrar y salir del ejercicio prc-
tico del poder (Walzer, 1993: 319).
Antes de volver sobre este "poder mayor" y el "cmo efectivizar su
vigencia como derechos,', debo detenerme en una ret1exin sobre la naturale-
za del poder del Estado. En las sociedades contemporneas, la esfera poltica
es la que regula legtimamente el funcionamiento de todas las dems reas
de la vida social, a travs del acuerdo constitucional)' las instituciones que
son tributarias de ste. Por esta razn, no cabe reclamar esta esfera como la
nica sede legtima de actividad deliberativa, ya que necesita de la existencia
vigorosa de otras esferas donde se distribuyan otros bienes de manera inde-
pendiente a la lgica del poder estatal, con la finalidad de abonar la existencia
de una igualdad compleja.
En otras palabras, -en una democracia el poder poltico se distribuye por
medio del voto, pero tambin a travs de la discusin, de la deliberacin
de los concernidos. En cuanto a la votacin, convenimos en el principio de
igualdad simple por el cual cada ciudadano cuenta con un voto: esto garantiza
el sentido de pertenencia v cierta direccionalidad materializada de la volun-
tad de cada ciudadano. I peso de ese voto, como pensaba Rousseau, era de
uno entre el nmero de ciudadanos, que en nuestras democracias de masas
es una proporcin ms bien pequea (\Valzer, 1993: 315). Ese es el marco
de referencia donde la voluntad l)"eneral marca srrandes lmites y rumbos.
;::'l
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCIV\TIZAClN 269
Sin embargo, los espacios de deliberacin pblica necesitan materializar los
pasos, ritmos y caractersticas concretas del trayecto a recorrer.
De esta forma, la disputa est en los espacios en los que temticamente o
subterritorialrnenre se utilizan formas de participacin y de representacin, de
mediacin o de cogestin. "El cmo" forma parte de agendas limitadas que deben
constreirse a los grandes lmites marcados en el espacio poltico. Pero, como
arbrUlnentamos con anterioridad, los ciudadanos detentadores de otros derechos,
adems del voto, tienen la oportunidad de definir; 'con sus entradas y salidas de
los espacios de poder, los puntos concretos de la carta de navegacin.
y como estamos hablando de derechos, y no de distribuciones de poder,
los grupos concernidos por una situacin de inequidad o, peor, de negacin de
derechos, deben contar con mecanismos institucionales -jurdicamente reco-
nocidos- con los que puedan ejercer legtimamente su presin, mecanismos
donde puedan llevarse a cabo la persuasin y la negociacin necesarias para
realizar lo que el sistema convencional de representacin de intereses (esto es,
los gobiernos legtimos formados por el sistema de "un ciudadano, un voto")
slo ha marcado en el horizonte pero necesita definir con mayor detalle.
Estos espacios sociales "parciales" tienen un tipo de representacin
caracterstica por la cual no cuentan con un periodo prolongado de vigencia:
son representacin de la coyuntura. Y esto es un aspecto central, porque
la representatividad y la propia participacin se modifican respecto al inters
() respecto ,1 quin est implicado en la poltica pblica que est siendo puesta
en marcha. La demanda y la necesidad (la vigencia del derecho) complejizan
y modifican la constitucin del espacio sectorial, que s resuelve necesidades y
que no quita legitimidad al sistema convencional, sino que construye legiti-
midad en la poltica pblica.
A estos espacios de participacin, interpelacin y control del poder
estatal los denominamos interfaces socioestatales, El proceso de creacin de
nuevas interfaces socioestatales tiene varias formas. Por un lado, el Estado se
reforma v construve realidades institucionales, reconociendo las interfaces
que ya o a propsito las que no estaban. En esos espacios la
negociacin logra un estatuto pblico, lo que cambia las reglas en la relacin
sociedad-Estado: ya no es la negociacin particularistn y privatista la que
funciona como mecanismo de resolucin de conflictos, sino que se crean
espacios pbl icos a travs del reconocimiento de esferas temticas, en las que
se buscan sal idas a la ineficacia de los medios convencionales. As, se crea una
esfera de actuacin que debe ser constituida conjuntamente por el Estado y
la sociedad, sin la interrnediacin necesaria de los partidos polticos. No se
trata de plantear la abolicin del sistema de partidos sino de pluralizar las

270 ERNESTO ISUNZA VERA
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACiN! 271
Las formas de relacin sooioestataf
GRJ-\FICA 1
ACTORES Y RELACIONES EN EL CAMPO Y LA INTERFAZ
! En ISUI1Z:l y Hevia, 2U05se desarrolla con Hl\plitud este rema.
\ Para profundizar en lu nocin sociolgica de "sujetos intencionales" desde una perspectiva basada cnJuhn
l{ Seurle, puede 'consultarse Carca Sc\gas, 1994.
La demandu social crea (stu es la lgic\ de las "luchas por el reconocimiento") cuanto tambin
Estadu _l;l:C<t.socic\.bJ,. El estado, da la definicin de Ut.la poltica pblica, crc.i inrcrlocurorcs llll.e siempre
,:.ion beneficiarios: hay ejemplos de construccin de \.\n<\ 111tCrf.17. sociocsraral, comu la contralora social, donde
se rrura de crear inrcrlocurores no "beneficiarios", sino "vigilalUcs'.
. ideales, en sentido weberian (\Vcuer, no significan descripciones de la realidad
SIno abstracciones ele la misma que sirven como referencia analtrica de su complejidad. As, los tipos idea-
1L:s de relacin civil-E.st:ldo SOIl una "brjuln" analtica para describir y comprender las formas
concretas rccopiludns en el milpa de estos ruec.uiismos intercambio, s corno en formas menos insriru-
cion.ilizudos de relacin sociocstutal
estn determinadas estructuralmente tanto por la poltica
pblica concreta en la que se insertan' como por los proyectos sociopolticos
de los actores (estatales y societales) concernidos. Desde este punto de vista,
el: ciertos casos empricos que hemos estudiado (como los consejos ciudada-
nizados, sean consultivos o decisorios) se desarma el prejuicio de la existencia
intrnseca de virtudes en la sociedad civil y malignidades en lo estatal. As, "al
contrario de ser portadores de reivindicaciones apriori justas y legtimas, los
movimientos sociales y organizaciones voluntarias de la sociedad civil tienen
que enfrentar el difcil aprendizaje de lagestin pblica, que va siendo realizado
en medio de fuertes tensiones y contradicciones, entre stas, inclusive, una
fuerte asimetra de poder entre los representantes de la sociedad civil y los
del Estado" (GECD, 1999: 70-71).
La enorme heterogeneidad de las relaciones sociedad civil-Estado en el
Mxico actual reclama, para su descripcin y anlisis, un esfuerzo de orde-
namiento. Partimos de que Mxico se encuentra en un proceso de desarti-
culacin del rgimcn social-autoritario, lo que se traduce en una mixtura de
instituciones civiles y estatales. Por un lado, existen nuevos interlocutores
sociales que han dejado de funcionar como correas de transmisin del partido
de Estado (el Partido Revolucionario Institucional, el PRI). A partir de los
aos ochenta, y en el mbito federal desde los noventa, se da una nueva rea-
lidad de autoridades elegidas con legitimidad (gd'tias a la progresiva limpieza
de las elecciones) y sometidas al escrutinio de la ciudadana, la cual reclama,
cada vez ms, rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos. En tercer
trmino, los actores, como sus demandas, son poco a poco ms diversos y
plurales. Finalmente, se va generalizando el descrdito de las ddivas clien-
telares del antiguo rgimen, frente a las cuales se definen polticas pblicas
que remiten progresivamente a nociones de ciudadana.
En este contexto, la nocin de interfaz socioestatal' permite reducir la
lgica de las interacciones a dos formas bsicas de intercambio, ms all de los
actores concretos que les den vida. Por un lado, las relaciones socioestatales
en las que se intercambia informacin, es decir, los mecanismos donde se
toman acuerdos no vinculantes (relaciones de "hacer saber" que se traducen
Estado [J Interfaz socio-esmtal
lITtJ Sociedad O Campo
litlSociedad poltica
A:'.sujeto estatal electo
A', sujeto estatal no
electo
13: sujeto socictal
Empecemos por recordar nuestra brjula en este aparente caos de la parti-
cipacin. La interfaz socioestatal es una nocin que creamos para tratar de
comprender los espacios de intercambio y conflicto donde ciertos actores se
interrelacionan no casual sino intencionalmente (vase grfica 1).) Estas inter-
esferas legtimas de creacin.de la voluntad comn, desde la idea de una
necesaria igualdad compleja. En sntesis, a partir de este conjunto de i?eas
pensamos que pueden elaborarse justificaciones no coyunturales para diver-
sas formas de,participacin ciudadana, ms all de lo electoral.
Una vez que hemos avanzado en esto, debo regresar y retomar un segun-
do par de preguntas que nos evoca la gran diversidad de evidencia emprica
que tiene que ver "con eso que llamamos participacin": esto es, esde qu
perspectiva podemos entender dicha complejidad?; y, tambin, qu relacin
guardan las formas especficas de participacin extraelectoral con los proce-
sos de democratizacin?

272 ERNESTO ISUNZA VERA
en tipos ideales cogno.rcitivos); por el otro, los mecanismos vinculantes (relacio-
nes de "hacer hacer", o tipos ideales polticos).
En sntesis, los tipos cognoscitivos son:
l. Interfaz de contribucin (participacin social informativa)
se -:>, E, en la que la sociedad civil informa al Estado.
Ejemplo: buzones de quejas y formas tenues de consulta sectorial y
temtica; mecanismos de "atencin ciudadana".
2. Interfaz de transparencia (informacin gubernamental)
se -0(- E, en la que el Estado informa a la sociedad civil.
Ejemplo: pginas de Internet gubernamentales, informes regulares de
gestin gubernamental y las campaas mediticas del Estado.
3. Interfaz comunicativa (colaboracin informativa)
se E, en la que sociedad civil y Estado se informan mutuamente,
se comunican.
Ejemplo: mecanismos de transparencia de la informacin pblica
gubernamental y consejos consultivos con carcter no vinculante.
Los tipos politices son:
4. lnterjai. mandataria (democracia directa, control social)
se E, en la que la sociedad civil controla, domina o dirige el Estado.
Ejemplo: mecanismos de democracia directa corno el referndum, ple-
biscito e iniciativa popular; contraloras sociales en "sentido fuerte";
elecciones de los gobernantes y legisladores en los mbitos federal,
estatal y municipal."
5. lnterfazde transterencia (polticas pblicas subrogadas, transferencia de
polticas)
se 0- E, en la que el Estado controla, domina 6 dirige la sociedad
civil.
Ejemplo: proyectos de desarrollo social gestionados por organiza-
ciones de la sociedad civil (ose); proyectos culturales, las obras con
participacin social (mano de obra), y las investigaciones hechas
por instituciones acadmicas y ose, con recursos pblicos bajo
contrato.
/,En la literatura sobre rendicin de cuentas (O'Donnell. 1<)t)4), las elecciones se definen como la.,rendicin
de cuentas verricnl". diferente de los tipos "social" l.Slllu!ovitz y Peruzzotti. 2000 .v 2(02) "transversal" (Isunza,
20()2) el los qlle tambin existe una relacin sociedad civil-Estado oricnmdn por 1.1 n:sponsabili"l.aci!l )' el con-
trol, pero con mecanismos diferentes: l.is elecciones, bs movilizaciones sociales 'j la de ciudadanos.
en calidad de tales. dentro de cuerpos estatales l:ogcsti\'os,
PARA ANALlZ,\R LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN , 273
6. Interfaz cogestiva (cogestin)
se<J-(> E, en la que sociedad civil yEstado mantienen una relacin de
cogestin.
Ejemplo: Consejos electorales del Instituto Federal Electoral; otros
consejos cuyas decisiones son de carcter vinculatorio.
A partir de esta tipologa pueden distinguirse niveles de institucionaliza-
cin de las interfaces socioestatales que suelen caracterizarse corno mecanismos
de participacin ciudadana,' De esta forma, cada campo de la poltica pblica
(salud, educacin, seguridad ciudadana, campo, mujeres) puede contar con
mecanismos para que la sociedad civil participe en la planeacin y gestin de
las polticas especficas."
Una segunda forma de concebir las relaciones entre la sociedad civil y el
Estado est marcada por el discurso de la accountabiluy, o rendicin de cuentas,'
entendida como una nueva etapa en la discusin de los procesos de demo-
cratizacin que va ms all de las relaciones tradicionales entre gobernantes
y gobernados.
En la lgica de la nocin de interfaz de rendicin de cuentas, aparece
como prerrequisito fundamental la posibilidad de contar con actores sociales
informados y con mecanismos claros para acceder a la informacin pblica,
lo que se conoce como transparencia. IU
De esta forma, tenemos tres nociones del sentido comn que se relacio-
nan con diversos mecanismos de comunicacin entre la sociedad y el Estado:
la transparencia, la participacin ciudadana y la rendicin de cuentas.
. Le1 participacin ciudadana es definida por Nuria Cunill (1<)1)7: 7..J.) como un tipo de accin poltica que
"expresa, l:011 mltiples sentidos. la intervencin directa de los .lgcnn.:s sociales en actividades pblicas". SlI per
rinencia. desde este punto de vista. no slo se bolsa en el mejor desempeo de la administracin pblica sino '-lIe
"incluyendo a la ciudadana en los procesos de diseo y adopcin de polticas sociales y cun reglas de actuacin
de los diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados permitan avanzar en
el camino de construir ciudadana" (Ziccardi, 100+ l).
11 Parn comprender mejor 1<.1 din.imica de estas relaciones posibles debe identificarse el grado de intensidad
de la participacin ciudadana en la tilma de decisiones, asf como el momento de la poltica rblica en la que
sta se lleva a cabo, La intensidad de ln pnrricipacin puede ir desde el acopio de il:1sta el "Faculta-
miento", pas:l1ldo por 1;1 consulta, la evaluacin conjunta. el comp.u-tir la toma de decisiones y lu colaboracin
(lVorld Ban\;, 1994: 1"; Fox, "OO?: 10R). Por otro lado, pueden diferenciarse las experiencias a partir de la f,se de
J: poltica donde la incidencia ocurre: formacin de la :\gend\ de gobierno, definicin de un problernu pblico.
construccin de las opciones de poltica, eleccin de la opcin poltica, ejecucin de la poltica, evaluacin y/o
aprendizaje (.-\;:uilar. 2(){1I: 1(7).
'1 discusin sobre la rendicin de cuentas la .rborduremos en el siguiente apartado,
111 El desarrollo de mecanismos de transparencia y nrk: se vincula directamente con una perspectiva de
derechos por medio del control y vigilancia de las polticas pblicas, El reconocimiento de los derechos tiene
importantes repercusiones en la relacin curre la sociedad civil y el Estudo en dos sentidos: la por
parte del scgullLlo de cumplir hacer cumplir los derechos por medio de 1" realizacin de polticas pblicas y.
por el otro, I:i posibilidad de exigir el cumplimienro de los derechos tlue tienen los ciudadanos, As, al controlar
y \'igibr J: poltica pblica, l.t rrunsparenci !' la rendicin de cuentas adquieren mayor peso dentro de los requi-
siros indispensables en los procesos dc profundizacin dcmocrriticu (Isunzu. 2002; Hevia. 200-t).

274 ERNESTO ISUNZ!, VERA
Los mecanismos de participacin ciudadana, de transparencia o de ren-
dicin de cuentas en Mxico pueden entenderse tambin como un continuuni
deformalidad-informalidad que se traduce en diversas normatividades y
nismos informales tanto' de presin (mtines, plantones, tomas de oficinas)
como de negociacin (mesas de concertacin). Revisemos brevemente esta
parte del fenmeno.
La crea espacios de interlocucin con el Estado mediante
manifestaciones pblicas, aunque la efectividad de las mismas es desigual.
Algunas de estas movilizaciones son rituales que han evolucionado a lo largo
del tiempo, y su transformacin cobra sentido a partir del contexto sociopo-
ltico. Las movilizaciones de los aos setenta y ochenta cumplan la funcin
de permitir el acceso a ciertos actores sociales a la esfera pblica, quienes, al
crear agenda, visibilizaban o ternatizaban problemas que no eran procesados
en las instituciones del rgimen social-autoritario. En aquel momento se tra-
taba de mostrar capacidad de movilizacin y fuerza, en un contexto donde
los medios de informacin negaban su existencia de manera casi unnime. A
partirde la pluralizacin de la sociedad poltica a finales de los aos ochenta
(partidos polticos presentes en gobiernos locales y estatales, as como en la
legislatura federal) y de la mayor autonoma y fortalecimiento de la SOCiedad
civil, las manifestaciones dejan de ser slo un medio de adhesin (de las orga-
nizaciones corporativas. hacia el rgimen prista), o de denuncia y
de agenda (de actores autnomos u opositores al rgimen), para convertir-
se, tambin, en un mecanismo ritual que abre espacios para la concertacin
entre actores civiles y estatales cada vez menos unnimes. Esta diversidad
de sisnificados de las manifestaciones pblicas se mantiene en una mixtura
b . d
que toma facetas particulares a partir de la alternancia en gobI.ernos e
los mbitos federal, estatal y municipal, junto con la pluralidad instalada
en las legislaturas estatales y la federal. As, la cantidad y frecuencia de las
marchas y plantones parece aumentar pero, al mismo tiempo, no prescinden
en la mayora de los casos de las formas institucionales de resolucin de los
conflictos: acompaan a otros mecanismos, no los suplantan.
Una forma de relacin entre la sociedacl y el Estado muy importante,
por su generaliz;.cin sricial en toda la geografa nacional, son las campaas
de comunicacin del sezundo en los medios de informacin masivos. Otra
funcin de los medios la relacin de la sociedad civil con el Estado tiene
que ver con la vigilancia y el control.
Los medios masivos. de informacin funcionan como vehculo para la
materializacin de las relaciones Estado-sociedad civil, as como mecanismo
para rebajar la presin de sta sobre aqul. Estas relaciones son tanto de "arri-
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN J 275
ba hacia abajo" (a travs del uso del tiempo oficial para entregar informacin
y construir cierta opinin pblica), como de "abajo hacia arriba" (mediante
el uso ciudadano de espacios de denuncia y control utilizados de manera
limitada).
En resumen, podemos definir que la hiptesis general para explicar
algunos de los principales cambios en la lgica de la generacin de interfaces
socioestarales en Mxico en los ltimos 35 aos, es que la transformacin
del rgimen necesit de nuevos interlocutores. Por otro lado, a partir de la
en los gobiernos locales y estatales, se fueron generalizando las
para el mejor desempeo de la funcin pblica; de ah se prosigui
en .el 1994-1997 con una prdida paulatina del control prista del
legislativo federal, que cre nuevas instituciones ms independientes y con
poder autnomo; finalmente, la alternancia en el Ejecutivo federal hizo posi-
ble pluralizar los interlocutores en varias instancias y retomar el tema de la
transparencia y el reconocimiento (no exento de contradicciones) de las ose
como sujetos democratizadores.
Finalmente, cuando revisamos los tipos concretos de relacin entre socie-
dad civil y Estado, encontramos una configuracin particular dependiendo la
zona del aparato del Estado con la que se relacionan los actores civiles. En el dis-
curso de varios funcionarios pblicos se identifica una especie de "ncleo duro"
del Estado, en el cual la participacin ciudadana tendra una especie de dificultad
intrnseca para desarrollarse. Este "ncleo duro" seran los sectores de seguri-
dad nacional y seguridad pblica, la poltica econmica, hacendara y financiera,
as como la organizacin de las elecciones de los servidores pblicos.
En el caso mexicano, sin embargo, tenemos el contraejemplo de este lti-
mo sector de la poltica pblica donde la mxima autoridad estatal encarzada
d
. b
e organizar las elecciones tiene, no slo mecanismos mltiples de partici-
pacin ciudadana (de intercambio de informacin), sino incluso su mximo
rgano de decisin es una interfaz socioestatal mandataria, es decir, de coges-
tin (el Consejo General del FE). As las cosas, persiste una pregunta clave:
si el rbitro de las disputas electorales tiene como columna vertebral formas
diversas y complejas de participacin ciudadana, cpor qu podemos dise-
fiar mecanismos efectivamente participativos en la definicin e implementa-
cin de la poltica econmica, hacendaria o de seguridad pblica? En otras
palabras, se sostiene el argumento de que s es posible y hasta deseable que
los ciudadanos tomen en sus manos (o, por lo menos, tengan la posibilidad
de hacerlo) el mecanismo por el cual se elige a los representantes y, al mismo
tiempo, tengan vedada la definicin de la carta de navegacin debiclo a que
"ya se eligi a los legtimos representantes"?

276 ERNESTO ISUNZA VERA
TABLA 1
RESUlvlEN ANALTICO DE LAS INTERFACES SOCIOESTATALES
(Ordenadas en seis tipos)
Tipo 1 "llpo 2 TIpo 3 Tipo 4 TipoS Tipo 6
InI erjaz de llltelji/Z de I nrertaz I ntcrias: Interfaz de Interfaz
contrilmcin transparencia camnnicativa nuurdaturia tral1Jfercncia cogestiva
SC___r:
SC...-E SC_F. SC-i>E SC<J-=f>E
C/JO Sisu.:l1u de lF.\1 CHISCjlJS
CU..:i<':II\';S 0pf>rwllid'lcJes IFE
/1lIr1ulig1luitieo qut::j:\S
consultivos
Dcada de los 19'16
(;JI{il/don' Siglo lIJO, Dcada de los 1991 noventa Consejo
Conrr:tlora Comits de ciudud.mizado
crc/,I'fJI} \UI
ochenta
Social Solidaridad
(htlcn dc 6' .
llj}(lnII
Crisis de Crisis de Reduccin del Crisis de
(:olldh';ollt'.f Derecho de Alternancia.
jil1:onw!t-)' para peticin. Contexto legitimidad. legirirniJad. estado de legirimilbd de
rucn't1rl1 Nueva favorable de Necesidad de Provecto bienestar. las elecciones
udmiuistrucin polirunsglobales incorporacin de Reformas Participacin
pblica. anticorrupcin de usuarios. creacin de estructurales. de la sociedad
Presiones (11.\1, ocnr, expertos y nuevos .ictorcs Transferencia civil en
soc;alt:s, ciudadanos sociales. de respousabili- organizaciones
rradicin etctera). probos
dades esrarnles prodcruccr-
cnloniul
abatir ti dficit
1:1 sociedad ricas.
de legitimacin. civil.
Irrupcin de
Sociedad civil
nuevos ternasy
demandante de
actores:derechos
participacin.
humnnos.me-
dio umhicnre.
etctera.
Sociedad civil
demandante de
participacin.
Polticos
Aafll"t'Jdll't't' SistClll:\ Crupos de Socialcs y Polticos
burocrtico caliildco tcnica puliticos (necesidad de (mlllsfcrencia Polticos
P(//'{lSII
y pnlitiC'IIllt:nte (aumento de de acciones, (abiertos al
il11p/t'nJl!l/tl/cin orientado :1
b lilejora de eficientes. l:i presencia por descrdito impluntucin c.unbio de
servicio (t;rupo O,1:'\;lCa, de ose L'1l1l de las urnas) de infracsrruc- par:ldigma y
(lnpuf.l par:l :\lianz:l, capacidades r SllCi;llt::s tura, discurso en un contexto
de\'ar J:c;llidad (:olln:rgt:nci:1, )' (potcnci,ldllS lllrticipacilJl1isra) de nt::ccsid:ld de
dc :ltCnci{lll :11 erctcr:l). ;lpcrnlra ;1 de su " snciah:s
legitimid;ld) y
dimft'). pnltic:l) partIcipacin (dispuestos sociales (con
en Ilclltic\s ;ll:jel:lJt;ula de:
pl1hlil';ls' poltic:l p(;blicl p:lrtlCip;Kin
contrpl, bicn por cap;tt;idadcs
ddlllil:ill, nt:ccsid:lll,
c\':llu;\cin). cl)nvcncimiclltr)
o como proyecto
dc :lCcin).
IlIfl'l/culll'.l'flltlJl COnU(lT ;\hiltil' Illl'lusin de Lt:t:itilll:lr Trallsfcrir
dlllllil1111111' Ilrocesar cnrrllpcin 1l1lC\';1S voccs. clave Legitimar
delll:IlHbs
o gllhicrnns dadcs sistellla poltico.
Ilcticicl!les.
PARA ,\NALlZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACiN 277
Tipo I Tipo 2 Tipo} Tipo 4 71poS Tipo (
Interfaz de IlItelj{= de Interfaz Interfa lntctfaz de Interjaz
contrtbucin trtlfl.l"/,arcncta conmnicatioa mandataria transjcrencia wgt"stiva
SC...-F: SC_/: SC_,I:" SC'}=-/:' SC<;-t>E
Impactode la Baje positivo Alto positivo. .\Iellio positivo .-\Itoneg:Hinl. Bajo negativo. Bajo positivo.
ntternanca enln Sin novedades. Nueva insriru- En poltica Pierde impur- Reccnrmlizacin Nn se modifican
"1.mIIlcirn deIOI cionnlidnd. social rancia v terreno de 1:1 polirica reglas
I11f:Wl1jSIlIfIS principalmente. la cOllt'r:llor:l sclCial geJlera 1l1:s v resalta la
social. purticipncion ilnpf)rtancia del
nllligatla. desempeo de
los actores.
l-uncununniento Peticiones Limitada: los Desigual en Dcscunocidn "lcndcucia a :\ ledi;l, Diseo
.yefiwcill dicaces, quejas usuarios etcln la litemturu: tendiendo :1 b .ilta: nuevas no astgura
aparcntclllcllte informacin mujeres-alto. ser baja. No se iireas t.llIC se desempeo.
ineficaces (salud, todava son pen) sl:guridad. cuenta con da- transfieren
CdUG1Cin) . pllClIS. bajo. Depende ros para medir (inregr;u.:in de
de actores y su eficacia. los vulnerables.
disco
cultura.
etctera)
Gobl'mnbilidlld Eficiencia Legitimidad Lc:gitimiebd(el LL'!.rimiJad Legitimidad Lcuicimidad-
(n:llll'ilm efil'11ll. (el gobierno (el g-n!>ierno es gohit:ml) escucha IS Ihcneficiarios
legitimidad) resuelve las transparente). ;1 todos). tienen decisin participan de (ciudadanos
peticiones de sobre los actos los prog-r;lI11;ls) hacen que las
los qucjosos) pllhlicllsl elecciones sean
limpias).
Debilidades/ Discrecionalidad Faltademanda Ellta t:liC:1C;;J y E11 [:1 eficacia. Obl iuanu-icdud COllptaci6no
limites en la resolucin ciudadana. tuuciunatuicnro dc Il:;rticil);lcil'lll, neurruliz.rcin
de los asuntos. de consejos SI 11 lrCL':Irca del polrica de la
existentes slu cimlaJ:u;ll/ ciudadana
en el p:lpcl usuario participante.
Sin lugar a dudas, la participacin de la sociedad en las interfaces debe
ser concebida como positiva en varios sentidos. En primer lugar, en las
dependencias pblicas y en sus programas concretos donde se da la parti-
cipacin ciudadana existe una mayor efectividad de la poltica pblica. Asi-
mismo, cuando la participacin ciudadana puede realizarse en una interfaz
donde se articulan varias dependencias pblicas, se potencia la incidencia de
los actores civiles. En tercer lug,1r, cabe destacar que, en las experiencias revi-
sacias, la capacidad tcnica y poltica de los actores es crucial para el xito (o
fracaso) de las interfaces socioestatales, algo que es di ido para los funciona-
rios pblicos y los ciudadanos concernidos. Finalmente, debe destacarse que
la participacin ciudadana debe tener consecuencias, tanto en las interfaces
consultivas como en las decisorias; en las experiencias analizadas, se observa
un descrdito inmediato cuando se vaca de sentido la participacin (la con-
fianza es un bien difcil de crear y f.cil ele elestruir).

278 ERNESTO ISUNZA VERA
La fundamentacin de la participacin ciudadana en la planeacin, ges-
tin y evaluacin de las polticas pblicas tiene la mayor relevancia en el
debate pblico contemporneo. El argumento de la pluralizacin de espacios
para el ejercicio del poder en las sociedades complejas nos parece una salida
fructfera a una nueva generacin de procesos de democratizacin en nuestro
entorno. Esto nos permite trascender las lgicas coyunturales o simplemente
funcionales de la participacin ciudadana, en favor de una base sistmica y
legitimadora que se traduce en la institucionalizacin de diversas interfaces
socioestatales de varios tipos.
En este sentido, se destacan los casos de aportes a los procesos de demo-
cratizacin de los diferentes tipos de interfaces socioestatales, en particular
aquellos que se dedican al control con consecuencias del aparato estatal.
Esto es cierto, incluso en ejemplos de participacin ciudadana en el llamado
"ncleo duro" del Estado.
Rendicin de cuentas: una propuesta
desde el proyecto dernocratizador!'
La norma de la rendicin de cuentas
contina el proyeaa de la Ilustracion
de sujetar al poder110slo al estado de derecho (rule of las)
sinotantbienal imperiode la razn (rule oI reason) ..
Larendicin de cuentasesantittica
al poder I/Ioaolgico
Andreas Schedler'-
Una vez que desarrollamos (en el apartado de la pgina 266) los principales
argumentos que reivindican la necesidad de la existencia de las formas de
participacin ciudadana ms all de las elecciones, entendidas como prc-
ticas de profundizacin del proceso de democratizacin, nos dedicamos (en
el apartado de la pgina 270) a definir los conceptos bsicos para abordar la
institucionalizacin de los espacios de interrelacin entre la sociedad y el
Estado. Finalmente, en este apartado, nos concentraremos en una prctica
especial que se desarrolla en alguna de esas interfaces socioestatales: el con-
trol social del aparato estatal. Sin embargo, primero debemos delimitar qu
entendemos por "rendicin de cuentas", cules son sus contenidos y referen-
tes, y cmo lo relacionamos con esas prcticas que no se conforman con los
1I Una primera versin se public en lsunzn. 200"'.
"The nurru uf nccounrnbilirv conrinues rhe Enlighullt:nt's projcct of subjecting power not only ro the rule
of 1:\H" but als'l to cherule of rcnxun ... Accountubilirv is anrithctical ro monologic power' (Schedlcr, I V99a: 15).
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN , 279
contrapesos entre los poderes del Estado, la transparencia de la informacin
gubernamental, las elecciones de representantes ni con las movilizaciones
que activan o tensionan los dems mecanismos de accountabiLity. As, me cen-
trar en las prcticas que llamamos de "rendicin de cuentas transversal".
Significado del concepto
El trmino "rendicin de cuentas" se forma con "rendicin", originado en el
latn reddere, el que "junto con algunos nombres, toma la significacin de! que
se le aade". As, "rendir gracias" significa "agradecer" y "rendir obsequios"
quiere decir "obsequiar" (RAEL, 1992: 1796). Por otro lado, "cuentas" tiene su
raz en e! latn computare, palabra formada por com-, "juntos, colectivamente"
ms putare "valuar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar" (Gmez
de Silva, 1988: 185-186). Por lo tanto, "rendicin de cuentas" es la accin de
computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo.
Cuando revisamos la versin del concepto ingls accountabilits, cuya raz. es
account y a su vez count , descubrimos que comparte con el trmino espaol el ori-
gen latino computare [996: 13, 420, 460-461). Por lo anterior, nos parece
ampliamente justificado utilizar sin temor "rendicin de cuentas" y no accountabi-
litY, para referirnos a la compleja red de mecanismos que ciertas sociedades con-
temporneas hemos construido para controlar a los polticos y los burcratas.
Es interesante insistir que "contar" o "computar", ya sea en ingls o en
espaol, remiten a dos significados complementarios que slo despus de
siglos de uso social han creado sus acepciones actuales. Usamos "contar" para
enumerar, pero no slo cosas con cualidades homogneas, sino tambin even-
tos, sucesos; as, contamos cuentos, narramos historias, relatamos tramas.
Pero contar tambin es "ajustar cuentas", evaluar lo que tenemos y lo que
debemos y, si estamos en el papel de quien da esas cuentas, obligadamente
tenemos que justificar el resultado de las mismas.
Dimensiones conceptuales ele la rendicin ele cuentas
En resumen, el uso del trmino rendicin de cuentas (en adelante, Rdc)
remite a significados como enumeracin y justificacin pero tambin a una
tercera idea: la sancin. Y esta ltima es resultado lgico cuando quien se
justifica no logra convencer a quien le intcrpela.!' De esta forma, las dimcn-
11 ud: significa. en el saber popular, llue "quien la hace. la paga"; 0, como Jite Andreas Schedlcr (202),
la Rdc esr.i formada pur dos dimensiones utilizadas COIllU ciruto de UII clsico de Michael FOllc<1u!{: Vil!ilar y
(a.l/igar. Vase nuubiu Schcdlcr, !lJlJVh ... .

280 ERNESTO ISUNZA VERA
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACiN 281
siones bsicas de la ndc son tres.'! l.la informativa, que pregunta qu ha sido
o ser hecho, mediante la enumeracin de hechos; 2.la explicativa, que ofrece
razones y forma juicios, justificando lo hecho o por hacer; y 3. la exigitiva15
que reconoce lo correcto y castiga lo errneo mediante la penalizacin o el
castigo (Schedler, 1999a: 15) (vase diagrama 1).
DIAl;RAMA 1
DIMENSIONES CONCEPTUALES DE LA RENDICIN DE CUENTAS
Finalmente, la lgica de la rendicin de cuentas tiene que ver con la
creacin de una interfaz;" definida como un espacio relacional que puede
ser analizado "por una parte, en trminos de intereses sociales confrontados
y por otra, en trminos de las interpretaciones e informacin presente en in-
teracciones estratgicas durante el proceso de implementacin [de la poltica
pblica)" (Roberts, 2001: 3). Qu implica entonces la mirada de los espacios
institucionales de Rde desde la perspectiva del 'concepto interfaz? En el si-
guiente diagrama se presentan sus principales elementos.
L6gica de la interfaz de la rendici6n de cuentas
Controla
y
participa
Sl!rt/;dOffl pti!Jlic(}j
[electos o71"1
Rinde
cuentas
2
LGICA DE LAS INTERFACES DE RENDICIN DE CUENTAS
11,Nuestra referencia CIUSCl del c{Jl1ccpn) "interfaz" son las pn)plIcsras de Norrnun Long y los trabajos
desarrollados bajo su inspiracin en la Universidad de \\'agcningcn, Pases Bajos. Vase Long. 191)l)
Tipos de Rdc a partirde metforas espaciales
Como es bien conocido, una de las propuestas analticas ms utilizadas para
entender los mecanismos de rendicin de cuentas es la que propuso Guiller-
mo O'Donnell a partir de una metfora espacial: los dividi en horizontales
y verticales (O'Donnell, 1994). La udc horizontal (horizontalllCCollJltability)
remite a la idea del controlo equilibrio entre los poderes del Estado y, como
correlato, tendramos una rendicin de cuentas vertical (vertical accountabili-
ty) donde la sociedad es quien controla las acciones del Estado.

Narracin
Justificacin

Derechos
Dimensiones
Informativa 1-----1
.>
'-- I
Exigitiva 1-----
En este sentido tambin Robert D. Behn (1001: 4) piensa que 1<1 rendicin de cuentas significa responder,
explicnr, justificar y. finalmente. reconocimiento () castigu.
1; "Exigirivo" es un neologismo que merece uriIi7.:lrsc en este sentido que no corresponde ni J pedir (sen-
tido luro) ni il rogar, sino precisamente exigir, esto cs. "pedir irnpcriosamcnre algo lo que se tiene derecho"
(R.\EL, 1
1)<)6:
9.0). No slo es pedir imperiosamente, sino sol.uuenre nquello a lo que se tiene derecho. Para
unu discusin sobre la relacin entre derechos humanos, rendicin de cuentas y esta dimensin exigitivn,
vase lsuuzu, 2()02.
La estructura lgica de la udc consiste en dos actores, 1 y 2, as como una
accin del primero que llamaremos Al (Elster, 1999: 255). El nmero 1 es
el actor que da cuentas sobre Al porque 2 se lo exige, presuponiendo que se
dan un par de condiciones: primero, que el sujeto 1 acta en nombre de 2, y,
segundo, que este sujeto 2 tiene el poder institucional o legal para premiar o
castigar al sujeto 1 por sus actividades o productos resultado de esta relacin
(Fearon, 1999: 55; Schedler, 1999a: 17).
De manera ms concreta, el sujeto 1 es el apoderado o mandatario, quien
tambin puede ser pensado como el representante. Y el sujeto 2 es el po-
derdante o mandante, quien puede ser visualizado como el representado. El
sujeto 1 sern los polticos electos o burcratas no electos -es decir, los ser-
vidores pblicos-, mientras que el sujeto 2 son los ciudadanos, ya sea como
individuos o como actores colectivos. Las que hemos llamado Al, o acciones
del sujeto 1, son las polticas pblicas en general.

282 : ERNESTO ISUNZA VERA
Para O'Donnell (1998: 162), la adc vertical se conforma de "elecciones,
demandas sociales que se pueden articular si.n padecer estatal y
medios que por lo menos cubren con regulandad las de"estas
demandas y los actos presuntamente ilcitos de las autoridades pblicas . Por
otro lado, la udc horizorxal significa" la existencia de agenCIas que
tienen la autoridad legal y estn fcticamente dispuestas y capacitadas para
emprender acciones, que van desde el control hasta sanciones lega-
les o incluso impeacbment, en relacin con actos u onusiones de otros
o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser califica-
dos como ilcitos" (O'Donnel1, 1998: 173-174).
A partir de estas ides seminales, otros autores han ampliado y afinado e!
instrumento topolgico propuesto por O'Donnell. Por ejemplo, Hu8",0 Alfonso
Muoz (2000: 10) aumenta una dimensin externa al marco del Estado-na-
cin con los mecanismos de control internacionales (o extraorgnicos). Desde
esta 'visin topolgica, en sentido inverso a lo propuesto por M.uoz,
Fox y L. David Brown han llamado la atencin sobr.e
para los mecanismos de udc que incluyen una combll1aclOn actores
locales y redes internacionales de vigilancia sobre I?s orga.l1Isn-:os multilate-
rales y las polticas pblicas que se realizan en esas IOsta.ncJas (Fax y Brown,
1998). En otro lado, Fax insiste en la necesidad de mecanismos de control que
vayan desde la sociedad civil local hacia la esfera pasando por la
nacional, en correspondencia con la integracin multinivel de! proceso de las
polticas pblicas en e! presente (Fox, 2000: .
Sin embargo, un al'Q:nce sustancial para la comprensin de meca-
nismos de ndc lo hicieron Enrique Peruzzotti y Catalina Srnulovitz (2000
y 2002) mediante su concepto de Rde social (:ocietal accolt.ntability) e\"c.ual
enlaza las discusiones previamente citadas con Ideas pro.vementes d: la lite-
ratura sobre sociedad civil y esfera pblica" (Peruzzottl y Srnulovitz, 2002:
29). stos definen la ndc social como
un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades polti-
GIS basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movi-
mientos ciudadanos, as como tambin en acciones mediticas ... Da Rde]
social puede canalizarse tanto por vas institucionales como no instituciona-
les ... [asa, a diferencia de los mecanismos electorales, la [Rde] SOCial puede
cO'Dunnc!l (19lJ8: 175-176) insiste que estas "gcncias estatales .nunoruns deben operar como redes, en el
sentido de su cntrelazlInit:nto funcional y necesaria interaccin. .',.". . ,
En esta misma direccin, Andreus Schedlcr (Il)l)9b) ideurifica cuatro fuentes de el C:lC10
n
y
reforma institucional" de b udc: "por arriba" (gobiernos), "por abajo" (sociedad civil), "por dentro" (burcrams)
y "desde .rfueru' (actores internacionales).
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN) 283
ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios fijos. Se activa "a
pedido" y puede dirigirse hacia el control de temas, polticas o funcionarios
particulares. Tal como sucede con los horizontales, los mecanismos sociales
pueden supervisar la legalidad de los procedimientos seguidos por polticos
y funcionarios pblicos (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 32-33).
A estos tipos de udc (horizontal, vertical, social e internacional), proponemos
un tipo: la ndc transversal. Esta forma de ndc es "dirigida a travs" de las insti-
tuciones del Estado, y, por lo tanto, "se extiende atravesando de un lado a otro"
({AEL, 1992: 2012), es decir, desde el espacio de la sociedad civil hasta dentro del
Estado. La udctransversal son aquellos mecanismos que, si bien son instituciones
de! estado, estn diseadas y funcionan de tal forma que hunden sus races de ma-
nera explcita en la sociedad civil, a travs de la presencia especialmente protegida
de ciudadanos independientes y autnomos que no representan pero s ejempli-
fican las cualidades de un etbos ciudadano. Estamos hablando en el caso mexicano
de los consejos ciudadanizados que, o bien tienen funciones directivas, como en e!
Instituto Fedcral Electoral, o bien tienen funciones consultivas y de control, como
en las comisiones gubernamentales de derechos humanos.
Como en el caso de los ejemplos sociales de ndc, los interfaces transver-
sales pueden ejercer funciones polticas y legales, pero principalmente sobre
los burcratas (directamente) y slo indirectamente sobre los polticos. Otra
semejanza con los mecanismos sociales es que los transversales no se restrin-
gen a realizar su funcin de control de manera directa con los funcionarios
pblicos, sino tambin pueden poner en marcha los mecanismos horizontales
de adc (Peruzzotti y Srnulovitz, 2002: 36).
Visto en conjunto, el fenmeno de la udc es una "constelacin de fuerzas
legales, polticas, socioculturales y econmicas" que busca hacer efectivo e!
control de los servidores pblicos en tres perspectivas de sus acciones como
tales: los recursos financieros relacionados con, los productos resultados de y
e! trato imparcial a los ciudadanos afectados por las polticas pblicas (Behn,
2001: 6). Estos mecanismos, vistos en su conjunto a partir de las metforas
espaciales, nos dan el diagrama 3.
Lgica temporal de la rendicin de cuentas
N ormalmentese piensa la rendicin de cuentas como un ejercicio para rca-
lizar despus que el acto bajo escrutinio se llev a cabo." Sin embargo, la
1'1Es el sentido de los informes peridicos de los gobcrn:l11tcs sobre su gestin ante el Poder Legislativo y
los medios de informacin

284 ERNESTO ISUNZA VERA
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN 285
DIAGI(,\.\IA J
METAFORAS ESPACIALES DE LA RENDICIN DE CUENTAS
I Hori7.ontal 1
:1 En esta pcrspecrivu, serian casos p;lraL!igm:"lticos de Rdc: prucesnl los prcslIptll:sros p.uricipnnvos \' los
consejos gestores hrsilcflOS (N'W:lITn. 1t)()X; Avrirzer, ." "1:1tlg-ih:l. y varias experiencias de la
lluC se han definido como experiencias de control social (Hrcsser y' Cunifl. IC)()S) o de participacin ciudadana
(Chlwrn.21J1J1).
." Robcrr D. Behn (2001: I1 S !' ss.) afirma <jlll." precisamente existen dos ellt:migns poderosos de la Re:: el
anonunaro de los responsables de las politic:\s pblicas !' la (:11[:1 de darid:d de los objetivos f) metas en bs que
se concretan dichas polticas.
':1 Para Chcibuh y Przewurski (J4)l)(): 22j).1a Hde "es un mecanismo retrospectivo. en el sentido que las acciones
de los g'flhernalHcs sou juzg;ldas eX po.a por ICls CfCl."r(IS que sr:1S tienen". "Iientras que. yendo 111;15 ;111:1. p:1raJohn Els-
ter (1t)t)t): 27fi) "cualquier sistema poltico descansa en una comhinnciu de control cr (1I11t' Y tilla rendicin de cuentas
er po.a". Sin eml1argo. nosotros pens:1l1lClS que la udr: procesal es tan imporrunte, 11 m.is, (lIC las orrns dos.
de sus representantes? Con estas preguntas en mente, podemos entender la
trascendencia de construir mecanismos de ndc no slo ex post sino tambin
ex ante e incluso durante la efectuacin de las polticas pblicas."
As, en esta mirada desde un eje temporal, un primer momento es el dise-
de las polticas en el que los miembros de la sociedad civil orga-
nizada deben partrcipar de la manera ms activa posible. Es necesario, por
supuesto, cierto conocimiento tcnico especializado por parte ele la sociedad
civil y la existencia ele una permeabilidad, de cierta porosidad, del Estado que
haga posible una comunicacin Huida en esta primera fase de la instrumen-
tacin democrtica ele polticas pblicas. Sin lugar a dudas, la exigibilidad
de la realizacin de los derechos y su contingente prctica de rendicin de
cuentas en esta fase requiere de alguna normarividad que eleve a rango vincu-
lante las consultas a los afectados por las acciones del Estado (o de cualquier
institucin ligada a la rendicin de cuentas). A la adc en esta primera fase la
llamamos "prospectiva"."
La ejecucum de las polticas pblicas es el segundo momento en el que la
sociedad civil puede involucrarse en la udc. En los espacios microsociales
es donde las polticas pblicas toman corporeidad y donde precisamente se
redefinen las macropolricas y los macrodiscursos, Incluso si ha habido par-
ticipacin de la sociedad civil en el diseo de las polticas la renegociacin se
lleva a cabo en el espacio micro, por decirlo de alguna manera, "en el terre-
no". Obviamente el conocimiento adecuado de las reeles asociativas sobre la
poltica especfica que se est controlando es fundamental para el xito ele
la prctica de la udc. A este control sobre la ejecucin de las polticas pbli-
cas, podramos llamarlo Rde "procesal".
El tercer momento clave para J:. participacin de la sociedad civil en
la rendicin de cuentas es el ms conocido y practicado: la evaluacin de
las polticas pblicas. Debe insistirse, sin embargo, que el control sobre la
poltica pblica elebe realizarlo un actor societal diferente a aquel que la ha
ejecutado coordinadamente con el Estado. Finalmente, a este mecanismo
expost de Rde le llamaremos "retrospectiva"." De esta forma, el eje temporal
Poder
Judicial
Vertical
Ciudadanos
I Transversal I
:1'Ligia Bnl,'ar (I')l)t)) define como reto clave para la socicd.id civil en b luch. por la cxigihilit..bd de los
derechos econmicos. soci;!cs y culturales, 1:1 p.n-ticipncin de la sociedad civil en d (1) diseo !' planificacin.
C) ejecucin ,'" st:guimil.:llro .ulmiuistrativ. .v O) evulunciu. de las poltic\s pblicas.
ndc debe pensarse como una totalidad formada por tres posibles momentos
oportunos para la participacin de la sociedad civil: antes (ndc prospectiva),
durante (ndc procesal) y despus (udc retrospectiva) del acto de autoridad
del que se rinde cuentas."
No es algo resuelto y transparente, como a veces se piensa, la relacin
entre el proceso total de las polticas pblicas (que incluye el diseo, la
ejecucin y el balance de los resultados) y la ndc como constelacin de
fuerzas mltiples. De esta forma, para Robert D. Behn (2001: 64-115), hay
cuatro preguntas clave para entender la Rde democrtica: l. Quin decidir
los resultados que se producirn>, 2. cquin es el responsable de hacer estos
resultados), J. equin es el responsable de llevar cabo el mecanismo de
ndc>, y .... ccrno funcionar el proceso de En la respuesta a la primera
pregunta, se incluye un terna clave en la administracin pblica moderna, la
llamada "dicotoma" ele la misma: qu tanto la burocracia es la que deter-
mina los resultados concretos ele las polticas pblicas? o, de manera inversa,
en qu grado las polticas pblicas son definidas por los ciudadanos a travs

286 . ERNESTO ISUNZA VERA
P/IRA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN : 287
T"ULA 2
TIPOS DE RENDICIN DE CUENTAS/DESDE
LOS EJES TEMPORAL Y TEMTICO
de los mecanismos de udc nos ofrece esta triple tipologa: "prospectiva",
"procesal" y "retrospectiva"."
Lgica temtica de la rendicin de cuentas
Un tercer eje para la elaboracin de una tipologa de los mecanismos de
udc (adems de las metforas espaciales y la lgica temporal) se basa en la
actividad por la que el control se lleva a cabo en ltima instancia. Se?,n
Hugo Alfonso Muoz (ZOOQ) y Miguel Gutirrez .Saxe <Z?OO), hay tres tIpOS
de ndc: l. poltica: que utiliza el escrutinio pblico, los informes, el escru-
tinio del financiamiento y el prestigio de la poltica; 2. legal: que se basa en
la eficacia y el respeto a la ley, la justicia pronta y expedita, las normas de
conducta probas y la atencin de quejas; y 3. administrati:,a: que se sustenta
en la elaboracin de objetivos y recursos con transparencia, en los cont:oles
e indicadores as como en la realizacin de la funcin pblica con tica y
responsabilidad.
Para Peruzzotti v Smulovitz (ZOOZ: 26), la ndc legaFJ "est orientada a
garantizar que las de los funcionarios
legal y constitucionalmente", mientras que la kdc poltica sena la capacidad
del electorado para hacer que las polticas respondan o se
adecuen a sus preferencias ... [as, la ndc poltica] est intirnarnente mter-
conectada con el concepto de representacin democrtica" (Peruzzotti y
Smulovitz, Z002: 27).
Reflexiones finales
Finalmente, Robert D. Behn (2001: 59) y Andreas Schedler" (1999a:
22-2.3): aportan una rea de actividad para nuestra tipologa: la ndc
profeslOna!. De esta forma, podemos resumir en la tabla anterior los tipos de
udc a partir de los dos ejes recientemente descritos.
Este conjunto de reflexiones sobre la idea de la rendicin de cuentas trata
de servir. para la orientacin en un debate marcado por proyectos polticos
que no siempre se hacen explcitos. En primer lugar, he desarrollado una
argumentacin que fundamenta la existencia de formas institucionalizadas
de participacin ciudadana, ms all de las elecciones, entendidas como rea-
lidades no coyunturales de un proceso de democratizacin en marcha. La
d.emocrati.z,acin no slo entendida como la salida de un rgimen autoritario,
smo tambin como la profundizacin de una nueva relacin entre ciudadanos
y funcionarios pblicos (electos o no). En este sentido, los procesos de demo-
cratizacin pueden ser entendidos como acciones complejas que involucran
le.gt,imas de representantes, la vigencia de mecanismos de transpa-
rencia, rendicin de cuentas y control social en los procesos electorales y en
todos los dems tiempos no electorales, as como la existencia de cierto nivel
de igualdad que haga viable la eleccin de los ciudadanos y su participacin
como derechos.
.Nl.lestr.as sociedades complejas, definidas como sistemas de equilibrios
y distribucione-, de bienes (entre los que destaca el poder), han creado ml-
tiples experiencias ele participacin ciudadana en expresa interlocucin con
el Estado. Con la finalidad de articular la descripcin, el anlisis y la inter-
de espacios de intercambio socioestatal, desarrollamos y
profundizamos cierta lectura de las interfaces socioestatales.
A partir de esas herramientas de anlisis ms sociolgico, en el tercer
apartado de este captulo hago una revisin de la literatura especializada
sobre el concepto reudicin de cuentas; para argumentar a favor de una forma
apenas descrita de este tipo especial de control del poder pblico por la socie-
dad: la rendicin de cuentas transversal.
Como queda expuesto, subsisten tensiones en estas interfaces socioestata-
les de rendicin de cuentas transversal: por un lado, Jos argumentos en contra
Rerrospectivu
Legal Profesional
I:.je temporal
(Relacion COII los momentos de la poltica pblica)
Antes Durante Despus
tic temtico
Prospecriva Procesal
Poltica Adrniuistrntivu
Tipo de rendicin
de cuentas'
:< El eje temporal de la Ildc es analizado por Hugo Alfonso MLlilOZ (2000: 10) corno tipo, de control por
upurtuniuad.vexpune (1'(;5 formas de udc, 4;:.(luivalentcs alas que nosotros proponemos: prevcnnva, conccnuranre
y represiva. .. "( " l'." ". .
En cambio, para Arngu (2002; 171 )' ss.), la :!lt[,C control polirico y control
social" radica en la insrinu..ionnlizncin del primero contra la 110 instltUClUllOllizacn del ::;:egunJo.
n:rl.bdque Schedler ell el documenro citado ampla los tipos oc Rdc a nuis de las cuatro mencionadas
. y profesional) pero nos p.lrccc lJ.llt: pueden ser subsumidas en estas cuatro prin-
cip.dcs. N,os u Jos tIpOS de uck: moral y elecroral (se suman a polrica), la financiera (a laadministrativa),
y la consntucionu! (hase. propiamente dicho, de 1;1 jurdica),

288 ERNESTO ISUNZA VERA
que slo conciben su legitimidad a partir del principio de representatividad
y, por el otro, el delgado equilibrio existente las potencialidades y cambios
que logra el control social de los funcionarios pblicos electos y noelectos,
y la necesidad del funcionamiento eficiente y eficaz del Estado, entendido
como el resultado de prcticas y tradiciones no democrticas.
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