Justicia Electoral 11

Justicia Electoral.
Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
Cuarta poca, vol. 1, nm. 11 enero-junio de 2013
342.02 C239f 2013
Justicia electoral : revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Cuarta poca, vol. 1, nm. 11 (enero-junio, 2013). -- Mxico : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, 2013. v. ISSN 0188-7998 1. Derecho electoral Publicaciones peridicas. 2. Justicia electoral Publicaciones peridicas. 3. Elecciones Mxico - Publicaciones peridicas. I. Ttulo. II. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Cuarta poca, vol. 1, nm. 11 enero-junio de 2013 Coordinacin: Centro de Capacitacin Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Dr. Carlos Bez Silva, director de la revista. carlos.baez@te.gob.mx Telefono: 57 22 40 00 exts. 4057 y 4169 Edicin y distribucin: Coordinacin de Comunicacin Social del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Telfono: 54 84 54 10 exts. 5616 y 5620
Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, revista semestral, enero-junio de 2013. Editor responsable: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Nmero de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional del Derecho de Autor: 04-2010052713451900-102. Nmero de Certificado de Licitud de Ttulo y Contenido: 15006. Domicilio de la publicacin: Carlota Armero nm. 5000, colonia CTM Culhuacn, CP 04480, delegacin Coyoacn, Mxico, DF. Imprenta: Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (IEPSA), Calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP 09830, Mxico, DF. Distribuidor: Coordinacin de Comunicacin Social del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Carlota Armero nm. 5000, colonia CTM Culhuacn, CP 04480, delegacin Coyoacn, Mxico DF. Las opiniones expresadas en los artculos publicados en esta revista son responsabilidad exclusiva de los autores. Impreso en Mxico.
Directorio
Justicia Electoral.
Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
Dr. Carlos Bez Silva Director Lic. Ricardo Barraza Gmez Coordinador Editorial Sharon Len Garca Josefina Prez Reyes Correccin de estilo Lic. Claudia Elvira Lpez Castro Diseo y formacin Comit Acadmico y Editorial Magistrado presidente Jos Alejandro Luna Ramos Magistrado Flavio Galvn Rivera Magistrado Manuel Gonzlez Oropeza Magistrado Salvador O. Nava Gomar Dr. lvaro Arreola Ayala Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, Mxico Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico Dr. Alejandro Martn Garca Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de Chiapas, Mxico Dr. Hugo Sal Ramrez Garca Universidad Panamericana, Mxico Dra. Elisa Speckman Guerra Instituto de Investigaciones Histricas de la UNAM, Mxico
Grupo de rbitros externos Dr. Federico Landera Universidad Austral, Argentina Dr. Juan Bautista Lucca Universidad de Rosario, Argentina Dra. Mara Teresa Zegada Claure Universidad Mayor de San Simn, Bolivia Dra. Eneida Desiree Salgado Universidad Federal do Paran, Brasil Dr. Jos Aylwin Oyarzn Observatorio de Derechos de los Pueblos Indgenas, Chile Dra. Carolina Botero Cabrera Fundacin Karisma, Colombia Dr. Jordi Ferrer Beltrn Universidad de Girona, Espaa Dr. Jordi Nieva Fenoll Universidad de Barcelona, Espaa Dr. Josep Mara Reniu Vilamala Universidad de Barcelona, Espaa Dr. Luis Psara Universidad de Salamanca, Espaa Dr. Miguel ngel Presno Linera Universidad de Oviedo, Espaa Dr. Sebastin Linares Universidad de Salamanca, Espaa Dra. Amaya beda de Torres Comisin de Venecia, Espaa Dra. Piedad Garca Escudero Universidad Complutense de Madrid, Espaa Dr. Francisco Javier Daz Revorio Universidad de Castilla, La Mancha, Espaa Dr. scar Snchez Muoz Universidad de Valladolid, Espaa Dr. Xabier Meiln Pita Universidad de Girona, Espaa Dr. Marco Olivetti Universidad de Foggia, Italia Dra. Irene Spigno Universidad de Siena, Italia Dr. Juan Antonio Cruz Parcero Instituto de Investigaciones Filosficas de la UNAM, Mxico Dr. Sal Lpez Noriega Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, Mxico Dr. Jos Roldn Xopa Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico Dr. Csar Ivn Astudillo Reyes Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico
Directorio Sala Superior

Magistrado Jos Alejandro Luna Ramos Presidente Magistrada Mara del Carmen Alanis Figueroa Magistrado Constancio Carrasco Daza Magistrado Flavio Galvn Rivera Magistrado Manuel Gonzlez Oropeza Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar Magistrado Pedro Esteban Penagos Lpez Felipe de la Mata Pizaa Secretario General de Acuerdos de la Sala Superior Jorge Enrique Mata Gmez Secretario Administrativo Rubn Enrique Becerra Rojasvrtiz Coordinador General de Asesores de la Presidencia Francisco Javier Acua Llamas Coordinador de Informacin, Documentacin y Transparencia Carlos Bez Silva Director del Centro de Capacitacin Judicial Electoral Ricardo Barraza Gmez Coordinador de Comunicacin Social Jos Izcoatl Bautista Bello Contralor Interno Eduardo Ramn Cano Barberena Coordinador de Proteccin Institucional Rolando Wilfrido de Lass Caas Coordinador de Relaciones con Organismos Electorales Pedro Estuardo Rivera Hess Coordinador de Recursos Humanos y Enlace Administrativo Vctor Manuel Zorrilla Ruiz Coordinador de Asuntos Jurdicos Sergio Arturo Guerrero Olvera Coordinador de Jurisprudencia, Seguimiento y Consulta Karla Iliana Ortiz Prado Coordinadora de Adquisiciones, Servicios y Obra Pblica lvaro Ral Lozada Corts Coordinador Financiero Claudia Valle Aguilasocho Coordinadora de Institucionalizacin de la Perspectiva de Gnero
Contenido
Presentacin institucional
Magistrado presidente Jos Alejandro Luna Ramos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-13
Seccin Doctrinal
Consideraciones a las crticas de Georg Jellinek sobre los sistemas democrticos parlamentarios. Una advertencia
Considerations to the criticism of Georg Jellinek about parliamentary democratic systems. A warning
Jorge Chaires Zaragoza, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . 17-52

La jurisdiccin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en el procedimiento de ilegalizacin de partidos polticos. Un tema pendiente
The Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary and its jurisdiction in the procedure of becoming outlawed the political parties. A pending matter
Luis Espndola Morales, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . 53-77

Claves de la procedencia del recurso de reconsideracin en el control constitucional electoral
Reconsideration appeal legitimacy essentials in the constitutional electoral control
Enrique Figueroa vila, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . 79-119

Libertad de expresin y campaas negativas en el proceso electoral federal 2011-2012
Freedom of speech and negative campaigning on the federal electoral process 2011-2012
Jos Pablo Abreu Sacramento, Mxico. . . . . . . . 121-144

El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias. Una reflexin pendiente
The principle utile per inutile non vitiatur and the special elections. A pending reflection
Ignacio Hurtado Gmez, Mxico. . . . . . . . . . . . . . 145-169
Contenido
Sobre la regulacin federal de las encuestas electorales en Mxico

On federal regulation of election polls in Mexico
Ricardo de la Pea, Mxico. Vernica Ortiz Ortega, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . 171-206

El diverso y difcil trnsito de la justicia en Amrica Latina
The diverse and difficult transition of Justice in Latin America
Cecilia Ada Hernndez Cruz, Mxico. Juan Bautista Lucca, Argentina. . . . . . . . . . . . 207-233
Una nueva teora integral de comportamiento judicial. Entendiendo las verdaderas motivaciones de los jueces
A new comprehensive theory of judicial behavior. Understanding the real motivations of the judges
Alfonso Ayala Snchez, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . 235-264
Seccin Estados
Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012. El fenmeno de la votacin nula
Collateral effects of the concurrency of the federal and local electoral laws in 2012. The invalid ballot phenomenon
Juan Carlos Villarreal Martnez, Mxico. . . . . . . . 267-300

Constitucionalidad de la asignacin de diputaciones por el principio de representacin proporcional en el Estado de Mxico. El caso 2012
Constitutionality of the Proportional Representation Deputies Assigning in Mexico State. The 2012 Case
Arturo Bolio Cerdn, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . 301-336
Contenido
Seccin Documental
Creacin y evolucin de la jurisdiccin especializada en materia electoral en Mxico
Creation and evolution of specialized jurisdiction in electoral matter
Jos Fernando Franco Gonzlez Salas, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339-406

Veinte aos de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo
The twenty years of Justicia Electoral magazine. A commemorative reading
Carlos Bez Silva, Mxico. Rafael Caballero lvarez, Mxico. Antonio Mrquez Aguilar, Mxico. . . . . . . . . . . 407-430
Seccin Entrevista
Conversando con Szymon Janczarek
Karolina Monika Gilas, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . 433-439
Seccin Bibliogrca
Jos Adolfo Ibinarriaga y Roberto Trad Hasbun. 2011. El arte de la guerra electoral. Gua esencial para entender cmo funciona una campaa poltica. Mxico: Grijalbo Felipe de la Mata Pizaa. 2012. Manual del sistema de proteccin de los derechos poltico-electorales en Mxico. Mxico: Porra/Universidad Panamericana
Cecilia Montserrat Soto Huitrn, Mxico. . . . . . . . . 443-446
Roselia Bustillo Marn, Mxico. Enrique Inti Garca Snchez, Mxico. . . . . . . . . . 447-455
Revista de Derecho Electoral 15, 2013, enero-junio
Enrique Inti Garca Snchez, Mxico. . . . . . . . . . 457-461
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l presente nmero de Justicia Electoral entraa un especial significado: con l se conmemoran 20 aos de existencia de esta publicacin. Para celebrarlo como se merece, se ha dispuesto una
serie de distintivos que engalanan este nmero de forma grfica, aunado a que, por esta ocasin, el nmero se presenta con un anexo: un disco conmemorativo que contiene todos los nmeros de la revista publicados a lo largo de dos dcadas. Se busc que el disco facilitara su consulta con varios mens interactivos clasificados por tema, autor, fecha de publicacin, nmero y ttulo de los artculos. Adems de consultar todo el acervo acadmico publicado en la revista durante su historia, el lector podr descubrir los cambios que la misma ha experimentado en cuanto a imagen grfica, pocas y responsables de su integracin y publicacin. Aunado a ello, en la seccin documental se cuenta con la valiosa colaboracin del seor ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Jos Fernando Franco Gonzlez Salas, fundador de la revista Justicia Electoral en la poca del Tribunal Federal Electoral, quien aporta un artculo con matices histricos que da cuenta de los progresos y dificultades de la justicia electoral mexicana desde los orgenes de la nacin independiente nombrada oficialmente Estados Unidos Mexicanos. En esta misma seccin se publica un artculo conmemorativo que da cuenta del transitar de esta revista durante los ltimos 20 aos, incluso de cmo subsisti cuando el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) sustituy al Tribunal Federal Electoral
(Trife). La autora de dicho artculo pertenece al doctor Carlos Bez Silva y a dos de sus colaboradores en el Centro de Capacitacin Judicial Electoral (CCJE) del
TEPJF,
rea que en la actualidad se encarga de la coordinacin
acadmica de la revista.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
Asimismo, nuevamente el Tribunal Electoral se honra en contar con destacadas colaboraciones, no slo por el prestigio de los autores, sino por la pertinencia de los temas y la variedad de enfoques. La seccin Doctrinal se integra por ocho artculos, que lo mismo debaten respecto a cuestiones tericas de carcter ms general que a otras prcticas de ajustes al sistema de normas electorales vigente en Mxico, sin soslayar el anlisis comparado, en este caso, de la adopcin de la justicia electoral en Amrica Latina, emparejado con la democratizacin de los pases de la regin. La seccin Estados incluye dos artculos, convenientes como siempre para comprender la realidad electoral desde un punto de vista ms focalizado: el de las entidades federativas. La entrevista de este nmero fue realizada por la doctora Karolina Monika Gilas, profesora investigadora del CCJE de este Tribunal Electoral, a Szymon Janczarek, juez segundo del Ministerio de Justicia del Departamento de Derechos Humanos y jefe de la Unidad de Procedimientos ante la Corte Europea de Derechos Humanos en el Departamento de Derechos Humanos en Varsovia, ambas instituciones en Polonia. Como es tradicin, la seccin Bibliogrfica se compone de varias reseas de libros con temticas actuales y de lectura obligada para los estudiosos del derecho, la ciencia poltica, la sociologa y otras ramas afines desde las que pueden ser estudiadas las cuestiones electorales. La ocasin es pertinente para hacer un reconocimiento a todos los autores que han compartido su sapiencia en las innumerables pginas que se han escrito para Justicia Electoral a lo largo de 20 aos, pero tambin para quienes han hecho lo propio para difundir ese conocimiento, apuntalando esfuerzos en cada nmero de la revista. Cada entrega lleva detrs muchas horas de trabajo, esfuerzo y profesionalismo del personal del
TEPJF involucrado, desde quienes coordinan el lanzamiento de la convoca-
toria, la recepcin de trabajos y la integracin de contenidos, hasta quienes realizan la correccin de estilo y se encargan en general del cuidado
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editorial, sin olvidar por supuesto a los miembros del Comit Acadmico y Editorial que muy acuciosa y diligentemente revisan cada uno de los textos para emitir los dictmenes correspondientes con todo profesionalismo. Justo es reconocer no slo a quienes realizan esta encomiable labor en la actualidad, sino a quienes lo hicieron en el pasado, incluidos los seores magistrados que a lo largo de cuatro lustros dieron continuidad a esta publicacin que cada vez se posiciona ms como un referente en la materia electoral, no slo en Mxico, sino en otras latitudes, en especial en Centro y Suramrica. Gracias a todos ellos Justicia Electoral ha hecho historia, y no tengo duda de que seguir hacindola. Estoy comprometido con ello. Se hace camino al andar, reza el poema de Machado, y vaya que se ha hecho camino durante este tiempo de vida de la revista, un sendero que continuaremos con entusiasmo y seriedad, como lo amerita toda publicacin acadmica que se digne de serlo. Justicia Electoral seguir siendo as un aporte a la justicia electoral en Mxico desde la tinta y el papel, alentando el debate y la generacin de conocimiento especializado. Enhorabuena.
Jos Alejandro Luna Ramos Magistrado presidente Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
Jos Alejandro Luna Ramos
Seccin Doctrinal
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Consideraciones a las crticas de Georg Jellinek sobre los sistemas democrticos parlamentarios. Una advertencia
Considerations to the criticism of Georg Jellinek about parliamentary democratic systems. A warning Jorge Chaires Zaragoza (Mxico)*
Fecha de recepcin: 5 de noviembre de 2012. Fecha de aceptacin: 31 de enero de 2013.
RESUMEN
El descontento hacia los regmenes democrticos puede conducir al regreso de los sistemas autoritarios? sta fue la pregunta que se hizo Georg Jellinek hace poco ms de 100 aos. El jurista alemn consideraba que a pesar de las crticas que se haban levantado en contra de los sistemas democrticos parlamentarios, nunca resucitaran los poderes absolutos; desafortunadamente, no slo resucitaron, sino que tomaron expresiones totalitarias inimaginables. Jellinek atribuye ese descontento a tres factores concretos: la obstruccin parlamentaria, los partidos polticos y la incapacidad de los parlamentos para desarrollar adecuadamente su labor como rganos del control gubernamental. Llama poderosamente la atencin que ese mismo descontento que exista hace 100 aos se manifiesta
Egresado de la Universidad de Guadalajara. Doctor por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor-investigador de la Universidad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel 1. jchairesz@hotmail.com.
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de alguna forma actualmente. De aqu surge el inters por recuperar el pensamiento de Jellinek, en un momento en el que el descontento y la indignacin social frente a la clase poltica, en particular hacia los diputados y los senadores, se han agudizado, de tal forma que sirva de advertencia acerca de la fragilidad del sistema democrtico mexicano. PALABRAS
CLAVE:
Georg Jellinek, democracia, sistema parlamentario,
representacin.
ABSTraCT
The discontent on democratic regimes can lead the return of authoritarian systems? This was the question asked Georg Jellinek just over one hundred years. The German jurist considered that despite the criticisms that have been raised against parliamentary democratic systems, will never resurrected former absolute powers of the past, unfortunately, not only revived but took unimaginable totalitarian expressions. Jellinek attributes the discontent to three specific factors: parliamentary obstruction, political parties and the parliament inability to adequately develop their work as government control organs. We are extremely aware that this same discontent that existed a hundred years ago is now manifest in some way. This raises our interest in recovering the thought of Jellinek, in a time when social discontent and anger against the political class, particularly against the deputies and senators have intensified, in a way that helps to warn us about the fragility of our democratic system. KEYWORDS: Georg Jellinek, democracy, parliamentary system representation.
Consideraciones a las crticas de Georg Jellinek...
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Este descontento, como se sabe, fue el caldo de cultivo para los regmenes totalitarios que brotaron pocos aos despus como respuesta al abstencionismo del Estado democrtico liberal (Vega 1996, 18). Frente a la idea de la representacin parlamentaria, la discusin y la heterogeneidad, causa y origen del debilitamiento del Estado, aparecen la aclamacin, el decisionismo y la unidad del pueblo, necesarios para la eficacia del Estado (Schmitt 1990, 22).2
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Introduccin
finales del siglo XIX y principios del siguiente se publicaron varios textos en los que se daba cuenta del descontento en la sociedad con respecto al sistema democrtico parlamentario (Schmitt 1990, 24).1
Carl Schmitt advierte que desde 1919 en la literatura se denunciaba ese descontento y que en numerosos folletos y artculos periodsticos se subrayaban los errores ms evidentes del funcionamiento parlamentario a partir de las experiencias cotidianas. No obstante, ya desde la segunda mitad del siglo XIX varios autores se haban pronunciado acerca de los desperfectos de los sistemas parlamentarios, pero desde el enfoque doctrinal, como lo hicieron John Stuart Mill y Herbert Spencer. En 1860, Stuart Mill escribi su famosa obra Del gobierno representativo, en la cual sintetiz sus ideas expuestas en otras obras acerca de los males y peligros de los gobiernos representativos. En ste, el economista ingls dej ver que el gobierno representativo no es para todos los pueblos, pues ello depende ms de un Estado social, generalmente grosero y salvaje, que de una forma particular de unin poltica: Cuando un pueblo est apegado a su brbara independencia para soportar la dosis de poder que en su propio inters debiera sufrir, la sociedad [] no est an preparada para el gobierno representativo (Mill 2007). El pensador ingls Herbert Spencer, al inicio de su obra El individuo contra el Estado, publicada en 1884, recuerda que en un artculo que escribi para la revista Wesminster en 1960 haba profetizado acerca del futuro de las libertades democrticas y adverta que: [] si no se tomaban las precauciones debidas, a un aumento de la libertad aparente seguir una disminucin real; 24 aos despus retom la tesis, asegurando que las mismas causas que produjeron los efectos que haba predicho se mantenan, y que, en lugar de esperar a que desaparecieran, estaban tomando mayor vigor. Nada ha venido despus que modifique la creencia entonces expresada. Medidas dictatoriales, rpidamente multiplicadas, han tenido de continuo, por dos caminos diferentes, a mermar las libertades individuales. De una parte, las reglamentaciones, ms numerosas cada ao, restringiendo la actividad individual en esferas donde antes no tropezaba con obstculo alguno, u obligaban al ciudadano a actos que antes poda libremente ejecutar o no. De otra, las cargas pblicas, y en especial las locales cada da ms pesadas privan al individuo de la libertad de disponer de una porcin, cada vez mayor, de sus rentas o ganancias, trasladando este derecho a los funcionarios pblicos (Spencer 1884). Frente a los principios de discusin y publicidad, ratio de los sistemas parlamentarios, segn Carl Schmitt, y por los que se superaba el poder abusivo y la violencia, alcanzando la victoria del derecho sobre el poder: la discussion subtittute a la forc, se opone la misma realidad de la vida parlamentaria y de los partidos polticos, que los convierten en meras concepciones ilusorias para dar pie a la aclamacin, al decisionismo y la homogeneidad, propios de la democracia pura y efectiva del Estado.
Jorge Chaires Zaragoza
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Entre esos escritos, llama la atencin una publicacin de hace poco ms de 100 aos de Georg Jellinek titulada Reforma y mutacin de la Constitucin. Considerado como uno de los principales exponentes de la teora del Estado del siglo
XX,
su obra se inscribe con los representantes del
constitucionalismo como un orden jurdico y poltico, en el que se regulan las relaciones de poder. Reforma y mutacin de la Constitucin fue escrita en 1906 y, de acuerdo con el mismo profesor de Heidelberg, se basa en una conferencia que pronunci ese mismo ao en la Academia Jurdica de Viena. Est dividida en ocho captulos, en los que hace un estudio jurdico-poltico de la dinmica constitucional ante la idea de la inamovilidad e inmutabilidad de los textos constitucionales. En este ensayo slo me centrar en los dos ltimos captulos, los cuales ofrecen un panorama de la situacin en la que se encontraban los sistemas parlamentarios a principios del siglo XX. El captulo siete analiza las causas del descontento respecto del sistema democrtico parlamentario, su futuro y el reforzamiento del poder del gobierno como resultado del desarrollo parlamentario. Por su parte, el captulo ocho examina el incremento del poder directo del pueblo y las limitaciones de los parlamentos impuestas por otras instituciones democrticas. La importancia de releer la obra de Jellinek radica en su atemporalidad. Por la actualidad de su contenido, pareciera ser que el jurista viens lo escribi en 2006 y no en 1906. Resulta por dems reveladora la advertencia que hace acerca de los problemas de los incipientes regmenes democrticos parlamentarios y su futuro, debido, en gran medida, a su descrdito entre la poblacin, que perciba a estas instituciones democrticas como incapaces de responder a las necesidades concretas de la poblacin, sobre todo en situaciones de crisis. La condena a los actuales sistemas democrticos y de representacin no es un tema nuevo, ha sido objeto de un sinnmero de estudios pormenorizados de importantes juristas y politlogos, que, como dice Norberto Bobbio (2004, 27-8), podran llenar una biblioteca. Las advertencias
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acerca del futuro de las democracias modernas, resurgidas con la derrota de los regmenes totalitarios a partir de la Segunda Guerra Mundial y la cada del Muro de Berln, no han sido abandonadas. Por el contrario, existe una gran cantidad de obras que analizan los riesgos de su debilitamiento, con el fin de contener las embestidas de sus eternos detractores, quienes las consideran como la peor forma de gobierno (mediocracias). Por lo dems, afirma Bobbio, la condena de la democracia como forma de gobierno dbil, para ser destruida por estados autocrticos, es mucho ms antigua que la poca en que el desafo a su supervivencia origin la existencia de estados autoritarios.3 No pretendo redundar en ello, slo quiero resucitar las disertaciones de Jellinek acerca de la democracia y los sistemas parlamentarios de hace poco ms de 100 aos, que evocan los grandes problemas por los que actualmente atraviesa el endeble sistema democrtico mexicano, sobre todo en cuanto a las tres preocupaciones que l aborda: la obstruccin parlamentaria, los partidos polticos y la incapacidad de los parlamentos para desarrollar adecuadamente su labor como rganos del control gubernamental. De ah el inters por recuperar el pensamiento de Jellinek, en un momento en el que el descontento y la indignacin social frente a la clase
Norberto Bobbio, sin querer predecir el futuro de la democracia, observ que no se necesita ser profeta ni filsofo de la historia para advertir que las democracias existentes no slo han sobrevivido, sino que nuevas democracias aparecieron o reaparecen donde jams haban sido eliminadas por dictaduras polticas o militares. Bobbio prefera hablar de transformacin en lugar de crisis, pues no vea que las democracias modernas estuvieran seriamente amenazadas por movimientos fascistas, por lo que prefiri hablar de las diferencias entre los ideales democrticos y la democracia real (Bobbio 2004, 28). Los estudios de Samuel Huntington fueron una importante aportacin acerca de los riesgos de los regmenes democrticos. En su obra La tercera ola, analiza las causas y la naturaleza de las transiciones de los regmenes autoritarios a los sistemas democrticos entre 1947 y 1990, y evala las posibilidades de su estabilidad. Cuestiona los problemas que deben afrontar los nuevos sistemas democrticos y si sern una contraola que los har retroceder a alguna forma de autoritarismo. Huntington es precavido ante el futuro de las nuevas democracias, pues considera que rara vez resultan esclarecedoras, ya que las predicciones sobre ese futuro a menudo son comprometedoras (Huntington 1994, 190-1). El politlogo estadounidense est convencido de que el descontento respecto a la democracia es algo imprescindible para su consolidacin.
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poltica, en particular ante los diputados y los senadores, se han agudizado,4 de tal forma que sirva de advertencia acerca de la fragilidad del sistema democrtico mexicano.5
El desprestigio de los parlamentos en el siglo XIX

Jellinek inicia su obra con una sentencia: Para comprender cientficamente una institucin hay que conocer su despliegue histrico (Jellinek 1991). Aseguraba que determinar el futuro de una institucin estatal, de alguna manera ms o menos segura, slo era posible al seguirle el paso durante mucho tiempo, ya que el valor de cada institucin poltica se infiere de su pasado y de la capacidad efectiva que ha demostrado. Aade que si se daba un vistazo a las experiencias vividas, se llegaba a resultados sorprendentes, a un grado que ni siquiera la generacin anterior habra vislumbrado. se era el caso del sistema representativo, el cual se presentaba no slo como el futuro del Estado, sino su culminacin: La era del absolutismo llegara a sustituirse por la del parlamentarismo como ltima fase del desarrollo del Estado.6 Sin embargo, aclara el autor, esos parlamentos haban
Acerca del descrdito de los diputados se han referido autores como Pedro de Vega, quien estima que resulta ocioso hablar del mandato representativo de los diputados cuando todos saben que obedecen las rdenes de los partidos. Incluso, continuar sosteniendo que ellos representan a toda la nacin y no intereses particulares y concretos, equivaldra a seguir manteniendo un concepto de representacin y de democracia representativa que hace tiempo forma parte de la arqueologa constitucional (Vega 1996, 26). En el informe de 2010 de Latinobarmetro se seala: Estamos ad portas de La dcada de Amrica Latina?. Se indica que es posible esa pregunta ante el evidente avance en la consolidacin de la democracia en Amrica Latina, debido a que vive su mejor momento desde el punto de vista del Estado de sus democracias y sus economas de los ltimos 15 aos. No obstante, se subraya que la debilidad de la poltica y la desconfianza, por su parte, son el taln de Aquiles del proceso de consolidacin de la democracia. La idea de la representacin popular como expresin rousseuniana de la voluntad general, sustento terico de la supremaca poltica y jurdica del parlamento, fue objeto de fuertes crticas por los primeros doctrinistas posrevolucionarios. As, por ejemplo, Benjamn Constant le achacaba a los revolucionarios, que, obrando de buena fe por amor a la libertad, dieron a la
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experimentado una trasformacin imprevista, que muchos todava no haban percibido, consistente en una tendencia creciente a ceder su poder a otros que brotaban o que estaban en contacto con ellos o a disminuir su importancia poltica (Jellinek 2000, 514-5).7 Jellinek cita las experiencias de algunos pases democrticos, como Estados Unidos, Inglaterra y Francia, entre otros, para acreditar el cambio que haban experimentado en la posicin poltica. Llama la atencin el caso de Italia, no slo porque desde algunos aos antes ya haba manifestaciones de descontento y porque sus crticas iban dirigidas sobre todo a los principios del parlamentarismo (Jellinek 1991, 65),8 sino porque fue
soberana popular poderes ilimitados. Vieron que a lo largo de la historia un pequeo nmero de hombres, o incluso uno solo, haba disfrutado de un poder inmenso, causante de muchos males, pero su clera se dirigi contra los detentadores de ese poder y no contra el poder en s mismo. En lugar de destruirle, slo pensaron en desplazarle. Era un azote, y lo consideraron como una conquista. Se lo entregaron a toda la sociedad; de la sociedad pas forzosamente a la mayora, de la mayora a manos de unos cuantos y, con frecuencia, a los de uno solo. Ha hecho tanto dao como antes, y se han multiplicado los ejemplos, las objeciones, los argumentos y las acciones contra todas las instituciones polticas (Constant 1989, 9-10). Incluso, dice Pedro de Vega, aunque Rousseau no lo formula expresamente, era obvio que sus crticas y recelos a los principios y esquemas de la democracia representativa lo que en realidad implicaban era la contraposicin de los trminos de legitimidad y representacin, y exponan la ms formidable denuncia de una forma de legitimidad democrtica que tericamente se asentaba en el principio de voluntad general, pero que prcticamente se convirti, a travs del mecanismo representativo, en criterio legitimador de la voluntad particular del representado (Vega 1996, 16). En su obra Teora del Estado, Jellinek realiza un anlisis pormenorizado del concepto de representacin desde el punto de vista poltico y jurdico. Aclara que en el tema de la representacin no exista una solucin completamente satisfactoria, sobre todo, debido a la polmica existente respecto a si se deba considerar a los parlamentos como representantes de la unidad del pueblo o deban verse como representantes de grupos sociales determinados (Jellinek 2000, 506-27). Jellinek cita el trabajo de Bonghi La decadencia del rgimen parlamentario, escrito en 1884, quien termin su exposicin acerca del futuro del parlamentarismo con una exclamacin pesimista: Questi un uomo che morr!. Cita las obras de otros autores como la de P. Turiello, Governo et governati, escrita en 1890, y la de P. Chimiente, La vida poltica e la practica del regime parlamentare, de 1897, en las que criticaron fuertemente el sistema parlamentario en Italia. Por esas mismas fechas se public una de las obras ms crticas en contra del sistema parlamentario, escrita por Gaetano Mosca, De la teora de los gobiernos y del gobierno parlamentario (1884), considerada como uno de los documentos ms importantes acerca de la crisis del liberalismo durante el periodo del Risorgimento italiano. Aos despus, en 1896, public su celebre libro La clase poltica, en el que desarroll su clsica teora acerca de las lites polticas, e hizo evidente la existencia de una clase poltica especial que, independientemente de quin la conforma, siempre constituye una escasa minora que se impone ante la masa de gobernados (Mosca 2004, 91).
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ah en donde aflor con mayor rapidez la simpata por el rgimen dictatorial. De acuerdo con Jellinek, ah surgieron ataques llenos de vehemencia y amargura contra el parlamentarismo. Debido a las peculiares circunstancias italianas, el sistema de Gobierno parlamentario ha sufrido all ataques y crticas muy fuertes (Jellinek 1991). Cita el trabajo del famoso psiclogo de las masas, Escipin Sighele, quien haba criticado fuertemente la irresponsabilidad penal de la muchedumbre, la cual, aseveraba, por su peculiar conformacin heterognea rompa con cualquier idea de la voluntad general o de la representacin nacional o estatal (Sighele 1892, 26-8 y 125).9 Sealaba Jellinek que en otros sitios, como Blgica y los Pases Bajos, se comenzaban a presentar tambin demostraciones de descontento a raz de su democratizacin, especialmente a partir del reconocimiento del sufragio universal. Por lo que adverta que ante esas manifestaciones de crticas y descontentos, no haba que sorprenderse por el surgimiento de una enrgica protesta contra la introduccin del parlamentarismo en otros pases del continente, no slo desde el mbito doctrinal, sino tambin en cuanto a la indiferencia entre la misma poblacin por las instituciones democrticas que no respondan a sus demandas:
es muy comprensible que all donde amplios estratos sociales, como consecuencia de la configuracin del sufragio universal, no logran alcanzar una influencia notable sobre el parlamento, ste suscita una enorme indiferencia ente las masas (Jellinek 1991, 65-6).
En La muchedumbre delincuente, Sighele (1892) define a sta como un agregado de hombres heterogneo por excelencia, puesto que se compone de individuos de todas las edades, de ambos sexos, de todas las clases y condiciones sociales, de todos los grados de moralidad y de cultura; inorgnico por excelencia, porque se forma sin acuerdo anterior, de improviso, instantneamente, que no se comportaba de acuerdo con las reglas de la sociologa, sino con las leyes de la psicologa colectiva, que explican su naturaleza y el peligro social de los delitos cometidos por la muchedumbre. Sighele cita a Gabriel de Tarde, quien encontraba en los parlamentos residuos de esa irresponsabilidad colectiva, propia de los tiempos antiguos, a causa de la inmunidad parlamentaria, en virtud de la cual un diputado o un senador no puede ser procesado sin la autorizacin de la asamblea de la que forma parte, como si sta se considerase responsable con l.
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Jellinek encuentra tanto en la obstruccin parlamentaria como en la oligarqua de los partidos polticos y en la incapacidad de los parlamentos para cumplir con sus funciones, las principales causas de indiferencia y descontento de la sociedad respecto al parlamentarismo, las cuales haban aumentado entre amplias masas populares debido principalmente a su incapacidad de responder a las demandas de una sociedad que se consideraba democrtica.10 Acerca de ello me referir en las siguientes lneas, debido a que encuentro paralelismos con las causas que generan el descontento de la sociedad mexicana ante las instituciones democrticas.
Obstruccin parlamentaria
Jellinek indicaba que la obstruccin parlamentaria era un fenmeno que se presentaba de una manera similar en los parlamentos basados en la creacin artificial de fuertes mayoras, de cuyo poder se usaba y abusaba para oprimir a los grupos minoritarios. Esta conducta, afirmaba, haba alcanzado gran importancia, tanta que lleg a adquirir, en su forma extrema, el carcter revolucionario de las minoras dirigidas contra el mismo parlamento, sin que los partidos obstruccionistas tuvieran una conciencia clara de lo
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Carl Schmitt expone los errores que consideraba ms evidentes del funcionamiento parlamentario: El dominio de los partidos y su inadecuada poltica de personalidades, el gobierno de aficionados, las permanentes crisis gubernamentales, la inutilidad y banalidad de los discursos parlamentarios, el nivel, cada vez ms bajo, de los buenos modales parlamentarios, los destructivos mtodos de obstruccin parlamentaria, el abuso de la inmunidad y privilegios parlamentarios por parte de una oposicin radical que se burla del parlamentarismo mismo, la indigna prctica de las dietas y la escasa asistencia a las sesiones (Schmitt 1990, 24-5). Precisaba que a todo ello se sumaba la idea cada vez ms extendida de que la representacin proporcional y el sistema de listas rompan con la relacin entre el votante y su representante; que la obligatoriedad de la disciplina de voto dentro de cada grupo parlamentario se haba convertido en un instrumento imprescindible; que el denominado principio representativo (artculo 21 de la Constitucin del Reich: los diputados representan a todo el pueblo; slo estarn sometidos a su conciencia y no se hallarn ligados por mandato imperativo) perdi su sentido, as como que la verdadera actividad no se desarrollaba en los debates pblicos del pleno, sino en comisiones (y ni siquiera necesariamente en comisiones parlamentarias), y las decisiones importantes se tomaban en reuniones secretas de los jefes de los grupos parlamentarios o, incluso, en comisiones no parlamentarias, lo que originaba la derivacin y supresin de todas las responsabilidades. De acuerdo con el jurista alemn, esto gener que el sistema parlamentario resultara ser al final slo una mala fachada del dominio de los partidos y de los intereses econmicos.
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que entraaba la esencia de ese comportamiento, pues se diriga incluso contra toda decisin mayoritaria: Si la obstruccin domina mucho tiempo y es imposible neutralizarla, el parlamento, en estos Estados, se ve reducido a la impotencia (Jellinek 1991).11 Advierte acerca de los riesgos del abuso de la obstruccin parlamentaria para la conduccin del gobierno, puesto que todo Estado necesita un gobierno en cualquier momento y de forma ininterrumpida; por ello, la obstruccin constante se convierte en el nico factor jurdicamente determinante en la vida estatal.12 Con ello, dice, se corra el peligro de abrir a los estados que sufren una pertinaz obstruccin parlamentaria el camino del Estado absoluto: La inactividad e incapacidad del Parlamento enajena las simpatas del pueblo; ste es presa fcil de una indiferencia total respecto a las instituciones democrticas (Jellinek 1991, 68). Incluso, sealaba que pases como Austria y Hungra ofrecan ejemplos contundentes de ello, en donde se plante la idea de un nuevo absolutismo. Frente a esta opcin, se propona primero el perfeccionamiento de las instituciones parlamentarias, de tal modo que muchos vean un estmulo para la depuracin del sistema. Algunas de estas medidas se dirigieron a la ampliacin del sufragio, la introduccin de la representacin proporcional o de un sistema electoral orgnico como complemento de la representacin nacional basado en el nmero de cabezas considerando los estratos profesionales, el ejercicio del gobierno de modo estrictamente parlamentario, entre otras. Estas medidas fueron percibidas como objetivos deseables
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El tema ya haba sido abordado por autores como Henri Masson en 1902 en su obra De lobstruction parlementaire: tude de droit public et dhistoire politique (Jellinek 1991, 67). John Stuart Mill haba dejado claro que la verdadera misin de una asamblea representativa no era gobernar, sino vigilar e intervenir el gobierno. Para l, la verdadera funcin era poner a luz todos sus actos; exigir su exposicin y justificacin, cuando le parezca oportuno; condenarlos, si son censurables; arrojar de su puesto a los hombres que compongan el gobierno, si abusan de su empleo o lo llenan contrariamente a la voluntad manifiesta de la nacin, y nombrar a sus sucesores. He aqu, sin duda, un poder bastante vasto y seguridades suficientes para la libertad de la nacin (Mill 2007, 148-9).
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que llevaran, una vez alcanzados, a una configuracin sin duda til de las instituciones estatales. Y aclaraba que en esos estados predominaba la sensacin de que no era el parlamentarismo en s, sino slo el parlamentarismo imperfecto el que mereca el menosprecio de su esencia y funcionalidad. Ahora bien, segn Jellinek, cosa distinta ocurra en los estados en donde el parlamento se sostena en una base democrtica ms o menos amplia, pues afirmaba que ah ya no caban simples dilaciones que prometan mejorar el sistema. Se refera al parlamento alemn como uno de los ms dbiles de Europa. Al contrario de lo que se podra alegar, ello no dependa del volumen de competencias, sino del hecho de que el Reichstag estaba escindido en ms de una docena de partidos, de manera que era totalmente incapaz de expresar la voluntad unitaria de la nacin. Argumentaba que, frente al poder de dominacin del gobierno alemn, la implementacin de mecanismos democrticos parlamentarios como la representacin proporcional, vista como una nueva organizacin ms justa de los distritos electorales, no cambiara las cosas, debido a que era muy poco probable que un partido poltico pudiera conseguir la mayora en el Reichstag, de modo que la idea de un gobierno apoyado por la mayora parlamentaria se vislumbraba solamente desde el plano doctrinal. En ningn pas del mundo, afirmaba, se encontraba un gobierno parlamentario con oposicin tan exasperada como el Reich alemn, donde slo mediante una transformacin total de los partidos y la unin de los grupos parlamentarios en grupos mayores podra iniciarse un cambio. No obstante, precisa que la situacin no era muy distinta en aquellos estados que contaban con un parlamento democrtico, capaces de imponerse como factor dominante, incluso por encima del gobierno, pues los problemas intrnsecos a la esencia del parlamentarismo se destacaban con tanta mayor intensidad cuanto ms se haca valer dicho parlamento en la vida estatal. En este escenario se vislumbran dos posibilidades:
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O la progresiva inestabilidad de las relaciones estatales protagonizadas por el parlamento debido a la fluctuacin continua de los partidos o, bien, la consolidacin del gobierno, de modo semejante a lo que ocurre en Norteamrica o en Inglaterra y, por ende, la prdida del dominio efectivo del parlamento que lo trasmite as al Gobierno, basndose en la masa electoral. [...] en la medida en que en el continente siguen predominando los Parlamentos, se esgrime una fuerte crtica contra su actuacin prctica aunque, en modo alguno, suponga una actitud hostil contra ellos. Por el contrario, personas que asumen completamente las del orden estatal constitucional, reconocen sus defectos y buscan medios para superarlos. Esta crtica prctica es tanto ms enrgica cuando ms grande es el papel real del Parlamento en cada Estado concreto. Hay una bibliografa, casi incalculable, que en este orden de cosas demuestra, caso por caso, lo insuficiente, imperfecto, inoportuno, condenable de las instituciones parlamentarias concretas e intenta superarlo (Jellinek 1991, 70-1).
Explica que la institucin parlamentaria, como otras instituciones estatales, haba demostrado con el tiempo sus defectos e incapacidad para hacer frente a las necesidades por las que fue creada. Al igual que el absolutismo, que en su momento represent una idea trasformadora del sistema estamental por medio de la unidad del Estado, incluso defendido y alabado por personas ilustradas, despus, al descubrirse su victoria, tambin sus facetas sombras, se arm contra l la ms dura resistencia de los pueblos. De la misma manera, aseveraba que los parlamentos fueron exigidos enrgicamente como realizacin de determinadas ideas polticas. No obstante, tan pronto como se establecieron los parlamentos se despert en todas partes la sensacin de que no armonizaban perfectamente con esas ideas, por lo que se emprendi, una y otra vez, la tarea de transformarlos para hallar finalmente su justa forma. Comenz as una bsqueda
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constante y precipitada de la mejor manera de obtener la representacin nacional y de corregir los defectos existentes. Sin embargo, dice Jellinek, al final result que esta aspiracin nunca logr resultados satisfactorios. Un elemento importante dentro del pensamiento de Jellinek es el inconveniente que implicaba el sistema de representacin en el desarrollo del parlamentarismo, al ser la representacin un concepto jurdico y no poltico.13 En virtud de un estatuto legal, la voluntad de una minora se consideraba como voluntad del conjunto, sin embargo, aclara que en la realidad poltica nicamente prevalece la voluntad mayoritaria. Resalta que en el desarrollo del sistema parlamentario siempre ha existido la aspiracin de encontrar la justa forma de representacin mediante la cual pueda expresarse la voluntad del pueblo del modo ms puro y seguro. Dentro de esta justa representacin se han enfrentado dos posturas: una que considera a los hombres iguales en trminos jurdicos y otra que entiende que son distintos. No obstante, concluye que los esfuerzos que se haban hecho para encontrar una justa representacin de todos los intereses del pueblo terminaron por ser arbitrarios y siempre habr grupos que no estn satisfechos, pues en la realidad las diferencias existentes de un pueblo no se pueden identificar ni medir con seguridad, incluida la representacin que busca la eleccin proporcional, porque las elecciones se articulan, en general, slo con partidos y stos no coinciden, en modo alguno, con la articulacin total del pueblo. El problema de un sistema electoral justo y adecuado no tiene solucin (Jellinek 1991, 74). Esto genera
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Este asunto lo aborda de manera amplia en su obra Teora del Estado: No se puede negar que, justamente, el punto ms importante de todo el sistema representativo lo olvidan, o al menos no lo consideran suficientemente, a saber: que ste cae fuera del crculo del derecho y el formalismo jurdico est incapacitado para comprenderlo y abarcarlo en su totalidad. Por consiguiente, las grandes transformaciones llevadas a cabo en la estructura de los Estados modernos mediante las modificaciones del derecho electoral, las grandes luchas para la democratizacin del sufragio, la representacin de las mayoras, etc., no son comprensibles desde el punto de vista jurdico; no se trata mediante ellas meramente de una participacin en el acto electoral, sino de alcanzar influjo en la vida del Estado gracias a los elegidos; pero este inters no slo es inters real, sino jurdico (Jellinek 2000, 518).
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que aquellos sectores de la poblacin que no se sienten debidamente representados, formulen fuertes crticas al sistema parlamentario.
Los partidos polticos

La segunda crtica de Jellinek al parlamentarismo la dirige hacia la configuracin del sistema partidario, y aunque en este punto no se explaya como lo hiciera con la obstruccin parlamentaria, su embestida es igualmente enrgica y rigurosa. Es innegable la influencia que ejerci la obra La democracia y los partidos polticos, de Moisei Ostrogorski, en la percepcin que tena Jellinek sobre aqullos. Afirmaba que mucha gente estaba indignada por las mentiras y la corrupcin de los partidos polticos, por lo que no pediran menos que reemplazar el sistema. Incluso, aclaraba que se haba acogido con agrado la idea de un partido nacional, que imaginaban puro y honrado por definicin (Ostrogorski 2008, 89-91).14 Al igual que el politlogo ruso, censuraba el sistema de partidos tanto de Inglaterra, la madre patria del sistema democrtico parlamentario, como el sistema partidista de Estados Unidos. Sealaba Jellinek que en su configuracin tpica, ese sistema de partidos, que se limitaba a dos grandes
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Moisei Ostrogorski public su obra en 1903 y para cuando Jellinek escribi Reforma y mutacin de la Constitucin ya haba traducciones en ingls. En 1912 se public en francs la segunda edicin del libro con el ttulo La democracia y los partidos polticos. Jellinek la consideraba como la descripcin ms detallada y profunda del meollo de los partidos angloamericanos. El escritor ruso criticaba a los partidos polticos de Inglaterra y Estados Unidos de Amrica, entre otras cosas, por ser organizaciones colectivas permanentes, rgidas, corruptas y tiranas. Como una organizacin de masas, afirmaba que stas eran incapaces de autogobernarse en armona y de comn acuerdo, por lo que slo se poda aceptar como un gobierno aparentemente democrtico, distante de una genuina representacin de los intereses de todos. El papel de las masas no era el de gobernar, sino el de intimidar a los gobernantes, en el sentido de vigilarlos y presionarlos para que cumplieran con su cometido de manera legtima. Para superar todas las carencias de la democracia y de los partidos polticos, Ostrogorski propone eliminar a los partidos polticos permanentes y sustituirlos por temporales, pues ello propiciaba que se tuvieran maniatados a los militantes a los designios de sus lderes por el mayor tiempo posible. Los dirigentes, aseveraba, mantenan esta condicin a toda costa, por lo que a las bases no les quedaba ms que seguirlos, aun cuando no estuvieran de acuerdo con ellos o con sus posiciones ideolgicas.
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grupos que ejercan el poder alternativamente, slo se poda mantener mediante una organizacin social muy complicada en la cual los lderes partidarios atraan a las masas sin resistencia: Abusos de todo tipo determinan que sean los dirigentes de los partidos los verdaderos dueos del pas, falsean las decisiones de las masas, las rechacen o tergiversan (Jellinek 1991, 75). Con ello, Jellinek abona a la crtica de los partidos polticos elementos que fueron retomados con mayor vehemencia pocos aos despus. En 1911, Robert Michels escribi Los partidos polticos, un estudio sociolgico de las tendencias oligrquicas de la democracia moderna, ah expuso la ley de hierro de la oligarqua; para l era inconcebible la democracia sin organizaciones, las cuales eran el nico medio para llevar adelante una voluntad colectiva. Sin embargo, la configuracin de los partidos polticos, la expresin moderna de la democracia, tenda indefectiblemente a una estructura piramidal: Toda representacin partidaria representa un poder oligrquico fundado sobre una base democrtica. Michels sostiene su postura en la base de que el liderazgo y la democracia son incompatibles entre s, incluso en aquellas organizaciones polticas con orgenes e ideologas democrticas, pues el liderazgo inicial se transforma en una oligarqua. Afirmaba que la colectividad era incapaz de intervenir en la toma de decisiones: la democracia tiende a declinar, a medida que la influencia de los lderes aumenta. La aparicin del liderazgo anuncia as el principio del fin de la democracia y la imposibilidad de un sistema representativo (Michels 2003, 67-89).15 Aos despus, Carl Schmitt hizo tambin una fuerte crtica a los partidos polticos (en la que, por cierto, aclar que, segn el texto constitucional, oficialmente no existan):
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Robert Michels termina por simpatizar con el poder carismtico de Mussolini y la derecha fascista.
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Pero lo que es an peor o incluso demoledor: en algunos Estados, el parlamentarismo ya ha llegado hasta el punto de que todos los asuntos pblicos se han convertido en objeto de botines y compromisos entre los partidos y sus seguidores, y la poltica, lejos de ser el cometido de una lite, ha llegado a ser el negocio, por lo general depreciado, de una, por lo general despreciada, clase (Schmitt 1990, 7).
De acuerdo con Schmitt, el argumento que caracteriza las discusiones de los parlamentos desapareci y su lugar lo ocup la negociacin, el clculo de los intereses y las oportunidades de poder de los partidos polticos.
Los partidos [] ya no se enfrentaban entre ellos como opiniones que discuten, sino como poderosos grupos de poder social o econmico, calculando los mutuos intereses, y sus posibilidades de alcanzar el poder y llevando a cabo desde esta base fctica compromisos y coaliciones. Se gana a las masas mediante un aparato propagandstico cuyo mayor efecto est basado en una apelacin a las pasiones y a los intereses cercanos (Schmitt 1990, 9).
Aunque Jellinek reconoce que este sistema de oligarqua partidaria ha llegado a sustituir a la democracia tratando desconsideradamente a quien se cruza en su camino, acepta que con todo en otros estados la proliferacin, a veces excesiva, de los partidos produce tal vez perjuicios an ms graves, debido a que el nmero pequeo de partidos persiguen sus objetivos mezquinos, por medio de concesiones y falsos compromisos, que privilegian los intereses particulares partidistas. Acenta que estas prcticas terminan por alejar a amplios sectores de la poblacin de los parlamentos, con la indiferencia en la actuacin poltica de la representacin:
Aqu el inters partidario sustituye, a menudo, sin tapujos, al inters del conjunto, los partidos persiguen inmediatamente en las luchas
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parlamentarias sus objetivos mezquinos, regatean y comercian con el Gobierno para obtener algunas concesiones. As, los Gobiernos se ven arrastrados, quieran o no, por el enrevesado sendero de una poltica insana con falsos compromisos que privilegia de modo excesivo a los intereses particulares partidistas. Semejantes experiencias alejan a amplios sectores del pueblo de los Parlamentos, y explican que en algunos Estados se imponga la indiferencia respecto a la actuacin poltica de las representaciones nacionales, cosa antes no prevista (Jellinek 1991, 76).
Pedro de Vega se refiere a este fenmeno partidista y seala que el protagonismo que comenzaron a adquirir los partidos polticos en los regmenes democrticos condujo a la descolocacin de la poltica, es decir, a la sustitucin de los parlamentos y de los gobiernos como centros de decisin por los comits de los partidos. No obstante, subraya el jurista espaol, si bien no se puede negar que los partidos polticos acabaron con los presupuestos y principios con los que la burguesa construy la nocin de representacin, tampoco se les puede atribuir la destruccin de los esquemas jurdicos y polticos con los que se edific la estructura del Estado liberal:
Dicho con toda contundencia, no son los partidos los que aniquilan la nocin de representacin clsica, sino que es la crisis anterior y ms profunda de los supuestos en los que esa nocin se fundamentaban, la que determina la presencia de los partidos (Vega 1996, 26).
Antes de sealar al Estado de partidos como el gran causante de la destruccin del orden liberal, asevera Pedro de Vega, se debera ver como la manifestacin ms fehaciente y la consecuencia ms clara de las contradicciones internas de un sistema llamado histricamente a decaer, pues al final lo nico que hacen los partidos polticos es reflejar en el plano poltico
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y estatal la contradiccin y fragmentacin producida previamente en el mbito social.16
Incapacidad de los parlamentos

La tercera embestida de Jellinek en contra de los parlamentos tiene que ver con la incapacidad para cumplir con sus tareas; ello en razn de que, para l, la legislacin parlamentaria es
partidista y deficiente, incoherente, adems de que deteriora las buenas ideas legislativas debido a malas formulaciones y aadidos inadecuados y depender de miles de incidencias de naturaleza personal (Jellinek 1991, 76).
Asevera que las elecciones no funcionan segn las cualidades de competencia de los candidatos y que es slo casualidad si hay suficientes expertos en los parlamentos capaces de participar adecuadamente en el trabajo legislativo, tan complejo, que exige muchos conocimientos especficos. Jellinek no es ajeno a las intensas crticas a los sistemas parlamentarios en otros pases desde mediados del siglo
XIX.
Conoce bien el traba-
jo de J. Stuart Mill, quien propona que por su incapacidad se les privara a los parlamentos del derecho de legislar. En efecto, para el economista ingls esa funcin debera confiarse a una pequea comisin legisladora cuyos miembros seran designados por la Corona por un periodo de cinco aos (Mill 2007, 96-109),17 pero no slo en Inglaterra aparecan ese tipo
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Lo que no obsta, precisa Pedro de Vega, para que se haga recaer en los partidos culpabilidades que no tienen, y se les convierta en destructores del sistema de principios y creencias en las que el Estado liberal ciment la legitimidad poltica de la democracia representativa. Stuart Mill consideraba que las asambleas numerosas eran tan ineptas para la redaccin directa de las leyes como para el ejercicio de las funciones administrativas. Hacer leyes, deca, es una de las cosas que exigen no slo espritus expertos y ejercitados, sino tambin formados en esta tarea por medio de estudios prolijos y copiosos. Bastara esta razn, aunque no existieran otras, para que las leyes no pudiesen ser bien hechas sino por un comit compuesto de un peque-
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de propuestas, en Francia, dice el mismo Jellinek, Benoist tambin lleg a proponer que la atribucin legislativa recayera en un consejo de Estado, que no estuviera sujeto a la agitacin parlamentaria y el cual debera estar integrado por las personas ms distinguidas del pas, reservando a las cmaras slo su discusin y sancin (Jellinek 1991, 77). Segn Jellinek, el control permanente del gobierno, la labor ms importante de los parlamentos junto con la tarea legislativa, no se cumpla en absoluto o se haca de manera imperfecta. Aseveraba que la responsabilidad poltica, el arma de control del parlamento, se manejaba de un modo completamente inadecuado, porque en ellos reinaba la discordia y la manipulacin de facultades. Sealaba que los ministerios apoyados en una mayora slida y unida de la cmara podan, mientras dispusieran de esa mayora, acometer indiscutiblemente todo lo que quisieran. Que la mayora en vez
simo nmero de personas. El economista ingls reduce los males y peligros de los gobiernos representativos en dos: 1) por la ignorancia e incapacidad generales del cuerpo representativo, o para hablar con ms propiedad, la deficiencia de sus capacidades intelectuales; 2) por el peligro de que este cuerpo no se halle bajo la influencia de intereses no identificados con el bienestar general de la comunidad. En el mismo sentido, Herbert Spencer criticaba la labor de los legisladores por las deficientes leyes que aprobaban. Estimaba que la responsabilidad de los legisladores era juzgada con excesiva indulgencia, por los males que causaban por las malas leyes que aprobaban, las cuales, deca, eran inspiradas slo por su ignorancia: En rigor, la adoracin del poder legislativo es menos excusable que la del fetiche, a la cual haba comparado. Los salvajes tienen la ventaja de que su fetiche es mudo; no confiesa su incapacidad (Mill 2007, 99 y 100-22). Aos despus, Carl Schmitt, en su obra Sobre el parlamentarismo, retoma las crticas de los sistemas parlamentarios, precisamente por el desprestigio que tenan frente a la sociedad: Qu significa el parlamentarismo para aquellos liberales y demcratas alemans que lucharon contra el sistema de gobierno del imperio? Esencialmente y en suma, un medio para seleccionar a los lderes polticos, un camino seguro para eliminar el diletantismo poltico, permitiendo que los mejores y los ms voluntariosos alcancen el liderazgo poltico. Resulta ya muy dudoso que el parlamento posea realmente la facultad de formar una lite poltica. Hoy da este instrumento de seleccin ya no es juzgado de modo tan esperanzador; muchos consideran que tales esperanzas han envejecido, y la palabra ilusiones, que Thomas utiliza contra Guizot, podra muy bien utilizarse tambin contra estos demcratas. La lite que generan sin cesar los numerosos parlamentos de los diversos Estados europeos y de fuera de Europa en forma de cientos de ministros no justifica un gran optimismo. Pero lo que es an peor o incluso demoledor: en algunos Estados, el parlamentarismo ya ha llegado hasta el punto de que todos los asuntos pblicos se han convertido en objeto de botines y compromisos entre los partidarios y sus seguidores, y la poltica, lejos de ser el cometido de una lite, ha llegado a ser el negocio, por lo general despreciado, de una, por lo general despreciada, clase (Schmitt 1990, 9-10).
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de controlar los abusos los favoreca a menudo, ya sea por inters de los mismos diputados que asuman con frecuencia el papel de una oligarqua, o por el inters particular y local de sus electores, que buscaban ventaja personal a expensas del bienestar general. Sealaba que eran muy profundas las objeciones esgrimidas contra la participacin del parlamento en la administracin financiera. Una de las ideas ms importantes que han acompaado el nacimiento, desarrollo y establecimiento de los parlamentos fue aquella que vio en la representacin nacional una proteccin del pueblo contra una imposicin excesiva e injusta. El terico del Estado era consciente de los problemas del manejo de los recursos pblicos, incluso por aquellos investidos de llevar a cabo su control. Afirmaba que el derecho de las cmaras a aprobar el presupuesto debera ser el contrapeso ms efectivo frente a los gobiernos deshonestos y prdigos. Sin embargo, sealaba que la experiencia haba enseado que, con frecuencia, los parlamentos administraban las rentas pblicas y el dinero del pueblo con mayor frivolidad que los gobiernos, ya que por razones demaggicas adoptaban decisiones que conducan al aumento de la recaudacin, lo que abrumaba an ms al pueblo. Incluso, puntualiza, en algunos estados el control parlamentario del presupuesto estatal haba degenerado casi en pura farsa, lo que provoc crticas muy duras en Inglaterra y Francia. Jellinek consideraba que al hacer un resumen del desarrollo de las instituciones parlamentarias, su prestigio y fuerza estaban disminuyendo en todas partes, en tanto que el poder gubernamental iba en progresivo aumento; que los temores acerca del debilitamiento del poder ejecutivo se disipaban debido a que el sistema parlamentario no haba sido capaz de controlar con eficacia al gobierno, tal como corresponda a la naturaleza de un gobierno sostenido por una mayora de la Cmara. Incluso, se lleg a decir que un presidente del gobierno de Francia era ms poderoso que
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Luis XIV, ya que durante la centralizacin francesa del Antiguo Rgimen no consigui imponer en todas partes su voluntad:
del mismo modo se explica el notable fenmeno del creciente protagonismo personal de los jefes de Estado, tanto monrquicos como republicanos, que se percibe en el presente a pesar o, tal vez, gracias a la progresiva democratizacin (Jellinek 1991, 80).
Mirada al futuro
En el captulo ocho, Jellinek hace un balance del incremento del poder directo del pueblo y el consecuente debilitamiento de los parlamentos, para concluir con un anlisis acerca de su futuro. Aclara que a pesar de que se haba insistido en los defectos de los parlamentos y que su declive se haba proclamado hasta la saciedad, la sustitucin de stos por instituciones perfectas no se haba planteado con seriedad. No obstante, no percibe que en el futuro se llegasen a suprimir formalmente los parlamentos. Consideraba que una progresiva depreciacin poltica de stos nunca resucitara a los antiguos poderes absolutos: As como los ejrcitos del futuro no combatirn de nuevo con arcos y flechas en lugar de con ametralladoras modernas, tampoco resucitar el autcrata absoluto de los siglos pasados (Jellinek 1991, 83). Jellinek se equivoca en sus predicciones y, muy por el contrario, todas las admoniciones de los yerros del funcionamiento de los sistemas parlamentarios tomaron fuerza. Nunca se imagin que el descontento del pueblo fuera tal que se prefiriera desenterrar de los cimientos de la historia a los regmenes absolutistas o totalitarios. Para l, lo que debera discutirse no era la cuestin del perfeccionamiento ni la sustitucin de la institucin parlamentaria, sino lo que se desprende del seno de la historia. Seala que las proposiciones jurdicas son incapaces de dominar efectivamente la distribucin del poder estatal: Las fuerzas
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polticas reales operan segn sus propias leyes que actan independientemente de cualquier forma jurdica (Jellinek 1991, 84).18 Aseguraba que los parlamentos podan cumplir las funciones que se les asignaban constitucionalmente, pero slo si se aseguraban las fuerzas motrices del Estado. Afirmaba que en su lugar lo que deba plantearse era que
si no surgen o ya existen poderes quiz en principio todava no muy patentes, lo cual es frecuente en el curso de la historia, que luchan por atraerse el poder efectivo que el ordenamiento jurdico atribuye a las instituciones vigentes (Jellinek 1991, 84).
Para responder esto, Jellinek consideraba que se deba buscar detrs de los parlamentos: All veremos, dice, cmo asciende, elevndose cada vez ms, un poder enorme. Jellinek encuentra en el sufragio limitado o censitario el mejor momento de los sistemas representativos,19 y en la democratizacin progresiva de la sociedad, el declive de los parlamentos:
Es un hecho histrico inequvoco que las Cmaras nacionales continentales tuvieron sus mejores das cuando procedan de un sufragio limitado o cuando, al no haber avanzado suficientemente la democratizacin de la sociedad, dejaron voluntariamente su liderazgo a individualidades distinguidas por su posicin social o por sus cuali-
Jellinek se refiere a la teora de los factores reales de poderes esbozada por Lassalle 50 aos antes. Los factores reales de poder que rigen en el seno de cada sociedad son esa fuerza activa y eficaz que informa todas las leyes e instituciones jurdicas de la sociedad en cuestin, haciendo que no puedan ser, en sustancia, ms que tal y como son (Lassalle 1994, 84). Bobbio se refiere al poder invisible que se encuentra a un lado o abajo (incluso, sobre) del poder visible (Bobbio 2004, 94). 19 Con el sufragio restringido, lejos de interpretarse como un defecto, pues era una evidente limitacin a la representacin popular, se buscaba profesionalizar el debate poltico a la verdad, la justicia y la razn. De lo que se trataba era de encontrar a los hombres esclarecidos y a los varones preclaros, capaces por su inteligencia y virtud de cumplir con su noble y digna misin (Vega 1996, 24-5).
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dades individuales sobresalientes, como ocurri, por ejemplo, en la Paulskirche. Sin embargo, la democratizacin progresiva de la sociedad produjo por doquier un declive de los Parlamentos, lo cual por lo general se ha lamentado muchsimo. Adems, los parlamentos tenan antao y poseen an hoy en muchos Estados si prescindimos de su aspecto jurdico y consideramos solamente su realidad poltica, tal como se presenta a los sentimientos de las masas, el carcter de asambleas privilegiadas, de modo que las grandes masas aparecan frente a aqullos polticamente sin derechos (Jellinek 1991, 84-5).
Para Jellinek, la idea de Robert Von Mohl20 de que el parlamento en Alemania era el defensor de los derechos del pueblo, comenzaba a ceder por el surgimiento de poderes sociales muy distintos que eran capaces de esgrimir y utilizar esos derechos eficazmente. Consideraba que los tiempos en los que la tribuna parlamentaria era el nico lugar para influir en el gobierno haban pasado. Pone como ejemplo de esos poderes sociales emergentes, en primer trmino, a la prensa, la cual, dice, haba sido tan enorme en las ltimas dcadas que las fuertes crticas de los abusos pblicos lograban, a menudo, ms xitos que la crtica parlamentaria, de tal suerte que, tal vez, eran capaces de determinar con mayor eficacia el curso legislativo que los partidos parlamentarios. En tal sentido, advierte de la aparicin de un nuevo modo de responsabilidad de los gobiernos ante el pueblo, cuya opinin multvoca se expresa mediante la prensa, que es independiente de toda responsabilidad poltica y constitucional centrada en el parlamento. Precisa que esa responsabilidad sola tener poco efecto debido a la manipulacin partidaria, por lo que la responsabilidad social garantizaba con mayor eficacia que los gobiernos actuaran difanamente ajustndose a su deber.
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Jurista y poltico alemn (1799-1875). El concepto Estado de Derecho (Rechtsstaat) se debe precisamente a l, y fue utilizado por primera vez en su obra Die Polizeiwissenschaft nach den Grundstzen des Rechtsstaates, publicada en 1832-1833.
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Otro ejemplo que cita acerca de la aparicin de los nuevos centros de poder que comenzaban a incidir en el ejercicio de gobierno era el de las organizaciones del pueblo, como las asociaciones o asambleas de todo tipo. Vea en las asociaciones de empresarios o de trabajadores representaciones de intereses multiformes en partes integradas y supervisadas por los interesados o por el Estado, que se colocaban en el lugar de la masa atomizada del pueblo, una estratificacin inusitada difcil de calcular y que progresaba con rapidez. Advierte que la estructuracin de las asociaciones o asambleas que intentaban expresarse sin xito mediante el derecho electoral y parlamentario, repercutiran, por una necesidad histrica inevitable, en la configuracin de las relaciones estatales. Para Jellinek esto era evidente slo para el ojo agudo del observador libre de prejuicios. Las organizaciones partidarias extraparlamentarias que apenas accedan al parlamento manifestaban, no obstante, su influencia por encima de los lderes parlamentarios. Aseguraba que las reformas importantes partan de los gobiernos y no de la iniciativa parlamentaria. Destaca el hecho de que en pases como Austria y Hungra las grandes reformas fueron resultado, en gran medida, del impulso de poderes que se situaban detrs de los parlamentos. Incluso, seala que muchos partidos ya no operaban segn el nmero de sus parlamentarios, sino conforme a la fuerza de los intereses o de las masas que los apoyaban. Para Jellinek no haba institucin parlamentaria que pudiera resistir una crtica profunda, ya que todos los sistemas electorales y la composicin de las cmaras mostraban, necesariamente, algo sofisticado, artificial, ficticio. Afirmaba que en cada parlamento haba defectos de diversos tipos, como la postergacin de las pequeas minoras e incluso del individuo; compromisos dudosos entre los partidos o regateo con el gobierno, aunados a la estricta disciplina partidaria en los parlamentos dominantes que subyugaba la independencia del individuo, que iba en perjuicio del mismo pueblo, pues para l toda minora haba de expresarse libremente frente a las
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organizaciones sociales ms poderosas e, incluso, el individuo aislado deba hacerse or con su voto. En tal sentido, apostaba por diversos mecanismos de participacin ciudadana para limitar a los parlamentos. Crea en el sufragio universal como instrumento jurdico de relacin entre los grupos populares y los gobiernos, pues consideraba que entre stos no se daban compromisos, negociaciones y regateos, en razn de que tampoco caba algn tipo de condicionamiento o limitacin legal para la participacin en la comunidad. En este sentido, crea que la universalizacin del sufragio como derecho a participar ante todo en las manifestaciones polticas constitucionalmente organizadas no poda ser limitada por ningn poder del mundo. Jellinek sostena que en aquellos pases en donde se haba producido una democratizacin progresiva de la sociedad, se haban establecido instituciones que alcanzaron reconocimiento constitucional, que incluan la participacin directa del pueblo en el poder pblico, lo que conllev una limitacin del poder parlamentario, como fue el referndum, el plebiscito, la iniciativa popular, incluso la eleccin o destitucin por la va electoral del primer ministro y la misma orientacin poltica que los gobiernos trazaban segn el resultado de las elecciones. Estos mecanismos de participacin, asevera, haban sido utilizados en pases como Suiza y Estados Unidos con gran provecho para el control de la legislacin. Ahora bien, Jellinek no se aventura a presagiar el futuro de estos mecanismos de participacin ciudadana, pues consideraba que ello se deba reservar, por naturaleza, a los poderes inciertos del futuro. Deca que averiguar si esas instituciones podan extenderse y desarrollarse slo poda hacerse mediante las probabilidades de mayores y menores; lo ms que poda hacerse, a su juicio, era una perspectiva sucesiva para los tiempos venideros independiente de cualquier deseo y clculo sistemtico. Consideraba que la sociedad moderna se entenda como un despliegue de autoorganizacin progresiva. Los miles de intereses humanos que se intentaban expresar, sin xito, mediante la sntesis de un parlamento,
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fueron sustanciados cada vez ms por los grupos concretos que se entrecruzaban de muy diversas maneras. Ejemplo de ello es el derecho de asociacin, que era, ante todo, una manifestacin de la esfera de la libertad individual, y aunque tambin se ejerca con inters social por los poderes pblicos, se haba convertido en el medio ms poderoso para la estructuracin de la sociedad civil que, al principio, pareca entregada a una atomizacin permanente. Ante la aparicin de estos grupos de asociacin, Jellinek comparte la idea de Stuart Mill de la creacin de parlamentos especiales formados a partir de agrupaciones con intensa impregnacin social, de tal forma que lo nico que se estara haciendo era la estatalizacin de lo que hoy se mueve con independencia del Estado en la lucha de los grupos sociales. Estos parlamentos especficos, aclaraba Jellinek, que brotaban de la estratificacin del pueblo, slo podran negociar directamente con el gobierno. Su tarea sera ponderar de modo recproco las exigencias de grupos determinados del pueblo, con competencias mucho ms limitadas, y el parlamento central tendra que lograr, en su seno, el equilibrio de intereses, el concreto, aprobndolas o rechazndolas. Jellinek termina su exposicin con un vaticinio incierto acerca de las instituciones democrticas parlamentarias. De acuerdo con l, nadie que fuera capaz de abarcar, tranquila y sensatamente, las relaciones de los estados de su tiempo se apresurara a afirmar que la vida constitucional haba encontrado formas definitivas capaces de operar en tiempos imprevisibles. El hecho capital e innegable que firmemente ensea la historia, impetuosa y progresiva, es que de los parlamentos, por encima de estas creaciones artificiosas estatales de los tiempos modernos, surgen, frente a frente, los dos nicos poderes naturales indiscutibles del Estado: gobierno y pueblo; ah subyace el capital cambio constitucional de lahistoria actual. A dnde llevar, slo lo sabrn algn da nuestros nietos (Jellinek 1991, 91).
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Una advertencia
Al inicio de este ensayo seal que las disertaciones de Jellinek acerca de la democracia y los sistemas parlamentarios de hace poco ms de 100 aos evocan los grandes problemas que atraviesa el endeble sistema democrtico en la actualidad. Mi aseveracin de la fragilidad de la democracia mexicana parte de la idea de que en los pases de democracias recientes o no consolidadas, donde existe una fuerte decepcin respecto a la implementacin del sistema democrtico como frmula para resolver los graves problemas de la sociedad, la tentacin autoritaria, como lo advierte Alain Rouqui, sigue latiendo,21 a diferencia de los pases con una larga tradicin democrtica o con sistemas democrticos consolidados no se vislumbra, hasta ahora, una vuelta a los regmenes autoritarios. Exista o no la correlacin democracia-desarrollo social y econmico (Bou I Novens y Macas-Aymar 2005), lo que me interesa resaltar, en todo caso, es que si se considera que, en efecto, se tiene una democracia endeble, ello significa que el andamio de sta en cualquier momento se puede derrumbar y, por lo tanto, pasar a un sistema con fuertes tintes autoritarios. Los datos del informe de Latinobarmetro de 2010 pueden dar una perspectiva ms amplia del problema. De acuerdo con este informe, en Mxico 22% de la poblacin est insatisfecha con la democracia; 27%, satisfecha y slo 49% apoya a la democracia; en tanto que 44% apoyara en alguna circunstancia a un gobierno militar. Esto debe alertar? Frente a estos datos, se puede decir que est en riesgo la democracia en Mxico? El problema no es menor, sobre todo ante los nuevos escenarios, como la oleada de lderes carismticos en Amrica Latina o la cada de las dictaduras de los pases del Oriente Medio, a raz de la llamada Revolucin rabe o Primavera rabe, en la que aparecieron
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Esta tentacin constituye el horizonte maldito del misterio democrtico, que lleva a los actores a liberarse de los topes institucionales, ya que el poder absoluto es absolutamente normal y la democracia, un frgil milagro cultural (Rouqui 2010, 191).
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nuevas formas de organizacin social (redes sociales), capaces de movilizar a la poblacin para derrocar gobiernos. Cabe aclarar que el descontento a principios del siglo XX se diriga a los sistemas democrticos parlamentarios. La crtica iba encaminada a la legitimidad de los parlamentos como rganos de representacin de los verdaderos intereses de la unidad nacional y como instituciones de discusin ms que de resolucin. sta fue, precisamente, la bandera que portaron los crticos de los sistemas democrticos parlamentarios para abogar por la legitimidad del ejecutivo como verdadero representante de la unidad nacional, capaz de resolver los problemas de la poblacin. De igual manera, el informe de Latinobarmetro ofrece datos que pueden resultar muy reveladores acerca de la legitimidad del Congreso en Mxico: 52% de la poblacin considera que sin ste no puede haber democracia. Esto significa que casi la mitad de la poblacin piensa que los diputados y los senadores no son parte sustancial de la democracia; por consiguiente, se estima que bien puede haber democracia sin un Congreso. Ahora bien, aunque podra decirse que es absurdo hacer un paralelismo entre lo sucedido en Europa hace ms de 100 aos y lo que ocurre hoy en Mxico, considero que gran parte de los problemas (aunque no los nicos) que padece la democracia derivan de las tres causas que adverta Jellinek acerca del descontento social que se viva a principios del siglo
XX
respecto de los regmenes democrticos parlamentarios: la obs-
truccin parlamentaria, la oligarqua de los partidos polticos y la incapacidad del parlamento para controlar al gobierno. No se puede perder de vista, como lo adverta Jellinek, que aunque es natural que en cada Estado existan nexos causales muy especficos que reducen el prestigio del parlamento, todas estas causas se pueden insertar en un pequeo nmero de grupos determinados. La obstruccin parlamentaria, la primera crtica de Jellinek a los sistemas parlamentarios del siglo
XIX
y principios del siguiente, es un me-
canismo sistemtico en el Congreso mexicano que ha impedido que se
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aprueben las famosas reformas estructurales. Temas como el hacendario, el laboral, el agrario, las comunicaciones, el energtico, entre otros, ni siquiera han sido sometidos a debate.22 El problema de la obstruccin parlamentaria, de acuerdo con Jellinek, se presentaba cuando se abusaba de ella, de tal manera que el parlamento se vea reducido a la impotencia: La inactividad e incapacidad del parlamento enajena las simpatas del pueblo; este es presa fcil de una indiferencia total respecto a las instituciones democrticas (Jellinek 1991); hay que recordar que 48% de los mexicanos consideran que puede haber democracia sin un Congreso. El problema se complica an ms cuando el legislador confunde su labor con la idea de cogobernar. Utiliza la representacin popular de la cual fue investido como mandato suficiente para imponer polticas econmicas, sociales, arancelarias, entre otras, que considere adecuadas, a pesar de que su partido poltico no fue electo para gobernar ni cuente con la mayora en el Congreso; esto no le implica ninguna responsabilidad en la toma de decisiones, de tal manera que, al evaluar la conduccin del gobierno, no se juzga la obstruccin que ejerci en su momento el partido opositor. Frente a este problema, la primera opcin que se planteaba, segn Jellinek, era el perfeccionamiento de las instituciones democrticas, de forma que se percibiera como un estmulo para la depuracin del sistema. Es aqu, precisamente, donde se encuentra el pas. Se siguen haciendo reformas a las instituciones democrticas para encontrar la frmula mgica que permita consolidar el rgimen democrtico, que armonice con la efectiva conduccin del gobierno. Ahora hay que apostar a una participacin
La excepcin se realiz en materia de petroqumica, ya que en 2008 se llevaron a cabo una serie de debates en el Congreso de la Unin, que se abrieron a la comunidad cientfica, jurdica y diversos expertos para debatir las iniciativas de ley del Ejecutivo, que proponan, en esencia, permitir en este sector la participacin privada en la explotacin de hidrocarburos, sobre todo en la refinacin del petrleo. Si bien no se llegaron a acuerdos concretos, el ejercicio fue muy interesante porque se evidenciaron las posturas y se flexibilizaron las ideologas de algunos actores polticos. Llama la atencin que quien posteriormente sera candidato a la presidencia de la Repblica por el Partido Revolucionario Institucional, Enrique Pea Nieto, se haya declarado partidario de darle intervencin a la iniciativa privada en el sector petrolero (Vargas 2011).
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directa de la sociedad, con la introduccin en el ordenamiento constitucional de mecanismos como el plebiscito, el referndum, la iniciativa popular, candidaturas independientes, reeleccin de legisladores, entre otros, percibidos como objetivos deseables que, una vez alcanzados, llevaran a una configuracin indiscutiblemente til de las instituciones estatales. Sin embargo, como lo advirti Jellinek, la implementacin de estos mecanismos democrticos parlamentarios no cambiar las cosas, debido a que no podr evitar la obstruccin parlamentaria. Entonces, el problema se traslada a conseguir la mayora parlamentaria que permita una adecuada actuacin del gobierno y logre, a la vez, que los partidos minoritarios tengan una verdadera representacin. De esta forma, el parlamento se convertira en la expresin unitaria de la nacin, antes de que se llegue a la inestabilidad de las relaciones estatales por la continua fluctuacin de los partidos polticos o se consolide un gobierno con tintes de autoritarismo, sustentado en la legitimidad electoral. Cmo conseguir esa anhelada unidad nacional? Cmo lograr que los partidos polticos se sienten a debatir los grandes temas nacionales o las reformas estructurales que requiere el pas? El desafo es, como lo seala Alain Rouqui (2010, 92), cmo construir la democracia con no demcratas? Es necesario un punto de referencia que obligue a los actores polticos a llegar a consensos, no puede ser un acto de voluntad poltica! Los textos constitucionales de 1824, 1857 y 1917 fueron el resultado de un conflicto armado que sirvi para apaciguar y aglutinar a las distintas fuerzas e intereses del Estado; lo mismo ha sucedido con muchos de los recientes textos constitucionales en varios pases. La convocatoria a un Congreso constituyente puede servir para obligar a los ciudadanos a llegar a acuerdos y no esperar a que sea el resultado de un movimiento armado. Se necesita ver a la Constitucin como un pacto nacional. La oligarqua de los partidos polticos, otra de las tres causas de descontento que encuentra Jellinek en el parlamentarismo, constituye una de las principales crticas hacia el actual sistema democrtico no slo en
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Mxico. De acuerdo con datos de Latinobarmetro en Mxico, 43% de la poblacin considera que puede haber democracia sin partidos polticos. La idea de Jellinek de que los dirigentes de los partidos sean los verdaderos dueos del pas, no se aleja mucho de la realidad actual. Incluso, la crtica de Carl Schmitt, de que los asuntos pblicos se haban convertido en objeto de botines y compromisos entre los partidos y sus seguidores, y que la poltica haba llegado a ser el negocio de una despreciada clase, recuerda los fuertes sealamientos hacia los actuales partidos polticos. Aunque Jellinek reconoce que los partidos han sustituido a la democracia, considera que la proliferacin de stos, a veces excesiva, puede perjudicar an ms, puesto que los partidos pequeos persiguen objetivos mezquinos, lo cual termina por alejar a la poblacin de los parlamentos, con la indiferencia de la actuacin poltica de la representacin. Ahora bien, resulta oportuno aclarar, como lo advierte Pedro de Vega, que antes de sealar al sistema de partidos como el gran causante de la destruccin de la democracia representativa, debera verse como la manifestacin ms fehaciente de la concentracin de los intereses de un Estado, pues a fin de cuentas lo nico que realizan los partidos polticos es reflejar en el plano poltico y estatal la fragmentacin producida previamente en el mbito social. Esta reflexin se aplica, de igual modo, a las candidaturas independientes, pues pensar que el candidato sin partido no necesita el apoyo de los factores reales de poder, segn la definicin de Lassalle, es una ingenuidad. Cmo reaccionaran los banqueros si a este candidato independiente se le ocurre estatalizar la banca de nueva cuenta? Cul sera la reaccin de los sindicatos si se le ocurre fiscalizar las cuotas sindicales? Cmo reaccionara la Iglesia catlica si decide que la educacin que impartan las escuelas y universidades privadas sea laica? Los riesgos de abusos de poder del lder carismtico se hacen patentes cuando no se cuenta con una slida estructura institucional que ponga
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lmites a su poder. No es posible olvidar que por cuestiones polticas se viol la autonoma del Instituto Federal Electoral (IFE) cuando se removi de su cargo a los consejeros por el supuesto fraude electoral de 2006. No son, sin embargo, como lo deja ver Tocqueville, las instituciones o las leyes las que determinan a los pueblos democrticos, sino las costumbres de sus pueblos, y pone como ejemplo a Mxico, el cual, dice, a pesar de apropiarse de las leyes de Estados Unidos (sistema federal) no haba logrado establecer un gobierno democrtico (Tocqueville 1998, 303). Finalmente, Jellinek ve en la incapacidad de los parlamentos para hacer adecuadamente sus funciones, tanto en el control de gobierno como en su funcin legislativa, un elemento ms en el descontento hacia los sistemas parlamentarios. Incluso, una de las principales crticas que se venan realizando a los parlamentos desde mediados del siglo XIX era, precisamente, la incapacidad de hacer buenas leyes, al grado de que se lleg a proponer que se privara a los parlamentos del derecho de legislar. Cien aos despus, la situacin en el pas no es muy diferente. De acuerdo con cifras de Integralia, en los dos primeros aos de la LXI legislatura (2009-2011), se presentaron y turnaron a comisiones 2 mil 392 iniciativas en la Cmara de Diputados, de las que slo se haban desahogado 12.4% (se aprobaron 199 y se desecharon 99). Esto significa que haba 2 mil 94 iniciativas pendientes. Para Jellinek, el control del gobierno, la labor ms importante de los parlamentos, junto con la legislativa, no se cumpla en absoluto o se haca de manera imperfecta. La responsabilidad poltica, como arma de control parlamentario, su participacin en la administracin financiera, el control presupuestario y el manejo de recursos pblicos haban degenerado en algunos pases en pura farsa, lo que provoc fuertes crticas hacia los parlamentos. En la funcin de control parlamentario se hallan, tal vez, los principales motivos de descontento hacia los legisladores, pues es casi nula. La aprobacin del presupuesto y de la cuenta pblica se han convertido en monedas de cambio para las negociaciones y componendas. Para qu
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ha servido el juicio poltico en Mxico? Cuntos altos servidores pblicos han sido sancionados por medio del juicio poltico o se ha decretado una declaracin de procedencia? Es entonces cuando cobran sentido las palabras de Gabriel de Tarde, quien debido a la inmunidad parlamentaria encuentra en los parlamentos residuos de esa irresponsabilidad colectiva propia de los tiempos antiguos, en virtud de la cual un diputado o un senador no puede ser procesado sin la autorizacin de la asamblea de la que forma parte, como si sta se considerase responsable con l.23 No por nada el descontento e indignacin hacia los legisladores ha llegado a cifras indignantes. De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2009, realizada por el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, los partidos polticos y los legisladores son las instituciones con menos grado de confianza, por debajo de las policas locales; 83% de las personas encuestadas dijeron tener poca o nada de confianza en los partidos polticos y 74% en los legisladores. Datos similares ofrece la encuesta de Latinobarmetro, en el sentido de que slo 28% de la poblacin confa en el Congreso, y 19%, en los partidos polticos. No se puede perder de vista lo sealado por Jellinek, quien lleg a afirmar que, a pesar de que se haba insistido en los defectos de los parlamentos y proclamado su declive hasta la saciedad, no crea que la desaparicin de stos resucitara algn da a los poderes absolutos del pasado. Pues bien, no slo resucitaron, sino que tomaron expresiones totalitarias inimaginables. Resulta difcil pensar que en pleno siglo XXI existan gobiernos que piensen perpetuarse en el poder (Proceso 2011).24 Hoy la frase quiz ms famosa dentro de las ciencias polticas, escrita hace ms de 260 aos por el Barn de Montesquieu, debe ser recordada:
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Vase la nota al pie 9. Hugo Chvez declar el 1 de octubre de 2011 que estaba listo para gobernar Venezuela hasta 2030, despus de 12 aos en el poder. El ao que viene yo estoy seguro que ustedes me van a reelegir presidente por seis aos ms. Y en 2019 que yo deca que me iba a ir, no me voy tampoco. 2019-2024, 2024-2030, para all vamos con el favor de Dios y la Virgen. De no haber fallecido, el 5 de marzo de 2013, podra haber estado en el gobierno hasta los 80 aos.
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Pero es una experiencia eterna, que todo hombre que tiene poder siente la inclinacin de abusar de l, yendo hasta donde encuentra lmites [] Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposicin de las cosas, el poder frene al poder (Montesquieu 1993, 114).
Ahora bien, al igual que hace 100 aos, hoy aparecen nuevas formas de poderes sociales que han sustituido al parlamento como el defensor de los intereses del pueblo, por lo que se puede afirmar que los tiempos en que la tribuna parlamentaria era el nico lugar para influir en el gobierno han quedado atrs. Las redes sociales se han convertido en el nico espacio privado de comunicacin de las sociedades contemporneas, cuya opinin, hasta ahora, es independiente de toda responsabilidad poltica y manipulacin partidaria; capaces de derrocar gobiernos con ms de 30 aos en el poder; monitory democracy, en palabras de John Keane, quien ha defendido su hiptesis, al igual que lo hiciera Jellinek hace poco ms de 100 aos, acerca de la aparicin de nuevos poderes sociales capaces de representar los derechos del pueblo de una manera ms eficaz que los mismos parlamentos (Keane 2009, 3). Mientras que Jellinek hace alusin a la prensa y a las asociaciones y asambleas de todo tipo, como las de empresarios y trabajadores, Keane habla de nuevos mecanismos posparlamentarios, que ejercen un constante monitoreo y vigilancia a la labor de los poderes establecidos. Los mexicanos pueden aprender mucho de las reflexiones de Jellinek acerca del desprestigio de los sistemas democrticos parlamentarios si saben leer la historia. Si hay algo que puede ensear es que nada es esttico, en particular las formas de gobierno. Si no se hace nada al respecto, el desprestigio de los diputados y senadores tendr, tarde o temprano, consecuencias. Cules? Ello depender del grado de tolerancia de una sociedad determinada, a dnde llevar slo lo sabrn algn da nuestros nietos (Jellinek 1991, 91).
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La jurisdiccin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en el procedimiento de ilegalizacin de partidos polticos. Un tema pendiente
The Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary and its jurisdiction in the procedure of becoming outlawed the political parties. A pending matter Luis Espndola Morales (Mxico)*
RESUMEN
El artculo parte de la problemtica a partir de la cual, en distintas latitudes, se han ilegalizado partidos polticos. Los motivos han sido diversos, dependiendo de los problemas de cada pas; por ejemplo, casos de terrorismo, de fundamentalismo religioso, de discriminacin, de racismo, de xenofobia, llegando as al contexto que se presenta en Mxico. Tambin se expone el panorama de la jurisdiccin en Amrica Latina, as como la necesidad de que en Mxico se establezca un procedimiento de
Secretario de estudio y cuenta adscrito a la Sala Regional Guadalajara del TEPJF. Licenciado en Derecho por la opcin de promedio de la Universidad Autnoma de Quertaro y especialista en Justicia Constitucional y Procesos Constitucionales de la Universidad Castilla-La Mancha, Toledo, Espaa. luis.espindola@te.gob.mx.
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esta naturaleza, cuyos planteamientos debe conocer el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, rgano especializado en la materia. PALABRAS CLAVE: electoral, ilegalizacin, partidos polticos, registro, cancelacin, democracia, sistema democrtico, jurisdiccin, principios.
ABSTraCT
The article starts from the problem extant at various latitudes where political parties have been outlawed. Reasons of that problem are varied, depending on the problems of each country, such as cases of terrorism, religious fundamentalism, discrimination, racism, xenophobia, reaching so the context presented in Mexico. It also discussed the panorama of the jurisdiction in Latin America as well as the need in Mexico of such a procedure, approaches which must be field of study of the Federal Electoral Court of Mexico, specialized body in the field. KEYWORDS: electoral, outlawed, register, decertification, democracy, democratic system, jurisdiction, principles.
La jurisdiccin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin...
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sociales en temas como alimentacin, salud, educacin, vivienda, seguridad pblica, y algunos factores como religin, economa, y dems fenmenos culturales de una circunstancia especfica. Tambin la democracia tiene relacin con los valores y premisas bsicas que la influyen, como la libertad, la igualdad, la equidad, la tica y la justicia, pero pienso que los valores democrticos se encuentran en la sociedad que es una, los cuales se trata de diferenciar slo para darse una idea de todo lo que est en juego cuando se habla de perfeccionar la democracia o los sistemas democrticos (Covarrubias 2008, 306). La democracia en Mxico se entiende no slo como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo (Covarrubias 2008, 56). Los partidos polticos cumplen una funcin auxiliar. Son instrumentos valiosos, por supuesto, pero slo instrumentos de la democracia. sta no tiene por sujetos a los partidos, sino a los ciudadanos. Ms an, tampoco los partidos agotan los cauces de expresin del pluralismo poltico, que tambin puede y debe expresarse por medio de grupos de opinin partidistas (movimientos polticos independientes, agrupaciones de electores, etctera), como tampoco agotan los cauces de expresin del pluralismo social, que se manifiesta por medio de sindicatos, asociaciones profesionales y dems formaciones colectivas que integran la diversidad de creencias e intereses que existen en una comunidad de hombres libres. Quiz uno de los problemas polticos ms serios del presente consista en la tendencia de los partidos a introducirse en el seno de las organizaciones sociales, para influirlas o dirigirlas. Es el fenmeno de la tan denostada
Presentacin
a democracia y la construccin de un sistema democrtico dependen de muchos aspectos y de premisas bsicas. No se puede pasar por alto que la democracia tiene una relacin con aspectos
Luis Espndola Morales
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politizacin (mejor sera decir partidizacin) de las empresas econmicas, sociales y culturales. Al margen de las crticas frvolas, cuando no simplemente antidemocrticas, que ese fenmeno a veces recibe, donde radica el problema es en el deterioro de la espontaneidad social que conlleva, as como en la disfuncionalidad (con la correspondiente ineficacia) que produce el traslado de las organizaciones sociales de un tipo de racionalidad. De ah que resulta impropio poner los medios para que los partidos limiten sus actividades al mundo de las instituciones pblicas, fomentndose (y no difuminndose) la distincin entre lo poltico y lo social, lo que parece hoy una tarea urgente si se quiere fortalecer la democracia. Por otra parte, la funcin de los partidos en las instituciones pblicas debe ser objeto de algunas consideraciones. De un lado, el importante papel que los partidos desempean (y que constitucionalmente tienen reconocido) exige al mismo tiempo que se extreme la obligacin (tambin impuesta por las constituciones y las leyes modernas) de que su estructura interna y su funcionamiento sean democrticos, postulado muy fcil de enunciar pero muy difcil de llevar a la prctica. Pese a las dificultades y a la casi irresistible tendencia oligrquica que se da en el seno de cualquier partido, la pretensin no es imposible y, probablemente, la salida a la crisis de legitimidad afecta a los partidos; situacin que depende, en no escasa medida, de la capacidad de stos para dotarse de una razonable democracia interna. Por otro lado, el papel institucional de los partidos debe ser concebido en sus justos trminos: de la misma manera que los partidos no pueden sustituir al pueblo, tampoco pueden sustituir al Estado. Por ello, la tan utilizada expresin Estado de partidos es, cuando menos, incorrecta en un sistema democrtico. Los partidos polticos debieran ser, pues, en los ordenamientos constitucionales democrticos, asociaciones privadas, aunque esos mismos ordenamientos reconozcan, como es obvio, la relevancia pblica de sus actividades. Ni los partidos polticos son rganos del Estado ni pueden manifestar, por s mismos, bajo otras investiduras jurdicas de derecho pblico, la voluntad estatal (Aragn 2007, 167-8).
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Planteamiento
En el derecho comparado existen diversos casos en que, por distintas causas, se ha declarado la ilegalidad de los partidos polticos a los que se ha comprobado que se alejan de los principios democrticos que deben promover y que, contrariamente a ello, atentan contra el sistema democrtico y la estabilidad del Estado. En atencin a esto, a continuacin se realizar una breve exposicin sobre la posibilidad de que se instaure un procedimiento de ilegalizacin de partidos polticos que atenten contra los principios democrticos de nuestro pas. De igual forma, se expondr la posibilidad de que el procedimiento de ilegalizacin de partidos polticos sea competencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), por ser ste, constitucionalmente, la mxima autoridad y el rgano especializado en la materia.
Introduccin
Tras la Segunda Guerra Mundial, algunos textos constitucionales europeos atribuan a sus respectivas jurisdicciones constitucionales el control de la legalidad electoral. El artculo 41 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 (Rallo 1997, 104) atribuye al Bundestag la verificacin de las elecciones y la decisin sobre la prdida de la condicin de miembro de dicha cmara, pero, acto seguido, admite el recurso de queja ante el Tribunal Constitucional Federal contra la decisin del Bundestag. La ley constitucional austriaca de 1975 (Rallo 1997, 104-5), nmero 409, dot de rango constitucional a la disposicin de la Ley Constitutiva del Consejo de Justicia Constitucional de 1953 que otorgaba a ste competencia entre otras en la resolucin de las impugnaciones de presidente de la Federacin, de los cuerpos de representacin general y profesional, del gobierno de land y de los rganos municipales. La Constitucin francesa de 1958 (Rallo 1997, 104-5) atribuye al Consejo Constitucional la funcin de velar por la regularidad de la eleccin de
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presidente de la Repblica (artculo 58), de examinar las reclamaciones y proclamar los resultados del escrutinio (artculo 58), de fallar, en caso de impugnacin, sobre la validez de la eleccin de diputados y senadores (artculo 59) y de velar por las operaciones de referndum y proclamar los resultados (artculo 60). Por ltimo, el artculo 225 de la Constitucin portuguesa (Rallo 1997, 104-5) atribuye a su Tribunal Constitucional, en virtud de lo dispuesto en la Ley Constitucional, competencia para juzgar, en ltima instancia, la regularidad y validez de los actos del proceso electoral, en los trminos de la ley respectiva, y para verificar la constitucionalidad y la legalidad de los referendos, as como de las consultas directas a los electores en el mbito local. El tratamiento que se ha dado en diversas latitudes a la ilegalizacin de un partido poltico es el de un caso de excepcin, cuya sancin conduce a considerar que una determinada organizacin no puede seguir manteniendo vigencia ni desarrollando sus actividades, ya que, de manera notoria y sin lugar a dudas, se aleja de procurar y promover los principios democrticos, as como de las finalidades por las que obtuvo su registro, resultando nocivo para el desarrollo armnico y pacfico del Estado, como es el caso de las organizaciones subversivas, cuyo propsito se aleja diametralmente de las finalidades que debe perseguir un partido poltico. La ilegalizacin de los partidos polticos ha sido un tema de muchas aristas, en el que la divergencia de opiniones ha generado debates interminables. Diversos han sido los motivos que llevaron a ciertos rganos jurisdiccionales a emitir un fallo de tales dimensiones, destacando aquellos en los que se ha demostrado que atentan contra la seguridad nacional o cuyas actividades notoriamente se encuentran fuera de las finalidades que debe perseguir una entidad de esta naturaleza en un Estado democrtico, a algunos de los cuales se har referencia en seguida, as como a la necesidad de previsin normativa y procedimental en Mxico respecto a este tema, cuya atribucin debera corresponder a la Sala Superior del
TEPJF,
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por ser ste el rgano especializado en la materia, conforme a lo previsto en el artculo 99 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM 2012).
La ilegalizacin de partidos polticos en el contexto internacional y en Mxico

En el mbito del derecho internacional, especialmente en las democracias occidentales, se han presentado diversos casos en que se ha llegado a declarar la ilegalidad de un partido poltico. Los motivos han sido diversos. Por ejemplo, en Alemania, en 1952, el Tribunal Supremo Alemn declar la ilegalizacin del denominado Partido Nacionalista del Reich o Partido Social Imperial, debido a que posea una milicia paramilitar y una clara vinculacin a la ideologa del partido nazi.1 La sentencia expresaba que los estatutos de un partido no pueden exigir a sus militantes un juramento de obediencia absoluta o antecedentes determinados (que en la especie consistan en expulsar a aquellos que hubieren participado en el atentado contra el Fhrer, el 20 de julio de 1944, en Prusia Oriental, o se hubiesen opuesto al Partido Nacionalsocialista). Incluso se exiga una vestimenta prcticamente idntica al de las juventudes
SS
(con la nica diferencia de que cambiaba el color de caf a verde
olivo), pero eso no era todo. En realidad, lo ms grave radicaba en que el partido pretenda hacer pasar a los criminales de guerra, como inocentes e instaurar un rgimen invencible, basado en un Estado autoritario, comandado tambin por un nuevo Fhrer. Como resultado de ello, el Tribunal Constitucional Alemn ordenara su disolucin (Tortolero 2009, 19). De esta manera, las primeras sentencias alemanas influyeron en el nimo de los legisladores de otros pases. A guisa de ejemplo, se puede advertir
1
Incluso antes que los alemanes, los australianos haban ya puesto el primer eslabn (no necesariamente complementario) de la disolucin de partidos que negaran los postulados bsicos de la democracia, en Australian Communist Party vs. Commonwealth, 83 C.LR. (1951) (Tortolero 2009, 20).
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esta tendencia en las constituciones de Argentina,2 Turqua,3 Portugal,4 Espaa,5 Polonia,6 Rumania7 y Ucrania8 (Tortolero 2009, 29-31), pases en los que se implementaron medios legales a fin de prevenir la puesta en marcha de partidos que pudieran representar riesgos concretos al sistema democrtico. En Espaa, los partidos Herri Batasuna, Euskal Herritarrok y Batasuna fueron declarados ilegales por el Tribunal Constitucional Espaol (STC 6/2002 y 7/2002 acumulados),9 que determin que formaban parte de la organizacin terrorista ETA (Euskadi Ta Askatasuna, que en espaol significa Pas Vasco y libertad) y cuya actividad, por tanto, es incompatible con el ejercicio de la poltica, ya que se basa en la invocacin, defensa y justificacin de la violencia como mtodo vlido para su ejercicio.
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Art. 38. Los partidos polticos son instituciones fundamentales del sistema democrtico. Su creacin y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitucin, la que garantiza su organizacin y funcionamiento democrticos, la representacin de las minoras, la competencia para la postulacin de candidatos a cargos pblicos electivos, el acceso a la informacin pblica y la difusin de sus ideas. El Estado contribuye al sostenimiento econmico de sus actividades y de la capacitacin de sus dirigentes. Los partidos polticos debern dar publicidad del origen y destino de sus fondos de patrimonio. Art. 69. Las actividades, reglamentacin interna y la operacin de los partidos polticos deber entenderse conforme a los principios democrticos. La aplicacin de estos principios quedar regulada en la ley. Art. 51. Los partidos polticos deben regirse por los principios de transparencia, de organizacin y de gestin democrticas y de participacin de todos sus miembros. Los partidos polticos expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participacin poltica. Su creacin y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitucin y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deben ser democrticos. Art. 11 (1). [] Los partidos polticos estarn basados en el principio de voluntariedad as como de igualdad entre los ciudadanos polacos, y su objeto tender a influir en la conformacin de las polticas del Estado a travs de los medios democrticos. Art. 37 (4). Las asociaciones secretas estn prohibidas. Art. 37. Los partidos polticos y las asociaciones pblicas no podrn contener formaciones de carcter paramilitar. Respecto a este caso (Batasuna), el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se pronunci en la sentencia de las demandas acumuladas 25803/04 y 25817/04, de 30 de junio de 2009, mediante las cuales confirm la resolucin del Tribunal Constitucional Espaol, ya que la disolucin de esos partidos corresponde a una necesidad social imperiosa adems de que la accin fue proporcional al fin legtimo perseguido.
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En los aos que sucedieron a la ilegalizacin de Batasuna, surgieron formaciones de corte nacionalista que se estructuraron con el esquema de partidos, las cuales pudieron esquivar la intencin restrictiva del orden jurdico que pareca impedirles la presentacin de candidatos. Organizaciones como Accin Nacionalista Vasca y el Partido Comunista de las Tierras Vascas finalmente se presentaron a la eleccin e incluso ganaron algunas diputaciones (nueve escaos). Posteriormente, el Tribunal Constitucional Espaol intervino para resolver, en espacio de dos das, la disolucin de ambas formaciones, el 12 de marzo de 2003 (STC-48/2003). En Turqua, el Tribunal Constitucional determin la ilegalizacin del partido poltico Prosperidad (Refah Partisi), en 1998, principalmente por actividades contra la Repblica laica, debido a que varios dirigentes haban amenazado con imponer el Corn por medio de mtodos violentos, ya que sugera que la sangre podra correr en el caso de que Turqua no fuese un verdadero Estado musulmn y que algunas personas haban declarado que eso iba a acontecer por mtodos pacficos o violentos. La reserva autoimpuesta por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) frente a las intenciones del gobierno turco, determin que incluso si la actividad poltica de un partido puede ser incompatible con principios rectores del Estado, esto no significa necesariamente que sea incompatible con las reglas de la democracia. En democracia, contina el Tribunal Europeo, aun las actividades partidistas que cuestionen la manera en que el Estado se encuentra organizado, deben ser toleradas, siempre y cuando no estn encaminadas a daar la esencia de dicho rgimen. En efecto, en los casos en que un programa poltico transgreda directamente las reglas de la democracia, el Estado se encuentra autorizado a tomar medidas que pueden llegar incluso a la disolucin del partido, aunque estas medidas slo se justifican cuando la intervencin se dirija a evitar una merma al rgimen democrtico (Tortolero 2009, 43).
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Un caso que escapa de estas tendencias se puede encontrar en el Estado de Israel, en el que la Ley de Partidos de 1992 termin por descartar toda clase de intervencin judicial. La explicacin de esta medida se encuentra en la resistencia de los partidos de inspiracin religiosa, que ciertamente queran evitar que se les impusieran prcticas ajenas a sus formatos, tradicionalmente oligrquicos (Rodrguez 2006, 117-38). De igual forma, existe el caso de los partidos que en su interior ejercen actividades o polticas antidemocrticas,; por ejemplo, la existencia de discriminacin a determinados miembros del partido por motivos de gnero, raza o religin, o que se le impida a cierto grupo competir por cargos de dirigencia del partido. As, el caso Nixon vs. Hendon (273 US 526 1927) (Tortolero 2009, 356), en el que la Corte Suprema estadounidense declar que una ley emitida por el Congreso del Estado de Texas, que expresamente prohiba a los afroamericanos presentarse como candidatos a elecciones primarias de los partidos, estaba en franca contravencin a la XIV Enmienda. Al poco tiempo, la legislatura de Texas corrigi la plana y public una nueva ley que otorg a los partidos la posibilidad de establecer, con absoluta libertad, las calificaciones y restricciones que exiga a cualquiera de sus afiliados. El Partido Demcrata emiti un acuerdo por el que slo los blancos podan presentarse a las elecciones primarias para la designacin de candidatos. En una segunda resolucin, Nixon vs. Condon (286 US 73 1932) (Tortolero 2009, 35-6), la Corte volvi a establecer, con base en el principio de equal protection of the laws, que en este caso especfico los actos del partido operaban como actos pblicos y que, en virtud de la XIV Enmienda, los estados no pueden negar a una persona la equitativa proteccin de las leyes. Pero en ningn momento se aborda el tema de inhabilitar, sancionar o disolver al partido. Lo contrario sucedi en Europa, especficamente en Blgica, con el partido Vlams Blok (VB), que defenda prcticas racistas y xenfobas, lo que motiv la apertura de un proceso judicial que dio lugar a su disolucin.
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En la sentencia, el Tribunal de Casacin de ese pas concluy que el VB propugnaba clara y repetidamente por la discriminacin. La condena para dicho partido consisti en una multa y el pago de daos y perjuicios a favor de las organizaciones no gubernamentales demandantes, lo que condujo al VB a la prdida de fondos pblicos y a la prohibicin de su acceso a radio y televisin, imposibilitando de facto su existencia como partido (Corcuera 2008, 250). El debate que principalmente se presenta es en cuanto a los lmites al derecho a las libertades de asociacin y expresin de las ideas. Sin embargo, como todos los derechos fundamentales, stos tienen lmites, como los de no transgredir los derechos de terceros, poner en peligro la paz social o la seguridad nacional; conductas que, al ser realizadas por los partidos polticos, los alejan de los principios constitucionales que deben guiar sus actividades. Para el TEDH, la disolucin de un partido poltico slo es factible cuando dicha medida sea necesaria en una sociedad democrtica para tutelar la seguridad nacional, la defensa del orden y la prevencin del crimen, la proteccin de la salud o de la moral, as como la proteccin de los derechos de terceros.10 De esta manera, el TEDH construye una teora al respecto y aporta dos elementos. El primero es la fuerza electoral del partido, su respaldo popular, esto es, la capacidad real y efectiva de influir en las decisiones legislativas del Estado. La existencia del riesgo plantea la posibilidad de que el programa poltico antidemocrtico del partido en cuestin pueda llevarse a cabo. A contrario sensu, si se trata de un partido con escasa presencia y sin posibilidades de llevar a la prctica su ideario, el este riesgo no se da. El segundo elemento para apreciar la existencia de ese riesgo grave viene determinado por el contexto histrico-poltico en el que el partido
TEDH
entiende que
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Interpretacin del artculo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (Sarmiento 2007, 99).
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acta. La historia de cada pas permite valorar la gravedad de los peligros y las posibilidades reales de que determinados proyectos polticos logren su implantacin. Lo que en determinados estados puede ser una mera ilusin (instaurar el nacional-socialismo en el Reino Unido o la sharia en Noruega, por poner dos ejemplos), en otros es un peligro que la historia ha confirmado (Corcuera 2008, 308). La Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Hitters y Fappiano 2007, 1141-2), en sus artculos 13, 15 y 16, que regulan la libertad de pensamiento, de expresin, de reunin y de asociacin, seala como lmites para el ejercicio de estos derechos la proteccin a la seguridad nacional, el orden pblico, la salud, la moral pblica y el respeto a los derechos de terceros. Finalmente, es importante mencionar el reciente procedimiento de ilegalizacin del Partido Demcrata, realizado por la Corte Constitucional de Tailandia, que estuvo basado en dos casos en los que se concluy que deba ser disuelto por violacin a las disposiciones electorales sobre el financiamiento de gastos de campaa. Este partido encabeza actualmente la coalicin del gobierno (TEPJF 2010). En Mxico slo se prev la posibilidad de cancelacin del registro, ya sea en el mbito nacional o en la entidad federativa de que se trate, cuando el partido poltico en cuestin no hubiera alcanzado el umbral mnimo de votacin requerido para conservarlo, sin que, como se ha sealado, exista previsin normativa ni tampoco, de manera expresa, rgano Jurisdiccional competente para resolver cuestiones relacionadas con la ilegalizacin de partidos polticos cuando stos desven los fines esenciales establecidos en la
CPEUM
o el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (Cofipe), disposiciones que tambin se replican de forma similar en el caso de los partidos polticos con mbito de participacin en los comicios para la renovacin de autoridades electas mediante el voto popular en las entidades federativas; o bien, que realicen actividades que impliquen vulneracin de derechos fundamentales o asuman posturas antidemocrticas o antisistema.
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En nuestro pas, nicamente como referencia contextual, se han impuesto sanciones administrativas derivadas de actividades irregulares de los partidos polticos. Como ejemplo existen las multas ejemplares e histricas a los partidos Revolucionario Institucional y Accin Nacional, en los casos conocidos como Amigos de Fox (SUP-RAP-018/2003) y Pemexgate (SUP-RAP-98/2003 y acumulados). Sin embargo, en la actualidad, en el mbito jurisdiccional, no se ha emitido algn precedente en el que se hubiera determinado la cancelacin del registro de algn partido poltico por las causas referidas ni por otras relacionadas con su indebido actuar, que pudieran traducirse en irregularidades de tal magnitud que trascendiesen al grado de poner en riesgo inminente la estabilidad o el funcionamiento del sistema democrtico, a partir de la asuncin de posturas que pugnan en contra de ste, y que, de materializarse o por vas de hecho, pudieran representar un retroceso en los avances de una democracia participativa e incluyente, como parte esencial del fortalecimiento del Estado constitucional y democrtico de derecho. En este aspecto, cabe mencionar tambin que en Mxico se han dado supuestos en los que se ha negado el registro como partido a agrupaciones polticas. Tal es el caso de la denominada Parnaso, de mbito local en el Distrito Federal, por incumplimiento de los requisitos legales para su registro, y tambin la cancelacin del registro como agrupacin poltica nacional; en este ltimo caso por incumplimiento de las actividades que les son propias (SDF-JDC-112/2008 y SUP-RAP-108/2010, respectivamente). Aunque el TEPJF se ha pronunciado por el incumplimiento de los requisitos legales para su constitucin o la conservacin de ste como agrupacin poltica, lo cierto es que, desde mi punto de vista, con independencia del cumplimiento de los requisitos legales para la constitucin y legal registro de estas agrupaciones, debe realizarse un estudio pormenorizado sobre sus objetivos y finalidades, para evitar que ello pugne con los principios elementales del Estado, evitando la discriminacin de toda ndole, el lenguaje de animadversin hacia determinados grupos de la sociedad, la
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exclusin de minoras, la intolerancia, la violencia o el vinculo con el crimen organizado, sindicatos, asociaciones religiosas o algn otro de los poderes fcticos identificados o identificables como los medios de comunicacin masiva, la intervencin del crimen organizado o fomentar la creacin de organizaciones paramilitares entre sus militantes. Por lo anterior, considero que ante la ausencia de regulacin normativa resulta, en consecuencia, pertinente la previsin de un procedimiento para ello, as como el rgano Jurisdiccional competente que conozca sobre este tema.
Breve panorama de la jurisdiccin electoral en Amrica Latina

A partir del segundo decenio del siglo
XX,
se inici en Latinoamrica un
proceso de creacin de organismos electorales especializados e independientes, por lo menos tericamente. El nimo que promovi este proceso fue el de brindar transparencia a las contiendas electorales, como condicin necesaria para el establecimiento de la democracia. En varios pases, estos organismos contribuyeron de manera decisiva a dotar de credibilidad a los procesos electorales. Este es el caso de Brasil, Costa Rica, Chile y Uruguay, pases donde desde hace muchas dcadas no se han presentado disputas de carcter grave acerca de la honestidad con que se han celebrado los comicios (Jaramillo 2007, 410). Los organismos electorales supremos son instituciones de primer orden dentro de los sistemas polticos nacionales, puesto que muchas de sus decisiones versan sobre asuntos polticos de gran calado y afectan de manera definitiva su futuro y estabilidad (Jaramillo 2007, 410). Los sistemas de justicia electoral se clasifican, segn sea el rgano que la imparte, en polticos, jurisdiccionales y mixtos, salvando las diferencias entre proceso y justicia electoral y la naturaleza diferenciada que presentan los recursos administrativos de connotacin electoral, los cuales contienen peculiaridades diversas, segn el sistema de estudio en cuestin.
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Al respecto, Jess Orozco Henrquez seala que la finalidad esencial del contencioso electoral tambin conocido como justicia electoral ha sido la proteccin autntica o tutela del derecho a elegir o ser elegido para desempear un cargo pblico, mediante un conjunto de garantas a los participantes (partidos polticos y, en su caso, ciudadanos y candidatos) a efecto de impedir que pueda violarse en su perjuicio la voluntad popular, lo que contribuye a asegurar la legalidad, la certeza, la objetividad, la imparcialidad, la autenticidad, la transparencia y la justicia de los actos y procedimientos electorales (Orozco 2007, 1153). De esta manera, segn Orozco, entre los sistemas contenciosos jurisdiccionales es posible distinguir, dependiendo de los medios de impugnacin que sean interpuestos ante la jurisdiccin ordinaria (esto es, el propio Poder Judicial), una jurisdiccin especializada en materia electoral autnoma (los llamados tribunales o cortes electorales, predominantes en Amrica Latina), una jurisdiccin constitucional o alguna combinacin de las anteriores, en el entendido de que la competencia en materia contencioso electoral asignada a jurisdicciones distintas a las del Poder Judicial, principalmente, ha pretendido salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la funcin de juzgar las elecciones sin exponer al referido judicial a los eventuales cuestionamientos y asechanzas poltico-partidistas (Orozco 2007, 1158). Con la excepcin de Argentina, en Amrica Latina los pases prevn, en sus respectivas constituciones, la existencia de rganos electorales especializados encargados de la direccin, administracin y vigilancia de los procedimientos electorales o de la resolucin jurisdiccional o, en su caso, emanada de un rgano poltico, de conflictos electorales, en el entendido de que algunos pases consideran rganos distintos para una y otra tareas, en tanto que en otros se le asignan ambas a un mismo rgano (Orozco 2007, 1163-70). En los pases latinoamericanos es posible distinguir entre el contencioso electoral administrativo, el contencioso electoral jurisdiccional y el contencioso electoral mixto (caracterizado este ltimo por la interposicin sucesiva de impugnaciones ante un rgano administrativo, jurisdiccional o poltico).
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Contencioso electoral administrativo

Varios pases de la regin cuentan con un contencioso electoral administrativo, caracterizado por recursos administrativos que se sustancian por los propios rganos electorales (o su superior jerrquico) encargados de la direccin, organizacin, administracin y vigilancia de los procedimientos electorales (Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay). De igual forma, existen otros pases que prevn rganos electorales de naturaleza administrativa, autnomos, no subordinados, sino independientes de los rganos jurisdiccionales (juntas electorales en Argentina y Brasil, el Consejo Nacional Electoral de Colombia, el Servicio Electoral de Chile, el Instituto Federal Electoral en Mxico, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil de Per, as como el Consejo Nacional Electoral en Venezuela).
Contencioso electoral jurisdiccional

En Latinoamrica es posible apreciar una tendencia en cuanto al establecimiento de medios de impugnacin jurisdiccionales mediante rganos especializados en materia electoral (Argentina, Brasil, Mxico, Paraguay), sea porque se trate de rganos jurisdiccionales autnomos o que estn insertos en el Poder Judicial, o porque sus resoluciones puedan ser combatidas (Honduras, Panam, El Salvador, Bolivia o Guatemala) o que stas sean definitivas e inatacables (Costa Rica, Ecuador, Repblica Dominicana, Uruguay y Mxico).
Contencioso electoral mixto

Son sistemas que se caracterizan, en esencia, por combinar sucesivamente impugnaciones ante rganos administrativos, jurisdiccionales o polticos. En los pases de la regin es posible distinguir entre los sistemas que combinan un contencioso electoral administrativo con uno jurisdiccional (como en Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Venezuela) de aquellos
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que lo hacen entre un contencioso electoral administrativo con alguno poltico (como ocurre, parcialmente, en Argentina) (Orozco 2007, 1171-80). En este sentido, como seala Orozco Henrquez, un aspecto fundamental en la administracin de justicia electoral es la existencia de las llamadas garantas judiciales o jurisdiccionales, entendidas como aquellos instrumentos jurdicos para lograr que los rganos electorales puedan actuar con autonoma e independencia frente a los dems rganos del poder pblico y los propios partidos polticos, a fin de estar en aptitud de resolver en sus mritos, lo que no solamente implica resolver conforme a derecho, sino tambin asegurar el respeto de los actores polticos y de los rganos pblicos a las determinaciones de los jueces, sin represalias o sanciones para ellos (Orozco 2007, 1171-80). En Mxico, la Sala Superior del
TEPJF
ha resuelto sobre la ilegalidad e
inconstitucionalidad de disposiciones estatutarias de los partidos polticos (SUP-JDC-781/2002 y SUP-JDC-021/2002), pero lo cierto es que an no se ha presentado un caso en el que se solicite la disolucin de un partido poltico por su naturaleza inconstitucional o antidemocrtica. Por ello, al ser el TEPJF un rgano especializado en materia electoral, al que atae conocer de forma definitiva e inatacable las impugnaciones relacionadas con dicha materia por disposicin del artculo 99 de la CPEUM, debera corresponder a dicho rgano Jurisdiccional el planteamiento de disolucin va declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de los partidos polticos.
Competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin

Por justicia electoral, en sentido tcnico o estricto (tambin es conocida como contencioso electoral), cabe entender los diversos medios jurdicotcnicos de impugnacin o control (juicios, recursos o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un rgano de naturaleza administrativa, jurisdiccional o poltica, para garantizar
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la regularidad de las elecciones y que stas se ajusten a derecho, esto es, a los principios de constitucionalidad y legalidad, corrigiendo eventuales errores o infracciones a la normativa electoral, a los que cabra agregar, en su caso y por su especificidad, los medios de control de la constitucionalidad de las leyes o normas generales de carcter electoral. La finalidad esencial de la justicia electoral ha sido la proteccin autntica o la tutela eficaz del derecho a elegir o ser elegido para desempear un cargo pblico, mediante un conjunto de garantas a los participantes (partidos polticos e, incluso, funcionarios electorales, as como, segn el caso en los distintos regmenes electorales, ciudadanos y candidatos) a efecto de impedir que pueda violarse la voluntad popular, contribuyendo a asegurar la constitucionalidad, la legalidad, la certeza, la objetividad, la imparcialidad, la autenticidad, la transparencia y, en general, la justicia de los comicios (SIRCP 2000, 25-6). El peso de la evidencia, tanto en las democracias consolidadas como en las nuevas, indica que su fortalecimiento a largo plazo esto es, el grado en que un rgimen democrtico est aislado de desafos domsticos a la estabilidad del orden poltico requiere del crecimiento y el mantenimiento de partidos fuertes y efectivos. Por lo tanto, el sistema electoral debe alentar esta tendencia ms que afianzar o promover un fraccionamiento de partidos. Asimismo, la mayor parte de los expertos opina que el sistema debe alentar el desarrollo de partidos fundados tanto en valores e ideologas polticas de carcter amplio como en programas polticos especficos, ms que partidos fundados en limitados intereses tnicos, raciales o regionales (TEPJF 2000, 12). Aqu cabe realizar una reflexin en cuanto a las previsiones constitucionales y legales que resultan aplicables al tema en estudio. El artculo 41, fraccin I, de la cos son
entidades de inters pblico; la ley determinar las normas y requisitos para su registro legal y las formas especficas de su intervencin
CPEUM,
seala que los partidos polti-
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en el proceso electoral y la funcin que estos tienen en la vida democrtica de un pas.
Por su parte, el Cofipe establece los lineamientos por los que deben conducirse los partidos polticos en la vida democrtica del pas, como
la prohibicin de la intervencin de las organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creacin de partidos o cualquier forma de afiliacin corporativa a ellos (Cofipe, artculo 22.2).
En cuanto a los requisitos mnimos con los que deber contar su declaracin de principios, destacan
la obligacin de no aceptar pacto o acuerdo que lo sujete o subordine a cualquier organizacin internacional cualquier organizacin internacional o lo haga depender de entidades o partidos polticos extranjeros (Cofipe, artculo 25, inciso c).
Tambin se les impone la

obligacin de conducir sus actividades por medios pacficos y por la vida democrtica [Cofipe artculo 25, inciso d], y dentro de los cauces legales, ajustando su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrtico, respetando la libre participacin poltica de los dems partidos polticos y los derechos de los ciudadanos,
abstenindose de
recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden pblico, perturbar el goce de las garantas o impedir el funcionamiento regular de los rganos de gobierno (Cofipe, artculo 38.1, incisos a y b).
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En Mxico, el Cofipe seala sanciones a los partidos polticos, que van desde la amonestacin hasta la cancelacin del registro, en el caso de conductas que de manera reiterada violen la Constitucin. Sin embargo, en nuestro pas, como se dijo, nicamente se han impuesto multas a los partidos polticos y no se ha llegado a la cancelacin del registro (SUP-RAP-018/2013, SUP-RAP-98/2003), sino que sta se ha verificado en los casos en que no obtienen el porcentaje mnimo de votacin requerido en los mbitos federal o local, dependiendo de la eleccin de que se trate. De igual forma, se ha presentado la negativa de registro de agrupaciones polticas por diversas causas, como es el caso del Partido Nacionalsocialista de Mxico (Parnaso), al cual se hizo referencia en apartados anteriores (SUP-JDC-413/2008, SDF-JDC-112/2008). Ms all de que la disolucin de un partido poltico pudiera representar una solucin meramente legal, lo cierto es que el mantenimiento de la democracia es un bien tan valioso que justifica la intervencin de ms de un mecanismo para fomentar su establecimiento. En los trminos expuestos, es importante que, en principio, exista en nuestro pas un procedimiento de control de la actuacin ilegal de los partidos polticos que permita garantizar la estabilidad de nuestro sistema democrtico. Esto es as porque los partidos polticos, como entes de inters pblico, tienen el deber de conducirse conforme a los cauces de la democracia y promover los valores por los que sta se sustenta. Pero cuando dichas entidades de inters pblico se conducen de manera tal que atentan contra los referidos principios constitucionalmente protegidos, la jurisdiccin constitucional no debe limitarse, como hasta ahora, a realizar procedimientos en los que se sanciona nicamente con multas a los partidos polticos, sino que, de acuerdo con la gravedad de las faltas que cometan, de una magnitud tal de que se ponga en riesgo la estabilidad del sistema democr-
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tico, deben establecerse mecanismos como el que se propone, que permitan seguir un procedimiento en el que, de resultar fundadas y acreditadas las faltas imputadas, se proceda a declarar su ilegalizacin. En este sentido, considero que el rgano constitucionalmente facultado para realizar el procedimiento de ilegalizacin y, en su caso, declararlo ilegal es, precisamente, la Sala Superior del TEPJF, porque en trminos de lo previsto en el artculo 99 de la teria electoral. Lo anterior tambin encuentra sustento en las previsiones que sobre el tema han motivado al Constituyente permanente, principalmente en las ltimas dos dcadas, para desligar a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) de las controversias electorales, incorporndose al Poder Judicial de la Federacin el entonces Tribunal Federal Electoral, rgano que a la fecha ha desempeado la importantsima funcin de dirimir las controversias de esta naturaleza.
CPEUM,
dicho rgano Jurisdiccional ac-
tualmente se erige como mxima autoridad y rgano especializado en ma-
Conclusiones
a) Si bien, en nuestro pas, ante la SCJN y el TEPJF no se han presentado casos como los expuestos, lo cierto es que nuestra Constitucin establece los principios elementales por los que deben guiarse los partidos polticos para conducir sus actividades en un entorno democrtico, sin transgredir los derechos fundamentales de otros. b) En Mxico no se cuenta con una legislacin que regule el procedimiento de ilegalizacin de un partido poltico, por lo que, de presentarse un caso similar a los expuestos en el plano internacional, dentro del contexto y la problemtica del pas, la declaratoria de ilegalizacin se tendra que realizar con base en la interpretacin del marco constitucional y legal vigente. Por ello, para prevenir este tipo de situaciones, es necesario que se legisle al respecto.
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c) Los partidos polticos, como entidades de inters pblico, gozan de las prerrogativas que la Constitucin les otorga, de entre las que destacan el otorgamiento de financiamiento pblico y el acceso a medios de comunicacin. Por ello, si desvan sus actividades de las finalidades que la Constitucin seala, a tal grado que los derechos de terceros, el orden pblico o la seguridad nacional se vulneren (o, como se expuso, promuevan el derrocamiento del sistema democrtico, realicen actividades atentatorias de los derechos fundamentales de terceros, promuevan la violencia o utilicen actividades de segregacin racial, de gnero u otras), deben sujetarse a un procedimiento por el que, de acreditarse las irregularidades denunciadas, pierdan el registro como partidos polticos. d) Es necesario que se establezcan directrices que permitan a las autoridades, en el mbito de sus facultades, conocer y resolver sobre este tema, con base en elementos objetivos, proporcionales, idneos y necesarios para el establecimiento de la medida, evitando que el gobierno pueda usar esta va para excluir a sus adversarios polticos. e) Finalmente, un aspecto importante es el relativo a la facultad del
TEPJF para declarar la ilegalizacin de un partido poltico, ya que sobre este
tpico tendra que realizarse una adicin al artculo 99 constitucional, que permita al mximo rgano Jurisdiccional especializado en la materia conocer y resolver sobre un procedimiento de ilegalizacin de partidos polticos, y en las leyes secundarias se deben establecer las reglas de competencia y el procedimiento que se debe seguir.
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Claves de la procedencia del recurso de reconsideracin en el control constitucional electoral

Reconsideration appeal legitimacy essentials in the constitutional electoral control Enrique Figueroa vila (Mxico)*
Fecha de recepcin: 29 de octubre de 2012. Fecha de aceptacin: 31 de enero de 2013.
RESUMEN
En 2007, el Constituyente permanente deposit en las Salas Superior y Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin el control concreto de constitucionalidad de las leyes electorales, autorizndolas a inaplicarlas en el caso concreto. Como resultado, desde la reforma legal de 2008, la procedencia del recurso de reconsideracin previsto en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral se ha convertido, desde el punto de vista jurisprudencial de la Sala Superior, en un tema de vanguardia. Ello porque mientras dicha ley establece que por ese medio de impugnacin slo las sentencias de las Salas Regionales que inaplican leyes pueden ser revisadas por la Sala Superior, la jurisprudencia, slo aparentemente, indica algo distinto. Con esa lgica, el objetivo de este artculo consiste en evidenciar que el ncleo esencial de tales criterios es la salvaguarda del principio de supremaca constitucional.
Secretario de estudio y cuenta en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y profesor definitivo por oposicin de la materia de Derecho Electoral en la Facultad de Derecho de la UNAM. enrique.figueroa@te.gob.mx.
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PALABRAS
CLAVE:
control, constitucional, electoral, facultad, justicia y
reconsideracin.
ABSTraCT
In 2007, the Permanent Constituent gave the Superior and Regional courtrooms of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary the constitutional control of electoral laws, which authorizes to disapply them in concrete cases. As a result, since 2008 legal reform, the legitimacy of the reconsideration appeal, established in the Legal Remedies System in Electoral Matters Law, has been, from the Superior Court jurisprudential point of view, a forefront topic. This is so because, while the law states that only by that appeal regional courtss resolutions that disapply laws can be revised by the Superior Court; apparently, the jurisprudence marks different. In this logic, this paper intends to demonstrate that the essence of both criteria is the safeguard of the constitutional supremacy principle. KEYWORDS: control, constitutional, electoral, competence, justice, reconsideration.
Claves de la procedencia del recurso de reconsideracin...
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Planteamiento del tema

ontrariamente a lo que aparenta, este artculo no trata de explicar nicamente la procedencia de un medio de impugnacin federal en la materia electoral. Su propsito es describir cundo ha pro-
cedido el medio de impugnacin diseado para hacer prevalecer, en casos concretos, el principio de supremaca constitucional, a partir de la revisin que la Sala Superior realiza de las sentencias de las Salas Regionales en las que stas despliegan tambin sus facultades de control constitucional en los actos de aplicacin de las leyes en materia electoral. La relevancia de este tema, entonces, radica en conocer las condiciones en las cuales el control de la constitucionalidad de las leyes electorales en actos concretos de aplicacin opera con un modelo biinstancial. Identificar las resoluciones de las Salas Regionales que vlidamente son susceptibles de revisin, como enseguida explicar, se ha convertido en un tema altamente especializado. En efecto, como es sabido, desde la reforma constitucional de 1996, el artculo 99, prrafo primero, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), establece que el Tribunal Electoral ser, con
excepcin de lo dispuesto en la fraccin II del artculo 105 de la misma Constitucin, la mxima autoridad jurisdiccional en la materia y rgano especializado del Poder Judicial de la Federacin (PJF). Carcter que, aunado al mandato de la salvaguarda de los principios de constitucionalidad y legalidad de todos los actos y resoluciones electorales, consultable en los artculos 41 y 99 constitucionales, que fueron resultado de la mencionada reforma, arrojaba como resultado un control concreto de constitucionalidad. Sin embargo, en el periodo 2002-2007 prevalecieron los criterios derivados de la contradiccin de tesis 2/2000-PL,1 de la Suprema Corte de
Las jurisprudencias derivadas de esa contradiccin resuelta por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin el 23 de mayo de 2002, fueron las siguientes: P./J. 23/2002 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES; P./J. 24/2002 CONTRADICCIN DE
Enrique Figueroa vila
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Justicia de la Nacin (SCJN) en el sentido de que la nica va para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitucin federal era la accin de inconstitucionalidad (control abstracto de constitucionalidad), cuyo conocimiento corresponde en forma exclusiva a la SCJN. Por tanto, son las reformas constitucionales en materia electoral de 2007 las que redisearon el funcionamiento y las atribuciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), con el claro objetivo de reconocerle el carcter estipulado desde 1996 de control concreto de constitucionalidad a que se ha hecho referencia con anterioridad y, a la vez, armonizarlo con el control de constitucionalidad abstracto atribuido a la SCJN, tambin desde aquella fecha. Tres fueron, en la reforma de 2007, las modificaciones esenciales al artculo 99 constitucional dirigidas a alcanzar ese propsito. Aparece, en primer lugar, en el prrafo segundo de ese dispositivo, la determinacin del Constituyente en el sentido de que las Salas Superior y Regionales del TEPJF funcionen en forma permanente. Ello, con la finalidad de acercar la imparticin de justicia electoral federal pronta y expedita a los justiciables y abandonar, por ende, el rgimen transitorio de operatividad a que se encontraba sujeto el funcionamiento de las Salas Regionales, subordinado exclusivamente a la solucin de las controversias derivadas de la organizacin de los procesos comiciales
TESIS. NO EXISTE VLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES; P./J. 25/2002 LEYES ELECTORALES. LA NICA VA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD; y, P./J. 26/2002: TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN RESPECTO A LA INTERPRETACIN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTCULO 105, FRACCIN II, DE LA CONSTITUCIN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTCULO 235 DE LA LEY ORGNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN.
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federales, ordinarios o extraordinarios,2 vinculadas, esencialmente, con tres temas fundamentales: 1. Los recursos de apelacin que se presentaran en contra de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, con excepcin de los del Consejo General, del consejero presidente o de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral (IFE). 2. Los juicios de inconformidad que se presentaran en las elecciones federales de diputados y senadores, durante la etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones en los procesos federales ordinarios. 3. Los juicios para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano que fueran promovidos con motivo de los procesos electorales federales ordinarios.3 La segunda modificacin al artculo 99 constitucional que me interesa, como se puede leer en su prrafo sexto, radica en atribuir a todas las Salas del TEPJF la facultad de no aplicar, al caso concreto sobre el que verse el juicio, aquellas leyes de la materia electoral que se consideren contrarias a la Constitucin federal. Acorde con el modelo de control abstracto de control constitucional de las leyes electorales atribuido a la SCJN por medio de la accin de inconstitucionalidad, el Constituyente tambin determin que el control concreto de la constitucionalidad de las leyes en la materia electoral recayera y se desplegara nicamente por las Salas del TEPJF. Junto con ambas modificaciones, es importante destacar la regla general que indica que las resoluciones que emitan las Salas del
TEPJF,
en
As lo precisaba el artculo 192 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin (LOPJF) vigente hasta la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) del 1 de julio de 2008. Artculo 195 de la LOPJF vigente hasta la reforma publicada en el DOF del 1 de julio de 2008.
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sus respectivos mbitos de competencia, son definitivas e inatacables, en trminos de lo dispuesto en el artculo 99, prrafo cuarto, en anlisis. Pero existe una excepcin. Como resultado de la permanencia de las Salas Regionales, as como de sus facultades de control concreto de la constitucionalidad de las leyes electorales, el Congreso de la Unin determin, en la reforma de 2008 a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral (LGSMIME), que la Sala Superior conozca en ltima instancia, por medio del recurso de reconsideracin, de las sentencias de fondo dictadas por las Salas Regionales en los medios de impugnacin de su competencia, cuando hayan determinado al caso concreto la no aplicacin de una ley en materia electoral por considerarla contraria a la Constitucin.4 La claridad de la referida hiptesis de procedencia pareci, al inicio, no generar dudas respecto de los alcances de su aplicabilidad, es decir, la necesidad de contar con una sentencia de Sala Regional, en la que se controvierta la determinacin de inaplicar al caso concreto una ley electoral por estimarla contraria a la ley fundamental. Sobre esa base, la premisa esencial que la sustenta radica en la determinacin del legislador en el sentido de que sean susceptibles de revisin y control aquellas decisiones en las que se resuelve que la ley electoral inaplicada al caso particular efectivamente resulta contraria al texto fundamental y, por ende, la consecuencia de no aplicarla debe convalidarse o no. Como se puede observar, el principio que se tutela es el de supremaca constitucional: ninguna ley puede prevalecer sobre la ley fundamental. Pero esto implica, necesariamente, determinar el significado y los alcances de la Constitucin federal, pues de ese modo tambin se contribuye a resguardar su superioridad jurdica.
Artculo 61, prrafo 1, inciso b, de la de 2008.
LGSMIME,
cuyo texto fue publicado en el
DOF
del 1 de julio
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Precisamente, la Sala Superior del
TEPJF
ha enfrentado casos en los
que, en mi opinin, se detectan autnticas determinaciones de las Salas Regionales que incluyen el ejercicio pleno de control constitucional de las leyes electorales aplicadas a los casos concretos, para lo cual no necesariamente se requiere el acto de inaplicacin en comento. Ello ha generado que a partir de la interpretacin del supuesto al que se refiere el artculo 61, prrafo 1, inciso b, de la LGSMIME, que establece la hiptesis de procedencia que he procurado explicar en una primera aproximacin en los prrafos precedentes, se han y siguen desprendiendo diversos criterios jurisprudenciales que reconocen la necesidad de que el recurso de reconsideracin tambin sea procedente cuando la sentencia impugnada envuelve genuinas cuestiones de control constitucional directo. Tales casos, como se puede observar, y esa es una de las principales conclusiones que procurar justificar, se apartan del propsito de convertir al recurso de reconsideracin en el ltimo eslabn de cualquier cadena impugnativa electoral federal, y de erigir, como consecuencia, en todos los casos, a la Sala Superior del TEPJF como la ltima instancia de justicia electoral federal. A mi modo de ver, las sentencias de las Salas Regionales del TEPJF fueron diseadas con el propsito de ser el punto final de cualquier cadena impugnativa que involucre cuestiones de legalidad y, en forma indirecta, aspectos de constitucionalidad. Esto es, que no involucren decir la ltima palabra acerca del contenido del texto fundamental. Sin embargo, es el desconocimiento de este tema el que ha provocado que contra las sentencias de las Salas Regionales, cualquiera que sea su materia de estudio, se promueva cada vez con ms frecuencia el recurso de reconsideracin con planteamientos que, en la mayora de los casos, aduciendo aspectos de constitucionalidad, en realidad entraan cuestiones de estricta legalidad, como cuando, por ejemplo, se viola la Constitucin porque la ley electoral sealada no se interpret y aplic en un determinado modo, entre otros.
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Casos en los que la Sala Superior ha adoptado el criterio reiterado de desechar las demandas de reconsideracin por estimarlas improcedentes, al no actualizarse alguna de las hiptesis previstas en la LGSMIME o en su jurisprudencia, que autorice la revisin de la resolucin dictada por las Salas Regionales. Justamente, el objetivo de este artculo consistir en explicar cmo ha evolucionado la procedencia del recurso de reconsideracin, con la finalidad de contribuir a su estudio terico-prctico, en provecho de una imparticin de justicia electoral federal acorde con las expectativas de su diseo constitucional, de las facultades de las propias Salas del de las pretensiones de los justiciables.
TEPJF,
as como
Recurso de reconsideracin, origen y naturaleza

Su anlisis nos lleva a explorar los ordenamientos legales vigentes en el ltimo lapso de 25 aos de justicia electoral federal, encontrando las siguientes como sus particularidades ms destacables:
Cdigo Federal Electoral5

Acerca de dicho ordenamiento, debe recordarse que el Libro Sptimo se intitulaba De los recursos, nulidades y sanciones y estaba compuesto por los numerales 312 a 351. Los medios de impugnacin previstos en aquel ordenamiento jurdico, especficamente en su artculo 312, se regulaban en los trminos siguientes: Durante la etapa preparatoria de la eleccin, eran procedentes los medios de impugnacin identificados como de revocacin, revisin y apelacin. En cambio, para impugnar los cmputos distritales y la validez de cualquier eleccin, era procedente el recurso de queja.
Publicado en el DOF el 12 de febrero de 1987 y con reformas publicadas en el mismo DOF el 6 de enero de 1988.
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Resulta importante destacar que los medios de impugnacin estrictamente jurisdiccionales eran los recursos de apelacin y de queja, en trminos del artculo 318, fraccin IV, del cdigo federal en anlisis. En estas condiciones, el rgano Jurisdiccional diseado por dicho cdigo era conocido como Tribunal de lo Contencioso Electoral, el cual era definido como un organismo autnomo de carcter administrativo, dotado de plena autonoma para resolver los mencionados recursos, segn deca el numeral 352 del cuerpo jurdico en consulta. Dicho Tribunal, sealaba su artculo 353, se integraba por siete magistrados numerarios y dos supernumerarios nombrados por el Congreso de la Unin en el mes de mayo del ao anterior a la eleccin, a propuesta de los partidos polticos, recayendo en la Cmara de Diputados la funcin de cmara de origen. Igualmente, es importante destacar que ese rgano Jurisdiccional, adems de transitorio, era, desde la perspectiva de su funcionamiento,6 de carcter uniinstancial. Lo anterior se debe a que los colegios electorales de las cmaras respectivas tenan la ltima palabra respecto de las resoluciones recadas en los recursos de queja,7 toda vez que de los artculos 332, fraccin II, y 338 se desprenda que dichos recursos tenan que ser resueltos en su totalidad dentro de los cinco das naturales anteriores a la instalacin de los colegios electorales, reservndose a estos ltimos las declaraciones de nulidad en los casos a que se referan los artculos 336 y 337 de ese ordenamiento, pues se precisaba que las nulidades de votacin recibida en casilla y de una eleccin, les correspondan a dichos colegios en forma exclusiva.
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El artculo 357 dispona que ese Tribunal se instalaba e iniciaba sus funciones a ms tardar en la tercera semana de octubre del ao anterior a las elecciones federales ordinarias, para concluirlas al trmino del proceso electoral de que se tratase. En caso de elecciones extraordinarias se estara a lo dispuesto en la convocatoria respectiva. Conforme al artculo 327 del mismo ordenamiento jurdico, la queja era el recurso procedente contra los resultados consignados en el acta de cmputo distrital para hacer valer las causales de nulidad consignadas en los artculos 336 y 337 de ese cdigo. La queja tena por objeto obtener la declaracin de nulidad de la eleccin de un distrito o de la votacin emitida en una o varias casillas.
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En consecuencia, como se puede observar, en el referido Cdigo Federal Electoral no se estableci un medio de impugnacin con caractersticas semejantes o parecidas al actual recurso de reconsideracin, visto desde una biinstancialidad jurisdiccional y, mucho menos, como un mecanismo de control concreto de la constitucionalidad y las leyes en materia electoral, controvertidas a partir de un acto de aplicacin.
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales8

Con relacin a este cuerpo legal, que data del 15 de agosto de 1990, su artculo 1, prrafo 2, inciso d, sealaba que dicho cdigo reglamentaba las normas constitucionales relativas al sistema de medios de impugnacin para garantizar la legalidad de los actos y resoluciones electorales (Cofipe 1990). El artculo 3, prrafo 1, explicaba que la aplicacin de sus normas corresponda al Instituto Federal Electoral, al Tribunal Federal Electoral y a los colegios electorales para la calificacin de las elecciones de diputados y senadores, en sus respectivos mbitos de competencia. Su Libro Sexto, denominado Del Tribunal Federal Electoral, abarc los numerales 264 a 343. Dicho Tribunal, segn lo previsto en el numeral 265, prrafos 1 y 2, se conformaba de una Sala Central con sede en el Distrito Federal y cuatro Salas Regionales. Mientras la Sala Central era permanente, las Salas Regionales funcionaban los meses de enero a noviembre del ao de la eleccin federal. La Sala Central tena competencia jurisdiccional para conocer de los recursos de apelacin y de inconformidad que se interpusieran en contra de los actos, resoluciones o resultados consignados en las actas de cmputo distrital o local de los rganos electorales que correspondan a la Circunscripcin Plurinominal a la que perteneciera el Distrito Federal; los recursos
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Publicado en el DOF del 15 de agosto de 1990. nfasis aadido.
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de apelacin que se interpusieran en los dos aos anteriores al del proceso electoral, contra actos o resoluciones de los rganos del Instituto, y los recursos de apelacin e inconformidad que se interpusieran en los procesos de elecciones extraordinarias, en trminos del artculo 266, prrafo 1, incisos a al c, del citado ordenamiento legal. Por su parte, a las Salas Regionales les corresponda conocer, durante los procesos electorales, los recursos de apelacin en la etapa preparatoria, as como los recursos de inconformidad que se presentaran en contra de los actos, resoluciones y resultados consignados en las actas de cmputo distrital o local de los rganos del Instituto que queden comprendidos dentro de la circunscripcin plurinominal de sus respectivas sedes, de conformidad con lo previsto en el artculo 267, prrafo 1, inciso a, del cuerpo legal en estudio. Es importante destacar que el decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 17 de julio de 1992 no implic modificacin alguna acerca del tema en cuestin, pues fundamentalmente se concentraron en la adicin de los artculos transitorios decimosptimo y decimooctavo, con la finalidad de establecer las bases tendentes a la expedicin de una nueva credencial para votar con fotografa que se utilizara en las elecciones federales a partir de 1994. Como se puede concluir, en la etapa de 1990 a 1993 de la justicia electoral federal tampoco se puede observar ninguna facultad revisora de las resoluciones emitidas por las Salas Regionales, pues la Sala Central, si bien era permanente, se encontraba en el mismo nivel jerrquico respecto de las apuntadas Salas Regionales.
Incorporacin del recurso de reconsideracin

Fue la reforma legal al Cofipe, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 24 de septiembre de 1993, la que dio un giro radical en lo que se refiere al tema del presente estudio. Para iniciar, es muy importante destacar que el artculo 264, prrafo 1, estableca que el Tribunal Federal Electoral, de conformidad con lo dispuesto
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en el artculo 41 constitucional, era el rgano autnomo y la mxima autoridad jurisdiccional en materia electoral federal respecto de las elecciones de diputados y senadores.9 Ahora, si bien el Tribunal Federal Electoral se sigui componiendo de las Salas Central y Regionales, lo novedoso de esa reforma es que se le incorporaron el Pleno y la Sala de Segunda Instancia. Por lo que se refiere al Pleno, se conformaba por la totalidad de los magistrados de las referidas Salas, en trminos del numeral 265, prrafo 1, del citado ordenamiento legal. Al respecto, resulta importante destacar que las atribuciones del mencionado rgano colegiado eran predominantemente administrativas, porque la nica jurisdiccional consista en resolver los conflictos o diferencias que se suscitaran entre los servidores del Tribunal y ste, en trminos del prrafo 2 del propio dispositivo legal. En cambio, la Sala de Segunda Instancia10 se conformaba por el presidente,11 cuatro magistrados propietarios y dos magistrados suplentes, segn lo previsto en el artculo 268, prrafo 1. Era un rgano Jurisdiccional que, en trminos del prrafo dcimo sexto del artculo 41 constitucional, tena que quedar integrado a ms tardar en la ltima semana del mes de octubre del ao anterior al del proceso electoral federal. Su instalacin para
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Debe destacarse que en el artculo 3, prrafo 2, de dicho cdigo, se estableca que la aplicacin de las normas de ese cdigo correspondan al Instituto Federal Electoral, al Tribunal Federal Electoral y a la Cmara de Diputados erigida en Colegio Electoral para la calificacin de la eleccin de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en sus respectivos mbitos de competencia. El numeral 269, prrafos 6 y 7, de dicho cdigo estableca que para cada proceso electoral federal, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin hara llegar a la Cmara de Diputados o, en su caso, a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, una lista de por lo menos seis candidatos para los cuatro cargos de magistrados propietarios y para dos suplentes de la Sala de Segunda Instancia, para que fuesen electos por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Si no se alcanzaba esa mayora, se deba presentar otra lista con nuevas propuestas para el mismo efecto, y si en este segundo caso tampoco se alcanzaba la votacin requerida, procedera la cmara a elegirlos de entre todos los propuestos, por mayora simple de los diputados presentes. En trminos de los artculos 265, prrafo 2, inciso a, y 273, prrafo 1, inciso b, del citado Cofipe, el Pleno del Tribunal Federal Electoral tena la atribucin de elegir, de entre los magistrados de la Sala Central, al presidente de ese rgano Jurisdiccional. Durara en su cargo tres aos, poda ser reelecto y contaba, entre otras atribuciones, con la relativa a presidir las sesiones del Pleno, de la Sala de Segunda Instancia y, en su caso, de la Sala Central.
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iniciar sus funciones tena que ocurrir en la tercera semana del mes de julio del ao de la eleccin y las conclua a ms tardar el 30 de septiembre del mismo ao. Respecto a sus atribuciones jurisdiccionales, el prrafo 2 del propio precepto legal estableca que, de conformidad con el prrafo tercero del artculo 60 de la Constitucin vigente en aquella poca, la Sala de Segunda Instancia era competente para conocer y resolver los recursos de reconsideracin que se interpusieran de acuerdo con las disposiciones aplicables en el libro sptimo de ese cuerpo legal. Acerca de dicho medio de impugnacin, destaca que el artculo 295, prrafo 1, inciso d, regulaba que durante el proceso electoral, para garantizar la legalidad de los actos, resoluciones y resultados electorales, era procedente el recurso de reconsideracin, en los trminos del prrafo tercero del artculo 60 constitucional (Cofipe 1993), que slo podran interponer los partidos polticos, en los casos previstos en el prrafo 2 del artculo 323 de dicho cdigo, para impugnar: I. Las resoluciones de fondo de las Salas Central y Regionales recadas en los recursos de inconformidad,12 cuando se esgriman agravios en virtud de los cuales se pudiera dictar una resolucin por la que llegara a modificar el resultado de la eleccin.
nfasis aadido. El artculo 295, prrafo 1, inciso c, del cdigo en anlisis estableca que durante el proceso electoral, para garantizar la legalidad de los actos, resoluciones y resultados electorales, se estableca el recurso de inconformidad, que los partidos polticos podan interponer para impugnar: I. Por nulidad de la votacin recibida en una o varias casillas, los resultados consignados en las actas de cmputo distrital de la eleccin presidencial. II: Por las causales de nulidad establecidas en dicho cdigo, la declaracin de validez de la eleccin de diputados por el principio de mayora relativa y, por consecuencia, el otorgamiento de la constancia de mayora y validez respectiva. III. Por las causales nulidad establecidas en ese cdigo, la declaracin de validez de la eleccin de senadores y, por consecuencia, el otorgamiento de las constancias de mayora y validez o la constancia de asignacin de primera minora respectivas. IV. Por error aritmtico, los cmputos distritales de la eleccin presidencial y de diputados de mayora relativa, los cmputos de entidad federativa de la eleccin de senadores y los cmputos de circunscripcin plurinominal (Cofipe 1993).
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II. La asignacin de diputados por el principio de representacin proporcional que hubiese realizado el Consejo General del IFE. En este sentido, el numeral 303 estableca que el recurso de reconsideracin deba interponerse de acuerdo con las condiciones de temporalidad siguientes: a) Dentro de los tres das contados a partir del siguiente da en que se haya notificado la resolucin de fondo impugnada de la Sala Central o Regional. b) Dentro de las 48 horas siguientes contadas a partir de la conclusin de la sesin en la que el Consejo General del IFE hubiera realizado la asignacin de diputados por el principio de representacin proporcional. Respecto de la sustanciacin, el artculo 323 del cdigo vigente en aquella poca regulaba que una vez recibido el recurso de reconsideracin en la Sala de Segunda Instancia, era turnado al magistrado que corresponda, a efecto de que revisara si se acreditaban los presupuestos de procedibilidad y si los agravios podan traer como consecuencia que se modificara el resultado de la eleccin respectiva. De no cumplirse con cualquiera de ellos, el recurso sera desechado de plano por la Sala. De lo contrario, el magistrado procedera a formular el proyecto de resolucin que sometera a la consideracin de la Sala de Segunda Instancia en la sesin pblica que correspondiera. Conforme a ese mismo precepto, en su prrafo 2 se establecan como presupuestos de procedibilidad los siguientes:
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a) Que la resolucin de las Salas Central o Regionales: I. Dejara de tomar en cuenta causales de nulidad previstas por ese cdigo, que hubiesen sido invocadas y debidamente probadas en tiempo y forma, por las cuales se hubiere podido modificar el resultado de la eleccin; o II. Otorgara indebidamente la constancia de mayora y validez o asignado la primera minora a una frmula de candidatos distinta a la que originalmente se le otorg o asign; o III. Anulara indebidamente una eleccin. b) Que el Consejo General del
IFE
hubiera asignado diputados por el
principio de representacin proporcional sin tomar en cuenta las resoluciones que, en su caso, hubieran dictados las Salas del propio Tribunal, o lo hiciera contraviniendo las frmulas establecidas para ello en la Constitucin y en el mismo cdigo (Cofipe artculo 323.3, 1993).
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 331, prrafo 4, de ese mismo ordenamiento jurdico, los recursos de reconsideracin seran resueltos por mayora simple de los integrantes de las Sala de Segunda Instancia, en el orden en que eran listados para cada sesin, salvo que la propia Sala acordara su modificacin. Igualmente, se precisaba que los recursos de reconsideracin que se refirieran a elecciones de diputados por el principio de mayora relativa o por los que se impugnara un cmputo de circunscripcin plurinominal deberan ser resueltos a ms tardar el 19 de agosto del mismo ao; los dems recursos deberan quedar resueltos a ms tardar tres das antes al en que se instalaran las cmaras del Congreso de la Unin. Con respecto a los efectos de las sentencias recadas a los recursos de reconsideracin, el numeral 335-A, prrafo 1, sealaba que las resoluciones de fondo podan tener los efectos siguientes: a) Confirmar el acto o resolucin impugnado.
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b) Modificar o revocar la resolucin impugnada en los trminos de los incisos b al f del prrafo 1 del artculo anterior,13 cuando se diera uno de los presupuestos previstos en el inciso a del prrafo 2 del artculo 32314 de ese cdigo. c) Modificar la asignacin de diputados electos por el principio de representacin proporcional que realizara el Consejo General del IFE, de conformidad con los presupuestos previstos en el inciso b del prrafo 2 del artculo 32315 de dicho cdigo. Igualmente, es relevante destacar que el prrafo 2 del citado precepto legal sealaba que las resoluciones que recayeran en los recursos de inconformidad eran definitivas e inatacables. Tambin debe subrayarse que el numeral 337 precisaba que los criterios fijados por las Salas de Segunda Instancia y Central sentaban jurisprudencia cuando:
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El artculo 335, prrafo 1, incisos b) al f) sealaban: 1. Las resoluciones de fondo del Tribunal Federal Electoral que recaigan a los recursos de inconformidad podrn tener los siguientes efectos: a) ; b) Declarar la nulidad de la votacin emitida en una o varias casillas cuando se den las causas previstas en el artculo 287 de este Cdigo y modificar, en consecuencia, el acta de cmputo distrital respectiva para la eleccin de diputado de mayora; y en su caso, el o las actas de cmputo distrital y el acta de cmputo de entidad federativa para la eleccin de senadores; c) Revocar la constancia de mayora expedida a favor de una frmula de candidatos a diputados o senadores por los consejos distritales o locales competentes; otorgarla a la frmula de candidatos que resulte ganadora como resultado de la anulacin de la votacin emitida en una o varias casillas en uno o, en su caso, de varios distritos; y modificar, en consecuencia, las actas de cmputo distrital y de entidad federativa respectivas; d) Revocar la constancia expedida a favor de una frmula o candidato a diputado o senador por los Consejos Distritales o Locales competentes; otorgarla al candidato o frmula de candidatos que resulte ganadora como resultado de la anulacin de la votacin emitida en una o varias casillas en uno o, en su caso, de varios distritos; y modificar, en consecuencia, las actas de cmputo distrital y de entidad federativa respectivas; e) Declarar la nulidad de la eleccin y revocar las constancias expedidas por los Consejos Distritales o Locales cuando se den los supuestos de nulidad previstos en los artculos 288, 289, o 290, prrafo 2, de este Cdigo; f) Declarar la nulidad de la votacin emitida en una o varias casillas para la eleccin presidencial cuando se den los supuestos de nulidad previstos en el artculo 287 de este Cdigo y modificar, en consecuencia, el acta de cmputo distrital respectiva (Cofipe 1993). El cual ya fue invocado en prrafos precedentes. Tambin invocado en prrafos anteriores.
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a) Se sustentaran en el mismo sentido en tres resoluciones. b) Se resolvieran en contradiccin de criterios, los sustentados por dos o ms Salas del Tribunal. Podan plantear dicha cuestin, en cualquier momento, una Sala, un magistrado de cualquier Sala o las partes. El planteamiento de contradiccin se presentaba ante la Sala Central, cuyo presidente lo turnaba a un magistrado para que formulara el proyecto de resolucin correspondiente, el cual sera conocido y, en su caso, resuelto en sesin pblica, ajustndose al mismo procedimiento que se segua para la resolucin de los medios de impugnacin. El criterio que prevaleciera sera obligatorio a partir de que se dictara la resolucin, sin que ello pudiera modificar los efectos de las resoluciones dictadas con anterioridad. Para concluir esta descripcin, el prrafo 7 del mismo numeral indicaba, que cuando un criterio sostenido por la Sala de Segunda Instancia fuera contradictorio al establecido como obligatorio por la Sala Central, prevalecera el de aquella con carcter de jurisprudencia. A continuacin, es importante destacar que las reformas legales publicadas en el Diario Oficial de la Federacin los das 28 de septiembre de 1993 (fe de erratas), 23 de diciembre de 1993, 18 de mayo y 3 de junio, ambos de 1994, en nada modificaron las bases de operatividad del recurso de reconsideracin (DOF 1993a; DOF 1993b; DOF 1994a; DOF 1994b). Fue la reforma legal al Cofipe, publicado en el referido Diario Oficial del 22 de noviembre de 1996 (DOF 1996b), la que derog tanto el libro sexto Del Tribunal Federal Electoral como el Libro Sptimo De las nulidades; del sistema de medios de impugnacin y de las faltas y sanciones administrativas. Ello, porque el decreto publicado en esa fecha, a la vez y entre otras cosas, expidi la
LGSMIME
y provoc otra transformacin fundamental en
el rgano Jurisdiccional electoral federal, por medio de distintas reformas y adiciones a la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Convirti al Tribunal Federal Electoral, entonces conocido como Trife, en el ahora existente Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
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Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral

En el periodo de 1996 a 2008, el recurso de reconsideracin fue regulado en el Ttulo Quinto del Libro Segundo de la las particularidades siguientes: En el artculo 61, prrafo 1, se estableci que el referido medio de impugnacin slo procedera para impugnar las sentencias de fondo dictadas por las Salas Regionales en los juicios de inconformidad que se promovieran en contra de los resultados de las elecciones de diputados y senadores, as como las asignaciones por el principio de representacin proporcional que respecto de dichas elecciones realice el Consejo General del Instituto, siempre y cuando se cumplan los presupuestos y requisitos establecidos en ese ordenamiento. Respecto a los presupuestos del recurso de reconsideracin, el artculo 62, prrafo 1, inciso a, en sus tres fracciones, reiter a la letra las condiciones que, como ya se adelantaba desde el anterior Cofipe, deba cumplir la sentencia de la Sala Regional para que dicho medio de impugnacin procediera. En relacin con los presupuestos en los que se tendra como acto impugnado las determinaciones del Consejo General del IFE relacionadas con las asignaciones de representacin proporcional, legibles en las fracciones II y III del inciso b del artculo 62, ya conocidas, respecto a que no se tomaran en cuenta las sentencias de las Salas Regionales o que se contravinieran las frmulas legales, se aadi a las preexistentes, en la fraccin I del mismo inciso b del citado numeral, la relativa a la existencia del error aritmtico en los cmputos realizados por el propio Consejo. Acerca de los requisitos especiales del recurso, el artculo 63, prrafo 1, incisos a y b, regul los relativos a haber agotado previamente, en tiempo y forma, las instancias de impugnacin establecidas por esta ley, as como sealar claramente el presupuesto de la impugnacin.
LGSMIME,
compuesto por los nu-
merales 61 a 70 (Terrazas 2002, 337-460), de los cuales deben destacarse
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Especial consideracin merece el inciso c de ese precepto legal, en el que se estableci como requisito expresar agravios por los que se adujera que la sentencia podra modificar el resultado de la eleccin. Lo anterior se debe a que el legislador previno que se entender que se podra modificar el resultado de una eleccin cuando la sentencia de la Sala Superior pudiera tener como efecto: I. Anular la eleccin.
II. Revocar la anulacin de la eleccin. III. Otorgar el triunfo a un candidato o frmula distinta a la que originalmente determin el Consejo correspondiente del Instituto. IV. Asignar la senadura de primera minora a un candidato o frmula distintos. V. Corregir la asignacin de diputados o senadores segn el principio de representacin proporcional realizada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral. Asimismo, el numeral 2 del artculo 63 estableci que en el recurso de reconsideracin no se podr ofrecer o aportar prueba alguna, salvo en los casos extraordinarios de pruebas supervenientes, cuando stas sean determinantes para que se acredite alguno de los presupuestos sealados en el artculo 62 de esa ley. Respecto a la competencia para conocer de dicho medio de impugnacin, el artculo 64, prrafo 1, establece que la Sala Superior del
TEPJF
es
la nica competente para resolver los recursos de reconsideracin. En lo tocante a la legitimacin y personera, el artculo 65, prrafo 1, indic que la interposicin del recurso de reconsideracin corresponde exclusivamente a los partidos polticos por conducto de: a) El representante que interpuso el juicio de inconformidad en el que recay la sentencia impugnada.
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b) El representante que compareci como tercero interesado en el juicio de inconformidad en el que recay la sentencia impugnada. c) Sus representantes ante los consejos locales del Instituto Federal Electoral que correspondan a la sede de la Sala Regional cuya sentencia se impugna. d) Sus representantes ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral para impugnar la asignacin de diputados y de senadores, segn el principio de representacin proporcional. A los candidatos se los autoriz, segn el numeral 2 de ese mismo precepto legal, nicamente para impugnar la sentencia de la Sala Regional que: a) Haya confirmado la inelegibilidad decretada por el rgano competente del Instituto Federal Electoral. b) Haya revocado la determinacin de dicho rgano por la que se declar que cumpla con los requisitos de elegibilidad. En los dems casos, seala el numeral 3 de ese dispositivo legal, los candidatos slo podrn intervenir como coadyuvantes exclusivamente para formular por escrito los alegatos que consideren pertinentes, dentro de tres das contados a partir del siguiente al da en que se haya notificado la sentencia de fondo impugnada de la Sala Regional a que se refiere el inciso a del prrafo 1 del artculo 66 de esa ley. Por lo que se refiere a los plazos y trminos para la interposicin del recurso de reconsideracin, el artculo 66 reiter los que haban sido regulados desde el artculo 303 del Cofipe que se derogaba a partir de la expedicin de la LGSMIME. Acerca del trmite de la demanda del recurso de reconsideracin, el artculo 67 estableci que una vez recibido, la Sala o el secretario del Consejo General del Instituto, segn corresponda, lo turnar de inmediato a la
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Sala Superior y lo har del conocimiento pblico mediante cdula que se fijar en los estrados durante 48 horas. Otra novedad radica en que los terceros interesados y coadyuvantes nicamente podrn formular por escrito los alegatos que consideren pertinentes dentro de dicho plazo, los cuales sern turnados de inmediato a la Sala Superior. En todo caso, se dar cuenta por la va ms expedita de la conclusin de dicho trmino. En lo que respecta a su sustanciacin, el artculo 68 de la
LGSMIME,
semejanza del artculo 323 del Cofipe que se derogaba en lo conducente, indic que una vez recibido el recurso de reconsideracin en la Sala Superior del Tribunal ser turnado al magistrado electoral que corresponda, a efecto de que revise si se acreditan los presupuestos, si se cumpli con los requisitos de procedibilidad y si los agravios tendran como consecuencia que se modifique el resultado de la eleccin respectiva. De no cumplir con cualquiera de ellos, el recurso ser desechado de plano por la Sala. De lo contrario, el magistrado respectivo proceder a formular el proyecto de sentencia que someter a la consideracin de la Sala en la sesin pblica que corresponda. Con respecto a las fechas lmite para la resolucin de tales recursos, el numeral 69, prrafo 1, dispuso que los que versen acerca de los cmputos distritales de la eleccin de diputados y de entidad federativa de senadores, debern ser resueltos, al igual que lo indicaba su antecedente en el Cofipe derogado, a ms tardar el da 19 de agosto del ao del proceso electoral. Los dems recursos debern ser resueltos a ms tardar tres das antes del da en que se instalen las Cmaras del Congreso de la Unin. Por su parte, respecto a los efectos de las sentencias que recaigan en los recursos de reconsideracin, el artculo 69 de la LGSMIME prcticamente reprodujo los previstos desde el numeral 335-A del Cofipe precedente. Acerca de la notificacin de las resoluciones que les recaigan, el numeral 70, prrafo 1, indic que:
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a) Al partido poltico o candidato que interpuso el recurso y a los terceros interesados, a ms tardar dentro de los dos das siguientes al da en que se dict la sentencia, personalmente siempre y cuando hayan sealado domicilio ubicado en el Distrito Federal o en la ciudad sede de la Sala cuya sentencia fue impugnada. En cualquier otro caso, la notificacin se har por estrados; b) Al Consejo General del Instituto Federal Electoral, por oficio acompaado de copia certificada de la sentencia a ms tardar al da siguiente al en que se dict, y c) A la Oficiala Mayor de la Cmara que corresponda del Congreso de la Unin, a ms tardar al da siguiente al en que se dict la sentencia.
Para terminar este recuento de la
LGSMIME,
el prrafo 2 de ese mis-
mo numeral seala que concluido el proceso electoral, el Instituto Federal Electoral, por conducto del rgano central competente, podr solicitar copia certificada de la documentacin que integre los expedientes formados con motivo de los recursos de reconsideracin. Ahora bien, de lo hasta aqu examinado, es importante subrayar dos aspectos esenciales: El primero es que las Salas Regionales seguan siendo rganos jurisdiccionales temporales que funcionaban nicamente durante los procesos electorales federales ordinarios y extraordinarios, por lo cual su mbito de actuacin segua restringido a los casos contenciosos que ya fueron enumerados. El segundo consiste en que la Constitucin y la
LGSMIME
establecan
que el sistema de medios de impugnacin, entre los cuales se encontraba el recurso de reconsideracin, tena, entre otros propsitos, garantizar que todos los actos y resoluciones electorales se sujetarn a los principios de constitucionalidad y legalidad. Como se puede observar, difcilmente podra concebirse que el recurso de reconsideracin se desarrollara en los trminos de este estudio, con semejantes bases constitucionales y legales.
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Evolucin jurisprudencial en el periodo 1996-2008

Acorde con lo explicado, atendiendo a la evidente naturaleza del proceso electoral federal y su brevedad, no tengo duda de que el recurso de reconsideracin fue diseado como una segunda instancia de carcter excepcional y selectivo, dirigida de manera exclusiva a aquellos casos que tuvieran un impacto relevante en los comicios federales. Con esa lgica, en el periodo 1997-2008, los recursos de reconsideracin planteados en los trminos antes regulados generaron los criterios judiciales que, en resumen, procurar explicar a continuacin, pues considero que son los ms representativos de ese periodo. En la jurisprudencia 5/97, de rubro RECONSIDERACIONES CONEXAS, CUNDO PROCEDE LA INTERPUESTA POR EL VENCEDOR DE LA ELECCIN, se concluy que ese medio de impugnacin es procedente cuando alguno de los partidos contendientes que no obtuvieron el triunfo interpone el recurso de reconsideracin y existe la posibilidad de que consiga anular la eleccin o que cambie la frmula ganadora, para que resulte procedente la reconsideracin que, en su caso, promoviera a quien haba favorecido la sentencia del respectivo juicio de inconformidad. Por su parte, en la tesis XVIII/97 de rubro RECONSIDERACIN. EL TERCERO INTERESADO PUEDE INTERPONERLA SI CON SUS AGRAVIOS CREA LA EXPECTATIVA DE MODIFICAR EL RESULTADO DE LA ELECCIN, la Sala Superior determin, con base en la interpretacin sistemtica del artculo 60, prrafo tercero, constitucional en relacin con las disposiciones rectoras del recurso de reconsideracin establecidas en las LGSMIME, que cuantas veces se plantee ese medio de impugnacin y se expresen agravios que conforme a la normatividad aplicable puedan conseguir la modificacin del resultado cualitativo de la eleccin, mediante la anulacin de los comicios, la revocacin de la anulacin decretada por la Sala Regional, el otorgamiento del triunfo a un candidato o frmula distintos a los que se encuentran declarados ganadores, etctera, se debe tener por satisfecho ese presupuesto de procedencia.
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En la jurisprudencia 19/2000 de rubro RECONSIDERACIN RECURSO DE, ES IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DEL JUICIO DE INCONFORMIDAD PROMOVIDO CONTRA EL CMPUTO DE ENTIDAD FEDERATIVA DE LA ELECCIN DE SENADORES DE REPRESENTACIN PROPORCIONAL se determin que los cmputos de las elecciones de representacin proporcional slo son recurribles va inconformidad ante las Salas Regionales, cuyas resoluciones no son impugnables por va de reconsideracin. Ello, al no preverse as en la
LGSMIME
y porque adems la
etapa de cmputos distritales o de entidad es tan slo un paso previo para llegar al cmputo final y a la asignacin de diputados y senadores por el principio de representacin proporcional por parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral, cuyas determinaciones, cabe decir, s son combatibles por medio del citado recurso. La tesis XV/2000 de rubro INELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS A DIPUTADOS FEDERALES Y SENADORES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIN PROPORCIONAL. ES IMPUGNABLE A TRAVS DEL RECURSO DE RECONSIDERACIN previno ese supuesto al tratarse del medio de impugnacin procedente para combatir las asignaciones por el principio de representacin proporcional realizadas por el Consejo General del Instituto Federal Electoral. En la tesis CXLVII/2002, de rubro VIOLACIONES PROCESALES, SU ESTUDIO EN EL RECURSO DE RECONSIDERACIN DEBE REALIZARSE SI TRASCIENDEN AL RESULTADO DEL FALLO, se determin que el estudio de las violaciones procesales por la Sala Superior en el recurso de reconsideracin solamente puede llevarse a cabo si los agravios que se expresen tienen por ltima finalidad la de controvertir y desvirtuar las consideraciones que sustentan la resolucin del juicio de inconformidad que se impugna en cuanto a los aspectos de fondo o las violaciones formales cometidas en la propia sentencia, con influencia decisiva en el sentido de la resolucin, o inclusive violaciones procesales que se puedan reparar en la propia
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ejecutoria de reconsideracin, sin necesidad de reponer el procedimiento por reenvo o con plena jurisdiccin. La tesis XXXIX/2004, de rubro RECONSIDERACIN. SUPUESTOS DE PROCEDENCIA, seal que, a partir de la interpretacin sistemtica de los artculos 62, apartado 1, inciso a, fraccin II, y 63, apartado 1, inciso c, fraccin III, ambos de la LGSMIME, en su modalidad de interpretacin conforme al artculo 60 constitucional y de conformidad con la interpretacin funcional de las disposiciones rectoras del recurso de reconsideracin, que el presupuesto para la procedencia de ese medio de impugnacin, consistente en que la sentencia de la Sala Regional haya otorgado indebidamente la constancia de mayora y validez o asignado la primera minora a una frmula de candidatos distinta a la que originalmente se le otorg o asign, comprende otros distintos casos,16 cuya procedencia deba ser reconocida. De las tesis examinadas es posible arribar, al menos, a la conclusin de que la Sala Superior, tratndose de la procedencia del recurso de reconsideracin, siempre ha privilegiado aquella interpretacin que favorece la revisin de las resoluciones de fondo emitidas por las Salas Regionales en los juicios de inconformidad.
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Los casos enumerados son: A) Cuando un partido poltico promueve juicio de inconformidad, con la pretensin de que se revoque la constancia de mayora y validez o la asignacin de la primera minora a un candidato o a una frmula de candidatos determinada, para que se le conceda a otro candidato o frmula; en la sentencia de inconformidad se acoge dicha pretensin, y otro partido poltico, lo ms probable el postulante del candidato que haba obtenido la constancia mencionada, interpone el recurso de reconsideracin. B) Cuando se d la misma situacin del inciso anterior en la inconformidad, pero que la Sala Regional dicte sentencia desestimatoria, y el promovente de la inconformidad interponga el recurso de reconsideracin, para insistir en su pretensin. C) Que se promueva juicio de inconformidad con la pretensin de que se revoque la constancia de mayora y validez otorgada a un candidato individualmente, invocando como causa petendi, verbigracia, la inelegibilidad del ciudadano beneficiado con ella, o el error del consejo al haberle expedido a persona distinta al triunfador, a un candidato suplente como propietario, a un propietario como suplente, etctera; se acoja la pretensin, y otro partido recurra con la pretensin de que se confirme la constancia originalmente otorgada. D) Que en el mismo supuesto del inciso anterior, sea absolutorio el fallo, y el actor de la inconformidad haga valer la reconsideracin para insistir en su pretensin (nfasis aadido) (Tesis XXXIX/2004).
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Reforma constitucional de 2007

El decreto del 6 de noviembre de 2007, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de ese mismo mes y ao (DOF 2007), por el que se reform, entre otros dispositivos de la CPEUM, el numeral 99, acogi en su prrafo segundo e incorpor como prrafos sexto y sptimo las bases siguientes:
Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunal funcionar en forma permanente con una Sala Superior y salas regionales; sus sesiones de resolucin sern pblicas, en los trminos que determine la ley. Contar con el personal jurdico y administrativo necesario para su adecuado funcionamiento. [] Sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 105 de esta Constitucin, las salas del Tribunal Electoral podrn resolver la no aplicacin de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitucin. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarn al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informar a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Cuando una sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de algn acto o resolucin o sobre la interpretacin de un precepto de esta Constitucin, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida por las salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los Ministros, las salas o las partes, podrn denunciar la contradiccin en los trminos que seale la ley, para que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin decida en definitiva cul tesis debe prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto no afectarn los asuntos ya resueltos.
Dicha reforma provey, como ya lo adelant, de dos insumos fundamentales para el diseo actual del recurso de reconsideracin: la permanencia de las Salas Regionales y la facultad de control concreto de la constitucionalidad de las leyes en materia electoral, atribuido a todas las Salas del TEPJF.
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Resulta importante recordar que el artculo tercero transitorio de ese mismo decreto previno que el Congreso de la Unin debera realizar las adecuaciones que correspondieran en las leyes federales en un plazo mximo de 30 das naturales contados a partir del inicio de la vigencia de este decreto, el cual, de conformidad con su primero transitorio, entrara en vigor el da siguiente al de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
Reforma legal de 2008

Fue hasta el decreto de reformas, adiciones y derogaciones de diversas disposiciones de la
LGSMIME
publicado en el Diario Oficial de la Federa-
cin el 1 de julio de 2008, que se incorporaron en las leyes federales la reforma constitucional arriba precisada, y que tuvo respecto al recurso de reconsideracin y en lo que el presente estudio interesa, las modificaciones siguientes: Para iniciar, el artculo 6, prrafo 4, seal que sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 105 de la Constitucin, las Salas del
TEPJF,
en ejer-
cicio de sus funciones jurisdiccionales, podrn resolver la no aplicacin de leyes relativas a la materia electoral contrarias a la propia Constitucin. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarn al caso concreto del que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior del
TEPJF
informar a la SCJN.
De conformidad con lo anterior, en las resoluciones que recaigan en los recursos de apelacin, juicios para la proteccin de los derechos polticoelectorales del ciudadano y juicios de revisin constitucional electoral, cuyo conocimiento corresponda a las Salas Regionales segn sus mbitos competenciales, se atendern los planteamientos que en trminos del artculo 9, prrafo 1, inciso e, de la LGSMIME, los justiciables formulen en las respectivas demandas, al expresar las razones por las que se solicite la no aplicacin de leyes de la materia electoral por estimarlas contrarias a la CPEUM.
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Ahora bien, respecto de la procedencia del recurso de reconsideracin, el artculo 61 se reform para incorporar en un inciso b, como nueva hiptesis, la que establece que con ese medio impugnativo se podrn combatir las sentencias de fondo dictadas por las Salas Regionales en los dems medios de impugnacin de la competencia de las Salas Regionales; es decir, las distintas a las recadas a los juicios de inconformidad promovidos contra los cmputos y resultados, as como, en su caso, declaraciones de validez y entrega de constancias de mayora de los comicios federales para la eleccin de diputados federales y senadores, cuando hayan determinado la no aplicacin de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitucin. De acuerdo con lo expuesto, en el artculo 62, prrafo 1, fraccin IV, se establece como presupuesto del recurso de reconsideracin que la sentencia de la Sala Regional haya resuelto la no aplicacin de alguna ley en materia electoral por estimarla contraria a la CPEUM. Con relacin a los requisitos especiales del recurso de reconsideracin, por remisin del artculo 63, prrafo 1, al numeral 9, prrafo 1, inciso e, del propio ordenamiento jurdico, en la demanda del recurso de reconsideracin se deben mencionar de manera expresa y clara los hechos en que se basa la impugnacin, los agravios que cause el acto o resolucin impugnado, los preceptos presuntamente violados y, en su caso, las razones por las que se solicite la no aplicacin de leyes relativas a la materia electoral por estimarlas contrarias a la CPEUM. Como puede observarse, en este momento es pertinente hacer una breve reflexin acerca de este punto, debido a que una primera lectura de esos dispositivos legales parecieran generar una aparente contradiccin. En efecto, si en la resolucin de la Sala Regional se inaplic al caso particular el dispositivo legal tildado de contrario a la ley fundamental, porque as se plante en el recurso de apelacin, juicio de revisin constitucional electoral o juicio ciudadano federal, entonces por qu en la demanda del recurso de reconsideracin se tendran que expresar razones
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por las que se solicita la no aplicacin de una ley electoral que se considera contraria a la Constitucin, si la referida norma jurdica ya fue inaplicada al caso particular? Desde luego, en mi opinin, la lectura que debe prevalecer de ese precepto legal es aquella que responda a la interpretacin sistemtica y funcional de la procedencia diseada para ese medio de impugnacin, puesto que lo que est sujeto a revisin por la Sala Superior es la determinacin de la Sala Regional de inaplicar al caso particular una disposicin legal que fue cuestionada en cuanto a su validez constitucional. Consecuentemente, si la resolucin impugnada inaplic al caso particular una disposicin legal, desde mi punto de vista es evidente, entonces, que en el referido escrito de reconsideracin se deben exponer las razones por las que, en concepto del recurrente, la determinacin de la Sala Regional es incorrecta y, por ende, tiene que predominar la aplicacin de la norma legal al caso concreto, por no ser contraria a la ley fundamental. En esas condiciones, es preciso subrayar en este punto que sobre estos aspectos se comienzan a construir las distintas hiptesis de procedencia del recurso de reconsideracin que sern examinadas, brevemente, en los apartados subsecuentes. Por eso, en este apartado no se explorar ms respecto de los distintos resultados interpretativos que se podran deducir de tales bases. Para terminar el recuento de la apuntada reforma legislativa, cabe destacar que los apartados relativos a la competencia, la legitimacin y personera, plazos y trminos, el trmite, las sentencias y las notificaciones correspondientes del recurso de reconsideracin no tuvieron ajuste alguno que merezca comentarse.
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La interpretacin jurisprudencial acerca de la procedencia del recurso de reconsideracin (2008-2012)

Ahora bien, a partir de la entrada en vigor de la reforma legal que antecede (Alanis 2008, 5-24), atendiendo a las resoluciones emitidas por las Salas Regionales en las que se plantearon cuestionamientos acerca de la constitucionalidad de las normas jurdicas aplicadas y con base en los planteamientos formulados por los justiciables en los recursos de reconsideracin, la Sala Superior ha emitido, en torno a la procedencia de ese medio de impugnacin, los criterios siguientes: En la jurisprudencia 32/2009, de rubro RECURSO DE RECONSIDERACIN. PROCEDE SI EN LA SENTENCIA LA SALA REGIONAL INAPLICA, EXPRESA O IMPLCITAMENTE, UNA LEY ELECTORAL POR CONSIDERARLA INCONSTITUCIONAL, se considera que es procedente cuando del contexto de la resolucin impugnada se advierte que se priv de efectos jurdicos a un precepto legal, aun cuando no se hubiere precisado en la sentencia de la Sala Regional la determinacin de inaplicarlo. Por su parte, en la jurisprudencia 10/2011, de rubro RECONSIDERACIN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO SE OMITE EL ESTUDIO O SE DECLARAN INOPERANTES LOS AGRAVIOS RELACIONADOS CON LA INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS ELECTORALES, se reconoce sobre la base de que el anlisis de tales planteamientos es de tal trascendencia que amerita dar certeza sobre los parmetros de constitucionalidad de las leyes de la materia. En cambio, en la tesis XXVI/2012, de rubro RECURSO DE RECONSIDERACIN. PROCEDE PARA CONTROVERTIR SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO EJERZAN CONTROL DE CONVENCIONALIDAD, se ha admitido su procedencia porque el control jurisdiccional de convencionalidad tratndose de derechos humanos entraa el de constitucionalidad de la norma de que se trate. La jurisprudencia 17/2012 ostenta el rubro RECURSO DE RECONSIDERACIN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONA-
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LES EN LAS QUE EXPRESA O IMPLCITAMENTE, SE INAPLICAN NORMAS PARTIDISTAS. Con base en el principio de autoorganizacin y autodeterminacin de los partidos polticos, que implican el derecho de gobernarse en trminos de su normativa interna, se ha razonado que si la normativa interna de los partidos polticos materialmente es la ley electoral que los regula, al ser de carcter general, abstracta e impersonal, entonces el recurso de reconsideracin debe entenderse procedente cuando, en sus sentencias, las Salas Regionales inaplican expresa o implcitamente normas internas de los partidos polticos. En otro orden, la jurisprudencia 19/2012 de rubro RECURSO DE RECONSIDERACIN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO INAPLIQUEN NORMAS CONSUETUDINARIAS DE CARCTER ELECTORAL, ha aceptado su procedencia cuando en las resoluciones de las Salas Regionales se determine la inaplicacin de normas consuetudinarias establecidas por las comunidades o pueblos indgenas, para la eleccin de sus autoridades o representantes ante los ayuntamientos, toda vez que el sistema normativo indgena debe considerarse integrante del sistema jurdico electoral mexicano y, por tanto, susceptible de ser inaplicado cuando se estime contrario a la Constitucin Federal, pues se razona que tales normas, al igual que las emanadas del proceso legislativo, comparten las caractersticas de ser generales, abstractas e impersonales, adems de que su funcin es la misma, porque estn destinadas a establecer las bases o el proceso conforme al cual se elegirn a quienes deban ocupar determinados cargos pblicos. La jurisprudencia 26/2012 de rubro RECURSO DE RECONSIDERACIN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE SALAS REGIONALES EN LAS QUE SE INTERPRETEN DIRECTAMENTE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES reconoce la procedencia de ese medio de impugnacin tambin cuando en la sentencia de la Sala Regional se interpreta de manera directa algn precepto de la norma fundamental, porque la interpretacin que se le otorga a una norma de la Constitucin general determina el sentido de las leyes
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secundarias, por lo cual corresponde a la Sala Superior mediante el recurso de reconsideracin, en su carcter de mxima instancia de control de la constitucionalidad de los actos de aplicacin de las leyes electorales, determinar en ltima instancia acerca de la interpretacin correspondiente. Para terminar este recorrido jurisprudencial, utilizado este ltimo concepto en su concepcin ms amplia, no pasa inadvertido que el 27 de junio de 2012, en la ejecutoria recada en los expedientes SUP-REC-57/2012 y su acumulado, atendiendo a que en ese asunto fue sometido a escrutinio jurisdiccional un estudio de constitucionalidad relacionado con el anlisis del artculo 67 de los estatutos del Partido Accin Nacional, la Sala Superior reconoci como diverso supuesto de procedibilidad del recurso de reconsideracin que cuando una Sala Regional, al resolver un asunto, realiza un estudio acerca de la constitucionalidad de diversas disposiciones normativas y declara infundados los planteamientos de inconstitucionalidad, puede sostenerse que corresponde a la Sala Superior determinar en definitiva la regularidad constitucional sobre las normas aplicadas y que fueron tildadas como contrarias a la ley fundamental. Todos estos criterios, en mi opinin, apuntan siempre en direccin a que la biinstancialidad en el control concreto de la constitucionalidad de las leyes en materia electoral persigue la unidad y la uniformidad interpretativa del texto fundamental y los tratados internacionales en materia de derechos humanos de carcter electoral.
Reflexiones acerca de la procedencia del recurso de reconsideracin

Como se puede observar en la citada evolucin jurisprudencial, la progresividad en todos estos criterios obedece, entre otras, a la directriz fundamental de maximizar el derecho humano de acceso a la tutela judicial efectiva. Desde mi punto de vista, todos estos criterios apuntan a que sea la mxima y ltima instancia de imparticin en la justicia electoral federal del pas la que resuelva sobre la regularidad constitucional del orden jurdico vigente en la materia electoral.
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En efecto, se puede observar, por una parte, que el concepto ley electoral ha sido entendido como norma partidista o norma consuetudinaria, atendiendo a sus caractersticas comunes de generalidad, impersonalidad y abstraccin, principalmente, segn su mbito de aplicacin, es decir, dentro de los partidos polticos o los municipios que renuevan a sus autoridades conforme al rgimen de usos y costumbres, respectivamente. Igualmente, se puede apreciar que la Sala Superior ha determinado que todo medio de impugnacin en el que se formule un planteamiento de inaplicacin de una norma jurdica al caso particular por considerarse contraria a la ley fundamental, cualquiera que sea el resultado de su examen, podra ser revisado en cuanto a su regularidad. Ambos extremos, como se anticip desde el inicio de este documento, apuntan a un objetivo esencial: hacer prevalecer en todos los casos la superioridad jurdica de la Constitucin federal sobre cualquier otro ordenamiento jurdico, para lo cual, la Sala Superior, en su carcter de mxima y ltima instancia jurisdiccional federal en la materia electoral, ser la que determine el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales e, incluso, de los tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que nuestro pas es parte, relacionados con la materia electoral. Sobre esas premisas, se pueden adelantar algunos escenarios que podran presentarse prximamente en cuanto a la procedencia del recurso de reconsideracin:
Identidad de disposiciones constitucionales federales y estatales

Como se sabe, en no pocos casos, las constituciones estatales prcticamente reproducen disposiciones de la Constitucin general de la Repblica. Considero que, en esos supuestos, el recurso de reconsideracin deber ser procedente para determinar si la ley electoral local se ajusta a la Constitucin estatal as como, en ltimo trmino, a la ley fundamental.
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Control de convencionalidad sobre el control de constitucionalidad

Otro posible caso consiste en que en una sentencia de la Sala Regional en que se inaplique una norma jurdica por considerarse contraria a la Constitucin general de la Repblica, se combata esa resolucin mediante el recurso de reconsideracin, al estimarse que esa determinacin es contraria a los tratados internacionales y su interpretacin por las cortes internacionales.
Control de constitucionalidad sobre normas que regulan a las agrupaciones polticas nacionales
Toda vez que en la jurisprudencia 22/2012, de rubro JUICIO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA ACTOS Y RESOLUCIONES DE AGRUPACIONES POLTICAS NACIONALES, se reconoce que las agrupaciones polticas nacionales pueden afectar los derechos de sus integrantes y, por ende, son impugnables mediante el juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano, considero que podra presentarse el caso de inaplicacin de sus disposiciones internas y ello justificar, a su vez, la procedencia del recurso de reconsideracin.
Reconsideraciones conexas sobre control constitucional

De manera semejante a la jurisprudencia 5/97 que ha quedado estudiada con anterioridad, opino que el recurso de reconsideracin podra ser procedente cuando quien obtuvo la inaplicacin de una ley electoral en su beneficio promueva junto con o con motivo de quien se inconforma con la determinacin de inaplicacin que le perjudica. Obviamente, en el recurso de reconsideracin conexo se esgrimirn ms argumentos que justifiquen y busquen la convalidacin de la decisin de inaplicacin adoptada por la Sala Regional responsable.
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Reconsideracin sobre la regularidad constitucional de normas en materia de participacin ciudadana

Una posibilidad ms consiste en que en la sentencia de la Sala Regional se cuestione, por su aplicacin a un caso particular, la regularidad constitucional de una norma jurdica en materia de participacin ciudadana y que contra esa determinacin se promueva el correspondiente recurso de reconsideracin. La procedencia se podra construir sobre la base de que la participacin ciudadana es una rama del derecho electoral, atendiendo a los elementos comunes que comparten.
Conclusin
Conforme con lo expuesto en los diversos apartados de este anlisis, se puede afirmar que la lgica que se ha seguido en el reconocimiento de mayores supuestos de procedencia del recurso de reconsideracin radica en que la sentencia impugnada envuelva autnticas cuestiones de control constitucional de normas jurdicas de carcter electoral a partir de los correspondientes actos de aplicacin. Por el contrario, en modo alguno se advierten elementos para suponer que el propsito ltimo de estos criterios sea convertir al recurso de reconsideracin en el ltimo eslabn de cualquier cadena impugnativa electoral federal. Mi opinin es en el sentido de que se considera pertinente que la Sala Superior del TEPJF dicte la ltima palabra sobre los alcances y el contenido de la Constitucin general de la Repblica y los tratados internacionales aplicables, con la finalidad de darle unidad y coherencia al texto fundamental en su aplicacin por las Salas del TEPJF. En cambio, considero que las sentencias de las Salas Regionales en las que no se adviertan tales pronunciamientos debern ser definitivas e inatacables, como establece el artculo 99, prrafo cuarto, de la CPEUM, debiendo confirmarse el criterio de improcedencia del recurso de reconsideracin
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que hasta el momento se ha sostenido en forma reiterada en aquellos casos en los que no se colme esa justificacin.
Fuentes consultadas
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. 1994b. Decreto por el que se reforman diversas disposiciones del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Secretara de Gobernacin, 3 de junio. . 1996a. Decreto mediante el cual se declaran reformados diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 22 de agosto. . 1996b. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin; del Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la Repblica en Materia del Fuero Federal; del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; y se expide la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, 22 de noviembre. . 2007. Decreto que reforma los artculos 6o., 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artculo 134 y deroga un prrafo al artculo 97 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 13 de noviembre. . 2008. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral. Secretara de Gobernacin, 1 de julio.
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. P./J. 24/2002. CONTRADICCIN DE TESIS. NO EXISTE VLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES. Novena poca. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo XV (junio): 5. . P./J. 25/2002. LEYES ELECTORALES. LA NICA VA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Novena poca. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo XV (junio): 81. . P./J. 26/2002. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN RESPECTO A LA INTERPRETACIN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTCULO 105, FRACCIN II, DE LA CONSTITUCIN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTCULO 235 DE LA LEY ORGNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN. Novena poca. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo XV (junio): 83. . 5/97. RECONSIDERACIONES CONEXAS, CUNDO PROCEDE LA INTERPUESTA POR EL VENCEDOR DE LA ELECCIN. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet. aspx?tpoBusqueda=&idTesis=826 (consultada el 6 de octubre de 2012). . 19/2000. RECONSIDERACIN RECURSO DE, ES IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DEL JUICIO DE INCONFORMIDAD PROMOVIDO CONTRA EL CMPUTO DE ENTIDAD FEDERATIVA
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TRA ACTOS Y RESOLUCIONES DE AGRUPACIONES POLTICAS NACIONALES. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_ internet.aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1565 (consultada el 7 de octubre de 2012). . 26/2012. RECURSO DE RECONSIDERACIN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE SALAS REGIONALES EN LAS QUE SE INTERPRETEN DIRECTAMENTE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet. aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1571 (consultada el 7 de octubre de 2012). Sentencia SUP-REC-57/2012 y acumulado. Actores: Jos Luis Durn Reveles y Francisco Grate Chapa, Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, correspondiente a la Quinta Circunscripcin Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de Mxico. Disponible en http:// portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2012/REC/ SUP-REC-00057-2012.htm (consultada el 7 de octubre de 2012). Terrazas Salgado, Rodolfo. 2002. La reforma de 1996 y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. En Evolucin histrica de las Instituciones de la Justicia Electoral en Mxico, 333-460. Mxico: TEPJF. Tesis XVIII/97. RECONSIDERACIN. EL TERCERO INTERESA DO PUEDE INTERPONERLA SI CON SUS AGRAVIOS CREA LA EXPECTATIVA DE MODIFICAR EL RESULTADO DE LA ELECCIN. Disponible http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet. aspx?tpoBusqueda=&idTesis=700 (consultada el 6 de octubre de 2012). XV/2000. INELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS A DIPUTADOS FEDERALES Y SENADORES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIN PROPORCIONAL. ES IMPUGNABLE A TRAVS DEL RECURSO DE RECONSIDERACIN. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/
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Libertad de expresin y campaas negativas en el proceso electoral federal 2011-2012

Freedom of speech and negative campaigning on the federal electoral process 2011-2012 Jos Pablo Abreu Sacramento (Mxico)*
RESUMEN
La libertad de expresin es considerada una piedra angular de los derechos fundamentales y del sistema de vida democrtico. En materia poltica, genera una opinin pblica mejor sustentada y, por tanto, un electorado con ms elementos para poder emitir un voto informado y libre. El presente trabajo pretende demostrar, a partir del anlisis de tres spots publicitarios y de las decisiones judiciales que los revisaron, cmo la actividad jurisdiccional, es decir, los criterios jurdicos sustentados por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin han permitido la subsistencia de cierta propaganda de crtica y de contraste, que bien podra clasificarse como de carcter negativo, para garantizar al elector el derecho a acceder a la informacin suficiente y necesaria, maximizando as la libertad de expresin. PALABRAS
CLAVE:
libertad de expresin, campaas negativas, Tribunal
Electoral, eleccin presidencial 2012.
Asesor en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. pablo.abreu@te.gob.mx.
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ABSTraCT
Freedom of speech is considered one angular stone of human rights and of the democratic system of life. In politics, it produces a more acquainted public opinion and provides the electorate with more elements in order for them to make a free and informed vote. The aim of this paper is to demonstrate, through the analysis of three television spots and the judicial decisions, how the jurisdictional activity of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary has allowed criticism and contrast within the politic advertising, which could be classified as negative campaigning. Those decisions had been done to guarantee the information access right of the elector, maximizing the freedom of speech. KEYWORDS: freedom of speech, negative campaigning, Electoral Court, presidential election 2012.
Libertad de expresin y campaas negativas...
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La libertad de expresin es un derecho de siempre y para siempre Pero libertad de expresin con responsabilidad, tica y respeto a los otros derechos humanos. Jorge Carpizo (2009, 44)
Introduccin
a libertad de expresin es considerada una piedra angular de los derechos fundamentales y del sistema de vida democrtico.1 En materia poltica, la libre circulacin de ideas y un mayor flujo de
informacin, en los cuales se garantice la pluralidad de concepciones e ideologas, generan una opinin pblica mejor sustentada y, por tanto, un electorado con ms elementos para poder emitir un voto informado y, como consecuencia, libre. En otras palabras, convierte al elector en ciudadano (Cuna 2011, 12). No obstante lo anterior, las particularidades negativas de la campaa electoral federal 2005-2006 obligaron al reformador de la Constitucin a modificar el modelo de comunicacin poltica, buscando dos objetivos principales: garantizar la equidad en la contienda (al prohibir la contratacin directa de spots y dems propaganda en los medios de comunicacin) y proteger la legitimidad de las instituciones, los partidos polticos y los actores polticos (al vedar el uso de expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos, o que calumnien a las personas). Las modificaciones sealadas fueron objeto de diversos comentarios. Por un lado, se les criticaba por limitar la libertad de expresin. Por el otro, se justificaba por su carcter garante de los principios constitucionales y de las instituciones estatales. Desde cualquier ptica, el pronstico era unnime: el fin de las campaas negativas en los procesos electorales mexicanos.
Resulta indispensable para la formacin de la opinin pblica [] una conditio sine qua non para el desarrollo de los partidos polticos, los gremios, las sociedades cientficas, y en general, todos los que desan influir al pblico (Corte IDH 1985, prrafo 70).
Jos Pablo Abreu Sacramento
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En este sentido, el proceso electoral federal 2008-2009 para renovar la Cmara de Diputados, pero, sobre todo, el proceso 2011-2012, por el cual se renov la totalidad de las cmaras del Congreso de la Unin y se eligi al presidente de la Repblica, abrieron los espacios para que los partidos polticos disearan sus campaas con las nuevas reglas y para que el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) determinaran los alcances de la normatividad. El presente trabajo pretende demostrar, a partir del anlisis de tres spots publicitarios y de las decisiones judiciales que los analizaron, cmo la actividad jurisdiccional, es decir, los criterios jurdicos sustentados por el TEPJF han permitido la subsistencia de cierta propaganda de crtica y de contraste, que bien podra clasificarse como de carcter negativo, para garantizar al elector el derecho de acceder a la informacin suficiente y necesaria, maximizando as la libertad de expresin.
Proceso electoral 2005-2006 y reforma electoral 2007-2008

Es un lugar comn hablar del empobrecimiento y la vulgarizacin que sufrieron los contenidos de los promocionales de radio y televisin en la campaa electoral federal de 2005-2006.2 El exceso y la generalidad de la publicidad que presentaba informacin negativa de uno de los candidatos, en la que se le difamaba o se le asociaba a determinados temas con el propsito de generar una imagen adversa (campaas negativas), fue motivo de consideraciones jurisdiccionales en la calificacin del proceso y de reflexin nacional, una vez concluido. Como consecuencia de lo anterior, el 13 de noviembre de 2007 se public el decreto de reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) (DOF 2007) que, entre otros temas, modific
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Aunado a esta particularidad, ya desde antes se sealaban los nuevos desafos que las telecomunicaciones, la informtica y los medios audiovisuales generaban para el ejercicio de esta libertad fundamental (Lpez 2009, 140).
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el modelo de comunicacin poltico-electoral, y el 14 de enero de 2008 se public el nuevo Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) (DOF 2008). En materia de contenidos, la reforma busc redireccionar el debate pblico electoral, para centrarlo en las ideas y propuestas, de manera que se ennobleciera la discusin y, por tanto, se reforzaran las instituciones y los partidos polticos. Desde su deliberacin en los recintos parlamentarios, los contenidos de ambas reformas han sido motivo de crtica acadmica y, una vez en vigor, de diversos recursos jurisdiccionales, en los que se cuestiona la vulneracin, por distintos motivos, del derecho a la libertad de expresin. Con relacin a las campaas negativas, el texto constitucional en su artculo 41, prrafo segundo, fraccin III, apartado C, seala: En la propaganda poltica o electoral que difundan los partidos debern abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. Por su parte, el artculo 38, prrafo 1, inciso p, del Cofipe establece como una de las obligaciones de los partidos polticos nacionales:
Abstenerse, en su propaganda poltica o electoral, de cualquier expresin que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas. Las quejas por violaciones a este precepto sern presentadas ante la secretara ejecutiva del Instituto, la que instruir un procedimiento expedito de investigacin en los trminos establecidos en el Libro Sptimo de este Cdigo. En todo caso, al resolver sobre la denuncia se observar lo dispuesto por el primer prrafo del artculo 6o. de la Constitucin.
A su vez, el artculo 233 del referido cdigo electoral determina en sus dos primeros prrafos que:
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La propaganda y mensajes que en el curso de las precampaas y campaas electorales difundan los partidos polticos se ajustarn a lo dispuesto por el primer prrafo del artculo 6o. de la Constitucin. En la propaganda poltica o electoral que realicen los partidos polticos, las coaliciones y los candidatos, debern abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. El Consejo General del Instituto [Federal Electoral] est facultado para ordenar, una vez satisfechos los procedimientos establecidos en este Cdigo, la suspensin inmediata de los mensajes en radio o televisin contrarios a esta norma, as como el retiro de cualquier otra propaganda.
En este sentido, teniendo en cuenta que el monopolio de la propaganda electoral transmitida por radio y televisin lo tiene el IFE, que administra los tiempos de acuerdo con el modelo constitucional y abre los espacios a los partidos polticos sujetos privilegiados de acuerdo con las prerrogativas que les correspondan, es claro que las restricciones establecidas en la Constitucin y en la normatividad nicamente aplican a dichos materiales (de radio y televisin) y que por ningn motivo podra impactar el derecho fundamental que gozan las personas para expresar sus ideas, opiniones o posturas polticas, ni tampoco la cobertura informativa y la crtica entre candidatos (Astudillo 2008, 226). Los partidos polticos, como entes de inters pblico, tienen entre sus finalidades promover la participacin del pueblo en la vida democrtica, por lo que sera una contradiccin permitirles que difundieran propaganda contraria al sistema poltico que se ha diseado para integrar a las instituciones y consolidar la democracia. Adems, debe tomarse en cuenta que reiteradamente la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) ha determinado que los derechos humanos no son absolutos e ilimitados,3 y que, como sealan otros autores, las limitaciones en materia electoral no son
3
Vanse las jurisprudencias P./J.24/2007 y P./J.26/2007, y la tesis 1a. LIX/2007.
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las nicas restricciones establecidas en nuestra normatividad al derecho a la libre expresin (Cruz 2008, 281-6). Si bien la historia de la libre manifestacin de ideas se narra respecto a su progresividad, no debe perderse de vista el cuidado que se ha prestado al diseo de un sistema de limitaciones que corresponda a la capacidad de las palabras para producir consecuencias dainas (Revenga 2008, 165). As, la
CPEUM
establece un complejo diseo nor-
mativo que debe interpretarse de manera armnica y funcional, con los principios que ella misma establece, favoreciendo en todo tiempo la proteccin ms amplia a la persona. A la reforma constitucional en materia electoral deben sumarse las modificaciones en materia de derechos humanos, de junio de 2011, con las que se reafirma la vocacin humanista del Estado mexicano y se consolida su calidad de Estado democrtico de derecho. En el centro de su actuacin se pone a la persona, y como su justificacin y finalidad ltima se procura la ampliacin del disfrute de sus derechos fundamentales (Abreu y Le Clercq 2011, 9-31). Debe recordarse, adems, que el modelo mexicano, de acuerdo con la normatividad internacional, prohbe la censura previa. En todo caso, aquella propaganda que viole lo dispuesto por el orden jurdico debe ser suspendida de manera inmediata (por medio del IFE), y al responsable de su produccin se le debe sancionar.
El TEPJF frente a las campaas negativas en el proceso electoral federal 2011-2012

Con el marco jurdico sealado, el proceso electoral federal 2011-2012 arranc el 7 de octubre con cuatro candidatos presidenciales, dos coaliciones y siete partidos polticos que generaron una amplia gama de spots publicitarios en radio y televisin, con la finalidad de posicionar sus propuestas y contrarrestar la imagen de sus adversarios. De entre ellos, algunos destacaron por las expresiones crticas y directas que utilizaron, con lo que obtuvieron una reaccin inmediata de los afectados, quienes recu-
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rrieron al IFE buscando, en primera instancia, bajar del aire la publicidad negativa hacia sus candidatos y, como consecuencia, la sancin correspondiente a los presuntos infractores de la normatividad. As, las resoluciones administrativas del Instituto llegaron en mltiples ocasiones a sede jurisdiccional mediante recursos de apelacin de los aludidos en los spots o de los sancionados por la produccin de los mismos. De todas las resoluciones en la materia, se resaltan tres que, por sus caractersticas, permiten establecer un panorama general de los criterios que la Sala Superior del
TEPJF
ha sostenido para garantizar la libertad de
expresin, el derecho a la informacin y los principios constitucionales y convencionales respecto de la propaganda electoral. En la argumentacin de las resoluciones destaca la interpretacin que se hizo con relacin a los principios de interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, establecidos en el artculo 1 constitucional. De acuerdo con el primer principio, estos derechos se encuentran ligados entre s; mientras que el segundo obliga a evitar el reconocimiento, la proteccin y la garanta de slo parte de un derecho humano o de un grupo de derechos para, de esta manera, proteger su totalidad. Hay tres casos que permiten revisar los conflictos del disfrute de los derechos a la libertad de expresin, a la informacin y a la honra y la dignidad, en el marco de los principios democrticos establecidos en los artculos 41 y 136, e interpretados a la luz del artculo 1 y dentro del sistema jerrquico del artculo 133, todos de la CPEUM.
Verdad sobre la violencia

El primer asunto permite clarificar cundo es admisible una crtica o expresin negativa en contra de candidatos, autoridades o partidos. En l, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) impugn la resolucin del IFE respecto a los promocionales de radio y televisin denominados Verdad sobre la violencia,4 que sealaban:
4
El ponente de la sentencia SUP-RAP-251/2012 fue el magistrado Manuel Gonzlez Oropeza.
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Cuadro 1 Radio Voz en OFF: Pea y el pri culpan a otros de la violencia en el pas. Pero olvidan que ellos provocaron el problema dejando a los criminales tomar el control de los Estados que gobiernan. Esta es la realidad. 7 de cada 10 homicidios a manos del crimen organizado se cometieron en Estados gobernados por Pea y por el pri. La gran mayora de las muertes ocurrieron en Estados gobernados por el pri. La verdad es dura pero es clara, donde el pri gobierna est la violencia. Pea no cumple. Vota por diputados federales y senadores del pan. Televisin Imagen: Aparece el rostro de Enrique Pea Nieto. Audio: Pea y el pri culpan a otros de la violencia en el pas. Leyenda: Culpan a otros de la violencia en el pas. Imagen: Se muestra una fotografa de Enrique Pea Nieto junto a Humberto Moreira Valds y otra en la que se le ve acompaado de varios militantes del pri. Audio: Pero olvidan que ellos provocaron el problema dejando a los criminales tomar el control de los Estados que gobiernan. Leyenda: Ellos provocaron el problema dejando a los criminales tomar el control. Imagen: Sobre una pantalla gris aparece la frase Veamos la realidad, en letras blancas. Audio: Veamos la realidad. Leyenda: Veamos la realidad. Imagen: Se muestra una imagen de la Repblica Mexicana y del rostro de Enrique Pea Nieto. Audio: 7 de cada 10 homicidios a manos del crimen organizado se cometieron en Estados gobernados por Pea y por el pri. Leyenda: 7 de cada 10 homicidios a manos del crimen organizado se cometieron en Estados gobernados por Pea y por el pri. Imagen: Se muestran imgenes de un panten. Audio: La gran mayora de las muertes ocurrieron en Estados gobernados por el pri. Leyenda: Muertes en Estados gobernados por el Partido Revolucionario Institucional// www. peanocumple.com. Imagen: Emblema del Partido Revolucionario Institucional. Audio: La verdad es dura pero es clara, donde el pri gobierna est la violencia. Leyenda: La verdad es dura pero es clara, donde el pri gobierna est la violencia // Vota por diputados federales y senadores del pan. Imagen: Se muestra una imagen de Enrique Pea Nieto. Audio: Pea no cumple. Leyenda: Pea No cumple.
Fuente: Sentencia SUP-RAP-251/2012.
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De la resolucin se puede desprender, como primer criterio, que para determinar si existen expresiones denigratorias (prohibidas por la Constitucin), es necesario identificar un vnculo directo entre las manifestaciones y el sujeto que resiente la afectacin, haciendo evidente la finalidad de injuriarlo y ofenderlo. Ahora, si bien es cierto que del referido promocional se poda determinar que las expresiones aludan directamente al PRI y sus gobernadores, la Sala Superior determin que las opiniones no estn sujetas a un canon de veracidad y pese a que en este spot convivan hechos y opiniones, los primeros eran un simple marco de referencia, afirmaciones genricas, diferencindose con claridad los lmites entre unos y otras.5 Estas opiniones se ven protegidas con mayor contundencia en el mbito poltico-electoral, de acuerdo con lo establecido en el artculo 13.5 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (1969), que determina que:
[] En lo atinente al debate poltico, el ejercicio de tales prerrogativas (la libertad de expresin y pensamiento) ensancha el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones, cuando se actualice en el entorno de temas de inters pblico en una sociedad democrtica.
En el mismo sentido, la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin, adoptada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, establece en su punto 11 que Los funcionarios pblicos estn sujetos a un mayor escrutinio por parte de la sociedad (OEA 2000). Adems, deba tomarse en cuenta la temtica en particular, ya que en la actualidad la seguridad pblica representa una de las principales preocupaciones de la sociedad mexicana, por lo que evidenciar supuestas
En este sentido, se ha alertado sobre el peligro que representara permitir un control judicial que sacrifique la informacin, por el peligro de contaminar la discusin pblica (Schauer 1982,170-1).
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polticas pblicas defectuosas u omisiones de ciertos gobiernos locales resultaba vlido y necesario para el debate pblico previo a las elecciones. As, se establecieron ciertos contenidos del derecho a la libertad de expresin: La exteriorizacin del pensamiento comprende tambin el derecho de buscar, recibir y difundir informacin e ideas de toda ndole.6 La libertad de expresin tiene una funcin social e institucional, pues enriquece a la opinin pblica, hecho necesario para el sistema democrtico. Su proteccin constitucional se ve reforzada en materia poltica, ya que se relaciona directamente con tres valores fundamentales de la democracia: pluralismo, apertura y tolerancia, pues como sealaba Kelsen (1992, 62), cuando la democracia deja de ser tolerante, deja de ser democracia. El titular del derecho puede cuestionar la capacidad o discrepar en las acciones y propuestas del gobierno, de la autoridad, de los partidos polticos y sus candidatos. Por todo ello, las apreciaciones, aseveraciones o juicios valorativos, en el contexto del debate poltico (Tesis 1a. CCXVII/2009) y que estn relacionados con temas de inters pblico, no pueden considerarse como violatorias de la normatividad electoral (Jurisprudencia 11/2008). De esta manera, al no existir expresiones vejatorias u ofensivas, las crticas y opiniones genricas, si bien sustentadas con estadsticas, no buscaban otorgar una responsabilidad directa al
PRI,
sino que, indepen-
dientemente de su veracidad, proporcionaban informacin til y vlida a

6
Con base en lo establecido en el artculo 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, as como en el artculo 13.1 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. As se ha sealado en la jurisprudencia de la SCJN.
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la contienda electoral.7 Por tanto, la crtica, aun cuando era dura e incisiva, era aceptable.
Rojo
El promocional clasificado como Rojo8 permite conocer uno de los casos en que claramente se transgrede la normativa en la materia. En l se indicaba lo siguiente:
Cuadro 2 Radio Mario Villanueva, ex gobernador de Quintana Roo, preso en Estados Unidos, pact con los narcos. Este es el pri de Pea. Toms Yarrington, ex gobernador de Tamaulipas, es perseguido por Estados Unidos por proteger a narcotraficantes. Este es el pri de Pea. Veracruz, Tamaulipas, Chihuahua y Nuevo Len azotados por la violencia; todos gobernados por el pri de Pea. La Barbie y El Indio, los ms sanguinarios narcotraficantes vivan cmodamente en el Estado de Mxico, gobernado por Pea. De verdad quieres que regrese el pri? Voz en Off: Vota por los diputados federales y senadores del pan. Televisin Imagen: Se muestran de manera simultnea y en tonos azules, una serie de fotografas con el rostro de Mario Villanueva. Audio: Mario Villanueva, ex gobernador de Quintana Roo, preso en Estados Unidos pact con los narcos. Leyenda: Mario Villanueva. Ex gobernador. Preso e.u.a. Imagen: Aparece una imagen de Enrique Pea Nieto. Audio: Este es el pri de Pea. Leyenda: PEA. Imagen: Se muestran de manera simultnea y en tonos azules, una serie de fotografas con el rostro de Toms Yarrington. Audio: Toms Yarrington, ex gobernador de Tamaulipas, es perseguido por Estados Unidos por proteger a narcotraficantes. Leyenda: Toms Yarrington. Ex gobernador. Perseguido. Proteccin a Narcos. Imagen: Aparece una imagen de Enrique Pea Nieto. Audio: Este es el pri de Pea. Leyenda: PEA.
Debe sealarse que los magistrados Mara del Carmen Alanis Figueroa y Flavio Galvn Rivera realizaron votos particulares para expresar sus motivos en contra de la determinacin de la mayora. El ponente de la sentencia SUP-RAP-387/2012 fue el magistrado Manuel Gonzlez Oropeza.
133
Continuacin.
Radio Televisin Imagen: Se muestra una imagen de un retn policiaco y otra de una mano esposada. Posteriormente aparece una imagen de Enrique Pea Nieto abrazando a una mujer. Audio: Veracruz, Tamaulipas, Chihuahua y Nuevo Len azotados por la violencia; todos gobernados por el pri de Pea. Leyenda: Chihuahua. Nuevo Len. Tamaulipas. Veracruz. VIOLENCIA. PEA. Imagen: Se muestra una imagen de Edgar Valdz Villarreal y Gerardo lvarez Vzquez detenidos, y otra de Enrique Pea Nieto. Audio: La Barbie y El Indio, los ms sanguinarios narcotraficantes, vivan cmodamente en el Estado de Mxico gobernado por Pea. Leyenda: La Barbie El Indio NARCOTRAFICANTES. PEA Imagen: Aparece una imagen con los rostros de Mario Villanueva, Toms Yarrington, Edgar Valds Villarreal y Gerardo lvarez Vzquez. Audio: De verdad quieres que regrese el pri? Leyenda: Qu regrese el pri? Vota por diputados federales y senadores del pan.
Esta resolucin sirvi para precisar el carcter no absoluto del derecho a la libertad de expresin. S, por un lado, existe un derecho a manifestar ideas, juicios, opiniones o hechos, pero tambin conlleva la obligacin de respetar los lmites constitucionales, convencionales y legales. Tanto el artculo 6 como el 41 forman parte del diseo constitucional mexicano, por lo que deben interpretarse de manera armnica y no excluyente, para otorgarle funcionalidad a los principios y valores de la ley suprema. Adems, el artculo 19.3, inciso a, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos establece:
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El ejercicio del derecho [] entraa deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que debern, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesaria para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems; [] (ONU 1966).
En el mismo sentido, el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, en sus prrafos 2 y 5, determina que el ejercicio de la libertad de pensamiento y expresin:
[] no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems [] [y que] Estar prohibida por ley toda propaganda [] al igual que otros de carcter subjetivo o intrnseco de la persona, vinculados principalmente con la dignidad o la reputacin.
Los lmites establecidos al referido derecho, tanto en el texto constitucional como en los tratados internacionales suscritos por Mxico, buscan proteger el disfrute de otros derechos, a saber, la dignidad, la honra y la reputacin de las personas. Y en el presente caso, una apreciacin integral permite ver que la asociacin de imgenes del
PRI
y su candidato con la
violencia, el narcotrfico y el crimen organizado resultaba vejatoria y ofensiva, teniendo como nico fin el desprestigio frente a la opinin pblica y el electorado.9 Por lo anterior, la Sala Superior del TEPJF determin confirmar la resolucin del IFE y la sancin impuesta al Partido Accin Nacional (PAN).
Un criterio similar fue utilizado en los expedientes SUP-RAP-319/2012 y SUP-RAP-333/2012.
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Algunas personas nunca cambian

Por ltimo, el anlisis del caso del promocional Algunas personas nunca cambian10 permite conocer el criterio de la y los magistrados electorales para hacer efectivas las medidas cautelares y suspender as la transmisin de los spots de radio y televisin. En el presente caso, las grabaciones sealaban:
Cuadro 3 Radio VOZ OFF: Obrador 1996. Andrs Manuel Lpez Obrador: Vamos a impedir la apertura de nuevos pozos petroleros. VOZ OFF: Obrador 2006. Andrs Manuel Lpez Obrador: Al diablo con sus instituciones VOZ OFF: Bloqueo de Reforma. VOZ OFF: Obrador 2012. Andrs Manuel Lpez Obrador: La va armada una posibilidad para lograr la transformacin de los pueblos. VOZ OFF : Algunas personas nunca cambian. Vota por diputados federales y senadores del pan.
Televisin Obrador 1996 Vamos a impedir la apertura de nuevos pozos petroleros. Obrador 2006: Al diablo con sus instituciones. Bloqueo de Reforma Obrador Mayo 2012 La va armada una posibilidad para lograr la transformacin de los pueblos. FOTO DE ANDRS MANUEL LPEZ OBRADOR Leyendas que dicen: Algunas personas nunca cambian. Vota por diputados federales y senadores del pan.
Una vez determinadas las medidas cautelares por el IFE, el PAN impugn la resolucin administrativa argumentando que se haba interpretado y aplicado una norma electoral en forma restrictiva, en perjuicio del partido, realizando adems una indebida ponderacin de los principios constitucionales en juego. La Sala Superior sostuvo que las medidas cautelares deben dictarse para hacer cesar los actos o hechos que constituyan una presunta infrac10
El ponente del expediente SUP-RAP-323/2012 fue el magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar.
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cin a la normativa electoral, evitando as la produccin de daos irreparables, al afectar los principios rectores en materia electoral o al vulnerar los bienes jurdicos tutelados por el orden judicial, en tanto se dicta la resolucin de fondo.11 As, las medidas cautelares constituyen un instrumento de inters pblico, que adquiere justificacin si hay un derecho que requiere proteccin provisional y urgente. El criterio se sustenta en dos construcciones doctrinales: El fumus boni iuris, o apariencia del buen derecho, apunta a una credibilidad objetiva y seria del derecho que se pide proteger, descartando as pretensiones manifiestamente infundadas o cuestionables.12 El periculum in mora, o peligro en la demora, es la posible vulneracin de los derechos del promovente ante el riesgo de su irreparabilidad. En el presente caso, los representantes de la Coalicin progresista sealaron y demostraron que el promocional nicamente recogi un fragmento o frase, fuera de contexto, de una idea ms amplia emitida. El promocional tom la frase de un discurso que dio el candidato el 21 de mayo de 2012, en la Plaza de las Tres Culturas, de Tlatelolco: La va armada una posibilidad para lograr la transformacin de los pueblos. No obstante, se demostr con la versin estenogrfica del acto que el contexto en el que se pronunci fue el siguiente:
No despreciamos a quienes piensan que es la va armada una posibilidad para lograr la transformacin de los pueblos. Pero aqu quiero dejar de manifiesto que con todo respeto a quienes piensan de esa
11 12
El criterio es acorde con la jurisprudencia 26/2010. Para un mejor entendimiento de dicho principio, consltese la obra de Carmen Jimnez Plaza (2005).
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manera, nosotros sostenemos de que vamos a luchar siempre por la va pacfica y por la va electoral (Acuerdo SCG/PE/PRD/CG/227/ PEF/304/2012, foja 3).
Al utilizar la frase de dicha manera, se realiz una imputacin delictuosa, innecesaria y desmedida. De ah que se aparentaba un afn calumnioso y denostativo contra el candidato Andrs Manuel Lpez Obrador y los partidos integrantes de la coalicin. Con base en un juicio ponderativo, aunque se orden la suspensin del promocional para garantizar el derecho a la honra y la imagen de las personas, tambin se garantiz el derecho al uso de los medios de comunicacin social de manera permanente, puesto que el partido poltico pudo sustituir los materiales denunciados.13 Si bien las expresiones y crticas a los candidatos y a las autoridades pblicas tienen un umbral distinto de proteccin (Tesis 1a. CCXIX/2009), en este caso se justific la adopcin de las medidas cautelares dada la gravedad de la distorsin del mensaje y los efectos que ste generara: imputarle al candidato y a los partidos coaligados un dicho incitando a la violencia, anttesis de nuestro Estado constitucional, que prohbe la autotutela, garantiza la renovacin de los poderes Ejecutivo y Legislativo por medio de elecciones libres y establece la inviolabilidad de la Constitucin. Tomando en cuenta que, como se ha sealado, los derechos humanos no son absolutos e ilimitados, y que en el promocional se construa un juicio valorativo por parte del PAN, que surgi de una evidente descontextualizacin, fue posible preferir, en esta ocasin, la proteccin del derecho a la honra de los afectados. De no haber resuelto as, no slo se hubieran
13
En este sentido, la jurisprudencia interamericana establece que el ejercicio de los derechos humanos debe hacerse con respeto a los dems derechos, y en relacin con el presente caso, seala que el derecho al honor de las personas debe ser protegido sin establecer un patrn de preferencia respecto al ejercicio de la libertad de expresin, pues lo anterior significara una vulneracin al principio de indivisiblidad de los derechos (CIDH 2008, prrafos 93 y 94).
138
afectado los derechos de terceros, sino que se hubiera puesto en riesgo la legalidad del proceso, principio rector en la materia.14
A manera de conclusin
En la transicin hacia la consolidacin democrtica, el reformador de la Constitucin ha dado una atencin especial a la reglamentacin del sistema electoral. No obstante, la reforma constitucional en materia de derechos humanos modific la dinmica de la actividad estatal y el entramado del orden jurdico mexicano. En las reglas establecidas para la dinmica electoral deben promoverse, respetarse, garantizarse y protegerse todos los derechos humanos. En este sentido, el derecho a la libertad de expresin es una pieza fundamental para la convivencia democrtica y la sustentabilidad del sistema, y cobra una mayor relevancia en la arena poltico-electoral. Las expresiones realizadas por los actores polticos, en el contexto del debate pblico, se deben ligar no slo a las consecuencias que genera en el accionar del gobierno, sino con mayor razn a la incidencia que tiene en la opinin pblica. El debate permite plasmar juicios contra la administracin pblica y otros protagonistas polticos, y mostrar a los medios y a la ciudadana a travs de la publicidad opiniones, documentacin e informes diferentes a las versiones oficiales que se dan a conocer. Su desarrollo estimula un debate contradictorio, capaz de exponer las diversas opciones existentes y, por lo tanto, otorga a la ciudadana la informacin suficiente y necesaria para sopesar su decisin en las urnas. La regla general es que el discurso que ronda a las y los candidatos que buscan ocupar cargos pblicos, como en los casos analizados, se encuentra especialmente protegido. Es vlido cuestionar la capacidad de los candidatos y la idoneidad de sus propuestas, indagar y exponer pblicamente
14
Los argumentos de esta resolucin fueron tan contundentes que, en la resolucin de fondo del asunto, el PAN no recurri la calificacin de la falta (como grave u ordinaria) ni la decisin de sancionarlo, sino nicamente el monto que se le impuso (Sentencia SUP-RAP-365/2012).
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sus trayectorias, y confrontar sus dichos con sus acciones u ofrecimientos. Como protagonistas del espacio pblico deben aceptar la crtica severa, incmoda o directa; es usual y, podra decirse, hasta necesario en un marco democrtico de apertura, pluralismo y tolerancia. En palabras del magistrado presidente del TEPJF, es usual, el vigoroso contraste de ideas y la discrepancia partidista (Luna 2012). Pero debe sealarse que no es unnime la postura acadmica sobre el efecto de las campaas negativas en la decisin de voto de los individuos. El debate iniciado por Ansolabehere e Iyengar, en 1996, parte del argumento de que las campaas negativas provocan que los electores independientes se sientan desmotivados para ir a votar cuando los candidatos se atacan mutuamente durante la campaa. Consideran que sienten cierto hartazgo y pierden las ganas de acudir a las urnas. Adems, estiman que los ms afectados son los votantes independientes, lo cual perjudica a la democracia porque la gente deja de ejercer el mecanismo bsico que tienen para actuar dentro de ella. Una dcada despus, Geer defendi las campaas negativas, pues lejos de desmovilizar al electorado, considera que stas ponen a disposicin de los individuos una mayor cantidad de informacin que les ayuda a decidir su voto. Parte del problema est en cmo se mide el efecto de las campaas negativas. Los mtodos utilizados son las encuestas, los estudios panel y los experimentos. Sin embargo, hay discrepancia en los resultados segn el mtodo que se utilice en el estudio. Uno de los ltimos trabajos realizados en Mxico (Giordano 2012) argumenta que las campaas negativas generan un mayor inters de las personas por la campaa. Segn el estudio, las campaas negativas s despiertan el inters de los electores, que se traduce en una mayor motivacin para acudir a las urnas o refrendar las preferencias que ya se tienen respecto a los candidatos. En la prctica social, el efecto de las campaas negativas no puede calificarse de manera unnime. En la prctica jurdica, el derecho a realizar-
140
las no puede limitarse de manera tajante; habr que revisar su contenido, caso por caso, para garantizar el mximo de derechos a la ciudadana. En la vivencia de los valores y principios constitucionales habra que apelar a la responsabilidad de los partidos polticos, sus militantes y candidatos, quienes, como entes de inters pblico, estn llamados a fortalecer la democracia, garantizando a la ciudadana el disfrute de sus derechos fundamentales.
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El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias. Una reflexin pendiente
The principle utile per inutile non vitiatur and the special elections. A pending reflection Ignacio Hurtado Gmez (Mxico)*
RESUMEN
Es posible que al anularse una eleccin nicamente se ordene la reposicin de la parte afectada como podra ser, por ejemplo, la jornada electoral, ello en virtud de que el resto de los procedimientos y etapas del proceso electoral no se vieron afectados por las causas que motivaron la nulidad? sta es la pregunta central. A partir del anlisis de precedentes del Tribunal Constitucional Espaol, de la normativa electoral espaola, as como de sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) y de acuerdos del Instituto Federal Electoral (IFE), se explora una vertiente del principio de conservacin de los actos pblicos vlidamente celebrados que ofrezca, precisamente, una respuesta al planteamiento anterior.
Secretario tcnico del Tribunal Electoral del Estado de Michoacn y profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo. ihurtadomx@gmail.com.
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As, se sostiene que esa variante puede darse en principio una vez que el Tribunal respectivo decrete la nulidad de la eleccin y para los efectos del desarrollo de la eleccin extraordinaria. Por un lado, ratificando aquellos procedimientos realizados en la eleccin ordinaria, que no fueron afectados por las causas de invalidez, como la ubicacin o integracin de las casillas, y, por otro, repitiendo nicamente la jornada electoral. PALABRAS
CLAVE:
nulidad de eleccin, conservacin de actos pblicos
vlidamente celebrados, eleccin extraordinaria y jornada electoral.
ABSTraCT
Is it possible to decree the nullity of an election, to only order the replacement of the disrupted part as it may be, for example, election day, while not fully proving the affectation of determined procedures and stages in the electoral process? This is the central question at hand. Through the analysis of the precedents of the Tribunal Constitucional Espaol, the spanish legislation, as well as case of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary and agreements of the Federal Electoral Institute, it is proposed to explore the slope of the principle of conservation for validly celebrated public acts could offer an answer to the problem posed in anteriority. This way, the variable occurs once the Tribunal in hand nullifies the election, and for the effects of the special election to happen in principle, there are two scenarios that may present them selfs, the procedures made in the special election can be ratified, because they were not affected but the nullity causes, such as the location or the integration of the booths, or that the possibility to repeat the election under the constraints of the law. KEY
WORDS:
Election Nullity, Conservation of Validly Celebrated Public
Acts, Special Election and Election Day.
El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias
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jornada electoral, en Mxico, similares circunstancias llevan a una declaracin de nulidad de eleccin, pero con efectos tendentes a reponer la totalidad del proceso electoral. La base fundamental para tal distincin se cifra, inicialmente, en los alcances que mediante la interpretacin judicial se le han dado al principio de conservacin de los actos pblicos vlidamente celebrados (utile per inutile non vitiatur). Me propongo construir una base reflexiva a partir de precedentes judiciales, con los cuales busco sugerir un replanteamiento de dicho principio, tratndose de elecciones extraordinarias. Para ello, comenzar por establecer, a grandes trazos, la forma en que dicho principio se adopta en materia electoral, para despus retomar algunas resoluciones, tanto del Tribunal Constitucional Espaol (TCE), como del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, a efecto de advertir el tratamiento que se le ha dado por parte de la doctrina judicial de ambos pases, sin desconocer lo previsto en la normativa electoral de Espaa. Por ltimo, a partir de los casos Zamora, en 2003, y Morelia, en 2011, llevar al terreno de la prctica la aplicacin de tal principio. Se trata de brindar un panorama que permita una reflexin ms profunda del tema.
Nota introductoria
ientras en Espaa la presencia de irregularidades graves conlleva a que, con motivo de la nulidad decretada, nicamente se reponga el acto viciado, como podra ser solamente la
Alcances generales del principio utile per inutile, non vitiatur en materia electoral
Para una mayor claridad, resulta oportuno recordar que el origen del principio utile per inutile, non vitiatur se ubica en la poca clsica de Roma, concretamente a partir de una institucin denominada stipulatio, cuya naturaleza, en su gnesis, fue la de un contrato verbal que con el tiempo
Ignacio Hurtado Gmez
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requiri de una formalidad escrita y que, como lo afirman algunos estudiosos, entre ellos Nria Coch (2005), en gran medida fue el nervio del sistema contractual romano. La caracterstica principal de la stipulatio, adems de su oralidad, era el hecho de que las partes contratantes deban estar reunidas para que la relacin contractual se verificase a partir de pregunta y respuesta sucesiva en un solo acto; es decir, a pregunta del estipulante (futuro acreedor) deba seguir una respuesta afirmativa, contempornea y congruente del promitente (futuro deudor).1 La stipulatio principalmente fue utilizada para promesas de matrimonio, asegurar la comparecencia de las partes en el proceso, la resolucin de una controversia ante un rbitro privado, atribuir fuerza jurdica a promesas de dar, hacer o brindar un servicio, transformar una relacin obligatoria existente, transferir una obligacin a otro, extinguir obligaciones verbales, establecer prestamos con inters y la pena convencional, entre muchos otros actos jurdicos. De esta forma, y a partir de la interpretacin de la stipulatio, surge el principio utile per inutile non vitiatur, lo que fue recogido en el Digesto (Casanueva 2000), con la intencin de asegurar, a partir de casos concretos, ciertos grados de congruencia a dicha figura. Al respecto se dijo que frente a dos estipulaciones, una til y otra intil, aqulla no se vicia por sta.2 As, se dio nacimiento a uno de los fundamentos bsicos para la regulacin de la nulidad parcial, en virtud de que a lo invlido y superfluo se le
En esencia, la estipulacin se llega a perfeccionar por el intercambio solemne y hasta ritual, en el que a la pregunta del estipulante, sigue la respuesta del promissor: Dabis? Dabo; Promittis? Promitto; Spondes? Spondeo (Bravo 2009). D,45,1,1,5 (Ulp.48 Sab.) Sed si mihi Pamphilum stipulanti, tu Pamphilum et Stichum spoponderis: Stichi adiectionem pro supervacuo habendam puto: nam si tot sunt stipulationes quot corpora duae sunt quoadammodo stipulationes una utilis, alia inutilis: neque vitiatur utilis per hanc inutilem. (Si yo estipulase que me dieses Pnfilo, y tu me prometieses Pnfilo y Estico, juzgo que el aadir Estico es superfluo, porque si hay otras tantas estipulaciones como cuerpos, en algun modo hay dos estipulaciones, una til, y otra intil, y aquella no se vicia por esta) (Rodriguez 1791, 122). [nfasis aadido].
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neg la posibilidad de infectar lo vlido, lo cual implica en trminos generales que frente a ciertas irregularidades, dicho acto no deber ser anulado en tanto no exista una causa suficientemente poderosa para ello. Con el paso del tiempo el principio en cuestin fue adoptndose y adaptndose en diferentes mbitos del derecho, al grado de considerrsele como un principio general, por lo que en su momento y frente al desarrollo de la nocin del acto jurdico electoral susceptible de verse viciado en su formacin, tambin se traslad a la materia comicial. En efecto, frente a la realizacin de actos electorales en los que intervienen distintas voluntades, el principio en mencin adquiere una connotacin fundamental, al grado que permite restringir al mximo la posible anulacin de los resultados electorales, de tal manera que la nulidad slo proceda cuando los vicios detectados afecten de forma importante el resultado final de la eleccin; busca, en s mismo, asegurar que frente a la intervencin de varias voluntades en la produccin de los actos electorales, no todo acto deber ser nulo, aun cuando alguna de sus partes presente vicios o irregularidades. Lo anterior conecta directamente con el principio de la determinancia.3 Al respecto, la dogmtica jurdica en voz de Adriana Favela (2012, 61) sostiene que dicho principio consiste en:
subordinar pequeos incumplimientos o irregularidades cometidas el da de la jornada electoral, a la funcin principal de las elecciones, que es la recepcin de la votacin, [] es decir, si la irregularidad cometida no ha comprometido el resultado final de la votacin, o de las elecciones por no haber sido determinante, se tiende a respetar los resultados obtenidos, privilegiando los actos vlidamente celebrados.
3
Si bien la determinancia no es motivo de este estudio, no puede soslayarse su importancia y vinculacin directa con el principio de conservacin, ya que precisamente para estar en condiciones de establecer el grado de afectacin de una irregularidad es necesario acudir a la determinancia como criterio, esto es, si la irregularidad es o no de tal entidad para haber determinado el sentido de la votacin.
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Por su parte, el
TEPJF
al sustentar la jurisprudencia PRINCIPIO DE
CONSERVACIN DE LOS ACTOS PBLICOS VLIDA MENTE CELEBRADOS. SU APLICACIN EN LA DETERMINACIN DE LA NULIDAD DE CIERTA VOTACIN, CMPUTO O ELECCIN ha sealado que sta se funda en el aforismo de que lo til no debe ser viciado por lo intil, por lo que se sostiene que una votacin en casilla o de una eleccin debe ser anulada cuando se actualicen y acrediten plenamente sus elementos constitutivos, pero que la nulidad no debe extenderse ms all de los votos vlidamente expresados, por lo que no deben ser viciados por las irregularidades e imperfecciones menores que sean cometidas por un rgano electoral no especializado ni profesional, mxime cuando dichas irregularidades o imperfecciones no sean determinantes. As, se hace nfasis en que pretender que cualquier infraccin de la normativa jurdico-electoral d lugar a la nulidad de la votacin o la eleccin, hara nugatorio el derecho de votar y propiciara la comisin de faltas a la ley dirigidas a impedir la libre participacin ciudadana (Jurisprudencia 9/98). Cabe sealar que dicho principio es herencia por decirlo de alguna manera del entonces Tribunal Federal Electoral (Trife), particularmente de los recursos de inconformidad 73, 29 y 50 resueltos con motivo de la eleccin de 1994, por lo que en su momento, al resolverse el expediente SUP-JRC-066/98, la Sala Superior del
TEPJF
consider que la jurispru-
dencia de la antigua Sala Central del extinto Trife, de rubro 101. RECURSO DE INCONFORMIDAD. PRINCIPIO DE CONSERVACIN DE LOS ACTOS PUBLICOS VALIDAMENTE CELEBRADOS, SU APLICACIN EN EL.,4 deba mantenerse vigente, ya que dicho criterio deba utilizarse a fin de evitar que se daen derechos de terceras personas. Como se puede ver, en el origen del principio y en su incorporacin al rgimen electoral se engarzan directamente su interpretacin y aplicacin como uno de los fundamentos que rigen el sistema de nulidades en la materia.
4
La redaccin de la jurisprudencia del Trife es, para efectos prcticos, la misma de la jurisprudencia vigente.
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Ahora bien, hasta aqu pareciera que nos ubicamos en un territorio comn, en el que tanto el principio de conservacin como sus alcances en el sistema mexicano no presentan mayor innovacin. Por lo menos, an no.
La sentencia STC 25/1990. El punto de partida

En el sistema espaol se encontrar que dicho principio es recogido por la normativa electoral de aquel pas, aun cuando su desarrollo fue llevado a cabo inicialmente por la doctrina judicial del Tribunal Constitucional Espaol, principalmente en relacin con la vertiente que se viene explorando de nicamente ordenar la reposicin de la etapa afectada. Para visualizar de mejor manera los alcances que el Tribunal Constitucional ha dado al principio de conservacin, conviene tener presentes, en va de ejemplo, las sentencias STC 169/1987, STC 24/1990, STC 26/1990 y la STC 154/2003, as como, particularmente, la STC 25/1990. As, la sentencia STC 169/1987, de 29 de octubre, sostuvo respecto a la interpretacin del artculo 113.2, inciso d, de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General,5 que en dicho precepto desde una interpretacin
Artculo 113.2, inciso d, de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General (LOREG). 1. Concluido el perodo probatorio, en su caso, la Sala, sin ms trmite, dictar sentencia en el plazo de cuatro das. 2. La sentencia habr de pronunciar alguno de los fallos siguientes: a) Inadmisibilidad del recurso. b) Validez de la eleccin y de la proclamacin de electos, con expresin, en su caso, de la lista ms votada. c) Nulidad de acuerdo de proclamacin de uno o varios electos y proclamacin como tal de aquel o aquellos a quienes corresponda. d)* Nulidad de la eleccin celebrada en aquella o aquellas Mesas que resulten afectadas por irregularidades invalidantes y necesidad de efectuar nueva convocatoria en las mismas, que podr limitarse al acto de la votacin, o de proceder a una nueva eleccin cuando se trate del Presidente de una Corporacin Local, en todo caso en el plazo de tres meses a partir de la sentencia. No obstante, la invalidez de la votacin en una o varias Mesas o en una o varias Secciones no comportar nueva convocatoria electoral en las mismas cuando su resultado no altere la atribucin de escaos en la circunscripcin. *Redactado conforme al artculo nico.44 de la Ley Orgnica 8/1991, de 13 de marzo, de modificacin de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General.
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literal se distingua en relacin con la declaracin de nulidad de una eleccin entre nueva convocatoria en la circunscripcin correspondiente y nueva eleccin, por lo que se infera que la expresin nueva convocatoria se refera a la de un proceso electoral ntegro, con la inclusin de todas sus fases; por lo que ms adelante el propio Tribunal seal que:
el principio de conservacin de los actos jurdicos, de indudable trascendencia en el Derecho electoral [] excluye la anulacin de la eleccin cuando el vicio del procedimiento electoral no es determinante del resultado de la eleccin o cuando la invalidez de la votacin en una o varias secciones no altera el resultado final (STC 169/1987).
Cabe precisar que en esta resolucin lo que interesa es la distincin entre nueva convocatoria y nueva eleccin, lo cual ms adelante presentar un replanteamiento interpretativo por parte del propio Tribunal. Por su parte, el Tribunal, al dictar sentencias en los expedientes STC 24/1990 y STC 154/2003, estableci en trminos similares que:
El principio de conservacin de los actos vlidamente celebrados, que, [] tiende a restringir la sancin anulatoria no extendindola ms all de sus confines estrictos en cada caso, evitando que una indebida ampliacin de sus efectos dae derechos de terceros. Este Tribunal ha destacado, respecto a este principio, su especial trascendencia en el Derecho pblico, dado el inters general presenta en el mismo [], y su indudable trascendencia en el Derecho electoral (STC 24/1990).
Para tal efecto y para fortalecer la adopcin del principio en el rgimen electoral espaol, el Tribunal Constitucional asume una interpretacin sistemtica, finalista y con dimensin constitucional del citado artculo 113 de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General; y as, sostiene que se apoya, adems, en otros criterios interpretativos como el de la necesaria pro-
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porcionalidad entre unos actos y sus consecuencias cuando stos afectan derechos fundamentales (STC 24/1990), por lo que a juicio del Tribunal dicha desproporcin se da cuando por irregularidades en dos mesas electorales se anulan las elecciones vlidamente celebradas en otras 1,085 mesas electorales de la misma circunscripcin. Das despus, el 19 de febrero, en la sentencia del expediente STC 26/1990 se recupera la importancia del principio en cuestin y se sostiene:
La anulacin o no cmputo de votos vlidamente emitidos en unas elecciones supone, sin duda, la negacin del ejercicio y efectividad de ese derecho, no slo a los votantes cuya voluntad queda suprimida e invalidada, sino tambin a los destinatarios o receptores de esos votos, y, por ende, de la voluntad y preferencia de los electores. El mantenimiento, por tanto, de esa voluntad expresada en votos vlidos debe constituir criterio preferente a la hora de interpretar y aplicar las normas electorales. Y desde esta perspectiva, resulta claro que, si bien ha de protegerse al resultado de las votaciones de manipulaciones y falsificaciones que alteraran la voluntad popular, no cabe hacer depender la eficacia de los votos vlidamente emitidos de irregularidades o inexactitudes menores, que siempre sern frecuentes en una administracin electoral no especializada e integrada, en lo que se refiere a las mesas electorales, por ciudadanos designados por sorteo. El principio de conservacin de los votos vlidos aparece como preeminente.
Hasta aqu es indudable que el derecho electoral espaol recoge el principio y lo adopta para su rgimen interno, incluso de una forma muy cercana a como se ha desarrollado en el caso mexicano; sin embargo, subsiste la necesidad de establecer sus alcances a partir de la distincin que se evidenci en la sentencia STC 169/1987, al interpretar las expresiones nueva convocatoria y nueva eleccin.
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Por ello resulta fundamental acudir a los argumentos de la sentencia dictada en el expediente STC 25/1990. Al respecto se destaca al inicio que:
Es menester recordar la especial relevancia que en el Derecho electoral tiene el principio de conservacin de los actos vlidamente celebrados. Principio que tiene una doble manifestacin: de un lado, que slo procede decretar la nulidad y consiguiente reiteracin de las elecciones cuando los vicios de procedimiento o las irregularidades detectadas afecten al resultado electoral final, [] y de otro, que dicha nulidad se ha de restringir, cuando ello sea posible, a la de la votacin celebrada en las secciones o mesas en las que se produjo la irregularidad invalidante, sin que la misma pueda extenderse, [] a los dems actos de votacin vlidamente celebrados en toda la circunscripcin.
No obstante, la riqueza de la resolucin aparece en los siguientes argumentos, ya que no solamente retoma el principio de la determinancia, y ratifica la prohibicin de que una declaracin de nulidad extienda sus efectos a los actos vlidamente celebrados, sino que adems establece que solamente se deber reponer la eleccin y no todo el proceso electoral, pues fue en esa etapa en la que se verificaron las irregularidades que dieron origen a la nulidad. En palabras del Tribunal:
Tanto los principios de conservacin de los actos vlidos y de proporcionalidad entre las irregularidades detectadas y la nulidad acordada como la necesidad de que en la nueva eleccin a Cortes generales se respeten y reproduzcan en lo posible las mismas condiciones en que se ejercieron los derechos de sufragio activo y pasivo en la eleccin anterior, justifican la decisin adoptada en este caso por el rgano judicial. No es obstculo a dicha decisin de anular slo el acto de votacin lo declarado en nuestra STC 169/1987, pues si bien dijimos
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entonces que el empleo por la Sentencia impugnada de la expresin nueva convocatoria, sin otra especificacin, haba de entenderse referida a todo el procedimiento electoral, dejamos expresamente a salvo la posibilidad de que otra cosa se dedujera de los propios trminos del fallo judicial, que es justamente lo que ocurre en la Sentencia que ahora examinamos. Cabe, por tanto, que la Sala, a la luz de los principios arriba enunciados, y atendiendo al momento en que las irregularidades invalidantes de la eleccin se produzcan, acuerde que la nueva convocatoria se extienda a algunas o a todas las fases del procedimiento electoral o, por el contrario, se limite slo al acto de la votacin si es sta y solamente en sta tuvieron lugar los hechos irregulares que determinan la nulidad de la eleccin y la necesidad de su repeticin. Tal es, este ltimo, el supuesto que concurre en el presente caso, pues la Sala no apreci otros vicios determinantes de la nulidad de la eleccin celebrada en Melilla que no fueran los que se dieron en el acto mismo de la votacin, lo que hace que su decisin de restringir la nueva convocatoria a dicho acto, [] sea razonablemente adecuada a la nulidad acordada, y sin que por ello mismo pueda reprochrsele lesin o menoscabo alguno de los derechos de participacin poltica convocados por las partes (STC 25/1990).
Como se puede ver, los alcances dados por la jurisdiccin constitucional espaola son claros, es decir, existe razonabilidad en la determinacin de solamente limitar la reposicin al acto de la votacin, pues en ste es en el que tuvieron lugar las irregularidades determinantes. Lo interesante del criterio, adems, fue que vino a motivar una reforma electoral, concretamente al referido artculo 113, prrafo 2, inciso d, de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General, la cual se dio mediante la Ley Orgnica 8/1991, de 13 de marzo, y en cuya exposicin de motivos se plante que:
nfasis aadido.
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La complejidad y magnitud de los procesos electorales e incluso el propio carcter no profesional de quienes intervienen en determinadas fases de los mismos pueden dar lugar a que en cualquiera de ellos se produzcan determinadas incidencias tcnicas que sin alterar la legitimidad plenamente democrtica del proceso electoral en su conjunto, exigen en todo caso su depuracin y necesaria correccin, con el fin de mejorar el desarrollo del proceso. Varios son los objetivos que se persiguen en esta reforma de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral a fin de acomodar la realidad jurdica a la dinmica poltica y social, tarea que cuenta con el apoyo decidido de todos los grupos parlamentarios manifestado en las propuestas de resolucin aprobadas por el Pleno del Congreso de los Diputados de 27 de noviembre de 1990, as como con las observaciones y sugerencias de la Administracin Electoral a travs de la Junta Electoral Central, sin olvidar las rectificaciones interpretativas derivadas de la doctrina del Tribunal Constitucional (BOE 1991).
Lo anterior es as puesto que, como ya se dijo al citar el artculo 113, en la normativa espaola la sentencia puede decretar:
la nulidad de la eleccin celebrada en aquella o aquellas Mesas que resulten afectadas por irregularidades invalidantes y necesidad de efectuar nueva convocatoria en las mismas, que podr limitarse al acto de la votacin, o de proceder a una nueva eleccin cuando se trate del Presidente de una Corporacin Local, en todo caso en el plazo de tres meses a partir de la sentencia (LOREG, artculo 113, prrafo 2, inciso d, 1991).
As, lisa y llanamente, en Espaa se permite jurdicamente que, en aplicacin del principio de la conservacin de los actos pblicos vlidamente celebrados, nicamente se ordene la reposicin de la eleccin cuando los actos irregulares que dieron origen a la nulidad slo se hayan verifica
nfasis aadido.
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do dentro de esa fase procesal, por lo que resulta innecesaria la realizacin nuevamente de todo el proceso electoral. Situacin que no acontece en el caso mexicano, a pesar de contar con casos muy similares. Veamos.
Nulidad de elecciones en Mxico. Algunos casos

A lo largo de este apartado, de manera breve, habr de resear, siguiendo a Adriana Favela (2012, 478-506), algunos casos de nulidad de eleccin en Mxico. Su tratamiento ser meramente referencial, no exhaustivo, con el objetivo principal de mostrar aquellos asuntos en los que la nulidad llega por violaciones cometidas durante la jornada electoral, o bien, en una etapa diversa, como la preparacin de sta. El primero de esos casos es la nulidad de la eleccin del ayuntamiento de Zacatelco, Tlaxcala, en 2001, en donde se acredit la utilizacin de propaganda de agrupaciones o instituciones religiosas a favor del candidato triunfador (SUP-JRC-005/2002). En 2003 se anul la eleccin del ayuntamiento de Tepotzotln, Estado de Mxico, principalmente por la utilizacin de smbolos religiosos en la propaganda electoral (SUP-JRC-069/2003). En 2006 se determin la nulidad de la eleccin del ayuntamiento de Ocoyoacac, Estado de Mxico, por irregularidades en la sesin de cmputo (SUP-JRC-95/2006) En 2009 se dio la nulidad de la eleccin del ayuntamiento de San Cristbal de la Barranca, del estado de Jalisco, porque a la planilla triunfadora previamente se le haba cancelado el registro (SUP-JDC-671/2009). Adicionalmente a estos casos, se puede incorporar el caso Zimapn, en el estado de Hidalgo, en el cual se anul la eleccin del ayuntamiento por intervencin de ministros de culto el da de la jornada electoral (STJRC-15/2008). De la misma forma, el caso Tumbiscato, en Michoacn, en el cual se actualiz la causal de nulidad de eleccin por haberse presentado irregula-
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ridades acreditadas en ms de 20% de las casillas instaladas, esto es, por indebida integracin de las respectivas mesas directivas de casilla (SUPJRC-526/2004). Tambin se pueden incorporar a la lista el caso Paracho, Michoacn, en 2004, y Yurcuaro, Michoacn, en 2007. En el primero se decret la nulidad de la eleccin por el Tribunal Electoral del estado al no instalarse 12 casillas el da de la jornada electoral, mientras que en el segundo caso se determin la nulidad por violacin a principios constitucionales, especficamente el de separacin entre el Estado y las iglesias. Aqu conviene tener clara la distincin entre aquellos casos en los que las causas generadoras de la nulidad o invalidez se configuran el propio da o despus de la jornada electoral, y aquellos en que se verifican antes de sta. As, en el primer supuesto se ubican las elecciones de Ocoyoacac, San Cristbal de la Barranca, Zimapn, Tumbiscato, y Paracho. En el primero de estos casos la causa de nulidad se present durante la sesin de cmputo, mientras que en el resto de las elecciones se actualiz el da de la jornada electoral. Por su parte, en Zacatelco, Tepotzotln y Yurcuaro, junto con otros que vienen a la mente como Tabasco (2000) y Colima (2003), las causas de invalidez se presentaron en la etapa preparatoria y de campaa de la eleccin.
El caso Zamora en 2003 y la aplicacin del principio de conservacin en la preparacin de la eleccin extraordinaria
Sin duda, uno de los casos que marca la pauta para mi propuesta es la eleccin de Zamora en 2003, su declaracin de nulidad y las determinaciones que gravitaron en torno a la preparacin de la eleccin extraordinaria, particularmente la aplicacin del principio de conservacin de los actos pblicos vlidamente celebrados. La historia es la siguiente:
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1. El 19 de agosto de 2003 se decret la nulidad de la eleccin por diversas irregularidades, principalmente la utilizacin de smbolos religiosos, inequidad en medios de comunicacin, arranque anticipado de campaa e intervencin de funcionarios pblicos (SUPREC-034/2003). 2. Con motivo de ello, el 9 de octubre de 2003, apareci publicada en el Diario Oficial de la Federacin la convocatoria a eleccin extraordinaria para diputado por mayora relativa para el Distrito Electoral Federal con cabecera en Zamora, Michoacn. 3. El artculo 2 de dicha convocatoria estableci que la jornada electoral extraordinaria habra de celebrarse el domingo 14 de diciembre de 2003, es decir, 65 das despus de la convocatoria, ordenndose al IFE que ajustar los respectivos plazos para su realizacin. 4. Con base en lo anterior, el Consejo General del Instituto aprob el 10 de octubre de 2003 el acuerdo por el que se establecieron los criterios generales y el calendario para la celebracin de la eleccin extraordinaria. 5. Dentro de la argumentacin utilizada por el Instituto, destacan los considerandos 4 y 5, que precisan:
4.-QUE A FIN DE NO AFECTAR INNECESARIAMENTE EL DESARROLLO DE LOS PROCEDIMIENTOS DE EMISIN, RECEPCIN Y COMPUTO DE LA VOTACIN, SE CONSIDERA PROCEDENTE QUE PREEVALEZCAN, EN ATENCIN AL PRINCIPIO DE CONSERVACIN DE LOS ACTOS PUBLICOS VALIDAMENTE VERIFICADOS, LOS ACTOS DE LA AUTORIDAD COMICIAL FEDERAL CONSISTENTES EN LOS DIVERSOS ACUERDOS EMITIDOS CON MOTIVO DEL PROCESO ELECTORAL ORDINARIO 2002-2003. 5.-QUE EN ATENCIN AL PRINCIPIO REFERIDO, LA AUTORIDAD ELECTORAL FEDERAL CONSIDERA CONVENIENTE
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APROVECHAR LA EXPERIENCIA Y CONOCIMIENTOS ADQUIRIDOS POR LOS CIUDADANOS INSACULADOS QUE RECIBIERON LA CAPACITACIN PARA ACTUAR COMO FUNCIONARIOS DE MESAS DIRECTIVAS DE CASILLA EN EL PROCESO ELECTORAL ORDINARIO 2002-2003.
6. Por ltimo, en cumplimiento de dicho acuerdo, el Consejo Distrital 05, con cabecera en Zamora, aprob y ratific el 23 de noviembre a funcionarios propietarios y suplentes para la integracin de las mesas directivas de casilla que haban fungido en el proceso ordinario. Como se puede ver claramente, el IFE aplic dicho principio, por lo menos en uno de los temas ms sensibles e intensos, logsticamente hablando, dentro de la preparacin de una eleccin, como es la integracin de las mesas directivas de casilla. Lo anterior, con las premisas, se presume, del tiempo reducido, pero sobre todo de que esa etapa y los actos inherentes a ella la capacitacin electoral no se haban visto afectados por las conductas que dieron origen a la nulidad de la eleccin. Es importante destacar que el valor del caso Zamora, por lo menos en este tema, ha sido marginal. Sin duda, su referencia comn tiene que ver con la nulidad de la eleccin en s misma, sin embargo, la decisin de la autoridad administrativa como se ha visto, no fue menor. No obstante, an falta completar la ruta reflexiva, y esa termina con la nulidad de la eleccin del ayuntamiento de Morelia en 2011.
El caso Morelia en 2011 y la fecha para la eleccin extraordinaria

Como se sabe, el 28 de diciembre de 2011, la Sala Regional Toluca decret la nulidad de la eleccin del ayuntamiento de Morelia (ST-JRC-117/2011), lo cual se sustent en dos hechos concretos: la participacin del candida
nfasis aadido.
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to del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en el cierre de campaa del candidato a gobernador, verificado el 6 de noviembre tres das antes de concluir el periodo de campaas, y la transmisin de dicho acto por medio de una televisora local, as como la utilizacin del emblema del PRI en los calzoncillos del boxeador Juan Manuel Mrquez durante su pelea contra Manny Pacquiao, un da antes de la jornada electoral.6 Con motivo de la nulidad, el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacn aprob el calendario electoral para la eleccin extraordinaria, estableciendo con base en la normativa electoral como fecha para la jornada electoral el 3 de junio de 2012; sin embargo, tanto el PRI como el Partido del Trabajo (PT) se inconformaron con dicho acuerdo, por lo que acudieron per saltum a la Sala Regional Toluca del TEPJF, en donde se sustanci y resolvi el expediente ST-JRC-2/2012. Al respecto, los partidos actores sostuvieron sustancialmente que la fecha establecida por la autoridad administrativa violaba la equidad del proceso y la libertad del sufragio, en virtud de que al empatarse dicha eleccin extraordinaria con la ordinaria federal de 2012 que se vena desarrollando en esas mismas fechas se impedira garantizar ciertos principios como, por ejemplo, la equidad en el periodo de veda o de reflexin previo a la jornada extraordinaria y, en consecuencia, como ya se dijo, la libertad del sufragio. En la parte que interesa para los fines que me he propuesto, la Sala Regional sostuvo que eran fundados los agravios, principalmente por la necesidad de salvaguardar la equidad y la libertad del sufragio, por lo que orden que la eleccin extraordinaria para el ayuntamiento de Morelia se llevara a cabo el 1 de julio de 2012, es decir, el mismo da de la jornada electoral federal. Para arribar a tal determinacin se consider, entre otros aspectos, que:
Para una mayor claridad del asunto pueden consultarse Pedro Salazar Ugarte (2012) y Joel Reyes Martnez (2012).
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la eleccin a celebrarse en el presente ao, en Morelia, Michoacn, es de carcter extraordinaria, y conforme al sentido gramatical, dicho trmino, de acuerdo con la Real Academia Espaola, vigsima primera edicin, es un adjetivo que significa fuera del orden o regla natural o comn, entre otras acepciones. Luego, se justifica que las elecciones extraordinarias obedezcan, en ocasiones, a situaciones no previstas; sin embargo, en dicho proceso tambin es imprescindible tutelar, la libertad del sufragio en los electores, privilegiando la certeza, imparcialidad y la equidad en su desarrollo (ST-JRC-2/2012, 54).
Por tanto, la Sala Regional concluy que:

Con base en los principios constitucionales que han quedado referidos, se estima que si bien la autoridad responsable al emitir el Acuerdo por el que se aprueba el calendario para la eleccin extraordinaria del Ayuntamiento de Morelia, Michoacn, lo realiz conforme a la normativa aplicable; atento a las razones que han quedado apuntadas, se estima importante establecer que en aras de privilegiar la libertad del sufragio, la equidad y certeza en la contienda, esta Sala Regional concluye que es dable que la jornada electoral extraordinaria que se llevar a cabo en efectos de renovar a los integrantes del ayuntamiento de Morelia, se celebre de manera concurrente con la federal, al prximo uno de julio (ST-JRC-2/2012, 56).
Como puede advertirse, la Sala Regional hizo prevalecer la aplicacin y vigencia de los principios frente a los plazos considerados en la legislacin local; sin embargo, la parte que interesa destacar es la flexibilidad para ajustar las formalidades precisamente en razn de stos. De esta suerte, en el caso Zamora se dio la aplicacin del principio de conservacin de los actos pblicos vlidamente celebrados, en virtud de que ciertos procedimientos del proceso ordinario no se viciaron, ade-
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ms de la coyuntura del tiempo, que jugaba en contra de la organizacin de la eleccin extraordinaria, mientras que en el caso Morelia se advierte una interpretacin flexible a favor de los principios constitucionales de equidad y libertad del sufragio, por lo que se modificaron los plazos legales de la eleccin, hacindola coincidir con los comicios federales. Visto as, de nueva cuenta se hace presente la pregunta inicial de estas reflexiones: es posible que al anularse una eleccin nicamente se ordene la reposicin de la parte afectada como podra ser, por ejemplo, la jornada electoral, en virtud de que el resto de los procedimientos y etapas del proceso electoral no se vieron afectados por las causas que motivaron la nulidad?
Consideraciones finales
Si se toma en consideracin lo dicho hasta aqu, mi respuesta al planteamiento anterior es en sentido afirmativo. En efecto, la normativa electoral establece una tipologa de las causales de nulidad, entre las que destacan las de eleccin y, en su caso, la propia legislacin establece el procedimiento a seguir para la emisin de la respectiva convocatoria; y si bien se acota, por lo menos en el artculo 21 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) y en el 23 del Cdigo Electoral del Estado de Michoacn, que dicha convocatoria no puede restringir derechos ni alterar procedimientos y formalidades, tambin se indica que las autoridades pueden ajustar en el mbito federal o reducir en el caso de Michoacn los plazos establecidos en los cdigos en razn de la fecha para la jornada electoral extraordinaria. De esto se advierte que no existe, en el contexto apuntado, limitante para la aplicacin del principio en el sentido anotado, como tampoco se encuentra razn para no iniciar una propuesta que permita configurar una vertiente del principio de conservacin de los actos pblicos vlidamente celebrados, la cual puede, en principio, enderezarse en dos sentidos: por un lado aplicndolo en el desarrollo de la eleccin extraordinaria, princi-
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palmente a partir de validar procedimientos verificados en el proceso ordinario, como podran ser la ubicacin e integracin de las mesas directivas de casilla, o la conformacin del listado nominal definitivo, si acaso, con algunos ajustes; por otro, en su caso, explorando la posibilidad de repetir nicamente, y cuando ello sea posible, la jornada electoral, evitando con ello volver a realizar campaas con todo lo que ello implica en trminos de financiamiento, sin descontar el costo de toda la logstica que requieren desplegar nuevamente tanto los partidos polticos como las autoridades administrativas. Las razones para privilegiar esta vertiente en la interpretacin y aplicacin del principio de conservacin de los actos pblicos vlidamente celebrados son de diversa ndole. Por supuesto, en un primer momento, y como se ha visto, son de naturaleza jurdica, de hacer prevalecer la validez del acto electoral, esto es, del derecho al sufragio que en este caso cada vez me acerco ms a entenderlo, s como un derecho o incluso como una obligacin si se quiere, pero tambin, y sobre todo parafraseando a Peter Hberle como fundamento de las esperanzas de una sociedad. Al mismo tiempo existen razones econmicas, ya que por lo menos en el caso Morelia no se puede desdear el hecho de que tanto la autoridad como los propios partidos tuvieron que erogar se afirma una cantidad mayor a 20 millones de pesos con motivo de la eleccin extraordinaria, adems de que tratndose de cuestiones econmicas, coincido con quienes afirman que en estos momentos necesitamos ms programas sociales y menos reformas electorales. Por ltimo, una interpretacin as abonara a la gobernabilidad, a transiciones y relevos gubernamentales giles, evitara la polarizacin y el desgaste social presentes en todos aquellos casos en que se anula una eleccin; en suma, propiciara escenarios de una mayor civilidad democrtica. Se trata pues, al final del camino, de una reflexin pendiente.
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PRI-Verde.
Autori-
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On federal regulation of election polls in Mexico Ricardo de la Pea (Mxico)* Vernica Ortiz Ortega (Mxico)**
Fecha de recepcin: 12 de noviembre de 2012. Fecha de aceptacin: 6 de febrero de 2013.
RESUMEN
Las encuestas electorales forman parte esencial de la normalidad democrtica en Mxico. La realizacin y difusin pblica de estudios demoscpicos durante los procesos electorales involucra el ejercicio de derechos fundamentales tanto para los encuestadores como para los ciudadanos. De ah la justificacin de la regulacin federal y la tarea del Estado como garante del equilibrio entre la libertad de expresin y el derecho a la informacin consagrados en la legislacin mexicana. Como ha sucedido hasta ahora, cada proceso electoral deja experiencias valiosas y hace evidentes los aciertos y las carencias de las normas jurdicas. Aqu hacemos una revisin de la normatividad vigente y de la posibilidad de avanzar en el mejoramiento del marco regulatorio aplicable a las encuestas electorales, privilegiando el mecanismo de colaboracin entre industria y autoridades, que ha probado ser eficaz. PALABRAS CLAVE: encuestas, legislacin, criterios, pronstico.
* **
Presidente ejecutivo de Investigaciones Sociales Aplicadas (ISA). ricartur@isa.org.mx. Abogada y analista poltica. vortizortega@hotmail.com.
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ABSTraCT
Election polls are a substantial element of our democratic reality. The conduction and publicity of opinion surveys during the electoral process involve the exercise of basic civil rights for pollsters and citizens. Hence the importance of federal regulation and States role in preserving the balance between freedom of expression and the access to information foreseen by the Mexican Constitution. Once again, the recent federal election produced lessons and evidence of regulatory successes and shortcomings. We review the current legislation and discuss the potential for improvement in certain areas in the aim of improving collaboration among industry and authorities, a mechanism that has proven its benefits. KEYWORDS: polls, legislation, criteria, forecast.
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Cuestionar la justificacin de las normas jurdicas es una manera de contribuir al debate democrtico. Crdova y Salazar (2007b)
to de las preferencias electorales entre los ciudadanos en general, sino que es seguida por muchos periodistas, analistas, polticos y acadmicos. Es decir, aun entre el llamado pblico atento esta creencia se ha sembrado y afecta la reflexin acerca de lo que acontece en este campo de actividad. Sin embargo, contra esta visin se alza la realidad: las encuestas electorales han estado reguladas en Mxico desde hace tiempo y las normas a las que se sujetan, al menos en el mbito federal, han evolucionado con cada proceso electoral, acompaando el fortalecimiento de la propia institucionalidad democrtica en el pas. En la actualidad, resulta vlido decir que la regulacin en la materia es suficientemente completa para otorgar certidumbre al elector acerca de la calidad de los estudios a los que eventualmente se expone. Esta regulacin ha sido resultado de un esfuerzo conjunto de especialistas, analistas, partidos, legisladores, autoridades administrativas e incluso de autoridades jurisdiccionales en materia electoral. La elaboracin de las normas se ha beneficiado de un mecanismo dinmico que se nutre de las aportaciones de los actores pblicos y privados involucrados y ha repercutido, con variado xito, en la formulacin de las normas que rigen estos estudios en procesos electorales en el mbito local.
n Mxico existe el mito de que las encuestas electorales no estn reguladas, o al menos no bien reguladas. Esta idea no solamente permea la visin acerca de los estudios por muestreo respec-
De la Pea/Ortiz
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Las razones de la regulacin

Las encuestas son un ejercicio de carcter cientfico, una tcnica de investigacin social cuyo objetivo es producir informacin que permita estimar la ocurrencia de eventos que, tericamente, deben estar cerca del valor real o del parmetro que se pretende conocer. As,
la finalidad de las encuestas es obtener informacin mediante preguntas dirigidas a una muestra de individuos representativa de la poblacin o universo de forma que las conclusiones que se obtengan puedan generalizarse al conjunto de la poblacin siguiendo los principios bsicos de la inferencia estadstica, ya que la encuesta se base en el mtodo inductivo (SUP-JRC-63/2009).
En el caso de los estudios electorales, uno de los objetivos es el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos entre diversos contendientes por un cargo pblico sujeto a eleccin en un momento determinado. Son por ello actividades que, al aportar informacin til, facilitan y complementan el ejercicio de los derechos polticos de los ciudadanos. Cuando estudios con estos objetivos se realizan dentro del periodo legal definido para el proceso electoral, se reclama su regulacin estatal, dado que se trata de informacin de inters pblico, existen lmites en su metodologa y resultados (Crespi 1988, 183) y puede darse a stos un potencial uso para fines de estrategia por actores polticos. Si bien la mayor acusacin contra las encuestas es que ejercen una indebida influencia en el comportamiento electoral, puesto que pueden afectar la formacin de opiniones en los electores, la evidencia muestra que, en general, los datos estadsticos juegan un papel menor en la formacin de juicios y que, en particular, la informacin de encuestas no tiene influencia determinante en las opiniones, intenciones de voto o creencias del resultado de una eleccin, aun cuando pudieran afectar la percepcin de las personas con respecto al clima de opinin existente (Daschmann 2000, 160-81).
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Adems, los estudios de la influencia de las encuestas en el comportamiento electoral no son concluyentes y dependen del mtodo de estimacin que se emplee y de circunstancias polticas coyunturales. En caso de existir alguna influencia, sta es inofensiva, pues su difusin tiende a generar un equilibrio a partir de las preferencias previas de los votantes (Donsbach 2001, 1). Ante ello, la legislacin federal mexicana en materia de encuestas electorales se ha caracterizado por establecer niveles moderados de control para la realizacin y publicacin de encuestas (Gonzlez 2007, 78), complementada con disposiciones administrativas que buscan vigilar y fortalecer la equidad en la contienda desde un marco de respeto al eclecticismo cientfico y de actualidad de la norma. Tal vez el estudio ms completo del que se disponga acerca de la regulacin de encuestas electorales en Mxico es el realizado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas (IIJ) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), con el copatrocinio de la Asociacin Mexicana de Agencias de Investigacin de Mercados y Opinin Pblica (AMAI) y el Consejo de Investigadores de la Opinin Pblica. Crdova y Salazar (2007b) sostienen que el Estado puede, legtimamente, regular actividades como la realizacin de encuestas de opinin relativas a cuestiones electorales [...] porque dichos ejercicios y sus resultados tienen (al menos potencialmente) un impacto en las instituciones democrticas que puede reflejarse en que las encuestas abonen a la certeza, o bien, a la incertidumbre respecto a una eleccin. Pero esta justificada intervencin del Estado, advierten, no implica que toda regulacin sea adecuada. En todo caso, no debe inspirarse en una lgica de un poder estatal que obstaculiza y criminaliza el libre ejercicio de la libertad de expresin. Debe partir del reconocimiento de estas libertades y del acotamiento preciso de la materia que amerita la reglamentacin pblica federal. Debe, por ejemplo, distinguir entre encuestas segn el momento al que refieren sus resultados (antes, durante o despus de la
De la Pea/Ortiz
176
eleccin) y diferenciar las etapas en las que se desarrollan dichos estudios (diseo, levantamiento, publicacin), siendo necesario contar con una regulacin que permita el levantamiento, pero que garantice la calidad tcnica del diseo y que impida la publicacin cuando los electores estn a punto de ir a las urnas (Crdova y Salazar 2007b). Los autores apuntan que los encuestadores
al difundir e interpretar los resultados de sus encuestas, presuntamente, ofrecen una visin imparcial de la situacin poltico-electoral, que se encuentra respaldada por los argumentos tcnicos y cientficos utilizados durante el diseo y levantamiento del ejercicio estadstico. Esta presuncin de objetividad [] justifica la intervencin estatal como garante regulador de los parmetros mnimos indispensables de carcter tcnico (Crdova y Salazar 2007b).
stos deben observarse y, en caso de incumplimiento, sancionarse por va civil o administrativa, otorgando siempre garantas para un debido proceso. La regulacin relativa a la calidad de los estudios implica un requerimiento de veracidad en los datos producto de una encuesta que se publicite. Supone, por tanto, que los ciudadanos estn en condiciones de saber cmo se ha llegado a determinados resultados (Villanueva, 2007, 27). Para ello, los propios organismos profesionales en el mundo, como
WAPOR
(World Association for Public Opinion Research) y Esomar (World
Association for Market, Social and Opinion Research),1 han establecido cdigos de normas ticas que rigen la actividad, exigindose al menos la inclusin en toda publicacin de encuestas de los datos acerca de quin la realiz, el universo estudiado, el tamao de la muestra, mrgenes de error y nivel de confianza, forma en que se acopi la informacin, fecha de realizacin del trabajo de campo, tasa de respuesta y formulacin especfica de los reactivos difundidos, entre otros datos.
Esomar cambi de nombre, originalmente se llamaba European Society for Opinion and Market Research, pero mantuvo sus siglas.
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Adicionalmente, para homologar las prcticas en la materia, se dispone, desde 2006, de un Estndar Internacional para las Investigaciones de Mercados, Opinin y Sociales (ISO 20252) y, desde 2000, de un Estndar de Servicios para la Investigacin de Mercados en Mxico (ESIMM), establecido por la AMAI. Estas normas pretenden dotar de consistencia al servicio, homogeneizar el uso de conceptos, documentar y regular los procedimientos y operaciones, permitir la deteccin y correccin de errores, posibilitar la auditora posterior, entre otros fines. Una regulacin que pretenda garantizar la objetividad y oportunidad temporal de las encuestas tiene que pasar en algn momento por el tamiz de los derechos humanos (Carmona 2007, 41), sean de fuente constitucional o internacional. Al referirnos a las encuestas electorales hablamos, en primera instancia, del derecho a la informacin, ya que todo ciudadano tiene derecho a conocer la situacin que guarda la contienda electoral y allegarse de elementos que orienten una toma de decisin libre e informada. En segundo lugar, como contraparte del derecho a recibir informacin, existe la libertad de proveerla, esto es, el derecho al trabajo lcito de investigadores y encuestadores, consagrado en el artculo 5 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), slo restringible por la ley con el propsito de garantizar el bien comn colectivo. De acuerdo con este ltimo supuesto en particular, es dable que se prevea la observancia de ciertos parmetros objetivos para realizar encuestas electorales y difundir pblicamente sus resultados. Respecto a la libertad de expresin antes mencionada, la propia Constitucin, en su artculo 6, prohbe cualquier tipo de inquisicin judicial o administrativa ante la manifestacin de las ideas, y en su artculo 7 prev la libertad de escribir y publicar escritos en cualquier materia, prohibiendo expresamente la censura previa o la exigencia de fianza a autores o editores, pero pudiendo sujetarse a responsabilidades ulteriores por el ejercicio abusivo de este derecho.
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En materia de publicacin de encuestas electorales, la regulacin debe salvaguardar los derechos polticos de los ciudadanos, garantizar la observancia de un rigor metodolgico y alentar su difusin pblica, exceptuando los tiempos que se consideren propicios de convertirlas en instrumento de induccin o desinformacin.
Las normas federales acerca de encuestas electorales2

La publicacin de encuestas electorales es un fenmeno relativamente reciente en Mxico. Fue hacia la penltima dcada del siglo pasado cuando hicieron su irrupcin (Pea 1988), ante la creciente competencia por cargos de eleccin popular, la pluralizacin en los medios de comunicacin y el desarrollo de tecnologas que hicieron ms expedito y accesible el empleo de este tipo de herramientas para la generacin de informacin acerca de preferencias del electorado. En especfico, fue en la eleccin presidencial de 1988 cuando por vez primera el pblico dispuso de mediciones nacionales cuyo objetivo era estimar las preferencias del electorado. Fueron entonces pocas encuestas las publicadas y no conformaron series de observaciones homogneas, por lo que era difcil determinar la existencia de un patrn de cambio temporal (Pea 1992). Si bien desde 1951 la legislacin federal mexicana dispuso que el da de la eleccin y los tres das previos no se permitiera la celebracin de mtines ni reuniones pblicas, fue apenas en 1990 que se atendi expresamente a las encuestas durante las campaas electorales, cuando en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) se aadi, en la fraccin 3 del artculo 190, que
durante los cinco das anteriores al de la jornada electoral, queda prohibido llevar a cabo o aplicar cualquier tipo de encuesta o sondeo que
Este apartado complementa y actualiza un ensayo anterior acerca del tema, elaborado en 2003 (Pea 2003).
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tenga por objeto conocer las preferencias electorales de los ciudadanos, as como publicar o difundir durante esos das, en cualquier medio de comunicacin, los resultados de los que se hayan realizado (Cofipe, artculo 190.3, 1990).
En el informe de las comisiones dictaminadoras del proyecto del Cdigo se seal que ello se aadi a fin de evitar que se manipule o presione la voluntad del votante (Ramos y Pea 1991). Tres aos ms tarde, en ocasin de las reformas al Cofipe efectuadas en 1993, esta regulacin se modific en dos sentidos. Primero, se reform la fraccin 3 del artculo 190 (que pas a ser fraccin 4), para ampliar el periodo de prohibicin de 5 a 8 das previos a la eleccin y extenderlo hasta la hora del cierre oficial de las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios ms occidentales del territorio nacional (Cofipe, artculo 190.4, 1993), abarcando con ello los entonces novedosos ejercicios de encuesta de salida, pero referido no a la realizacin de encuestas, sino exclusivamente a publicar o difundir por cualquier medio, los resultados de encuestas o sondeos de opinin que tengan por objeto dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos (Cofipe, artculo 190.4, 1993), y especificando, por vez primera, las sanciones a las que se haran sujetos quienes incumplieren dicha disposicin. Segundo: se incorpora como nueva fraccin 3 del propio artculo 190 del Cdigo una disposicin que establece que
quien solicite u ordene la publicacin de cualquier encuesta o sondeo de opinin sobre asuntos electorales, que se realice desde el inicio de las campaas hasta el cierre oficial de las casillas el da de la eleccin, deber entregar copia del estudio completo al Director General (actualmente, al Secretario Ejecutivo) del Instituto Federal Electoral (IFE), si la encuesta o sondeo se difunde por cualquier medio (Cofipe, artculo 190.3, 1993).
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Con base en estas disposiciones, en julio de 1994, pocas semanas antes de los comicios, el Consejo General del
IFE
cre una comisin encargada
de establecer criterios de orden tcnico y metodolgico que deban satisfacerse para la realizacin de encuestas o sondeos de opinin. En aquella ocasin, se cay en excesos tales como pretender normar un tamao mnimo pertinente para una muestra. Es de referir que para la eleccin presidencial de 1994 se cont por vez primera con series de encuestas nacionales que pudieron ir dando cuenta no slo del estado de las preferencias electorales al momento de la medicin, sino de los cambios que se registraban en el tiempo (Pea 1994). Hacia el cierre del proceso, aunque algunas mediciones estuvieron muy distantes del resultado, sobreestimando al ganador en ms de una decena de puntos, se cont con varios ejercicios cuyas estimaciones finales resultaron prximas al resultado oficial (Basez 1997, 171). En 1996 volvi a ampliarse la regulacin en materia de encuestas y sondeos electorales. Por vez primera se reconoci, en la fraccin III del artculo 41 de la Constitucin mexicana, la relevancia de las encuestas electorales, disponindose que fuera el IFE el rgano encargado de regular las encuestas y sondeos electorales de manera integral y directa, en los trminos de la ley secundaria. Adems, se adicion la fraccin 5 al artculo 190 del Cofipe, en el que se estableca que
las personas fsicas o morales que pretendan llevar a cabo encuestas por muestreo para dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos o las tendencias de las votaciones, adoptarn los criterios generales de carcter cientfico, que para tal efecto determine el Consejo General [del IFE] (Cofipe, artculo 190.5, 1993).
As, se oficializa una prctica que la autoridad electoral llevaba a cabo desde antes y garantiza la entera libertad para que toda persona fsica o
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moral que lo deseara pudiera realizar y publicar este tipo de ejercicios, sin ms restricciones que el apego a los criterios establecidos por la autoridad y el cumplimiento de la obligacin de entregarle copia del estudio completo. Asimismo, se impuso una ventana temporal de prohibicin solamente a aquellos estudios cuya finalidad fuera conocer las preferencias del electorado, pero con la peculiaridad de que se estableca una sancin de naturaleza penal a su incumplimiento, ajena a las de orden administrativo que el propio Cdigo estableca para otros asuntos. La desafortunada incorporacin de sanciones penales puede tener como consecuencia el inhibir la realizacin y difusin de encuestas de orden electoral por lo que debiera cambiarse (Crdova y Gonzlez 2007, 92). A diferencia de ocasiones anteriores, en las que la autoridad electoral haba emitido disposiciones regulatorias de encuestas y sondeos electorales al margen de quienes practican la actividad, para el proceso electoral federal de 2000 el Consejo General del IFE tuvo la oportuna y acertada idea de consultar de manera informal a investigadores y especialistas en la materia para establecer los criterios mnimos que deberan adoptar las personas fsicas o morales que pretendieran dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos o las tendencias de la votacin, utilizando para ello encuestas por muestreo. Dichos criterios refirieron los aspectos que deban atenderse en todo reporte de resultados publicado: definir detalladamente la poblacin de estudio; explicar el mtodo utilizado para recopilar la informacin; detallar el mtodo de muestreo y los mecanismos de seleccin de la muestra; especificar el tamao de la muestra y sealar la frecuencia de no respuesta; especificar fechas del levantamiento de la informacin, as como el nmero de supervisores y encuestadores que participaron en la recopilacin de la misma, y sealar cuando se presentaran pronsticos o estimaciones derivadas de alguna transformacin de las frecuencias encontradas en las variables originales. Asimismo, estableca la exigencia de conservar origi-
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nales de los cuestionarios y las bases de datos, y de los programas utilizados por la persona responsable de realizar el estudio, con el fin de verificar la informacin. Es reconocible el esfuerzo de la autoridad electoral federal por establecer criterios mnimos fundados en un eclecticismo cientfico, que slo demandaban dar cuenta de datos fundamentales que permitieran al pblico expuesto a una encuesta conocer sus alcances tcnicos y ubicacin espacial-temporal, sin prejuzgar la pertinencia de mtodos y tcnicas adoptadas. Lamentablemente, ello no bast para impedir que los informes generados por la instancia encargada de compilar los reportes de los estudios resultaran un mero ejercicio administrativo sin ms utilidad que dar oportunidad a algunos medios de alegar una supuesta falta de certificacin por parte la autoridad administrativa, lo que no era ni la tarea ni la intencin de la autoridad. Esta dicotoma entre regulacin y calidad de los estudios se hizo evidente durante la campaa electoral para presidente de la Repblica en el ao 2000. El pblico estuvo expuesto a una diversidad de reportes de resultados de encuestas (IFE 2000), varios de ellos formando series mensuales, que en su mayora mostraron como lder en la contienda a quien no result ser el ganador. As, mientras las encuestas pblicas cumplieron en esa oportunidad con la tarea de dar cuenta del formato de la contienda, como disputa real entre dos candidatos y con una relativamente cerrada competencia entre ellos, no fueron capaces de dar cuenta con certeza de la propensin real al triunfo de cada una de estas candidaturas. De hecho, salvo una excepcin a principios del mes de mayo, ninguna de las otras 13 encuestas patrocinadas directamente por un medio de comunicacin mexicano mostr adelante al candidato que resultara ganador. Un peridico decidi suspender la publicacin de encuestas durante el ltimo mes de campaa; otro naciente medio opt por no publicar una encuesta que daba ventaja al candidato opositor luego del primer debate y despus cambi de empresa encuestadora, dando resultados favorables al
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candidato del partido en el gobierno; finalmente, otro medio encontr siempre adelante al candidato que finalmente ocup el segundo lugar. En aquel momento, diversos medios dieron cobertura a los resultados reportados por empresas encuestadoras contratadas por el partido en el gobierno, sin darle similar difusin a las encuestas patrocinadas por su principal contendiente. Adems, varios medios dieron cabida a encuestas de dudosa manufactura, hechas por empresas no acreditadas, con datos muy favorables al candidato del partido en el poder. De esta manera, ninguna encuesta preelectoral que se haya hecho pblica y acertara al ganador fue patrocinada por medios nacionales; las que lo hicieron tuvieron que difundirse originalmente a travs de medios extranjeros o no contaron con un medio difusor definido (Pea 2000). Sin embargo, al comparar el balance de encuestas difundidas con uno u otro lder contra el resultado final de la contienda, se mostr por vez primera que las elecciones no se ganan mediante la promocin de encuestas favorables a un candidato y que el electorado no es tan fcilmente manipulable o influenciable mediante tal recurso. Adicionalmente, para la jornada electoral se cont con una diversidad de ejercicios de conteo rpido, producto de un programa de financiamiento de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) que facilit la realizacin de este tipo de mediciones por diversas instancias, de otra forma, no se hubiera contado con recursos para hacerlo. Para el proceso electoral de 2006 se avanz otro paso en la normatividad federal aplicable a la materia. La autoridad electoral emiti el Acuerdo CG282/2005 en la sesin ordinaria del Consejo General del IFE celebrada el 19 de diciembre de 2005, en el que se establecieron los criterios estadsticos de carcter cientfico que deberan adoptar las personas fsicas y morales que tuvieran la pretensin de llevar a cabo encuestas por muestreo. Nuevamente, este acuerdo fue producto de un fructfero intercambio entre los consejeros electorales y los investigadores de campo. Esto permiti mejoras sensibles en el contenido de ste, entre las cuales se encontraron:
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la obligacin para quien solicitara u ordenara la publicacin de cualquier encuesta o sondeo de opinin de dar acceso pblico gratuito a las caractersticas metodolgicas fundamentales de los estudios, con el fin de facilitar su lectura e interpretacin, ya fuera con un medio impreso o con una pgina de la red mundial; la determinacin de un periodo de 10 das posteriores a la publicacin de una encuesta para entregar por medio impreso y magntico copia del estudio completo a la autoridad; la precisin de la informacin complementaria que debiera resguardarse para fines de una eventual verificacin y el tiempo en que debiera conservarse. Y, ms an, se abord un tema fundamental para el control de la efectiva realizacin de los estudios que se difundieran: quienes publicaran encuestas deberan recabar y entregar al secretario ejecutivo del IFE los datos que permitieran identificar fehacientemente a la persona fsica o moral que solicit y orden una publicacin y a la que la patrocin, incluyendo nombre o denominacin social, domicilio, telfono y correos electrnicos en los que pudieran responder requerimientos acerca de los estudios, pudiendo el propio
IFE
requerir a quien correspondiera el cumplimiento de dicha obligacin. As, por vez primera se distinguan claramente tres sujetos para la apli-
cacin de las normas en materia de publicacin de encuestas: quien las realiza, quien las ordena o solicita su publicacin y quien las patrocina. Cada uno con deberes diferentes, cuyo cumplimiento poda ser exigido por la autoridad. Regidos por esa normatividad, durante el proceso electoral federal de 2006 se publicaron decenas de estudios, muchos de ellos integrando series regulares y homogneas de mediciones, que fueron dando cuenta del estado y de los cambios en las preferencias durante las campaas. La mayora de las series mostraron un cierre de brecha hacia el segundo trimestre del ao entre quienes resultaran ser los dos principales contendientes. Empero, ello no supuso una plena concordancia entre las estimaciones. Hubo series que observaban una contienda donde hasta tres candidatos podan resultar ganadores y otras que mostraban una competencia don-
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de slo dos tenan posibilidades reales de triunfo. Al final, no slo se tendi a sobreestimar en el promedio de mediciones al tercer lugar, sino que dado lo cerrado de la contienda la mayora de las encuestas coloc en primer lugar a quien terminara como segundo, invirtiendo el orden respecto al resultado. De hecho, de nueva cuenta no hubo ningn medio de comunicacin nacional que difundiera una encuesta al cierre cuyo lder fuera quien result ganador oficial de la eleccin (Pea 2006). Hubo, eso s, un avance muy importante: con la nueva regulacin que demandaba datos fehacientes del realizador y del patrocinador, se eliminaron del espacio pblico las encuestas fantasma que pulularon seis aos antes. Como secuela del rechazo a los resultados de la eleccin presidencial de 2006 por parte de uno de los contendientes y del cuestionamiento respecto de la eficacia de las normas vigentes hasta ese momento, para 2007 fue necesaria, al parecer de los actores polticos, una reforma electoral. En el terreno de las encuestas, ello llev a cambios significativos. Aunque la regulacin en la ley secundaria se mantiene dentro del captulo destinado a las campaas electorales, la actual redaccin del artculo 237 dispone, en su fraccin 6, la reduccin del periodo de prohibicin a la publicacin o difusin de encuestas a los tres das previos a la eleccin y, en la fraccin 7, explicita que los criterios generales de carcter cientfico que emita el Consejo General debern definirse previa consulta con los profesionales del ramo o las organizaciones en que se agrupen, regulando as lo que era una prctica comn desde aos antes. Con la nueva legislacin se llega a la eleccin presidencial de 2012. Para reglamentar las encuestas en este proceso, previa consulta con las agrupaciones gremiales, el Consejo General del IFE expide el 14 de diciembre de 2011 el acuerdo CG411/2011, por el que se establecen los lineamientos as como los criterios generales de carcter cientfico que debern observar las personas fsicas y morales que pretendan ordenar, realizar o publicar encuestas por muestreo, encuestas de salida o conteos rpidos durante el proceso electoral 2011-2012.
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Este instrumento, nuevamente, permite avanzar en la precisin de algunos aspectos relacionados con la informacin que debe ponerse a disposicin del pblico y de la autoridad por parte de quienes realicen, patrocinen o difundan encuestas. En primer trmino, se explicita que los criterios que se adopten debern
ser consistentes con las normas y prcticas internacionales comnmente aceptadas en la comunidad cientfica y profesional especializada en la realizacin de encuestas de opinin, respetando el pluralismo metodolgico que es propio de toda prctica cientfica y profesional (IFE 2011).
En consonancia con lo anterior, se prohbe que quienes desarrollen labores de estrategia, posicionamiento, mercadotecnia, campaa, ventas, recaudacin de fondos u otras similares ajenas a la investigacin sean al mismo tiempo responsables de estudios por muestreo, y se estima como impertinente la realizacin de ejercicios por va telefnica, toda vez que este mtodo de entrevistas no es recomendable para sondeos de opinin electoral en pases donde la cobertura de lneas fijas de telfono no es cercana a 100%, o no estn bien distribuidas entre la poblacin. Adems, se demanda a los responsables de los estudios la entrega de documentacin que acredite su especializacin y formacin acadmica para demostrar conocimiento en el rea de la investigacin de la opinin pblica, que pruebe su pertenencia o la de sus integrantes a asociaciones nacionales o internacionales del gremio de la opinin pblica y copia del acta constitutiva de la organizacin, que demuestre la fecha de su fundacin y de inicio de trabajos en el mbito de la demoscopia. Asimismo, se explicita que se deber entregar al IFE, adems de la copia del estudio completo, la base de datos con la informacin publicada, misma que, al igual que los reportes, puso a disposicin del pblico el propio IFE en su sitio.
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Con este acuerdo, como con los anteriores, se demuestra que los instrumentos de reglamentacin forjados desde el mbito administrativo con el concurso de los profesionales
con el paso del tiempo, han conducido hacia una mayor especificidad tcnica de las encuestas y hacia la mayor revelacin de informacin por parte de los realizadores, patrocinadores y difusores de las encuestas (Crdova y Gonzlez 2007, 102).
Adems, a pesar de no existir disposiciones que garanticen el libre acceso de los investigadores a informacin estadstica y geogrfica actualizada y detallada del universo de los ciudadanos, el IFE permiti que el pblico en general obtuviera datos consolidados del Padrn Electoral y de la Lista Nominal de Electores, as como la cartografa disponible. Ello ayud indudablemente a mejorar y perfeccionar los mtodos de muestreo y la operacin de los estudios por muestreo orientados a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos. El IFE, mediante su Secretara Ejecutiva, dio seguimiento puntual al cumplimiento del acuerdo en sus informes mensuales.3 Conforme a stos, la mayora de los estudios nacionales publicados durante el proceso electoral 2011-2012 adoptaron los criterios emitidos por la autoridad. As, solamente durante el periodo de campaa electoral, de los casi 200 estudios publicados y reportados, 87% adopt los criterios, aunque no todos cumplieron con la entrega de sus bases de datos. Una primera lectura de los resultados de las encuestas preelectorales durante 2012 mostrara un balance favorable: por vez primera la totalidad de los estudios acertaron a detectar como lder de la contienda al candi-
La Secretara Ejecutiva present al Consejo General del IFE durante 2012 siete informes respecto del cumplimiento del Acuerdo CG411/2011, con fechas 25 de enero, 29 de febrero, 28 de marzo, 25 de abril, 31 de mayo, 28 de junio y 26 de julio. El acuerdo y los informes con sus anexos se encuentran en IFE (2011, 2012a, 2012b, 2012c Y 2012d).
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dato que result ganador. Ms all de lgicas y apreciaciones de comunicadores y no pocos analistas, por primera vez en este siglo, diversos medios patrocinaron y difundieron ejercicios que atinaron al ordenamiento de los contendientes. A pesar de los avances en la regulacin de las encuestas y del xito en la deteccin del orden de los contendientes, en 2012 la mayora de las mediciones reportaron una distancia entre los principales contendientes mayor a la que oficialmente se registr. Aunque este sesgo no conlleva que las encuestas finales presentaran un error medio mayor que el observado en otras ocasiones pues el error promedio de las estimaciones se ubic en 2.6 puntos, igual que en 2000 y apenas superior a los 2.3 puntos observados en 2006,4 el hecho de que la subestimacin haya afectado a quien qued en segundo lugar propicia un reclamo pblico hacia los estudios, que deriva en incorporarlo como uno de los elementos para la inconformidad formalmente presentada ante la autoridad jurisdiccional respecto de la eleccin presidencial. A dicho recurso legal correspondi un exhaustivo anlisis legal y una resolucin contundente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), que vale la pena retomar. En la sentencia emitida el da 30 de agosto de 2012 por la Sala Superior del
TEPJF
en el juicio de inconformidad SUP-JIN-359/2012, se parti
del entendimiento de que para el ciudadano comn tiene tanta importancia el conocimiento de la opinin ajena, o de la informacin que disponen otros, como el derecho a difundir la propia (SUP-JIN-359/2012, 106). Es por ello que
4
Para medir la exactitud de las encuestas electorales suele usarse como escala la diferencia entre las proporciones arrojadas por un estudio y las proporciones oficialmente computadas en una eleccin. Ello supone tomar como parmetro los resultados y calcular el error absoluto, como se hace entre cualquier medicin y un valor considerado como el verdadero, procedimiento que es cuestionable y equvoco en este caso. El estimador ms empleado para este fin es el tercer mtodo propuesto por Mosteller en 1949 (M3), que corresponde a la desviacin media en puntos porcentuales entre lo previsto y lo real para todos los contendientes, sin tener en cuenta el signo de dicha desviacin (Mosteller 1949, 55).
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en una sociedad democrtica, y en el desarrollo de los procesos electorales, la publicacin de encuestas, sondeos, encuestas de salida y conteos rpidos coadyuvan a fortalecer la informacin de los electores para emitir su voto, por lo que dichas actividades deben realizarse en un ambiente de libertad metodolgica y cientfica, todo ello dentro de un marco constitucional y legal previamente establecido (SUPJIN-359/2012, 413).
Sin embargo, aclara,

el requisito de veracidad en la difusin de los resultados de las encuestas es una exigencia legtima y necesaria, en tanto protege a los electores de cualquier riesgo de manipulacin en la informacin que pudiera atribuirse a quienes difunden los resultados de los sondeos de opinin, lo mismo que contribuye a generar las condiciones necesarias que permitan un debate pblico informado, abierto y plural (SUPJIN-359/2012, 416).
El Tribunal advierte que

medir el margen de error de una encuesta a partir de las brechas entre el primero y segundo lugares es inusual y metodolgicamente impreciso. Los estimadores sobre los que se calculan los mrgenes de error estadstico aplican para las preferencias electorales de cada candidato, no as para la diferencia entre estos de acuerdo al resultado de la eleccin ( SUP-JIN-359/2012, 382-3).
Adems, que
la simple confrontacin aritmtica de los resultados de las encuestas electorales con los resultados de las elecciones efectivamente producidos no es, frente a lo que algunos consideran, un buen
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mtodo de control de la objetividad de las encuestas electorales (SUP-JIN-359/2012, 389).
Pues
existe una coincidencia general de los especialistas en el sentido de que los resultados de las encuestas electorales no son adecuados ni suficientes para deducir el comportamiento final del electorado. Es decir, no deben ser equiparados como predicciones de eventos futuros (SUP-JIN-359/2012, 390).5
Un elemento que apoyara este punto es la existencia, diferenciada de las encuestas, de modelos de pronstico electoral. En Estados Unidos stos se han desarrollado y publicitado desde hace ms de tres dcadas (Campbell 2012, 610). La racionalidad detrs de estos modelos es identificar los factores que normalmente influyen en el voto, revisar los datos disponibles para medirlos y detectar cmo lo han afectado histricamente. Estos ejercicios son imperfectos, debido a la limitada disposicin de indicadores adecuados y homogneos, referidos a periodos suficientemente prolongados, y dado que cada campaa tiene su propia idiosincrasia, afectando el voto en forma imprevisible. Regularmente, estos modelos adoptan como principal componente las encuestas electorales, pero se alimentan de otras fuentes de informacin. Una asuncin implcita de estos modelos es que no se presentarn eventos peculiares entre el momento de elaboracin del pronstico y la eleccin, que provoquen que el resultado difiera de aquel esperado a partir de los factores incorporados en el modelo; son, pues, un ejercicio de prediccin del resultado para una eleccin normal. Una estrategia recientemente adoptada es la disposicin y difusin de un modelo apoyado en encuestas que actualiza diariamente su pronstico (Silver 2012), compitiendo as informativamente con las encuestas de seguimiento. En el caso mexicano, no slo no se ha desarrollado ampliamente este campo de pronstico electoral mediante modelos, sino que estos ejercicios enfrentan serias limitaciones debido a la carencia de datos para construir largas y homogneas series de tiempo relativas a posibles factores incidentes; a las escasas observaciones que se tendran para determinar su impacto en comportamientos electorales, y a la imposibilidad de definir una normalidad electoral, dados los cambios que se han presentado en la legislacin y la elevada volatilidad registrada entre elecciones. Sin embargo, estos modelos seran los que en todo caso debieran cotejarse contra los resultados electorales y no los estudios demoscpicos, cuyo objetivo no es la prediccin y que tienen serias limitaciones para hacerlo por s solos, aunque pudieran alimentar modelos orientados expresamente a la anticipacin de resultados de una eleccin. Cabe precisar que durante la ltima dcada se han realizado valiosos esfuerzos que buscan identificar los factores que inciden en el voto de los ciudadanos mexicanos y su eventual medicin a travs de encuestas, vase Moreno (2003).
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Si bien la observancia de las disposiciones establecidas

no implica, en ningn caso, que el Instituto Federal Electoral avale en modo alguno la calidad de los estudios [...], la validez de los resultados o cualquier otra conclusin que se derive de dichos estudios es la base de la cual parte cualquier anlisis metodolgico de los estudios de opinin, por lo que su incumplimiento, si no es aclarado oportunamente, genera dudas acerca de la objetividad y el profesionalismo de quienes pretenden realizar estudios de opinin SUP-JIN-359/2012).
En cambio,
si se ha cumplido con la entrega de la informacin requerida por la autoridad electoral, corresponde a quien afirme que los estudios son errneos o que estn manipulados, la carga de acreditar sus afirmaciones sobre la base del anlisis de la propia documentacin respectiva o sobre la base de hechos distintos que estime pertinentes (SUP-JIN-359/2012, 409-10).
As,
quien pretenda cuestionar los sondeos de opinin deber acreditar, por ejemplo, que se incumpli de manera sistemtica con la entrega de informacin a la autoridad administrativa; que, a partir del anlisis de la metodologa, existen sesgos evidentes en el muestreo; manipulacin en los cuestionarios, o cualquier otra circunstancia que permita desvirtuar que las encuestas fueron realizadas siguiendo los criterios cientficos y metodolgicos conducentes o que, en su caso, su difusin correspondi a una estrategia de propaganda electoral y no a un ejercicio legtimo de la libertad de expresin, cuando los resultados de los ejercicios muestrales sean falseados o dolosamente manipulados (SUPJIN-359/2012, 411).
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Slo en tales supuestos, sera vlido suponer que la realizacin o difusin del resultados de encuestas o sondeos de opinin con fines electorales constituye una forma de propaganda encubierta, para lo cual es necesario que quien pretenda desvirtuar la pretensin de objetividad en la realizacin de las encuestas o en su difusin, cumpla con la carga de sealar los hechos que, en su concepto, desvirtan dicha pretensin a partir de los medios probatorios conducentes (SUP-JIN-359/2012, 411-2).
Ms an, en el supuesto de que se admitiera que

el resultado de las encuestas gener un efecto de apoyo al ganador (Bandwagon), cuestin que, en principio, se reconoce como de difcil medicin por un amplio sector de la doctrina consultada, ello, por s mismo, no es una situacin que actualice una irregularidad, si las encuestas cumplieron con los criterios exigidos por la autoridad y su difusin respet los lmites impuestos a la libertad de expresin (SUP-JIN-359/2012, 481).
Por ltimo, apunta que

el mero reconocimiento de errores editoriales, con independencia de las crticas que ello pudiera traer en la credibilidad y profesionalismo de quienes difundieron las encuestas [...] no se traduce automticamente en la configuracin de infracciones administrativas que pudieran traducirse en irregularidades graves y determinantes para el resultado de la eleccin (SUP-JIN-359/2012, 499).
En esta sentencia, el TEPJF hace un recuento pormenorizado del marco regulatorio vigente en materia de encuestas y encuadra el espacio para la determinacin de irregularidades en el cumplimiento de la norma y no en la exactitud que pudieran tener los estudios.
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Ello, acorde con la doctrina acerca de

la necesidad de que los ejercicios estadsticos que tienen por objeto medir las preferencias electorales se ajusten a una serie de parmetros de carcter cientfico y metodolgico que garanticen la confiabilidad de los resultados arrojados no puede suponer que, en caso de que dichos resultados no reflejen efectivamente esas preferencias electorales, aun cuando se haya cumplido con los parmetros referidos, supongan una irregularidad sancionable. Suponer lo contrario sera lgica y jurdicamente una equivocacin, pues independientemente de que todos los ejercicios muestrales conllevan un margen de error intrnseco, se trata de mecanismos que reflejan el sentir y las preferencias de los ciudadanos (slo de aquellos que acceden a responder el cuestionamiento, que no necesariamente coinciden con quienes acudirn a emitir su voto) en el momento mismo del levantamiento de la encuesta, y resulta sumamente complicado medir a ciencia cierta el eventual cambio de preferencias [...]. Por ello, lgica y jurdicamente no se sostiene una sancin, de cualquier tipo, a una conducta que claramente depende de factores externos y ajenos a un encuestador (Crdova y Salazar 2007b, 107).
Hay que reformar de nuevo las normas acerca de las encuestas?

Luego del reciente proceso electoral federal, ha vuelto a surgir la confrontacin entre la visin liberal, que asume que las encuestas han de estar presentes como medio para que los electores puedan informarse acerca de qu piensan los dems, coadyuvando a la toma de decisin del sentido de su voto, y la visin que advierte un efecto perverso en el elector derivado de la difusin indiscriminada de encuestas. Esta perspectiva restrictiva apela a una mayor regulacin, incluso a la prohibicin, como frmula para supuestamente proteger las preferencias del elector de la manipulacin meditica. La regulacin tendra como objetivo
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impedir que estos ejercicios, escasamente confiables en opinin de algunos, atiborren el espacio informativo con datos que confundan al ciudadano y le hagan creer que las contiendas estn decididas de antemano. Sin embargo, a la luz de lo aqu expuesto y, sobre todo, de la resolucin del Tribunal en la materia, todo ello se basa en prejuicios, carentes de evidencia que los sustente. La eventual prohibicin de publicar encuestas durante las campaas electorales slo redundara en una menor calidad de la democracia, pues afectara el derecho de los electores a acceder a informacin relevante para su toma de decisiones. Informacin, por cierto, a la que tendran acceso las lites que pueden ordenar y pagar estudios para consumo privado. Esto tiene una mayor importancia si se considera que el sistema electoral mexicano, multipartidario, ha mostrado una elevada volatilidad, en la que las encuestas juegan un papel clave como orientador del pblico, ayudndole a construir su realidad poltica al darle un contexto para entender lo que ocurre. De dnde si no es de las encuestas los electores sacaran informacin acerca de quienes disputarn finalmente la presidencia: no de los datos electorales previos, pues se dan giros de entre 15 y 20 puntos en cada ocasin. La nica fuente cierta de lo que ocurre han sido los estudios demoscpicos,6 dando cuenta correcta del sentido de los cambios, reportando con anticipacin a los comicios buena parte de la volatilidad que luego se constatar, aun cuando tiendan a diferir en la magnitud precisa del mismo. Las encuestas electorales son mediciones de las preferencias manifiestas de una muestra de poblacin especfica en un momento determinado, y, cabe repetir, no constituyen en s mismas un pronstico. Pero es cier6
Es por ello que resulta impropio evaluar la exactitud de las encuestas en Mxico tomando como referente el caso de Estados Unidos, pas con una tradicin de ms de dos siglos de democracia, un bipartidismo acendrado y una elevada estabilidad en las preferencias electorales; a diferencia, Mxico es una democracia recientemente consolidada, con un claro tripartidismo donde ha habido cambios en el orden de los contendientes en las tres elecciones ms recientes. La volatilidad interelectoral, que estima el saldo de las ganancias y prdidas acumuladas entre todos los contendientes (Pedersen 1979) ha sido de 17.8 puntos en este siglo en Mxico, cinco veces ms elevada que en Estados Unidos, donde se registran 3.2 puntos.
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to y pertinente que se espere que un ejercicio realizado en fecha cercana a una eleccin arroje datos prximos a los que se registren en las urnas y que, con ello, valide la historia que narr. Tambin es cierto que la noche anterior a una eleccin ningn encuestador, analista o poltico sabe con seguridad el resultado. Nadie tiene certidumbre de cul estimacin por encuesta fue atinada y cul estuvo francamente fuera de foco. ste es el lmite de las encuestas. Pero es tambin la victoria de la democracia como procedimiento de eleccin: no se puede sustituir la voluntad ciudadana por un ejercicio demoscpico. Ya desde mediados del siglo pasado el Premio Nobel de Economa Herbert Simon (1954) apuntaba que el elector conoce qu candidatos tienen un fuerte apoyo mediante encuestas. Desde la visin de este autor, es esperable que stas aporten siempre pronsticos correctos, aun cuando los conozcan los votantes. Dcadas despus, Karl Aubert (1984), de la Universidad de Oslo, al suponer que toda reaccin posible ante una encuesta es igualmente probable, calcul en 63% la probabilidad de que una encuesta, vista como pronstico electoral, atine puntualmente al resultado. As, desde un punto de vista estrictamente terico, es de esperar que las encuestas fallen como anticipadores del resultado de una eleccin en una proporcin elevada de casos. Como hemos documentado, la exhaustiva regulacin no garantiza entonces mayor precisin y mucho menos evita yerros. En todo caso, puede servir para imponer barreras de entrada a los participantes en la actividad, excluyendo opciones formalmente no calificadas. Resulta por ello poco recomendable adoptar una legislacin que fije los datos mnimos requeridos para la publicacin de una encuesta, como pretende una iniciativa presentada recientemente en el Senado de la Repblica (Gil et al. 2012). El dinamismo mostrado por el mecanismo de regulacin va acuerdos expedidos por el IFE permite suponer que es preferible mantener la flexibilidad vigente.
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Dicho lo anterior, hay que reconocer la pertinencia de realizar cambios a la normatividad vigente. Vayan algunas propuestas concretas. En primer trmino, podra modificarse un aspecto formal, pero que refleja una perspectiva acerca de lo que son las encuestas. Al regularlas dentro del captulo relativo a las campaas electorales del Cdigo, entendidas stas como el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos polticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtencin del voto (Cofipe, artculo 228.1, 2008), pareciera caerse en el equvoco de asumir que las encuestas y sondeos son solamente algn tipo de propaganda electoral, sin admitir la especificidad de estos estudios como instrumentos de investigacin y conocimiento, que producen resultados de inters informativo para partidos, candidatos, medios y ciudadana en general y que pueden, eventualmente, tener uso como herramientas para la definicin de estrategias de campaa y, slo en caso de ser patrocinadas o difundidas por un partido poltico, candidato o simpatizante, constituirse en material de propaganda. Por ende, debiera destinarse un captulo especfico, por pequeo que fuera, a atender este tema, y no incluirlo y subordinarlo a la lgica de campaas electorales de partidos y candidatos.7 Ello, adems, abrira la posibilidad de eliminar la veda temporal de publicacin de encuestas los das previos a los comicios, permitiendo el libre flujo de informacin. En segundo lugar, actualmente existe plena claridad de los datos que deben reportarse para dar certeza al pblico respecto de los estudios demoscpicos. En todo caso, faltara arribar a definiciones ms precisas de algunos conceptos, como qu debe entenderse por tasa de rechazo o si debe reportarse el error estadstico para cada estimador o es vlido reportar un margen mximo general. De hecho, los especialistas del gremio
Esta divergencia respecto a dnde debiera ubicarse la regulacin de las encuestas se mostrara en diversos textos especializados en la materia, puesto que algunos autores desarrollan el tema no en el punto relativo a las campaas electorales, sino en otros apartados, vase Andrade (2010, 54).
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pudieran avanzar junto con la autoridad responsable en la definicin de un formato universal que se completara para el reporte de cada estudio que se difunda, mismo que eventualmente podra ser llenado por va electrnica. El xito de la norma vigente puede constatarse en el hecho de que las encuestas fantasma han desaparecido y en que hubo un inusitado nivel de cumplimiento del acuerdo formal del IFE, lo que permiti incrementar la transparencia de los estudios difundidos. Faltara, en todo caso, fijar sanciones administrativas concretas para el incumplimiento de los criterios de publicacin, pero ello debiera ocurrir slo cuando fuera sistemtico. Cabe recordar que 6 de las 7 casas encuestadoras referidas por la parte demandante en el juicio de inconformidad de la eleccin presidencial cumplieron sistemticamente con los criterios establecidos. La que no lo hizo fue la firma que, entre las citadas, reflej un menor margen de ventaja para el ganador. Por el contrario, tres de las siete encuestadoras que no fueron impugnadas no cumplieron regularmente con lo dispuesto. Sin embargo, las casas encuestadoras que cumplieron no fueron ms precisas que aquellas que no lo hicieron: las nueve encuestas finales que adoptaron los criterios tuvieron una diferencia media con el resultado de 2.8 puntos, mientras que la diferencia media fue de 2.2 puntos para las cinco encuestas que no cumplieron con los criterios. Durante la campaa, ningn estudio patrocinado por un partido adopt los criterios establecidos. Resulta al menos paradjico que uno de los legisladores que presentaron una iniciativa de reforma para modificar la regulacin de encuestas haya sido el difusor de estudios que no cumplieron con los criterios establecidos. Demandar la entrega de la informacin de una encuesta antes de su publicacin sera una medida improcedente e intil, si no causara consecuencia alguna, o supondra imponer un mecanismo anticonstitucional de censura previa a una publicacin, si la tuviera. A diferencia de ello, podra establecerse un mecanismo de registro previo de encuestadoras que pretendan realizar estudios durante un proceso
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electoral, lo que no solamente evitara la repetida entrega de documentacin por una misma encuestadora en cada estudio que realice, sino que dara a la autoridad la capacidad de corroborar de antemano la veracidad de los datos que confirman la existencia de las empresas investigadoras. Ello, sin que se incluya una exigencia vinculada con patrocinios, objetivos, mtodos, alcances o momentos de realizacin de estudios cuya ejecucin se ira definiendo a lo largo del proceso, ni cerrando la posibilidad de que en fecha posterior alguna persona fsica o moral cumplimente la entrega de la documentacin para incorporarse al catlogo de encuestadoras. Otro tema relevante es, sin duda, el del dinero. Hay que decir que no existe un problema de opacidad en el financiamiento de las encuestas electorales. Durante el periodo de campaa, la totalidad de los estudios nacionales en vivienda report al
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la fuente de su patrocinio. En 84% de los
casos, el financiamiento correspondi a un medio de comunicacin; 13% de los estudios fue pagado por la propia encuestadora; el 3% que resta incluye tres casos en los que lo hizo un partido poltico y uno ms que report haber tenido financiamiento de particulares. Si de lo que se trata es de evitar el uso indiscriminado de encuestas como parte de la propaganda electoral de partidos y candidatos, se debera regular especficamente las instancias partidarias y contendientes, restringiendo o prohibiendo el patrocinio o divulgacin directa de los estudios de los que dispongan durante el periodo que se considere pertinente. Si lo que se pretende es limitar el poder o influencia potencial en el electorado de quienes cuentan con condiciones financieras para patrocinar estudios por muestreo, sean medios de comunicacin o actores polticos, puede pensarse en la formacin de un fondo pblico para el financiamiento de investigaciones por encuesta relativas a asuntos electorales. Hay que dejar que quienes se dedican a investigar prueben mtodos y procedimientos variados que arrojen datos acertados o sean refutados por la evidencia. Slo as se avanzar en la consolidacin del conocimiento cientfico en el campo.
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No est de ms recordar que la atencin de una persona tiende a concentrarse en un nico aspecto cada vez (Ramachandran 2012, 305) y que a ello responden los medios al privilegiar un nico dato como producto de una encuesta, que deriva en la conocida reduccin a la carrera de caballos. Superar esta perspectiva no pasa por orientar a los medios a que respondan a condiciones subjetivas del pblico distintas de las reales, sino por impulsar la diversificacin de fuentes de informacin. El acceso a un fondo pblico para encuestas, desde luego, estara sujeto al cumplimiento de condiciones bsicas: disponer de un protocolo de investigacin con objetivos claros y definidos, un diseo cientficamente slido de la muestra y de los instrumentos de recuperacin de datos, una estrategia de operacin que considere a personal calificado, con sistemas que garanticen la calidad del levantamiento y procesamiento de la informacin. Adems, un esquema presupuestal realista, que permita la cobertura de costos, pero que no implique la generacin de utilidades indebidas. A este fondo pblico, lo mismo pudieran acceder investigadores en instituciones de educacin superior que empresas de investigacin. No est de ms referir que la mayora de las encuestadoras han recurrido ocasional o regularmente a esquemas de autofinanciamiento de estudios pblicos, ni reconocer que la mayora de medios que han patrocinado estudios slo han cubierto costos, en el mejor de los casos. Por regla general, las casas encuestadoras no viven de los estudios pblicos, stos son slo un recurso promocional para ellas. Para este fin sera recomendable constituir un comit tcnico que evaluara las propuestas y seleccionara a qu destinar fondos, emitiendo dictmenes razonados. Desde luego, los productos generados de investigaciones subsidiadas con este fondo debieran ser de carcter pblico, no slo cumpliendo con los criterios que se establezcan para toda encuesta que se difunda, sino transparentando el uso de los recursos que hayan posibilitado la realizacin de un estudio.
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Un siguiente aspecto alude a la colegiacin y certificacin. A diferencia de ocasiones anteriores, en las que las agencias asociadas en la AMAI fueron una franca minora de las que publicaron resultados al cierre de campaas, no acertando al ganador en ningn caso; en 2012 las agencias AMAI representaron casi la mitad de quienes publicaron, acertando siempre al ordenamiento de los contendientes y con una diferencia media respecto del resultado inferior a las no agrupadas. De hecho, mientras el error medio de las encuestadoras no asociadas se ha mantenido constante, el de las asociadas ha ido en descenso. Ello pudiera reflejar la eficacia de adoptar procedimientos normalizados de control de calidad. Habra que avanzar incorporando como requisito formal el reporte por parte de quienes publican acerca de si cuentan con certificacin en algn sistema de calidad, bien sea la norma internacional
ISO
20252 o la norma
mexicana ESIMM. Se sabe que al menos la mitad de encuestadoras que publicaron durante el ltimo proceso, responsables de tres de cada cuatro estudios difundidos, cuentan ya con una certificacin en calidad. Por ltimo, respecto a la evaluacin de las encuestas, la posibilidad de que la autoridad reporte datos de la adecuacin de estimaciones y resultados en estudios previos de cada encuestadora que pretenda publicar durante un proceso resultara problemtico, pues luego de casi un siglo de encuestas electorales no existe consenso acerca del medidor pertinente del error de las encuestas. Adems, el error observado en la medicin previa hecha pblica por una encuestadora es irrelevante como estimador del rendimiento esperable: no existe correlacin alguna entre el error observado por una firma en un estudio con el que se da en el siguiente, al menos para el caso de las encuestas en elecciones presidenciales. Esto no hace ms que constatar lo fortuito de la proximidad de un estudio especfico con el resultado. En todo caso, se requerira conformar un banco con la totalidad de estimaciones reportadas para toda eleccin, acumulando casos suficientes para cada encuestadora que pudieran dar
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cuenta de patrones de acierto y proximidad entre sus estimadores y los resultados, si ello es pertinente. El problema, en cualquier esquema de evaluacin que se pretendiera adoptar, sera definir criterios universales de calificacin que efectivamente dieran cuenta del rendimiento. La evaluacin depende siempre de la adopcin de criterios que son responsabilidad de quien la realiza, por lo que debiera corresponder a ejercicios acadmicos y no involucrar a la autoridad. Para una calificacin ms certera debiera considerarse primordial el cumplimiento de criterios institucionales tales como la constitucin formal, tiempo de existencia, participacin en organismos profesionales, apego a cdigos de tica, cumplimiento de normas de calidad y presencia pblica continua. Esto es precisamente lo que ha venido haciendo el IFE al reportar la adopcin o no de los criterios que ha establecido para cada eleccin federal. En lo fundamental habra que dejarlo como est, y que la autoridad revise junto con los profesionales cules sern los criterios a adoptar en futuras ocasiones para perfeccionarlos.
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El diverso y difcil trnsito de la justicia en Amrica Latina1

The diverse and difficult transition of Justice in Latin America Cecilia Ada Hernndez Cruz (Mxico)* Juan Bautista Lucca (Argentina)**
Fecha de recepcin: 18 de junio de 2012. Fecha de aceptacin: 30 de agosto de 2012.
RESUMEN
El presente estudio busca aprehender el devenir del Poder Judicial en Amrica Latina entre 1980 y 2000, observando desde un prisma institucional las modalidades de nominacin y nombramiento, el tipo de mandato y el control constitucional de los miembros del Tribunal judicial de mayor envergadura. Para ello se llev a cabo una comparacin que tom en cuenta tres grupos de pases latinoamericanos que en este periodo transitaron hacia la instauracin o consolidacin de un rgimen democrtico: pases con un pasado autoritario (Panam, Bolivia, Brasil y Chile), pases con un pasado de guerras civiles (El Salvador, Nicaragua y Guate-
* **
Una primera versin de este escrito fue presentada en el IX Congreso de la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP) en la ciudad de Santa Fe, en agosto de 2009. Los autores agradecen la colaboracin de sus colegas del mster en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Salamanca (2007-2008) y, en particular, la ayuda de Yasmin Pinget e Isabel Acosta. Asimismo, el presente ensayo es deudor de las enseanzas y comentarios de Anbal Prez-Lian. Sin embargo, los autores se responsabilizan en su totalidad de los comentarios expresados en l. Mster en Estudios Latinoamericanos y directora de Divulgacin del CCJE del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. ceciliahc@hotmail.es. Profesor de la Universidad de Rosario, Argentina. juanlucca@hotmail.com.
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mala) y pases sin quiebres autoritarios o enfrentamientos armados (Mxico, Colombia, Venezuela y Costa Rica). PALABRAS CLAVE: Poder Judicial, reforma del Estado, democratizacin, Amrica Latina, poderes estatales.
ABSTraCT
This paper seeks to study the process of democratization of Judicial Power in Latin America between 1980 and 2000, using an institutional prism of analysis. We will center our attention on members of Superior Court of Justice ways of nomination, designation, and kind of mandate by one side and constitutional revision by the other side. We compare these two moments, and the recently mentioned dimensions of analysis, in three groups of Latin American countries: a) those with an authoritarian regime during 1980 (Panam, Bolivia, Brazil y Chile); b) with a civil war during 1980 (El Salvador, Nicaragua y Guatemala) and c) with a civil state in 1980 (Mxico, Colombia, Venezuela y Costa Rica). KEYWORDS: democratization, Latin America, Judicial Power, States reforms, State powers.
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Introduccin
urante las dcadas de 1970 y 1980, la mayora de los pases del subcontinente latinoamericano experimentaron una fuerte preocupacin por la democracia, su cada, recuperacin, fortalecimien-
to y posterior consolidacin. A pesar de que el camino de la democracia formal durante la dcada de 1980 supuso una ola de algaraba cvica en la mayora de los pases latinoamericanos, esta primavera de los pueblos tena en claro que un nuevo comienzo dejaba de lado las ideas de cambio radical, que afloraban en los setenta, por el de la reforma (que imper durante las dcadas de 1980 y 1990), siendo el Estado el epicentro (no slo de todos los males, sino tambin) de las pruebas, del ensayo y del error. Desde aquel entonces la necesidad de obtener un nuevo Estado (y la justicia no ser ajena a este zeitgeist) fue un elemento compartido por todos los analistas de la poca. Durante las dcadas de 1990 y 2000 se gener una oleada de reformas en los sistemas de imparticin de justicia en la mayora de los pases de Amrica Latina. De forma escueta, puede mencionarse que en el plano de la justicia, durante esas dos dcadas de reforma, hubo, en un primer momento, la necesidad de contar con jueces enteramente democrticos; luego, de encontrar mecanismos acordes para su designacin, el reconocimiento no slo de nuevos derechos (con el grado de constitucionalidad de los tratados internacionales a partir de la nueva Carta Magna), sino tambin nuevas problemticas, como, por ejemplo, el funcionamiento de la justicia en sus diferentes mbitos (federal o provincial) y fueros (Ramrez 2003); el acceso a la justicia; la eficiencia, entendida como la consecucin de un objetivo (en este caso, hacer justicia) al menor costo (que fue uno de los ejes torales de todas las reformas del Estado durante la dcada de los noventa) (Draibe 1993, 57); la capacidad de control sobre los otros poderes del Estado por parte del Poder Judicial (y viceversa), aspecto que est claramente ligado a la independencia de la justicia; el mejoramiento del uso de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos; la reestructuracin de la educacin universitaria del derecho; la humanizacin de los jueces (para que tomen conciencia de su papel como funcionarios pbli-
Hernndez/Lucca
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cos); el paso de un sistema acusatorio de tipo escritural a uno completamente oral, entre otros. Los resultados de esta oleada de reformas de la justicia en los procesos latinoamericanos han sido variables, desde el xito chileno hasta los fracasos ms grandes, como el venezolano. Ahora bien, todo este panorama de reforma y reestructuracin de la justicia del rgimen democrtico quedaba supeditado a la estructura formal legal que imponan las constituciones, muchas de ellas con ordenamientos anquilosados, otras producto de rgimenes autoritarios o gobiernos en plena guerra civil, y otras ms con cambios graduales de democratizacin de sus normas. Es por esto que las dcadas de 1980 y 1990, en tanto momentos para la consolidacin de la democracia, trajeron aparejada una ola de reformas constitucionales en gran parte de los pases del subcontinente latinoamericano. En el marco de este contexto de democratizacin y reforma del Poder Judicial, el presente trabajo busca reflexionar en torno a la democratizacin de ste en Latinoamrica, observando el tipo de diseo institucional establecido en los documentos constitucionales vigentes para el ao de partida (1980), en el cual se parte del supuesto de que haba condiciones democrticas dbiles, y el ao de corte final (2000), en el cual se estima un crecimiento de la democracia ms consolidado. Si bien sera posible describir comparativamente un sinnmero de elementos que den cuenta del alcance de la democratizacin de la justicia en el subcontinente, este ensayo observar particularmente: 1. Las modalidades de nominacin y nombramiento de la Corte Suprema. 2. La injerencia de los dems poderes del Estado en ese proceso. 3. El tipo de mandato que posee la Corte Suprema. 4. Sus poderes (en particular, el control constitucional). 5. El surgimiento de nuevas estructuras judiciales (como tribunales constitucionales). Ahora bien, uno de los elementos que se aprecian rpidamente a la hora de abordar las dimensiones de anlisis anteriormente sealadas, es la
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diversidad de caminos hacia la democracia que se observan en Amrica Latina durante este lapso (1980-2000) y, por ende, los diferentes valores que adquieren estos elementos, razn por la cual, como queda evidenciado en el cuadro 1, para el presente estudio se consideraron tres senderos posibles, construidos con base en un criterio geogrfico y uno que valora las trayectorias histricas del proceso democrtico.
Cuadro 1. Pases, periodos democrticos y no democrticos y constituciones vigentes
Constitucin durante el rgimen autoritario (vigente en 1980) 1967 Constitucin democrtica (vigente en 2000) 1988 1997 (2001) 1968 1967 1972 (1994) 1967 (1994) 1983 1985 (1993) 1987 1886 (69,77,79) 1991 1949 (2003) 1988-2001 1948-1958 1917 (1994) 1961 -1999
Pas
Constitucin prerrgimen autoritario
Quiebres democrticos
Brasil Grupo 1: regmenes autoritarios Chile Panam Bolivia El Salvador Grupo 2: guerra civil Guatemala Nicaragua (R.S.) Colombia Grupo 3: estados civiles Costa Rica Mxico Venezuela
1946 1925 1865 1961 1886 1945 1893 1886 1919 1917 1947
1964-1985 1973-1990 1968-1989 1964-1982 1931-1984 1954-1985 1838-1984 1958-1974
Fuente: Elaboracin de los autores con base en Alcntara (2003), Mainwaring y Shugart (2002) y Rouqui y Suffern (1997, 281-341). En cuanto a las constituciones vigentes en 2000, las que se encuentran entre parntesis corresponden a modificaciones de la Constitucin original, que consta en la misma columna.
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El primer sendero corresponde a los pases que en el punto cero de este estudio (1980) contaban con estados de tipo autoritario (Chile, Bolivia, Brasil y Panam), lo que llevara a la hiptesis de que en las dcadas siguientes el Poder Judicial debera haber experimentado las reformas ms profundas en aras de una total democratizacin o, en todo caso, una recuperacin de ordenamientos constitucionales previos que fuesen de tipo democrtico. El segundo grupo, corresponde a los pases que transitaron de un contexto de guerras civiles hacia una experiencia democrtica al final del siglo
XX
(Guatemala, El Salvador y Nicaragua), en el cual se parte
de la hiptesis de que a pesar de haber contado con la ayuda internacional para resolver el trnsito a la democracia y grandes presupuestos econmicos para llevar a cabo reformas del Poder Judicial, sus logros han sido insignificantes y poco efectivos, habida cuenta de la conflictividad y debilidad de su trayectoria democrtica. El tercer grupo (Mxico, Colombia, Costa Rica y Venezuela) corresponde a los pases que hacia 1980 contaban con regmenes civiles de larga data, razn por la cual es posible proponer la hiptesis de que la tendencia a reformar el Poder Judicial fue una secuencia de cambios paulatinos y poco estructurales, lo que llevara a pensar que la ausencia de grandes cambios en el ordenamiento constitucional de la justicia obedece a una profundizacin continua de la democracia a lo largo del tiempo. Por ltimo, cabe sealar que el presente estudio no pretende afirmar la preeminencia de un sendero de democratizacin de la justicia por sobre otro, o comparar las realidades latinoamericanas con un horizonte ideal, sino, ms bien, realizar el diagnstico y la descripcin de los escenarios actuales, de forma que se pongan en evidencia sus deficiencias y limitaciones, y con ello dotar de elementos para pensar una futura revisin constitucional desde un anlisis afincado en evidencia emprica.
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Pases que parten hacia la democracia desde regmenes autoritarios en 1980

En consonancia con la ola democratizante que comenz a finales de la dcada de 1970 en Europa del Sur y en gran parte de Amrica Latina durante los ochenta, aquellos pases que son considerados en este apartado, que corresponden al Cono Sur (ms Panam), se plegaron de forma paulatina (como Brasil y Chile) o abrupta (como Argentina), o bien en escasos aos (como Uruguay) al trnsito hacia el rgimen democrtico. Para 1995, ninguno de los pases en cuestin dispona de militares en el comando del rgimen civil; sin embargo, los enclaves autoritarios de tipo institucional fueron uno de los principales resabios de la transicin desde el rgimen autoritario (Garretn 1991). Particularmente en lo que hace al ordenamiento constitucional de los pases estudiados, la ratificacin o rectificacin del pasado fueron los dos caminos desandados. A manera de ejemplos polares mencionaremos, por un lado, el caso de Chile, donde la Constitucin de 1980 (heredera del rgimen de A. Pinochet) aunque fue reformada en 1997, subsisti en gran medida hasta finales del siglo. En un caso opuesto estara Brasil, donde, en consonancia con una salida lenta, gradual y segura, en 1988 se dio una nueva Constitucin con la pretensin de actualizar el ordenamiento previo y dotarlo de mayor democraticidad, aunque resulta imposible desconocer que el peso de las corporaciones que impusieron la transicin modelaron gran parte de esta Constitucin para la Nova Repblica (Marenco 2008, 61-71; Nervo 2005, 93-6). Ahora bien, es necesario tener en cuenta en qu medida una reformulacin, rectificacin o ratificacin de la herencia autoritaria persisti en el entramado constitucional relativo al Poder Judicial. Si se observa quin nomina y nombra al mximo rgano de este poder (Corte Suprema) y se parte, en primer lugar, del supuesto de que a mayor power-sharing mayor ser la democratizacin del Poder Judicial y, en segundo lugar, de la hiptesis de que estos pases son los que a priori deberan haber cambiado de manera radical su entramado constitucional en el trnsito hacia la
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democracia, paradjicamente nos encontramos con la evidencia de que nada ha cambiado en sustancia. Esta afirmacin queda evidenciada en el cuadro 2, en que el debate sobre quin puede o debe elegir y nominar a los jueces para fortalecer la democratizacin de este poder del Estado demuestra que no fue una problemtica de relevancia constitucional y, por ende, de alto valor para el diseo y el funcionamiento de la justicia en un contexto democrtico.
Cuadro 2. Quin nomina y quin nombra a la Corte Suprema
Quin nomina a la Corte Suprema? El Consejo El El La Corte Judicial o presidente Senado Suprema Comit de Postulacin 1980 2000 Brasil Panam Brasil Panam 4 Bolivia 0 1 Chile Chile 2 0 Bolivia 1 Quin nombra a la Corte Suprema?
Total
El presidente
La Cmara baja o Asamblea Panam Bolivia Panam Bolivia 4
El Senado
Total
Ao
4 4 8
Chile Chile 2
Brasil Brasil 2
4 4 8
Total
Fuente: Elaboracin de los autores con base en los textos constitucionalesde cada pas.
Si nos abocamos a pensar en la independencia del Poder Judicial como uno de los elementos que podran dar la pauta de un mayor fortalecimiento de la institucionalidad democrtica de la justicia, vemos cmo existe una primaca absoluta, sin modificaciones a travs del tiempo, de los actores de vertiente partidaria (Poder Ejecutivo o Legislativo) por sobre los no partidarios (Poder Judicial) o de conformacin mixta (partidarios, judicial, pertenecientes a la sociedad civil, entre otros), especialmente en lo que atae al nombramiento de los jueces de la Corte Suprema, ya que en el asunto de la nominacin los casos tienden a repartirse equitativamente entre las opciones partidarias y no partidarias (vase cuadro 12 del Anexo).
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Ahora bien, este aspecto puede ser controlado, teniendo en cuenta la duracin del mandato de la Corte Suprema, ya que uno demasiado corto y una designacin por un actor partidario disminuira an ms la independencia, en tanto que un mandato demasiado largo o incluso vitalicio terminara calcificando al mayor rgano del Poder Judicial, lo que, como es de suponer, sera una limitante de peso (corporativo) a la posibilidad de establecer cualquier tipo de modificacin a su estructura, peso, poder e independencia. De la informacin obtenida del relevamiento constitucional, puede observarse que la incidencia partidaria en la independencia judicial se encuentra limitada por la existencia de periodos largos (dos oportunidades) y vitalicios (dos oportunidades), sin ningn cambio entre el momento inicial (1980) y el punto de corte final (2000), con lo cual queda a las claras una vez ms la ausencia de cambio en relacin con este aspecto, ya sea por el desinters poltico, por el veto corporativo del Poder Judicial o por el uso informal de las instituciones formales, entre otros factores explicativos. Otro aspecto en el cual puede verse la cuota de poder del principal rgano de justicia respecto de los poderes partidarios radica en el control de constitucionalidad y la conformacin de tribunales constitucionales, ya que poseer ambas cualidades supondra, para el Poder Judicial, un atributo de legislacin negativa o veto frente a los dems poderes, pues la Corte Suprema o el Tribunal constitucional sera la ultima ratio en la interpretacin de la norma, constriendo a los dems poderes a reformularla en pos de sus propios intereses. En el caso de los pases en cuestin, como se evidencia en el cuadro 3, existe una marcada continuidad entre los dos periodos de tiempo que cortan nuestro anlisis en dotar a la Corte Suprema con el control de constitucionalidad; en tanto que en relacin con el Tribunal constitucional, al igual que los dems pases latinoamericanos, nuestros casos presentan una tendencia a la configuracin de dichas estructuras revisoras. En este panorama, la situacin chilena es paradjica, ya que fue el nico pas de los considerados que introdujo esta innovacin judicial en la Constitucin autoritaria de 1980, y la mantuvo al menos hasta el ao 2000.
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Cuadro 3. Control de constitucionalidad y existencia de un Tribunal constitucional

Control de constitucionalidad de la Corte Suprema No 1980 Ao 2000 Total Chile 1 0 S Chile Bolivia Brasil Panam Bolivia Brasil Panam 7 Total 4 Existencia de un Tribunal constitucional No Brasil Bolivia Panam Brasil Panam 5 S Chile Bolivia Chile 3 Total 4
4 8
4 8
Pases que parten hacia la democracia desde una guerra civil en 1980
En este bloque, constituido principalmente por pases de la regin centroamericana, la firma de los acuerdos de paz represent el producto de la negociacin para transitar a la democracia, principalmente en la dcada de 1990. Estos acuerdos de paz se consolidaron como el trampoln para reformar los daados sistemas de justicia, en ms de una oportunidad promovidos por otros pases; por ejemplo, en el caso de El Salvador, en donde las reformas posteriores a los acuerdos de paz fueron auspiciadas por organismos internacionales y por Estados Unidos. Las reformas en este bloque de pases se esperaban profundas, dado que el impulso internacional vena acompaado de recursos econmicos, y la salida de las guerras civiles ofreca, en apariencia, una tabula rasa para reestructurar el sistema de justicia y sus principales rganos, por ejemplo, la Corte Suprema. Sin embargo, la intencin de terminar con los jueces y funcionarios corruptos qued trunca frente a complejas realidades criminalizadas y estructuras judiciales poco preparadas en trminos profesionales, todo ello en el marco de sociedades en aprendizaje de la cultura democrtica.
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Entre las reformas que se establecieron entre 1980 y 2000, se puede observar una diversidad de modificaciones para establecer un balance entre el Poder Judicial y el Legislativo. En cuanto a la nominacin, en el periodo de 1980 esa prerrogativa era propia de la Cmara baja o de una sesin conjunta, en tanto que en el periodo democrtico la principal modificacin al respecto fue la de otorgar esa facultad a una combinacin de poderes del Estado. En cuanto al nombramiento de los miembros de la Corte, tanto en 1980 como en 2000, esta facultad recay en el Poder Legislativo. En este contexto, es interesante notar la situacin de Guatemala y Nicaragua, que hacia fines del siglo XX cuentan con una nominacin de los jueces en la que intervienen una combinacin de poderes e, inclusive, en el resto de los casos, la nominacin y el nombramiento es siempre de un poder del Estado de tipo colectivo, como el Poder Legislativo. As, en los pases centroamericanos analizados, podemos comprobar que las reformas que se implementaron suponan una subordinacin del Poder Judicial respecto de la Asamblea Legislativa, con lo cual a priori se buscaba escapar de la dependencia de recaer en democracias delegativas, como los pases del anterior grupo, en el que la incidencia del Poder Ejecutivo era mayor, incluso en el mbito constitucional.
Quin nomina a la Corte Suprema? Constitucin no estipula procedimiento 1980 El Salvador 2000 0 1 La Cmara baja o Asamblea Guatemala El Salvador 2 Sesin conjunta Nicaragua 0 1 Una combinacin de poderes 0 Guatemala Nicaragua 2 Quin nombra a la Corte Suprema? Total La Cmara baja o Asamblea Guatemala El Salvador El Salvador Nicaragua 4 Sesin conjunta Nicaragua Guatemala 2 Total
Ao
3 3 6
3 3 6
Total
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Sin embargo, esta tendencia hacia una mayor incidencia del Poder Legislativo en el Judicial en la regin centroamericana analizada gener que las cpulas de poder partidario existentes en el plano legislativo mantuvieran al Poder Judicial en la imposibilidad de fortalecerse como institucin y adquirir independencia en su funcionamiento (que podra ser evidente en la presencia de actores no partidarios en la nominacin y el nombramiento, que est ausente tanto en 1980 como en 2000, para todos los casos. Vase cuadro 13 del Anexo). En ese sentido, todos los recursos econmicos y tcnicos del exterior para impulsar la transicin democrtica no han servido para garantizar un sistema de imparticin de justicia eficaz, sino ms bien para alimentar su corrupcin y su dependencia poltica de estructuras y culturas polticas previas a la instauracin democrtica. En este bloque de pases, las cortes supremas mantuvieron la facultad del control constitucional despus de las reformas, como puede observarse en el cuadro 5, con la sola excepcin de Guatemala, que cre un Tribunal constitucional, aunque, al igual que en el caso chileno, ese andamiaje es previo a los acuerdos de paz y al trnsito hacia la democracia. En resumen, los malos diagnsticos sobre las necesidades propias de los pases de Centroamrica en el trnsito hacia la democracia, adems de sus incipientes prcticas democrticas y la consolidacin de sistemas polticos de fuerte raigambre y prcticas informales, han hecho que los recursos invertidos para reformar al Poder Judicial hayan resultado escasos para revertir su dependencia y burocratizacin.
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Cuadro 5. Control de constitucionalidad y existencia de Tribunal constitucional

Control de constitucionalidad de la Corte Suprema S 1980 Ao 2000 Total El Salvador Nicaragua Guatemala El Salvador Nicaragua Guatemala 6 Total 3 3 6 Tribunal constitucional No El Salvador Nicaragua El Salvador Nicaragua 4 S Guatemala Guatemala 2 Total 3 3 6
Pases que consolidan la democracia partiendo de un Estado de tipo civil

Este grupo de pases se caracteriza por la preexistencia de estados civiles en 1980, razn por la cual su consolidacin democrtica fue paulatina, conservando las caractersticas en su diseo institucional de cambios graduales en la reforma del Estado, en general, y en las constituciones en particular. En la nominacin y el nombramiento de los miembros de la Suprema Corte es donde se pueden observar tal vez los mayores intentos de cambio en pos de independizar y fortalecer al Poder Judicial, ya que se fortifica la opcin de ligar la nominacin y el nombramiento a la esfera del Poder Legislativo. La nica excepcin al respecto es el caso mexicano, en el cual la gran influencia del presidencialismo y el centralismo preexistentes han sido una limitante al aumento de la independencia del Poder Judicial del Ejecutivo. En ambos cortes constitucionales (1980-2000), encontramos que en Mxico es el presidente quien nomina a los miembros de la Suprema Corte, dando un pequeo margen de eleccin al Senado de la Repblica para su nombramiento. Asimismo, si se observa el caso de Mxico con mayor detalle (Fix-Fierro 2004), puede observarse cmo esta falta de independencia del Poder Judicial se refleja incluso en el mbito local.
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En el caso de Venezuela, encontramos que antes de la reforma al Poder Judicial, eran las cmaras, en sesin conjunta, las encargadas de nominar y nombrar a los miembros de la Corte Suprema. En 1969 se cre el Consejo de la Judicatura para asegurar la independencia, la eficacia, la disciplina y el decoro de los tribunales, compuesto por representantes de los tres poderes pblicos, que adopt las funciones antes desempeadas por el ministro de justicia. En la prctica, eran los partidos los que hacan las designaciones de los magistrados de la Corte Suprema, miembros del Consejo de la Judicatura y jueces, lo que gener hbitos clientelares arraigados y que la lealtad poltica estuviera por encima de la eficiencia en el manejo de los casos o la calidad de las decisiones (Prez 2004). El Poder Judicial venezolano ha alcanzado una considerable independencia organizacional y financiera, lo que no implica una trascendencia real de la independencia judicial. En esta senda, por ejemplo, en 1980 se establece una Ley de Carrera Judicial, por concurso de oposicin. En cifras, un tercio de los cargos de juez (486 plazas) ha sido asignado por concurso, pero en realidad no ha existido una intencin real y determinante para nombrar a todos los jueces por este mtodo. En Venezuela no hay problema en encontrar abogados con posgrados (calidad de jueces), pero en realidad el problema es, en general, la mala formacin promedio de los abogados (Prez 2004). En 2002 se determin que la Asamblea Nacional tendra la posibilidad de destituir a los magistrados por mayora simple, determinando con esto una supeditacin del Judicial al Legislativo. En resumen: la aguda crisis del pas y los cambios sustanciales que el sistema judicial ha vivido no han hecho a los jueces ms independientes. Al contrario, se han hecho ms visibles las presiones polticas a las cuales estn sometidos. El Estado de Derecho, en los ltimos tiempos, se ha visto atentado por la represin, el uso de grupos violentos afectos al gobierno, etctera. Pese a las inversiones econmicas y constitucionales, Venezuela se encuentra muy lejos de alcanzar el Estado de Derecho.
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Quin nomina a la Corte Suprema? Quin nombra a la Corte Suprema? La Corte Total Suprema
El Consejo No La Cmara El Sesin Judicial o El Sesin determina Total baja o presidente conjunta Comit de Senado conjunta (ND) Asamblea Postulaciones 1980 Costa Rica Mxico Colombia Venezuela 0 1 0 Venezuela Colombia 2 4 1 8 0 Mxico Venezuela Colombia Costa Rica
Ao
4 4 8
2000 Costa Rica Mxico Total 2 3
Venezuela Mxico 1 2
Costa Rica Colombia 4 1
El caso colombiano presenta caractersticas similares a las de los dos pases previos, con la particularidad de que por la incertidumbre y la desconfianza del sistema de imparticin de justicia se han utilizado soluciones extrajudiciales. En el estudio de este pas se debe aadir (al igual que en Mxico, en gran medida) una gran desventaja en la eficacia institucional debida a la preeminencia de problemas como el narcotrfico, la guerrilla, los paramilitares, etctera. En Colombia, el nuevo marco constitucional (1991-2003) abri la posibilidad de una mejor defensa de los derechos individuales y colectivos, as como nuevos mecanismos para ampliar el acceso a la justicia. Sin embargo, el pas no escapa al comn denominador encontrado en la mayora de los sistemas de justicia latinoamericanos a lo largo de la ltima dcada: despachos altamente congestionados, servicios demorados y polticas pblicas que proporcionan un acceso limitado a los servicios de justicia. Finalmente, el caso de Costa Rica muestra similitudes con los de Venezuela y Colombia, en el sentido de que antes de la reforma se experimentaron cambios econmicos importantes. En conclusin, en Costa Rica, al igual que en casi en toda Amrica Latina, los gobiernos han fracasado en crear un sistema judicial que combine el reforzamiento de la economa de
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mercado exigida en la dcada pasada, y en la presente se ha esperado que un cambio en el sistema judicial garantice su fortaleza y favorezca la seguridad del sistema econmico. Sin embargo, cabe destacar el viraje positivo en la proteccin de derechos que experiment la Corte Suprema costarricense. En Costa Rica, al igual que en la mayor parte de Amrica Latina, se experiment un cambio financiado por las organizaciones no gubernamentales y las agencias de desarrollo, que destinaron grandes recursos para la reforma judicial y la administracin de justica, encaminada a favorecer las estrategias de libre mercado y el desarrollo econmico; sin embargo, la aplicacin de stas no ha redituado en una seguridad del sistema econmico y mucho menos ha favorecido al sistema de imparticin de la justicia para la poblacin en general. El cuadro 7 muestra un panorama de estas similitudes. En la primera etapa de corte, se aprecia que ninguno de los pases tena un Tribunal constitucional; despus de la reforma, solamente Colombia cre un Tribunal de este tipo; por el contrario, tres de cuatro pases continuaron con un sistema de control de constitucionalidad de la Suprema Corte, a excepcin de Colombia, donde despareci despus de la reforma, dada la existencia del Tribunal. En este sentido, la existencia de un Tribunal que mantenga el control de constitucionalidad no fue una de las implementaciones importantes luego de la reforma (aunque en el caso costarricense se dio la creacin de la Sala IV en 1989, lo que signific una revolucin para el papel de la Corte Suprema al respecto). En conclusin, como lo hemos afirmado, los cambios que se generaron luego de la reforma no significaron grandes modificaciones al diseo institucional ni al fortalecimiento del Poder Judicial, lo cual, a priori, era pensable; sin embargo, era razonable esperar, habida cuenta de una mayor tradicin democrtica.
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Cuadro 7. Control de constitucionalidad y Tribunal constitucional

Tribunal constitucional No 1980 Ao 2000 Total Colombia Costa Rica Mxico Venezuela Costa Rica Mxico Venezuela 7 S 0 Total 4 Control de constitucionalidad de la Corte Suprema No 0 Si Colombia Costa Rica Mxico Venezuela Costa Rica Mxico Venezuela 7 Total 4
Colombia 1
4 8
Colombia 1
4 8
Amrica Latina en perspectiva comparada

Si nos detenemos a pensar el trnsito de un momento de zozobra democrtica, como fue a finales de los setenta e inicio de los ochenta, a uno de mayor estabilidad democrtica en la regin, en los noventa, cabra pensar que la democratizacin de las instituciones en general, y de la justicia en particular, deberan ocupar un tema central en el devenir y los debates polticos de las realidades latinoamericanas. Sin embargo, a la hora de observar en conjunto la realidad latinoamericana, particularmente en lo que atae a quien nombra o nomina a los jueces de la Corte Suprema, uno de los primeros elementos que saltan a la vista es el escaso cambio en las normas y reglas de juego, ya que en su mayora la premisa constitucional al respecto es la misma en 1980 que en 2000. Con lo cual la premisa de encontrar cambios manifiestos y de mayor alcance en los pases provenientes tanto de regmenes autoritarios como de guerras civiles no se ha cumplido, con el agravante, para el caso de los pases provenientes de estados civiles, de que particularmente evidente en el caso mexicano las tendencias de dependencia del Poder Judicial respecto del Ejecutivo no se han revertido ni puesto en cuestin seriamente. Tal vez el dato de mayor relevancia acerca de la nominacin de la Corte Suprema lo ofrezcan pases como Bolivia, Venezuela y Colombia, que han optado por realizar un cambio de relevan-
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cia otorgndole esta funcin a un Consejo Judicial en el que intervienen otras expresiones distintas a los poderes del Estado, con lo cual se avizora una mayor incidencia de la sociedad civil en este aspecto.
Cuadro 8. Quin nomina a la Corte Suprema
La La La El Consejo Una Asamblea Constitucin El Cmara El Sesin La Corte Judicial combinacin Total nomina y no estipula presidente baja o Senado conjunta Suprema o Comit de poderes nombra procedimiento Asamblea Postulaciones
Brasil Mxico Panam Colombia Brasil Mxico Panam 7 Venezuela Chile Nicaraguaa
1980 Costa Rica El Salvador Ao 2000 Costa Rica Total

a
Guatemala Bolivia
0 Bolivia Colombia Venezuela 3
11
0 1
El Salvador 2
0 1
0 2
Chile 2
Guatemala Nicaragua 2
11 22
Para 1980 la Revolucin ya haba disuelto el Congreso bicameral Fuente: Elaboracin de los autores con base en los textos constitucionalesde cada pas.
Si nos dedicamos a identificar las principales tendencias a la hora de pensar quin a nombra los miembros de la Corte Suprema, puede observarse en el cuadro 9 cmo el Poder Legislativo, en sus diversas variantes y combinaciones (Cmara de Diputados, Cmara de Senadores, sesin conjunta), engloba la mayora de las situaciones nacionales predeterminadas constitucionalmente, tanto en 1980 como en 2000 (con un total de 19 casos de 22). Esto dara la pauta de una baja incidencia del Ejecutivo y del propio Poder Judicial a la hora del nombramiento, con lo cual, a priori, tanto la dependencia como la burocratizacin de la Corte Suprema no pareceran ser una inferencia dable de ser llevada a cabo a la luz del entramado constitucional. Uno de los datos llamativos al respecto es el de Chile, que es el nico pas que asigna la potestad de nombrar a los jueces al presidente, que si bien corresponde a un estilo constitucional previo al pinochetismo (sistema de reclutamiento interno o cooptacin), en el
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marco del trnsito hacia la democracia con un entramado constitucional heredero del autoritarismo, a primera vista resulta ser un enclave autoritario. Asimismo, resulta llamativa la variante colombiana, que cede al Poder Judicial la prerrogativa de nombrar a los miembros de la Corte Suprema, lo cual puede ser ledo tanto desde un prisma de profesionalizacin de sus miembros, como tambin de endogamia judicial, que terminara por calcificar dicho poder y quitarle, por ende, visos democrticos en el sentido primigenio del trmino.
Cuadro 9. Quin nombra a la Corte Suprema
El presidente 1980 Ao 2000 Total Chile 2 Chile La Cmara baja o Asamblea Bolivia Guatemala Panam El Salvador Bolivia Nicaragua Panam El Salvador Venezuela 9 El Senado Brasil Mxico Sesin conjunta Colombia Costa Rica Nicaragua Venezuela Guatemala Costa Rica 6 La Corte Suprema 0 Total
11
Brasil Mxico 4
Colombia 1
11 22
Sin lugar a dudas, una de las cuestiones sobresalientes en la democratizacin del Poder Judicial en lo que respecta principalmente a su rgano mximo, la Corte Suprema, es la fuerte partidizacin de la nominacin y el nombramiento, ya que en su gran mayora es un nico actor partidario el que lleva a cabo ambas tareas, con lo cual la posibilidad de convergencia de las dos principales arenas de representacin (legislativa y ejecutiva) es un fenmeno de escasa relevancia. En contrapartida, una de las modificaciones sobresalientes en la democratizacin de la Corte Suprema es el crecimiento de la presencia de actores no partidarios en la nominacin de sus miembros, que, como se vio, es un fenmeno que puede entenderse a la luz de la implantacin de consejos de la magistratura u organismos similares, en los cuales estn representados no slo los poderes del Estado,
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sino tambin otras expresiones sociales, ya sea de tipo corporativo (como colegios de abogados), acadmicas u organismos de la sociedad civil orientados a la justicia (vanse los cuadros 15 y 16 del Anexo). Uno de los elementos sobresalientes entre los pases latinoamericanos trabajados es la baja problematizacin respecto del tipo de mandato. Si bien la mayora de los casos en estudio estipulan un periodo largo, que sobrepasa la duracin de la representacin poltica (legislativa o ejecutiva), es llamativa la persistencia de al menos tres casos (tanto en 1980 como en 2000) que estaran marcando una dependencia de la Corte Suprema a los dems poderes, ya que su periodo de mandato es corto, coincidente con el electoral, y con la agravante de que, en general, quienes nombran y nominan son actores partidarios. Este fenmeno puede verse con mayor relevancia en los casos de los pases que provienen de guerras civiles, en su mayora pertenecientes a Centroamrica, y Mxico, en los que se aprecia que la dependencia del poder poltico por parte de la justicia es mayor.
Cuadro 10. Tipo de mandato
No es posible inferir Vitalicio Periodo largo Bolivia Colombia Costa Rica Nicaragua Panam Costa Rica Guatemala Panam El Salvador 9 Periodo corto legislativo Total
1980 Ao 2000 Total
Mxico
Brasil Chile
Guatemala El Salvador Venezuela Colombia Mxico Nicaragua Venezuela Bolivia 8
11
0 1
Brasil Chile 4
11 22
Uno de los elementos definitorios del conjunto latinoamericano, en lo que respecta al sistema de justicia, es la asignacin mayoritaria del control de constitucionalidad de las leyes al Poder Judicial, ya que en 20 de las 22
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situaciones constitucionales analizadas es la Corte Suprema la que tiene esa prerrogativa. Una mirada diacrnica entre los dos periodos (1980-2000) podra sealarnos la prdida de dicha prerrogativa en slo dos casos; sin embargo, esta modificacin slo puede ser entendida si se tiene en cuenta que estos dos casos, que ya no le asignan ms el poder de revisin a la Corte Suprema, se deben a que se lo otorgan a un nuevo rgano (Tribunal constitucional) y no porque sea una facultad que se asigne a alguno de los dems poderes del Estado.
Cuadro 11. Control de constitucionalidad
Control de constitucionalidad (Corte Suprema) S Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Guatemala Mxico Nicaragua Panam El Salvador Venezuela No Total Tribunal constitucional No Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Mxico Nicaragua Panam El Salvador Venezuela S Total
1980
11
Chile Guatemala
11
Ao
2000
Brasil Chile Costa Rica Guatemala Colombia Mxico Bolivia Nicaragua Panam El Salvador Venezuela 2 20
11
Brasil Costa Rica Mxico Nicaragua Panam El Salvador Venezuela 16
Bolivia Chile Colombia Guatemala
11
Total
22
22
En vista de lo anteriormente sealado, es posible valernos de las palabras de Waldo Ansaldi para describir la democracia en Amrica Latina, aunque en este caso puntualizando en el estado de la justicia. El autor seala que tenemos Democracias de pobres, democracias pobres, pobres
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democracias (Ansaldi 2003a), es decir, democracias mal o poco consolidadas, con baja eficacia para llevar adelante esta anhelada socializacin y con problemas estructurales de pobreza de nuestros ciudadanos y de ciudadana. En el marco de la justicia, los problemas de la democratizacin del Poder Judicial parecen mostrar una novia excelente, pero algo ciega, sorda y tartamuda, segn Ansaldi (2003b), ya que, como se vio, las democracias analizadas no han dado cuenta del desafo de marcar un contraste con las experiencias previas (de tipo autoritario, de guerras civiles y democracias imperfectas) y, por ende, colocar a la democratizacin de la justicia en el centro de la escena. Si bien, como apuntara W. Churchil, la democracia puede tener problemas pero es el mejor sistema de gobierno, en Amrica Latina la tardanza en democratizar la justicia nos da la pauta de que la apertura de la caja de Pandora que fue la democracia en los aos ochenta y noventa del siglo pasado sigue presentando el paradjico sabor de la esperanza; es decir, de la espera de un porvenir mejor o de un porvenir que siempre est en situacin de espera.
229
Anexo
Cuadro 12. Pases que parten de un rgimen autoritario. Tipo de actores que nominan y nombran a la Corte Suprema
Tipo de actor(es) que nomina(n) Tipo de actor(es) que nombra(n) a la Corte Suprema a la Corte Suprema Un Un actor actor no Total Un actor partidario Total partidario partidario 1980 Ao 2000 Total 2 5 2 3 4 8 4 8 4 8 3 1 4 4 4
Cuadro 13. Pases que parten de una guerra civil. Tipo de actores que nominan y nombran a la Corte Suprema
Tipo de actor(es) que nomina(n) a la Corte Suprema Tipo de actor(es) que nombra(n) a la Corte Suprema Varios actores partidarios 1 1 2 Total 3 3 6
La Varios Un actor Un actor Constitucin actores Total partidario partidario no estipula partidarios Ao 1980 2000 1 0 1 1 2 3 1 1 2 3 3 6 2 2 4
Total
Cuadro 14. Pases que parten de estados civiles. Tipo de actores que nominan y nombran a la Corte Suprema
Tipo de actor(es) que nomina(n) a la Corte Suprema Un actor partidario Ao 1980 2000 2 1 3 Varios actores Un actor no Total partidarios partidario 2 1 3 0 2 2 4 4 8 Tipo de actor(es) que nombra(n) a la Corte Suprema Un actor partidario 1 2 3 Un Varios actores actor no partidarios partidario 3 1 4 0 1 1 Total 4 4 8
Total
Hernndez/Lucca
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Cuadro 15. Tipo de actor que nomina a la Corte Suprema en Amrica Latina
La Constitucin no estipula Ao 1980 2000 1 0 1 Un actor partidario 6 5 11 Varios actores Un actor no partidarios partidario 3 2 5 1 4 5 Total 11 11 22
Total
Cuadro 16. Tipo de actor que nombra a la Corte Suprema en Amrica Latina
Un actor partidario Ao 1980 2000 7 8 15 Varios actores partidarios 4 2 6 Un actor no partidario 0 1 1 Total 11 11 22
Total
231
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Hernndez/Lucca
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Una nueva teora integral de comportamiento judicial. Entendiendo las verdaderas motivaciones de los jueces
A new comprehensive theory of judicial behavior. Understanding the real motivations of the judges Alfonso Ayala Snchez (Mxico)*
RESUMEN
El sistema judicial mexicano se encuentra en un proceso de cambio. La reforma constitucional de 2008 en materia penal y la creciente independencia de los integrantes del Poder Judicial frente a los otros poderes del Estado, estn haciendo que la labor de los jueces tenga una preeminencia sin precedentes en Mxico. Es por esto que se vuelve sumamente importante entender cules son los mecanismos que subyacen en la mente de los juzgadores al momento de tomar sus resoluciones judiciales. El jurista estadounidense Richard Posner ha desarrollado una teora del comportamiento judicial que trata de comprender las motivaciones personales ms importantes que influyen en el trabajo de los juzgadores. Esta teora identifica los factores, tanto internos como externos, que inciden en
Consejero Electoral del Instituto Electoral Veracruzano. ayalalfonso@gmail.com.
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las decisiones de los jueces y a partir de ah intenta predecir la conducta resultante, utilizando el mtodo cientfico. PALABRAS
CLAVE :
comportamiento judicial, teora del mercado la -
boral, Richard Posner.
ABSTraCT
The Mexican judicial system is in a process of change. The constitutional reform in criminal matters of 2008 and the growing independence of the members of the judiciary from the other branches of government are giving unprecedented prominence to the work of judges in Mexico. This is why it becomes extremely important to understand the mechanisms that underlie the mind of the judges when making their judgments. The American jurist Richard Posner has developed a theory of judicial behavior that seeks to understand the most important personal motivations that influence the work of the judges. This theory identifies the factors, both internal and external, that influence the decisions of the judges and from there try to predict the resulting behavior, using the scientific method. KEYWORDS: judicial behavior, labor-market theory, Richard Posner.
Una nueva teora integral de comportamiento judicial
237
do, ha existido el inters por parte de los cientficos sociales y los estudiosos del derecho de conocer los mecanismos por los cuales un juez toma sus decisiones judiciales (Maveety 2003). El grado de inters ha variado de nacin en nacin a lo largo del tiempo, generalmente por razones de tipo cultural y del propio sistema judicial adoptado por cada Estado soberano. Por tanto, dependiendo del tipo de tradicin jurdica de la que se trate, los jueces tendrn una mayor o menor libertad de decisin respecto a sus resoluciones judiciales. Debido a las particularidades del sistema judicial estadounidense, que les permite una libertad de decisin sustancial a sus jueces, no es de extraar que en ese pas haya surgido un importante cuerpo de estudios cientficos tendentes a desvelar las fuerzas que se encuentran detrs de los tomadores de decisiones judiciales. Y es en este contexto que ha surgido una nueva teora sinttica acerca del comportamiento judicial propuesta por el juez estadounidense Richard Allen Posner, que intenta entender a los jueces no como individuos ajenos a su contexto social, parecidos a autmatas, sino como personas integrantes de una realidad social, sujetos a todo tipo de presiones e incentivos, en especial los de tipo laboral. Si bien es cierto que la actividad judicial tiene el mismo objetivo en todas las naciones del mundo (a saber, el impartir justicia), existen diferencias de fondo entre los sistemas de justicia nacionales que van ms all de las leyes recogidas en cada constitucin o estatuto jurdico. Una diferencia importante se relaciona directamente con la propia libertad de decisin de los juzgadores. Como es aceptado por la mayora de los estudiosos del derecho comparado, existen cuatro grandes familias jurdicas diferenciadas entre s
Introduccin
esde la creacin de los estados modernos, cuando por primera vez en la historia se implement la separacin de poderes y las naciones se dieron a s mismas un cuerpo de leyes bien estableci-
Alfonso Ayala Snchez
238
(David y Jauffret-Spinosi 2010, 13-20). Estas diferencias surgieron a lo largo del tiempo como resultado de la evolucin cultural y de los accidentes histricos propios de cada regin de nuestro planeta. As, diferentes naciones con antecedentes histricos similares presentan un sistema jurdico relativamente comn, que los caracteriza. Las diferencias entre cada familia jurdica son importantes porque a partir de cada una de ellas surgirn formas diversas de entender el papel que tienen los jueces, as como su independencia con los otros poderes del Estado. Estas cuatro familias son (Gonzlez 2000, 631-2): 1. Familia jurdica romano-germnica: surge en Europa despus de las invasiones germnicas al Imperio Romano occidental a partir del siglo
V
d.C.; se caracteriza por la presencia de cdigos y nor-
mas de derecho escritas, elaboradas previamente a los problemas que la prctica presenta, lo que le confiere un carcter ms rgido, denominado por algunos legalista. 2. Familia jurdica del derecho anglosajn (common law): se deriva de la fusin de la nobleza normanda con la poblacin anglosajona; se origin como un sistema de derecho consuetudinario o costumbrista, que posteriormente logra su unificacin mediante las decisiones de los jueces, evolucionando hasta encumbrar a los precedentes como la principal fuente de derecho, lo que lo convirti en un derecho eminentemente jurisprudencial. 3. Familia jurdica socialista: surge a partir de la Revolucin bolchevique de 1917 en la desaparecida Unin Sovitica y en los territorios bajo su influencia, est compuesta por los derechos socialistas, caracterizada por un control total del partido del gobierno central en el cual todo el derecho deba de aplicarse de manera que concordara con la ideologa de dicho partido. Por lo tanto, en este tipo de sistemas los jueces no tenan forma de aplicar libremente las leyes.
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4. Familia jurdica religiosa: cuya fuente fundamental para crear derecho surge de la interpretacin que se realiza de los libros sagrados revelados y las tradiciones religiosas. Ejemplos de este sistema son el derecho islmico (que tiene como bases el Corn y la Sharia) y el derecho hebraico (que se basa en la Tora y el Talmud). Es importante analizar con mayor detalle los orgenes del derecho romano-germnico, debido a que el sistema jurdico mexicano, as como el del resto de Latinoamrica, se originan de l. Como se mencion, este sistema tiene sus races en el Imperio Romano, especialmente en el Corpus Iuris Civilis, la magna compilacin del derecho romano ordenada por el emperador bizantino Justiniano, entre los aos 527 y 533 d.C., a la que se le aadieron leyes expedidas por emperadores posteriores (Margadant 1986). Este enorme cuerpo de leyes imperiales (integrado a su vez por el Codex Justinianus, el Digestum o la coleccin de jurisprudencia, las Institutiones o exposiciones escolsticas de la doctrina y las Novellae o las disposiciones posteriores al Cdigo) (Clavero 2005) se mantuvo relativamente vigente durante la Baja Edad Media al incorporar elementos del derecho cannico, preservado por las cortes eclesisticas de todo el macizo continental Europeo. Por su parte, tras la desaparicin del Imperio Romano occidental en los primeros siglos de nuestra era, las jerarquas cristianas son las nicas que quedan, en vastos territorios, con una verdadera disposicin de regir la vida de la comunidad en toda su extensin, lo que durante la Edad Media dara origen a todo un cuerpo de leyes emanadas de la Biblia, especficamente de la versin Vulgata en latn, que sentara autoridad en todo el occidente cristiano (Clavero 2005). Este derecho cannico sera recopilado tambin en una gran obra conocida como el Corpus Iuris Canonici, cuya versin Editio Romana de 1582, nombrada por el Concilio Tridentino y que incluye el Decretum Gratiani, las Decretales, el Liber Sextus, las Clementinas, y los cnones extravagantes, es considerada como definitiva (Margadant 1986).
240
En los siglos
XII
XIII
surge en Europa la necesidad de estabilidad
y seguridad jurdica como consecuencia de la nueva vocacin urbana y comercial de la poblacin. Es as como nace el ius commune que surge entonces como la expresin de una cultura comn aplicada al desarrollo de un nuevo orden econmico ms que por consideraciones polticas (Perret y Fuentes 1998, 639). Es as como se crea una tradicin jurdica que intenta abarcar todos los mbitos del quehacer humano, pues surge a partir de dos autoridades universales que han estado vigentes por ms de mil aos. Esta tradicin permite crear instituciones judiciales slidas, pero tambin restringe la libertad de decisin de los juzgadores, que deben de apegarse de manera estricta al cdigo (Castro-Camero 2010). Un ejemplo de este principio ordenador que se reflej en la legislacin hispana se encuentra en las leyes promulgadas por el rey espaol Alfonso X el Sabio, quien al asumir el trono del reino de Castilla vio la necesidad de unificar el cuerpo legislativo de sus dominios. La obra resultante, denominada Las Siete Partidas, fue compuesta entre los aos 1256 y 1265 tomando como base el ius commune que se imparta en la ya citada Universidad de Bolonia. Tan grande fue su influencia que las Partidas rigieron no slo en Espaa, sino en toda Amrica Latina hasta el siglo las naciones americanas recin independizadas (Iglesia 1980). Una diferencia importante entre el derecho romano-germnico y el anglosajn se encuentra en las autoridades encargadas de crearlo. Mientras que el derecho comn anglosajn fue producto de la actividad de los jueces, con una interpretacin centralizada de las costumbres impuesta por la Curia Regis inglesa a todos sus sbditos, el derecho romano-germnico surge a partir de la bsqueda de una ley rectora a cargo de profesores universitarios, conocidos como doctores del derecho (Perret y Fuentes 1998, 641), principalmente de la Escuela de Bolonia, como ya se mencion. Esta diferencia es significativa, pues en las naciones donde se aplica
XIX,
muchos de sus conceptos fueron incorporados en las constituciones de
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el common law, como en los Estados Unidos de Amrica, los jueces tienen una importante tradicin como legisladores de facto en muchas instancias jurdicas. No es de extraar que en los pases en donde el derecho anglosajn se encuentra vigente sea en donde haya surgido primariamente un inters especial en analizar los mecanismos mediante los cuales los jueces arriban a sus sentencias (Ursin 2009). No obstante lo mencionado, en los estados modernos se ha dado una convergencia entre los sistemas de derecho romano-germnico y el anglosajn debido a la creciente atenuacin de las diferencias en los ordenamientos judiciales y a la existencia de una matriz cultural comn, lo que Harold J. Berman denomina la tradicin jurdica occidental, que engloba ambas familias jurdicas (Berman citado en Gonzlez 2006). As, mientras que en los pases con una tradicin surgida del ius commune, principalmente de Latinoamrica, se observa una progresiva libertad de decisin de los jueces, en pases como Estados Unidos de Amrica est aumentando la tendencia a codificar las leyes, acotando las facultades de discrecionalidad de los juzgadores (Posner 2008).
El cambio de paradigma en Mxico

Nuestro pas no ha estado ajeno a los cambios culturales presentes en las naciones occidentales, por lo que el tema de la toma de decisiones de los juzgadores est comenzando a tener una importancia cada vez mayor. De hecho el sistema judicial mexicano est experimentando profundos cambios estructurales. Las dos razones principales son: 1. La reforma constitucional en materia penal, publicada el 18 de junio de 2008 en el Diario Oficial de la Federacin (DOF), que ha intentado dar un cambio de paradigma en cmo se imparte la justicia en Mxico. Mediante dicha reforma, el procedimiento penal pasa de uno de tipo semiinquisitorio a otro denominado acusatorio y oral, cuyos cinco principios rectores (publicidad, contradiccin, concen-
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tracin, continuidad e inmediacin) son recogidos en el artculo 20 constitucional (Silva 2011). Este nuevo sistema, de pretendido corte garantista y transparente, es producto de la transformacin democrtica acontecida en las ltimas dcadas, pues una demanda frecuente de la sociedad ha sido la creacin e implementacin de leyes que hagan posible la existencia de un verdadero Estado democrtico de Derecho (REDTDT 2010). Una de las ideas centrales que mueven a la reforma est enfocada en la oralidad, que se espera fomente la transparencia y, a su vez, garantice una relacin directa entre el juez y las partes, agilizando los procedimientos legales. De acuerdo con el ministro Juan N. Silva Meza asentado en el prlogo del diplomado El nuevo sistema penal acusatorio en Mxico desde la perspectiva constitucional, el proceso penal:
[] estar presidido por la idea de debate, de controversia, de contradiccin, de lucha de contrarios y ser la sntesis dialctica de la actividad de las partes encaminada a velar por los intereses que representan. El proceso ser un dilogo abierto entre los diversos actores que confrontarn por el predominio de lo que consideran es la verdad procesal. Gracias a la reforma, la trascendencia de la labor de los jueces tendr una preeminencia sin precedentes en Mxico (Silva 2011).
Y es este cambio de paradigma, como bien lo identifica el ministro Silva, lo que centra la atencin en la persona del juzgador, cuyas decisiones se vern expuestas de forma mayor al escrutinio pblico debido a que se tendr que cumplir con el principio de publicidad, asentado en la Constitucin. 2. La creciente independencia de los integrantes del Poder Judicial frente a los otros poderes del Estado, en particular frente al Poder
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Ejecutivo, en el marco de un autntico Estado de Derecho que se encuentra en fase de desarrollo en Mxico (Snchez 2000). La importancia de una verdadera independencia de los juzgadores se encuentra claramente enunciada por el eminente jurista espaol Luis Dez-Picazo:
La independencia judicial no es slo una pieza bsica del Estado de Derecho para el correcto funcionamiento tcnico jurdico de ste, sino que tambin lo es desde el punto de vista de su legitimacin poltica La percepcin por parte de los ciudadanos de que sus jueces actan con independencia es una de las circunstancias necesarias para que asuman y aprecien los valores en que se funda el Estado de Derecho no basta que se haga justicia, sino que debe ser vista (DezPicazo 1992).
Dez-Picazo tambin identifica tres componentes integrales de la independencia judicial entendida como garanta: 1. La independencia personal, que incluye el conjunto de caractersticas derivadas de la situacin en que la Constitucin coloca al juez individualmente considerado, y que protegen a ste de eventuales presiones ejercidas por los otros dos poderes polticos del Estado (Legislativo y Ejecutivo). 2. La independencia colectiva, que tiene que ver con la proteccin a la judicatura en su conjunto frente a los dems poderes del Estado. 3. La independencia interna, que ampara al juez, en su individualidad, frente al resto de la estructura judicial (Dez-Picazo 1992). En los pases donde existe un frreo control poltico del Estado (como sucedi en Amrica Latina, incluido Mxico, a lo largo del siglo xx),
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o en aquellos donde existe un parlamentarismo fuerte y una mayor unidad poltica (como Japn o Europa), los jueces tienden a carecer de independencia frente a los otros poderes, y comnmente se encuentran sujetos a represalias polticas, ya sea en la forma de una enmienda constitucional que limite su poder de revisin, una destitucin de miembros de la Corte o un aumento en el nmero de sus integrantes (Cooter y Ginsburg 1996; Ramseyer y Rasmusen 1997). En cambio, esta subyugacin al poder poltico tiende a reducirse o desaparecer en presencia de gobiernos fragmentados polticamente, como sera el caso del sistema presidencialista de los Estados Unidos de Amrica. Como lo apunta F. Andrew Hanssen, al establecer una corte independiente, los polticos que actualmente se encuentran gobernando hacen ms difcil para sus sucesores el poder alterar las decisiones legales aprobadas hoy (Hanssen 2004).
Los jueces como sujetos de investigacin

Y es en este contexto de preeminencia de los jueces que la teora del jurista Posner sin duda ser de utilidad para Mxico. Ante esta nueva realidad se vuelve imprescindible que el proceso mental por el que los juzgadores arriban a sus resoluciones no quede rodeado en el ms oscuro de los misterios, con el fin de que los ciudadanos, que por cualquier motivo deban de comparecer frente a un juez, tengan la plena seguridad de que sern tratados lo ms imparcialmente posible. La percepcin que la sociedad mexicana tiene de los integrantes del sistema judicial en Mxico ha cambiado a partir de la transicin poltica del ao 2000. Como menciona acertadamente la doctora Karina Ansolabehere
Parece que el proceso de postransicin a la democracia est ntimamente vinculado en trminos generales con la garanta de cierta certidumbre normativa, de igualdad ante la ley, y de respeto a la integridad fsica, entre otros temas. El Derecho ha adquirido un nuevo
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lugar social y ha generado expectativas sociales nuevas respecto de su funcin de regulacin de las relaciones sociales (Ansolabehere 2008).
Esta nueva percepcin que se tiene de los juzgadores, sumada a los cambios en la estructura jurdica antes mencionados, est colocando a los integrantes del Poder Judicial cada vez ms frecuentemente bajo la lupa de la sociedad. Las nuevas polticas de apertura y la creciente independencia de los jueces vuelven cada vez ms apremiante para los estudiosos de las ciencias polticas, para los abogados defensores, los relatores de derechos humanos y para la sociedad en general el entender cules son los mecanismos que subyacen en la mente de los jueces al momento de tomar las resoluciones judiciales. Al respecto, cabe preguntarse: los jueces aplican de modo discrecional las leyes? Es decir, la sentencia es igual de severa si se trata, por ejemplo, de un indgena o de un poltico prominente? O si se trata de un caso con amplias repercusiones mediticas? Y cules son los criterios de los jueces de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) al momento de emitir su voto? Juegan algn papel los elementos personales y la ideologa poltica de los integrantes de la
SCJN
al momento de emi-
tir sus juicios? O su formacin cultural? El conocer la respuesta a estas preguntas no es un tema menor, y ciertamente han surgido algunas teoras propuestas por cientficos sociales en los ltimos lustros del siglo XX que tratan de dilucidar estos cuestionamientos. Los investigadores Andrea Castagnola y Sal Lpez Noriega (2012) en su artculo Cmo votan los ministros de la Suprema Corte?, listan por lo menos cuatro de estas teoras que, en su opinin, buscan retratar de forma ms compleja el comportamiento judicial, especialmente de los jueces de las supremas cortes nacionales: 1. Una primera teora considera que las decisiones de los jueces dependen no tanto de la forma en que estn diseadas las consti-
246
tuciones, sino de la manera en que stas son ledas, e interviene cierta concepcin del texto constitucional y de su funcionamiento, pero tambin una visin del mundo respecto a cmo debe organizarse la sociedad. 2. Otra teora supondra que el comportamiento de los jueces est condicionado de forma importante por las presiones ejercidas por la opinin pblica, reflejada en los medios de comunicacin masivos. 3. Una tercera interpretacin sera dada por el deseo de los jueces de decidir y argumentar sus resoluciones dependiendo de la audiencia a la que busquen dirigirse; en algunos casos sern muy quisquillosos con los aspectos tcnico-jurdicos, pero en otros stos quedarn supeditados al propsito de lanzar cierto mensaje poltico a la opinin pblica a travs de su voto. 4. Una cuarta hiptesis se desprendera de los estudios de Brenner y Whitmeyer (2009) que demuestran que los jueces en no pocas ocasiones votan siguiendo una lgica enteramente estratgica, apoyando a colegas con su voto en temas constitucionales que no les interesan a cambio de recibir el voto de dichos colegas en asuntos que s les son relevantes (Castagnola y Lpez 2012). Un elemento central para comenzar a comprender la complejidad del tema y que se menciona en la primera teora enumerada, es la propia legislacin. En un modelo de justicia ideal, los jueces slo deberan encargarse de aplicar las leyes emanadas del Poder Legislativo, las cuales seran idealmente un cuerpo sin inconsistencias, con notoria claridad, carente de contradicciones y ambigedades, adems de ser de fcil y clara aplicacin e interpretacin. Manifiestamente, esto es imposible de lograr, no slo porque la actividad legisladora, como cualquier actividad humana, est sujeta a errores, sino por la misma naturaleza cambiante y compleja de la sociedad (Lionetti 2005).
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Lo anteriormente mencionado muy probablemente no resultar una sorpresa para cualquier individuo medianamente enterado de cmo funciona el sistema judicial. Cabe entonces preguntarse si, sabiendo esto, los jueces slo se limitan a aplicar las leyes ya establecidas (con lo que, de haber errores en los juicios, sera culpa de los legisladores y polticos), o si ellos en algn momento se terminan convirtiendo en legisladores. En Mxico todava es difcil encontrar trabajos de investigacin que estn enfocados directamente en el anlisis de los mecanismos de decisin de los jueces, puesto que se trata de un tema que apenas comienza a ser estudiado. Merece mencin especial el trabajo realizado por los integrantes del Proyecto Monitor Judicial del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, que aunque todava se encuentra en la etapa de recoleccin de datos, promete arrojar una luz para entender mucho mejor la dinmica de toma de decisiones de los integrantes de la SCJN. Las primeras conclusiones de dicho proyecto se encuentran plasmadas en el artculo antes mencionado Cmo votan los ministros de la Suprema Corte? (Castagnola y Lpez 2012). Estos pocos resultados dejan entrever la existencia de mayoras y minoras relativamente consolidadas entre los magistrados, as como una cierta influencia de la ideologa poltica de los integrantes de la mxima corte de la nacin. Otro intento de acercamiento a este fenmeno judicial en Mxico es el de la sociloga Anglica Cullar Vzquez, quien en su trabajo denominado Los jueces y el mundo de la vida tomando conceptos de los cientficos sociales Alfred Schtz y Jrgen Habermas argumenta que los jueces (en este caso integrantes del Poder Judicial del estado de Puebla) se encuentran inmersos en un sustrato social del que no pueden ser ajenos, por lo que los juzgadores interpretan las leyes de acuerdo con estructuras de sentido preexistentes (Cullar 2009). Aunque en Mxico no existe todava un vasto cuerpo de literatura referente a este tema, como ya se mencion, no es el caso de otras naciones, especialmente el vecino del norte. Si, como ya se expuso, algunos elementos del sistema de justicia mexicano se encuentran convergiendo
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con los del sistema estadounidense se vuelve muy interesante revisar algunos de los trabajos realizados por jueces y cientficos estadounidenses que podran abrir una sana discusin en Mxico respecto a este tema tan importante. En la literatura cientfica estadounidense existen diversas clasificaciones y teoras que tratan de explicar qu motiva a un juez al momento de decidir un caso. A continuacin se resean las nueve teoras aceptadas por los cientficos sociales, desde la perspectiva estadounidense (Posner 2008): 1. Teora actitudinal. Propone que las decisiones de los jueces se pueden explicar atendiendo a los valores personales, creencias, ideologas y preferencias polticas de stos. Sus proponentes apuntan principalmente lo siguiente: a) a que los jueces de la Suprema Corte de Estados Unidos son propuestos directamente por el presidente en turno; b) a que muchos de los casos ms difciles se tienden a resolver de acuerdo con la preferencia poltica y partidista de los miembros de la corte, y c) a que con ms frecuencia los jueces se retiran cuando hay un presidente del mismo partido poltico que los propuso, con el fin de que la tendencia poltica se mantenga en la conformacin de la Corte. Sin embargo, los crticos de esta teora hacen notar lo siguiente: a) que la mayora de los casos que tratan los jueces no son demasiado polmicos ni difciles, por lo que muy pocos llegan hasta la Suprema Corte; b) que en las cortes de apelaciones no afecta tanto la poltica partidista, y c) que han existido jueces prominentes de la Suprema Corte claramente identificados con un partido poltico que votaron en diversas ocasiones de forma contraria a su plataforma poltica. 2. Teora estratgica. Propone que los jueces votan principalmente teniendo en cuenta las reacciones por parte de otros jueces, legisladores y la opinin pblica. La mayora de los proponentes de
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esta teora son economistas o profesores de ciencias polticas, que ven a la poltica como una continua lucha entre grupos de inters. Los crticos de la teora apuntan a que se trata simplemente de una explicacin de sentido comn: los jueces tratan de que sus resoluciones no sean revocadas en instancias superiores. Por tanto, dicen, es compatible con cualquiera de las otras teoras. Adems, falla al tratar de explicar las decisiones de la Suprema Corte, siempre de carcter ms poltico y menos preocupada por lo que dirn terceros. 3. Teora sociolgica. Es una combinacin de las dos teoras anteriores, enfocada principalmente en la dinmica de grupos pequeos, principalmente en juicios de apelacin. Con fuertes influencias de la psicologa social y la teora de la eleccin racional, predice que la composicin del panel de tres jueces influir en el resultado de la resolucin judicial. As, un panel con diversidad de puntos de vista votar de forma diferente a uno con uniformidad de ideas o caractersticas, sean polticas, de raza, de gnero, etctera. Otro aspecto que influye es la importancia relativa que cada juez le asigna a cada caso, y debido a que, en general, las cortes tienen una aversin al disenso, los jueces pueden cambiar su voto en juicios que no sea tan importantes para ellos con el fin de complacer a algn colega, esperando que los otros jueces hagan lo mismo cuando les toque un caso que s consideren trascendente. Esta teora recalca la importancia que tiene la colegialidad, el clculo estratgico, el compromiso emocional y la polarizacin de grupo. 4. Teora psicolgica. Se enfoca en las estrategias que tienen los jueces para lidiar con la incertidumbre, caracterstica fundamental del sistema judicial estadounidense, y remarca la importancia y el origen que tienen las preconcepciones para desarrollar respuestas ante dicha incertidumbre.
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5. Teora econmica. Esta teora ve al juez como un maximizador utilitario, con un inters propio y racional. l tiene una funcin utilitaria, cuyos elementos incluyen el ingreso econmico, poder, prestigio, reputacin, respeto propio, el placer intrnseco del trabajo y otros satisfactores comunes a muchas profesiones. De acuerdo con esta teora, estos elementos pueden ser manipulados por el empleador para alterar el comportamiento del juez y para afectar a quienes compiten por un puesto en el sistema judicial. Tambin explicara el nfasis que se le da a la economa judicial, y cmo los jueces prefieren doctrinas como las del error inofensivo (que no afecta el caso), y la renuncia y omisin de pruebas. Asimismo, explica el inters que muchos jueces tienen para que la mayora de los casos se resuelvan antes de llegar a juicio y la excesiva delegacin de funciones en el personal del juzgado. Sin embargo, sus crticos plantean dos problemas con la teora: 1) no toma en cuenta los factores psicolgicos propios de cada individuo, y 2) muchos de los jueces no estn sujetos a los incentivos comunes (monetarios y de prestigio) ni a los elementos de coaccin habituales (los jueces federales no pueden ser removidos salvo casos muy excepcionales, ni se les puede suspender su sueldo o exiliarlos a judicaturas indeseables). 6. Teora organizacional. Dicha teora supone que el agente (el juez) y su empleador (el gobierno) tienen intereses divergentes y, por tanto, el empleador tratar de crear una estructura organizacional que minimice y constria esta divergencia, mientras el agente intentar resistirla, tratando de mantenerse independiente. La crtica principal que se le hace es acerca del sentido que tiene que un agente sea necesariamente independiente de su empleador. Adems, apuntan, existen casos en los que un agente est autorizado para ser independiente (como los profesionales mdicos) y aun as servir muy bien a su empleador (el paciente).
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7. Teora pragmtica. Esta teora entiende el pragmatismo como la capacidad de basar una decisin judicial en los efectos que dicha decisin con seguridad tendr, en vez de en lo estipulado por un estatuto o en una regla preexistente. Se ha asociado con el utilitarismo, por lo que constituira la teora opuesta a la legalista. 8. Teora fenomenolgica. Esta teora sera un puente entre las teoras pragmtica y legalista, y su principal materia de estudio es la conciencia en primera persona, es decir, la experiencia como se le presenta a la mente consciente del juzgador. 9. Teora legalista. El legalismo propone que las decisiones de los jueces deben de estar determinadas por la ley, concebida como un cuerpo de reglas preexistentes encontrado en materiales legales cannicos, tales como la constitucin, los textos estatutarios y decisiones previas de la misma corte o superiores, o derivada de esos materiales mediante operaciones lgicas. Puede entenderse como el producto de un silogismo en el cual una ley aporta la premisa principal, los hechos del caso aportan las premisas menores, y la decisin es la conclusin (Posner 2008). Como han notado algunos investigadores, ninguna de estas nueve teoras resulta enteramente satisfactoria ni abarca todas las posibles razones que un juzgador puede calcular al momento de emitir una resolucin. De hecho, algunas de las teoras se superponen entre s, tendiendo a agruparse en dos polos diferenciados: la teora actitudinal y la legalista (Baum 2006). Aunque ya se han mencionado las crticas a ambas teoras, esta clasificacin continua siendo muy utilizada. En Estados Unidos algunos jueces no tienen reparo en definirse como legalistas o realistas (otra acepcin dada a la teora actitudinal), e incluso reconocen abiertamente su orientacin poltica o ideolgica. Pero qu modelo hace un mejor trabajo prediciendo el comportamiento judicial? Si limitamos nuestra atencin a la Corte Suprema de los
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Estados Unidos de Amrica pareciera, a primera vista, que el modelo actitudinal supera ampliamente al modelo legalista. Pero las apariencias pueden ser engaosas. La Corte Suprema raramente atiende casos de fcil resolucin casos en los que la aplicacin de las normas jurdicas preexistentes controla el resultado de la disputa. En efecto, el Tribunal Supremo tiene jurisdiccin discrecional de apelacin (en su mayor parte), y rara vez concede el recurso de certiorari en los casos en que la ley es clara. En cambio, tiende a centrarse en aquellos casos en que la ley es incierta, los tribunales de instancias inferiores estn divididos, o hay una necesidad percibida de un cambio en la ley. Por otra parte, los casos que estn controlados por reglas legales claras suelen ser fcilmente resueltos. Es extremadamente raro que un quejoso gaste los cientos de miles de dlares necesarios con el fin de litigar su caso ante el Tribunal Supremo si el fallo claramente le ser adverso. Otra razn por la que no se debe esperar que las decisiones de la Corte Suprema puedan ser predichas por un simple modelo legalista es que no se considera obligada por sus propias decisiones anteriores. Dado que tiene la facultad legal para apartarse de los precedentes, no es de extraar que no se comporte como si estuviera obligada. En cambio, cuando el modelo legalista se aplica a las decisiones de los tribunales inferiores y al comportamiento de los litigantes que resuelven sus disputas a la sombra de la ley, las normas legales y doctrinas tienen mucho ms peso en la decisin de los juzgadores.
Una nueva teora integral

Ante la evidencia que indica que las teoras del comportamiento judicial propuestas hasta ahora son incompletas, surge la necesidad de buscar un nuevo marco terico que integre ambas concepciones previas, pero partiendo de un anlisis emprico y racional.
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En su trabajo de anlisis del comportamiento judicial titulado How Judges Think (Posner 2008), el jurista, terico legal y economista estadounidense Richard Allen Posner esquematiza una nueva teora judicial que va ms all de la simple sntesis entre las teoras legalista y actitudinal, analiza a la persona del juzgador desde un punto de vista diferente. Esta nueva teora, que en su libro de 2008 slo est esquematizada a grandes rasgos, ocupa una parte central de su nuevo libro The Behavior of Federal Judges: A Theoretical and Empirical Study of Rational Choice (Epstein, Landes y Posner 2013). Posner afirma estar en una posicin ideal para comprender los factores que influyen en las decisiones de los juzgadores debido a que l mismo es un juez en funciones en la Corte de Apelaciones para el Sptimo Circuito de Chicago y es un respetado profesor en la Escuela de Leyes de la Universidad de Chicago. Esta teora es denominada por el juez Posner como la teora del mercado laboral del comportamiento judicial, y su enfoque principal consiste en entender al juzgador ante todo como un participante en el mercado de trabajo (es decir, un trabajador), si bien con caractersticas especiales que lo diferencian del resto de la fuerza laboral (Posner 2008). Y qu tipo de trabajador es un juez? Es, en trminos puramente econmicos, un agente, supeditado a un principal, que es el gobierno. Para entender el comportamiento de un agente es necesario comprender cules son sus incentivos y sus restricciones, algunas de ellas personales y otras impuestas por el principal. Si bien esta teora retoma conceptos ya analizados de las teoras econmica y organizacional, la diferencia fundamental con stas consiste en que el juez no es percibido slo como un obrero legal, como simple pieza del engranaje del aparato burocrtico judicial. El anlisis no se centra nicamente en el tiempo que el juzgador pasa laborando ni en si sus decisiones presentan como nico incentivo el maximizar y volver ms eficiente su quehacer laboral (Epstein, Landes y Posner 2013).
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Como se puede dilucidar a partir de esta postura, la teora de Posner se acerca ms a los postulados realistas o actitudinales que a los legalistas. Sin embargo, no llega al extremo de considerar a los jueces como polticos con togas, sin ninguna constriccin de tipo legal, emitiendo resoluciones de acuerdo con su ideologa personal. Lo que sta postula es que los jueces tienen un inters en realizar un buen trabajo, y una parte fundamental del mismo es cumplir con las leyes y los estatutos y as evitar que sus resoluciones sean revocadas en instancias superiores y que su principal tenga la impresin de que realizan un mal trabajo. Una clara ventaja de la teora es que, al ser positivista, empirista y racionalista, permite que un observador externo (sea un investigador, profesor de leyes o el propio principal) mediante la aplicacin de principios econmicos, pueda evaluar el mecanismo de decisin del juez a partir de variables conocidas y de su desempeo previo. Esto permite crear una verdadera metodologa de estudio que facilite al investigador una aproximacin al mundo del razonamiento de un juzgador. Con el fin de analizar los argumentos que esta nueva teora propone, es necesario primero conocer sus premisas fundamentales y entender su forma de aplicacin. Sin duda, la premisa a partir de la cual se desarrolla todo el marco terico surge de considerar al juzgador como una persona racional y que, por consiguiente, tiende a actuar racionalmente (entendindose como racional cualquier decisin que cumple con cuatro criterios bsicos: coherencia, individualismo, mecanicismo y consecuencialismo) (Posner 2008). Es lgico suponer que el trabajador racional querr tener un excedente importante de beneficios del trabajo y tratar de minimizar sus costos. Pero, exactamente, de qu costos y beneficios se est hablando? Como se mencion anteriormente, no slo influyen los factores eminentemente pecuniarios. El siguiente cuadro permite identificarlos:
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Cuadro 1. Factores tomados en cuenta por la teora del mercado laboral del comportamiento judicial y su relacin costo-beneficio Tipo de factor Pecuniario Sueldo. Beneficios Costos La reduccin del sueldo, el despido y la posibilidad de no tener un ingreso fijo. La prdida de las prestaciones debido a suspensiones por castigo o el despido. Un ambiente laboral tenso, competitivo y antagnico.
Prestaciones laborales, como la seguridad social, crditos para la vivienda, seguros de vida, pensin para el retiro, etctera. Relaciones laborales Buen ambiente laboral entre compaeros de trabajo, su periores y clientes, estableciendo relaciones personales duraderas. Posibilidad de ascender en el escalafn en el sistema de imparticin de justicia. Vacaciones, das de descanso y acceso a actividades recreativas. Orgullo en la actividad des empeada, as como el re conocimiento del resto de la comunidad por el trabajo bien hecho. Estado mental saludable, con buen nimo frente a las situaciones cotidianas. Jornada laboral estndar, con un esfuerzo fsico y psquico moderado.
Crecimiento profesional
Estancamiento laboral, y la promocin de compaeros con menor capacidad o antigedad. Prdida de tiempo libre y con la familia por acumulacin de trabajo. Insatisfaccin por las condiciones de trabajo, as como por el poco reconocimiento social de la actividad judicial. Hasto, cansancio o Burnout por estrs. Sobrecarga de trabajo, jornadas laborales largas y con esfuerzo fsico y psquico importante.
Tiempo libre
Satisfaccin personal
Salud mental
Aversin al esfuerzo
Condiciones psicolgicas
Fuente: Posner (2008).
Proceso mental de la informacin, personalidad, ideologa, antecedentes personales, etctera.
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Estos son los ocho factores que pueden ser identificados al analizar la teora propuesta, y cada uno de ellos va a influir en la decisin del juzgador de diferente manera. El primer factor es el monetario, que involucra tanto el sueldo como las prestaciones econmicas asociadas con el desempeo de una profesin digna. Como cualquier trabajador, a los jueces les interesa la estabilidad laboral y contar con una remuneracin suficiente que les permita dedicarse al ejercicio de su labor sin demasiadas preocupaciones pecuniarias. En pases como el nuestro, que ha presentado episodios de crisis econmicas con lenta recuperacin, este factor es ciertamente muy importante para evitar que la tentacin de la corrupcin distorsione el mbito de la justicia. Si se encuentra presente en la mente de los juzgadores la posibilidad de perder sus empleos, sin duda sus decisiones se vern afectadas por esta variable, pues la posibilidad de ser despedido y no contar con ingresos fijos en un mercado cada vez ms competido es un poderoso aliciente para modificar las actuaciones laborales para adecuarlas a lo que pide el empleador o principal. El segundo factor se relaciona con las relaciones interpersonales que se presentan a raz del ejercicio cotidiano de la profesin. Si existe un buen equipo de trabajo, ajeno a pugnas e intereses personalistas, en un marco de respeto institucional, se pueden crear relaciones de compaerismo duraderas, que permitan un funcionamiento armnico favorable para todos. Por el contrario, si el ambiente de trabajo es extremadamente competitivo, tenso o francamente antagnico, esta situacin se reflejar en el desempeo laboral realizado por todo el equipo, con resultados negativos para el mismo. Un tercer factor a considerar es el relacionado con la posibilidad que tiene cualquier profesionista de ir ascendiendo a puestos de mayor relevancia dentro del organigrama de su institucin. Cuando el juzgador percibe que, como recompensa al buen trabajo, existe la posibilidad de ocupar cargos de mayor responsabilidad, sin duda eso constituye un aliciente para
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esforzarse en el cumplimiento de su deber, a diferencia de aquel que sabe que no tiene posibilidades de crecer profesionalmente, y que sus decisiones jurdicas no tendrn repercusin alguna en sus condiciones de trabajo. El cuarto factor a menudo es obviado en las teoras antes mencionadas, pero en realidad tiene un papel preponderante en las decisiones de los juzgadores. Es claro que entre ms horas se dediquen al trabajo, menos tiempo se tendr para dedicarlo a actividades consideradas de ocio. Esto muchas veces implica sacrificar tiempo valioso con la familia o las amistades, adems de perderse todo tipo de eventos culturales o deportivos que son de inters para los jueces. Por tanto, es irremediable que con el transcurso de la carrera judicial, exista una presin cada vez mayor para reducir las horas laborales y redirigir el tiempo en actividades fuera del mbito jurdico. A medida que los jueces van adquiriendo un estatus de relevancia en su profesin, es comn que comiencen a escribir libros, o participen en programas de radio y televisin donde se les pida que emitan opiniones sobre temas diversos, o simplemente se les demande que se involucren ms en la comunidad, acentuando su necesidad de disponer de mayor tiempo libre fuera de su rea de trabajo. Una teora que no tome en cuenta este factor, evidentemente se encuentra incompleta. El factor nmero cinco se relaciona con la manera en que es percibida la profesin de juzgador en la sociedad, y la actitud que tenga cada juez ante este hecho. Si la profesin legal es vista como una actividad que genera un claro beneficio a la sociedad, y sus miembros como merecedores de respeto, muy probablemente el juzgador se esforzar en su desempeo laboral para mantener esta imagen positiva. Si, por el contrario, existe un cuestionamiento o incluso un repudio por parte de la sociedad hacia los practicantes del derecho, esto puede tener dos efectos totalmente opuestos: que el juez se proponga cambiar radicalmente esta percepcin negativa mediante una correcta aplicacin de las leyes, o desinteresarse en la opinin pblica y continuar con la dinmica seguida hasta ese momento en el sistema judicial.
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El sexto factor involucra el estado fisiolgico del individuo, especficamente con respecto al estrs. Est establecido en la literatura cientfica que cuando una actividad rutinaria se prolonga a lo largo del tiempo, o cuando los niveles de tensin por sobrecarga de trabajo sobrepasan ciertos lmites propios de cada individuo, el cuerpo humano comienza a experimentar periodos largos de cansancio, falta de inters ante las actividades diarias o sntomas asociados con desrdenes de ansiedad que se expresan psicolgicamente como irritabilidad, inseguridad, nerviosismo y fisiolgicamente como migraa, insomnio, problemas intestinales o estomacales e incluso cardiacos. Esta condicin se denomina estrs, y dependiendo de la gravedad puede incluso llegar a causar invalidez temporal del individuo. La profesin legal no es ajena a esta problemtica, y si los jueces no utilizan tcnicas de combate al estrs, este problema puede llegar a presentarse de manera insidiosa, afectando la vida del individuo que lo sufre, y por consiguiente su desempeo laboral. El factor nmero siete, identificado como aversin al esfuerzo, est relacionado con los factores cuarto y sexto. Esta conducta surge precisamente como un mecanismo que trata de evitar la sobrecarga de trabajo, con el fin de tener ms tiempo libre y reducir los niveles de estrs laboral. Tpicamente, la aversin al esfuerzo se manifiesta de las siguientes maneras: cuando los jueces comienzan a delegar las funciones que les corresponden en los oficiales subordinados a ellos, cuando comienzan a emitir resoluciones casi idnticas en casos no necesariamente similares, cuando favorecen los acuerdos entre las partes antes de llegar a juicio o cuando los colegiados evitan el disenso con sus colegas con el fin de evitar discusiones. El octavo factor no entra en el esquema de costo-beneficio, sin embargo, juega un papel importante en los casos en donde la legislacin no est del todo clara o cuando existe una fuerte presin de la sociedad para que el juzgador resuelva de una manera determinada. Es en estos casos donde la ideologa propia, los compromisos partidistas, los prejuicios, la cul-
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tura, el gnero, las creencias religiosas y la historia de vida del juez, entre otros, se manifiestan claramente e influyen en la decisin. En un esfuerzo por darle a su anlisis un cariz menos subjetivo y ms acorde con las ciencias empricas, el juez Posner, junto con el economista William M. Landes y la cientfica social Lee Epstein han formulado en su libro ms reciente una funcin matemtica que integra los factores que inciden sobre los jueces antes mencionados, y que ellos denominan la Funcin de la Utilidad Judicial (U) (Epstein, Landes y Posner 2013). Para ellos, la funcin U se puede enunciar de la siguiente manera: U = U(S(tj ), EXT(tj, tnj ), L(tl ), W, Y(tnj ), Z). Donde tj es el tiempo en horas que se dedican a las actividades ju-
cionadas con el trabajo judicial (como dar clases o escribir); y tl incluye las horas utilizadas en actividades recreativas y de descanso. La suma de estos tres valores se conoce como T, y es el tiempo total de un juez distribuido entre todas sus actividades diarias. T siempre es igual a 24 horas. S denota la satisfaccin del trabajo y por tanto es una funcin positiva de las horas que el juez dedica a su labor judicial. S incluye la satisfaccin interna de sentir que se est haciendo un buen trabajo, la perspectiva de ser promovido dentro del Poder Judicial, y las interacciones sociales del trabajo judicial, que pueden aadir o restar a la utilidad. Dependiendo de si las relaciones con los dems compaeros de trabajo, empleados del juzgado, el resto del personal y los abogados litigantes son buenas o no, el valor de S se ver modificado. EXT son todas aquellas satisfacciones externas que trae consigo el ser un juez, como la reputacin, el prestigio, el poder, la influencia, e incluso la celebridad, que se relacionan positivamente con el tiempo que se le dedica tanto a las actividades judiciales como a las no judiciales. L es el ocio,
diciales; tnj es el nmero de horas que se dedican a actividades no rela-
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y es una funcin de la cantidad de horas empleadas en actividades de esparcimiento y diversin, lejos del estrs laboral (por tanto tl = T - tj - tnj). Finalmente, W es el salario percibido por el desempeo laboral como
juez, mientras que Y(tnj) indica todo aquel ingreso percibido fuera del mbito judicial, que se relaciona con las horas utilizadas en trabajos no judiciales. Z hace referencia al efecto combinado de todas las otras variables no consideradas, incluido el costo de incrementar la probabilidad de una promocin a un nivel jerrquico mayor dentro del Poder Judicial (lo que los autores denominan audicionar). Queda clara la utilidad de esta frmula matemtica al analizar las situaciones que se dan en el trabajo diario de los juzgadores. Por ejemplo, un juez que tenga una sobrecarga de trabajo ver reducidos sus valores de S, L y Y(tnj), lo cual se reflejar en su estado de nimo general y en su desempeo laboral. Tambin se ven afectados los factores S, L y Y(tnj) cuando en los cuerpos colegiados se presenta continuamente el disenso, aunado al tiempo extra empleado para llegar a una resolucin satisfactoria. Esta razn pudiera explicar el fenmeno observado por los autores en algunos cuerpos colegiados estadounidenses, que presentan una verdadera aversin al disenso. Un tercer ejemplo seran las revocaciones de sentencias en Salas superiores. En el mbito de una corte de distrito, las revocaciones implican un mayor trabajo judicial, pues generalmente la corte superior remite el caso de nuevo al juez de distrito pade tnj, L y EXT. Por supuesto estos tres valores no influyen en las decisiora realizar nuevas diligencias, lo que incrementa el tj y reduce los valores
nes de los jueces de la Suprema Corte de Justicia, pues sus decisiones no pueden ser revocadas. Sin duda son otros factores los que influyen en estos juzgadores.
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Conclusiones
Como se ha podido constatar, las causas que influyen en los juzgadores son diversas, y dependen del nivel que stos tenga en el sistema judicial. As, los factores que inciden en las decisiones de los jueces de la Suprema Corte de Justicia o en los magistrados del que los de un juez de primera instancia. Lo que el presente trabajo ha querido dejar de manifiesto es que actualmente existe una teora del comportamiento judicial, propuesta por el juez Richard Posner, que trata de integrar algunas de las teoras previas en una y que toma en cuenta factores presentes en el campo laboral de los juzgadores que los marcos tericos anteriores ignoraban. Al considerar a los jueces como participantes del mercado laboral, sujetos a presiones de tipo costo-beneficio que inciden directamente en la forma en que stos resuelven sus casos, y no como simples legalistas o como polticos con togas, se alcanzan a comprender las motivaciones que verdaderamente impulsan a los juzgadores. Podemos decir que la teora de Posner analiza los factores, tanto internos como externos, que rodean a los juzgadores, categorizndolos, y despus aplica las reglas de la Economa para predecir la conducta resultante, desde una perspectiva emprica y positivista. Sin duda esta herramienta terica ser de mucha utilidad en el sistema jurdico actual de Mxico, en estos momentos en que enfrenta cambios que posicionan a los jueces en el centro del debate jurdico nacional.
TEPJF,
no son los mismos
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Seccin Estados
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Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012. El fenmeno de la votacin nula
Collateral effects of the concurrency of the federal and local electoral laws in 2012. The invalid ballot phenomenon Juan Carlos Villarreal Martnez (Mxico)*
RESUMEN
Como resultado de las reformas electorales de 2007, la legislacin federal y las locales sufrieron cambios respecto a la forma de emitir el sufragio, al modo de coaligarse y a la manera de presentacin de los institutos polticos en las boletas. En adelante, para las elecciones federales, las coaliciones no se muestran con un solo logotipo, sino que cada instituto integrante aparece con su propio emblema y cuadrante de partido. En el caso del Estado de Mxico, la legislacin mantuvo que las coaliciones se presentaran en la boleta con un solo logotipo y cuadrante. Por ello, la multiplicidad de opciones polticas y la diferenciacin en la forma de votar en las elecciones federales y locales concurrentes provocaron un inusual aumento en la votacin nula de diputados federales y senadores en algunas entidades, y de alcaldes y diputados locales en algunas regiones del Estado de Mxico. PALABRAS
CLAVE:
elecciones concurrentes, legislacin federal, legisla-
cin local, forma de votacin, votacin nula.
Consejero electoral del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Mxico. jcvillareal@ieem.org.mx.
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ABSTraCT
As a result of the electoral reforms in 2007, both federal and local electoral laws suffered changes in the way citizens vote, in how parties coalesce and are shown in the election ballot. From now on, in every federal election coalitions wont be shown with a single logo, instead each political party that integrates the coalition will appear with its own emblem and quadrant. Meanwhile, the electoral law of the State of Mexico stated that coalitions should be shown with one logo in one quadrant. As a result of the above described, the multiplicity of political options and the different ways to vote in federal and local elections caused an unusual growth in invalid ballots for federal deputies and senators in some states, and for mayors and local deputies in some regions of the State of Mexico. KEYWORDS: concurrent elections, federal electoral law, local electoral law, form of voting, invalid ballot.
Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012
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Repblica, diputados federales y senadores, as como los cargos locales de ayuntamientos y diputados; es decir, en la entidad se desarrollaron cinco elecciones de manera simultnea. Una peculiaridad de esta concurrencia es que cada una mantena una configuracin distinta de alianzas, coaliciones y participaciones independientes de los partidos polticos y, asimismo, una forma de votacin distinta entre la eleccin local y la federal. Las disposiciones establecidas en las legislaciones electorales federal y del Estado de Mxico tienen caractersticas que permiten votar de manera distinta en sus procesos comiciales. La diferencia en la forma de sufragar tiene su fundamento en la posterior distribucin de la votacin para fines de representacin de los partidos polticos en los cargos pblicos en disputa. Estas sutiles diferencias en la forma de emitir el sufragio, que repercuten en la distribucin de la votacin para los partidos polticos, son permitidas por los tribunales electorales; no obstante, pese a la autonoma que tienen los procesos electorales federales y locales para determinar su forma de votacin y su modo de distribuir los votos para los partidos, esta diferenciacin genera colateralmente otros fenmenos no previstos en las elecciones concurrentes, como la votacin nula y una reparticin ficticia de los votos para los institutos coaligados. El presente texto tiene por objeto distinguir el fenmeno y exponerlo a la luz de lo que permite la legislacin federal y la local, haciendo hincapi en las similitudes y discrepancias que dieron oportunidad a un notorio fenmeno de votacin nula.
Introduccin
n el proceso electoral de 2012, en el Estado de Mxico concurrieron las elecciones locales y federales en la misma fecha. En esta jornada se eligieron los cargos federales de presidente de la
Juan Carlos Villarreal Martnez
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Forma de votar en elecciones federales y en el Estado de Mxico

Reforma electoral 2007. Nueva configuracin en la forma de emitir el voto en los procesos federales
Con motivo de la reforma constitucional en materia electoral de 2007, el Congreso de la Unin decret expedir modificaciones al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), situacin que marc una nueva poca en las reformas electorales. Cabe recordar que dicha legislacin comicial no haba sufrido cambios sustanciales desde 1990, cuando se dej atrs la idea de los colegios electorales con injerencia del Poder Ejecutivo, para pasar a la ciudadanizacin del rgano electoral. Posteriormente, en 1996, se le otorg al rganismo Jurisdiccional federal la caracterstica de ser el rgano terminal en la resolucin de los conflictos y controversias electorales, incorporndolo al Poder Judicial. De esa manera, no fue sino hasta 2007 cuando el Constituyente reformador decidi marcar una nueva poca en la materia electoral, la cual impact ineludiblemente al cuerpo normativo del Cdigo Electoral Federal de entonces. Fueron varios los elementos de forma y de fondo que se atendieron con la reforma al Cofipe. Uno de ellos fue la regulacin de la figura asociativa de participacin de los partidos polticos en los comicios federales (las coaliciones), as como el abandono de las candidaturas comunes. El tema de las coaliciones, sin lugar a dudas, fue de gran trascendencia e importancia para las distintas opciones polticas representadas en las cmaras del Congreso de la Unin, sobre todo de aquellos partidos cuya fuerza y permanencia en el escenario de la poltica mexicana siempre ha estado sujeta a las alianzas que pueden lograr con aquellos institutos cuya representacin y peso se encuentran bien cimentados en la sociedad. As, despus de intensos debates, tanto en la Cmara alta como en la baja, en enero de 2008, se public en el Diario Oficial de la Federacin
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la nueva legislacin electoral que, en materia de coaliciones entre partidos, propona la siguiente regulacin. Como un derecho de los partidos polticos en la participacin de los procesos comiciales se les otorgaba la posibilidad de:
Formar coaliciones, tanto para las elecciones federales como locales, las que en todo caso debern ser aprobadas por el rgano de direccin nacional que establezca el Estatuto de cada uno de los partidos coaligados. Asimismo, formar frentes con fines no electorales o fusionarse con otros partidos en los trminos de este Cdigo (Cofipe, artculo 36, inciso e).
Para los efectos anteriores, se impuso a los partidos polticos la obligacin de celebrar y registrar un convenio, el cual deba cumplir una serie de requisitos que la misma legislacin federal impona (Cofipe, artculo 95, numeral 6). Con la reforma al Cofipe se incorpor un aspecto que, sin lugar a dudas, trascendi en la manera de votar y determinar a qu fuerza poltica se beneficiara con el sufragio de los electores, ya que ahora los partidos coaligados deban aparecer en las boletas electorales con su propio emblema, dejndose de lado el esquema del logotipo nico utilizado por una coalicin en la legislacin anterior. As, con la nueva regulacin, los votos de los electores se suman para el candidato de la coalicin y se cuentan para cada uno de los partidos polticos (Cofipe, artculo 95, numeral 9). Sin lugar a dudas, la importancia de la reforma legal de 2008 en materia de coaliciones radicaba en la llamada clusula de vida eterna de los partidos polticos, pues sta permita que, mediante un convenio de coalicin, los institutos que no alcanzaban el umbral necesario para conservar su registro lo lograran, siempre y cuando no se rebasara el 2% de la votacin nacional emitida (Cofipe, artculo 96, numeral 5).
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A primera vista pareca que la reforma buscaba favorecer a los entes partidistas con menor fuerza poltica, ya que, tal y como lo seala Jorge Alcocer (2008), el sistema de coaliciones propici la reedicin del viejo modelo de partidos satlites. Sin embargo, los institutos con menor presencia poltica en el pas el otrora partido Convergencia (ahora Movimiento Ciudadano), del Trabajo, Nueva Alianza, Alternativa Socialdemcrata y Campesina, y Verde Ecologista de Mxico promovieron una accin de inconstitucionalidad (61/2008 y acumuladas) en contra de una serie de preceptos legales del Cofipe, entre ellos lo dispuesto en los artculos 95, numeral 9, y 96, numeral 5, que de manera textual establecan lo siguiente:
Artculo 95 [] 9. Independientemente del tipo de eleccin, convenio y trminos que en el mismo adopten los partidos coaligados, cada uno de ellos aparecer con su propio emblema en la boleta electoral, segn la eleccin de que se trate; los votos se sumarn para el candidato de la coalicin y contarn para cada uno de los partidos polticos para todos los efectos establecidos en este Cdigo. Artculo 96 [] 5. Cuando dos o ms partidos se coaliguen, el convenio de coalicin podr establecer que en caso de que uno o varios alcance el uno por ciento de la votacin nacional emitida pero no obtenga el mnimo requerido para conservar el registro y participar en la asignacin de diputados por el principio de representacin proporcional, de la votacin del o los partidos que hayan cumplido con ese requisito se tomar el porcentaje necesario para que cada uno de aquellos pueda mantener el registro. El convenio deber especificar las circunscripciones plurinominales en que se aplicar este procedimiento. En ningn caso se podr convenir que el porcentaje de votos que se tome para los partidos que no alcancen a conservar el registro, sumado al obtenido por tales partidos, supere el dos por ciento de la votacin nacional emitida.
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Los argumentos principales de las mencionadas fuerzas partidistas para combatir dichas disposiciones se circunscribieron a cuatro grandes ejes: 1. La violacin a la libertad partidista y de asociacin para configurar la manera de participar en los procesos electorales por medio de la modalidad de coaliciones. 2. La violacin a los principios del voto libre, universal, secreto, directo, personal e intransferible, al permitirse de manera arbitraria la transferencia de votos. 3. El nuevo rgimen legal de las coaliciones no slo las desnaturalizaba, sino que permita la manipulacin del voto ciudadano en detrimento del principio de elecciones libres y autnticas. 4. Se negaba la posibilidad de identificar a los partidos coaligados con un solo emblema. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN), como ya es costumbre cuando se abordan temas vinculados a la materia electoral, solicit la opinin de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), la cual, sobre el particular, expres lo siguiente:
El legislador ordinario tom la determinacin de, por una parte, flexibilizar los requisitos para la formacin de coaliciones electorales y, por otra, de dar certeza al electorado, respecto de la verdadera fuerza poltica de cada uno de los entes polticos [] De tal suerte, con las nuevas disposiciones en materia de coaliciones, el legislador atribuye al sufragio expresado por los votantes una funcin no slo relacionada con la conformacin de poder pblico, sino tambin, con lo relativo a la validacin o refrendo de la representatividad con la que deben contar los institutos polticos para mantener su registro como tales, a ma-
ste y los siguientes nfasis fueron aadidos.
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nera de que advierta con claridad, la fuerza poltica con la que cuenta cada uno de ellos. De esa manera al existir la posibilidad de que, celebrada una coalicin electoral, alguno o algunos de los partidos polticos que la conforman se vean desfavorecidos frente a otros con mayor presencia, el legislador establece mecanismos para que dichos organismos polticos se vean beneficiados con la alianza celebrada, siempre y cuando acrediten una representatividad mnima, para efectos de mantener su registro como partidos polticos (Accin de inconstitucionalidad 61/2008 y acumuladas).
Respecto al hecho de que los partidos polticos coaligados no aparecieran con un solo emblema en las boletas electorales, en opinin de la Sala Superior tal situacin
[] no vulnera la esfera de derechos de los partidos polticos, pues no se aprecia cmo es que dicha situacin impida la conformacin de coaliciones electorales a los partidos que elijan dicha modalidad de participacin, sino que, por el contrario, se aprecia que el nico fin de dicha disposicin es que exista un parmetro objetivo de medicin de la representatividad de los partidos polticos frente al electorado, y no que el mismo quede al arbitrio de los mismos mediante reglas establecidas en el convenio de coalicin respectivo (Accin de inconstitucionalidad 61/2008 y acumuladas).
El mximo Tribunal nicamente declar la invalidez del numeral 5 del citado artculo 96, por considerar inconstitucional la llamada transferencia de votos entre los partidos coaligados. Sin embargo, respecto a que los entes partidistas coaligados aparecieran en la boleta electoral con su propio emblema, consider que la utilidad y necesidad de esa reglamentacin estaba evidenciada por el hecho de que los electores po-
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dan determinar a qu partido beneficiaban con su voto para conservar su registro sin que, por entero, imperara la voluntad incondicionada hacia los institutos polticos. Asimismo, se indica en la accin de inconstitucionalidad que la medida permitir garantizar que los partidos nacionales que concurran en las elecciones federales en una coalicin demostrarn por s mismos su representatividad, arraigo y legitimidad, y avalarn que existe una base mnima de electores que los respalda, lo que a la postre propiciar una mayor pluralidad en la conformacin del Congreso de la Unin, sin que tuviera relevancia negativa el que una parte de ese sustrato de electores se originara en el clausulado de un convenio de coalicin. De esa manera, la
SCJN
concluy sealando que el hecho de que los
partidos coaligados aparecieran en las boletas electorales con su propio emblema no representaba ninguna contradiccin al marco constitucional ni legal, ya que en el rgimen anterior imper la decisin incondicionada de los institutos polticos nacionales coaligados, sin que se hiciera mayor nfasis en la voluntad ciudadana, puesto que se trataba de una alianza con un logotipo nico o con el conjunto correspondiente a los partidos coaligados (sin que hubiera certeza de a quin se beneficiaba con el voto). Ahora, con el nuevo rgimen legal, los emblemas de los partidos coaligados se presentan en forma separada, siendo el elector quien determina a qu partido poltico favorece con su voto. Atendiendo a los anteriores argumentos, el alto Tribunal concluy declarar infundados los argumentos esgrimidos por los partidos promoventes contra el hecho de que se les impusiera aparecer en la boleta electoral con su propio logotipo, toda vez que la nueva regulacin generaba certeza al voto y otorgaba certidumbre a la preferencia del elector. No sucedi lo mismo con el tema de la transferencia de votos entre partidos coaligados para conservar su registro, pues, como ya se mencion, la SCJN consider que esa situacin:
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a) Transgreda la voluntad expresa del elector. b) Generaba una situacin de desigualdad entre las fuerzas polticas contendientes. c) Violaba el principio de elecciones autnticas. d) Permita una manipulacin de los votos. Una vez que la SCJN realiz los ajustes correspondientes al nuevo Cofipe, la legislacin enfrent su primera aplicacin en las elecciones intermedias del proceso 2009, teniendo como consecuencia un alto porcentaje de votos nulos, fenmeno que se analizar en lneas posteriores.
Forma de votar en elecciones del Estado en Mxico, con base en disposiciones legales locales
El esquema adoptado por la federacin sobre la manera en que deban aparecer las opciones polticas en la boleta electoral no fue, precisamente, por el que optaron todos los congresos locales; muestra de ello es el caso del Estado de Mxico, donde se mantuvo el rgimen anterior, es decir, un emblema nico para la coalicin. Otro aspecto que se apart de la nueva regulacin federal fue el tema de los porcentajes de votos que le correspondan a cada instituto coaligado para efectos de conservar su registro como partido poltico local. Si bien es cierto que la SCJN se pronunci sobre la invalidez del numeral 5 del artculo 96 del Cofipe, tal situacin no aconteci respecto a la regulacin local en torno a la transferencia de votos. No obstante lo anterior, es importante referir las bondades que la Corte observaba en la nueva regulacin federal electoral, al considerar que la utilidad y necesidad de que aparecieran los partidos polticos coaligados con su propio emblema en las boletas electorales radicaba en que fueran los electores quienes determinaran a qu fuerza poltica beneficiaran con su voto para conservar su registro y, con ello, evitar que imperara la voluntad incondicionada de los partidos.
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Sin embargo, el hecho de que aparecieran los partidos polticos coaligados con un solo emblema pronto tuvo sus consecuencias. Muestra de ello fueron los resultados de los comicios de 2009, pero, sobre todo, los obtenidos en el pasado proceso electoral local 2012, concurrente con el federal, cuyo porcentaje de sufragios nulos fue muy elevado, como se mostrar ms adelante. Previo al proceso electoral 2009, la Sala Regional, con sede en Toluca, del
TEPJF
sent un precedente respecto al tema de la transferencia
de votos para la conservacin del registro como partido poltico local, quizs contradictorio con lo razonado por la SCJN al resolver la accin de inconstitucionalidad 61/2008 y acumuladas. Dicha Sala, al resolver el juicio de revisin constitucional identificado con la clave ST-JRC-144/2009 y acumulados, argument lo siguiente:
Respecto a la supuesta transferencia de votos que alegaron los partidos impugnantes, indic que en el caso del Estado de Mxico se estaba en presencia de una distribucin de votos obtenidos por una coalicin conforme al artculo 265, fraccin II del Cdigo Electoral del Estado de Mxico, no as de una transferencia de votos cuya finalidad haya sido el que los partidos coaligados conservaran su registro.
Esa argumentacin la justific la Sala Regional con el hecho de que la boleta electoral no permita distinguir el sentido del voto ciudadano a favor de alguno de los partidos polticos que integraban una coalicin, por lo que dichos sufragios deban distribuirse de alguna forma, siendo la ms cercana al principio de certeza jurdica la pactada de manera previa en los convenios de coalicin. As, al no ser posible identificar los votos que correspondan en lo individual a cada uno de los partidos coaligados, la Sala consider vlido y necesario respetar la distribucin que stos pactaron en su convenio correspondiente. De tal suerte que, con base en el rgimen legal estatal en
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materia de coaliciones, la determinacin de la distribucin de la votacin obtenida por una coalicin quedaba sujeta al convenio respectivo, o sea, a la libre decisin de los partidos polticos coaligados. Lo anterior ocurri porque al utilizar un emblema nico, o bien formar uno solo con los de todos los partidos coaligados, no era posible establecer por quin vot el elector, como se prevea en el mbito federal. Toda esta argumentacin construida por la Sala Regional para justificar la validez de lo que llamo distribucin de votos (no as transferencia) se aparta de lo razonado por el mximo Tribunal jurisdiccional del pas, al sealar que el hecho de que los partidos polticos coaligados aparecieran con su propio emblema en las boletas electorales privilegiaba el principio de certeza que rige en la materia electoral, con lo que se evitaba la manipulacin de los sufragios emitidos por los ciudadanos, adems de abandonarse el rgimen en el que imperaba la voluntad incondicionada de los entes partidistas. En otras palabras, en el Estado de Mxico se opt por privilegiar la voluntad incondicionada de los partidos sobre la manera en que se reparten los votos otorgados a la coalicin, por encima del principio de certeza en las preferencias del elector. El esquema de votacin que se gener por el hecho de que una coalicin fuera representada con un solo emblema impact en la manera de votar de los electores, pues tratndose de procesos electorales concurrentes, y ante legislaciones con regulaciones diferentes, los errores y confusiones en que incurriri el elector pronto tuvieron sus consecuencias, aspecto que ms adelante se abordar.
Reforma electoral local 2010. Eliminacin de las candidaturas comunes

Por otra parte, en el Estado de Mxico, la reforma electoral realizada en 2010 iba a impactar de nuevo en el sistema poltico y en la forma de votar; esto, con respecto a la eliminacin de la figura de las candidaturas comunes.
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Este criterio requera del acuerdo estatutario del instituto poltico postulante y la anuencia del candidato postulado. De manera especfica, en el caso de las elecciones de diputados y ayuntamientos, se necesitaba que los partidos presentaran frmulas y planillas idnticas. Esta figura poda ser financiada por el mismo nmero de partidos que la postulaban, sin rebasar el tope de gastos de campaa establecido para el cargo de que se tratara, por lo que si dos o ms partidos postulaban a un mismo candidato bajo esta figura, ste gozara de dos o ms financiamientos distintos, y sin necesidad de asumir compromiso alguno de tipo programtico, electoral o ideolgico, por lo que, una vez concluido el proceso electoral, cada partido postulante poda retirarse con la ganancia electoral obtenida sin tener que responder por el desempeo del que eventualmente hubiese sido electo con sus siglas. Con ello se generaba inequidad en las contiendas electorales frente a los candidatos propios que postulaban las coaliciones y los partidos polticos. En el Estado de Mxico, en 2010, se realiz la reforma electoral en la que se cancelaron las candidaturas comunes, que constituan una forma de presentar las opciones polticas similar a las coaliciones en el mbito federal: cada partido con su propio emblema, pero postulando al mismo candidato. Esto quiere decir que mientras la legislacin federal regulaba que los partidos que integraban una coalicin no tuvieran un logotipo en comn, en el Estado de Mxico ocurra lo contrario y se permita el emblema compartido para las coaliciones, y desaparecieron las candidaturas comunes.1
Diferencias en la forma de votar en el Estado de Mxico con relacin al voto federal

De acuerdo con la legislacin federal, el elector puede votar por el candidato que postulen los partidos integrantes de una coalicin, siendo vlido marcar
Adems de esto, el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) interpuso una accin de inconstitucionalidad, identificada con el nmero 26/2010, ante la SCJN, la cual le fue desfavorable.
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la boleta en el recuadro de cualquiera de los institutos que integren la coalicin, lo que origina que se pueda realizar ms de una marca en la boleta. Al respecto, el artculo 274, numeral 2, del Cofipe indica que son votos nulos:
a) Aquel expresado por un elector en una boleta que deposit en la urna sin haber marcado ningn cuadro que contenga el emblema de un partido poltico; y b) Cuando el elector marque dos o ms cuadros sin existir coalicin entre los partidos cuyos emblemas hayan sido marcados.
En el caso del Estado de Mxico sucede todo lo contrario, ya que para que se considere un voto vlido, el elector nicamente puede poner una marca en la boleta en el recuadro del candidato, del partido o de la coalicin que corresponda a su preferencia poltica; es decir, si contuviera ms de una marca la boleta, el voto ah contenido estara viciado de nulidad.
Artculo 231. Para determinar la validez o nulidad de los votos se observarn las reglas siguientes: I. Se contar un voto vlido por la marca que haga el elector en un solo crculo o en el cuadro en el que se contenga el emblema de un partido poltico o coalicin (CEEM, artculo 231, fraccin I).
Estas diferencias legales entre el rgimen jurdico federal y el local repercuten en la manera de sufragar, sobre todo cuando el elector se enfrenta a procesos comiciales concurrentes, ya que mientras en las boletas de las elecciones federales los partidos coaligados aparecen con su propio logotipo, en el caso local las fuerzas polticas aparecen con un solo emblema que corresponde a la coalicin; esto es, en una boleta federal el elector puede realizar ms de una marca, mientras que en la local debe poner una sola para que se considere voto vlido.
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El efecto de la votacin nula

La complejidad de la eleccin de julio de 2012, derivado de las reformas electorales de 2007 y 2008, detonaron fenmenos electorales sobresalientes. Uno de ellos fue el elevado porcentaje de votos nulos en la eleccin de diputados y senadores en el mbito federal; el otro fue en el Estado de Mxico, en la eleccin de diputados locales y ayuntamientos. En ambos casos, las legislaciones jugaron un papel central en este fenmeno.
Fenmeno de la votacin nula en el pas despus de las reformas electorales 2007-2008

La votacin nula ocurre, en el sistema electoral democrtico, cuando el ciudadano no simpatiza con ninguna propuesta poltica y tampoco con un candidato no registrado, por lo que decide anular su voto, es decir, no favorece a ningn partido poltico con su decisin. El mensaje del ciudadano que ejerce tal accin es de rechazo hacia los candidatos postulados o a los partidos polticos. Esto va de acuerdo con las bajas calificaciones que obtienen los partidos y los servidores pblicos en encuestas como las de Latinobarmetro2 y la Encuesta Mundial de Valores, entre otras, en las que las instituciones peor calificadas son los partidos polticos. El rechazo hacia la vida poltica o la asociacin de sta con la corrupcin ha tenido un alto costo en el sistema democrtico y en la baja participacin ciudadana, ms all de la emisin del sufragio, por lo que el resultado es una democracia meramente representativa. Despus de los desencuentros de la eleccin de 2006, la reforma electoral de 2007-2008 se propuso transformar el sistema electoral en uno ms equitativo, por lo que introdujo variantes sobresalientes en la administracin electoral, como la prohibicin de la compra de tiempo en radio y televisin para promocionar a un partido poltico o candidato, la reduccin en
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En el informe de Latinobarmetro de 2011, al preguntar por la confianza en las instituciones, los partidos polticos ocuparon el ltimo lugar de 16 instituciones, con 20% de la confianza. De 2010 a 2011 disminuy dos puntos la confianza.
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el financiamiento a los partidos, la forma en que los institutos polticos pueden presentarse en coalicin (con el logotipo de cada partido), entre otros. Estas modificaciones tuvieron su primer impacto en la eleccin de 2009, en la cual se eligieron diputados federales y 15 estados tuvieron elecciones locales. En ese ao se presentaron dos coaliciones: Primero Mxico, conformada por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de Mxico, mientras que Salvemos a Mxico estuvo integrada por los partidos del Trabajo y Convergencia. La primera coalicin fue parcial, pues slo particip en 63 de los 300 distritos; la segunda fue total. En ese sentido, la votacin nula ms alta se present en el Distrito Federal (10.87%). Cabe resaltar que de los 27 distritos electorales del DF, slo en tres se present la coalicin Primero Mxico. Otras entidades con alto porcentaje de votacin nula fueron Aguascalientes (7.89%), San Luis Potos (7.50%), Puebla (7.36%) y Chihuahua (7.35%). En estos estados, la misma coalicin se present de forma diferenciada. En 2011, el Instituto Federal Electoral (IFE) analiz la votacin nula de la eleccin de 2009. De acuerdo con el documento en el que se estudiaron los votos nulos y para los candidatos no registrados en las elecciones federales de 2009 (IFE 2011), se obtuvieron los siguientes resultados:
En 28 entidades, la proporcin de votos intencionales oscil entre el 50 y 80% del total de votos nulos; y de ellas, el mximo valor (77.5%) se registr en Aguascalientes. El 35.5% de los votos nulos fue resultado del error de los votantes al momento de emitir el sufragio, debido a una posible confusin respecto de las coaliciones vlidas en determinado distrito o por no conocer la forma correcta de marcar las boletas en el caso de partidos polticos coaligados. Los estados que registraron el mayor porcentaje de votos anulados por error fueron Campeche y Sonora, con el 64.1 y 59.2%, respectivamente.
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Con respecto a los votos emitidos por candidatos no registrados, 87% presentaron algn texto legible, 7.3% estaban marcados con dibujos o smbolos y el resto (5.7%) presentaba otro tipo de marcacin.
En 14.8% de los votos por candidatos no registrados, con texto legible, se hizo referencia a algn movimiento promotor de la anulacin del voto.
La mayor incidencia de votos por candidatos no registrados se present en Oaxaca (0.94%), poco ms del doble de lo que en proporcin se gener en el Distrito Federal (0.41%) (IFE 2011, 28).
Pero, qu sucedi para que el nmero de votos nulos fuera tan elevado en ciertas entidades y adems se comprobara que 35.5% de ellos no fue intencionado? Antes de este anlisis, es preciso definir el voto nulo, as como sus caractersticas. El voto nulo se caracteriza por tener un sentido de crtica, con lo cual el ciudadano ejerce su derecho al sufragio, pero no opta por ninguna opcin poltica. Este voto refleja inconformidad con las propuestas, los candidatos o los partidos polticos. Si bien no impide que alguna opcin gane, ya que fortalece en cierta medida al voto duro (entendido como la base militante de un partido que vota por ste), s deja de manifiesto que no le interesa ninguna opcin poltica. A diferencia de la abstencin, con el voto nulo el ciudadano cumple con su obligacin de sufragar, mientras que aqulla est ligada al desinters del ciudadano por ejercer su derecho al voto, ya sea porque no le importa la cuestin, o bien, cuenta con desafeccin poltica (Paramio 1994), la cual consiste en la desilusin ciudadana con los temas polticos, especficamente, de los actores que detentan el poder. Para Imer Flores, el voto es una opcin ms para hacer or una voz, y expresa que
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el hecho de que los ciudadanos consideren o estn convencidos de que ninguna de las opciones anteriores ni mucho menos la de abstenerse de ir a votar es satisfactoria, y que es necesario con su voto hacer or una voz crtica, en el sentido de que se requiere de un golpe de timn es una razn para votar, o mejor dicho, para ir a votar y anular su voto. La voz, al anular intencionalmente el voto, es una crtica al Estado de cosas, y como tal muestra no slo el gran descontento y hasta desencanto, sino tambin la necesidad de cambio (Flores 2010, 159).
Sin embargo, a lo que se ha enfrentado el sistema electoral, y se ha mantenido, es al voto nulo no intencionado, resultado de una equivocacin del elector al momento de marcar su sufragio, producto de la gran variacin de opciones polticas, con pocos elementos para diferenciarse, que existen en los mbitos federal y local. La eleccin de 2012 tuvo cierta similitud con la de 2009 en el alto porcentaje de votos nulos en algunas entidades. Este voto tuvo mayor incidencia que en otras elecciones, al ser tres comicios federales; la de senadores y diputados federales fueron las que mostraron un porcentaje ms alto de estos sufragios. En la siguiente tabla se muestran los porcentajes de votos nulos en cada entidad para las tres elecciones federales.
Cuadro 1. Porcentajes de votos nulos en las elecciones federales 2012 No. Entidad Nacional 1 2 3 4 5 6 Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Presidente de la Repblica 2.47 2.72 1.78 2.03 2.64 1.84 2.03 Senador 5.72 7.81 8.38 8.12 9.53 7.06 3.52 Diputado federal 4.96 7.98 2.55 8.41 6.48 6.94 3.22
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Continuacin.
No. 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Entidad Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Presidente de la Repblica 4.42 2.57 1.86 1.91 2.98 3.19 2.44 2.43 2.11 2.83 2.37 2.30 1.92 2.70 2.81 2.76 2.01 4.09 2.66 2.64 2.44 2.02 2.17 2.38 1.99 2.55 Senador 6.51 9.00 3.52 8.02 9.29 7.95 7.10 3.95 3.07 10.01 7.83 7.70 6.04 7.02 4.15 7.57 3.46 10.92 8.03 6.59 3.21 6.10 8.42 3.39 6.39 3.66 Diputado federal 6.96 9.01 3.42 8.06 4.60 6.78 7.16 3.83 3.07 8.69 4.78 7.82 2.99 7.24 4.33 6.80 3.37 8.86 8.05 6.81 3.27 5.92 8.46 3.25 2.64 3.70
Nota: Las negritas son para resaltar los porcentajes ms altos de votacin nula. Fuente: Elaboracin propia con informacin de IFE (2012a, 2012b y 2012c).
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Como se observa, los porcentajes de votacin nula en la eleccin presidencial son similares al promedio nacional. No obstante, en la eleccin de senadores y diputados federales se observa una diferencia en la votacin nula con altos porcentajes (San Luis Potos es el estado con mayor porcentaje de votos nulos para senador, con 10.92%) y, de hecho, cambian entre una eleccin y otra. Para el Estado de Mxico, como se observa en el cuadro anterior, su porcentaje de votacin nula es inferior al promedio nacional en las elecciones federales. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que en dicha entidad las coaliciones en la eleccin federal se presentaron en todos los distritos, por lo que no hubo modificaciones en ese sentido; entonces, seguramente, el porcentaje de votos nulos es intencional. Puede que hayan existido errores, pero no por la diferenciacin de las coaliciones.
Fenmeno de la votacin nula en el Estado de Mxico

Para la eleccin federal de 2012 se registraron dos coaliciones: para presidente de la Repblica fueron totales, mientras que para la eleccin de diputados y senadores una fue parcial y otra total. Una coalicin parcial es aquella en la que los partidos polticos integrantes se alan para postular candidatos en algunos distritos o entidades, a diferencia de la total, en la que los partidos miembro postulan candidatos conjuntamente en los 300 distritos electorales y en los 32 estados de la Repblica. En el caso especfico del Estado de Mxico, en las elecciones federales de presidente, senadores y diputados, a diferencia de otras entidades, se presentaron coaliciones totales. La coalicin Compromiso por Mxico (integrada por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de Mxico) y Movimiento progresista (integrada por
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los partidos de la Revolucin Democrtica, del Trabajo y Movimiento Ciudadano) postularon candidatos en toda la entidad y no de forma individual. La coalicin Compromiso por Mxico, en la eleccin de diputados federales, se present en 199 distritos (de los cuales 40 fueron del Estado de Mxico) y para senadores slo en 10 entidades (entre ellas, la mexiquense), por lo que la forma de elegir una opcin poltica en la entidad, ya fuera para presidente de la Repblica, senador o diputado federal, no tuvo diferencias para los ciudadanos. Como se explic anteriormente, existe una variacin en la presentacin de las coaliciones para la eleccin federal y la local, bsicamente por el contraste de las legislaciones. Debido a lo anterior, las coaliciones participaron con los emblemas de los partidos polticos en la eleccin federal, mientras que en el Estado de Mxico cada coalicin se registr con un solo logotipo, y no con el de los partidos de forma individual. A continuacin se presentan dos cuadros con las coaliciones que se registraron en las elecciones de diputados locales y ayuntamientos en la entidad.
Cuadro 2. Coaliciones y partidos que participaron en la eleccin para diputados locales de los 45 distritos Coalicin o partido poltico Coalicin Compromiso con el Estado de Mxico (PRI-PVEMNueva Alianza) Coalicin Comprometidos con el Estado de Mxico (PRINueva Alianza) Coalicin Compromiso por el Estado de Mxico (PRI-PVEM) Morena (PT-MC)
PAN PRI PRD
Distritos en los que particip 30 3 7 3 45 5 45
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Continuacin.
Coalicin o partido poltico
PT PVEM MC
Distritos en los que particip 42 8 42 12
Nueva Alianza
Nota:
PRI
(Partido Revolucionario Institucional), PVEM (Partido Verde Ecologista de Mxico), PT (Partido del Trabajo), MC (Movimiento Ciudadano), PAN (Partido Accin Nacional), PRD (Partido de la Revolucin Democrtica).
Fuente: Elaboracin propia con informacin del IEEM (2012b, 2012c, 2012d, 2012e y 2012l).
Cuadro 3. Coaliciones y partidos que participaron en la eleccin para los 125 ayuntamientos Coalicin o partido poltico
PAN PRD PT MC
Ayuntamientos en los que particip 123 80 75 83 125 11 29 5 8
Comprometidos por el Estado de Mxico ( PRI -Nueva Alianza-PVEM ) Movimiento progresista (PRD-PT-MC) El cambio verdadero (PRD-PT) Unidos es posible (PRD-MC) Morena (PT-MC)
Fuente: Elaboracin propia con informacin del IEEM (2012f, 2012g, 2012h, 2012i, 2012j y 2012k).
Como se observa, se registraron nueve coaliciones en la eleccin local, cuatro en la de diputados locales y cinco en la de ayuntamientos, que adems eran confusas en su integracin y nombres, ya que tenan nombres asociados con la coalicin federal. En el caso de las coaliciones lideradas por el
PRI,
la palabra compromiso jug un papel funda-
289
mental, ya que slo modificaron las preposiciones con o por, igual que la palabra comprometidos. En estas cuatro coaliciones se tena una integracin diferenciada entre el
PRI-PVEM
y Nueva Alianza.
En el caso de las coaliciones lideradas por el PRD, integradas en tres ayuntamientos, una de ellas llev el nombre de la coalicin federal Movimiento progresista. Cabe destacar que el
PRD
se present en todos
los distritos locales de forma individual y en 80 municipios de la misma manera. Por ltimo, el Partido del Trabajo (PT) y Movimiento Ciudadano (MC) integraron de forma parcial la coalicin Morena, asociada con el movimiento de Andrs Manuel Lpez Obrador, candidato presidencial de la izquierda. En resumen, los partidos polticos formaron coaliciones en el Estado de Mxico difciles de identificar para el elector, tomando en cuenta que la difusin de la campaa presidencial fue avasalladora respecto del resto de las elecciones locales.
Dos ejemplos paradigmticos de votacin nula en el Estado de Mxico: Ecatepec y Nezahualcyotl3

Un ejemplo paradigmtico de esta situacin es el municipio de Ecatepec, el ms grande de Amrica Latina, que tiene ms de un milln cien mil ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, equivalente a los habitantes del estado de Aguascalientes. Cuenta con cuatro distritos federales y cuatro locales. En 2012, arroj el siguiente resultado de votacin nula en el municipio y por distrito:
Los resultados de la votacin para elegir el ayuntamiento de Nezahualcyotl fueron obtenidos de los cmputos realizados por el IEEM; sin embargo, cabe destacar que los resultados de esta eleccin, al momento de realizar este documento, permanecan en un proceso de impugnacin en el Tribunal Electoral del Estado de Mxico, identificado con el juicio de inconformidad JI/119/2012.
290
Cuadro 4. Votacin nula en Ecatepec para la eleccin local y federal Eleccin de ayuntamiento Municipio % de votacin nula Eleccin de diputado local Distritos locales XXI Ecatepec XXII Ecatepec 2.39 XXXIII Ecatepec XLII Ecatepec % de votacin nula 11.55 7.43 9.65 7.45 Eleccin de diputado federal Distritos federales X Ecatepec XI Ecatepec XVI Ecatepec XVII Ecatepec % de votacin nula 2.63 2.82 2.89 2.80
Ecatepec (ayuntamiento)
Nota: Los distritos locales no necesariamente coinciden con los federales en el cuadro, solamente son una referencia. Fuente: Elaboracin propia con informacin del IEEM (2012a) e IFE (2012c).
En el caso de la eleccin del ayuntamiento y de los diputados federales, la votacin nula se mantuvo en un promedio de 2.70% del total; pero en la eleccin de diputados locales, la votacin nula se dispar considerablemente, triplicando y hasta cuadruplicando el resultado, comparado con otras elecciones, lo que demuestra cmo en un solo municipio se presentaron comportamientos diferenciados en un mismo da. En el cuadro 5 se muestran las diversas opciones que se presentaron en las elecciones locales en Ecatepec, para tener la referencia de lo que enfrent el ciudadano a la hora de marcar la boleta. No se integran las opciones para las elecciones federales porque son las mismas: Nueva Alianza.
PAN,
Com-
promiso por Mxico (PRI-PVEM), Movimiento progresista (PRD-PT-MC) y
291
Cuadro 5. Opciones polticas para las elecciones locales en el municipio de Ecatepec Eleccin de ayuntamiento
XXI Ecatepec XXII Ecatepec XXXIII Ecatepec XLII Ecatepec
Eleccin de diputados locales

Nueva Alianza
PAN
PRI PRI-
PRD
PT
MC
PVEM
PRI-Nueva Alianza-PVEM
(Comprometidos por el Estado de Mxico)
Ecatepec (ayuntamiento)
(Movimiento progresista)
PAN
PRD-PT-MC
PVEMNueva Alianza
PRD
PT
MC
PAN
PAN
PRI
PRD
PT
MC
PVEM
Nueva Alianza Nueva Alianza
PAN
PRI-PVEM
PRD
PT
MC
Fuente: Elaboracin propia con informacin del IEEM (2012a).
Como se observa en el cuadro anterior, las opciones polticas en el municipio para el ayuntamiento y los diputados locales eran diferentes, por lo que dentro del municipio los votantes tenan que distinguir entre cuatro coaliciones, y las que estuvieron postuladas para el ayuntamiento no eran las mismas que para los distritos locales. En resumen, la confusin del ciudadano no slo fue provocada por las postulaciones federales, sino por las diversas alternativas de los partidos polticos en la eleccin local. En suma, la exposicin a las opciones polticas por parte de un ciudadano fue enorme. Al menos un elector de la entidad estuvo expuesto, en promedio, a la promocin de 19 candidatos u opciones polticas (partidos o coaliciones). Los que tuvieron mayor difusin fueron los presidenciables, seguidos por los senadores y diputados federales, esto sin contar a los candidatos de estados colindantes con el Estado de Mxico. Otro ejemplo es el caso de Nezahualcyotl, que es el segundo municipio ms poblado de la entidad (1,110,565 habitantes segn el Censo de Poblacin y Vivienda 2010 del
INEGI).
Este municipio ocupa el tercer
292
lugar nacional en cuanto a la aportacin de votos (despus de la delegacin Iztapalapa y de Ecatepec), forma parte de la zona metropolitana del Valle de Mxico y su lista nominal de electores representa 8.22% del total de los ciudadanos de la entidad. Su crecimiento de la lista nominal desde el 2000 ha sido de -3.10% y es el segundo municipio con menos originarios de la entidad (21.18%), slo por debajo de Coacalco; se considera uno de los bastiones electorales ms importantes del pas y en este municipio se concentran cinco distritos electorales locales y cuatro federales. En este sentido, Nezahualcyotl tuvo un intenso proceso electoral; ejemplo de ello son todas las opciones polticas que un ciudadano de este territorio pudo captar. Un ciudadano de Nezahualcyotl tuvo que razonar su decisin de voto para presidente de la Repblica entre tres opciones, para senador entre tres opciones, para diputado federal entre cuatro opciones, para ayuntamiento entre cinco planillas y para diputado local entre cinco opciones; en total, 20 opciones polticas para elegir cinco cargos diferentes. Aunado a lo anterior, Nezahualcyotl contiene cuatro distritos federales y cinco locales, por lo que seguramente un ciudadano observ otros candidatos (alrededor de 41, de los cuales 16 fueron para diputados federales y 25 locales). En resumen, un ciudadano del municipio estuvo expuesto a la promocin de 52 candidatos, sin contar la publicidad de los candidatos del Distrito Federal que, sin duda, en algn momento observ. Como resultado de lo anterior, una votacin nula exponencial se registr en las elecciones locales, tal como se muestra en la siguiente grfica:
293
Grfica 1. Porcentajes de votos nulos en Nezahualcyotl en las cinco elecciones de 2012

8.18 8.18 (42,518) (42,518)
0.09 0.09 0.08 0.08 0.07 0.07 0.06 0.06 0.05 0.05 0.04 0.04 0.03 0.03 0.02 0.02 0.01 0.01 0 0
8.15 8.15 (42,316) (42,316)
1.90 1.90 (10,427) (10,427)
2.61 2.61 (14,286) (14,286)
2.61 2.61 (14,310) (14,310)
Presidente de la Presidente de Rep blica la Rep blica
Diputado federal Diputado federal
Senador Senador
Diputado local Diputado local
" " Ayuntamiento Ayuntamiento
Fuente: Elaboracin propia con informacin del IFE (2012a, 2012b y 2012c) y del IEEM (2012a).
Para representar la votacin nula de los distritos federales y locales se sumaron los porcentajes de sufragios nulos de los distritos que componen al municipio, ya que los cinco distritos federales y los cuatro locales coinciden con la totalidad de la demarcacin del municipio. La votacin nula en las elecciones federales es sensiblemente inferior a lo que sucedi en los comicios locales, toda vez que en el municipio se dispar de forma considerable, principalmente porque no se anul de modo intencionado. El PRD se present individualmente en las elecciones locales, lo que se tradujo en una confusin de la coalicin Movimiento progresista que conform el partido en el mbito federal. En este sentido, la exposicin masiva de candidaturas u opciones polticas para los ciudadanos de la entidad gener una gran desinformacin. Esto se afirma por la considerable cantidad registrada de votos nulos en ciertos municipios, lo que permite inferir que no fueron intencionados, sino un error al confundir las opciones polticas.
294
Apuntes finales
Los resultados de la eleccin 2012 fueron satisfactorios en cuanto a la participacin electoral que se present, sin embargo, supuso una complicacin en la forma de votar, por eso el alto porcentaje de votos nulos, de los cuales la gran mayora no fueron intencionados. Ante ello, se ofrecen las siguientes reflexiones sobre el tema: 1. Las sucesivas reformas electorales en cada uno de los estados buscaron, entre otras cosas, hacer coincidir las elecciones locales con las federales, aunque persistieran diferencias notables. 2. La invalidez de la clusula de vida eterna de los partidos polticos en la legislacin federal propici que las coaliciones se presentaran en la boleta con los emblemas de los partidos polticos individuales; situacin distinta en el Estado de Mxico, donde por ley est permitida una transferencia artificial de votos y se obliga a los institutos coaligados a aparecer con un solo logotipo en la boleta electoral. 3. La principal ventaja de las reformas locales para lograr la concurrencia fue la alta participacin electoral que se present, pues desde el 2000 no se haba repetido en la mayora de las entidades y en el mbito federal. 4. En 2009, la primera eleccin despus de la reforma electoral tuvo un porcentaje de votacin nula sensiblemente alto en algunas entidades, tomando en cuenta que existi una campaa a favor del voto nulo. sta fracas, ya que los altos porcentajes no fueron intencionales y slo en algunas entidades se present este fenmeno. 5. En ese entonces, el IFE y El Colegio de Mxico realizaron una investigacin sobre la votacin nula que se present y concluyeron que 35% de sta no fue intencional, es decir, fue un error del ciudadano a la hora de emitir su voto.
295
6. En 2012, la gran cantidad de elecciones y puestos a elegir origin una confusin en cuanto a la forma de votar. 7. En el mbito federal se reflej en las elecciones de senadores y diputados federales de algunas entidades, en las cuales la coalicin Compromiso por Mxico, integrada por el tritos y para senadores en 10 entidades). 8. En el caso del Estado de Mxico, la votacin nula fue muy alta para diputados locales (7.10%), mientras que para ayuntamientos fue de 5.05%, ambas superiores a lo presentado en las elecciones federales. 9. Lo complicado en la entidad fue la multiplicidad de coaliciones que se presentaron, las cuales no coincidan con las de las elecciones federales. Aunado a ello, el modelo de comunicacin poltica-electoral, orientado a la eleccin presidencial, literalmente desapareci las elecciones locales. 10. El PRD fue de forma individual en los 45 distritos locales y en 80 de los 125 municipios, igual que el PT y MC; algo totalmente diferente a lo presentado en el mbito federal. 11. Para la eleccin local, la mejor forma de promocionarse era con un acercamiento a la ciudadana por parte del candidato, lo cual fue realmente complicado en aquellos municipios ampliamente habitados y con slo 35 das de campaa electoral local. 12. La confusin debido a la mucha o poca informacin gener que la mayora del voto nulo de la ciudadana no fuera intencionado. 13. Estamos ante un grave problema de administracin electoral que no se abord en su momento, bsicamente porque la eleccin federal, en especfico la presidencial, acapar la atencin del ciudadano sin que observara las diferencias de postulacin en los comicios locales.
PRI
y el
PVEM,
se postul de forma parcial (para diputados federales en 199 dis-
296
14. Los partidos no hicieron palpable esta diferencia porque comnmente preferan que se les asociara con su candidato a presidente de la Repblica, lo que pudo aumentar la confusin. 15. La diferencia de las legislaciones locales con la federal hizo an ms complicada la creacin de un nuevo modelo de comunicacin poltica. 16. Debe evitarse la confusin y procurar que el voto nulo que se presente no sea una lectura errnea de uno crtico, porque la respuesta que conduzca a ese resultado tambin ser errnea. 17. Esto deriv, en algunos casos, en elecciones cerradas, en las que los votos nulos eran mayores que la diferencia entre el primero y el segundo lugar, lo que sin duda acarrea problemas no slo electorales, sino de gobernabilidad.
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IEEM. IEEM.
Dis-
ponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/
Dis-
ponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/
298
. 2012e. Acuerdo IEEM/CG/125 del Consejo General del IEEM. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a125_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). . 2012f. Acuerdo IEEM/CG/126 del Consejo General del IEEM. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a126_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). . 2012g. Acuerdo IEEM/CG/127 del Consejo General del IEEM. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a127_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). . 2012h. Acuerdo IEEM/CG/128 del Consejo General del IEEM. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a128_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). . 2012i. Acuerdo IEEM/CG/129 del Consejo General del IEEM. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a129_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). . 2012j. Acuerdo IEEM/CG/130 del Consejo General del IEEM. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a130_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). . 2012k. Acuerdo IEEM/CG/160 del Consejo General del IEEM. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a160_12. pdf (consultado el 25 de septiembre de 2012). . 2012l. Acuerdo IEEM/CG/161 del Consejo General del IEEM. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a161_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012).
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300
Sentencia ST-JRC-144/2009 y acumulados. Actor: Nueva Alianza Partido Poltico Nacional y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Mxico. Disponible en 200.23.107.66/siscon/ gateway.dll/nSentencias/nToluca/nSENST2009/jrc/st-jrc0144-2009.htm (consultada el 26 de septiembre de 2012).
301
Constitucionalidad de la asignacin de diputaciones por el principio de representacin proporcional en el Estado de Mxico. El caso 2012
Constitutionality of the Proportional Representation Deputies Assigning in Mexico State. The 2012 Case Arturo Bolio Cerdn (Mxico)*
Fecha de recepcin: 11 de noviembre de 2012. Fecha de aceptacin: 28 de marzo de 2013.
RESUMEN
Para la renovacin del Poder Legislativo local, el Estado de Mxico adopt el sistema electoral mixto con dominante mayoritario, en el que la representacin proporcional permite la incorporacin de las minoras y equilibra las desproporciones que puede inducir la mayora relativa. En el presente ensayo se hace un anlisis del procedimiento de asignacin de curules por el principio de representacin proporcional realizado en 2012 por el Instituto Electoral del Estado de Mxico (IEEM), mismo que aun cuando fue duramente criticado, producto del esquema para la constitucin de coaliciones y las reglas para su participacin en los procesos electorales establecido en el Cdigo Electoral del Estado de Mxico (CEEM), pas exitosamente las pruebas de legalidad y constitucionalidad a que fue sometido ante los tribunales electorales, local y del Poder Judicial de la Federacin.
Consejero electoral del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Mxico. abolioc@hotmail.com.
302
PALABRAS
CLAVE:
representacin proporcional, distribucin de votos,
transferencia de votos, votacin vlida efectiva rectificada, coaliciones.
ABSTraCT
For the renewal of the Legislative power, the Mexico State adopted a mixed electoral system with a majoritarian dominant, in which the proportional representation allows the inclusion of minorities and balances the disproportions that may be inducted by relative majority. This essay analyses the process of assigning seats by proportional representation made in 2012 by Electoral Institute of Mexico State, although it was severely criticized, as a result of the scheme for the formation of coalitions and rules for its participation in the election processes established in the state electoral law, successfully passed the tests of legality and constitutionality it was subjected to both, local and federal electoral Courts. KEYWORDS: proportional representation, voting distribution, voting transferal, rectified effective valid voting, coalitions.
Constitucionalidad de la asignacin de diputaciones...
303
blica, a ser una tarea encomendada a rganos autnomos de los poderes tradicionales, compuestos preponderantemente por ciudadanos, y en algunos casos tambin por integrantes de las fracciones parlamentarias representadas en el Congreso respectivo y en todos los casos, por mandato constitucional, se trata de entes regidos por los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia y objetividad. Estos principios han sido siempre un cdigo de vida estrechamente acatado por los propios rganos administrativos electorales y celosamente custodiado por los jurisdiccionales, prestos siempre a corregir cualquier anomala con el fin de cuidar, por encima de cualquier otro valor, la voluntad popular expresada en las urnas y la obediencia de la ley. De entre los anteriores para fines del presente anlisis es de toral importancia el de legalidad. En esencia, la nocin de legalidad conlleva la conformidad de algo con la ley, especficamente cuando se trata de actos de autoridad. Sern legales cuando estn conformes con la ley, de manera que es invlido todo acto de los poderes pblicos que no se ajuste a la normatividad aplicable. Ms all de lo anterior, la expresin principio de legalidad es utilizada para hacer referencia a pautas diferentes que aun cuando tienen lugares comunes, como la norma legislativa y la ineficacia de los actos de autoridad, en realidad se refieren a tres cuestiones diversas y no necesariamente conectadas (Carbonell 2005): a. Cualquier acto de los poderes pblicos realizado en contra de la ley ser invlido. b. Cualquier acto de los poderes pblicos que no est expresamente autorizado por la ley ser invlido.
Consideraciones preliminares
urante los primeros aos de 1990, la organizacin, desarrollo y vigilancia de las elecciones pas de ser una funcin estatal ejecutada de forma ntegra por entidades de la administracin p-
Arturo Bolio Cerdn
304
c. Cualquier ley que confiera un poder sin regularlo completamente ser invlida, al igual que los actos fundados en ella. Lo anterior se traduce en tres escenarios igualmente diversos. En el primero la norma existe, pero es desacatada por el poder pblico; en el segundo no existe una disposicin que cobije el actuar del rgano del Estado; y en el tercero la norma existe, pero es imperfecta, de manera que no basta para fundar el ejercicio de autoridad. De esta manera, cualquier acto de autoridad ser violatorio del principio de legalidad si, y slo si, se ubica lgica y materialmente en cualquiera de los escenarios antes descritos. Un concepto ntimamente relacionado con el de legalidad es el de justicia, respecto del cual se han hecho correr ros de tinta en el afn de encontrar una definicin satisfactoria. No es el propsito del trabajo hallarlo, pero s es necesaria una idea concreta respecto a su contenido, por lo que me permitir seguir a Hans Kelsen, quien dijo que es una caracterstica posible mas no necesaria del orden social. Estaremos en presencia de un orden justo cuando regla la conducta de los hombres de tal modo que da satisfaccin a todos y les permite lograr la felicidad; sin embargo, reconoce la imposibilidad de un orden que garantice a todos la felicidad en lo que cada uno considera tal, pues resulta imposible evitar que la felicidad de uno roce la felicidad de otro (Kelsen 2008, 35). Derivado de los conceptos anteriores, resulta natural concluir que necesariamente habr actos de autoridad que se ajusten plenamente al principio de legalidad a que se refieren los artculos 41 y 116 de la norma fundamental, pero que no sean calificados como justos por algunos de sus destinatarios, pues no colman su aspiracin de felicidad. Tal es el caso del acuerdo IEEM/CG/229/2012, emitido por el Consejo General del
IEEM,
el 11 de julio de 2012, relativo al cmputo plurinomi-
nal, declaracin de validez de la eleccin y la asignacin de 30 curules de
nfasis aadido.
305
representacin proporcional en la legislatura del estado, el cual fue duramente criticado por muchas voces, cada una de las cuales expres los argumentos que consider pertinentes en contra del sentido de la resolucin, argumentos como si la transferencia de votos entre los partidos coaligados fuera injusta, si las reglas para la conformacin de coaliciones fueran obsoletas, si los emblemas de los partidos polticos debieran aparecer separados en las boletas electorales, si la representatividad de los partidos se diluyera en la distribucin de votos. Estos razonamientos tenan su lgica, pero lo cierto es que el CEEM establece el procedimiento a seguir para la asignacin de ese porcentaje de la legislatura, que se asigna de manera proporcional a los votos recibidos; y la obediencia de la ley no puede nunca estar sujeta a negociacin. As, el objeto del trabajo consiste en una presentacin del modelo mexiquense para la asignacin de diputaciones por el principio de representacin proporcional, su contraste con el modelo federal y la revisin que de su constitucionalidad hizo el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF).
Democracia y representacin
Al margen de su concepcin etimolgica e histrica, la democracia es un concepto polismico que admite cuando menos dos significados en el orden jurdico mexicano: como una forma de gobierno y como un sistema de vida. En su primera connotacin, alude a una forma de organizacin poltica que deriva su autoridad soberana nada menos que del pueblo, no de unos cuantos ni de una figura divina o sobrenatural. Como una forma de vida, tal como la describe la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) es un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo (CPEUM, artculo 3, fraccin II inciso b, 2012), de manera que la democracia es una forma de gobierno y una forma de vida en la que el pueblo puede participar, de acuerdo con reglas prestablecidas, en las decisiones colectivas (Flores 1999, 195).
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En su acepcin formal, democracia es el sistema poltico en el que para la formacin del gobierno intervienen los ciudadanos mediante la participacin libre e igual por medio del ejercicio del derecho al sufragio. Para ello, es imperativo que los ciudadanos tengan derecho a votar y ser votados, a designar a sus candidatos, a formar partidos polticos, a organizar y participar en campaas electorales y, en cuanto a las minoras, a participar constantemente en los procesos electivos con la posibilidad real de convertirse en mayora. En relacin con el ejercicio del poder en sistemas democrticos, puede distinguirse la democracia en sus formas directa y representativa. La primera es aquel sistema de gobierno en el que los ciudadanos ejercen por s mismos los poderes del Estado, sin intermediarios o representantes; mientras que la democracia representativa responde a la imposibilidad de que tanto las funciones ejecutivas como las legislativas y judiciales sean desempeadas por todos y cada uno de los ciudadanos, inviable en grupos numerosos, en los que resulta necesario que el ejercicio de la soberana se deposite en unos cuantos, respetando los principios de elecciones libres, separacin de poderes y jerarqua de normas jurdicas basadas en el principio de legalidad. Esta forma de participacin indirecta requiere del cumplimiento de tres fundamentos: el sufragio universal (todos los individuos que se encuentren en la misma situacin pueden participar y ser tomados en cuenta), igualdad poltica (todos los votos, individualmente considerados, tienen exactamente el mismo valor) y regla de mayora (las decisiones colectivas deben ser reflejo del mayor nmero de votos). Poniendo al margen la discusin roussoniana en torno a si la democracia debe ser directa y la representacin es un mal necesario, las democracias modernas son todas representativas, en tanto se aplican a sociedades ms bien numerosas, en las que resulta prcticamente imposible la participacin de cada ciudadano, ya no se diga la toma de resoluciones por unanimidad.
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El sistema de representacin proporcional en el Estado de Mxico

Prcticamente la totalidad de las constituciones, como lo hace nuestra norma fundamental, reconoce que la legitimidad de la democracia no puede tener otro sustento que el pueblo mismo: la soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo (CPEUM, artculo 39, 2012), por lo que resulta de vital importancia que en los rganos legislativos estn debidamente representados, si no todos los sectores de la sociedad, cuando menos los ms significativos. Gramaticalmente, la expresin representacin proporcional alude al procedimiento electoral que establece una proporcin entre el nmero de votos obtenidos por cada partido o tendencia y el nmero de sus representantes elegidos, por lo que idealmente existir una correlacin idntica entre votos y cargos de eleccin popular, que se conoce en la doctrina como puro. No obstante, son realmente pocos los sistemas que se ajustan a esta frmula; la mayora emplea frmulas mixtas, en las que conviven la mayora relativa y la representacin proporcional, las ms incluso pertenecen al tipo mixto con dominante mayoritaria; es decir, la mayor proporcin de cargos se elige por mayora y la representacin proporcional se usa nicamente para equilibrar las desproporciones que siguen a la mayora relativa. Adicionalmente al fin preponderante de la representacin proporcional, el sistema ofreci a las minoras un beneficio secundario, pues acot la fuerza parlamentaria del partido dominante. Esto es, en los sistemas de partido hegemnico aquel que ganaba la mayora de los escaos era prcticamente dueo de la voluntad legislativa, pues no haba manera de que quienes no haban obtenido la mayora de votos en los distritos uninominales consiguieran votos en el seno de los rganos deliberativos; sin embargo, al incorporarse un lmite mximo al nmero de representantes y agregarse una segunda va para obtener voz y voto en los rganos pluripersonales, se increment notablemente la posibilidad de resistencia a las polticas establecidas por el partido dominante.
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Tal es el caso del Estado de Mxico. Conforme a la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico (CPELSM), en sus artculos 38 y 39, el Poder Legislativo se deposita en una asamblea compuesta por 75 miembros, 45 electos por el principio de mayora relativa en igual nmero de distritos y 30 ms por el principio de representacin proporcional, conforme a las reglas establecidas en el CEEM. Las directrices para la asignacin de curules por el principio de representacin proporcional estn contenidas en los artculos 20, 21, 22, 259 y 264 del CEEM y sustancialmente consisten en lo siguiente: a. Para tener derecho a la asignacin de diputados de representacin proporcional, el partido poltico de que se trate deber acreditar haber postulado candidatos de mayora relativa en, por lo menos, 30 distritos y haber obtenido al menos 1.5% de la votacin vlida emitida en el estado. b. Se constituir una sola Circunscripcin Plurinominal que comprender los 45 distritos de mayora relativa en que se divide el territorio del estado. c. Cada partido poltico deber registrar una lista con ocho frmulas de candidatos a diputados por el principio de representacin proporcional, que puede incluir hasta cuatro frmulas postuladas por el principio de mayora relativa. d. No tendrn derecho a la asignacin los partidos polticos que hayan obtenido 51% o ms de la votacin vlida emitida y que su nmero de constancias de mayora relativa represente un porcentaje del total de la legislatura superior o igual a su porcentaje de votos; o bien, que hayan obtenido menos de 51% de la votacin vlida emitida, pero su nmero de constancias de mayora relativa sea igual o mayor a 38. e. La asignacin se har de manera que a cada partido poltico correspondan los diputados necesarios para que su porcentaje de la
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legislatura por ambos principios sea igual a su porcentaje de la votacin vlida efectiva. Tal sistema se encuentra vigente desde la promulgacin del
CEEM
en
1996; sin embargo, su aplicacin no haba resultado polmica hasta 2009, cuando los partidos Revolucionario Institucional (PRI), Verde Ecologista de Mxico (PVEM), Nueva Alianza y Socialdemcrata (PSD) conformaron coaliciones parciales que obtuvieron un significativo nmero de victorias por mayora, que correspondieron de manera prcticamente ntegra al grupo parlamentario del
PRI,
y adems se asignaron curules por representacin
proporcional a los dems coaligados, patrn que se repiti en 2012, en el que nuevamente sucedieron las condiciones apuntadas y que tambin causaron insatisfacciones entre los dems partidos polticos.
Modalidades de participacin electoral de los partidos polticos, casos federal y Estado de Mxico
En prcticamente todas las legislaciones comiciales de la Repblica se reconocen cuando menos dos modalidades de participacin de los partidos polticos en los procesos electorales: individualmente o en coalicin (si no tres, en el caso de aquellas codificaciones que an previenen la posibilidad de participar en candidatura comn), y naturalmente ambos esquemas son reconocidos tanto en la legislacin federal como en la del Estado de Mxico, aunque muestran importantes diferencias entre s. Entre ellas, me limitar a las que se refieren a la constitucin de coaliciones, debido a que son stas precisamente las que dan origen a los conflictos, concretamente en lo que se refiere a la forma en que los emblemas de los partidos coaligados aparecen en la boleta electoral. Desde el inicio de su vigencia, el CEEM previno que los partidos tuvieran derecho a postular candidatos, frmulas, planillas o listas, por s mismos o en coalicin con otros partidos, siempre que celebraran y registraran el convenio correspondiente ante el Instituto. Este documento debe llenar los
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requisitos a que se refiere el artculo 74 del CEEM, entre los que destaca: el emblema y color o colores del partido coaligado que la coalicin decida, o con el formado con los de los partidos polticos integrantes de la coalicin. Siguiendo la misma lnea, el legislador estableci, por una parte, que la propaganda de las coaliciones debe ser identificada con el emblema y color o colores que haya registrado en el convenio de coalicin correspondiente y nunca debern ostentarse en forma separada con los emblemas y los nombres de los partidos que la integran, y, por otra, que las boletas electorales contendrn el color o combinacin de colores y emblema que cada partido poltico o coalicin tenga registrado (CEEM, artculos 156 y 185, 2012). De esta manera, en el esquema normativo local resulta evidente que los partidos polticos que deciden formar coaliciones pierden momentneamente su individualidad y son reconocidos para todos los efectos legales como unidad, al menos en los distritos y municipios en los que contienden coaligados. En contraste con lo anterior, en el modelo federal, a partir de la reforma constitucional de 2007 y la consecuente reforma legal que deriv en la expedicin de un nuevo Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en julio de 2008, si bien es cierto que se flexibilizaron los requisitos para la formacin de coaliciones electorales de manera que se elimin el requisito de contar con documentos bsicos de la coalicin, se mantiene la plataforma electoral comn y se admite la celebracin de coaliciones parciales, los partidos que formen coalicin electoral, cualquiera que sea su modalidad o mbito, ineludiblemente debern aparecer en la boleta por separado, de modo que los votos se sumarn para el candidato y se computarn, para efectos de registro y derechos, para cada partido; y en el caso que el ciudadano cruce dos o ms emblemas de los partidos que integran la coalicin, los votos solamente contarn para el candidato y no para los partidos coaligados. En este esquema, a diferencia del local, es patente que aun cuando en los resultados electorales se combinan la fuerza y la representatividad de
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cada partido poltico, stos en ningn momento pierden su individualidad frente a la ciudadana, pues en todo momento aparecen y se ostentan como entes separados, de manera que incluso existe la posibilidad de que los electores sufraguen por slo uno de ellos, sin beneficiar a los dems; o bien, que un elector opte por dar su voto a dos o ms coaligados, en cuyo caso beneficiarn al candidato o frmula correspondiente, pero no se sumarn a favor de partido alguno. Vale decir que antes de la reforma el sistema federal era idntico al del Estado de Mxico; sin embargo, a decir de Jorge Alcocer, quien fuera coordinador general del Centro de Estudios para un Proyecto Nacional Alternativo, y presidente de la Comisin Ejecutiva para la Negociacin y Construccin de Acuerdos (CENCA), las coaliciones se convirtieron en un medio para asegurar la sobrevivencia de partidos a cambio de sumar los votos que, tericamente, haran falta para asegurar la victoria y que poco o nada tenan que ver con los principios ideolgicos de los partidos polticos coaligados (Crdova y Salazar 2008, 215-27). En opinin del mismo autor, la reforma 2007 corrigi los vicios anteriores, ya que sin prohibir, limitar o endurecer las reglas para la celebracin de coaliciones, sino ms bien acabando de eliminar los escollos para su constitucin, combin las bondades y ventajas de la candidatura comn y la coalicin en una sola figura, de manera que se permite la combinacin de fuerza electoral y recursos de los partidos coaligados, adems de la unidad de representacin, pero obligando a que cada partido coaligado aparezca en la boleta con su propio emblema, de forma tal que los ciudadanos opten por el partido de su preferencia y su voluntad sea clara e incontrovertible, aunque al final de cuentas se sumen para el candidato de coalicin. Como resultaba natural, aquellos partidos minoritarios que podan quedar en riesgo de no sobrevivir debido a que ya no dependan de la negociacin de porcentajes de votacin con los mayoritarios, sino de conseguir el favor del electorado, presionaron en la legislatura para encontrar una forma de asegurar la conservacin de su registro y finalmente consi-
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guieron que se introdujera en el artculo 96 del Cofipe un mecanismo de transferencia de votos que les aseguraba la vida eterna, como lo llamaron algunos medios de comunicacin. Tal disposicin consista fundamentalmente en la posibilidad de realizar una transferencia de votos derivada de la posibilidad de establecer en el convenio de coalicin que en caso de que alguno de los partidos alcanzara cuando menos 1% de la votacin nacional emitida, pero no el umbral requerido para conservar el registro, de la votacin del o de los partidos que hubieran cumplido ese requisito se podan tomar los votos necesarios para que cada uno pudiera mantener el registro. Esta previsin fue impugnada mediante la accin de inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas, de las cuales la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) resolvi que dicha norma permita que la voluntad expresa de un elector se viera alterada, menoscabada o manipulada, toda vez que su voto poda ser transferido a otro partido poltico de la coalicin que, si bien alcanz 1% de la votacin nacional emitida, no obtuvo el mnimo requerido para conservar el registro, en detrimento del derecho fundamental de voto libre, y, adems, generaba una situacin de desigualdad entre los partidos polticos coaligados y los que participaran por s mismos, toda vez que permita explcitamente que se tomara el porcentaje de votacin necesario para que cada partido coaligado mantuviera el registro, mientras que los partidos polticos que participaran por s mismos, si no alcanzaban 2% de dicha votacin, perderan irremediablemente el registro, lo que resultaba en perjuicio de la equidad en la contienda. En sntesis, lo anterior significa que en el modelo vigente en el mbito federal, aun cuando se trate de partidos coaligados, los ciudadanos votan por el instituto poltico de su preferencia, cuyo emblema se encuentra separado de los dems en la boleta electoral, lo cual permite a la autoridad electoral identificar de manera clara e indubitable la voluntad del ciudadano para fines de la asignacin de escaos, mientras que la normativa mexiquense obliga a las coaliciones a participar de manera conjun-
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ta, apareciendo con un solo emblema en la boleta electoral, trasladando la distribucin de los votos sufragados a favor de la coalicin, del mismo elector, hacia el convenio de coalicin. Es necesario aclarar, respecto a esta ltima afirmacin, que no se trata de la transferencia de votos declarada inconstitucional por la Corte, pues a ella subyace el conocimiento cierto del partido a favor del cual sufrag el ciudadano y que era desviada, con base en el convenio de coalicin, hacia un instituto poltico diverso, sino de la distribucin de votos necesaria para diversos fines, en la cual es material y jurdicamente imposible saber a favor de cul de los partidos coaligados vot el elector, debido a que todos aparecen en el mismo emblema en la boleta electoral y el nico recurso viable para conseguir tal fin es la voluntad de los coaligantes expresada en el convenio respectivo.
Aplicacin de la frmula de representacin proporcional en el proceso electoral 2012

Conforme a lo mandatado por el CEEM, el Consejo General del IEEM se dio cita el segundo mircoles posterior a la jornada electoral para realizar el cmputo de la Circunscripcin Plurinominal, hacer la declaracin de validez de la eleccin y realizar la asignacin de diputaciones por el principio de representacin proporcional. Para ello, tuvo en consideracin que durante el proceso electoral 2009 se dio por primera vez el supuesto de que un partido poltico obtuvo 39 constancias de mayora, integrando diversas coaliciones parciales, lo cual dio lugar a controversias en cuanto a la forma de distribuir las curules de representacin proporcional, ya que una vez liquidados los convenios de coalicin, de aplicarse la formula respectiva como fue diseada por el legislador (votacin vlida efectiva entre 30), ocasionaba una severa distorsin en la integracin de la legislatura e incluso quedaban diputaciones sin asignar. Por esa razn, el Instituto determin aplicar la formula, pero tomando en cuenta no el total de los integrantes de la legislatura ni slo los de re-
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presentacin proporcional, sino la porcin de la legislatura que integraran los partidos con derecho a la asignacin de curules por el principio de representacin proporcional. De esa manera se aplic el factor de 36, producto de sumar a las 30 curules de representacin proporcional las 6 obtenidas por los partidos con derecho a participar en la asignacin, criterio que fue confirmado por el Tribunal Electoral del Estado de Mxico en los expedientes JI/589/2009, JI/590/2009, JI/591/2009, JI/592/2009 y JI/593/2009 acumulados; y por la Sala Regional del
TEPJF
de la quinta circunscripcin, al resolver el expe-
diente ST-JRC-144/2009 y sus acumulados, pues aunque en dichos medios de impugnacin se realizaron modificaciones a la individualizacin de las asignaciones, tanto el procedimiento como la frmula fueron confirmados, por lo que el Consejo General ejecut la asignacin mediante un procedimiento de nueve pasos:
Paso 1. Votacin vlida emitida

Para realizar la asignacin de diputados de representacin proporcional es preciso obtener la votacin vlida emitida, la cual se obtiene al restar a la votacin total emitida (total de votos extrados de la urna) los votos nulos (CEEM, artculo 22).
Cuadro 1 Votacin total emitida 6,739,271
Fuente: Elaboracin propia.
Votos nulos 478,488
Votacin vlida emitida 6,260,783
Paso 2. Verificacin del cumplimiento de requisitos: participacin con candidatos en 30 distritos electorales uninominales y obtener ms de 1.5% de la votacin
Del contenido de los acuerdos nmeros 161, 173, 176, 179, 192, 202, 210 y 220, del Consejo General del
IEEM,
todos de 2012, se advierte que los
siete partidos polticos postularon candidatos a diputados por el principio
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de mayora relativa en ms de 30 distritos electorales uninominales, fuese en coalicin o individualmente, modalidades permitidas por la normatividad electoral. Por otra parte, para determinar qu partidos no alcanzaron 1.5% de la votacin vlida emitida es necesario obtener el porcentaje que de dicha votacin obtuvo cada partido o coalicin. Para ello, se debe multiplicar por 100 la votacin de cada partido o coalicin y dividirla entre la votacin vlida emitida.
Cuadro 2 Partidos y coaliciones Porcentaje de la votacin vlida emitida 22.44 6.93 24.25 3.68 0.70 3.60 1.26 25.40 7.74 2.90
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Continuacin.
Partidos y coaliciones Porcentaje de la votacin vlida emitida 0.97 Candidatos no registrados Votacin vlida emitida
0.13 100.00
En el cuadro anterior se observa que cinco partidos polticos obtuvieron al menos 1.5% de la votacin vlida emitida individualmente, y dos ms con los votos que obtuvieron en coalicin. En efecto, el hecho de que los partidos Verde Ecologista de Mxico y Nueva Alianza no hayan obtenido ese porcentaje individualmente se debe a que participaron en dos coaliciones, mismas que rebasan el umbral citado en cantidad igual al porcentaje requerido multiplicado por el nmero de partidos que integran la coalicin, por lo que al liquidar los convenios respectivos incuestionablemente rebasarn el lmite inferior de votacin para tener derecho a que les sean asignadas curules de representacin proporcional.
Paso 3. Votacin vlida efectiva: aplicacin de la fraccin I del artculo 265 del CEEM
Enseguida se precisa obtener la votacin vlida efectiva, y para ello, como lo consider la Sala Regional Toluca del TEPJF, al resolver el expediente ST-JRC-144/2009 y sus acumulados,
las disposiciones que regulan cada una de las etapas de la asignacin deben ser interpretadas de manera tal, que contribuyan a la ptima proporcionalidad entre votacin obtenida por cada partido poltico y cargos que deben ser asignados, respetando siempre la naturaleza mixta del sistema mayoritario segmentado del modelo mexiquense.
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As, para obtener la votacin vlida efectiva se deben deducir de la votacin vlida emitida los votos a favor de candidatos no registrados y los de aquellos partidos que no alcanzaron 1.5% de dicha votacin, quedando de la siguiente manera:
Cuadro 3 Votacin vlida emitida 6,260,783
Votos para candidatos no registrados 8,202
Votacin vlida efectiva 6,252,581
Paso 4. Votacin vlida efectiva por partido: aplicacin de la fraccin II del artculo 265 del cdigo electoral del estado
El siguiente paso consiste en deducir aquellos elementos que distorsionen la proporcionalidad, pues de lo contrario, sin justificacin alguna, la diputacin se encarece para los partidos polticos que s participan en el procedimiento de asignacin, para lo cual deben aplicarse los convenios de coalicin, a fin de determinar qu porcentaje de votacin corresponde a cada partido poltico con derecho a asignacin.
A. Comprometidos con el Estado de Mxico (PRI-Nueva Alianza)

Conforme a la clusula novena del convenio de coalicin respectivo, a Nueva Alianza, del total de la votacin recibida por la coalicin, le corresponder 1.5% de la votacin vlida efectiva y al PRI el resto de los votos, hasta alcanzar 36% de la votacin vlida efectiva estatal. En ese orden de ideas, se debe multiplicar la votacin vlida efectiva por 0.015, para obtener 1.5% de la votacin.
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Cuadro 4 Votacin vlida efectiva 6,252,581

Factor 0.015
Resultado 93,788.72
Cuadro 5 Votacin de la coalicin 181,516

Votacin a asignar a Nueva Alianza 93,788.71
Restante de votacin (PRI) 87,727.28
Votacin por partido una vez liquidado el convenio.

Cuadro 6 Partido
PRI
Votos individuales 433,894 78,679
Votos de la coalicin 87,726.28 93,788.72
Votacin parcial 521,620.28 172,467.72
Nueva Alianza
B. Compromiso por el Estado de Mxico (PRI-PVEM)

Conforme a la clusula novena del convenio de coalicin respectivo, al
PVEM,
del total de la votacin recibida por la coalicin le corresponder
2.5% de la votacin vlida efectiva y al PRI el resto de los votos, hasta alcanzar 36% de la votacin vlida efectiva. En ese orden de ideas, se debe multiplicar la votacin vlida efectiva por 0.025, para obtener 2.5% de sta.
Cuadro 7 Votacin Vlida Efectiva 6,252,581
Factor 0.025
Resultado 156,519.58
319
Cuadro 8 Votacin de la coalicin 484,548

Votacin a asignar a PVEM 156,519.58
Restante de votacin (a asignar al PRI) 328,028.43
Votacin por partido una vez liquidado el convenio.

Cuadro 9 Partido
PRI PVEM
a
Votos individuales 521,620.28a 43,743
Votos de la coalicin 328,028.43 156,519.58
Votacin parcial 849,648.71 200,262.58
Incluye los asignados del convenio de la coalicin Comprometidos con el Estado de Mxico.
C. Compromiso con el Estado de Mxico (PRI-PVEM-Nueva Alianza)

Conforme a la clusula novena del convenio de coalicin respectivo, al
PVEM,
del total de la votacin recibida por la coalicin, la cual asciende a
1,590,261 votos, le corresponder la necesaria para que sumada a la derivada de la coalicin Compromiso por el Estado de Mxico y la obtenida individualmente alcance 8% de la votacin vlida efectiva; a Nueva Alianza le corresponder la necesaria para que sumada a la derivada de la coalicin Comprometidos con el Estado de Mxico y la obtenida individualmente alcance 10% de la votacin vlida efectiva; y al PRI el resto de los votos, hasta alcanzar 36% de la votacin vlida efectiva. En ese orden de ideas, se debe multiplicar la votacin vlida efectiva por 0.08 y por 0.10, para obtener los porcentajes de sta que deben alcanzar los partidos polticos.
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Cuadro 10 Votacin vlida efectiva 6,252,581

Factor PVEM 0.08
Factor Nueva Alianza 0.10
Cuadro 11
Votacin Votacin Comprometidos Resultado individual con el Estado de Mxico 78,679 93,788.72
Votacin requerida
Diferencia (votos a asignar) 452,790.38
Restante de la coalicin 1,137,470.02
172,467.72 625,258.10
Cuadro 12
Votacin Votacin Compromiso Resultado individual por el Estado de Mxico 43,743 156,519.58
Votacin requerida
Diferencia (votos a asignar) 299,943.90
Restante de la coalicin 837,526.12
200,262.58 500,206.48
Cuadro 13
a
Total 433,894
a
87,726.28
328,028.43
837,526.12
1,687,176.51
En el convenio de coalicin se establece como tope de asignacin de votacin al PRI el equivalente a 36% de la votacin vlida efectiva, igual a 2,247,132.96, mismo que no alcanz, por lo que no procede aplicar excedentes ni a Nueva Alianza ni al PVEM.
321
Votacin por partido una vez liquidados los convenios.

Cuadro 14 Partido Votacin 1,687,176.51 625,258.10 500,206.48
D. Morena (Partido del Trabajo-Movimiento Ciudadano)

Conforme a la clusula octava del convenio de coalicin respectivo, al Partido del Trabajo (PT) le corresponder 35% del total de la votacin recibida por la coalicin, la cual asciende a 60,491 votos; y a Movimiento Ciudadano (MC) 65%, por lo que se debe multiplicar la votacin recibida por la coalicin por 0.35 y por 0.65, para obtener los porcentajes de la votacin vlida efectiva que deben alcanzar los partidos polticos, para quedar de la siguiente manera:
Cuadro 15
Votacin coalicin 60,491
Factor PT (0.35) 21,171.85
Votacin individual 230,047
Total 251,218.85
Votacin coalicin 60,491
Factor MC (0.65) 39,319.15
Votacin individual 225,103
Total 264,422.15
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Una vez determinada la votacin de cada partido se deben determinar los porcentajes de votacin vlida emitida de cada partido y el nmero de las constancias de mayora para saber si se actualizan los supuestos del artculo 264 del CEEM.
Cuadro 16 Votacin final 1,404,990 1,687,176.51 1,518,475 251,218.85 500,206.48 264,422.15 625,258.10 No registrados Total 8,202 6,259,949 Porcentaje votacin valida emitida 22.4706 26.9837 24.2856 4.0239 8.0000 4.2363 10.0000 0.1312 100.0000 Total Constancias Constancias constancias individuales en coalicin de mayora 1 5 3 0 0 0 0 0 9 0 34 0 0 0 0 2 0 36 1 39 3 0 0 0 2 0 45
Partido
Paso 5. Votacin vlida efectiva rectificada

A la votacin vlida efectiva, adems de los elementos sealados, se le deben restar los votos del partido que haya superado 51% de la votacin o haya obtenido ms de 38 constancias de mayora (ya que en ninguno de los dos casos tendr derecho a participar en la asignacin de representacin proporcional), con el fin de suprimir las distorsiones del sistema derivadas
323
del encarecimiento de las curules por tomar en cuenta la votacin de partidos que no participarn en la asignacin de representacin proporcional. De esta manera, se advierte en la tabla anterior que el PRI se encuentra en el supuesto de la fraccin II del artculo 265 del CEEM, al haber obtenido 39 constancias de mayora relativa, por lo que no puede participar en la asignacin de representacin proporcional, hacindose necesario que su votacin no participe en el clculo del cociente natural para la asignacin de diputaciones por representacin proporcional, obtenindose as una votacin vlida efectiva rectificada, que no es otra cosa que la suma de los votos de los partidos que s tienen derecho a participar en la asignacin de diputados por el principio de representacin proporcional, que en el caso es igual a 4,564,571 votos. Para determinar el porcentaje de la votacin vlida efectiva rectificada por partido, se multiplica por 100 el nmero de votos obtenidos por cada uno y la cantidad resultante se divide entre el total de la votacin vlida efectiva rectificada.
Cuadro 17 Partido Votacin final 1,404,990 1,518,475 251,218.85 500,206.48 264,422.15 625,258.10 Total
Porcentaje votacin valida efectiva rectificada 30.7803 33.2665 5.5037 10.9585 5.7929 13.6981 100.0000
4,564,571
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Paso 6. Principio de representatividad: aplicacin de la fraccin III del artculo 265 del CEEM
Ahora bien, una vez obtenido el porcentaje de la votacin vlida efectiva rectificada de cada partido poltico, debe precisarse el nmero de diputados que le corresponda a cada partido, para que su porcentaje de representatividad en la legislatura sea lo ms cercano posible a su porcentaje de la votacin vlida efectiva, por lo que resulta necesario conocer el porcentaje de representatividad de la legislatura que corresponde a cada partido poltico, esto mediante una frmula abierta, que no establece un nmero cierto para obtener el porcentaje de representatividad, por lo que en este caso se deber aplicar la frmula con el factor de 36, que es el nmero de escaos a repartir, y no de 30, que es el nmero de diputados por el principio de representacin proporcional a distribuir. Lo anterior es as porque la legislacin local no tiene un sistema de representacin claramente puro, ya que precisa diversos lineamientos que deben atenderse con la intencin de que las diputaciones que sean asignadas reflejen lo ms cercanamente posible, y no de manera exacta (como sucedera en un verdadero sistema electoral de representacin proporcional pura), la votacin obtenida por cada uno de los partidos. De ese modo, una vez que ha sido establecido el nmero de curules a distribuir (total de integrantes de la legislatura menos las constancias de mayora obtenidas por el
PRI,
que no tiene derecho a participar en la dis-
tribucin) y el total de la votacin vlida efectiva rectificada (4,564,571), se debe obtener el cociente natural que es igual a dividir entre 36 el total de la votacin vlida efectiva rectificada, lo que da como resultado el costo de cada curul, que en el caso particular es de 126,793.6388 votos. Obtenido el cociente natural, lo que sigue es determinar el nmero de diputados que corresponder a cada partido poltico que participe en el proceso de asignacin, y para ello la asignacin se realizar conforme al nmero de veces que contenga su votacin el cociente de unidad.
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Cuadro 18 Partido Votacin final 1,404,990 1,518,475 251,218.85 500,206.48 264,422.15 625,258.10 Total

Frmula 1,404,990 / 126,793.6388 = 11.0809197 1,518,475 / 126,793.6388 = 11.9759568 251,218.85 / 126,793.6388 = 1.98132079 500,206.48 / 126,793.6388 = 3.94504433 264,422.15 / 126,793.6388 = 2.085453 625,258.10 / 126,793.6388 = 4.93130541 4,565,404.58/ 126,793.6388 = 36
Representatividad en la legislatura 11.0809197 11.9759568 1.98132079 3.94504433 2.085453 4.93130541 36
4,565,404.58
Paso 7. Resta del nmero de diputados obtenidos por cada partido poltico por mayora relativa: aplicacin de la fraccin IV del artculo 265 del cdigo electoral del estado
Una vez determinado el nmero de veces que se contiene el cociente de unidad en el nmero de votos obtenido por cada partido poltico, se debe restar el nmero de diputados obtenido por cada partido poltico por mayora relativa, para quedar del modo siguiente:
Cuadro 19 Partido Representatividad en la legislatura 11.0809197 11.9759568 Constancias de mayora 1 3 Resultado 10.0809197 8.9759568
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326
Continuacin.
Partido Representatividad en la legislatura 1.98132079 3.94504433 2.085453 4.93130541 Total
Constancias de mayora 0 0 0 2 6
Resultado 1.98132079 3.94504433 2.085453 2.93130541 30
36
Paso 8. Asignacin de diputados conforme al cociente de unidad

De acuerdo con el artculo 265, fraccin V, del
CEEM,
se deben asignar a
cada partido poltico los diputados de representacin proporcional, conforme al nmero por unidad entera que haya resultado en la fraccin anterior, quedando de la siguiente manera:
Cuadro 20 Partido Cociente de unidad por partido 10.0809197 8.9759568 1.98132079 3.94504433 Diputaciones por cociente de unidad 10 8 1 3 Remanente de votos 0.0809197 0.9759568 0.98132079 0.94504433
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Continuacin.
Partido Cociente de unidad por partido 2.085453 2.93130541 Total 30 Diputaciones por cociente de unidad 2 2 26 Remanente de votos 0.085453 0.93130541 4
Paso 9. Asignacin por fraccin restante mayor

En la asignacin de diputaciones de representacin proporcional por cociente de unidad, como se advierte en el cuadro anterior, se distribuyeron 26 de las 30 curules a repartir, restando cuatro por asignar, por lo que conforme a la fraccin VI del artculo 265 citado, se deben distribuir entre los partidos que tuvieren la fraccin restante mayor, siguiendo el orden decreciente. En ese orden de ideas, previamente a la distribucin de diputaciones por el criterio de fraccin restante mayor de votacin, es preciso determinar, de entre los partidos con derecho y votacin remanente, cules son los 4 que tienen mayores remanentes de votacin para asignarles las curules restantes. Lo anterior es as debido a que son 6 los partidos con derecho y slo 4 las diputaciones a distribuir, quedando la integracin final de la legislatura, tanto por unidad entera como por resto mayor de votos, de la siguiente manera.
Cuadro 21 Partido Votacin 1,404,990 1,687,176.51 1,518,475 Constancias de mayora 1 39 3 Cociente de unidad 10 0 8 Fraccin restante mayor 0 0 1 Representacin proporcional 10 0 9 Total de diputados 11 39 12
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Continuacin.
Partido Votacin 251,218.85 500,206.48 264,422.15 625,258.10 Total

Constancias de mayora 0 0 0 2 45
Cociente de unidad 1 3 2 2 26
Fraccin restante mayor 1 1 0 1 4
Representacin proporcional 2 4 2 3 30
Total de diputados 2 4 2 5 75
6,250,226
Revisin de constitucionalidad de la asignacin de curules por representacin proporcional

Contra los resultados anteriores, consignados en el acuerdo IEEM/ CG/229/2012, el 15 de julio los partidos del Trabajo, Movimiento Ciudadano, de la Revolucin Democrtica y Accin Nacional promovieron juicios de inconformidad ante el Tribunal Electoral del Estado de Mxico con los nmeros JI/115/2012, JI/116/2012, JI/117/2012 y JI/118/2012 acumulados, alegando diferentes agravios relacionados esencialmente con la legalidad de los convenios de coalicin que ya eran firmes, con la aplicacin de la frmula contenida en el artculo 265 del CEEM y con la supuesta transferencia de votos entre los partidos coaligados que, a decir de los actores, constitua fraude a la ley, resolviendo el Tribunal confirmar el acuerdo impugnado. Inconformes con la resolucin, los mismos partidos polticos y algunos candidatos a diputados por el principio de representacin proporcional promovieron juicios de revisin constitucional electoral y para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano, sustanciados con el nmero de expediente ST-JRC-037/2012 y sus acumulados, mismos que inicialmente fueron remitidos a la Sala Superior del TEPJF debido a una peticin expresa de ejercer la facultad de atraccin, misma que fue negada, por lo
329
que los expedientes respectivos fueron sustanciados y resueltos por la Sala Regional en los siguientes trminos: 1. Estudio de constitucionalidad. Control difuso e inaplicacin de leyes (inaplicacin del artculo 265, fraccin II, del Cdigo Electoral del Estado de Mxico). En primer trmino, la Sala Regional afirm que, en efecto, tiene facultades para la inaplicacin de leyes electorales contrarias a la Constitucin, siempre que la resolucin se limite al caso concreto y que tiene la obligacin constitucional de proteger y garantizar los derechos humanos de carcter poltico-electoral, resaltando que si bien es cierto que la reforma constitucional en materia de derechos humanos significa un nuevo sistema jurdico mexicano, ello no implica necesariamente adoptar la interpretacin ms favorable al derecho humano, en el caso la inaplicacin del artculo 265 fraccin II del CEEM solicitada, debido a que el actor en su demanda no hace evidente que la conclusin del tribunal local contravenga preceptos fundamentales (artculos 35 y 41 constitucionales) o determinados instrumentos internacionales, a fin de que sea posible un pronunciamiento judicial al respecto. Asimismo, destac que en la sentencia recurrida se reitera que en el STJRC-144/2009 la Sala Regional valid la constitucionalidad del artculo 265, fraccin ll del cdigo, precepto que sigue vigente en sus mismos trminos. 2. Incumplimiento de los requisitos establecidos en el artculo 21 del Cdigo Electoral del Estado de Mxico. El agravio consiste en que los partidos Nueva Alianza y Verde Ecologista de Mxico no cumplen con los requisitos establecidos en los artculos 39, fraccin II, de la CPELSM y 21, fraccin II, del CEEM, ya que no obtuvieron al menos 1.5% de la votacin vlida emitida en la eleccin de diputados de mayora relativa. Asimismo, los actores alegan que dichos institutos polticos no postularon candidatos propios en 30 distritos electorales y para poder participar en la asignacin de diputados por el principio de representacin proporcional debe ser en lo individual, por lo que tal asignacin violenta la voluntad expresa del elector y no toma en consideracin la votacin obtenida por las coaliciones.
Arturo Bolio Cerdn
330
La Sala Regional realiz una interpretacin sistemtica de los artculos 39 de la Constitucin local y 21, fraccin I, del CEEM, de la que se desprende que los partidos que tendrn derecho a obtener diputacin de representacin proporcional son aquellos que hayan postulado candidatos por lo menos en 30 distritos de mayora relativa, en cualquier modalidad, y seala que la legislacin electoral del Estado de Mxico establece para la postulacin de candidatos a puestos de eleccin popular dos modalidades: por s mismos o en coalicin, por lo que los partidos Nueva Alianza y
PVEM
cumplieron con el requisito en anlisis, y as les asista el derecho de participar en la asignacin de diputados de representacin proporcional, de ah que la Sala Regional estim infundado el referido agravio. 3. Transferencia de votos e inobservancia de la jurisprudencia aplicable. En esencia, el alegato se basa en que el artculo 74, fraccin VII, del CEEM es inconstitucional, permite una transferencia de votos al partido coaligado que no alcanz 1.5% de la votacin, con el solo fin de que logre el mnimo requerido para conservar su registro, transgrediendo el criterio sostenido en la jurisprudencia 61/2008 LAS COALICIONES PARTIDARIAS. EL ARTCULO 96, PRRAFO 5 DEL CDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES TRANSGREDE EL DERECHO A VOTAR Y LOS PRINCIPIOS DE CERTEZA Y OBJETIVIDAD ESTABLECIDOS EN EL ARTCULO 41 DE LA CONSTITUCIN FEDERAL, la cual prohbe la transferencia de votos entre los partidos coaligados, con la finalidad de que los minoritarios conserven su registro como partido poltico. Para realizar el anlisis del agravio, la Sala transcribi el artculo 96, prrafo 5, del Cofipe, que en esencia previene que en caso de que alguno de los partidos coaligados no alcance el umbral de votacin necesario para conservar su registro, se pueden tomar votos de los obtenidos por los que s lo alcancen para completar 2% de la votacin vlida emitida, precepto que no encuentra equivalente en la normativa local, toda vez que el CEEM slo regula la forma en que los partidos coaligados conservarn su registro si la votacin de la coalicin es inferior a 1.5% multiplicado por el n-
331
mero de partidos coaligados, por lo cual se concluye que lo dispuesto en el artculo 74, fraccin Vll, del
CEEM,
contiene un supuesto diverso al pre-
visto en el artculo 96, prrafo 5, del Cofipe. Asimismo, resalta que no se vulnera la voluntad del elector debido a que ste sufraga por el candidato y por la coalicin, mas no por un partido poltico en especfico, ya que stos no aparecen separados en la boleta electoral, sino unidos en un solo emblema, en un solo recuadro, por lo que no existe la mencionada transferencia de votos, la cual implica que un partido que no obtuvo votacin suficiente para conservar su registro obtenga mediante la transferencia un porcentaje de votacin que no alcanz realmente, por lo que al no ser iguales los supuestos jurdicos el criterio judicial es inaplicable. 4. Sobrerrepresentacin. El motivo de agravio se hizo consistir esencialmente en que la responsable vulner los principios de legalidad, exhaustividad y acceso a la justicia al omitir estudiar la peticin relativa a que no se deban asignar diputados de representacin proporcional ni al Partido Revolucionario Institucional ni a sus coaligados, pues ello vulnera el artculo 264, fracciones I y II, del presentacin inaceptable. La sentencia en anlisis afirma que, en efecto, la resolucin recada al JI 115/2012 y sus acumulados omiti pronunciarse respecto a dichos temas, por lo que la Sala Regional procedi a su estudio, encontrando que para que en un sistema electoral exista una correspondencia exacta entre votos y escaos o curules, no deben existir barreras legales o elementos que produzcan sobrerrepresentacin o subrrepresentacin, pero este modelo no se obtiene de manera pura y en el mbito mexicano se encuentra matizado por el sistema de mayora relativa. Expuso que en el Estado de Mxico no existe una correspondencia exacta entre votacin y curules, sino slo aproximaciones, debido a que el sistema electoral del Estado de Mxico es mixto, preponderantemente mayoritario; es decir, privilegia la mayora relativa e integra a la represenCEEM,
ya que esto genera una sobrerre-
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tacin proporcional, aunque cuenta con mecanismos tendentes a evitar la sobrerrepresentacin. En ese entendido, tomando en cuenta que los votos en el caso de las coaliciones se emiten para la coalicin en su conjunto, y adems para el candidato que postulan, stos se deben dividir entre los partidos polticos coaligados, segn lo acordado en el convenio, sin que ello implique la transferencia de votos, porque los recibi la coalicin; en consecuencia, no existe violacin a los principios constitucionales de certeza y objetividad, ni alteracin de la voluntad de los electores. Derivado de lo anterior, conforme al modelo de representacin proporcional en el Estado de Mxico, los partidos que participan en coalicin tienen la posibilidad de participar en la distribucin de representacin proporcional, debido a que por virtud de los convenios de coalicin se distribuyen los votos entre los coaligados, permitiendo que cada uno de ellos obtenga un porcentaje preasignado ante la imposibilidad fctica de saber cules votos marcados con el emblema de una coalicin corresponden a qu partido poltico. En ese tenor, los convenios de coalicin no sobrerrepresentan a las fuerzas polticas, slo establecen la forma de distribucin de los votos obtenidos por los partidos polticos coaligados a fin de convertirlos en escaos. 5. Votacin vlida efectiva rectificada. Al respecto, la Sala Regional consider que si bien el trmino de votacin valida efectiva rectificada no se encuentra contemplado en la legislacin electoral del Estado de Mxico, lo cierto es que para el desarrollo de la frmula de asignacin de diputados debe tomarse en cuenta para depurar a los institutos polticos que no tienen derecho participar en ella. Para arribar a tal conclusin, se tom en cuenta que el artculo 264 del cdigo fija un lmite al nmero de diputados y al porcentaje del total del rgano legislativo que pueda tener un partido poltico, de manera que no puede participar en la asignacin si obtuvo 51% o ms de la votacin vlida emitida y el nmero de sus constancias de mayora es igual o supe-
333
rior a su porcentaje de votos; si obtuvo menos de 51% de la votacin vlida emitida pero tiene 38 o ms constancias de mayora, o bien, no haya obtenido al menos 1.5% de la votacin vlida emitida. Por ello, para desarrollar la frmula de asignacin es necesario, de actualizarse alguna de esas hiptesis, que sean descontados los votos del partido sin derecho, dando lugar al concepto de votacin vlida efectiva rectificada, restando a la votacin vlida efectiva, tal como la define el cdigo, los votos del partido que rebasa el tope de diputados. As, la votacin vlida efectiva rectificada es necesaria, por lo que no le asisti la razn a los inconformes. 6. Coaliciones, convenios de coalicin, fraude a la ley y voluntad de las partes. Los temas anteriores, estim la Sala Regional, fueron infundados, puesto que dichos agravios ya haban sido sostenidos por el actor cuando impugn los convenios de coalicin, y que la misma Sala Regional confirm en el expediente ST-JRC-20/2012, concluyendo que no es dable al actor tener una segunda oportunidad a efecto de controvertir los convenios y sus efectos.
Conclusin
Como se ha dicho, la legislacin electoral del Estado de Mxico no slo permite, sino que ordena distribuir los votos de las coaliciones entre los partidos coaligados conforme a lo establecido por los propios coaligantes en el convenio respectivo, lo cual deriva esencialmente del diseo de la boleta electoral, en la cual se muestra el emblema de la coalicin y que no permite conocer al momento de calificar la eleccin cul fue la intencin del ciudadano, circunstancia que no acontece en el modelo federal, en el cual, por virtud de la reforma constitucional de 2007, los emblemas aparecen separados tanto en la boleta como en la propaganda electoral. Por lo tanto, no existe la pretendida ilegalidad o inconstitucionalidad del acuerdo de asignacin de curules de representacin proporcional, sino la imposibilidad de conocer, con la certeza que rige, por mandato constitu-
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cional, todos los actos y resoluciones en la materia, la voluntad del elector. Ello obliga a dar primaca a la voluntad de los partidos polticos como nico camino para integrar la legislatura en los trminos que lo ordenan la Constitucin y las leyes, de manera que mientras no exista una frmula diversa, como lo reconocieron expresamente las salas Regional y Superior, ambas del TEPJF, la va adoptada por el IEEM es la nica jurdicamente procedente.
Fuentes consultadas
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CEEM.
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Electoral del Estado de Mxico. Cofipe. Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. 2012. Mxico: Instituto Federal Electoral. Consejo General del IEEM. 2012. Acuerdo 161. Disponible en http://www. ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a161_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). . Acuerdo 173. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a173_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). . Acuerdo 176. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a176_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). . Acuerdo 179. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a179_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). . Acuerdo 192. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a192_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). . Acuerdo 202. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a202_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). . Acuerdo 210. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a210_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). . Acuerdo 220. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a220_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012).
335
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PRD-PT.
Autoridad responsable: Consejo General del
Instituto Electoral del Estado de Mxico. Disponible en http://www. teemmx.org.mx/Sentencias/Proceso%20Electoral%202009/JI/ JI-589%20al%20JI-593.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012).
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JI/115/2012, JI/116/2012, JI/117/2012 y JI/118/2012, acumulados. Actores: partidos del Trabajo, Movimiento Ciudadano, de la Revolucin Democrtica y Accin Nacional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Mxico. Tribunal Electoral del Estado de Mxico, 2012. Disponible en http://www.teemmx. org.mx/Sentencias/Sentencias%202012/JI/JI-115-2012%20y%20 acumulados.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). ST-JRC-144/2009. Actores: Partido Nueva Alianza y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Mxico. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/ST/2009/ JRC/ST-JRC-00144-2009.htm (consultada el 20 de mayo de 2013). ST-JRC-37/2012 y sus acumulados ST-JRC-38/2012, ST-JRC-39/2012, ST-JRC-41/2012, ST-JDC-2422/2012, ST-JDC-2423/2012, ST-JDC-2424/2012 Y ST-JDC-2425/2012. Actores: Partido Movimiento Ciudadano y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Mxico. Disponible en http://www.te.gob.mx/salasreg/ejecutoria/sentencias/toluca/STJRC-0037-2012.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). Solorio, Hctor. 2008. La representacin proporcional. Mxico: TEPJF.
Seccin Documental
339
Creacin y evolucin de la jurisdiccin especializada en materia electoral en Mxico1

Creation and evolution of specialized jurisdiction in electoral matter Jos Fernando Franco Gonzlez Salas (Mxico)*
RESUMEN
En el marco del aniversario de la revista Justicia Electoral, se publica el presente artculo que da cuenta de algunos de los pasajes ms importantes en el desarrollo de la consolidacin democrtica en Mxico, a la luz de la institucionalizacin de la judicializacin de algunos aspectos de la vida poltica. Especficamente, se busca resaltar cmo se ha ido adecuando, a lo largo de la historia, el sistema de normas que regulan las cuestiones electorales, y tambin cul ha sido el desarrollo de la institucin que en la actualidad representa la mxima autoridad en la materia: el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF). Esto, a partir de la investigacin acadmica, por supuesto, pero tambin de experiencia de vida de quien tuvo la fortuna de ser parte de esa historia.
Agradezco al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, en especial al magistrado presidente, Jos Alejandro Luna Ramos, la honrosa invitacin que se me formul para escribir un artculo acerca de la evolucin de la jurisdiccin especializada en materia electoral, para que forme parte de la edicin conmemorativa de la revista Justicia Electoral del ahora Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, la cual inici su circulacin hace cinco lustros. Dejo constancia de que me siento muy honrado con la distincin. Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y expresidente del Tribunal Federal Electoral. jbassh@scjn.gob.mx.
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PALABRAS
CLAVE:
sistema electoral mexicano, reformas electorales, ju-
risdiccin electoral, Tribunal de lo Contencioso Electoral, Tribunal Electoral Federal, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
ABSTraCT
The present essay is published within the frame of the anniversary of Justicia Electoral magazine, presenting a testimony of some of the most important chapters in the development of the democratic consolidation in Mexico, under the light of the institutionalization of judicialization of some issues of political life. It specifically tries to remark how the normative system regulating electoral matters has been adapted through history and what has been the development of the institution that nowadays embodies the maximum authority in the matter: The Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary. Besides academic research, this article is based in life experience of someone who had the luck of being part of such history. KEYWORDS: Mexican electoral system, electoral reforms, electoral jurisdiction, Court of Electoral Litigation, Federal Electoral Tribunal, Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary.
Creacin y evolucin de la jurisdiccin especializada...
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es el previsto en el tercer prrafo del artculo 84 de la Constitucin,22 que se establece para el efecto de cubrir la ausencia definitiva del presidente de la Repblica, si sta ocurriese en los dos primeros aos del periodo respectivo. Pocos, muy pocos, podran referir la relevancia que hasta la dcada de 1990 tuvo esa figura en el sistema constitucional-electoral,3 y cmo marc la historia electoral del pas, por poco menos de 170 aos,4 al ser el rgano poltico que decida, con el carcter de ltima y definitiva instancia y se podra decir que de manera librrima, el resultado de las elecciones populares (en el mbito federal, de presidente, diputados y senadores)5 en el pas. Un primer objetivo de este artculo es reconstruir, en sus rasgos generales, la historia de esa figura de calificacin poltica de las elecciones populares y del trnsito a la consolidacin de un sistema de calificacin mixta como el que se tiene actualmente en el orden federal, conforme al cual los rganos electorales administrativos resuelven en primer lugar el
2
A manera de introduccin
i hoy le preguntaran a un estudiante de los aos finales de licenciatura, en cualquier carrera, incluso Derecho o Ciencia Poltica, qu es el colegio electoral?, en el mejor de los casos contestara que
El texto del prrafo aludido es el siguiente: Cuando la falta absoluta del Presidente ocurriese en los dos primeros aos del perodo respectivo, si el Congreso de la Unin se encontrase en sesiones y concurriendo, cuando menos, las dos terceras partes del nmero total de los miembros de cada Cmara, se constituir inmediatamente en Colegio Electoral y nombrar en escrutinio secreto y por mayora absoluta de votos, un presidente interino, en los trminos que disponga la Ley del Congreso (CPEUM, artculo 84, prrafo tercero, 2012). Por razones de espacio y tema, este trabajo se ocupa de manera casi exclusiva de la evolucin de esta jurisdiccin en el mbito federal; a pesar de que, se reconoce, el estudio de esta misma historia en el local es sumamente importante hoy en da, puesto que hubo y hay experiencia en el orden estatal y del Distrito Federal. Se toma para este dato referencial el ao 1993, cuando desaparecieron los colegios electorales de las Cmaras del Congreso de la Unin, transfiriendo la facultad de decidir el resultado final electoral a los rganos del Instituto Federal Electoral (IFE), en primera instancia, y al Tribunal Federal Electoral (Trife) como ltima y definitiva instancia, cuando se impugnasen los resultados. Aunque con algunas variantes en ciertos casos, este sistema tambin oper en el mbito estatal desde 1824 hasta la dcada de 1990 y en el Distrito Federal, con las modalidades que el rgimen constitucional de esta entidad federativa ha tenido.
Jos Fernando Franco Gonzlez Salas
342
resultado de las elecciones de diputados y senadores y la ltima palabra se decide en el rgano Jurisdiccional especializado, siendo ste nica instancia en la decisin de la eleccin presidencial; proceso que, por cierto, gener que se abandonara el sistema de autocalificacin o calificacin poltica de las elecciones por medio de colegios electorales, que estuvo presente desde la primera Constitucin federal. Lo anterior se sustenta en mi ms absoluta conviccin de que para verdadera y slidamente entender la estructura orgnica y funcional jurisdiccional electoral actual y para poder hacer un juicio de su vala como sustento institucional en la consolidacin de Mxico como un Estado constitucional social de derecho, es necesario conocer, al menos en sus rasgos ms relevantes, cmo naci y evolucion esa estructura. Para este artculo recurrir, con ajustes y modalidades, a un esquema cronolgico que he utilizado en varias ocasiones6 que, aunque totalmente discrecional, me parece que facilita la descripcin y comprensin integral del tema de este artculo. As, referir esta evolucin en cinco apartados, cuyos ttulos y periodos son: el primero, Antecedentes de contexto, que abarca de 1821 a 1977; el segundo, denominado Fracaso del primer intento de establecer la jurisdiccin electoral especializada, cuyo tiempo corre de 1977 a 1986; el tercero, identificado como Difcil alumbramiento de la jurisdiccin electoral especializada influida por el esquema de visin administrativa, que comprende de 1986 a 1990; el cuarto, con el nombre Creacin del Tribunal Federal Electoral: consolidacin de la funcin jurisdiccional autnoma especializada de legalidad en la materia y definitiva e inatacable en las elecciones de diputados y senadores, que corre de 1990 a 1996, y, finalmente, el quinto apartado, intitulado La jurisdiccin electoral integral, control constitucional
Por ejemplo, en Franco (2003) aparece este esquema, aunque con algunas diferencias importantes, y ya lo haba utilizado en plticas acadmicas. Se complement para una conferencia, Franco (2012), y para este artculo. Adems, una muy completa referencia a la evolucin del sistema de justicia electoral se puede encontrar en Ojesto (1998).
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y legal de todos los actos y resoluciones electorales, que abarca el periodo de 1996 a la fecha. Concluyo con unas lneas de mi opinin acerca del sistema de justicia electoral actual y su futuro. Deseo ceirme al tema de este artculo, por lo que no abordar otros que son relevantes por su vinculacin directa con el que ahora desarrollar. Hago esta advertencia para destacar que no se encontrarn muchas referencias a las autoridades encargadas de organizar las elecciones, en particular, a la otra gran institucin electoral del pas hoy en da: el IFE; tampoco habr estadsticas de manera generalizada o referencias detalladas de muchos de los aspectos que aqu se tocan tangencialmente, solamente para completar descripciones del nacimiento y evolucin de la justicia electoral en el pas. El lector tampoco encontrar datos o informacin exhaustiva de la evolucin de los sistemas electorales a lo largo de la vida independiente de Mxico que no se hayan publicado antes; se recurre a ellos, as como a ciertas alusiones de eventos histricos electorales, para facilitar el entendimiento de cmo evolucion la construccin de la justicia electoral especializada que hoy existe tanto en el mbito constitucional como en las leyes reglamentarias ms importantes que se han expedido a lo largo de 200 aos y que han tenido algn efecto o influencia en el sistema jurdico-electoral mexicano.7
Antecedentes de contexto (1821-1977)

Tomo el periodo de 1821 a 1824 para iniciar el recorrido histrico-jurdico de este artculo por considerar que marc, en muchos sentidos, el derrotero del pas. Septiembre de 1821 dara paso a los acontecimientos que generaran, formalmente, la declaracin de Independencia de Mxico. Si se analiza la precaria situacin econmica, la inestabilidad poltica y la problemtica social en que Mxico nace a la vida independiente y, co-
Una descripcin esquemtica de las instituciones electorales que han existido se puede encontrar en TEPJF (2010).
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mo consecuencia de ello, la turbulenta, errtica e inestable integracin de los rganos del poder pblico, se podra afirmar que ello condicion fuertemente el dbil futuro institucional del naciente Estado mexicano, en especial su evolucin electoral. Ello tambin explica que, durante ms de un siglo, el gobierno se formara en torno a la persona que lograba aglutinar a su alrededor a los grupos de poder (formales o fcticos) que le dieran la fuerza para imponerse a otras personalidades y grupos de distinta ideologa, en detrimento del fortalecimiento institucional del naciente Estado. Solamente apunto aqu, para avalar lo dicho, que Agustn de Iturbide (lder nacional en ese momento), a pesar de encabezar un movimiento reformista, traiciona el proyecto original para el que se haba convocado a un Congreso Constituyente y logra que lo unjan como emperador de Mxico en junio de 1822. Su imperio efmero pronto fue derrocado por fuerzas liberales que exigan que el pas se convirtiese en una Repblica federal, lo que no sin grandes dificultades y conflictos se logr con la Constitucin de 1824. Esto abri un momento esperanzador, puesto que fue electo como primer presidente Guadalupe Victoria; sin embargo, esta presidencia sufri embates permanentemente. Como sea, se concluy el periodo constitucional en 1829. Convocadas las elecciones en septiembre de 1828 para la renovacin de los poderes, surgi la disputa entre Manuel Gmez Peraza (apoyado por la logia yorkina) y Vicente Guerrero (apoyado por la escocesa); la historia registra que gan el primero, pero el segundo en ese momento, el hroe del pas no reconoci el triunfo de su adversario, se levant en armas y al final logr que el Congreso anulara la eleccin y lo eligiera presidente de la Repblica.8
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Para ilustrar esos momentos crticos y por qu pienso que fueron definitivos para lo que sera la historia electoral, referir algunos detalles importantes, partiendo de aceptar que, sin duda, la figura relevante en los momentos iniciales del Mxico independiente fue Agustn de Iturbide, quien al da siguiente de la proclamacin de Independencia form la llamada Junta Provisional Gubernativa rgano legislativo presidida por l e integrada por 38 hombres destacados designados por l mismo. La Junta form la llamada Regencia organo ejecutivo, integrada por cinco personajes, la presida el mismo Agustn de Iturbide. Al considerarse aberrante que l presidiera los dos rganos, se tom la decisin de que la Regencia fuese encabezada
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por Antonio Joaqun Prez (obispo de Puebla). Para lo que interesa en este texto, la Junta Provisional Gubernativa, no sin muchos problemas derivados de la catica situacin econmica, poltica y social existente y las diferencias ideolgicas que prevalecan entre los diversos grupos (particularmente los que se identificaron como liberales y borbonistas), convoc a un Congreso Constituyente que se instal el 24 de febrero de 1822, y el cual se integrara con 162 diputados elegidos por los ayuntamientos. Una vez instalado, hubo dificultades en la relacin de Agustn de Iturbide con el cuerpo Constituyente. Para decirlo en breve, despus de enfrentamientos y divisiones, mediante maniobras de todo tipo, fue coronado como emperador de Mxico el 22 de junio de 1822. Esto era presagio de una gran turbulencia, por la evidente decisin de postergacin, si no es que la muerte, de cualquier posibilidad de rgimen republicano y democrtico en el cada vez ms debilitado Estado mexicano. La concrecin del presagio lleg el 31 de octubre de ese ao, cuando el emperador disolvi por decreto el Congreso Constituyente. sta y otras errneas decisiones, as como una autntica corriente quizs sera mejor hablar de corrientes ideolgica que haba cobrado conciencia de que Mxico deba constituirse en un rgimen republicano, fueron aglutinando voluntades de personajes que seran destacados actores de la vida futura del naciente pas independiente. Agustn de Iturbide fue derrotado por esas corrientes ya presentes en todas las provincias que formaban el Estado mexicano bsicamente, cohesionadas con el Plan de Casa Mata, por lo que tuvo que abdicar el 19 de marzo de 1823, a pesar de sus esfuerzos por congraciarse con los grupos disidentes y con el Congreso, al que haba restaurado el 4 de ese mes. El rgano legislativo estableci, el 31 de marzo de 1823, un triunvirato denominado Supremo Poder Ejecutivo, integrado, a lo largo de unos meses, por importantes personajes del momento, como Pedro Celestino Negrete, Nicols Bravo, Vicente Guerrero y Guadalupe Victoria. El 7 de abril, el Congreso anul el nombramiento de Agustn de Iturbide como emperador y aboli el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba, para que se pudiera determinar la forma de Estado y de gobierno ms conveniente, y encarg al Supremo Poder Ejecutivo que convocara a los estados (que eran provincias) para, una vez instaurado un nuevo Congreso Constituyente, que se estableciera a Mxico como Repblica federal. En condiciones polticas, econmicas y sociales an ms agravadas, siempre con la amenaza de rebeliones, conspiraciones y traiciones, el Congreso Constituyente aprob el 31 de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana y, el 4 de octubre de 1824, promulg la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos. El Congreso convoc a las primeras elecciones federales en Mxico en agosto de 1824; cada legislatura estatal elegira a dos candidatos y los dos que obtuvieran el mayor nmero de votos seran electos como presidente y vicepresidente. Los resultados dados a conocer el 1 de octubre de 1824 determinaron, por mayora de 17 estados, que resultaban electos para el periodo 1825-1829 Guadalupe Victoria, presidente, y Nicols Bravo, vicepresidente; el 8 de octubre juraron la Constitucin. Dado que el periodo constitucional iniciaba el 1 de abril de 1825, Victoria asumi el cargo de presidente interino del 10 de octubre de 1824 al 31 de marzo de 1825. El periodo de Guadalupe Victoria fue complicado. La historia registra intentos de golpe de Estado y planes para derrocarlo. El propio Nicols Bravo encabez una revuelta, la cual fue sometida por Guerrero en enero de 1828; Bravo fue expulsado del pas. Quizs el llamado motn de la Acordada, a finales de noviembre de 1828, fue una de las revueltas ms conocidas enfrentadas por Victoria, derivada del apoyo que l mismo dio al general Manuel Gmez Pedraza en las elecciones presidenciales de ese ao. Para esas elecciones, la logia yorkina present como candidato a quien era ministro de guerra, Manuel Gmez Pedraza, mientras que la logia escocesa apoyaba a Guerrero, el hroe ms reconocido en esos momentos. Las elecciones se realizaron el 1 de septiembre de 1828 y el ganador fue Gmez Pedraza, pero Guerrero rechaz los resultados y organiz una rebelin para
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As naci y continu la historia poltica electoral del pas hasta la dcada de 19309 (con la sola excepcin de la eleccin de Francisco I. Madero
que se le reconociera a l como triunfador. Los inconformes exigan la renuncia de Victoria y su sustitucin por Guerrero. Gmez Pedraza huy, lo que fue aprovechado por los levantados para comenzar un saqueo y quema de tiendas y comercios, arruinando a cientos de comerciantes mexicanos y extranjeros. El resultado de todo ello fue que, a principios de 1829, el Congreso anulara las elecciones de 1828 y eligiera como presidente a Vicente Guerrero. Victoria concluy su mandato el 1 de abril de 1829 y Guerrero lo asumi. Fatal, para l y para el pas, result su presidencia de menos de 10 meses, puesto que llegaron tiempos de enorme inestabilidad. Por ello, sostengo que esta poca defini, en gran medida, lo que sera la historia, en particular, la historia electoral mexicana. Extensa poca sta, que de la tercera a la quinta dcada del siglo XIX se ve claramente marcada si no de manera exclusiva, s ms que relevante por la figura de Antonio Lpez de Santa Anna, que con todas sus veleidades, caprichos y traiciones, jug un papel predominante en la vida del pas de la dcada de 1830 a la de 1850 que incluye guerras con otros pases y la prdida de ms de la mitad del territorio (en 11 ocasiones accedi a la presidencia: del 16 de mayo al 1 de junio de 1833; 18 de junio al 5 de julio del mismo ao; del 28 de octubre al 4 de diciembre de igual ao; del 24 de abril de 1834 al 27 de enero de 1835; del 18 de marzo al 9 de julio de 1839; del 9 de octubre de 1841 al 25 de octubre de 1842; del 5 de marzo al 3 de octubre de 1843; del 4 de junio al 11 de septiembre de 1844; del 21 al 31 de marzo de 1847; del 20 de mayo al 15 de septiembre de 1847, y del 20 de abril de 1853 al 9 de agosto de 1855), el triunfo de los liberales y la reinstauracin del federalismo, lo que permite el arribo de Benito Jurez (quien ocup la presidencia en los periodos: 1858 a 1861, 1861 a 1865, 1865 a 1867 y 1867 a 1872) y ese grupo de grandes mexicanos liberales que lo acompaaron al poder y, con ello, el impulso de las Leyes de Reforma enfrentando la contingencia del fallido imperio de Maximiliano de Habsburgo (abril de 1864 a mayo de 1867), y, finalmente, en ese complicado, catico e interesante siglo XIX mexicano, Porfirio Daz, cuya dictadura se prolongara hasta la primera dcada del siglo XX (lleg a la presidencia en 1876 de 1880 a 1884 la dej en manos de Manuel Gonzlez y fue reelecto cinco veces ms, en 1884, 1888, 1902, 1906 y 1910). Estos tres paradigmticos personajes, junto con muchos, llegaron al poder mediante el desconocimiento del presidente en turno o alegando irregularidad de las elecciones, cuando las hubo, y fueron reelectos mediante elecciones, en su mayora, cuestionadas, debido a las irregularidades alegadas por sus opositores. Sigui el periodo revolucionario con la renuncia y salida del pas de Porfirio Diaz en 1910. Estos movimientos generan el rompimiento del orden legal e institucional y el mexicano lo confirma. Tras la renuncia de Daz sigui Francisco Len de la Barra en la presidencia (1910-1911). Francisco I. Madero abri de nuevo una real expectativa de renovacin democrtica al llegar, por la va de una verdadera eleccin popular, a la presidencia, pero pronto acab el sueo de muchos con su asesinato y el relevo por Victoriano Huerta, lo que generara lo ms lgido del movimiento revolucionario con todas sus consecuencias; as, pasaran por la presidencia varios personajes, entre los ms destacados sin duda debe mencionarse a Venustiano Carranza (1916-1920). El Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista tuvo el talento de convocar a un Congreso Constituyente, del que naci la Constitucin vigente. Con base en sta, Carranza convoc a elecciones de diputados, senadores y presidente en abril de 1917; fue electo para ocupar ese ltimo cargo y tom posesin el 1 de mayo de ese ao. La incipiente etapa de la democracia mexicana, que algunos vean llegar, fue asesinada con Carranza en mayo de 1920, en Tlaxcalantongo, Puebla. Adolfo de la Huerta sera nombrado presidente por el Congreso y fungi-
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en 1911), cuando se institucionaliz la renovacin de los poderes pblicos con la gida de un partido que se constituira, por ms de 70 aos, en hegemnico en Mxico. Una vez presentado el prembulo del precario alumbramiento y la evolucin de la vida democrtica del pas, me centrar en la evolucin de la historia de la justicia electoral de manera muy sucinta, por lo que, disculpndome por las omisiones en que pueda incurrir, retomo el tema central del artculo, realizando una descripcin formal de los sistemas electorales en relacin con la calificacin de los comicios federales. As, debe sealarse que con la influencia exclusiva de la Constitucin estadounidense de 178710 se introdujo en la primera Constitucin federal
ra como tal (cuatro meses) hasta la eleccin de lvaro Obregn, el 1 de septiembre de ese ao. Despus seran electos Plutarco Elas Calles (1924-1928); lvaro Obregn, de nuevo dado que se haba modificado la Constitucin para permitir la reeleccin y aumentar de cuatro a seis aos el periodo presidencial, pero no lleg a tomar posesin: fue asesinado el 17 de julio de 1928; el Congreso, en acatamiento de la ley fundamental, eligi a Emilio Portes Gil (1928-1930), quien convoc a elecciones, en las cuales fue electo Pascual Ortiz Rubio (1930-1932). ste renunci despus de varios percances y dos atentados contra su vida, por lo que termin el periodo presidencial Abelardo R. Rodrguez (1932-1934). A partir de entonces se sucedieron en periodos de seis aos y mediante elecciones populares: Lzaro Crdenas (1934-1940), Manuel vila Camacho (1940-1946), Miguel Alemn Valdez (1946-1952), Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), Adolfo Lpez Mateos (1958-1964), Gustavo Daz Ordaz (1964-1970), Luis Echeverra lvarez (1970-1976), Jos Lpez Portillo (1976-1982), Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000), Vicente Fox Quesada (2000-2006), Felipe de Jess Caldern Hinojosa (2006-2012), Enrique Pea Nieto (2012 a la fecha. Su periodo durar hasta 2018). Infortunadamente, salvo la eleccin de Vicente Fox, y en menor grado, las dems han sido motivo, en mayor o menor medida, de cuestionamientos. La Constitucin estadounidense seala desde su aprobacin, en el primer prrafo, quinta seccin, de su artculo primero, lo siguiente: 1. Cada Cmara calificar las elecciones, los informes sobre escrutinios y la capacidad legal de sus respectivos miembros, y una mayora de cada una constituir el qurum necesario para deliberar; pero un nmero menor puede suspender las sesiones de un da para otro y estar autorizado para compeler a los miembros ausentes a que asistan, del modo y bajo las penas que determine cada Cmara (CEUA, artculo 1, 1787). [nfasis aadido]. En cambio, la Constitucin de Cdiz regulaba pormenorizadamente el procedimiento de eleccin de los diputados, en el captulo II, denominado Del nombramiento de los diputados, de los artculos 34 al 104 (CPME 2012). Conforme a los artculos 99 y 100 corresponda a la Junta Electoral de Provincia hacer el cmputo final de votos y declarar a los diputados ganadores, lo que se asentaba en un acta levantada ante un escribano y un testigo, sta sera el documento que acreditara al diputado electo ante las Cortes (CPME 2012). Por lo que influy, en alguna medida, en la parte del proceso electoral, pero no contemplaba el principio de autocalificacin respecto de sus integrantes por el propio rgano legislativo.
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(de octubre de 1824) el sistema de autocalificacin de las elecciones de diputados y senadores, lo que implicaba que eran los propios rganos legislativos, por medio de los llamados colegios electorales, los que resolvan las dudas y determinaban en ltima instancia quin era el ganador en las elecciones, y un sistema de heterocalificacin para la eleccin de presidente de la Repblica, puesto que era el Poder Legislativo, mediante la Cmara de Diputados erigida en Colegio Electoral, el que calificaba la eleccin. Este sistema oper, con algunas variantes, an durante el periodo de rgimen centralista (1836-1847). Por tanto, se caracteriz por un sistema puro de calificacin poltica de las elecciones, en el cual no tena cabida o la tena de manera tangencial la funcin jurisdiccional. Con la introduccin, en la segunda Constitucin federal, en 1857, de los derechos del hombre y del juicio de amparo al sistema jurdico nacional, se gener una corriente jurisprudencial muy interesante, a partir de la interpretacin del primer prrafo del artculo 16 de esa ley fundamental muy similar al actual precepto que estableca que: [] nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento (CPRM 1857, artculo 16). Delineada fundamentalmente por Jos Mara Iglesias,11 a partir del texto del artculo citado, se construy la tesis de la competencia de origen, que, dicho de manera simple, estableca que se poda revisar, mediante el juicio de amparo, la legitimidad original de los nombramientos o de las elecciones de los servidores pblicos. As, durante un breve tiempo, el Poder Judicial conoci, va juicios de amparo, de algunos conflictos en la materia.12 La llegada de otro gran jurista, Ignacio Luis Vallarta, a la presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) en 1878, dara un vuelco a la tendencia jurisprudencial encabezada, en su momento, por su
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nfasis aadido. De ello dej constancia en su famoso estudio denominado Estudio constitucional sobre las facultades de la Corte de Justicia (Iglesias 1874). Para este periodo se puede consultar: SCJN (2010a; 2010b).
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antecesor. Vallarta sera, primero, disidente de la tesis de la competencia de origen, iniciando su ofensiva con un famoso voto particular en un caso en contra de un veredicto de la legislatura de Puebla, en el cual resultara vencido; para, despus, a pesar de haber sufrido ese revs, aprovechando un juicio de amparo promovido por Jacinto Pallares, imponer su criterio en el sentido de que simplifico por razones de tiempo su extraordinario razonamiento el juicio de amparo no era va para dirimir conflictos polticos, el artculo 16 de la Constitucin no tena el alcance que le haba otorgado Iglesias y otros colegas, y el Poder Judicial deba mantenerse al margen de ese tipo de conflictos de carcter poltico. La tesis Vallarta triunf, convirtindose primero en criterio obligatorio para despus plasmarse como causa legal de improcedencia del juicio de amparo en la ley de la materia de 1936. Causa de improcedencia que a la fecha existe (hoy establecida en el artculo 105 de la Constitucin).13 Esta tesis produjo una ausencia prcticamente total de jurisdiccin electoral durante casi un siglo, y digo que casi total porque la Suprema Corte construy un criterio que permita la procedencia del juicio de amparo cuando junto con las violaciones electorales se hubiesen infringido las garantas individuales (recurdese que en el sistema jurdico prevaleciente entonces y hasta hace poco, las garantas individuales y los derechos poltico-electorales eran considerados de manera generalizada especies diferentes). Ello propici que excepcionalmente se diera la intervencin jurisdiccional en un conflicto electoral.14 As, durante todos esos aos tambin priv un sistema de calificacin poltica de las elecciones.15
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No obstante, de estos aos se tiene noticia de varias causas penales por violacin a las leyes de ese orden. Vase SCJN (2010a; 2010b) y Ojesto (1998, 559 y ss.). El criterio se reiter en algunas tesis, pero la que he encontrado como primera es de 1925, Quinta poca, cuyo rubro y texto son los siguientes: DERECHOS POLTICOS. Aun cuando se trate de derechos polticos, si el acto que se reclama puede entraar tambin la violacin de garantas individuales, hecho que no se puede juzgar a priori, la demanda de amparo relativa debe admitirse y tramitarse para establecer, en la sentencia definitiva, las proposiciones conducentes (Semanario Judicial de la Federacin 1925). Tambin existi intervencin de la SCJN mediante la llamada facultad de investigacin de violaciones graves al voto, prevista hasta junio de 2011 en el artculo 97 de la Constitucin (un caso ce-
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Por supuesto, las diferentes leyes y normativas electorales que existieron durante todo ese tiempo establecan recursos administrativos para impugnar las elecciones. As, en un rpido recuento, se seala cronolgica y brevemente lo ms relevante en este aspecto: Los artculos 49 y 50 de la Constitucin de Cdiz, integrantes de los que regulaban el funcionamiento de las juntas electorales de parroquia,16 sealaban, respectivamente, que:
En seguida (despus de celebrada la misa previa al inicio de la sesin de la junta electoral) preguntara el presidente si algn ciudadano tiene que exponer alguna queja relativa a cohecho o soborno para que la eleccin recaiga en determinada persona; si la hubiere, deber hacerse justificacin pblica y verbal en el mismo acto. Siendo cierta la acusacin, sern privados de voz activa y pasiva los que hubieren cometido el delito. Los calumniadores sufrirn la misma pena; y de este juicio no se admitir recurso alguno. [Y] si se suscitasen dudas sobre si en alguno de
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lebre de ejercicio de esa facultad fue el generado por la eleccin municipal en la ciudad de Len, Guanajuato, en 1946. Vase SCJN (2010c, 165 y ss.). Por la reforma constitucional publicada el 6 de junio de 2011, dicha facultad se le quit a la Suprema Corte y se le asign a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). La Constitucin de Cdiz, siguiendo la distribucin territorial eclesistica de la iglesia catlica, sealaba que las elecciones de diputados a las Cortes se llevaban a cabo, sucesivamente, en tres circunscripciones electorales; la primera, encabezada por una junta electoral de parroquia (compuesta por todos los ciudadanos avecindados y residentes en el territorio de la parroquia, que elegan por cada 200 vecinos un elector parroquial); la segunda, por una junta electoral de partido (compuesta por los electores parroquiales, a efecto de nombrar a uno o varios electores quienes seran los que concurriran a las juntas de provincia para elegir a los diputados a las Cortes. El nmero de electores tena que ser del triple del de diputados a elegir, y se sealaban reglas para los distintos escenarios que pudiesen presentarse segn el nmero de parroquias en el partido); la tercera, con una junta electoral de provincia (que se integraba con los electores de todos los partidos que compona la provincia de que se tratara y quienes se reunan en la capital de la misma a efecto de elegir al o los diputados que correspondieran a la provincia). De igual manera, conforme al artculo 328 de la Constitucin gaditana, los integrantes de las diputaciones provinciales se elegan conforme a lo antes sealado por los electores de partido. nfasis aadido.
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los presentes concurren las calidades requeridas para poder votar, la misma junta decidir en el acto lo que le parezca; y lo que decidiere se ejecutar sin recurso alguno por esta vez y para este solo efecto (Tena 1987).
El Decreto Constitucional para la Libertad de Amrica Mexicana, del 22 de octubre de 1814, si bien estableca un Congreso como depositario del Poder Legislativo, defina para la eleccin de sus miembros un esquema muy prximo al que sealaba la Constitucin de Cdiz para la integracin de las Cortes; lo mismo sucede con las bases para las elecciones del nuevo Congreso, del 17 de junio de 1823, pero en ste se incorporaba una organizacin basada en juntas primarias (por ayuntamiento), secundarias y de provincia.
La convocatoria a Cortes, del 17 de noviembre de 1821, expedida por la Junta Provisional Gubernativa, es interesante por ser la base reguladora de las elecciones para el Congreso Constituyente de ese ao, y como gua para las inmediatas siguientes. En su artculo 19 (de solamente 20 que la integraban) sealaba textualmente: Que tanto en las elecciones de ayuntamiento y en las siguientes, las dudas que ocurran se decidan por las juntas electorales, y los mismos ayuntamientos y electores, sin otro trmite (Garca 1989).17
Como se ha dicho antes, con la expedicin de la primera Constitucin federal, el 4 de octubre de 1824, se adoptaba el sistema poltico de autocalificacin (para elecciones de diputados y senadores) y heterocalificacin de las elecciones (para eleccin de presidente de la Repblica y de ministros de la Suprema Corte).18
El artculo 16 de ese texto fundamental estableca la eleccin indirecta para diputados; el artculo 25, que los senadores seran elec-
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Las referencias a la legislacin electoral secundaria que se cita en este artculo proceden, bsicamente, del libro de Garca (1989). De acuerdo con los artculos 127 a 136 de la Constitucin de 1824 se elega ad perpetuam a los ministros, mediante una eleccin similar a la del presidente de la Repblica.
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tos por las legislaturas estatales, y el 35, textualmente sealaba: Cada Cmara calificar la eleccin de sus respectivos miembros, y resolver las dudas que ocurran sobre ellas (CFEUM 1824, artculo 35). Por lo que hace a la eleccin presidencial, los artculos 79 a 81 estipulaban que las legislaturas de los estados elegiran el da determinado (1 de septiembre del ao anterior al que tomara posesin el presidente), por mayora de sus integrantes, a dos individuos de los cuales uno no sera vecino del estado; los resultados se enviaban al Consejo de Gobierno (equivalente, con modalidades importantes, a lo que hoy es la Comisin Permanente), que los turnaba para que, en sesin conjunta, ambas Cmaras recibieran la informacin de los resultados de los estados, una vez hecho lo cual, se retiraban los senadores y la Cmara de Diputados nombraba una comisin con representacin de un diputado por cada estado y, conforme al artculo 83, Enseguida la Cmara proceder a la calificacin de la eleccin y a la enumeracin de los votos (Tena 1987). El 30 de noviembre de 1836 se expidi la Ley sobre Elecciones de Diputados para el Congreso General, y de los Individuos que Compongan las Juntas Departamentales. Lo que es muy sugerente es que en esta ley se establecieron disposiciones para regular la legalidad de la eleccin (artculos 26 y 48 al 50). El ltimo de stos sealaba la sancin para quien
[] diere o recibiere cohecho o soborno para que la eleccin recaiga en determinada persona, calificada que sea la verdad de la denuncia o acusacin por la junta electoral, ser privado de voz activa y pasiva por aquella vez [] se dar cuenta al juez de primera instancia para que [] imponga una multa de seis hasta cien pesos (y si no tuviere con que pagarla el infractor) prisin
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desde uno hasta tres meses publicndose todo en un peridico del Departamento (TEPJF 2008a).
Las leyes constitucionales centralistas establecan elecciones de los miembros del Supremo Poder Conservador (Segunda Ley), rgano que, entre otras importantes atribuciones, calificaba la eleccin de los senadores (artculo 12, fraccin XI); elecciones de diputados y senadores (Tercera Ley), conforme a la cual la eleccin de los primeros se realizaba por los departamentos y la calificaba el Senado (artculos 4 y 5), y la eleccin de los segundos se haca a propuesta de candidatos de la Cmara de Diputados, el gobierno y la Suprema Corte, las listas de los seleccionados se enviaban a los departamentos y stos seleccionaban a los senadores, remitiendo al Supremo Poder Conservador para la calificacin final (artculo 8). Cabe sealar que tanto el Senado calificando la eleccin de los diputados como el Supremo Poder Conservador las de los senadores, solamente podan verificar si los candidatos reunan las cualidades exigidas para acceder al cargo o si haba causas de nulidad que viciara esencialmente la eleccin (Tena 1987). La Cuarta Ley refera: La Organizacin del Supremo Poder Ejecutivo (Tena 1987) y dispona que la eleccin del presidente se hara de entre las propuestas que en terna presentaran a la Cmara de Diputados el Consejo de Gobierno, los ministros, el Senado y la Alta Corte de Justicia de la Nacin; ternas que se enviaban a las juntas departamentales, las que elegan a un candidato, remitiendo de regreso a la Cmara de Diputados la designacin que haban formulado; hecho lo anterior, reunidas las dos Cmaras abran las que mandaban las juntas departamentales, nombraban una comisin de cinco miembros de entre los legisladores, procediendo esta comisin a realizar la calificacin de la eleccin solo por lo respectivo a su validez y nulidad (Tena 1987), presentando su dictamen al Congreso Ge-
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neral para la declaracin de presidente (artculo 2). En la Quinta Ley se estableca que los miembros de la Suprema Corte se elegiran de la misma manera que el presidente (artculo 5). En la convocatoria para la eleccin de un Congreso Constituyente, expedida por Antonio Lpez de Santa Anna el 10 de diciembre de 1841, siguiendo la lnea existente hasta entonces de elegir a los diputados mediante elecciones celebradas en juntas electorales primarias, secundarias y de departamento, en su apartado de Prevenciones Generales se dispuso en los artculos 65 y 66, respectivamente, lo siguiente:
Todas las dudas que se ofrezcan acerca de la eleccin, sern resueltas por las juntas respectivas, menos cuando se trate de impedimento fsico de ciudadanos electos diputados, cuya calificacin se har por la Suprema Corte de Justicia, como est prevenido [y] Las mismas juntas conocern de las acusaciones que se hicieren contra algunos individuos, por haber usado de violencia, cohecho o soborno, para que la eleccin recaiga en determinadas personas, o de cualquier crimen, cuyo objeto sea quebrantar la presente ley. La pena que podr imponerse es la privacin del derecho de votar y ser votado (PEPRM 1841, artculos 65 y 66).
Las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana, del 14 de junio de 1843, tambin ley fundamental centralista, sustituyeron a las leyes de 1836, pero con cambios importantes; entre ellos, la desaparicin del Supremo Poder Conservador y la integracin de un Senado clasista. Para este trabajo importa destacar que esta Constitucin determinaba que en primera instancia los diputados eran electos por los departamentos y los senadores en dos tercios por los departamentos y el tercio restante por el presidente, los diputados y la Su-
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prema Corte, y al separar las facultades de cada Cmara y sealar cules les eran comunes, en el ttulo IV, en el apartado denominado Facultades econmicas de ambas cmaras y peculiares de cada una, en su artculo 68, estableca como ltima instancia la auto-calificacin al determinar, que: Corresponde a cada una de las Cmaras, sin intervencin de la otra, []; calificar las elecciones de sus individuos y resolver las dudas que ocurran sobre ellas [] (BORM 1843). En su ttulo VIII se regulaba el llamado poder electoral (artculos 147 a 149). En sus porciones relevantes para el tema de este artculo, se dispona en esos preceptos que: todas las poblaciones de la Repblica se dividirn en secciones de quinientos habitantes, para la celebracin de las juntas primarias y los ciudadanos votarn, por medio de boletas, un elector por cada quinientos habitantes (BORM 1843), que los electores primarios nombraran a los secundarios que habran de formar el Colegio Electoral del departamento, y que ste hara la eleccin de diputados al Congreso; de igual manera, el artculo 167 dispona que las Asambleas departamentales calificarn si los vocales nombrados tienen los requisitos que se exigen para serlo (BORM 1843) y que cualquiera otra calificacin sobre validez de esas elecciones quedara comprendida en la que hiciera la Cmara de Diputados (artculo 68), sin perjuicio de que los electos entren desde luego a funcionar. El ltimo artculo citado prescriba:
Ninguna eleccin podr considerarse nula, sino por alguno de los motivos siguientes: 1 Falta de calidades constitucionales en el electo. 2 Intervencin o violencia de la fuerza armada en las elecciones. 3 Falta de mayora absoluta de los que tienen derecho de votar en las elecciones que no sean primarias. 4 Error o fraude en la computacin de los votos (BORM 1843).
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Finalmente, en cuanto a la eleccin del presidente (los magistrados de la Suprema Corte se elegan de manera similar), los artculos del 158 al 160 sealaban en sus porciones normativas pertinentes que el da sealado [] se reunirn las dos Cmaras y abrirn los pliegos, regularn los votos, calificarn las elecciones [], y declararn Presidente al que haya reunido mayora absoluta de sufragios (BORM 1843); por lo que esas elecciones seran decididas en ltima instancia, segn lo dispona expresamente el artculo 79, de la siguiente manera: Se reunirn las dos Cmaras para computar los votos y declarar quin es Presidente de la Repblica, y magistrados de la Suprema Corte de Justicia (BORM 1843).
El 6 de agosto de 1846 se lanz la convocatoria que reform la de 17 de junio de 1823, para instaurar un Congreso Constituyente; bsicamente sigui el modelo de su predecesora, con algunos ajustes derivados de las diferentes condiciones existentes entonces, respecto de la tercera dcada del siglo XIX.
El Acta Constitutiva y de Reformas, promulgada el 21 de mayo de 1847, reivindicadora del Acta Constitutiva y la Constitucin Federal de 1824 y que, sin duda, fue el prembulo directo de la Constitucin federal de 1857, contiene algunas disposiciones interesantes respecto de las elecciones.19 Entre ellas, el artculo 18 dispona:
Por medio de leyes generales se arreglarn las elecciones de diputados, senadores, Presidente de la Repblica y ministros de la suprema corte de justicia, pudiendo adoptarse la eleccin directa, sin otra excepcin que la del tercio del senado que establece el artculo octavo de esta acta. Mas en las elecciones
19
De igual manera, es el primer documento constitucional mexicano que habla de los derechos del hombre. Su artculo 5 estableca expresamente: Para asegurar los derechos del hombre que la Constitucin reconoce, una ley fijar las garantas de libertad, seguridad, propiedad e igualdad de que gozan todos los habitantes de la Repblica, y establecer los medios para hacerlas efectivas (Congreso Extraordinario Constituyente 1847).
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indirectas no podr ser nombrado elector primario ni secundario, el ciudadano que ejerza mando poltico, jurisdiccin civil, eclesistica o militar, o cura de almas, en representacin del territorio en el cual desempee su encargo (Congreso Extraordinario Constituyente 1847).
Despus de una de las pocas ms turbulentas, en la que Mxico perdera la mayor parte de su territorio, el 20 de agosto de 1855 se lanz la Convocatoria a la Nacin para la Eleccin de un Congreso Constituyente, por Martn Carrera, alegando que se haca en cumplimiento del llamado Plan de Ayutla de 1854, mismo que no tuvo eco. La convocatoria que, con el mismo nombre de su inmediata antecesora, lanz Juan lvarez, el 17 de octubre de 1855, tambin en cumplimiento del artculo 5 del Plan de Ayutla, logr cristalizar en un Congreso Constituyente. ste rindi sus frutos el 5 de febrero de 1857, con la promulgacin de la Constitucin federal.
Esta ley fundamental introdujo cambios sustanciales respecto de la de 1824. En primer lugar, instaur un primer ttulo con la denominacin De los derechos del hombre, que abarcaba los primeros 28 artculos (el 29 institua la llamada clusula de suspensin de garantas); fij como prerrogativa y obligacin del ciudadano votar y ser votado; como una de sus modalidades ms importantes, estableci un Congreso unicameral, integrado slo por diputados, y, de acuerdo con el artculo 55 constitucional, su eleccin sera: [] indirecta en primer grado, y en escrutinio secreto, en los trminos que disponga la Ley Electoral (CPRM 1857, artculo 55); de igual manera, el artculo 76 sealaba exactamente lo mismo para la eleccin del presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el 92 para los 11 ministros de la
SCJN.
Por lo que hace a la calificacin de
esas elecciones, el artculo 60 sealaba: El congreso califica las elecciones de sus miembros y resuelve las dudas que ocurran so-
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bre ellas (CPRM 1857, artculo 60); curiosamente, esta Constitucin no seal en su texto cmo se calificara la eleccin presidencial, por lo que habra de remitirse a la ley electoral. Las disposiciones reglamentarias se establecieron en la Ley Orgnica Electoral del 12 de febrero de 1857. sta quiz es la ley ms completa del siglo
XIX.
Depositaba la organizacin de las eleccio-
nes en las autoridades locales, las cuales tenan que establecer la geografa electoral basada en secciones (500 electores) y distritos (40,000 electores o 20,000 en aquellos municipios en que no se llegare a la primera cifra); en las secciones se elegan electores que acudiran a la junta distrital respectiva, en la cabecera previamente designada, a elegir al diputado; el artculo 30 de la ley sealaba que: Las decisiones de la junta acerca de la validez de las elecciones de sus miembros, son inapelables. (TEPJF 2008b, artculo 30). Y el artculo 40, en su primer prrafo, prescriba:
El secretario de la junta extender el acta de las elecciones, consignando en ella, sustancialmente, todo lo que haya ocurrido, y la leer para que se discuta y se apruebe por la junta; acto continuo la firmarn, el presidente, los escrutadores, todos los electores presentes y el secretario, y enseguida se levantar la sesin, sin que sea lcito volver a tratar nada de los actos pasados, ni por la va de rectificacin, pues de los vicios u omisiones en que haya incurrido la junta, solo puede conocer el Congreso General (TEPJF 2008b, artculo 40).
En cuanto a la eleccin del presidente de la Repblica y al de la SCJN, dispona que al da siguiente de la eleccin de diputados se procedera de la misma manera para elegir a aqullos (los magistrados restantes de la Suprema Corte eran electos de igual forma, pero al tercer da de la eleccin de diputados, segn sealaba el artculo 48).
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El captulo VII de la ley se denominaba De las funciones del Congreso de la Unin como cuerpo electoral, y se integraba con un nico artculo, el 51, conforme al cual, en su primera parte indicaba:
El congreso de la Unin se erigir en colegio electoral toda las veces que hubiere eleccin de presidente de la Repblica, o de individuos de la Suprema Corte de Justicia; proceder a hacer el escrutinio de los votos emitidos, y si algn candidato hubiese reunido la mayora absoluta, lo declarar electo (TEPJF 2008b).
La segunda parte del artculo estipulaba, en caso de que nadie obtuviera la mayora absoluta, una segunda vuelta entre los candidatos que hubiesen obtenido el mayor nmero de votos.
Resulta importante para este trabajo destacar que esta ley, en su artculo 54, estableci que los motivos de nulidad de eleccin eran los siguientes: Primero. Por falta de algn requisito legal en el electo, o porque est comprendido en alguna de las restricciones de las que expresa esta ley., Segundo. Porque en el nombramiento haya intervenido violencia de la fuerza armada., Tercero. Por haber mediado cohecho o soborno en la eleccin., Cuarto. Por error sustancial respecto de la persona nombrada., Quinto. Por falta de la mayora absoluta de los votos presentes en las juntas electorales que no sean primarias. y Sexto. Por error o fraude en la computacin de los votos..
Por su parte, el artculo 55 indicaba:

Todo individuo mexicano tiene derecho de reclamar la nulidad de las elecciones, y pedir la declaracin correspondiente a la junta a quien toque fallar, o al congreso en su caso; ms la ins-
nfasis aadido.
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tancia se presentar por escrito antes del da en que se deba resolver acerca de los expedientes y credenciales respectivas, y el denunciante se contraer a determinar y probar la infraccin expresa de la ley. Despus de dicho da no se admitir ningn recurso, y se tendr por legitimado definitivamente todo lo hecho (TEPJF 2008b).
El 13 de noviembre de 1874 se reformaron diversos artculos de la Constitucin de 1857 con motivo, principalmente, del restablecimiento del sistema bicameral con la reinstauracin de la Cmara de Senadores. Se modific el artculo 60 para determinar, en plural, que: Cada Cmara califica las elecciones de sus miembros y resuelve las dudas que hubiere sobre ellas (AGN s. f.). Y, muy importante, en el artculo 72, en el que se establecieron las facultades del Congreso y de cada una de sus Cmaras, en el apartado A, se seal como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, en la fraccin I:
Erigirse en colegio electoral para ejercer las facultades que la ley le seale, respecto al nombramiento de Presidente Constitucional de la Repblica, los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia y senadores por el Distrito Federal (AGN s. f.).
Con motivo de la reinstauracin del Senado se expidi el Decreto sobre Eleccin de Senadores el 15 de diciembre de 1874. El instrumento normativo de solamente 14 artculos estableca que una vez que los colegios electorales hicieran el nombramiento de diputados, procederan a realizar la votacin de un senador propietario y el suplente, de lo cual se levantara acta por duplicado; uno de los ejemplares se enviara al gobierno del estado y el otro a la legislatura para que sta realizar la computacin respectiva, mediante
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una comisin escrutadora compuesta por tres de sus miembros, la cual formulara un dictamen con la declaratoria de los triunfadores. Dato curioso es que el decreto prevea que en los estados en los que hubiese dos Cmaras, ambas formaran la comisin y haran la declaracin respectiva. Las actas con los expedientes se turnaban al Senado para que ste hiciera ejercicio de su facultad constitucional de calificar la eleccin de sus miembros. Finalmente, el artculo 13 dispona: Son causas de nulidad de la eleccin de un senador, las mismas que fija la ley para las de diputados, y no tener treinta aos el electo el da en que el senado debe instalarse. La Ley Orgnica Electoral de 1857 estuvo vigente, aunque tuvo varias reformas,20 hasta que se expidi la Ley Electoral del 18 de diciembre de 1901. Esta ley mantena, en los temas que interesan para este artculo, un esquema similar a la de 1857. En relacin con las nulidades estableca el mismo procedimiento, en sus artculos 54 y 55,21 para reclamar la nulidad de una eleccin primaria o secundaria o en la Cmara de Diputados. La ltima ley porfiriana fue sustituida por la Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, mejor conocida como Ley Madero. Precedida por las reformas constitucionales del 7 de noviembre de 1911, pro-
20
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Las reformas fueron del 5 de mayo de 1869; 8 de mayo de 1961; 23 de octubre de 1872; 15 de diciembre de 1874; 23 de diciembre de 1876, y 16 de diciembre de 1882. stos sealaban: Artculo 54. Todo ciudadano mexicano tiene derecho a reclamar la nulidad de una eleccin primaria o secundaria, ante el Colegio Electoral o la Cmara de Diputados, respectivamente, con tal que lo haga por escrito antes del da en que ha de votarse sobre la credencial objetada y fundndose en una de la causas que expresa el artculo siguiente: Artculo 55. Son causas de nulidad de una eleccin: I. La falta de un requisito legal en el electo, o el estar comprendido en las prohibiciones de la Constitucin general de esta ley. II. La violencia ejercida por la fuerza pblica o por autoridades sobre las casillas o los colegios electorales. III. Haber mediado cohecho o soborno de cualquier parte o amenazas graves de autoridades. IV. El error sobre la persona elegida. V. La falta de la mayora de votos requerida por la ley. VI. El error o fraude en la computacin de votos (Gaceta informativa 1978).
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mulgadas al da siguiente, a los artculos 78 y 109, por las que se prohiba la reeleccin del presidente, vicepresidente y gobernadores. Esta ley avanzaba significativamente respecto de todas sus predecesoras. Se introdujo el concepto de censo electoral y se habl de los padrones del censo, figuras que regul extensamente, junto con la distritacin, en su captulo II (artculos del 4 al 24). Descargando en las autoridades locales (gobernador y ayuntamientos) esas tareas, estableci procedimientos para que cualquier ciudadano, partido poltico o candidato independiente pudiera impugnar el padrn (artculos 12 al 14); de igual manera, regulaba pormenorizadamente lo que llam elecciones primarias, sealando normas puntuales para impedir cualquier coaccin o presin a los electores o autoridades electorales, y en su artculo 38 prevea que: los representantes nombrados por los partidos polticos o cualquier ciudadano empadronado en la seccin, podrn presentar durante la eleccin primaria las reclamaciones que consideren convenientes, siempre que se funden en las causas siguientes (TEPJF 2012a): enumerando las de suplantacin de votantes; error en la computacin de los votos o suplantacin de stos; presencia de gente armada, ya sean particulares o agentes de la autoridad, que puedan constituir una presin sobre los votantes o sobre las mesas directivas de casilla, o incapacidad para votar por causa posterior a la fijacin de las listas del padrn definitivo, debidamente comprobada. En sus dems captulos regul detalladamente a los colegios electorales sufragneos (captulo IV), la eleccin de diputados (captulo V), la eleccin de senadores, presidente, vicepresidente y ministros de la
SCJN
(captulo VI); en su ltimo captulo, el VIII, por primera vez
se norm de manera especfica a los partidos polticos (si bien en la ley se reconoca la posibilidad de candidaturas independientes). Reserv un comentario por separado respecto del captulo VII (artculos 111 a 116) dado que estaba dedicado de manera especial
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a la nulidad de elecciones secundarias (las causales de nulidad se ampliaban significativamente en relacin con las que sealaba la ley anterior), dividiendo la nulidad de votos (artculo 113) de la nulidad de la eleccin (artculo 114) y estableciendo el procedimiento y las instancias competentes para declarar la nulidad (artculos 115 y 116). Por supuesto, todo ello de acuerdo con el principio de autocalificacin de las elecciones de diputados y senadores y de heterocalificacin de la eleccin presidencial. Con la reforma del 22 de mayo de 1911 a la Ley Madero, se introducira otro avance significativo para el sistema electoral, puesto que con ella se estableca un sistema de eleccin directa de presidente, vicepresidente, diputados, senadores y ministros de la Suprema Corte. En la Ley Electoral para la Formacin del Congreso Constituyente del 20 de septiembre de 1916 se conserv, con modalidades propias del rgano que se convocaba, un esquema mnimo similar al que contena la ley de 1911 para la eleccin de los diputados y para las nulidades (Carmona s. f.). La Constitucin de 1917 se caracteriz por cambios muy importantes en materia de reconocimiento de derechos sociales y en lo relativo a la organizacin y funcionamiento de los rdenes de gobierno en el pas; destaco entre ellos para lo que interesa en este artculo la decisin de confirmar el sistema de elecciones directas que estableci Madero, la no reeleccin de presidente y de gobernadores, la desaparicin de la vicepresidencia de la Repblica, as como la eliminacin de la eleccin como forma de designacin de los ministros de la SCJN para que fueran nombrados, tras propuesta del Ejecutivo, por la Cmara de Senadores. Con algunas variaciones, pero siguiendo en lo bsico el esquema normativo de la ley de 1911, se expidi la Ley Electoral del 6 de febrero de 1917, promulgada por Venustiano Carranza, con funda-
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mento en el artculo 2 transitorio de la Constitucin; ordenamiento que introdujo como novedad en una ley electoral la regulacin de las juntas preparatorias para instalar las Cmaras, las reglas para su instalacin y la del Congreso de la Unin, as como la regulacin del cmputo y calificacin de votos para presidente de la Repblica por la Cmara de Diputados, lo que confirm el modelo de calificacin poltica de las elecciones populares (captulo VII, artculos 62 al 74) (Ortiz 2004). La Ley para la Eleccin de Poderes Federales, de julio de 1918 (vigente ms de 37 aos), sustituy a la de febrero del ao anterior. La nueva ley avanz significativamente en el perfeccionamiento de la regulacin electoral federal, con el mismo modelo de su antecesora, adems de perfeccionar el sistema recursal de impugnaciones en materia de censo (artculo 18) y regulacin de la intervencin del juez letrado, para resolver las controversias que surjan en ese mbito y el recurso de apelacin ante la instancia superior (artculo 23). De igual manera perfeccion el rgimen de nulidades (artculos 101 al 105), regul a los partidos polticos (artculos 106 a 108), e introdujo un extenso captulo destinado a las disposiciones penales (artculos 109 al 123), que tipificaban conductas como: alterar las listas o los nombres del censo (artculos 110 a 115), influir o presionar a los electores sobre los que se tenga cualquier autoridad o poder por posicin social o econmica (artculo 116), dejar votar a quien no tenga derecho o le impida a quien lo tenga (artculo 117), obstruir el desempeo regular de una oficina electoral, provocar fraude electoral o la nulidad de la eleccin o abstenerse de proclamar los resultados electorales (artculo 118), dejar de votar sin causa justificada todos los cuales se hacan acreedores a la suspensin de los derechos polticos por un ao, y si eran reincidentes en los siguientes 10 aos la pena se elevaba a cinco de suspensin de los derechos polticos y multa de 20 a 500 pesos (artculo 119),
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tambin se sancionaba hacer propaganda en las casillas electorales (artculo 121), los actos de autoridad arbitrarios pretextando delitos o faltas que no se cometieron en contra de propagandistas, candidatos o representantes de un partido o candidato independiente (artculo 122), y los actos de autoridad civil o militar que de cualquier manera impidieran la reunin de una asamblea, de una manifestacin pblica o de cualquier acto de propaganda (artculo 123). A la ley de julio de 1918 sigui la Ley Electoral Federal de 1946. sta introdujo cambios sustanciales en relacin con todas sus antecesoras, puesto que, adems de modificar y federalizar la organizacin electoral con los que llam organismos electorales (Comisin Federal de Vigilancia Electoral antecedente directo e inmediato de la Comisin Federal Electoral, comisiones locales electorales y los comits electorales distritales), de acuerdo con el principio de que la responsabilidad de la vigilancia y el desarrollo de los procesos electorales corresponda por igual al Estado y a los ciudadanos mexicanos organizacin que hasta entonces haba estado en manos de las autoridades locales, estableci un cambio radical respecto de la regulacin de los partidos polticos, a los cuales por primera vez oblig a que, previo al cumplimiento de requisitos formales, se registraran ante la Secretaria de Gobernacin y, al mismo tiempo, les otorgaba el derecho exclusivo a postular candidatos. En lo que ms interesa a este artculo se debe destacar que la ley de 1946, adems de delinear en detalle la organizacin y funcionamiento que la estructura organizacional federal electoral implicaba, ratific el concepto de calificacin poltica de las elecciones, puesto que en los artculos 110 y 111 sealaba que la Cmara de Diputados calificara de manera definitiva e inatacable las elecciones de sus miembros y la del presidente de la Repblica y la Cmara de Senadores, de igual manera que la colegisladora calificara la de sus integrantes. Adicionalmente, el esquema de las nu-
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lidades que contena se perfeccion para fortalecer el sistema de calificacin poltica. En este sentido, en el captulo XI, denominado De la nulidad de las elecciones, se establecieron causales separadas de nulidad de voto (artculo 119), de casilla (artculo 120) y de eleccin (artculo 121), y se dispuso que todo ciudadano con residencia en el distrito poda impugnar ante la Cmara de Diputados la eleccin del diputado postulado en esa circunscripcin; los ciudadanos de un estado podan impugnar la eleccin de senador ante la respectiva Cmara, y cualquier ciudadano poda, ante la Cmara de Diputados, reclamar la nulidad de la eleccin presidencial, sin que dichas reclamaciones quedarn sujetas al cumplimiento de formalidad alguna (artculo 124). Es de destacarse que esta ley otorgaba facultades discrecionales a las Cmaras para recurrir a la Suprema Corte, con fundamento en el artculo 97 constitucional, para que sta realizara una investigacin cuando el rgano legislativo competente para calificar la eleccin estimara que hubo violacin al voto pblico (artculo 113).22 Esta ley tuvo importantes reformas en febrero de 1949, con las cuales, entre otros aspectos relevantes, se elimin la facultad de las Cmaras para recurrir a la SCJN, a efecto de solicitarle que realizara la investigacin prevista en el artculo 97 constitucional; en su lugar, se dispuso que las Cmaras podran, de estimarlo conveniente, consignar las violaciones al voto ante la Procuradura General de la Nacin, para la prctica de la averiguacin previa y, en su caso, para ejercer la accin contra los infractores. La Ley Electoral Federal del 4 de diciembre de 1951 abrog a la de 1949. En el camino ya iniciado por la ltimamente citada ley, la nueva, en su artculo 6, resaltaba que:
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Vase Duarte (2002).
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La efectividad del sufragio constituye la base del rgimen democrtico federal, y por tanto, la responsabilidad en la vigilancia y desarrollo del proceso electoral corresponde por igual al Estado, los partidos legalmente registrados y a los ciudadanos mexicanos, en la forma y trminos que establece la presente ley (DOF 1951, artculo 6).
Tambin, la Comisin Federal de Vigilancia Electoral se transformaba en Comisin Federal Electoral, con algunas modificaciones importantes en su integracin. En lo que interesa a este texto, debe destacarse que en el artculo 90 se mantena la posibilidad de que los electores, funcionarios de casilla, representantes de los partidos polticos o los candidatos presentaran el da de la eleccin protestas por escrito, y obligaba a los funcionarios de casilla a tomar nota de los incidentes que ocurrieren en ella, y dichas protestas deberan hacerse constar en las actas respectivas, de las cuales deba entregarse una copia a los representantes de los partidos polticos presentes. Adems, a diferencia de las anteriores, esta ley contaba con el captulo IX, denominado Garantas y recursos. Con esta regulacin se estableci un recurso genrico (artculo 115) con el cual se poda reclamar, ante el organismo electoral jerrquicamente superior, cualquier acto del inferior, debindose resolver en no ms de tres das, salvo que hubiera diligencias pendientes de practicar, y en contra de actos de la Comisin Federal Electoral se estableca el recurso de revocacin ante la propia Comisin. Esta ley prohibi la realizacin de mtines, reuniones pblicas de propaganda poltica, o el uso de altoparlantes para esos fines el da de la eleccin y los tres das previos (artculo 120); tambin regul la
nfasis aadido.
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propaganda electoral estableciendo prohibiciones que hoy perviven (artculo 125). En cuanto a la calificacin de las elecciones de diputados, la Comisin Federal Electoral poda negar el registro a un candidato cuando, a su juicio, hubiesen irregularidades graves en el proceso electoral, informando a la Cmara de Diputados de ello (artculo 114). En cambio, sealaba que los comits distritales electorales y las comisiones locales electorales se abstendran de calificar los vicios o irregularidades que encontraran en los procesos electorales, limitndose a hacerlos constar en el acta respectiva (artculo 113). De acuerdo con lo dispuesto en su captulo X, la Cmara de Diputados, al recibir los expedientes de los comits distritales de la eleccin presidencial, haca la calificacin y el cmputo final, resolva la validez o nulidad de la eleccin y, en su caso, declaraba electo presidente al ciudadano que hubiese obtenido la mayora de votos, y su resolucin sera definitiva e inatacable (artculo 126). De igual manera, las Cmaras de Diputados y de Senadores calificaran, respectivamente, la eleccin de sus miembros de manera definitiva e inatacable (artculos 127 y 128). La ley le otorgaba a las Cmaras, expresamente, la facultad de invalidar las elecciones cuando se hubiesen acreditado irregularidades suficientes (artculo 130). Esta ley tuvo reformas importantes el 7 de enero de 1954, el 28 de diciembre de 1963 y el 29 de enero de 1970. Las reformas de 1954 se podran calificar de simples ajustes en relacin con todas las leyes anteriores, si no fuera por el cambio casi imperceptible al artculo 60. Con esa modificacin su texto qued en los siguientes trminos:
Son electores mexicanos los mexicanos mayores de 18 aos, si son casados, y de 21 aun cuando no lo sean, que estn en el go-
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ce de sus derechos y que se hayan inscrito en el Registro Nacional de Electores (DOF 1954).23
Este cambio respondi a la importantsima reforma del 17 de octubre de 1953 al artculo 34 de la Constitucin, por la cual se le otorgaba el voto activo y pasivo a la mujer en los mbitos federal y local.24 El texto del encabezado del artculo, desde entonces, prescribe que: Son ciudadanos de la Repblica los varones y las mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, renan, adems, los siguientes requisitos: (DOF 1954).
Por lo que hace a la reforma de diciembre de 1963 a la ley de 1951, debe destacarse que en gran medida obedeci a la reforma constitucional al artculo 54 del 22 de junio de 1963, por la cual se introdujo en el sistema electoral la figura de los diputados de partido.
La ley de 1951 fue sustituida por la Ley Federal Electoral del 5 de enero de 1973. sta sigui la ruta de su antecesora, ampliando o ajustando algunas regulaciones, pero en lo que atae centralmente a este trabajo se puede decir que no introdujo cambios significativos, manteniendo en su ttulo quinto, captulo VI, la regulacin de la calificacin de las elecciones y de la declaratoria; en el sexto, lo relativo a la nulidad y su reclamacin, y en el sptimo todo lo relativo a las garantas, recursos y sanciones.
Este recorrido puramente descriptivo de lo ms relevante de la legislacin federal electoral mexicana desde el inicio de la vida independiente
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La ley de 1951, en su texto original, sealaba en ese artculo: Son electores los mexicanos varones mayores de 18 aos []. El artculo original sealaba textualmente: Art. 34.- Son ciudadanos de la Repblica todos los que, teniendo la calidad de mexicanos, renan, adems, los siguientes requisitos: I.- Haber cumplido dieciocho aos, siendo casados, o veintiuno si no lo son, y II.- Tener un modo honesto de vivir. Con la reforma de 1953 el texto qued como el vigente. nfasis aadido.
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hasta 1977, pone de manifiesto que el eje central del control de la regularidad legal de las elecciones se dise con el principio de calificacin poltica de las elecciones y que solamente en algunos aos en la segunda parte del siglo XIX, y en contados casos del XX, hubo intervencin de los tribunales para resolver las diferencias y conflictos en los comicios. En este contexto, creo que es vlido afirmar que la cultura poltico-jurdica era repelente a la judicializacin de los procesos electorales y, en general, a toda diferencia o conflicto de carcter electoral, salvo por honrosas excepciones, como ya se seal.25
Fracaso del primer intento de establecer la jurisdiccin electoral especializada (1977 a 1986)
En 1977 se introdujo en la Constitucin, como uno de los productos de la llamada reforma poltica que culmin ese ao en mi opinin, una de las ms profundas y trascendentales que se han hecho, un recurso de reclamacin, mediante el cual los partidos polticos podan inconformarse ante la SCJN por las decisiones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados. El artculo 60, en sus ltimos tres prrafos, estatuy:
Procede el recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados. Si la Suprema Corte de Justicia considerara que se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma, lo har del conocimiento de dicha Cmara para que emita nueva resolucin, misma que tendr el carcter de definitiva e inatacable.
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Son ejemplo de ello la poca de Jos Mara Iglesias en la dcada de 1860, algunos intentos interesantes en la Suprema Corte en la primera mitad del siglo XX y los esfuerzos de destacados militantes del Partido Accin Nacional (PAN) que pretendieron impulsar la creacin de un tribunal electoral a partir de la segunda mitad del siglo pasado. Para una informacin completa acerca de los aportes de Jos Mara Iglesias, vase Moctezuma (1994).
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La ley fijar los requisitos de procedencia y el trmite a que se sujetar este recurso (DOF 1977).
De acuerdo con el nuevo marco constitucional, que adems del recurso de reclamacin modific completamente el sistema electoral, introduciendo un sistema mixto con predominante mayoritario para integrar la Cmara de Diputados con 300 diputados de mayora relativa y 100 de representacin proporcional, entre otros temas relevantes, se expidi la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales, publicada el 28 de diciembre de 1977. Adems de reforzar y organizar el sistema de recursos en el ttulo quinto, denominado, en mi opinin, correctamente, De lo contencioso electoral, en el captulo II de ese ttulo, de los artculos 235 a 241, se regulaba detalladamente el recurso de reclamacin ante la SCJN.26
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ARTCULO 235.- Procede el recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, contra las resoluciones que dice el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados sobre la calificacin de la eleccin de sus miembros. Podrn interponer el recurso los partidos polticos tratndose de la calificacin tanto de la eleccin de los diputados electos por mayora relativa en los distritos uninominales, como de las listas regionales en las circunscripciones plurinominales. El recurso deber interponerse dentro de los tres das siguientes a la fecha en que el Colegio Electoral hubiere calificado la eleccin de todos los miembros de la Cmara de Diputados, presentndose por escrito en la Oficiala Mayor de sta. ARTCULO 236.- Es admisible el recurso cuando se haga valer contra las declaratoria que dicte el Colegio Electoral al resolver en la calificacin de la eleccin respectiva sobre las presuntas violaciones a que se refieren los artculos 223 y 224 de esta Ley, siempre que las mismas se hayan combatido oportunamente, sin haber omitido ninguna instancia, ante los organismos electorales competentes en los trminos de esta Ley. ARTCULO 237.- La Cmara de Diputados, una vez comprobado que se satisfacen los requisitos formales para la interposicin del recurso, remitir dentro del trmino de tres das a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el escrito mediante el cual se interpone, as como los documentos e informes relacionados con la calificacin hecha por el Colegio Electoral. No se admitir la presentacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de alegatos o pruebas diversas a las que contenga el expediente u ofrecidas en el escrito por el cual se interpone el recurso. ARTCULO 238.- Al interponer el recurso el promovente acompaar a su escrito los documentos probatorios de los hechos o actos en que apoya su reclamacin, tal como aparecen probados en las diversas instancias previas, as como las constancias de que fueron interpuestos previamente todos los recursos ordinarios en los trminos de esta Ley.
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Como sea, ese recurso de reclamacin no fue eficaz. Yo identificara dos grandes razones para ello: la primera, tanto la academia como el foro lo atacaron duramente por considerar que, al no ser vinculante para la Cmara de Diputados la resolucin que tomara la Corte, sta quedara en una especie de capitis deminutio frente al otro poder, y, la segunda, a la Suprema Corte, por la razn antes explicada y por su natural y ancestral rechazo a participar en el conflicto poltico, nunca le gust que existiera ese recurso.27 De 13 recursos que se pudo identificar que se interpusieron en ese periodo, en una investigacin que inici en el Tribunal de lo Contencioso Electoral28 y continu en el Tribunal Federal Electoral,29 encontr que todos ellos fueron desechados por problemas de procedencia y forma o declarados infundados; ninguno fue resuelto en el fondo estimativamente. As, este intento de judicializar el conflicto electoral, aunque fuera precario, muri de inanicin jurisdiccional. Desde que conoc este experimento jurisdiccional me he preguntado: qu hubiese pasado si la Suprema Corte de Justicia hubiera considerado uno de los recursos como procedente y lo hubiera resuelto determinando que a su juicio las irregularidades en el proceso electoral eran sustanciales y aptas para invalidarlo?; habra cambiado el derrotero que sigui la
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ARTCULO 239.- La Suprema Corte de Justicia de la Nacin al recibir las constancias a que se refiere el artculo 237 de esta Ley, examinar si estn satisfechos los requisitos necesarios para la procedencia de la reclamacin y desechar el recurso cuando no se satisfaga. ARTCULO 240.- La Suprema Corte de Justicia de la Nacin declarar si son o no fundados los conceptos de reclamacin expresados por el recurrente, dentro de las 24 horas siguientes lo har del conocimiento de la Cmara de Diputados. ARTCULO 241.- Si la Suprema Corte de Justicia de la Nacin considera que se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma, la Cmara de Diputados emitir nueva resolucin que tendr el carcter de definitiva e inatacable (DOF 1977b). Recurdese que contaba con la facultad de investigacin de violaciones al voto popular en el artculo 97 constitucional, el cual fue modificado tambin con la reforma de 1977, precisamente para reforzar esa facultad. En el informe de labores de 1988 del rgano Jurisdiccional se da cuenta de seis de esos recursos (Tricoel 1988). Infortunadamente, no he podido encontrar el trabajo que se hizo en el Tribunal Federal Electoral, el cual siempre consider haba quedado en sus archivos.
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jurisdiccin electoral especializada en el pas? Nunca lo sabremos, pero lo que s puedo asegurar es que el fracaso del recurso de reclamacin fue un factor determinante para buscar otros caminos para consolidar un sistema contencioso electoral especializado en Mxico.
Difcil alumbramiento de la jurisdiccin electoral especializada influida por el esquema de visin administrativa (1986 a 1990)
Esta etapa es la del inicio de la jurisdiccin electoral especializada, con alcances de control de legalidad. Frente a la inminencia de otro proceso electoral para renovar los poderes Ejecutivo y Legislativo se impuls, desde el ao de 1985 y con mayor nfasis en 1986, una nueva reforma poltico-electoral, que en el tema que me ocupa, a pesar de que no se le reconoce, sera el parteaguas en materia de justicia electoral en Mxico, pues ante el fracaso del recurso de reclamacin creado en 1977 y las crticas cada vez ms acentuadas en contra del funcionamiento parcial de los colegios electorales, que participaron en el diseo del que sera el nuevo marco institucional electoral, decidieron instituir, por primera vez en Mxico, un tribunal especializado en la materia.30 La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 15 de diciembre de 1986 modific los artculos 52, 53, 54, 56, 60, 77 y el decimoctavo transitorio de la ley fundamental. Para los efectos de este trabajo, interesa el artculo 60, cuyo texto qued en los trminos siguientes:
Artculo 60. Cada Cmara calificar las elecciones de sus miembros y resolver las dudas que hubiese sobre ellas.
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El PAN present en noviembre de 1947 una iniciativa de reforma constitucional para crear un tribunal electoral. Vase Estrada (1972, 141 y ss.).
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El Colegio Electoral de la Cmara de Diputados se integrar con todos los presuntos diputados que hubieren obtenido constancia expedida por la Comisin Federal Electoral, tanto con los electos por el principio de votacin mayoritaria relativa como con los electos por el principio de representacin proporcional. El Colegio Electoral de la Cmara de Senadores se integrar, tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaracin de la legislatura de cada Estado y de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin en el caso del Distrito Federal, como con los senadores de la anterior legislatura que continuarn en el ejercicio de su encargo. Corresponde al Gobierno federal la organizacin, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales. La ley determinar los organismos que tendrn a su cargo esta funcin y la debida corresponsabilidad de los partidos polticos y de los ciudadanos; adems establecer los medios de impugnacin para garantizar que los actos de los organismos electorales se ajusten a lo dispuesto por esta Constitucin y las leyes que de ella emanen e instituir un tribunal que tendr la competencia que determine la Ley; las resoluciones del tribunal sern obligatorias y solo podrn ser modificadas por los Colegios Electorales de cada Cmara, que sern la ltima instancia en la calificacin de las elecciones; todas estas resoluciones tendrn el carcter de definitivas e inatacables (DOF 1986).
Conforme a lo dispuesto en la Constitucin, el Cdigo Federal Electoral denomin al rgano Tribunal de lo Contencioso Electoral, y lo estructur con una sola Sala asentada en el Distrito Federal, que se integraba con nueve magistrados (siete numerarios y dos supernumerarios).31
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nfasis aadido. Los magistrados que integramos ese Tribunal, por decisin de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin del 29 de mayo de 1987, fuimos: Miguel Acosta Romero, quien lo presidi; Ral
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En la legislacin reglamentaria se profundiz en la regulacin del sistema electoral y se norm integralmente a las instituciones electorales, los partidos y las asociaciones polticas, las reglas de organizacin de los procesos electorales y al naciente contencioso electoral jurisdiccional, en un solo cuerpo normativo, por lo que se opt por denominarlo Cdigo Federal Electoral, el cual se public el 12 de febrero de 1987. En ste se mantuvo en su libro sptimo lo relativo a los recursos, nulidades y sanciones, y el octavo, que constaba de 11 artculos (del 352 al 362), se ocupaba de la integracin y funcionamiento del nuevo rgano Jurisdiccional electoral. Al Tribunal de lo Contencioso Electoral le competa resolver dos recursos: el de apelacin (durante el proceso electoral), que los partidos polticos podan interponer en contra de las resoluciones dictadas por los rganos electorales al resolver el recurso de revisin32 o en contra de las resoluciones dictadas por la Comisin Federal Electoral al resolver el recurso de revocacin,33 y el de queja, cuyo objeto era impugnar los resultados consignados en el acta de cmputo distrital, para hacer valer las causales de nulidad que consignaban los artculos 336 (votacin en casilla) y 337 (nulidad de eleccin). Sin embargo, el artculo 338 estableca categricamente que: La nulidad en los casos a que se refieren los artculos 336 y 337 de este Cdigo, nicamente podr ser declarada por el Colegio Electoral que califique la eleccin respectiva. Por tanto, el Tribunal Electoral solamente poda dictar sentencias declarativas de la existencia de nulidades que a su juicio se hubiesen dado, a efecto de que el Colegio Electoral, de manera librrima, decidiera decretarlas o no.
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Carranc y Rivas, Jos Luis de la Peza Muoz Cano, Fernando Flores Garca, Jos Fernando Franco Gonzlez Salas, Emilio Krieger Vzquez y Enrique Snchez Bringas, con el carcter de numerarios. Y Edmundo Elas Musi y Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo, con el carcter de supernumerarios. Recurso que se poda interponer en contra de actos o acuerdos de las comisiones locales electorales o los comits distritales y en contra de las aclaraciones del Registro Nacional de Electores. Recurso por el que se podan impugnar las resoluciones de la Comisin Federal Electoral y que sta misma resolva.
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As naci el primer tribunal electoral en el pas. Yo dira que lo hizo tmidamente, dbil, con poca capacidad resolutiva. A pesar de ser caracterizado en el Cdigo Federal Electoral como: [] organismo autnomo de carcter administrativo, dotado de plena autonoma, para resolver los recursos de apelacin y queja, a que se refiere el Libro Sptimo[] (DOF 1987), en la realidad se le consider como un rgano desconcentrado de la Secretara de Gobernacin para efectos presupuestales. Esto hizo que desde la instalacin se complicara su eficaz funcionamiento. Por ejemplo, despus de muchas vicisitudes,34 se aloj en un muy poco atractivo y menos conveniente edificio de la calle de Hamburgo, en donde generosamente la propia Secretara de Gobernacin cedi un piso en renta (calculo que de no ms de 350 o 400 metros cuadrados), para que se pudiera instalar y empezar a funcionar; originalmente fue dotado con mquinas de escribir mecnicas aunque despus se le dieron algunas elctricas; con mobiliario usado bastante deteriorado y con recursos financieros y humanos sumamente limitados.
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Una de ellas fue la de su periplo buscando una sede digna. Despus de muchos intentos fallidos, un da se convoc a los magistrados a un magnfico edificio que estaba en renta, ubicado en una esquina de la avenida Chapultepec. Se nos dijo que sera la sede del Tribunal. Gozosos, nos presentamos puntualmente el da y a la hora sealados; entramos al edificio, un lobby estupendo, con buenos acabados y mejores espacios. El secretario administrativo, Carlos Quintana, iba debidamente preparado con una pequea mesa, una mquina de escribir, papelera, etctera, para levantar el acta correspondiente de instalacin y designacin de presidente. De pronto, el conserje del edificio se acerc y nos indic que tenamos que abandonar el edificio de inmediato. El dueo le haba llamado para instruirlo en ese sentido, argumentando que no haca trato con oficinas de gobierno y que se acababa de enterar que quien rentaba lo era. No hubo forma de argumentar, negociar o abrir un espacio para convencer al dueo. Fuimos puestos en la calle de inmediato. Ante tal decisin, Jos Luis de la Peza ofreci su despacho, ubicado en la calle Puebla, muy cerca de donde nos encontrbamos, para que ah se hiciera la sesin solemne de instalacin y designacin del presiente del Tribunal. No sin alguna reticencia de algunos, se decidi hacerlo as. De tal manera que el primer tribunal electoral mexicano se instal de esa extraa forma.
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Se pueden narrar muchas ancdotas35 y experiencias de las poquedades financieras, materiales y humanas del Tribunal de lo Contencioso Electoral; tambin se ha perdido de vista con el transcurso del tiempo que fue un tribunal hurfano, sin precedentes jurisdiccionales en ese entonces simplemente no haba experiencia jurisdiccional electoral, no haba reglas claras ni suficientes en la ley para su adecuado funcionamiento y, realmente, ninguno de los magistrados tenamos experiencia jurisdiccional; adicionalmente exista una generalizada falta de aceptacin por par-
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Una de stas, que podr sonar chusca, pero que es mucho ms trascendente de lo que parece para entender la difcil gestacin de la justicia electoral y su rpida, pero no fcil, evolucin es la siguiente. Ignacio Burgoa escribi un trabajo en el que, quiz con algo de razn, criticaba las limitaciones del Tribunal de lo Contencioso Electoral al que bautiz como Tricoel y tambin menospreciaba a sus magistrados; lo que entonces tomamos quienes lo integrbamos como un verdadero insulto, aunque ahora, en lo personal, considero que no lo era tanto. En fin, despus de la cuestionada jornada electoral de 1988, y cuando el Tribunal estaba en el frenes de resolver las impugnaciones, de pronto se apareci un camin enfrente del edificio en el que prcticamente habitbamos esos das, con altoparlantes en su techo, y empezamos a or la fuerte voz de Ignacio Burgoa, recitndonos completito su trabajo; lo que probablemente tardaba ms de hora y media. Ustedes dirn: bueno, eso es pesado pero no tan grave. Efectivamente, si hubiera sido una sola vez, pero el numerito fue repetido durante varios das, dado que se trataba de una grabacin, que repetan una y otra vez. Dejando de lado la parte chusca de la ancdota, la parte seria es que ese trabajo de Burgoa reflejaba la visin que privaba entonces de la judicializacin de las elecciones. Un pasaje de ese escrito parta de considerar que el Tricoel no era un verdadero tribunal porque no tena capacidad para anular o modificar el resultado de las elecciones, que era un rgano oneroso que deba desaparecer y que los magistrados que lo integrbamos no tenamos esa calidad en sentido estricto. El autor pudo haber tenido algo de razn en esas afirmaciones, pero lo relevante es que en realidad, l, como la mayora de juristas y polticos de ese entonces, tena una visin muy corta de la jurisdiccin electoral, como se apreciar con el pasaje que ahora transcribo: Es evidente que las cuestiones que a este rgano (al Tribunal de lo Contencioso Electoral) se plantean a travs de los recursos de apelacin y de queja, de que ya hemos hablado, ms que de ndole jurdica son de carcter poltico. No puedo concebir que los citados profesores universitarios traten problemas respecto de las inexactitudes de los padrones electorales, de los errores de los cmputos distritales, del nmero de casillas que debe haber en cada distrito electoral, de la violencia, engao y simulacin que pueden ocurrir en la votacin y de otros hechos que no presentan inters jurdico alguno y que solo son demostrables mediante prueba documental pblica que en muchos casos es imposible de rendir. Tales problemas inciden en la esfera de la gente de la poltica, no en la de los juristas (Franco 2012). [nfasis aadido]. Adems de esa ancdota, se pueden contar muchas otras, como las de los cacerolazos e insultos a los que sometieron a los integrantes del Tribunal en varias ocasiones; la exhibicin de atades con nombres de los magistrados colocados frente al Tribunal y luego en el ngel de la Independencia con leyendas de que eran los asesinos de la Constitucin, de la democracia y de la patria; de las amenazas de juicio poltico y otras.
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te de los actores polticos de la incipiente judicializacin de los procesos electorales, y los partidos polticos y candidatos tenan enormes deficiencias para plantear jurdicamente sus reclamos. En pocas palabras, se puede afirmar que se estaba inventando la funcin jurisdiccional electoral en condiciones sumamente adversas y precarias. A pesar de ello, el Tribunal de lo Contencioso Electoral se puede considerar un proyecto exitoso si se juzga por el resultado final que tuvo como origen la jurisdiccin electoral especializada mexicana, pues, a pesar de que enfrent, en condiciones adversas, uno de los procesos ms complicados y cuestionados de la segunda mitad del siglo XX mexicano, logr ser un factor importante para catalizar las tensiones que se generaron en la eleccin de 1988, y convertirse en un basamento suficientemente fuerte para que, contra muchas voces importantes, no slo no desapareciera la jurisdiccin electoral especializada, sino que se fortaleciera paulatinamente hasta llegar a ser la robusta estructura que hoy existe en los mbitos nacional y local. Tambin debe decirse que algunos de los criterios que se establecieron entonces por ese Tribunal todava perviven y se aplican por lo menos en lo esencial en la actualidad. Finalmente, se dan a continuacin algunos datos estadsticos que resultan indicadores de las tareas que desarroll el Tribunal de lo Contencioso Electoral durante el nico proceso electoral en el que actu. La plantilla total del Tribunal se integraba por 80 personas (incluyendo a los magistrados y hasta el personal de intendencia y mensajeros), cada uno de los magistrados contaba con el apoyo de un secretario de estudio y cuenta, un secretario auxiliar y una secretaria mecangrafa. El Tribunal resolvi 21 recursos de apelacin y 593 de queja (578 interpuestos en contra de elecciones federales y 15 en contra de representantes de la Asamblea del Distrito Federal), entre la segunda semana de julio y el 19 de agosto de 1988 (47 das naturales) ese Tribunal, con las precariedades descritas, sustanci y resolvi todos los recursos de queja interpuestos.
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Creacin del Tribunal Federal Electoral: consolidacin de la funcin jurisdiccional autnoma especializada de legalidad en la materia y definitiva e inatacable en las elecciones de diputados y senadores (1990 a 1996)
Los problemas durante el proceso comicial y los cuestionados resultados de la eleccin de 198836 produciran el final del sistema institucional electoral mexicano, que haba existido desde 1946 con algunas variantes para organizar los comicios. Frente a la reaccin generalizada en contra del funcionamiento de los rganos electorales, en particular, de la Comisin Federal Electoral, y las limitaciones legales del Tribunal para resolver los conflictos, en especial la que le impeda pronunciarse acerca de la nulidad de las elecciones, el nuevo presidente de la Repblica anunci en su mensaje de toma de posesin, el 1 de diciembre de 1988, que se promovera una profunda reforma poltico-electoral, y que la profundidad y extensin de la misma la definiran las fuerzas polticas, no el Ejecutivo. Despus de muchas negociaciones y debates surgira la trascendente reforma de 1990, por la que, entre otras cuestiones relevantes, nacera una de las instituciones ms importantes del pas: el Instituto Federal Electoral (IFE), en sustitucin de la Comisin Federal Electoral;37 en lo que interesa para el tema de este artculo, esa reforma fue importante tambin en mi opinin por dar la base firme y definitiva para la consolidacin de la judicializacin en materia electoral y, en especial, de los procesos electorales, con la transformacin del Tribunal de lo Contencioso Electoral en un tribunal verdaderamente autnomo, que si bien distaba de las aspiraciones de lo que debera ser la institucin que se encargara de dirimir los conflictos electorales, habra de
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No me pasa inadvertido que en ese proceso convergieron muchos factores sociales y polticos que le dieron un cariz muy complicado, desde su inicio, al proceso electoral de 1988, pero que no son materia del tema que se aborda. Se lleg al absurdo de que por la frmula que se estableci en el Cdigo Federal Electoral para integrar la Comisin Federal Electoral, el partido mayoritario (Revolucionario Institucional [PRI]), tena ms representantes que todos los del gobierno y los de los partidos de oposicin sumados.
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quedar dotado de ms facultades y capacidad resolutiva. Ese rgano fue el Tribunal Federal Electoral. En el sexenio de existencia de este rgano Jurisdiccional se puede hablar de dos fases. La primera fase se podra denominar como la de la consolidacin, independencia y autonoma de la jurisdiccin electoral de legalidad especializada. Frente a la experiencia del proceso electoral de 1988 y las limitaciones del Tribunal de lo Contencioso Electoral que se pusieron en evidencia entonces, algunas muy importantes voces en el mbito poltico se levantaron para pedir la desaparicin del Tribunal, los que tenan esa posicin no daban solucin alternativa. Por otra parte, tambin muchas voces relevantes planteaban que ya no era posible mantener el esquema de la Comisin Federal Electoral y de los colegios electorales (a pesar de que otros pugnaban por modificarlos para darle una integracin ms plural y as asegurar mayor imparcialidad en sus decisiones), y que, por ello, se requera un tribunal fortalecido. No obstante las fuertes discusiones que se suscitaron al respecto en el mbito jurisdiccional electoral, prevaleci la idea de fortalecer la justicia especializada en materia de control de la legalidad electoral; quedndose en el tintero el insistente planteamiento, que yo comparta, a favor de instaurar un sistema de justicia electoral integral, que comprendiera tambin el control constitucional. La razn recurrentemente esgrimida por los actores polticos y por las autoridades fue que no estaban dadas las condiciones para dar ese paso. As qued el tema: se fortalecera la jurisdiccin electoral en materia de control de la legalidad y se mantendran los colegios electorales un poco ms acotados jurdicamente como ltima instancia en la calificacin de las elecciones. Con esta ptica naci el Tribunal Federal Electoral, dotado de una estructura y facultades mucho ms idneas para cumplir con su funcin. Los dos ltimos prrafos del artculo 41 constitucional reformado decan:
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La ley establecer un sistema de medios de impugnacin de los que conocern el organismo pblico y un tribunal autnomo, que ser rgano jurisdiccional en materia electoral. Dicho sistema dar definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizar que los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. El Tribunal Electoral tendr la competencia y organizacin que seale la ley, funcionar en pleno o en salas regionales, resolver en una sola instancia y sus sesiones sern pblicas. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo garantizarn su debida integracin. Contra sus resoluciones no proceder juicio ni recurso alguno, pero aquellas que se dicten con posterioridad a la jornada electoral solo podrn ser revisadas y en su caso modificadas por los Colegios Electorales en los trminos de los artculos 60 y 74, fraccin I, de esta Constitucin. Para el ejercicio de sus funciones, contar con cuerpos de magistrados y jueces instructores, lo cuales sern independientes y respondern slo al mandato de la ley (DOF 1990).
Por su parte, los artculos 60 y 74, fraccin I, mantenan a los colegios electorales como la ltima instancia en la calificacin de las elecciones, pero con la reforma de 1990 estos rganos quedaron acotados, puesto que el artculo 60 constitucional reformado sealaba lo siguiente:
Artculo 60. Cada Cmara calificar a travs de un Colegio Electoral la elegibilidad y la conformidad a la ley de las constancias de mayora o de asignacin proporcional a fin de declarar, cuando proceda, la validez de la eleccin de sus miembros. El Colegio Electoral de la Cmara de Diputados se integrar por cien presuntos diputados propietarios nombrados por los partidos polticos en la proporcin que les corresponda respecto del total de las constancias otorgadas en la eleccin de que se trate.
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El Colegio Electoral de la Cmara de Senadores se integrar, tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaracin de la legislatura de cada Estado y de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, en caso del Distrito Federal, como con los senadores de la anterior legislatura que continuarn en el ejercicio de su encargo. Las constancias otorgadas a presuntos legisladores cuya eleccin no haya sido impugnada ante el tribunal sern dictaminadas y sometidas desde luego a los Colegios Electorales, para que sean aprobadas en sus trminos, salvo que existiesen hechos supervenientes que obliguen a su revisin por el Colegio Electoral correspondiente. Las resoluciones del tribunal electoral sern obligatorias y slo podrn ser modificadas o revocadas por los Colegios Electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, cuando de su revisin se deduzca que existan violaciones a las reglas en materia de admisin y valoracin de pruebas y en la motivacin del fallo, o cuando ste sea contrario a derecho. Las resoluciones de los Colegios Electorales sern definitivas e inatacables (DOF 1990).
Por su parte, el artculo 74 de la Constitucin, en su fraccin I, mantena la calificacin de la eleccin presidencial por el Colegio Electoral, en la Cmara de Diputados, en los mismos trminos. De acuerdo con esa concepcin constitucional, las caractersticas ms importantes de este rgano Jurisdiccional, desarrolladas en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) que sustituy al Cdigo Federal Electoral de 1987, publicado el 15 de agosto de 1990, fueron: 1. Se caracterizaba por ser un rgano Jurisdiccional autnomo, cuya integracin deba garantizarse por los poderes Legislativo y Ejecutivo.
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2. Contara con una estructura orgnica descentralizada con una llamada Sala Central, de carcter permanente, con sede en el Distrito Federal (integrada por cinco magistrados), y cuatro Salas Regionales, con carcter temporal, con sede en Durango, Guadalajara, Xalapa y Toluca (integradas por tres magistrados cada una). Se resolva en una sola instancia y sus resoluciones eran definitivas e inatacables, salvo las dictadas acerca de los resultados electorales que podan ser revisadas y modificadas, solamente de acuerdo con tres supuestos jurdicos, por los colegios electorales, puesto que ellos seguan siendo la segunda y definitiva instancia en la calificacin de las elecciones. Esos supuestos eran: a) que se hubiesen presentado violaciones en materia de admisin o valoracin de pruebas, b) la existencia de violaciones en la motivacin del fallo, c) que ste resultara contrario a derecho. 3. Se estableci un verdadero sistema de medios de impugnacin con la premisa de que ste debera conferir definitividad a las distintas etapas del proceso electoral, con mejores reglas procedimentales y, sobre todo, con un esquema probatorio, aunque todava limitado, ms amplio que el anterior. 4. Se ampli considerablemente su capacidad resolutiva, establecindose por primera vez en la historia moderna del pas la posibilidad de anulacin de elecciones (de diputados y senadores) por va jurisdiccional. 5. Las designaciones de los magistrados se haran por votacin calificada de dos terceras partes en la Cmara de Diputados, de entre las propuestas presentadas por el presidente de la Repblica; de no lograrse esa mayora, la designacin se hara por insaculacin. Con ese nuevo marco constitucional y legal, se instal el Tribunal Federal Electoral,38 el 11 de octubre de 1990, integrado por sus cinco Salas, con
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No es el caso, por haber presidido el Tribunal, que haga una resea de todo lo que se inici y consolid durante esos seis aos en relacin con la jurisdiccin electoral, as como con las ta-
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jurisdiccin, respectivamente, en cada una de las circunscripciones plurinominales en que se divida la geografa electoral de ese entonces. Las Salas se ubicaron y tuvieron su sede en las cabeceras de circunscripcin siguientes: la Sala Central,39 en el Distrito Federal, y las otras cuatro, respectivamente, en Durango (que despus del proceso electoral de 1991 se trasladara a Monterrey),40 Xalapa,41 Guadalajara42 y Toluca.43 Este Tribunal tuvo la ventaja de no partir de cero, como su antecesor, pues hered un bagaje jurisdiccional, administrativo y de recursos humanos importante. Adems, su autonoma constitucional le permiti negociar un presupuesto suficiente para hacer frente a sus nuevas facultades y estructura orgnica.44 En estas condiciones se enfrent el proceso intermedio de 1991, el cual discurri sin mayores complicaciones. A pesar de ello, de nuevo surgi el malestar por la existencia de los colegios electorales (los cuales, dicho sea de paso, respetaron todas las decisiones del Tribunal, incluyendo la que determin la primera anulacin, por va jurisdiccional, de una eleccin de
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reas y las reas indispensables para ello; para obtener informacin concentrada detallada de las actividades desarrolladas por el Tribunal Federal Electoral entre 1990 y 1996, vase Trife (1996). Integrada por los magistrados propietarios: Jos Luis de la Peza Muoz Cano, Cipriano Gmez Lara, Daniel Mora Fernndez, Ernesto Javier Patio Camarena y Jos Fernando Franco Gonzlez Salas, y suplente, Vctor Carlos Garca Moreno. Integrada por los magistrados propietarios Juan ngel Chvez Ramrez, Flavio Galvn Rivera y Francisco Orrante Ontiveros, y suplente, Roberto Flores Lavn. Integrada por los magistrados propietarios Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo, Rodolfo Jorge Ortiz Escobar (originalmente era Francisco Loyo Ramos, pero renunci) y Jorge Scheleske Tiburcio, y suplente, Jos Humberto Ortiz Salazar. Integrada por los magistrados propietarios Gabriel Gallo lvarez, ngel Rafael Daz Ortiz, Scrates Eloy Gutirrez Velasco, y suplente, Jaime Cedeo Coral. Integrada por los magistrados propietarios Edmundo Elas Musi, Juan Manuel Mendoza Chvez (supli a Jorge Snchez Cordero, quien renunci) y Francisco Navarro Ortiz. Por haber presidido el Tribunal a lo largo de su existencia, no me toca hacer un recuento del enorme esfuerzo realizado por quienes lo integramos, y los logros que se tuvieron, para dotarlo de recursos materiales, financieros, tecnolgicos y, sobre todo, humanos, de alta capacidad jurdica y tcnica; as como de una organizacin interna profesional para responder a los nuevos retos que enfrent. Tres premisas fundamentales orientaron las acciones tomadas en estos mbitos: la institucionalizacin del Tribunal, su profesionalizacin en todas las reas y el uso racional de todos los recursos, con estricto apego a la normatividad aplicable.
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diputado por el principio de mayora relativa, en el V Distrito Electoral del estado de Coahuila, por violaciones en ms de 20% de las casillas instaladas). Concluido el proceso electoral intermedio se procedi a preparar al Tribunal para el siguiente, en el que se renovaran los poderes Legislativo y Ejecutivo. Una de las prioridades, adems de la preparacin en lo sustantivo, fue dar al Tribunal una infraestructura acorde con la presencia que ya tena frente a la sociedad, para lo cual se pens indispensable dotarlo, adems de una plataforma tecnolgica de punta necesaria, de una sede digna. As, se logr en un ao, entre 1992 y 1993, la construccin del edificio que es sede del actual Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.45 La segunda fase del Tribunal Federal Electoral (1993-1996) est marcada por la desaparicin de los colegios electorales de las Cmaras de Diputados y de Senadores, y la consiguiente consolidacin de la judicializacin de los procesos electorales. En 1993 llegara una reforma trascendente para la justicia electoral. Ante las crticas al sistema de colegios electorales, se tom la decisin de, entre
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Comparto una ancdota, entre muchas, de ese tiempo: ante el problema real, en ese entonces, acerca de lo que poda ser un smbolo que identificara al Tribunal, se contrat al escultor Carlos Espino para elaborar una escultura en bronce del guila nacional con caractersticas propias (la que hasta hoy se ubica en la entrada principal del edificio sede), y se consider que deba buscarse otro para el saln de sesiones. Todos los personajes histricos, colores, etctera, tenan lecturas diferentes, identificndolos con una u otra fuerza poltica. No encontrbamos ese smbolo fuerte pero neutro polticamente como el guila que no nos expusiera a la crtica de los actores polticos. En aquel entonces, los magistrados visitamos al jefe del departamento central del Distrito Federal, Manuel Camacho Sols, con el propsito protocolario de agradecer la donacin del terreno en el que se construa la sede del Tribunal, en la calle Carlota Armero, y al pasar por la columna de la Independencia recordamos que las cuatro grandes figuras de bronce femeninas que se encuentran en la base representan la guerra, la paz, el derecho y la justicia. Al platicar con el jefe de gobierno, le solicit, en nombre del Tribunal, que se nos permitiera obtener una copia fiel de la figura de la justicia, pero l ofreci que el gobierno de la ciudad la obsequiara al Tribunal, lo que sucedi oportunamente. Al colocar la rplica en su pedestal a un lado de la entrada al saln de sesiones, me narraron que, al descubrirla, pues iba bien protegida, un albail de la obra le pregunt a uno de sus compaeros: Oye, y quin jijos es sa?, y el otro, con aire docto, contest: Cmo sers bruto pus Carlota Armero. Durante algn tiempo, algunas personas en el Tribunal se referan a la estatua con ese nombre (averig, por conducto de Fernando Zertuche Muoz, que Carlota Armero fue una herona de la guerra de la Independencia de Colombia despus le que, probablemente, fue fusilada en mayo de 1816, pero nunca he sabido por qu un tramo de Eje 3 Oriente avenida Armada de Mxico lleva ese nombre).
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otros aspectos relevantes, desaparecerlos de ambas Cmaras del Congreso de la Unin. Lo que hoy se ve natural, en aquel momento representaba un reto de creatividad maysculo. Quin sera el responsable y cmo sera la ltima instancia en la calificacin de las elecciones? Frente a ese cuestionamiento, en el mbito jurisdiccional se volvieron a analizar varias posibilidades, a las que se volver ms adelante, y la decisin final de los actores polticos fue la de dejar la calificacin inicial a los rganos electorales respectivos y, en caso de impugnacin, la determinacin final y definitiva del resultado de la eleccin al Tribunal Federal Electoral. No obstante esta definicin primera, surga un segundo aspecto: deba resolver el Tribunal uni-instancialmente como hasta ese momento lo haba hecho, o deba crearse una segunda instancia revisora de la primera? La posicin triunfante fue la segunda. As naci la efmera pero notable Sala de Segunda Instancia, que se integr con el presidente del Tribunal Electoral y seis magistrados, cuatro propietarios y dos suplentes, designados, a propuesta de la SCJN, por mayora de dos terceras partes de los diputados presentes en la Cmara.46 Los magistrados que la integraron fueron:
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El artculo 41 de la Constitucin, reformado en 1993, en la parte respectiva, sealaba: La ley establecer un sistema de medios de impugnacin de los que conocern el organismo pblico previsto en el prrafo octavo de este artculo y el Tribunal Federal Electoral. Dicho sistema dar definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizar que los actos y resoluciones se sujeten invariablemente al principio de legalidad. En materia electoral la interposicin de los recursos no producir, en ningn caso, efectos suspensivos del acto o resolucin impugnado. El Tribunal Federal Electoral ser rgano autnomo y mxima autoridad jurisdiccional electoral. Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial garantizarn su debida integracin. El Tribunal Federal Electoral tendr competencia para resolver en forma definitiva e inatacable en los trminos de esta Constitucin y la ley, las impugnaciones que se presenten en materia electoral federal, las que establecen los prrafos segundo y tercero del artculo 60 de esta Constitucin, y las diferencias laborales que se presenten con las autoridades electorales establecidas por este artculo. Expedir su Reglamento Interior y realizar las dems atribuciones que le confiera la ley. El Tribunal Federal Electoral funcionar en Pleno o Salas y sus sesiones de resolucin sern pblicas en los trminos que establezca la ley. Para cada proceso electoral se integrar una Sala de segunda instancia con cuatro miembros de la judicatura federal y el Presidente del Tribunal Federal Electoral, quien la presidir. Esta Sala
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Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Juan N. Silva Meza, Guillermo Velasco Flix y Margarita Luna Ramos, como propietarios, y Leonel Castillo Gonzlez y Germn Tena Campero como suplentes. En atencin a estos cambios se concibi al Tribunal constitucionalmente como rgano autnomo y mxima autoridad jurisdiccional electoral, y en el camino ya trazado de mejoras en la normatividad del sistema de medios de impugnacin, se reforzaron sus facultades, se ampli el esquema probatorio y, por supuesto, se perfeccionaron las herramientas para cumplir con las funciones de ltima instancia para decidir el resultado de la elec-
ser competente para resolver las impugnaciones a que se refiere el prrafo tercero del artculo 60 de esta Constitucin. El Tribunal Federal Electoral se organizar en los trminos que seale la ley. Para el ejercicio de su competencia contar con cuerpos de magistrados y jueces instructores, los cuales sern independientes y respondern slo al mandato de la ley. Los cuatro miembros de la judicatura federal que con el Presidente del Tribunal Federal Electoral integren la Sala de segunda instancia, sern electos para cada proceso electoral por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Diputados, de entre los propuestos por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Si no se alcanza esta mayora, se presentarn nuevas propuestas para el mismo efecto, y si en este segundo caso tampoco se alcanzara la votacin requerida, proceder la Cmara a elegirlos de entre todos los propuestos por la mayora simple de los diputados presentes. La ley sealar las reglas y el procedimiento correspondientes. Durante los recesos del Congreso de la Unin, la eleccin a que se refieren los dos prrafos anteriores ser realizada por la Comisin Permanente (DOF 1993). Por su parte, el artculo 60 se reform, en consecuencia, para quedar en los trminos siguientes: Artculo 60.- El organismo pblico previsto en el artculo 41 de esta Constitucin, de acuerdo con lo que disponga la ley, declarar la validez de las elecciones de diputados y senadores en cada uno de los distritos electorales uninominales y en cada una de las entidades federativas; otorgar las constancias respectivas a las frmulas de candidatos que hubiesen obtenido mayora de votos y har la asignacin de senadores de primera minora de conformidad con lo dispuesto en el artculo 56 de esta Constitucin y en la ley. Asimismo, har la declaracin de validez y la asignacin de diputados segn el principio de representacin proporcional de conformidad con el artculo 54 de esta Constitucin y la ley. La declaracin de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignacin de diputados o senadores podrn ser impugnadas ante las salas del Tribunal Federal Electoral, en los trminos que seala la ley. Las resoluciones de las salas a que se refiere el prrafo anterior, exclusivamente podrn ser revisadas por la Sala de segunda instancia del Tribunal Federal Electoral, mediante el recurso que los partidos polticos podrn interponer cuando hagan valer agravios debidamente fundados por los que se pueda modificar el resultado de la eleccin. Los fallos de esta Sala sern definitivos e inatacables. La ley establecer los presupuestos, requisitos de procedencia y el trmite para este medio de impugnacin (DOF 1993).
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cin de diputados y senadores. No obstante, se mantena el sistema de heterocalificacin poltica para la eleccin presidencial. Los desafortunados y crticos sucesos del primer cuatrimestre de 1994, ya iniciado el proceso electoral, hicieron necesaria una nueva reforma constitucional que atendi, fundamentalmente, al fortalecimiento de la confianza en el IFE. Ya no se modific nada, en el mbito constitucional, en relacin con el Tribunal y los medios de impugnacin en la materia. Con esa renovada normatividad se celebr la eleccin en 1994, habindose elegido a los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unin y de la Asamblea del Distrito Federal, a pesar de un ambiente inicial de inquietud intensa, de manera pacfica, ordenada y sin mayores sobresaltos. El Tribunal anul dos elecciones de diputados de mayora relativa, utilizando por primera vez la llamada causal genrica de nulidad, en el Distrito VI de Atlixco, Puebla, y resolvi las impugnaciones de la eleccin presidencial, modificando conforme a las casillas en las que anul las votaciones el cmputo final en esa eleccin, siendo respetada puntualmente esa ltima decisin por la Cmara de Diputados erigida en Colegio Electoral. En el proceso electoral de 1994 el rgano Jurisdiccional federal resolvi 80,729 recursos de apelacin (la mayora, de ciudadanos en contra del Registro Federal de Electores), 1,232 recursos de inconformidad y 211 de reconsideracin (Trife 1996). El Tribunal Federal Electoral tuvo el mrito de consolidar el camino de la judicializacin de los procesos electorales y sentar las bases para su transformacin integral. Sin duda fue factor fundamental para evolucionar a un sistema integral de justicia electoral especializada en Mxico.
La jurisdiccin electoral integral, control constitucional y legal de todos los actos y resoluciones electorales (1996 a la fecha)
A pesar de la razonable tranquilidad con la que se desarroll la jornada electoral, y la normalidad de los resultados electorales, el presidente de la Repblica, al tomar posesin de su encargo el 1 de diciembre de 1994,
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manifest su voluntad de coadyuvar para lograr una reforma electoral a la que calific de definitiva para, principalmente, eliminar las condiciones inequitativas de la contienda electoral. As, la etapa que se describir a continuacin se puede caracterizar por la instauracin del sistema integral de justicia electoral; es decir, el establecimiento del control jurisdiccional de legalidad y constitucionalidad de todos los actos y resoluciones electorales, tanto en el mbito federal como en el local. Probablemente se pueda sostener, sin demerito de todas las dems, que la reforma constitucional ms importante en materia de justicia electoral fue la de agosto de 1996, por el alcance integral que logr. Adems, esa reforma constitucional parti de dos hechos histricos inditos en Mxico. El primero, la iniciativa fue firmada por el presidente de la Repblica y por todos los coordinadores de los grupos parlamentarios con representacin en las Cmaras del Congreso, y, el segundo, quiz el ms significativo, la reforma constitucional fue aprobada por unanimidad en las Cmaras. Retomo ahora el tema que anunci abordara posteriormente, acerca de las propuestas que desde la reforma de 1990 y en la de 1993 se plantearon a los actores polticos involucrados en los procesos de negociacin de las reformas y a las altas autoridades involucradas en ello, respecto a las alternativas que se vean como posibles para la organizacin y funcionamiento del sistema de justicia electoral especializada. Propuestas que, de nueva cuenta en 1995, se volvieron a poner en la mesa de quienes discutan la reforma constitucional acerca de cul sera el mejor sistema de justicia electoral, partiendo de la premisa de que ya se haba aceptado, en principio, que deba introducirse en el orden jurdico nacional el control de constitucionalidad en materia electoral, absolutamente ausente hasta entonces y que desaparecera el Colegio Electoral en la eleccin presidencial.
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Ante esas importantsimas decisiones, se analizaron las tres alternativas que durante la ltima dcada del siglo
XX
se haban estimado viables
para resolver quin debera tener el control de legalidad y constitucionalidad en materia electoral. La primera era que el Poder Judicial absorbiera todas las funciones, tanto en materia de legalidad como de constitucionalidad. La segunda era mantener al tribunal autnomo especializado y dotarlo de la competencia para el control constitucional. La tercera, incorporar el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federacin y dividir las competencias entre l y la Suprema Corte, de manera que el primero tuviese, adems de las de control de legalidad, facultades de control constitucional difuso sobre actos y resoluciones, y la segunda se ocupara de resolver las acciones de inconstitucionalidad de normas generales en materia electoral. La primera alternativa no era viable. Adems del proceso de profundo ajuste para la Suprema Corte derivado de la reforma de diciembre de 1994 que estaba en etapa de consolidacin, en ella todava existan fuertes reticencias de algunos de sus integrantes ante la posibilidad de que tambin se hiciera cargo de los temas electorales. La segunda tena muchos simpatizantes, pero enfrentaba una seria y fundada objecin: cmo justificar que existiendo la Suprema Corte de Justicia, a la cual se estaba consolidando como mximo Tribunal Constitucional en Mxico para lo que recientemente haba sido dotada de nuevas competencias en materia de control constitucional, existiera otro rgano jurisdiccional autnomo con competencias iguales, pero solamente para una materia, cuando los sistemas normativos estn interconectados; luego cmo justificar que el tribunal constitucional que conoce de todas las acciones de inconstitucionalidad de leyes no conociera tambin de las electorales, cuando estaba en boga el principio de unidad en la interpretacin de la Constitucin? Ello llev a la tercera alternativa como solucin, con sus fortalezas y debilidades. As, se acord que la Suprema Corte sera competente para resolver las acciones de inconstitucionalidad de leyes electorales y el Tri-
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bunal Electoral, incorporado al Poder Judicial, lo hara respecto de legalidad y constitucionalidad de actos y resoluciones. La incorporacin al Poder Judicial del Tribunal Electoral se pens necesaria tambin, toda vez que al tomarse la decisin de desaparecer la figura del Colegio Electoral en la eleccin presidencial, y acordar que la decisin acerca de los resultados en esa eleccin corresponderan de manera nica al Tribunal Electoral, tendra que actuar como otro Poder del Estado para darle fuerza a sus decisiones. He sostenido en otros foros y artculos que el Tribunal Electoral es el depositario exclusivo del Poder Judicial de la Federacin, y con ese carcter acta cuando resuelve los asuntos de su competencia en materia electoral. Es por ello que se le define como mxima autoridad jurisdiccional electoral y rgano especializado del Poder Judicial de la Federacin, con la nica excepcin de las acciones de inconstitucionalidad en contra de las leyes de la materia que compete resolver a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Con esas decisiones, el Tribunal Electoral quedara como depositario exclusivo de la solucin de controversias en los procesos electorales federales por actos y resoluciones, con facultades de inaplicacin de normas generales electorales por considerarlas contrarias a la Constitucin, y como instancia ltima, definitiva e inatacable en la calificacin de las elecciones de diputados, senadores y la de presidente de la Repblica. Adems, con competencia para resolver los conflictos laborales que surgiesen entre los servidores pblicos del propio Tribunal y del IFE con esas instituciones, y las que surgieran por la determinacin e imposicin de sanciones por parte del ltimo. Resueltas las cuestiones de control constitucional y legal en el orden federal, surgi otro tema que hoy a nadie incomoda de manera especial dado que ha tomado carta de naturalizacin en el sistema jurdico electoral, pero que entonces motiv un fuerte debate y oposicin inicial por algunos acadmicos, polticos y autoridades, quienes consideraban que una medida como sta vulneraba el sistema federal. Este debate consisti en si deba tener el Tribunal facultades de control constitucional sobre actos y
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resoluciones de las autoridades electorales de las entidades federativas. Al final del camino se decidi que s.47 Pero con ello no quedaba resuelto el tema de la justicia electoral integral. Exista otro tema de mayor relevancia. Cmo proteger debidamente los derechos poltico-electorales de los ciudadanos? De nueva cuenta surgi un debate fascinante. Ante la propuesta de dotar al Tribunal de la competencia en este mbito y de crear un procedimiento adecuado para procesar los conflictos por violacin a estos derechos, diversas voces que consideraban sta como una propuesta espuria se alzaron para preguntar: por qu no modificar o adicionar la ley de amparo para que por esta va se procesaran este tipo de impugnaciones en lugar de crear un nuevo mecanismo? Ante ello, se hizo un ejercicio para evidenciar que ante las especificidades y caractersticas especiales del mbito electoral, particularmente la concentracin y celeridad en que hay que aplicar las normas durante el proceso electoral, para que el juicio de amparo fuese una va efectiva de proteccin de esos derechos poltico-electorales tendra que tener tantas excepciones que perdera sus caractersticas propias, adems del problema que implicara la solucin inmediata de las impugnaciones por las condiciones que imponen los tiempos electorales. Despus de muchas discusiones se acept el modelo que creaba un procedimiento que, con reglas especiales, se sustanciara y resolvera en el Tribunal Electoral. As nacieron los que hoy se conocen como recurso de revisin constitucional electoral y juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos (de votar, ser votado y de afiliacin libre y pacfica para tomar parte en los asuntos polticos del pas).
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Curiosamente, por cuestiones fcticas que ocurrieron en alguna eleccin local en el estado de Puebla, que se estaba decidiendo precisamente en los momentos de la discusin ms lgida acerca de ese punto y que pusieron en evidencia la necesidad de contar con una va para mantener la regularidad del orden constitucional nacional en los mbitos locales, cedi la reticencia a la idea de crear el juicio de revisin constitucional.
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Desafortunadamente, en una parte del camino de la aplicacin del nuevo sistema, surgi una determinacin de la Suprema Corte al resolver una contradiccin de criterios, que muchos no compartimos, que estableca uno obligatorio que impeda al Tribunal Electoral ejercer su facultad constitucional de inaplicar leyes por considerarlas contrarias a la Constitucin, tanto en el mbito federal como en el local. El Constituyente se encarg, al tiempo, de dar por terminada la polmica al reformar el artculo 99 de la ley fundamental para dejar establecida, de manera que no se pudiera interpretar de otra manera, esa facultad a favor del Tribunal; al igual que lo hizo en relacin con la improcedencia del juicio de amparo en materia electoral, al reformar el prrafo inicial del artculo 107 de la Constitucin.48 Con todas estas decisiones se logr un sistema de justicia electoral integral, con la posibilidad de control efectivo de carcter constitucional de normas, actos y resoluciones en el orden federal y local. Seguramente perfectible, el modelo ha dado un muy buen resultado; mxime que al esquema normativo se han sumado importantes criterios que a lo largo del tiempo han ido conformando, por resoluciones del Tribunal Electoral y de la Suprema Corte, en sus mbitos de competencia, una doctrina constitucional-jurisdiccional electoral importante.
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El artculo 99 se utiliz por primera vez con la reforma de 1996 para en l regular todo lo relativo al TEPJF. Se ha modificado dos veces. En la primera se ajust la fraccin IV del prrafo cuarto, para quedar en los trminos vigentes, que son los siguientes: IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta va proceder solamente cuando se viole algn precepto establecido en esta Constitucin, la reparacin solicitada sea material y juridicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalacin de los rganos o la toma de posesin de los funcionarios elegidos. La segunda ocasin fue para, en lo que interesa a este artculo, reforzar la facultad del Tribunal Electoral en la inaplicacin de leyes electorales: Sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 105 de esta Constitucin, las salas del Tribunal Electoral podrn resolver la no aplicacin de leyes sobre la materia eletoral contrarias a la presente Constitucin. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarn al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informar a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
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En este rpido recorrido histrico que he intentado presentar, en sus rasgos ms relevantes, de manera cronolgica, se puede apreciar el monumental cambio que se ha dado en el pas en 25 aos de jurisdiccin electoral especializada. Por supuesto, dista de ser perfecta, pero hasta ahora ha sido una buena solucin; estoy cierto de que se seguir avanzando por el mismo camino. Es importante poner en relieve para acreditar lo afortunado de la apuesta que se hizo en Mxico con este modelo de justicia electoral que se caracteriza por la institucionalizacin y judicializacin de los procesos electorales, mediante la consolidacin de una justicia electoral especializada e integral, tanto de control de legalidad como de constitucionalidad, que el Tribunal de lo Contencioso Electoral tuvo una vida de poco ms de tres aos; el Tribunal Federal Electoral, de seis aos, y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en este 2013 cumple 17 aos de existencia. Creo que si bien jurdica y funcionalmente son tres instituciones con caractersticas diferentes, en esencia ha existido una lnea de continuidad en el concepto bsico que les da sustento: el de la jurisdiccin electoral especializada. Es indudable que estos tribunales electorales, con sus distintas integraciones, han hecho, cada uno en su tiempo, contexto y condiciones, aportes jurdicos sobresalientes, que han servido para formar una slida doctrina jurisdiccional constitucional en materia electoral, pero es evidente que al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin le ha correspondido la tarea ms compleja y relevante por sus facultades legales y constitucionales, en un pas cada vez ms complicado, complejo y plural. Tambin debe reconocerse que, a partir de la instauracin de la jurisdiccin electoral federal, en las entidades federativas se han instaurado tribunales, jueces electorales y personal jurdico de alta especialidad que, a pesar de que sin duda falta mucho por avanzar, han contribuido con importantes aportaciones a la evolucin de la doctrina jurisdiccional electoral. El pas tiene, en este sentido, un federalismo cada da ms vivo e interactuante.
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No abundar ms en la evolucin del
TEPJF
desde su creacin hasta
los tiempos actuales, dado que estoy cierto de que otros autores ms autorizados se han encargado de ello en anteriores ediciones de la revista Justicia Electoral, o bien lo harn en futuras entregas. Solamente destaco que este Tribunal cuenta con una amplsima competencia para, segn lo dispone el artculo 99 de la Constitucin, en forma definitiva e inatacable y en los trminos de la propia Carta Magna y segn lo disponga la ley, resolver acerca de:
I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores; II. Las impugnaciones que se presenten sobre la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos que sern resueltas en nica instancia por la Sala Superior. Las salas Superior y regionales del Tribunal slo podrn declarar la nulidad de una eleccin por las causales que expresamente se establezcan en las leyes. La Sala Superior realizar el cmputo final de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular, en su caso, la declaracin de validez de la eleccin y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor nmero de votos. III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las sealadas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales; IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta va proceder solamente cuando la reparacin solicitada sea material y ju-
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rdicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalacin de los rganos o la toma de posesin de los funcionarios elegidos; V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos poltico electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliacin libre y pacfica para tomar parte en los asuntos polticos del pas, en los trminos que sealen esta Constitucin y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdiccin del Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido poltico al que se encuentre afiliado, deber haber agotado previamente las instancias de solucin de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecer las reglas y plazos aplicables; VI. Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores; VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores; VIII. La determinacin e imposicin de sanciones por parte del Instituto Federal Electoral a partidos o agrupaciones polticas o personas fsicas o morales, nacionales o extranjeras, que infrinjan las disposiciones de esta Constitucin y las leyes; y IX. Las dems que seale la ley (CPEUM 2012, artculo 99).
Con base en el ejercicio de esas facultades, la numeralia de la actividad del

TEPJF
en 2012, ao electoral (en el que se renovaron los poderes
Legislativo y Ejecutivo y hubo elecciones en 16 entidades, incluyendo el Distrito Federal), resulta contundente prueba de la importancia que hoy tiene esa institucin para asegurar la regularidad constitucional y legal de los comicios en el pas. De acuerdo con el informe del presidente del Tribunal (TEPJF 2012b),49 los datos globales de ese ao son los siguientes: se recibieron 41,644 asuntos (22,411 identificados como masivos es decir,
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Rendido el 29 de noviembre de 2012 ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
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presentados de manera simultnea y en grandes cantidades contra un mismo acto), de esos asuntos, 19,233 fueron individuales (sin incluir masivos), entre los que se cuentan: 15,857 (82.44%) juicios para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano; 998 (5.185%) de juicios de revisin constitucional electoral; 857 (4.455%) recursos de apelacin; 520 (2.69%) juicios de inconformidad; 259 (1.35%) recursos de reconsideracin; 61 (0.32%) juicios para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el
IFE
y sus servidores, y 51 (0.27%) recursos de revisin, entre los ms im-
portantes.50 Otro dato relevante es que entre 2005-2006 y 2011-2012, la carga de trabajo se increment 436.9% (TEPJF 2012b, 16). Debe destacarse que por las condiciones y caractersticas especiales de la materia, y su eficaz funcionamiento a lo largo del tiempo, el Tribunal Electoral al igual que lo hicieron sus antecesores, a diferencia de los dems rganos jurisdiccionales del pas, resuelve en plazos verdaderamente perentorios y no puede tener rezago; no lo ha tenido ni lo tiene hoy. Termino este artculo manifestando que, en mi opinin, en el marco de la evolucin de la legislacin electoral, la justicia impartida por tribunales especializados en la materia en armona con la creacin y consolidacin del IFE ha sido una respuesta institucional exitosa para dar solvencia jurdica y poltica, despus de ms de un siglo y siete dcadas de vida independiente, a los procesos electorales en Mxico. Es evidente que la cultura de la legalidad en el mbito electoral se ha ido enraizando. Si se toma en cuenta que no exista forma de llevar a los tribunales el conflicto electoral, y que los partidos polticos o candidatos no contaban con cuadros jurdicos suficientes ni capacitados con honrosas excepciones para ello, por no considerarse necesarios, hace poco ms de 25 aos, y que hoy no es posible para ningn actor poltico desatender el cuidado puntual del orden jurdico-electoral y, por tanto, contar
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Datos tomados de TEPJF (2012b, 15); cubre el periodo del 1 de noviembre de 2011 al 31 de octubre de 2012.
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con los elementos humanos preparados para defender ante los rganos electorales en primera instancia o ante los tribunales electorales competentes cualquier norma general, acto o resolucin electoral que se considere vulnera un precepto constitucional, legal o administrativo, afectando con ello una prerrogativa, un derecho o impidiendo el cumplimiento de un deber, se podr aquilatar lo que ha avanzado el pas en este mbito. Por supuesto, reconozco que el funcionamiento institucional y, sobre todo, la cultura jurdica, en especial la jurdica-poltica, dista an mucho, en lo general, de tener los estndares ptimos; pero no hay duda de que se ha caminado en un sentido razonablemente positivo, con todos los altibajos de una sociedad plural, con grandes desigualdades y diferencias sociales, culturales y econmicas, y que est en bsqueda de consolidar un sistema verdaderamente democrtico. La reforma constitucional en materia de derechos humanos impone la necesidad de contemplar los derechos poltico-electorales como parte de este concepto, rompiendo con una fuerte concepcin antes existente, en el sentido de que no eran garantas individuales; por otra parte, la decisin del Pleno de la SCJN en el expediente Varios 912/2010, en cumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (corte IDH) en el caso Rosendo Radilla, tiene un impacto tambin trascendente para la vida jurdica nacional y para todos los tribunales, entre ellos, y muy particularmente, para el TEPJF. Como se sabe, con fundamento en el artculo 1 de la Constitucin y de esa resolucin de la Corte, se aprobaron varios criterios, entre ellos, el restablecimiento del control difuso de constitucionalidad y convencionalidad por parte de todos los tribunales del pas. Ahora, todos los tribunales debern hacer ese tipo de control en los asuntos de su competencia, consecuentemente, debern desaplicar las normas generales que consideren contrarias a la Constitucin o a los tratados internacionales, en el caso concreto, en materia electoral, y, en su caso, tambin debern interpretar siempre de la manera ms favorable para la persona.
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En este contexto, si bien el Tribunal Electoral tiene esta facultad otorgada directamente por la Constitucin, por reforma al artculo 99 de finales de 2007, y la ha aplicado en diversos y muy relevantes asuntos, lo cierto es que ahora ejercer su facultad de control difuso sobre inaplicacin de normas electorales en muchos casos, producto de resoluciones dictadas por los tribunales electorales de las entidades federativas, los que, a su vez, podrn hacerlo previamente ejerciendo tambin el control difuso en el mbito de su competencia. Esta situacin genera retos interesantes para el
TEPJF,
puesto que tendr que valorar los argumentos del tribunal lo-
cal para sostener la inaplicacin de una norma que haya hecho, o bien, los que realiz para considerar la interpretacin ms favorable para la persona. Es decir, ejercer una funcin de revisin constitucional y convencional por control difuso en decisiones tomadas, en muchos casos, tambin por control difuso del rgano revisado. Finalizo este artculo resaltando que Mxico est, de nueva cuenta, en los albores de una reforma electoral. Seguramente se plantearn muchos aspectos que se pueden y deben revisar, entre ellos, la distribucin de competencias entre la Suprema Corte y el Tribunal Electoral; los alcances de los medios de impugnacin sobre todo los de revisin constitucional electoral y de proteccin de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos y el perfeccionamiento de las normas procesales para su desahogo; el rgimen de nulidades; las facultades sancionatorias. Pero uno de los temas de mayor relevancia, que probablemente se incorpore a la agenda de discusin, es el del alcance de la competencia o jurisdiccin de los rganos electorales IFE y Tribunal Electoral. Se discute ya si deben convertirse en instituciones nacionales (es decir, con competencia o jurisdiccin nacional, segn sea el caso, y, por tanto, con capacidad para ejercerlas directamente sobre los rdenes federal, local y municipal), eliminando la jurisdiccin local o convirtindola en simple coadyuvancia con la nacional.51
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No son de menor envergadura las propuestas relativas a si la estructura organizacional de la justicia electoral federal se debe incorporar a las estructuras tradicionales del Poder Judicial (por
400
Me atrevo a opinar al respecto: no estoy seguro de que esa propuesta sea la ms adecuada, atendiendo a la situacin actual del pas. Estimo que Mxico, en este aspecto, puede seguir con un sistema de organizacin de las elecciones y de resolucin de los conflictos que en ellas emergen con las instituciones electorales existentes; las que se han creado han funcionado razonablemente bien. Lo que se requiere, en mi opinin, es que sigan siendo eficaces;52 estoy convencido de que debe seguirse avanzando en la consolidacin de las instituciones electorales que hay, respetando la distribucin de competencias en un Estado federal como ste; la centralizacin de las funciones y la concentracin en rganos macro de su ejercicio, no necesariamente resultar exitosa;53 tampoco estimo que con ello se logre racionalizar las estructuras burocrticas de los rganos electorales ni abatir los costos electorales que ellas generan.54 Me es difcil comprender las razones de oportunidad que algunos han esgrimido; no creo que sea el momento para alterar el orden institucional existente en el mejemplo: mediante la creacin de otra Sala de la Corte o la asuncin de la materia electoral en alguna de las existentes y Tribunales Colegiados de Circuito especializados), o si debe dotarse al Tribunal Electoral de competencia para hacerse cargo del control de constitucionalidad y convencionalidad integralmente, inclusive, resolviendo las acciones de inconstitucionalidad de normas generales en materia electoral. Quiz uno de los problemas ms graves ha sido la dificultad para su integracin oportuna y confiable, sobre todo de los rganos superiores de direccin; desde mi ptica, este tipo de cuestiones no son imputables directamente al diseo institucional, si bien las frmulas de designacin pueden ser mejoradas para garantizar nombramientos oportunos y confiables; por lo que puede ser fcilmente resuelto, en la reforma que viene, con voluntad poltica. La complejidad de la vida democrtica del pas particularmente lo atinente a lo especficamente electoral, por la diversidad y nmero de circunstancias diferenciadas en las entidades, por su pluralidad poltica, econmica y social, por las diferencias tnicas en muchos de ellos y por la cada vez mayor identidad estatal, regional o, inclusive, municipal, es un factor que debe analizarse con enorme cuidado antes de tomar una decisin como la de nacionalizar la organizacin y resolucin de controversias en materia electoral; perder los equilibrios que el sistema electoral actual ha creado, por algo no probado, debe ponderarse mucho para no equivocar las decisiones. Pinsese en la inmensa infraestructura bsica que se tendr que construir y el aumento en los recursos humanos capacitados y presupuestales que requerir una institucin nacional el IFE y, toda proporcin guardada, el Tribunal Electoral para hacer frente a todas las elecciones federales y locales, manteniendo, al menos, el mismo nivel de eficacia y eficiencia que hoy, en un porcentaje razonable, se les reconoce. Otra es, desde mi visin, la posicin que se podra tener en relacin con la revisin de los costos por el financiamiento de los partidos y agrupaciones asociaciones polticas.
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bito federal, que ha funcionado con estndares de eficiencia aceptables, ante el riesgo real que significara el cambio a ese nuevo modelo nacional, que tiene un alto riesgo de no funcionar de igual manera, por lo menos durante el tiempo de ajuste. Me parece, por tanto, que an se puede andar por la ruta trazada desde hace 25 aos, fortaleciendo las instituciones tanto federales como estatales, quitndoles aquellas funciones que hoy en da ms que robustecerlas las debilitan y reforzando o dotndolas de aquellas que pueden abonar a su correcto funcionamiento; estableciendo las garantas institucionales para sus integrantes (buscando con altura de miras, los mejores perfiles y candidatos para ocupar todos y cada uno de los cargos en las estructuras organizacionales electorales), a efecto de que en la realidad, en los mbitos federal y local, los principios que rigen la funcin electoral (certeza, imparcialidad, legalidad, independencia y objetividad) tengan plena vigencia. En fin, es lgico pensar que en el mbito de la justicia electoral seguirn emergiendo retos y habr adecuaciones y modificaciones al marco jurdico electoral institucional y procesal, de simple ajuste o de profunda renovacin, pero difcilmente se plantear en un futuro prximo la desaparicin de la jurisdiccin electoral especializada. Concluyo manifestando lo que he sostenido varias veces: reconozco objetivamente las debilidades y fortalezas del sistema judicial electoral, as como los logros y fracasos que ha tenido a lo largo de estos 25 aos; la justicia electoral especializada ha sido un factor no el nico, pero s muy relevante para que en Mxico se avance en la consolidacin de un Estado constitucional democrtico y social de derecho y, en lo particular, para tener elecciones populares en todos los mbitos de gobierno con estndares de libertad y autenticidad mucho ms altos que en cualquier otro tiempo de la vida independiente. Ojal se siga caminando en esa ruta ascendente.
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The twenty years of Justicia Electoral magazine. A commemorative reading Carlos Bez Silva (Mxico)* Rafael Caballero lvarez (Mxico)** Antonio Mrquez Aguilar (Mxico)***
RESUMEN
El presente escrito tiene como propsito hacer un balance de la revista Justicia Electoral para conmemorar los 20 aos de su existencia, por lo que se trata de un texto descriptivo que da cuenta de las principales transformaciones que dicha publicacin ha experimentado a lo largo de dos dcadas. Adicionalmente, se hace hincapi en la importancia de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) aliente la divulgacin del conocimiento especializado en materia electoral, adems de exponer las caractersticas y condiciones actuales de la revista, as como sus perspectivas a futuro. PALABRAS CLAVE: revista Justicia Electoral, pocas de la revista Justicia Electoral, divulgacin cientfica, comit acadmico, comit editorial, comit acadmico y editorial.
Doctor en Derecho. Director del Centro de Capacitacin Judicial Electoral. carlos.baez@te.gob.mx. Maestro en Derechos Humanos y Democracia. Comuniclogo en el Centro de Capacitacin Judicial Electoral. rafael.caballero@te.gob.mx. *** Maestro en Ciencia Poltica. Asesor en el Centro de Capacitacin Judicial Electoral. antonio.marquez@te.gob.mx.
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ABSTraCT
The subject of this essay is to make a balance of 20 years of life of the Justicia Electoral magazine. It is a descriptive text that elaborates on the main changes of the magazine along two decades. Additionally, it points out the relevance that the Federal Electoral Court encourages in the dissemination of scientific knowledge in electoral concerns, and it explains its current features and conditions, as well as its future prospects. KEYWORDS: Justicia Electoral magazine, ages of Justicia Electoral magazine, scientific dissemination, academic board, editorial board, academic and editorial board.
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go de dcadas, hasta el momento de contar con un Tribunal en la materia que, primero, sera de corte contencioso, luego, tendra un matiz federal, y, finalmente, se incorporara a la esfera del Poder Judicial de la Federacin como rgano constitucional. As, en 1987 se cre el Tribunal de lo Contencioso Electoral (Tricoel), en 1990 se transform en Tribunal Federal Electoral (Trife) y en 1996 adopt su denominacin y naturaleza actuales, convirtindose en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF). Con la creacin de un Tribunal que dirimiera los conflictos electorales, se instaur simblicamente la justicia electoral en Mxico. Con la conviccin de que la academia orienta y evala el ejercicio jurisdiccional, el Trife y, actualmente, el TEPJF han procurado siempre la generacin de conocimiento especializado en materia electoral y su ms amplia difusin. As, a lo largo de ms de dos dcadas, el Tribunal ha generado una vasta produccin acadmica y editorial, en la que la revista Justicia Electoral ocupa un lugar preponderante, ostentando 20 aos de circulacin. Veinte aos no es poco tiempo, sobre todo si se considera que la revista ha subsistido a periodos difciles y mltiples cambios de distinta naturaleza. En la actualidad pasa por un extraordinario momento: en la nueva poca de la revista se ha respetado rigurosamente la periodicidad; la dictaminacin de los textos se ha sistematizado sin que ello afecte el profesionalismo con el que se debe hacer su valoracin y el crculo de lectores se ha ampliado al robustecer el espectro de difusin. La revista se ha posicionado como un referente importante en la divulgacin del derecho electoral y ramas afines, sin que esto implique que no haya qu mejorar. El presente escrito tiene como propsito justamente hacer un balance de la publicacin. Se tratar de resumir en unas breves pginas la historia de Justicia Electoral para conmemorar sus 20 aos de vida, con la idea
Introduccin
n diciembre de 2012 se conmemoraron 25 aos de justicia electoral en Mxico. Por supuesto que el sistema judicial electoral no se implant por decreto, sino que se conform y apuntal a lo lar-
Bez / Caballero / Mrquez
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no slo de atesorarla, sino, tambin, para exponer algunas de sus posibilidades a futuro.
La importancia de la divulgacin especializada para el derecho electoral

Antes de entrar a la parte descriptiva, consideramos conveniente exponer algunas ideas por las que estimamos que Justicia Electoral se ha mantenido durante tantos aos y acerca de la trascendencia de que as haya ocurrido. Si bien pueden atribursele otras cualidades, desde nuestra perspectiva, son dos las que la han hecho imponerse ante el tiempo y otras adversidades. La primera: que la revista representa un espacio que alienta la generacin de conocimiento especializado y su divulgacin; la segunda: que si bien se trata de una plataforma pionera en materia de derecho electoral, es vanguardista, genera debates de actualidad y presenta argumentos novedosos. Si hablamos de que la litigacin institucional de los conflictos electorales en Mxico tiene un antecedente no mayor de un cuarto de siglo, lgicamente el derecho electoral como parte del desarrollo acadmico es igualmente joven. En este contexto, la revista ha desempeado una labor epistemolgica importante en el mbito electoral, con especial nfasis, por supuesto, en su parte jurisdiccional. Sus pginas han sido campo frtil para la conceptualizacin y la problematizacin de la realidad jurdica y poltica del Mxico actual en distintos momentos. Segn Alejandro del Palacio,
la Epistemologa establece reglas de relacin entre objeto y concepto y la Lgica las de los conceptos entre s en las proposiciones significativas. La Epistemologa ordena el mundo, la Lgica el pensamiento. El conocimiento es, en esencia, la relacin ordenada de conceptos. El acto de conocimiento es, ante todo, praxis conceptual, operar sobre los conceptos, relacionarlos (Palacio 1995, 6).
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Justicia Electoral ha ayudado justamente a la acotacin de conceptos y a establecer relaciones entre ellos a la luz de fenmenos jurdicos o polticos especficos inherentes al proceso de transicin democrtica en Mxico, cuyo periodo de esplendor con certeza se observa en los ltimos cinco lustros. La ordenacin y sistematizacin de los conocimientos acumulados ha dado origen a la ciencia (Rojas 1991, 28), por lo tanto, Justicia Electoral bien puede considerarse una revista cientfica en la medida en que anima la relacin sistemtica de conceptos que, en conjunto, no son otra cosa que conocimiento nuevo y acumulable. No obstante, si el conocimiento no pudiera ser transmitido no pasara de ser un ejercicio admirable pero ocioso, estril. En ello radica la importancia de la divulgacin cientfica, rubro en el que, nmero tras nmero, se ha buscado colocar a la revista. Si bien existen distintos medios de divulgacin de la ciencia, ms an con el avance tecnolgico que acompaa al desarrollo cientfico, la divulgacin escrita ofrece ciertas ventajas. La importancia de hacer divulgacin de la ciencia empleando medios escritos es vital porque estos tienen amplia permanencia, distribucin y tenemos tradicin en la manera de adquirirlos y emplearlos (Fierro s/f, 3). En consecuencia, la divulgacin escrita tiene la virtud de ser perenne, o cuando menos de enfrentar con mayor resistencia el paso del tiempo. Ciertamente los contenidos de un texto pueden requerir actualizacin, pero los elementos de debate y los puntos centrales de un planteamiento pueden prevalecer con plena vigencia. Otro factor importante para la continuidad de la revista tiene que ver con que se ha ido nutriendo con visiones multidisciplinarias. Lgicamente, la perspectiva jurdica predomina sobre otras afines, pero la diversidad de perfiles de los autores y lectores ha hecho de Justicia Electoral un crisol apenas acorde con un contexto democrtico. En esta lgica, el crculo acadmico de la revista no se limita a los jueces y funcionarios electorales, ni siquiera a los estudiosos del derecho o a los impartidores de justicia en general, sino que se extiende a profesionales de diversas disciplinas
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de la academia, como la ciencia poltica, la sociologa, la antropologa o las relaciones internacionales. Eso, por supuesto, sin olvidar a los colectivos no acadmicos, como los representantes y militantes de partidos polticos y a la ciudadana en general. Es verdad que el conocimiento especializado de suyo implica no ser accesible para todas las personas, pero al menos en su poca vigente, la revista ha procurado esta apertura. La puntualizacin acerca del carcter especializado pero accesible a pblicos ms extensos es pertinente en tanto que la revista demanda como poltica para la publicacin de los textos que los autores hagan un esfuerzo por utilizar un lenguaje claro. Aunado a ello, uno de los criterios que siguen los miembros del Comit Acadmico y Editorial al dictaminar cada escrito consiste en valorar la coherencia y la estructuracin de las ideas. La intencin no es por supuesto sustituir el lenguaje acadmico por uno coloquial, pero en los ltimos aos se ha cuidado que haya un equilibrio, de forma que no se demerite la calidad acadmica de los artculos y que, al mismo tiempo, tampoco sean ininteligibles para los cuidadados. Las propias secciones de la revista ayudan a este propsito, pero a ello nos referiremos ms adelante. Por lo pronto, basta con insistir en que de no hacerlo de esta manera la revista sera un despropsito, pues la ciudadana, protagonista de la democracia, quedara soslayada, repitindose con ello el terrible lugar comn en el que se discute tendidamente acerca de los ciudadanos, los derechos que les asisten, las instituciones creadas en su beneficio, pero sin hacerlos partcipes.1 Con base en lo hasta ahora expuesto, se podra afirmar que Justicia Electoral es una revista de divulgacin cientfica que busca estar cerca
1
Hay voces que desde la sociedad civil advierten acerca de la importancia de una apertura del conocimiento ilustrado hacia la ciudadana: la combinacin de la creciente importancia de la ciencia y tecnologa en todos los mbitos de la vida social, la hegemona del cientificismo, y la concentracin del conocimiento cientfico y tecnolgico hacen que la participacin ciudadana pierda relevancia en los procesos polticos y ello produce un grave deterioro de la vida democrtica (Foro Consultivo 2013, 9). Resulta urgente encontrar nuevas maneras de formar y consolidar una cultura ciudadana cientficamente ilustrada en un contexto de pluralismo y equidad de conocimientos (Foro Consultivo 2013, 10).
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de la ciudadana, no obstante que por definicin est dirigida a pblicos ms especficos.
Resea de 20 aos de una publicacin acadmica

Durante su existencia, la revista Justicia Electoral ha tenido cuatro periodos distintos. A continuacin se describir cada uno de manera general.2
Primera poca
El primer nmero de Justicia Electoral fue publicado en 1992 con el sello del Tribunal Federal Electoral. A diferencia de ahora, que hay una contraparte acadmica, entonces slo exista un Comit Editorial, el cual tena una integracin domstica, en el sentido de que todos sus miembros eran magistrados del Tribunal. Estaba encabezado por el magistrado presidente, Jos Fernando Franco Gonzlez Salas, en la actualidad ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN). El resto de los espacios estaba reservado para los magistrados propietarios de la Sala Central, ms dos suplentes. Cada una de las Salas Regionales tambin estaba representada por un magistrado propietario.3 El objetivo de la revista era claro y simple:
proporcionar mayores elementos de anlisis a los rganos electorales, legisladores, actores polticos, la comunidad acadmica y dems lectores interesados en una mayor comprensin del fenmeno poltico y la normatividad electoral (Franco 1992).
La publicacin de Justicia Electoral se ha dividido en pocas. La Primera (de 1992 a 1996) corresponde al Tribunal Federal Electoral y tuvo 8 ediciones; la Segunda (de 1997 a 2006), al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, con 14 ediciones; la Tercera (de 2006 a 2009) tuvo 3 ediciones; la Cuarta retom el ritmo de edicin con dos entregas cada ao. Con la presente entrega de Justicia Electoral se llega a la edicin 11 de la Cuarta poca. Con el objetivo de que el lector pueda identificar a los miembros del Comit Editorial, al final del artculo se incluye un anexo en el que se muestra la composicin de este rgano colegiado en sus distintas etapas, as como del Comit Acadmico y del Comit Acadmico y Editorial.
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Las secciones de esa entrega inicial eran, con excepcin de Entrevista, las mismas que se mantienen en la actualidad, aunque aparecan en orden distinto: Doctrinal, Estados, seccin Bibliohemerogrfica (hoy denominada Bibliogrfica) y Documental. El magistrado Franco Gonzlez Salas describa cada una de la siguiente forma: Doctrinal: contendra las aportaciones de acadmicos y especialistas destacados, as como de magistrados y funcionarios electorales preocupados en profundizar en el estudio y desarrollo de la normatividad y la funcin electoral tanto del pas como del extranjero, con un enfoque predominantemente comparativo y siempre acadmico para el cabal cumplimiento de sus objetivos. Estados: apartado referente a las entidades federativas, con el fin de tener un espacio permanente para el anlisis de las cuestiones electorales en ese sector fundamental para el desarrollo del sistema federal mexicano. Bibliohemerogrfica: comprendera reseas de libros y artculos de revistas especializadas en materia poltico-electoral de reciente publicacin, as como de distintos ordenamientos novedosos de Mxico y otros pases que se estimaran relevantes para la materia. Documental: incluira diversos ordenamientos electorales, proyectos normativos, resoluciones jurisdiccionales, votos particulares, documentos con valor histrico y dems materiales relevantes que sirvieran como elementos de anlisis para estudios acerca de la materia electoral (Franco 1992). Como lo adverta el magistrado presidente Franco Gonzlez Salas, ese nmero de la revista se distingui por favorecer el anlisis comparado, sobre todo, en la seccin Doctrinal, que cont con notables colaboradores: el presidente de la Corte Constitucional de Guatemala, Jorge Mario Garca Laguardia; el director del Instituto de Derecho Poltico y Constitucional de la Universidad
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Nacional de La Plata, Humberto Quiroga Lavie; el ministro de la Corte Electoral de la Repblica Oriental del Uruguay, Carlos A. Urruty; el presidente del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, Rafael Villegas Antilln, y el acadmico Jos Woldenberg Karakowsky, quien aos despus presidira el Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) en Mxico. El siguiente nmero de la revista se edit en abril de 1993, con la particularidad de que la seccin Doctrinal estuvo integrada por artculos que igualmente ponderaban la perspectiva comparada, en tanto que analizaban los sistemas electorales y los de impugnacin en la materia de distintos pases: Alemania, Italia, Espaa, Francia, Estados Unidos y el Reino Unido. Para ese nmero el Comit Editorial tuvo un par de incorporaciones: la hoy magistrada de la Sala Superior del TEPJF Mara del Carmen Alanis Figueroa, entonces coordinadora de Capacitacin y del Centro de Documentacin, y Lourdes Valds Abascal, titular del rea de Comunicacin Social, quien slo formara parte del Comit en esa ocasin. En ese mismo ao se public el tercer nmero, en un contexto en el que acababan de sucederse una serie de reformas en materia poltico-electoral, tanto de la Constitucin federal como del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). De hecho, en la seccin Documental de esa entrega se publicaron los decretos de reforma correspondientes. Otro aspecto a destacar de este nmero es que en la hoja legal ya se asentaban los derechos de patente con la siguiente leyenda:
Ttulo registrado en la Direccin General del Derecho de Autor, mediante certificado de reserva de derechos al uso exclusivo No.125893. Certificado de licitud de ttulo No.6764 y de contenido No.7275, expedidos el 20 de enero de 1993 por la Comisin Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretara de Gobernacin (Justicia Electoral 1993b).
El ao siguiente slo se public un nmero, muy probablemente derivado de que hubo comicios federales. En contraste, para 1995 se publi-
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caron dos nmeros. El primero de ellos fue muy significativo en la medida en que se observaron cambios en el diseo, que si bien conservaban elementos del original, hacan ms atractiva la publicacin y los interiores denotaban un trabajo de presentacin ms elaborado. Pero tambin hubo un cambio de fondo, ya que el Comit Editorial apareci como una instancia mucho ms formal, debido a que el 1 de agosto de 1995 entr en vigor el acuerdo que estableci los Lineamientos Generales para la Instalacin y Funcionamiento del Comit Editorial del Tribunal Federal Electoral, cuya responsabilidad era
establecer la poltica editorial de las publicaciones del Tribunal de una manera sistematizada, para establecer los procesos de produccin y evaluar los programas editoriales de este rgano jurisdiccional, a fin de garantizar el cumplimiento de sus metas y objetivos trazados (Justicia Electoral 1995a).
El nmero 6, publicado tambin en 1995, y el 7, de 1996, tuvieron pocos cambios sustanciales. El nmero 8, en cambio, estuvo marcado por un hecho que transformara la historia de la revista. Nos referimos a las reformas en materia poltico-electoral de gran calado ocurridas en 1996 que, entre otras cosas, incorporaron al Tribunal Electoral a la esfera del Poder Judicial Federal, de tal suerte que ese nmero fue el primero rubricado por el TEPJF y el ltimo de la primera poca.
Segunda poca
La Segunda poca de la revista comenz con el nmero 9, en 1997. El diseo y la estructura se mantuvieron intactos, salvo algunos cambios menores en los interiores, que entre otras cosas incorporaron el logotipo del Tribunal con su reciente denominacin. La novedad ms evidente estuvo otra vez relacionada con la integracin del Comit Editorial. Al inicio de este periodo, la presidencia del Comit no recay en el presidente del Tribunal,
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que entonces era el magistrado Jos Luis de la Peza, sino en el magistrado Mauro Miguel Reyes Zapata; poltica que se mantuvo durante varios aos. Adicionalmente, se tuvo el acierto de incorporar a miembros externos, acadmicos de reconocido prestigio que aportaran una visin crtica y objetiva, adems de experiencia probada en el rubro. La integracin del Comit contara con un presidente, siete vocales tres de ellos externos al
TEPJF, un secretario tcnico y la persona responsable de las publicaciones.
En 1998 se cre el Comit Acadmico, una instancia que se ocupaba principalmente de coordinar y supervisar las actividades que desarrollaba el Centro de Capacitacin Judicial Electoral (CCJE). Dicho Comit fue instalado formalmente el 12 de noviembre de 1998, de conformidad con lo dispuesto en los artculos 45 y 46 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Era la instancia encargada de analizar, opinar y, en su caso, aprobar el programa acadmico del Centro, as como de conocer del informe anual de su director (TEPJF 1999, 42). Los miembros fundadores del Comit fueron: Manuel Barqun lvarez, Ren Casoluengo Mndez, Jos Fernando Franco Gonzlez Salas y Jaime Gonzlez Graff, como vocales; el magistrado presidente Jos Luis de la Peza, como presidente tambin del Comit, y Edmundo Elas Musi, director del
CCJE, quien se desempeaba como secretario del Comit (TEPJF 1999, 42).
La presidencia del Comit Editorial cambi para el ao 2003 cuando se public el nmero 18. El magistrado Jos de Jess Orozco ocup ese puesto y el magistrado Mauro Reyes Zapata sigui formando parte del Comit. Tambin se incorpor como vocal el nuevo secretario administrativo, Antonio Toms Martnez y Blanco. Tanto este nmero como los que le sucedieron fueron publicados de forma anual, hasta el nmero 21, en 2006, sin cambios de consideracin, salvo la constante a lo largo de estos aos: las sustituciones en el Comit Editorial. Para el nmero 20 se conserv la integracin del Comit Editorial, con la excepcin de que en ese momento la presidencia recay en el magistrado Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo, presidente del
TEPJF.
Con
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el siguiente nmero, publicado en 2006, concluy la segunda poca de la revista, un periodo que se extendi prcticamente por una dcada.
Tercera poca
El siguiente episodio de la historia de Justicia Electoral fue breve, sin embargo, result en un giro de 180 grados. En 2007 la Sala Superior del Tribunal se haba renovado, y la revista tuvo las consecuentes redefiniciones, sin afectar la calidad acadmica de los contenidos. El cambio fue de tal alcance que se consider conveniente comenzar una nueva etapa, poniendo el contador en cero, es decir, la Tercera poca no continu con el consecutivo previo que sugera que el prximo nmero sera el 22, sino que se reinici la serie con un nuevo nmero uno. El color de la portada se mantuvo, pero se modific incorporando un encabezado de un tono ms fuerte que haca resaltar el nombre de la revista y que tambin sera distintivo de la imagen grfica del Tribunal. El diseo interior volvi a ser ms plano en comparacin con los ltimos nmeros de la Segunda poca, la seccin Bibliohemerogrfica se denomin Bibliogrfica y, una vez ms, el Comit Editorial cambi de integrantes, aunque se tuvo el tino de conservar a miembros externos al Tribunal en su composicin. A diferencia de los anteriores, que incorporaban a funcionarios de otras reas del Tribunal, este Comit slo estuvo compuesto por magistrados de Sala Superior y los miembros externos. La magistrada presidenta del TEPJF hizo patente la idea de continuidad de la revista al afirmar:
Con esta publicacin, consolidamos una tradicin jurdica en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin estableciendo nuevos enfoques de estudio, amplitud de criterios y respeto en el disenso; en sntesis y parafraseando a Ortega y Gasset: conservaremos la esencia del ayer para crear un hoy mejor.
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En esta nueva etapa, acogemos con entusiasmo la funcin de difundir la cultura democrtica a travs de la publicacin de libros y revistas como Justicia Electoral. Con ello nos sumamos al esfuerzo que, desde hace tres lustros, los juzgadores electorales han hecho por edificar una dogmtica electoral acorde con los tiempos del Estado Constitucional de Derecho (Alanis 2007, 10).
El siguiente nmero, publicado en 2008, conserv el diseo, aunque el interior intent ser ms amigable con la vista, con mrgenes ms amplios y una tipografa que facilitaba la lectura. Para esta entrega se sumaron dos miembros externos al Comit Editorial: lvaro Arreola Ayala y Rafael Estrada Michel. El nmero 3 de esta poca present un cambio: se incorpor en la cuarta de forros el nuevo logotipo. Hasta el nmero 2, slo apareca el nombre del Tribunal, sin embargo, a partir del siguiente nmero se agreg el distintivo institucional. Para el nmero 4 hubo modificaciones importantes. Se anex una nueva seccin denominada Entrevista, que justamente reproduce un dilogo con base en preguntas y respuestas entre un funcionario del Tribunal y algn personaje importante del mundo jurdico-electoral. La protagonista de la primera entrevista publicada en esta seccin fue la ministra Sandra Day OConnor, integrante de la Corte Suprema de Estados Unidos cuando se resolvi la controversia de la eleccin presidencial entre George W. Bush y Albert A. Gore, en el ao 2000. La composicin del Comit Editorial tuvo modificaciones, pero en esta ocasin no slo se limitaron a lo correspondiente a sus miembros, sino a su naturaleza, ya que para este nmero se fusionaron el Comit Editorial y el Comit Acadmico, dando pauta a una sola instancia colegiada denominada Comit Acadmico y Editorial. El Comit Acadmico se reestructur el 23 de marzo de 2007, con la nueva integracin de la Sala Superior del TEPJF. Con la reforma constitucional en materia electoral de 2007, sumada a la legal de 2008, fue necesario
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actualizar el Reglamento Interno del
TEPJF
para reflejar las nuevas atribu-
ciones y necesidades organizacionales de la institucin (TEPJF 2009a, 31). En esta coyuntura se aprovech la oportunidad para dar integralidad a las directrices de dos cuerpos colegiados que funcionaban de manera separada (TEPJF 2009a, 31-2). Esta nueva instancia celebr su primera sesin ordinaria el 27 de febrero de 2009 (TEPJF 2009b). Estos cambios condujeron al inicio de un nuevo ciclo de la revista, por lo que el nmero cuatro de Justicia Electoral fue el colofn de la Tercera poca.
Cuarta poca
El diseo del primer nmero de la Cuarta poca fue totalmente innovador, en el exterior ciertamente se conservaron los colores anteriores, pero la presentacin fue radicalmente distinta, denotaba un diseo mucho ms sofisticado y moderno, algo que tambin se observaba en interiores, con fondos de agua elegantes y atractivos a la vista. La calidad acadmica de los textos se mantuvo inclume, incorporando un sumario a todos los artculos. A partir de este nmero la periodicidad semestral se hizo ms rigurosa y se sistematiz la revisin de textos por parte de los miembros del Comit Acadmico y Editorial mediante un rol de dictaminadores y el manejo de un formato que permite identificar cuestiones puntuales de forma y fondo. Todas estas caractersticas se conservaron intactas para los nmeros 5, 6 y 7. Sin embargo, a partir del nmero 5 se incorporaron elementos de formalidad acadmica: dej de colocarse el sumario correspondiente y se agregaron un resumen y un listado de palabras clave que facilitaran la bsqueda de informacin en sistemas automatizados. Estos dos ltimos componentes, al igual que el ttulo de cada texto, se comenzaron a incluir en espaol y en ingls invariablemente. El nmero 8 marc nuevamente una coyuntura importante. Fue publicado ya en la presidencia del magistrado Jos Alejandro Luna Ramos, con
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cuya administracin cambiaron el logotipo y el color institucional del Tribunal. La nueva imagen grfica distintiva del TEPJF reproduce la escultura Los caminos de la justicia hacia el siglo XXII, del escultor Sebastin. Estas modificaciones tuvieron su reflejo visual en la revista y, adicionalmente, a partir de este nmero se agregaron dos datos que son obligatorios en otras revistas acadmicas: la fecha de recepcin de cada texto publicado y la fecha de aprobacin. Para el nmero 9 se aadi un elemento ms de rigor acadmico al proceso de dictamen de los textos: el mecanismo de doble ciego, con el cual ya no slo se guarda confidencialidad acerca de quin evala los textos, sino que, para evitar cualquier tipo de sesgo, ahora los dictaminadores tambin desconocen la identidad de los autores. Asimismo, se aadieron algunos elementos comunes en otras revistas de prestigio acadmico: el correo electrnico de los autores que se coloca al final de la ficha curricular que se publica como nota al pie de pgina, el pas de los autores y los datos de adscripcin institucional de los miembros del Comit en el directorio. Estas caractersticas se preservaron para el nmero 10 e incluso para el presente, aunque hubo sustituciones en el Comit Acadmico y Editorial.
Conclusiones: el futuro de la revista

Justicia Electoral ha subsistido a cambios de administracin y a reestructuras, principalmente porque sus objetivos y naturaleza han estado claros desde su gestacin. Se trata de un proyecto acadmico serio. Ciertamente ha sufrido vaivenes y riesgos de carencias de definicin en algunos aspectos y de inconsistencia subrepticia a pesar de la continuidad. No reconocer esto sera poco objetivo. Pero en descargo de ello se puede argumentar la inexperiencia natural que subyace a un proyecto pionero, sumado a que la parte acadmica y editorial, si bien fundamentales, vienen despus de la labor jurisdiccional que est obligado a desempear el Tribunal y que constituye su razn de ser.
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Podra parecer petulante pensar que desde esta perspectiva el esfuerzo por consolidar un proyecto acadmico de esta naturaleza debe ser doblemente reconocido, por ello las conjeturas al respecto no nos corresponden. Lo que s es nuestra responsabilidad es no cejar en el intento por arraigar Justicia Electoral como una publicacin de gran prestigio y calidad acadmicos. Esa misma conviccin es la que seguramente acompa a todas y cada una de las personas involucradas en este proyecto durante dos dcadas; las mismas que con su esfuerzo y dedicacin ayudaron a que la revista sea hoy cada vez ms conocida dentro y fuera del pas, as como para que en cada ocasin aumente el nmero de autores interesados en publicar sus reflexiones en ella. En la actualidad, todos esos pequeos cambios de formalidad acadmica que se han implementado, sobre todo en la Cuarta poca de la revista, han sido condiciones que se cumplen para poder inscribirla en circuitos de divulgacin acadmica de amplio reconocimiento. Latindex, Dialnet y la Biblioteca Jurdica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) son registros electrnicos a los que Justicia Electoral ha logrado incorporarse, y se realizan las acciones necesarias para conseguirlo tambin en Redalyc. Destaca, adems, la difusin de Justicia Electoral en la Red de Escuelas e Institutos de Formacin en Democracia del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) mediante su Centro de Asesora y Promocin Electoral; red que vincula a los tribunales electorales de Amrica Latina. Por otro lado, se realizarn las gestiones correspondientes con el fin de conseguir que la publicacin forme parte del catlogo de revistas arbitradas por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT). En ese sentido, con el objeto de cumplir con el requisito establecido por esta institucin acerca de contar con una cartera de rbitros que cubran todas las reas que aborda la revista que est compuesta por investigadores lderes en su especialidad, adscritos a instituciones nacionales y extranjeras, en diciembre de 2012 el Comit Acadmico y Editorial aprob la implementacin de un listado de rbitros internacionales que coadyuvarn en
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el procedimiento de dictaminacin de las obras. En consecuencia, todos los artculos recibidos para ser considerados en la revista pasarn por dos dictmenes, uno a cargo de un miembro externo del Comit Acadmico y Editorial, como ya se haca, y el segundo, que ser responsabilidad de uno de los colaboradores internacionales. Esta nueva modalidad de dictaminacin se implementar a partir del nmero 12 de la revista. Con el nmero 11 de Justicia Electoral se celebran dos dcadas de una historia narrada por sus propios protagonistas: todos los autores que han hecho aportaciones escritas, los acadmicos externos que han formado parte de los distintos comits, los seores magistrados que han dictado las polticas a seguir y los distintos funcionarios del Tribunal que han tenido que ver con la publicacin de cada nmero, incluido el personal que ha debido operar en su momento todas las cuestiones de organizacin y tcnicas. En lo particular, para quienes esto escriben ha sido muy gratificante intervenir en este proceso y formar parte de esta historia que, afortunadamente, an tiene muchas pginas por escribir.
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Anexo
Cuadro 1. Comit Editorial en 1992 Nombre Jos Fernando Franco Gonzlez Salas Jos Luis de la Peza Muoz Cano Cipriano Gmez Lara Daniel Mora Fernndez Javier Patio Camarena Juan ngel Chvez Ramrez Rodolfo Jorge Ortiz Escobar ngel Rafael Daz Ortiz Jorge Snchez Cordero Dvila Jos de Jesus Orozco Henrquez Javier Barreiro Perera Cargo y adscripcin Magistrado presidente de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal II: Sala Regional Durango Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal III: Sala Regional Jalapa Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal IV: Sala Regional Guadalajara Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal V: Sala Regional Toluca Magistrado suplente de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central Magistrado suplente de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central
Fuente: Elaboracin propia con base en el directorio publicado en Justicia Electoral (1992).
Cuadro 2. Comit Editorial en 1995 Nombre Jos Fernando Franco Gonzlez Salas Jos Luis de la Peza Muoz Cano Daniel Mora Fernndez Cargo y adscripcin Magistrado presidente Magistrado presidente de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central
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Continuacin.
Nombre Javier Patio Camarena Jos de Jesus Orozco Henrquez Vctor Carlos Garca Moreno Edmundo Elas Musi Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo Javier Barreiro Perera Jos Luis Daz Vzquez Mara del Carmen Alanis Figueroa Ivn Hillman Chapoy Cargo y adscripcin Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central Magistrado suplente de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal I: Sala Central Magistrado presidente de Sala de la Circunscripcin Plurinominal V: Sala Regional Toluca Magistrado presidente de la Sala de la Circunscripcin Plurinominal III: Sala Regional Jalapa Secretario general Secretario administrativo Coordinadora del rea de Derecho Electoral del Centro de Capacitacin Judicial Electoral del Tribunal Federal Electoral Coordinador de Comunicacin Social
Fuente: Elaboracin propia con base en el directorio publicado en Justicia Electoral (1995b).
Cuadro 3. Comit Editorial en 1997 Nombre Mauro Miguel Reyes Zapata Jos de Jesus Orozco Henrquez Jos Luis Daz Vzquez Jorge Tlatelpa Melndez Hctor Fix Zamudio Jos Ramn Cosso Jaime del Arenal Fenochio Jaime Espern Daz Ordaz Cargo y adscripcin Magistrado de Sala Superior y presidente del Comit Editorial Magistrado de Sala Superior y vocal del Comit Editorial Secretario Administrativo y vocal del Comit Editorial Coordinador de Documentacin y Apoyo Tcnico y vocal del Comit Editorial Vocal del Comit Editorial Vocal del Comit Editorial Vocal del Comit Editorial Coordinador de Comunicacin Social y secretario tcnico del Comit Editorial
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Continuacin.
Nombre Argelia Zarahy Cuevas Mendoza Edmundo Elas Musi Cargo y adscripcin Jefa de la Unidad de publicaciones Director del Centro de Capacitacin Judicial Electoral (CCJE) y vocal del Comit Editorial
Cuadro 4. Comit Acadmico en 1998 Nombre Jos Luis de la Peza Jos Fernando Franco Gonzlez Salas Manuel Barqun lvarez Ren Casoluengo Mndez Jaime Gonzlez Graff Edmundo Elas Musi Cargo y adscripcin Magistrado de Sala Superior y presidente del Comit Acadmico Magistrado de Sala Superior y vocal del Comit Acadmico Vocal del Comit Acadmico Vocal del Comit Acadmico Vocal del Comit Acadmico Director del CCJE y secretario del Comit Acadmico
Fuente: Elaboracin propia con base en TEPJF (1999).
Cuadro 5. Comit Editorial en 2004 Nombre Jos de Jesus Orozco Henrquez Mauro Miguel Reyes Zapata Hctor Fix Zamudio Jaime del Arenal Fenochio Rodolfo Vzquez Cardoso Fernando Hernndez de la Pea Jorge Tlatelpa Melndez Cargo y adscripcin Magistrado de Sala Superior y presidente del Comit Editorial Magistrado de Sala Superior y vocal del Comit Editorial Vocal del Comit Editorial Vocal del Comit Editorial Vocal del Comit Editorial Secretario administrativo y vocal del Comit Editorial Coordinador de Documentacin y Apoyo Tcnico y vocal del Comit Editorial
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Continuacin.
Nombre Jos Jacinto Daz Careaga Jaime del Ro Salcedo Cargo y adscripcin Coordinador de Comunicacin Social y secretario tcnico del Comit Editorial Director del CCJE y vocal del Comit Editorial
Cuadro 6. Comit Editorial en 2007 Nombre Manuel Gonzlez Oropeza Mara del Carmen Alanis Figueroa Flavio Galvn Rivera Salvador Olimpo Nava Gomar Sergio Garca Ramrez Salvador Crdenas Gutirrez Lorenzo Crdova Vianello Cargo y adscripcin Magistrado de Sala Superior y presidente del Comit Editorial Magistrada presidenta de Sala Superior y vocal del Comit Editorial Magistrado de Sala Superior y vocal del Comit Editorial Magistrado de Sala Superior y vocal del Comit Editorial Vocal del Comit Editorial Vocal del Comit Editorial Vocal del Comit Editorial
Cuadro 7. Comit Acadmico y Editorial en 2009 Nombre Mara del Carmen Alanis Figueroa Constancio Carrasco Daza Manuel Gonzlez Oropeza Salvador Olimpo Nava Gomar Karina Mariela Ansolabehere Sesti Cargo y adscripcin Magistrada presidenta de Sala Superior y presidenta del Comit Acadmico y Editorial Magistrado de Sala Superior y miembro del Comit Acadmico y Editorial Magistrado de Sala Superior y miembro del Comit Acadmico y Editorial Magistrado de Sala Superior y miembro del Comit Acadmico y Editorial Miembro externo del Comit Acadmico y Editorial
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Continuacin.
Nombre lvaro Arreola Ayala Lorenzo Crdova Vianello Rafael Estrada Michel Ruperto Patio Manffer Octavio Mayn Mena Enrique Ochoa Reza Cargo y adscripcin Miembro externo del Comit Acadmico y Editorial Miembro externo del Comit Acadmico y Editorial Miembro externo del Comit Acadmico y Editorial Miembro externo del Comit Acadmico y Editorial Coordinador de Comunicacin Social y secretario tcnico editorial del Comit Director del CCJE y secretario tcnico acadmico del Comit
Fuente: Elaboracin propia con base en el directorio publicado en Justicia Electoral (2009b).
Cuadro 8. Comit Acadmico y Editorial en 2013 Nombre Jos Alejandro Luna Ramos Flavio Galvn Rivera Manuel Gonzlez Oropeza Salvador Olimpo Nava Gomar lvaro Arreola Ayala Eduardo Ferrer MacGregor Poisot Alejandro Martn Garca Hugo Sal Ramrez Garca Elisa Speckman Guerra Ricardo Barraza Gmez Carlos Bez Silva Cargo y adscripcin Magistrado presidente de Sala Superior y presidente del Comit Acadmico y Editorial Magistrado de Sala Superior y miembro del Comit Acadmico y Editorial Magistrado de Sala Superior y miembro del Comit Acadmico y Editorial Magistrado de Sala Superior y miembro del Comit Acadmico y Editorial Miembro externo del Comit Acadmico y Editorial Miembro externo del Comit Acadmico y Editorial Miembro externo del Comit Acadmico y Editorial Miembro externo del Comit Acadmico y Editorial Miembro externo del Comit Acadmico y Editorial Coordinador de Comunicacin Social y secretario tcnico editorial del Comit Director del CCJE y secretario tcnico acadmico del Comit
Fuente: Elaboracin propia con base en la integracin actual del Comit Acadmico y Editorial.
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Fuentes consultadas
Alanis Figueroa, Mara del Carmen. 2007. Presentacin institucional. Justicia Electoral 1, Tercera poca, vol. I, nm. 1. Fierro, Julieta. s/f. La divulgacin de la ciencia. Una visin personal. Disponible en http://www.astroscu.unam.mx/~julieta/descargas/ articulos/divulgacion%20ciencia%20una%20vision%20personal.pdf (consultada el 25 de marzo de 2013). Foro Consultivo. 2013. Ciudadana, comunicacin y apropiacin social de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Resumen ejecutivo. Disponible en: http://www.foroconsultivo.org.mx/documentos/peciti _2012_2037/7_ciudadania_comunicacion_propiacion_social_cti.pdf (consultada el 25 de marzo de 2013). Franco Gonzlez Salas, Jos Fernando. 1992. Presentacin institucional. Justicia Electoral 1, Primera poca, vol 1, nm. 1. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Federal Electoral. Primera poca, vol 1, nm. 1. 1992. , vol. II, nm. 2. 1993a. , vol. II, nm. 3. 1993b. , vol. III, nm. 4. 1994. , vol. IV, nm. 5. 1995a. , vol. IV, nm. 6. 1995b. , vol. V, nm. 7. 1996. . Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Segunda poca, vol. V, nm. 8. 1996. , nm. 9. 1997. , nm. 10. 1998a. , nm. 11. 1998b. , nm. 12. 1999. , nm. 13. 2000a. , nm. 14. 2000b. , nm. 15. 2001.
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, nm. 16. 2002a. , nm. 17. 2002b. , nm. 18. 2003. , nm. 19. 2004. , nm. 20. 2005. , nm. 21. 2006. . Tercera poca, vol. I, nm. 1. 2007. , nm. 2. 2008. , nm. 3. 2009a. , nm. 4. 2009b. , nm. 5. Enero-junio de 2010. . Cuarta poca, vol. I, nm. 6. Julio-diciembre de 2010. , nm. 7. Enero-junio de 2011. , nm. 8. Julio-diciembre de 2011. , nm. 9. Enero-junio de 2012. , nm. 10. Julio-diciembre de 2012. Palacio Daz, Alejandro del. 1995. Para comprender el derecho. Mxico: UAM Azcapotzalco. Rojas Amandi, Victor Manuel. 1991. Filosofa del derecho. Mxico: Harla.
TEPJF.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. 1995. Me-
moria 1994. Tomo I. Mxico: TEPJF. . 1999. Informe anual 1998-1999. Mxico: TEPJF. . 2008. Informe anual 2007-2008. Mxico: TEPJF. . 2009a. Informe anual 2008-2009. Resumen ejecutivo. Mxico: TEPJF. . 2009b. Acta de la Primera Sesin Ordinaria del Comit Acadmico y Editorial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin del 27 de febrero de 2009. Mxico: TEPJF. Trife. Tribunal Federal Electoral. 1992. Memoria 1991. Mxico: Trife.
Seccin Entrevista
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Conversando con Szymon Janczarek*

(noviembre de 2011) Karolina Monika Gilas (Mxico)**
Karolina Monika Gilas (KMG): Debido a la reciente reforma constitucional en materia de derechos humanos, los derechos polticos llegan a ser reconocidos con ms fuerza por la Constitucin como derechos humanos. Con esta modificacin, todos los derechos civiles, polticos y sociales contenidos en el texto constitucional se convierten en derechos humanos que deben tener una tutela y un ejercicio eficaz. Esto sita al Poder Judicial como garante de todos los derechos, incluso de aquellos que no estn indicados en el captulo primero, como los derechos poltico-electorales. Nos podra explicar si el sistema jurdico de Polonia reconoce a los derechos polticos como derechos humanos y cules son las consecuencias de ese reconocimiento? Szymon Janczarek (SJ): El sistema jurdico polaco reconoce los derechos polticos que emanan de los pactos internacionales en los que se imponen a los estados las obligaciones de reconocer ciertos derechos y
**
Maestro en Derecho por la Universidad de Gdansk, Polonia y maestro en Derecho Internacional por la Universidad de Westminster, Reino Unido. Actualmente estudia el doctorado en Filosofa en la Escuela de Leyes de la Universidad de Brunel, en Londres, Reino Unido. Juez segundo del Ministerio de Justicia del Departamento de Derechos Humanos de Polonia y jefe de la Unidad de Procedimientos ante la Corte Europea de Derechos Humanos en el Departamento de Derechos Humanos en Varsovia, Polonia. Se ha desempeado como juez de distrito en la Corte de Gdansk y jefe de la Corporacin de la Seccin Criminal en la Segunda Divisin Criminal de la Corte distrital en Gdansk, Polonia. Profesora-investigadora del Centro de Capacitacin Judicial Electoral del TEPJF . karolina.gilas@te.gob.mx.
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libertades, suscritos por Polonia, como derechos humanos. Entre esos derechos, destaca el derecho de elecciones libres, establecido no solamente en el artculo 21 de los Pactos Internacionales de los Derechos Civiles y Polticos, en el artculo 3 del Protocolo 1 de la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, sino que tambin est reconocido por el artculo 62 de la Constitucin de Polonia. El sistema europeo de proteccin de los derechos humanos est basado en una especie de Constitucin, en forma de la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (ampliada con los protocolos adicionales subsecuentes). Los estados miembro de la Convencin (o de sus protocolos) tienen la obligacin de asegurar el ejercicio y la proteccin de los derechos reconocidos por la Convencin y, en el caso de su violacin, la persona que haya agotado todos los procedimientos legales existentes en su pas puede presentar una queja ante el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos. Quisiera subrayar que, hasta ahora, el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos nunca ha emitido un fallo en el cual declarara la violacin del artculo 3 del Protocolo 1 de la Convencin en el caso polaco. KMG: Uno de los temas electorales fuertemente debatidos en Mxico es la cuestin de la suspensin de los derechos poltico-electorales. Tanto la Suprema Corte como el Tribunal Electoral se han pronunciado respecto del momento en el cual la suspensin empieza a operar. Cules son las limitaciones al ejercicio del sufragio activo y pasivo, tanto de los ciudadanos polacos como de los extranjeros? SJ: Segn el artculo 62 de la Constitucin polaca, cada ciudadano polaco que a ms tardar el da de la eleccin cumpla los 18 aos tiene derecho a participar en el referndum y a elegir al presidente, a los diputados, los senadores y los representantes de los gobiernos locales.
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En cuanto a los derechos electorales de los extranjeros, segn el Cdigo Electoral de Polonia, el derecho del sufragio activo en las elecciones para presidente, para el Sejm (Cmara de Diputados) y el Senado, lo tienen nicamente los ciudadanos polacos. Si se trata de las elecciones al Parlamento Europeo en Polonia, el derecho de sufragio activo lo tienen los ciudadanos polacos y tambin los ciudadanos de la Unin Europea que no tienen la ciudadana polaca y que tengan la calidad de residentes. La misma regla aplica en las elecciones locales en el nivel ms bajo (municipio), donde, sin embargo, aparece una exigencia adicional de residir en el territorio de un municipio dado. En las elecciones locales a nivel regional, el derecho de voto corresponde nicamente a los ciudadanos polacos residentes en el lugar. Tratndose del sufragio pasivo, en las elecciones para el Sejm, el Senado y presidente, pueden ser candidatos nicamente los ciudadanos polacos (que hayan cumplido 21, 30 y 35 aos, respectivamente). El derecho a ser elegido para el Parlamento Europeo corresponde a todos los ciudadanos polacos y los ciudadanos de la Unin Europea que no tienen la ciudadana polaca, pero que, por al menos cinco aos, viven en Polonia o en otro pas miembro. Para las elecciones a nivel local, el derecho a ser candidatos corresponde a todas las personas con el derecho a sufragio activo, por lo que a nivel de ayuntamiento lo son tambin los ciudadanos europeos (no polacos). Hay que subrayar que el derecho de participar en el referndum y de votar en las elecciones no se reconoce a las personas que hayan sido declaradas incapacitadas mediante el fallo legtimo de un Tribunal, a quienes un Tribunal les haya privado de los derechos civiles o a quienes el Tribunal del Estado1 les haya despojado de los derechos electorales.
El Tribunal del Estado es el rgano encargado de determinar la eventual responsabilidad de los servidores pblicos del ms alto nivel por los actos supuestamente violatorios a la Constitucin o a las leyes durante el ejercicio del cargo (mientras no se trate de un crimen).
Karolina Monika Gilas
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La declaratoria de suspensin de los derechos electorales en Polonia es facultad exclusiva, aunque muy limitada, del Poder Judicial. Vale la pena subrayar que la decisin de suspender los derechos electorales de una persona tiene que ser tomada de manera individual para cada caso, ya que nunca es automtica. Los tribunales pueden declarar la suspensin de los derechos pblicos en caso de que la pena privativa de libertad sea por un mnimo de tres aos y que fuera declarada por un crimen que merece una desaprobacin especial. Eso significa que debe tratarse de un acto cometido con una motivacin considerada como realmente reprensible y que causa emociones negativas en la sociedad, como, por ejemplo, un asesinato cometido mediante torturas, para diversin y de manera sdica. Como se puede ver, el electorado en Polonia fue delimitado de manera muy amplia y el derecho electoral se basa en el principio de universalidad. Como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos relacionada con las violaciones al artculo 3 del Protocolo 1 de la Convencin, la limitacin del derecho a sufragio est permitida nicamente cuando est prevista por la ley, no infringe el sentido ni la efectividad de los derechos electorales, est justificada por un fin legtimo, y entre este fin y las medidas tomadas para su realizacin, que tienen como efecto la suspensin, existe relacin de proporcionalidad. Esa especie de test fue utilizada por el Tribunal en la primera sentencia en la que se pronunci acerca de la violacin al artculo 3 del Protocolo 1 de la Convencin, en el caso Methieu-Mohin y Clerfayt vs. Blgica. KMG: El Estado mexicano limita algunos de los derechos polticoelectorales de los ciudadanos naturalizados, buscando con ello asegurar la lealtad y resguardar la seguridad del pas. Cmo est regulada la cuestin de la doble ciudadana y la eventual candidatura a los puestos de eleccin popular, o bien, el ejercicio de cargos de alto nivel en el gobierno o la administracin pblica?
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SJ: La cuestin de la doble ciudadana y su relacin con los derechos electorales no es considerada un problema en Polonia. De acuerdo con la legislacin vigente sobre la ciudadana polaca, un ciudadano polaco no puede ser, al mismo tiempo, reconocido como ciudadano de otro pas. La llamada regla de exclusividad de la ciudadana polaca elimina la posibilidad de considerar a un ciudadano polaco como ciudadano de otro pas; por supuesto, dentro del mbito legal de Polonia. En la prctica esa regla significa que la Repblica de Polonia no reconoce otras ciudadanas de sus propios ciudadanos cuando se trata de relaciones con los rganos estatales de Polonia o cuando esas personas realizan actos dentro del mbito jurdico de Polonia. Por eso, incluso cuando un ciudadano polaco tiene otra u otras ciudadanas, en sus contactos con el gobierno polaco ser tratado nicamente como ciudadano polaco. De ah se desprende que la doble o mltiple nacionalidad no es barrera para ser candidato a los puestos de eleccin popular o para ejercer cargos en el gobierno o en la administracin pblica. De hecho, el actual ministro de relaciones exteriores, Radoslaw Sikorski, desde mediados de los aos 80 y hasta 2006 tena, de forma paralela a la polaca, la ciudadana britnica. KMG: En Mxico la justicia electoral es una de las cuestiones ms importantes para el funcionamiento del sistema poltico, ya que su tarea principal es fomentar la certeza y la legalidad de los procesos electorales. Polonia es un pas que, al igual que Mxico, pas por un periodo de autoritarismo, que se vala de los fraudes y manipulaciones electorales para perpetuarse en el poder y para buscar legitimidad. Los problemas que derivan de esa situacin han de ser similares, entonces. Qu tan frecuentes son los conflictos electorales en Polonia? Cmo est organizado el sistema de justicia electoral en Polonia? SJ: Como en cualquier sociedad democrtica, los conflictos electorales son inevitables. Sin embargo, su forma ms comn en Polonia son
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las llamadas protestas electorales presentadas por los ciudadanos que dudan de la validez de las elecciones de manera general, o bien de la eleccin de una persona en particular. Como razones de esas protestas se sealan delitos electorales o violaciones a la normatividad electoral que pudieron afectar el resultado. En Polonia no existe un Tribunal especializado nicamente en la materia electoral. La resolucin de conflictos electorales (por ejemplo, mediante el anlisis de las protestas electorales) est a cargo de la Corte Suprema y de los tribunales ordinarios. Por ejemplo, ante la Corte Suprema se presentan las protestas acerca de validez de las elecciones al Sejm, al Senado, al Parlamento Europeo y para presidente. La queja puede ser presentada en el plazo de siete das a partir de la declaracin de resultados de la eleccin por la Comisin Nacional Electoral en el Diario Oficial. La Corte conoce el caso de protesta en contra de la validez de las elecciones en general en una sala ad hoc, compuesta por tres jueces, en un procedimiento no jurisdiccional, y emite, en forma de decisin, una opinin acerca de la protesta. Por otro lado, la Corte Suprema, compuesta por la Sala Laboral, de Seguridad Social y Asuntos Pblicos, con base en los reportes electorales presentados por la Comisin Nacional Electoral y en las opiniones emitidas en los asuntos de protestas, decide sobre la validez de las elecciones y la emisin de las constancias, en el caso de cada diputado, senador o el presidente, cuya eleccin fue cuestionada. La Corte emite la resolucin sobre el caso en una sesin a la que asisten el procurador general y el presidente de la Comisin Nacional Electoral. La Corte, aprobando la resolucin en la que declara la validez o invalidez de la eleccin de un diputado, senador o el presidente, determina la emisin (o no) de las constancias y la realizacin de unas nuevas elecciones, o bien otro tipo de acciones que considere pertinentes. Tambin es la Corte Suprema ante la que se impugnan las decisiones de no emisin de la constancia a un diputado o senador.
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El Cdigo Electoral establece que la protesta en contra de la validez de las elecciones en s, en un distrito o en contra de una persona en particular, puede presentarse en casos de un posible delito electoral que tuvo influencia en el desarrollo de la jornada electoral, el conteo de los resultados distritales o generales, o en el caso de violaciones al Cdigo Electoral relacionados con el procedimiento de voto o conteo de los votos, que tuvo influencia en el resultado de la eleccin. La protesta tiene que ser presentada por escrito ante el Tribunal distrital correspondiente, dentro del plazo de los 14 das contados a partir del da de la jornada electoral. El Tribunal conoce el caso en un procedimiento no jurisdiccional, dentro de los 30 das siguientes a la presentacin de la protesta y sesiona con tres jueces, en la presencia del comisionado electoral y los presidentes de las comisiones electorales distritales. El Tribunal puede declarar la validez o invalidez de la eleccin; en el ltimo caso, determina no otorgar la constancia y decide sobre la realizacin de una nueva eleccin, o bien, de las acciones que es necesario repetir para subsanar las fallas en el procedimiento electoral. La resolucin puede ser impugnada ante el Tribunal de Apelacin, que tiene que dar el fallo dentro de los 30 das y cuya resolucin es terminal. Los tribunales ordinarios conocen tambin las quejas en contra de las decisiones de no incluir en la lista nominal, de eliminacin de la lista nominal o de no admitir las correcciones de datos incluidos en la misma.
Seccin Bibliogrca
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Jos Adolfo Ibinarriaga y Roberto Trad Hasbun. 2011. El arte de la guerra electoral. Gua esencial para entender cmo funciona una campaa poltica. Mxico: Grijalbo
Cecilia Montserrat Soto Huitrn (Mxico)*
captulos lo que es una campaa. En el primer captulo, denominado El arte de la guerra electoral, los autores afirman que las elecciones son el medio democrtico por el cual la sociedad elige tanto a sus gobernantes como la integracin del rgano legislativo. Los candidatos se dan a conocer durante sus campaas en los medios de comunicacin. Asimismo, es importante destacar que las campaas giran alrededor del posicionamiento mediante la estrategia previamente diseada conforme a la informacin que se ha obtenido de las investigaciones que se realizan tanto del candidato como de los adversarios. Tambin es necesario que cuenten con un equipo de campaa con consultores internacionales
ste libro explica algunas de las metodologas y tcnicas que pueden ser utilizadas en las campaas electorales, lo cual resulta relevante en periodos de proceso electoral. La obra describe en siete
Licenciada en Derecho. Secretara de Energa. montserrat-14@hotmail.com.
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y nacionales; los primeros para aportar las tcnicas y herramientas necesarias y los segundos para que aporten los smbolos y el vocabulario adecuados para hacer emotivo el mensaje. El captulo dos habla de la estrategia. Como se mencion anteriormente, la campaa slo cuenta con una estrategia; lo dems son tcticas y herramientas utilizadas para hacer del conocimiento del electorado las propuestas del candidato. Es importante destacar que en cada campaa se utiliza una estrategia diseada especialmente para dicha contienda. Asimismo, se explica qu es el mapa rector y se nos indica que el mensaje es lo ms importante de la campaa, ya que por medio de ste se busca ganar electores. Explica qu reas se deben investigar para desarrollar la mejor estrategia, entre las cuales se encuentra tener perfectamente ubicadas las necesidades de la sociedad, las debilidades del candidato y de los adversarios, as como sus fortalezas. Menciona que es de gran importancia saber qu batallas luchar y elegir correctamente el lugar. El captulo tres trata de las campaas. Seala que es necesario contar con un equipo de campaa y que el candidato respete las decisiones tomadas por su equipo. La campaa debe ser congruente con su posicionamiento, ya que debe convencer al electorado de que el candidato es la mejor opcin a elegir. El equipo de campaa deber estar enterado tanto de los acontecimientos locales como internacionales durante la contienda, ya que eso har posible que pueda dar una respuesta oportuna a los ataques o aprovechar los errores de sus adversarios. Asimismo, se recomienda que se utilicen la mayora de los medios de comunicacin para llegar a un amplio nmero de electores. El captulo cuatro nos habla del candidato y todos los que lo rodean. En primer lugar, el candidato debe entender que su principal funcin es la de comunicar al electorado sus propuestas y que su jefe de campaa es el encargado de tomar las decisiones segn la estrategia a seguir. Tam-
El arte de la guerra electoral
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bin es necesario que los familiares del candidato no influyan directamente en las decisiones de la campaa; sin embargo, pueden servir de apoyo para ganar simpatizantes, como se pudo observar en la contienda presidencial de 2012. La imagen del candidato tiene que ser congruente con su posicionamiento, y debe aprender a manejar los recursos a su alrededor y cmo usar lenguaje quinsico (relativo a los movimientos), lenguaje proxmico (relacionado con el espacio), lenguaje iriolgico (relacionado con el movimiento de los ojos), lenguaje fisiolgico (relacionado con la morfologa del cuerpo humano) moda y los valores no verbales de la voz (volumen, tono). El captulo cinco explica qu es el cuarto de guerra, uno de los elementos fundamentales de la campaa, ya que en l se toman las decisiones ms importantes tanto al disear la estrategia como en los momentos de crisis de la contienda. Por tal motivo, es necesario que los consultores estn al tanto de todo lo que ocurre en la contienda para dar una respuesta inmediata, ya sea para minimizar los riesgos o capitalizar los aciertos del candidato. En ocasiones ser necesario modificar la estrategia, pero nunca se debe modificar el posicionamiento, por lo cual es necesario que los consultores cuenten con la habilidad de solucionar problemas rpidamente, antes de que los adversarios utilicen esos errores a su favor. El captulo seis habla del escenario de la batalla, en el que se destaca la gran variedad de medios de comunicacin que facilita el mensaje del candidato al electorado, por lo cual es necesario que el cuarto de guerra realice un monitoreo de las actividades que se dan en las redes sociales. Existen dos tipo de difusin en una campaa: el llamado aire, que es el que se da en los medios de comunicacin, actualmente con mayor peso que antes, y el cual tiene mayor influencia en el electorado; y el llamado de tierra, que es el que se desarrolla directamente en las calles. Un claro ejemplo de ste son los mtines que realizan los candidatos. Una de las cosas ms importantes para los candidatos no slo es hacer llegar sus propuestas al electorado, sino que se conviertan en el centro
Cecilia Montserrat Soto Huitrn
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de conversacin de la mayor parte de los electores. Asimismo, es importante destacar que en la actualidad los candidatos se pueden retroalimentar de los medios electrnicos, ya que mediante ellos el electorado puede hacer sus comentarios acerca de las diversas acciones de los candidatos, un aspecto que se puede ejemplificar con la campaa del actual presidente de los Estados Unidos, Barack Obama. El ltimo captulo habla de la campaa de ataque, que se empez a usar hace 10 aos, aproximadamente, por lo general utilizada por los simpatizantes de un candidato para atacar a los contrincantes sin que su propio candidato sufra sanciones, pues actan al amparo de su libertad de expresin. Como se mencion anteriormente, el candidato cuenta con debilidades y fortalezas, las cuales es necesario trabajar para que los contrincantes no las puedan usar en su contra. Una de las debilidades ms difciles de trabajar es el temperamento. En el caso del candidato, es necesario que aprenda cmo reaccionar ante ciertas circunstancias y cmo hacer que el adversario salga de sus casillas, por as decirlo, sobre todo durante actos pblicos, como los debates. En caso de que se llegara a elegir el contraposicionamiento, que no es otra cosa que atacar al adversario, es necesario ubicar su punto ms dbil y atacarlo especficamente. As, el adversario, en lugar de buscar que el electorado se entere de sus propuestas, tratar de limpiar su imagen para no perder simpatizantes. En cada uno de los captulos se relata una pequea ancdota de los autores, quienes aseguran que sabiendo utilizar cada uno de los elementos mencionados se puede llegar al objetivo planteado. De igual manera, nos hacen reflexionar que no porque se cuente con la mayor cantidad de recursos para realizar una campaa se va a ganar, ya que es necesario apoyarse en un buen equipo, no perder de vista la estrategia planteada y utilizar todos los medios de comunicacin al alcance. Por todo lo anterior, este libro resulta de gran utilidad tanto para los observadores electorales como para los propios actores polticos en cualquier tipo de proceso electoral.
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Felipe de la Mata Pizaa. 2012. Manual del sistema de proteccin de los derechos poltico-electorales en Mxico. Mxico: Porra/Universidad Panamericana
Roselia Bustillo Marn (Mxico)* Enrique Inti Garca Snchez (Mxico)**
Poder Judicial de la Federacin (TEPJF). Es un texto dirigido a diversos pblicos, como litigantes, estudiantes y funcionarios electorales, pues su desarrollo cuenta con un lenguaje ciudadano, vinculando la teora con la prctica jurisdiccional en materia de derechos poltico-electorales del ciudadano. El objetivo general de este manual es delinear el sistema de proteccin de los derechos poltico-electorales vigentes en Mxico, desde sus tres dimensiones: la internacional por medio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), la federal mediante las resoluciones del TEPJF, y la jurisdiccin local con las resoluciones de las autoridades electorales de las entidades federativas.
* ** Profesora-investigadora en el Centro de Capacitacin Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. roselia.bustillo@te.gob.mx. Asesor del director del Centro de Capacitacin Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. enrique.garcias@te.gob.mx.
Introduccin
l Manual del sistema de proteccin de los derechos poltico-electorales en Mxico es el ms reciente trabajo del doctor Felipe de la Mata Pizaa, acadmico y funcionario del Tribunal Electoral del
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El manual se integra de cuatro captulos, en los que destacan los siguientes temas: 1. Los derechos polticos como derechos humanos. 2. Improcedencia del amparo electoral en Mxico. 3. La proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano en Mxico. 4. La defensa de los derechos poltico-electorales de los afiliados. Tambin incluye un glosario de trminos bsicos en el juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano (JDC), y dos anexos, el primero referente a la jurisprudencia y tesis relevantes en materia de JDC y, finalmente, el ltimo anexo presenta una serie de formularios bsicos de demandas de JDC. El manual es prologado por el magistrado presidente del
TEPJF,
Jos
Alejandro Luna Ramos, quien destaca la idea de que los derechos polticos, al ser derechos humanos, se dotan de mecanismos, instituciones y procedimientos que garantizan su ejercicio, y resalta el hecho de que el tuir a los ciudadanos en el goce de sus derechos polticos.
JDC
se
ha constituido como el medio de control constitucional idneo para resti-
Captulo 1. Los derechos polticos como derechos humanos

El autor expone una breve historia acerca de la configuracin de los derechos polticos como derechos humanos, y tomando la definicin de Cuadra seala que son el conjunto de derechos de los ciudadanos relacionados directamente con la posibilidad de acceder a las funciones pblicas del pas, participar conjunta o separadamente en las mismas, elegir a los gobernantes y formar los rganos polticos (Cuadra 1994, 46, en Mata 2012, 4). Tambin destaca algunas virtudes de la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos, entre ellos el hecho de haberse refor-
Manual del sistema de proteccin de los derechos...
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zado el bloque de constitucionalidad, el establecimiento de criterios de interpretacin pro persona y el establecimiento de los alcances de incumplir o no aceptar una recomendacin o sentencia internacional. En cuanto al ltimo punto, indica que en la resolucin del expediente Varios 912/2010, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) transform el control de constitucionalidad a cargo del Poder Judicial, de carcter concentrado hacia uno de configuracin difuso, en el que todas las autoridades del pas, dentro del mbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar por los derechos contenidos en la Constitucin federal y los tratados internacionales signados por Mxico (Mata 2012, 9). Resalta el autor que es fundamental una reglamentacin respecto del alcance y las consecuencias de las facultades de control de constitucionalidad y convencionalidad por parte de las autoridades del pas, con la finalidad de armonizar su ejercicio dentro del ordenamiento jurdico mexicano (Mata 2012, 12). Un aspecto destacado de este primer captulo es el hecho de que existe la facultad de las Salas del Tribunal Electoral de desaplicar al caso concreto normas en materia electoral por contravenir al contenido de la Constitucin federal, a partir del criterio de la Corte. El autor seala tambin que los tribunales electorales locales pueden desaplicar, con efectos igualmente relativos, cualquier norma que infrinja la Constitucin y los tratados internacionales que reconozcan derechos polticos, lo cual configurara un verdadero sistema de proteccin integral de los derechos polticos (Mata 2012, 13). Por otra parte, realiza un estudio del sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, expone el proceso jurisdiccional en dicho sistema y advierte cinco casos de la Corte IDH sobre derechos polticos: 1. Yatama vs. Nicaragua (Partido poltico indgena). 2. Lpez Mendoza vs. Venezuela (Inhabilitacin de candidaturas va administrativa).
Bustillo Marn/Garca Snchez
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3. Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia (Participacin de la oposicin). 4. Caso Chitay Nech y otros vs. Guatemala (Desaparicin forzada de lder indgena). 5. Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos (Candidaturas independientes).
Captulo 2. Improcedencia del amparo electoral en Mxico

A partir de un estudio comparado, el doctor De la Mata seala que mientras en Europa las garantas de los derechos fundamentales son genricas, en Amrica Latina los distintos pases se han inclinado por establecer garantas especializadas para la proteccin de los derechos polticos. Al respecto, el autor analiza los casos de Alemania, Espaa, Costa Rica y, finalmente, Mxico. En los dos primeros el amparo electoral es la va procedente legislativamente, en el caso de Costa Rica fue por medio de una decisin jurisdiccional que se estableci el amparo electoral como una va, y en un extremo diferente est el caso mexicano, en el que no procede el amparo en materia electoral. En el caso mexicano, el autor hace un estudio histrico acerca de la procedencia en un primer momento y, en otro, la improcedencia del amparo en materia electoral. El autor resalta que establecer un amparo electoral complicara enormemente el desempeo del Poder Judicial federal mexicano. Se necesitara trabajo de capacitacin judicial e interrumpir las jurisprudencias emitidas por las Salas del Tribunal Electoral con el fin de adaptarlas a la materia de amparo, y en caso de contradiccin de criterios, stas deberan ser dilucidadas por la SCJN, y al no estar sincronizados los calendarios electorales de las 32 entidades federativas, se presentaran juicios de amparo todo el ao y de urgente resolucin. Puntualmente anuncia algunas incompatibilidades tcnicas propias de la materia electoral que haran prcticamente inviable el establecimiento
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del juicio de amparo en esta materia, por ejemplo: el formalismo del juicio de amparo vs. el dinamismo del derecho electoral, el carcter sumario de la materia electoral vs. los plazos que rigen al juicio de amparo, la flexibilizacin del principio de legalidad en materia electoral vs. la rigidez de la aplicacin del principio de legalidad en los juicios de amparo, entre otros. Finalmente, el autor seala que el grado de especializacin de las Salas que componen el Tribunal, no slo en la labor de los jueces que las integran y el personal jurdico que los acompaan, constituye una importante ventaja tcnica para la atencin de los asuntos electorales frente a las instancias del amparo electoral.
Captulo 3. La proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano en Mxico

En esta parte del manual, el autor indica que la finalidad del
JDC
es resti-
tuir a los ciudadanos el goce de los derechos polticos vulnerados, al ser un mecanismo de control constitucional. Explica de manera exhaustiva los alcances jurdicos y los distintos criterios que ha emitido el Tribunal Electoral para el funcionamiento del juicio ciudadano y para la potencializacin del ejercicio y proteccin de los derechos poltico-electorales. En una primera parte realiza un repaso amplio respecto del contenido legal y las tesis relevantes, as como de sentencias que conforman la amplia informacin respecto al
JDC,
y en la segunda parte hace referencia a
las vas locales de proteccin de los derechos. El autor inicia con una referencia a los derechos polticos protegidos por el juicio ciudadano, da una definicin de cada uno de ellos y de los dems derechos fundamentales relacionados con aquellos que tambin son protegidos por medio del
JDC.
En primer lugar menciona los derechos a vo-
tar y a ser votado, sealando que son una misma institucin y no pueden verse de manera aislada. Respecto de los alcances de estos derechos, entre muchas otras cuestiones relevantes, seala que no slo se trata de un derecho que se
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ejerce al ir a las urnas, sino abarca el derecho a ocupar el cargo y este mismo incluye el de ejercer las funciones inherentes a l durante el periodo del encargo, as como la remuneracin de los servidores pblicos que desempean cargos de eleccin popular es un derecho constitutivo a su ejercicio. Asimismo, aduce las restricciones al derecho a ser votado y que, de acuerdo con la jurisprudencia nacional e internacional, stas deben ser necesarias e idneas y deben obedecer a criterios objetivos, racionales y proporcionales. Enseguida, define los derechos de asociacin y de afiliacin en materia poltico-electoral, ambos ntimamente ligados, as como los derechos de informacin y de peticin, de los cuales los alcances de su proteccin tienen que ver con su vinculacin con un derecho poltico-electoral. Al final hace referencia al derecho para integrar las autoridades electorales de las entidades federativas, al conocer de este ltimo, el TEPJF ampli la procedencia del JDC para integrar al Instituto Federal Electoral, de acuerdo con el principio pro homine y pro active. En este mismo apartado, adems de los elementos sustantivos, aporta los elementos adjetivos o procesales del juicio ciudadano para su buen funcionamiento. Entre ellos, destaca la formulacin de agravios que hacen nfasis en la suplencia total tratndose de demandas presentadas por personas indgenas. En su opinin, no ha lugar a la suplencia cuando se hace valer la posible inconstitucionalidad de una norma, ya que el juzgador debe contar con los argumentos especficos para ello. Igualmente menciona la procedencia del medio de impugnacin, y entre los distintos criterios que expone se puede destacar que para tener demostrada la existencia de un acto impugnado debe atenderse a las circunstancias que rodean su emisin, los efectos de la notificacin, el cmputo y los plazos para interponer el juicio, de aqu resalta uno de los ltimos criterios que estipula que en el plazo para la presentacin de la demanda deben observarse los principios pro homine y pro actione, establecido en la Tesis XII/2012. De ah que la manera en que deben interpretarse las nor-
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mas procesales debe ser siempre la que resulte ms favorable para garantizar el derecho de acceso a la jurisdiccin del estado. Respecto de la demanda se explica cada uno de los requisitos y las excepciones o ampliaciones que se han razonado para su admisin o desechamiento. As como el agotamiento de las instancias previas para su presentacin, y cundo y cmo presentarla. Por ejemplo, cuando un ciudadano que tenga conocimiento real de un acto que le cause agravio, pero que an no haya sido publicado o se le haya notificado formalmente, puede accionar el JDC, o cuando existe la presentacin de un amparo, como ste no forma parte de la cadena impugnativa, no es causa para desechar la demanda. Asimismo, otros criterios recientes, sustentados en la reforma de derechos humanos del ao 2011 a la Constitucin federal son, la procedencia del
JDC
en contra de actos de las agrupaciones polticas nacionales
(APN), con base en su libertad de asociacin y en contra de actos relacionados con los mecanismos de democracia directa, como resultados de referendos y plebiscitos. En otra parte seala las razones de improcedencia del
JDC,
por ejem-
plo: los actos relativos a la organizacin de los ayuntamientos, a las resoluciones penales sobre la suspensin de los derechos poltico-electorales, a la entrega de financiamiento pblico que corresponde a los partidos polticos, a otras elecciones no relacionadas con los derechos polticoelectorales, y uno de los ltimos criterios fue que el juicio ciudadano no procede contra actos derivados de asociaciones y sociedades civiles adherentes a los partidos polticos. Otras figuras procesales que menciona son la legitimacin, ya que en algunos casos es posible sustituir la nocin del inters jurdico por inters legtimo para determinar la procedencia del juicio, de esa manera han conformado un elemento procesal ms amplio. Igualmente destaca que para las comunidades indgenas, el anlisis de su legitimacin activa debe llevarse a cabo de manera flexible tomando en cuenta sus particularidades.
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Respecto de la competencia de la Sala Superior y de las Salas Regionales que conocen del JDC se sealan los efectos de las sentencias, para ello seala que en ocasiones pueden afectar no slo a los promoventes del caso, sino tambin situaciones jurdicas de otro ciudadano. Si las acciones del
JDC
deben estar encaminadas a eliminar la incerti-
dumbre y dar certeza a los actos impugnados, la efectividad inmediata a las sentencias debe tener una consecuente reparacin de los derechos, para ello ni siquiera debe esperarse a la notificacin de la sentencia por parte del TEPJF. Asimismo, la ejecucin de las sentencias, no debe constreirse al mbito individual de derecho del actor, sino que puede trascender a la esfera jurdica de alguna otra persona que haya sido parte en el juicio y que haya tenido un inters coincidente con el actor. En el segundo apartado de este captulo, el autor expone las vas de proteccin de los derechos poltico-electorales en el mbito local. Explica brevemente que existe un JDC en el mbito federal y en el local en ms de la mitad de las entidades federativas, es decir, hay un sistema mixto de proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano. En las legislaciones electorales locales pueden tener el mismo nombre:
JDC
local o de otra manera. Estos juicios locales existen de forma paralela
al JDC federal, de los cuales conocen los tribunales electorales locales. El autor para proporcionar al lector una forma sencilla e ilustrativa de conocer los juicios locales inserta una tabla que muestra los estados que incluyen en su legislacin dicho juicio, as como los derechos protegidos y el rgano competente.
Captulo 4. La defensa de los derechos poltico-electorales de los afiliados

El juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano como va de defensa de los derechos poltico-electorales de los afiliados ha tenido dos etapas fundamentales mediante la jurisprudencia del
TEPJF,
que son la directa cerrada y la directa abierta.
455
En la directa cerrada se destaca la sentencia en la que se asent que el JDC no era procedente contra actos de los partidos polticos, pues stos no tenan el carcter de autoridad electoral, y la sentencia que determin que era viable el procedimiento administrativo sancionador al momento de agotar los medios de impugnacin internos de un partido poltico. En cuanto a la jurisdiccin directa abierta se reconoce un cambio de criterio en el que se estableci que el JDC era una va por la que se podan impugnar directamente los actos y las resoluciones de los partidos polticos emanados de los rganos de los mismos. Lo anterior, corrigi un problema de omisin legislativa, concluyendo que los partidos polticos s pueden tener el carcter de responsable dentro del juicio ciudadano (Jurisprudencia histrica 3/2003 del TEPJF), aunque no se reflej en la regulacin en el mbito legal, hasta la ltima reforma electoral. El autor seala que es importante sistematizar las reglas y los principios aplicables que el TEPJF ha emitido para la defensa de los derechos de los afiliados. Finalmente, el autor presenta un catlogo de especificidades del
JDC
en materia intrapartidista, entre los que destacan la consumacin del acto, formacin de agravios, presentacin del medio ante una autoridad distinta de la responsable, el inters jurdico de los militantes para impugnar los resultados de una eleccin interna, el cmputo del plazo tratndose de procesos electivos internos, los controles de constitucionalidad y legalidad de los partidos polticos, entre otros. A lo largo del texto, el lector puede encontrar un anlisis del JDC, mismo que si bien cuenta con una escasa regulacin legislativa, ha sido complementado con la jurisprudencia que han dictado las autoridades jurisdiccionales electorales.
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Revista de Derecho Electoral 15, 2013, enero-junio.

Enrique Inti Garca Snchez (Mxico)*
tos en la materia poltico-electoral. La publicacin cuenta con cinco secciones consolidadas: Autor invitado, Contribuciones desde el TSE, Contribuciones externas, Seccin especial y Resea bibliogrfica. En ellas se encuentran 16 artculos de destacados acadmicos y funcionarios electorales. En la seccin Autor invitado aparece un artculo del magistrado Manuel Gonzlez Oropeza, quien escribe acerca de las candidaturas independientes. El tema es relevante a la luz de las reformas constitucionales de 2011, en materia de derechos humanos, y la del 9 de agosto de 2012 sobre el derecho de los ciudadanos a registrar candidaturas independientes. El magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) analiza el tema del federalismo y de la judicializacin presentada durante el proceso de implementacin de dicho sistema en las entidades federativas de Mxico. En la seccin Contribuciones desde el
TSE
n 2013 se public el decimoquinto nmero de la Revista de Derecho Electoral, con lo cual el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) de Costa Rica cumple siete aos de generar y difundir conocimien-
aparecen tres artculos. El
primero es El registro civil costarricense a 125 aos de su nacimiento,
Asesor del director del Centro de Capacitacin Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. enrique.garcias@te.gob.mx.
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del licenciado Luis Antonio Bolaos Bolaos, en el cual se destaca cmo impactan instantneamente las actualizaciones del estado civil de las personas en el padrn nacional electoral, de cara a los procesos comiciales o en la participacin ciudadana, por ejemplo, en referndums. Esto se explica porque el registro civil es un rgano constitucional que depende exclusivamente del TSE. El segundo artculo es Pensamiento ciceroniano sobre el rol del ciudadano en la obra Sobre los deberes, de la autora del doctor Luis Diego Brenes Villalobos. En este trabajo se destaca el papel del ciudadano universal como un ente virtuoso en la vida pblica, lo cual se logra por medio de la honestidad, la sabidura, la justicia, la fortaleza y la templanza. Finalmente, se encuentra el artculo Escrutinio y recuento de votos en el ordenamiento jurdico costarricense, del licenciado Mario Andrs Matarrita Arroyo, en el que se destaca el sistema escrutador con carcter compositivo bifsico: el preliminar corre a cargo de los ciudadanos y el definitivo est en manos del
TSE.
El trabajo concluye mencionando que una
urna electoral nunca estar ms a salvo que cuando los mismos electores, probos y leales a la democracia sean sus garantes. Por lo que hace a la seccin Contribuciones externas, se difunden cinco trabajos relacionados con los sistemas electorales y la participacin poltica en el contexto costarricense, chileno, espaol y francs. El primer ensayo corre a cargo del doctor Jos Enrique Molina Vega, quien en su artculo Sistemas electorales parlamentarios y modelos de representacin poltica: efecto de los distritos electorales, la frmula electoral y el tamao del congreso adelanta que los resultados de una eleccin pueden variar dependiendo del sistema electoral que se utilice, ya sea el mayoritario o el proporcional, as como por otros factores que estn en juego. El segundo trabajo es La regulacin del proceso electoral en Francia: entre poltica y derecho, de la candidata a doctora Ariana Macaya, quien desde la Universidad de Pars analiza los lmites que se pudieran presentar en las prximas elecciones, relativos al sistema de seleccin de candidatos, en el
Revista de Derecho Electoral 15
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cual basta con tener el apoyo de personas que ocupen un cargo de eleccin popular para ser registrado. Esta prctica ha llegado a contradecir el principio de pluralismo ideolgico o ha cado en la compra-venta del apoyo. La autora tambin hace un estudio comparativo de la regulacin del financiamiento, de la propaganda con criterios cuantitativos de equidad e igualdad, y de la manipulacin o dictadura de las encuestas en las campaas electorales francesas. En el tercer artculo, del maestro Luis Melin Rodrguez, Voto dual y abstencin diferencial en Canarias: anlisis del comportamiento electoral canario, se explican los factores que hacen que una persona vote de forma distinta en las elecciones legislativas y en las autonmicas en esta comunidad espaola. Lo anterior lo fundamenta a partir de las ltimas tres elecciones en aquella comunidad (1999, 2003 y 2007). El penltimo trabajo fue escrito por el licenciado Jorge E. Segura Arias, y es Gobiernos locales y participacin de las personas jvenes en puestos de eleccin popular en Costa Rica, 2010. En l, el autor hace un estudio de gnero y de los jvenes en el poder en el mbito local, encontrando que la representatividad activa de la juventud es muy baja, y mucho ms la de las mujeres. Finalmente, el doctor Carlos Manuel Rosales Garca, en su ensayo Anlisis sobre la ponderacin de la prueba en el sistema electoral chileno, aborda el trabajo jurisdiccional del Tribunal Calificador de Elecciones en Chile, especficamente la valoracin libre de la prueba que realiza dicho Tribunal para resolver las controversias que se le presentan, estudindolo con el sistema norteamericano basado en jurados. Por lo que respecta a la Seccin especial, este nmero estuvo dedicado al voto preferencial, el cual es tratado en los contextos o sistemas democrticos, en los casos especficos de Panam, Repblica Dominicana y Per. El anlisis estuvo a cargo del doctor Daniel Zovatto; la licenciada Ileana Aguilar; el magistrado vicepresidente del Tribunal Electoral de Panam, Eduardo Valds Escoffery; el juez del Tribunal Superior Electoral de Repblica Dominicana, Fausto Marino Mendoza Rodrguez, y el doctor Fernando Tuesta Soldevilla. En dichos artculos, el lector encontrar estudios sobre el
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origen, las modalidades y virtudes del voto preferencial, as como un debate sobre su pertinencia y desventajas en los distintos sistemas electorales. Finalmente, en la seccin Resea bibliogrfica llama la atencin que se comenten tres revistas especializadas en materia electoral. Luis Diego Ziga Arley describe el contenido del nmero 15 de la Revista Mundo Electoral, editada por el Tribunal Electoral de Panam. En la publicacin se abordan temas ticos, polmicas acerca del voto y la democracia directa y, finalmente, para el caso mexicano se cita el artculo del maestro Manuel Carrillo Poblano, Proceso electoral 2011-12. Fortalezas y retos, en el que se hace referencia a la implementacin de 53 nuevas atribuciones del Instituto Federal Electoral (IFE). Una segunda resea es coautora entre Ziga Arley y Roco Montero Solano, y en ella se comenta el nmero 1 de la Revista Mexicana de Derecho Electoral, publicada por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. El nmero contiene artculos de destacados funcionarios, magistrados electorales y acadmicos especialistas en la materia, que abordan temas relacionados con el proceso electoral federal 2011-12, los modelos electorales y polticos que estn en la agenda legislativa, y estudios sobre la justicia electoral y el papel del IFE en temas polmicos como las candidaturas independientes, la fiscalizacin a partidos polticos, el gnero y los derechos poltico-electorales de la mujer. No se puede dejar de mencionar la entrevista en la que el magistrado presidente del TEPJF, Jos Alejandro Luna Ramos, aborda el tema de la justicia electoral rumbo al 2012. Finalmente, se hace referencia a la revista Justicia Electoral que publica el TEPJF. La revista ha difundido el conocimiento en materia electoral durante 20 aos, por medio de secciones que buscan cubrir el espacio nacional, local e internacional. En el nmero 9 de Justicia Electoral se tratan diversos artculos relacionados con el proceso electoral federal y temas que han impactado a entidades federativas como Oaxaca y Yucatn. Adems, aparece una entrevista al doctor Dieter Nohlen, en la que seala su posicin sobre el papel de las instituciones electorales mexicanas y otros actores polticos.
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Por lo anterior, se considera que las revistas especializadas en materia electoral se estn convirtiendo en fuentes de consulta obligatoria y de intercambio acadmico entre los pases del continente americano, as como en el mbito internacional.
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La revista Justicia Electoral es editada por el TEPJF y la publicacin es semestral (junio y diciembre). Sus artculos estn enmarcados en la temtica poltico-electoral, con el objetivo de difundir y debatir los avances e innovaciones en la materia. La publicacin es coordinada por el Centro de Capacitacin Judicial Electoral del
TEPJF.
Cuenta, adems, con el respal-
do del Comit Acadmico y Editorial del TEPJF, mximo rgano que regula las tareas acadmicas y editoriales de la institucin. Asimismo, cuenta con el apoyo de un grupo de rbitros externos de carcter multidisciplinario y multinacional, quienes evalan los artculos. El contenido de esta revista est dirigido a especialistas, investigadores, estudiantes y funcionarios electorales. BASES Los artculos debern estar en espaol, ser inditos y no estar sometidos simultneamente a la consideracin de otras publicaciones. Debern ser resultado o avance de investigaciones originales de alto nivel, enmarcados en la temtica poltico-electoral. Los artculos debern venir acompaados de la Declaracin de originalidad y cesin de derechos del trabajo escrito. El documento se puede descargar del sitio de la revista: http://www.te.gob.mx/ ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. Para las secciones Doctrinal y Estados, la extensin deber ser de 15 a 25 cuartillas (la cuartilla consta de 2,500 caracteres con espacios), incluyendo la bibliografa. Para la seccin Bibliogrfica, la extensin deber ser de entre 3 y 6 cuartillas.
Deber incluirse el ttulo del trabajo en espaol e ingls. Toda colaboracin, con excepcin de las publicadas en la seccin Bibliogrfica, deber ir acompaada de dos resmenes: uno en espaol y otro en ingls (mximo 150 palabras), as como de un listado de palabras clave (4 como mnimo, 6 como mximo), igualmente en espaol e ingls.
En archivo anexo deber enviarse una corta relacin con los datos curriculares del autor, incluyendo direccin postal, adscripcin e institucin y la direccin de correo electrnico.
Indicaciones formales Interlineado sencillo, tamao de letra de 12 puntos en fuente Univers, alineacin justificada, sangra en la primera lnea de 1 cm y sin espacios entre prrafos. Si el artculo incluye grficas, cuadros y mapas, deber especificarse la fuente y enviarlo como archivo anexo en programas editables (Excel, Word, etctera). Las citas debern ser estilo Harvard en el cuerpo del trabajo. Ejemplo: (Sartori 2003, 14). Consultar la gua de citas en http://www. te.gob.mx/ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. Las notas aclaratorias se presentarn a pie de pgina, a rengln seguido, con tamao de letra de 9 puntos en fuente Univers y la numeracin deber ser corrida (progresiva). Los datos completos de las fuentes consultadas debern ordenarse alfabticamente al final del texto y sus componentes estar separados por la puntuacin y en el orden siguiente: autor o autores (apellidos y nombre) [punto] ao de edicin [punto] Ttulo de la obra en cursivas [punto] Nmero de edicin (despus de la primera) [punto] Volumen o tomo [punto] Lugar de edicin [dos puntos] Editorial o institucin [punto]. Ejemplo: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teora Poltica. 2 ed. Madrid: Alianza Editorial. Consul-
tar la gua de citas en http://www.te.gob.mx/ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. Cuando se emplee una sigla o abreviatura, primero deber escribirse su equivalencia completa y luego, entre parntesis, la sigla o abreviatura que se utilizar con posterioridad. No se aceptarn artculos que no cumplan con los criterios antes sealados. Los originales sern sometidos a un proceso editorial que se desarrollar en varias fases. En primer lugar, los artculos recibidos sern objeto de una evaluacin preliminar por parte del Centro de Capacitacin Judicial Electoral, que determinar la pertinencia de su publicacin. Una vez que se establezca que el artculo cumple con los requisitos temticos, adems de los formales indicados en las bases, ser enviado a dos pares acadmicos externos, un miembro del Comit Acadmico y Editorial y un miembro del grupo de rbitros externos, quienes emitirn con la modalidad de doble ciego es decir, se respetar el anonimato de los dictaminadores y autores un dictamen en cualquiera de los siguientes sentidos: a) aprobado, b) aprobado con sugerencias de modificacin, c) aprobado condicionado a modificaciones y d) no aprobado. En caso de discrepancia entre ambos resultados, el texto ser enviado a un tercer rbitro, cuya decisin definir su publicacin. Los resultados del proceso de dictamen sern inapelables en todos los casos. Cualquier colaboracin para la revista Justicia Electoral que se dictamine en sentido favorable, implica por parte del autor la concesin de la propiedad de los derechos de autor para que su artculo y materiales sean reproducidos, publicados, editados, fijados, comunicados y transmitidos pblicamente en cualquier forma o medio; sean distribuidos en el nmero de ejemplares que se requieran; sean difundidos de forma pblica en dis-
tintas modalidades, incluso ponerlos a disposicin del pblico por medio de recursos electrnicos, pticos o de otra cualquier tecnologa para fines exclusivamente cientficos, culturales, de difusin y no lucrativos. Durante el proceso de edicin, el autor deber resolver las consultas que sobre su artculo le realice la coordinacin de la revista. La revista Justicia Electoral no tiene carcter comercial, razn por la cual las colaboraciones no son retribuidas econmicamente. Los autores de los artculos publicados en la revista recibirn 10 ejemplares. Para mayor informacin dirjase a: www.te.gob.mx/ccje 5722 4000, ext. 4057 justicia.electoral@te.gob.mx Pablo de la Llave nm. 110, colonia Bosques de Tetlameya, CP 04730, delegacin Coyoacn, Mxico, DF.
Justicia Electoral magazine is edited every semester (June and December) by TEPJF. Its articles are framed in the political-electoral topics and it seeks to spread and debate the latest findings and reflections in the matter. The publication is coordinated by the Judicial Electoral Training Center (CCJE) of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary (TEPJF). It is supported by the Academic and Editorial Committee of the TEPJF, the highest entity to regulate academic and editorial activities of the Court. It is also supported by a staff of external evaluators from diverse disciplines and countries to assess the articles. The content of this magazine is aimed to specialists, researchers, students, and electoral public servants. RULES The articles shall be in Spanish, unedited and not to be submitted simultaneously to be considered in other publications. They must be the result or the advance of high level original research and be framed in the political and electoral topics. All articles sent must include, attached, a Statement of originality and copyright cession of the text. This document can be downloaded from the magazines site at http://www.te.gob.mx/ccje/ material_audiovisual/portada_revista.html. For Doctrinal and Estados sections, the extension must be between 15 and 25 pages (2,500 characters with spaces make a page), including bibliography. For the Bibliogrfica section, the extent shall be between 3 and 6 pages. The text must have its title in Spanish as well as in English.
All articles must have an abstract (up to 150 words) and a keywords list (4 as minimum, 6 as maximum) both in Spanish and English. The curriculum information of the author shall be attached including postal address, institution the author belongs to and email address.
Formal instructions Single line spacing, font Univers of 12 points, justied aligning, rst line indented in 1 cm and without spaces between paragraphs. In case the article contains graphics, frames and/or maps, they must include the source and be sent as an attached le for editing programs (Excel, Word, etc). Quotation shall be Harvard style within the body of the text. E.g.: (Sartori 2003, 14). Please refer to quotation guide at http://www. te.gob. mx/ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. Notes shall be at the bottom of the page, no line spacing, font Univers of 9 points, and numbering must be progressive. Data must be complete and the sources consulted must be ordered alphabetically at the end of the text and its components separated by punctuation in the following order: author or authors (family name and name) [period] year of edition [period] Name of the piece in Italic style [period] Number of the edition (only after the rst) [period] Volume [period] Place of edition [colon] Publisher or institution [period]. Example: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teora Poltica. 2 ed. Madrid: Alianza Editorial. Refer to quotation guide at http:// www.te.gob.mx/ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. When using an acronym or abbreviation, it must be shown complete in its rst mention and then, between parenthesis, the abbreviation that will be used later.
Texts that do not fulll the last requirements shall not be received. Original texts will be submitted to an editorial process that will take place in several stages. First, all texts received will be subject to a preliminary evaluation by the Judicial Electoral Training Center, that will decide the appropriateness of its publishing. Once the article fullls all thematic requirements, as well as the formal ones indicated above, they will be forwarded to the Academic and Editorial Committee, who will issue a consultation with a double blind modality in any of these senses: a) approved, b) approved with modication suggestions, c) approved, conditioned to modications and d) not approved. In case of disagreement between the two results, the text will be forwarded to a third evaluator, whose decision will be denitive. The results of the consultation process will be indisputable in all cases. Any contribution made to the Justicia Electoral magazine that results in a positive consultation, implies that the author grants the intellectual property of the copyrights, so its article and materials be reproduced, published, edited, xed, communicated and transmitted publicly by any format or means; be distributed in the number of issues needed; be spread publicly in diverse modalities; including to put them at hand by electronic means, optical means or any other technology, for exclusive scientic, cultural or propagation aims without prot. During the edition process, authors must answer questions from the magazines coordination about their writings. Justicia Electoral is a non commercial publication, so contributions shall not be financially rewarded. For every paper, authors will receive 10 issues. For more information, refer to: www.te.gob.mx/ccje (+52) 5722 4000, ext. 4057 justicia.electoral@te.gob.mx
Pablo de la Llave nm. 110, colonia Bosques de Tetlameya. CP 04730, delegacin Coyoacn, Mxico, DF
Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary
Declaracin de originalidad y cesin de derechos del trabajo escrito Revista Justicia Electoral Por este medio certifico que el trabajo titulado: __________________________ que presento a la revista Justicia Electoral, editada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, no ha sido publicado previamente en ninguna de sus versiones y me comprometo a no someterlo a consideracin de otra publicacin mientras est en proceso de dictamen en la revista Justicia Electoral ni posteriormente en caso de ser aceptado para su publicacin. Declaro que el artculo es original y que sus contenidos son producto de mi directa contribucin intelectual. Todos los datos y referencias a materiales ya publicados estn debidamente identificados con su respectivo crdito e incluidos en las notas bibliogrficas y en las citas que se destacan como tal y, en los casos que as lo requieran, cuento con las debidas autorizaciones de quienes poseen los derechos patrimoniales. Declaro que los materiales estn libres de derecho de autor y me hago responsable por cualquier litigio o reclamacin relacionada con derechos de propiedad intelectual, exonerando de responsabilidad al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. En caso de que el artculo sea aprobado para su publicacin, autorizo de manera ilimitada en el tiempo al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin para que incluya dicho texto en la revista Justicia Electoral y pueda reproducirlo en todas sus modalidades, incluso para difusin audiovisual y publicacin en internet; el derecho de transformacin o adaptacin, comunicacin pblica en el pas y en el extranjero por medios impresos, distribucin y, en general, cualquier tipo de explotacin que de la obra se pueda realizar por cualquier medio conocido o por conocer. Lugar y fecha Nombre y firma del autor
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Justicia Electoral es una publicacin peridica del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, se imprimi en junio de 2013 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (IEPSA), Calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP 09830, Mxico, DF. Su tiraje fue de 2,000 ejemplares.
Justicia Electoral is a periodical publication of the Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, last issue was printed in June 2013 in Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (IEPSA), Calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP. 09830, Mxico, DF. Last print amounted 2,000 issues.

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Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin

Cuarta poca, vol. 1, nm. 11 enero-junio de 2013

342.02 C239f 2013

Directorio Sala Superior

Magistrado presidente Jos Alejandro Luna Ramos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-13

Jorge Chaires Zaragoza, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . 17-52

Luis Espndola Morales, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . 53-77

Enrique Figueroa vila, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . 79-119

Jos Pablo Abreu Sacramento, Mxico. . . . . . . . 121-144

Ignacio Hurtado Gmez, Mxico. . . . . . . . . . . . . . 145-169

Sobre la regulacin federal de las encuestas electorales en Mxico

Ricardo de la Pea, Mxico. Vernica Ortiz Ortega, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . 171-206

Alfonso Ayala Snchez, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . 235-264

Juan Carlos Villarreal Martnez, Mxico. . . . . . . . 267-300

Arturo Bolio Cerdn, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . 301-336

Jos Fernando Franco Gonzlez Salas, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339-406

The twenty years of Justicia Electoral magazine. A commemorative reading

Karolina Monika Gilas, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . 433-439

Cecilia Montserrat Soto Huitrn, Mxico. . . . . . . . . 443-446

Enrique Inti Garca Snchez, Mxico. . . . . . . . . . 457-461

rea que en la actualidad se encarga de la coordinacin

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Jos Alejandro Luna Ramos

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Georg Jellinek, democracia, sistema parlamentario,

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El desprestigio de los parlamentos en el siglo XIX

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y estatal la contradiccin y fragmentacin producida previamente en el mbito social.16

Incapacidad de los parlamentos

Conoce bien el traba-

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