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NOTA A CORTE COSTITUZIONALE, SENTENZA 12 luglio 2013, n. 186 A cura di Valentina Zirafa Limpignorabilit dei beni delle Aziende Sanitarie: dal Decreto Balduzzi alla recente pronuncia del Giudice delle Leggi

La nota ed attuale sentenza della Corte Costituzionale, n. 187 del 12/07/2013, ha sancito lillegittimit della norma che prevede limpignorabilit dei beni delle Aziende Sanitarie bocciando, pertanto, le misure contenute sia nella legge di stabilit del 2011 che nelle successive disposizioni di proroga fino al 2013. La pronuncia dovrebbe porsi a chiusura della ben nota querelle ma, come spesso accade, laddove principi basilari della nostra cultura giuridica si intrecciano con altri interessi, anche la pi semplice delle argomentazioni di diritto diventa una vexata quaestio. Appare doveroso ricordare alla memoria, brevemente, Sanitari che per anni hanno flagellato lItalia. Nel 2011, onde consentire una maggior tutela delle Regioni commissariate o poste sotto la tutela del Governo furono varati strumenti legislativi ad hoc: il blocco della pignorabilit dei beni unitamente all'estinzione del diritto dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle Regioni ad Asl e ospedali. Disposizioni confluite dalla legge di stabilit nel cd . Decreto Balduzzi e prorogate lexcursus storico della ben nota

vicenda che nacque da ununica esigenza di fondo, ovvero quella di risanare i Mega Deficit

dapprima fino al 2012, poi fino al 2013. Orbene, partendo da una prospettiva civilistica, il principio generale fissato dallart. 2740 c.c., trova sicura applicazione anche nei confronti della pubblica Amministrazione, secondo cui il debitore risponde delladempimento delle proprie obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri.

www.ildirittoamministrativo.it Anche per la P.A., dunque, le limitazioni della responsabilit patrimoniale non sono ammesse se non nei casi stabiliti dalla legge (art. 2740, 2 co., c.c.). Sennonch, nel corso degli anni, attraverso fonti di normazione secondaria si voluto e si cercato il modo e lo strumento specifico per aggirare suddetto principio cardine. Invero, risalendo nel tempo lo stesso D.L. n. 9/93 convertito in l. n. 67/1993, stabiliva che : le somme dovute a qualsiasi titolo alle unit sanitarie locali e agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, non sono sottoposte ad esecuzione forzata nei limiti degli importi corrispondenti agli stipendi e alle competenze comunque spettanti al personale dipendente o convenzionato, nonch nella misura dei fondi a destinazione vincolata essenziali ai fini della erogazione dei servizi sanitari definiti con decreto del Ministro della Sanit di concerto con il Ministro del Tesoro, da emanare entro due mesi dalla entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Intervenne, poi, anche il D.M. del 15-10-1993, che individuava i servizi sanitari essenziali per la erogazione dei quali sono previsti fondi a destinazione vincolata: a) assistenza medico generica e pediatrica di base; b) assistenza medico specialistica convenzionata interna; c) assistenza pubblica ospedaliera o convenzionata obbligatoria; d) assistenza farmaceutica. La funzione pratica che, in tal maniera, si otteneva era quella di conferire, ad alcuni beni appostati nel bilancio delle ASL natura di patrimonio indisponibile ex art. 826, 3 co., c.c., non essendo assoggettabili ad esecuzione forzata le somme ivi indicate, perch destinate ad un pubblico servizio, anche in applicazione del principio di inalienabilit ed inespropriabilit di cui allart. 828, 2 co., c.c. A causa del perenne e costante male della sanit italiana, ovvero il ritardo nei pagamenti delle strutture private convenzionate da parte delle ASL, ed a tutela di alcune categorie di soggetti svantaggiati, la successiva l. 27-12-1997, n. 449, allart. 8, 6 co., stabil che le Regioni e le aziende sanitarie locali nella liquidazione e nei pagamenti dei loro debiti assegnano la priorit a quelli che riguardano prestazioni o convenzioni per prestazioni a favore degli handicappati. Altres, la l. n. 67/2006 dispose specifiche sanzioni avverso forme discriminatorie dirette ed indirette, individuando, tra queste ultime, ipotesi nelle quali una disposizione, un criterio, una prassi, un atto, un patto o un comportamento apparentemente neutri mettono una persona con disabilit in una posizione di svantaggio rispetto ad altre persone.

www.ildirittoamministrativo.it Dal 2009/2010 inizi un piano per porre rimedio al preannunciato disastro dei disavanzi nel Settore Sanit in cui si succedettero blocchi e rientri senza mai ottenere un vero risanamento delle posizioni debitorie. Come osserva Palmeri in suo scritto: Tale modus procedendi impone alle ASL il rispetto dellordine cronologico delle fatture o degli impegni di spesa dopo ladozione della delibera di impignorabilit che limita la generale responsabilit patrimoniale dellente, sottraendo le relative somme alla realizzazione coattiva ex art. 826, 3 co., c.c. Ci determina uneccezione alla generica garanzia patrimoniale di cui allart. 2740 c.c., giacch le somme di denaro ed i crediti dello Stato e degli altri enti pubblici sono esclusi dallazione esecutiva da un apposito provvedimento amministrativo che nella legge trova il fondamento per imprimere a tali beni il vincolo di destinazione ad un pubblico servizio.1 A ben vedere, i giudici italiani, a ragione, non hanno mai visto di buon occhio tale impervia strada, nel seguire la via del risanamento, seppur alcune volte siano apparsi avere un

orientamento altalenante, a volte quasi di passiva tolleranza di uno stato di fatto davvero inaccettabile. Purtuttavia la genesi, il caposaldo e il trait dunion tra le passate pronunce e lattuale interpretazione della Corte Costituzionale sicuramente da rilevare in quel ben noto principio che, illo tempore, allarg lambito oggettivo della pignorabilit dei crediti della P.A. sostenendo che: la mera iscrizione in bilancio dei fondi per generici fini pubblici , ex se, inidonea a paralizzare lazione esecutiva(Corte Cost. 29-6-1995). legislativamente parlando, si perder in seguito la memoria. Nelle successive pronunce, in specie nella sentenza della Corte Costituzionale 20-3-1998, n. 69 a mente della quale : costituzionalmente illegittimo lart. 113, 3 co., d.lg. 25 febbraio 1995 n. 77, come modificato dal d.lg. 11 giugno 1996 n. 336, nella parte in cui non prevede che limpignorabilit delle somme degli enti locali destinate a fini vincolati stabiliti Principio di cui,

G. Palmeri, Sul rilievo officioso dellimpignorabilit dei crediti delle ASL nel procedimento espropriativo presso terzi, tra tutela dei destinatari dei servizi sanitari essenziali e ragioni creditorie, in judicium.it e in Rivista dellEsecuzione Forzata.

www.ildirittoamministrativo.it normativamente, sia inoperante se siano emessi mandati per fini diversi da quelli vincolati, senza seguire lordine cronologico delle fatture cos come pervenute per il pagamento o, se non prescritta la fattura, delle deliberazioni di impegno da parte dellente. Nella successiva Corte Costituzionale n. 211 del 18-6-2003, che ha dichiar lincostituzionalit dellart. 159 d.lg. n. 267/2000 nella parte in cui non prevede che limpignorabilit delle somme destinate ai fini indicati.non operi qualora, dopo ladozione da parte dellorgano esecutivo della delibera semestrale di preventiva quantificazione degli importi delle somme destinate alle suddette finalit e la notificazione di essa al soggetto tesoriere, siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire lordine cronologico delle fatture cos come pervenute per il pagamento o, se non prescritta fattura, delle deliberazioni dimpegno da parte dellente stesso. Nel 2005 fu, invero, sostenuto da alcuna parte della dottrina che: la mera iscrizione nel bilancio dellente pubblico di entrate destinate alla realizzazione di una finalit pubblica, non determina di per s limpignorabilit della somme. Infatti il bilancio contemplando tutte le entrate e le uscite in una visione globale.. non pu essere considerato come fonte di vincoli di destinazione di particolari somme, tali da sottrarli allazione espropriativa dei creditoricon la conseguenza di considerare assoggettabili a pignoramento anche le somme di denaro dellente pubblico presso la tesoreria.2 Nonostante ci, dal 2009 si sono succedute manovre finanziarie e disposizioni legislative di avallo e proroga della impignorabilit dei beni delle Aziende Sanitarie. Nel luglio 2013, i Giudici hanno dichiarato il contrasto con l'art. 111 della Costituzione che regola il giusto processo, poich secondo la Corte Costituzionale altera "le condizioni di parit fra i litiganti, ponendo la parte pubblica in una posizione di ingiustificato privilegio, incidendo, altres, sulla ragionevole durata del processo". Con la norma che fissa l'impignorabilit dei fondi della Aziende sanitarie nelle Regioni oggetto di piano di rientro, secondo il Collegio, stata resa "inutile la possibilit riconosciuta ai creditori di agire in giudizio al fine di ottenere il soddisfacimento delle obbligazioni dagli stessi vantate nei confronti delle aziende sanitarie e ospedaliere delle Regioni soggette a commissariamento". Per la Corte ci rilevante "tanto pi ove si consideri che la predetta disposizione, rendendo inefficaci i pignoramenti gi eseguiti, consente ai debitori, in aperto

COMOGLIO-FERRI-TARUFFO, Lezioni sul processo civile, II, Bologna, 2005, 357-358

www.ildirittoamministrativo.it contrasto con l'art. 24 della Costituzione, di rientrare nella piena disponibilit dei beni sino a quel momento vincolati alla soddisfazione dei creditori esecutanti". La Corte evidenzia inoltre che la durata nel tempo della "disposizione ora censurata,

inizialmente prevista per un anno", "gi stata, con due provvedimenti di proroga adottati dal legislatore, differita di ulteriori due anni sino al 31 dicembre 2013". Secondo la Consulta, infine, per giustificare l'impignorabilit "non pu valere (...) il fatto che (...) possa essere" ritenuta "strumentale ad assicurare la continuit della erogazione delle funzioni essenziali" del "servizio sanitario: infatti, a presidio di tale essenziale esigenza" gi in vigore la legge 67/1993, "in base alla quale assicurata la impignorabilit dei fondi a destinazione vincolata essenziali ai fini della erogazione dei servizi sanitari". Lattuale pronuncia della Corte Costituzionale appare, quindi, a molti del tutto nuova ed evolutiva nel panorama giurisprudenziale, quasi una ventata daria fresca nellattuale scenario giuridico, ma anche politico/istituzionale. Occorre, quindi, evidenziare come, in materia, suddetta pronuncia rappresenti, oggi, non altro che il giusto recupero di un principio cardine del nostro ordinamento e di una

interpretazione costituzionalmente orientata, nata nel 1995 ma, che poi, si volle lasciare sospesa ed inattuata . La Corte ha definitivamente espunto, si spera, tutte quelle eccezioni ingiustificate nonch restrizioni in senso comunitario, motivate mediante la solita, classica, attenuante del risanamento della spesa pubblica sanitaria e non. Eccezioni si direbbe illegittimamente ricavate quasi ad hoc a mezzo di un apposito provvedimento amministrativo che nella legge trova il fondamento , e, verrebbe da aggiungere, in un contesto ormai europeizzato, perpetrando continue violazioni ai principi basilari disposti dai Trattati UE che lItalia stessa si impegnata a rispettare. Daltra parte, si creava un vero e proprio controsenso anche con il D.Lgs. 9 novembre 2012 n.192 che, con decorrenza 1 gennaio 2013, sostituisce le vecchie prescrizioni del D.Lgs 231/2002 e pone in esecuzione la disciplina impartita dalla pi recente direttiva comunitaria 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.

www.ildirittoamministrativo.it I principi in esso sanciti rivestono carattere generale e, ad eccezione delle procedure concorsuali, si applicano: ad ogni pagamento effettuato a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale effettuata tra imprese o tra imprese e pubbliche amministrazioni. Eppure i giudici amministrativi italiani hanno fatto da precursore. Infatti, in sede di applicazione della normativa al giudizio di ottemperanza, diverse sezioni del Tar Campano, peraltro Regione in primis coinvolta, rimisero gli atti alla Corte Costituzionale paventando un contrasto con i medesimi articoli sopra menzionati. Il giudice amministrativo ha poi dubitato, in via generale, che la scelta legislativa di sospendere i pagamenti possa rappresentare una soluzione adeguata alla risoluzione dei problemi di disavanzo (Tar Campania, Salerno n. 01479/2011). Finanche il Tar Lombardo, nel decidere una controversia riguardante unazienda sanitaria provinciale , stabil che lottemperanza, mediante la quale si d attuazione al giudicato, non rientra nel divieto che letteralmente si riferisce alla sola procedura esecutiva innanzi al Giudice Ordinario (Tar Lombardia, Milano, n.1573/2011).

Le sentenze richiamate, sono degne di nota, poich hanno dubitato, altres, fortemente e per la prima volta della compatibilit circa la sospensione/blocco della pignorabilit dei beni delle Aziende Sanitarie, con la normativa comunitaria e, in particolare, con il principio della libera concorrenza. In conclusione, de jure condito e de jure condendo, citando un articolo in materia pubblicato nel 2012 dal Sole24ore, veramente facile poter dire che la questione circa la pignorabilit dei beni delle Aziende Sanitarie Una storia molto italiana e molto parlamentare.3

R.Turno, Impignorabili i beni delle ASL nelle Regioni in rosso, su il Sole24ore del 21/11/2012