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Rendicin de cuentas y compras de gobierno

Jana Palacios Prieto


Marcelina Valds Stankiewicz
Mara Jos Montiel Cuatlayol
Directorio
Rafael Morgan Ros
Secretario de la Funcin Pblica
Mara Guadalupe Yan Rubio
Subsecretaria de Control y Auditora de la Gestin Pblica
Max Kaiser Aranda
Subsecretario de Responsabilidades Administrativas y
Contrataciones Pblicas
Uriel Mrquez Carrasco
Subsecretario de la Funcin Pblica
Gilberto Garca Villanueva
Ocial Mayor
Joel Salas Surez
Titular de la Unidad de Polticas de Transparencia y
Cooperacin Internacional
Hctor Alberto Acosta Felix
Coordinador General de rganos de Vigilancia y Control
Moiss Herrera Sols
Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos
Matilde Saldaa Hernndez
Contralora Interna
Comit Editorial
Marco Antonio Cancino Cordero
Rosa Isabel Montes Mendoza
Joel Salas Surez
Ricardo Uvalle Berrones
Helena Varela Guinot
Alfredo Esparza Jaime
Coordinador de la Serie
Alonso Cerdn Verstegui
Coordinador Editorial
Edicin a cargo de:
Unidad de Polticas de Transparencia y
Cooperacin Internacional
Direccin General Adjunta de Estudios y
Polticas de Transparencia y Rendicin de
Cuentas
Direccin General de Comunicacin Social
NDICE
Presentacin
Introduccin
1. Por qu son importantes las compras pblicas?
2. Mecanismos de rendicin de cuentas en las compras pblicas
2.1 Las etapas del proceso de compra
2.2 Riesgos en las compras pblicas
A) Corrupcin
B) Falta de competencia
C) Ineciencia administrativa
2.3 Riesgos por etapa de licitacin y mejores prcticas para reducirlos
3. Rendicin de cuentas y compras pblicas en Mxico
3.1 Mecanismos legales para la rendicin de cuentas en Mxico
3.2 Mecanismos para la rendicin de cuentas en los procesos de
adquisicin. Algunos ejemplos prcticos
3.2.1Capacitacin y asesora
3.2.2 Estudios de mercado
5
9
11
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21
21
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38
51
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53
3.2.3 Controles previos (mesas de acompaamiento)
3.2.4 Tecnologas de informacin
3.2.5 Observadores externos
3.2.6 Ofertas subsecuentes de descuento
3.2.7 Contratos marco
3.2.8 Compras consolidadas
3.2.9 Inconformidades
3.2.10 Sanciones e inhabilitaciones
Conclusiones
Bibliografa
Entrevistas
Anexos
Semblanza
54
57
60
62
63
64
65
71
74
79
83
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91
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 5
La agenda de integridad, transparencia y
rendicin de cuentas, as como la identicacin
de mejores prcticas en las contrataciones
pblicas resulta fundamental para el diseo
tanto de polticas econmicas como de
prevencin y combate a la corrupcin. En
Mxico, las contrataciones pblicas representan
aproximadamente una tercera parte del
presupuesto federal (entre 8 y 10% del
Producto Interno Bruto) por lo que constituyen
una de las actividades gubernamentales con
mayor impacto en la economa del pas.
A
En este cuaderno se aborda el tema de
la rendicin de cuentas en las compras
gubernamentales. Las autoras Jana Palacios,
Marcelina Valds y Mara Jos Montiel
analizan cmo un sistema gubernamental
de compras es eciente al maximizar el valor
del dinero gastado, es decir, que el gobierno
obtenga bienes, servicios y obras de mxima
calidad al menor precio posible. Para lograr esto
sealan que es indispensable que el diseo y la
operacin de los sistemas de compras pblicas
estn claramente regulados, cuenten con
mecanismos de vericacin y se encuentren
sujetos al escrutinio pblico.
A lo largo del presente cuaderno, las autoras
analizan las diferentes etapas del proceso de
compras, enfatizando en cada una de ellas, los
riesgos existentes que pueden derivar tanto en
corrupcin como en ineciencia en el uso de
los recursos pblicos. Las autoras argumentan
que es necesario contar con mecanismos de
rendicin de cuentas, diseados a partir de un
marco legal que garantice la transparencia e
integridad de los procesos de contrataciones
pblicas.
Finalmente las autoras analizan los mecanismos
de rendicin de cuentas en los procesos de
adquisiciones gubernamentales en Mxico al
exponer algunos casos de buenas prcticas
PRESENTACIN
A Discurso de la Inauguracin de la Conferencia Internacional Integridad en las Contrataciones Adquisiciones y Obras Pblicas, efectuada en el Saln Camino Real II,
del Hotel Camino Real, Santa Fe. 27 de marzo 2012 (http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/sala-de-prensa/marzo-2012/inauguracion-270312.html)
6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
aplicados en el pas. Entre stas destacan,
los procesos de capacitacin y asesoras, el
desarrollo de estudios de mercado, la puesta en
marcha de controles previos, la incorporacin
de la gura de testigos sociales (observadores
externos) en los procesos de contratacin, las
subastas electrnicas o inversas, as como la
utilizacin de contratos marco y la realizacin
de compras consolidadas.
Al tener medidas de control y supervisin en el
proceso de compras, es posible maximizar el valor
de los recursos pblicos y obteniendo importantes
ahorros. Se calcula que, en promedio, con la
implementacin de las reformas al sistema de
contrataciones pblicas se han obtenido ahorros
de alrededor de 4 mil 670 millones de pesos
solamente en el 2011 a nivel federal.
El gobierno federal, a travs de la Secretara de
la Funcin Pblica emprendi una reforma legal
e institucional que culmin con la modicacin
de las leyes de adquisiciones y obras pblicas
en 2009. Esta importante restructuracin tuvo
como objetivo construir un nuevo modelo de
contratacin pblica, transitando de una funcin
eminentemente administrativa a una funcin
estratgica de la gestin pblica. Los principales
objetivos del Sistema de Contrataciones Pblicas
se basan en aspectos fundamentales como son
el ahorro y la eciencia del gasto pblico, el
mejoramiento de la calidad, la gestin del abasto
y la ejecucin de las obras pblicas, mayor
transparencia y efectiva rendicin de cuentas,
el uso de medios electrnicos, el diseo de
estrategias de desarrollo as como la promocin
de la competencia entre proveedores.
Con la nalidad de fortalecer el marco jurdico
en la materia y para dar cumplimiento a uno
de los compromisos adquiridos en el marco de
la Convencin para Combatir el Cohecho en
Transacciones Comerciales Internacionales de la
OCDE, el gobierno federal propuso al Congreso
la iniciativa de Ley Federal Anticorrupcin
en Contrataciones Pblicas. Esta iniciativa
fue aprobada por el Congreso de la Unin y
promulgada por el Ejecutivo Federal en junio
del 2011. La Ley Federal Anticorrupcin en
Contrataciones Pblicas tiene por objeto
establecer las responsabilidades y sanciones
que deben imponerse a las personas fsicas y
morales, de nacionalidad mexicana y extranjera,
por las infracciones en que incurren con motivo
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 7
de su participacin en las contrataciones
pblicas de carcter federal previstas en dicha
ley, as como aqullas que deben imponerse a
las personas fsicas y morales de nacionalidad
mexicana, por las infracciones en que incurran
en transacciones comerciales internacionales.
Sin embargo, tal como las autoras concluyen
las reformas en el marco regulatorio no son
sucientes. Es necesario fortalecer la aplicacin
de la normatividad, as como desarrollar los
mecanismos de control externo, continuar con
la profesionalizacin de los servidores pblicos
a cargo de las compras gubernamentales
y explotar ms el uso de tecnologas de la
informacin.
Estimado lector, este Cuaderno de la serie
Rendicin de Cuentas explora los riesgos
latentes de corrupcin y malas prcticas durante
el proceso de contrataciones pblicas. El tema
resulta de gran importancia en un contexto de
recursos limitados que demanda, por un lado,
reforzar los mecanismos que reduzcan los
riesgos de corrupcin y por otro, maximizar la
utilizacin de los recursos pblicos.
8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 9
Introduccin
La compra pblica o gubernamental se reere a
la actividad que realiza el gobierno para adquirir
los insumos necesarios bienes, servicios y
obra pblica para gobernar y ofrecer servicios
a la poblacin. Esta actividad representa
aproximadamente 40% del presupuesto total
del sector pblico mexicano, por lo que es un
factor de peso en el desarrollo de la economa.
Cuando las compras pblicas se realizan de forma
eciente, son una fuente de bienestar social y
econmico.
Sin embargo, estos benecios potenciales
pueden ser opacados cuando se desva el dinero
pblico. Ello ocurre con frecuencia porque las
adquisiciones gubernamentales involucran una
gran cantidad de recursos y por la constante
interaccin entre funcionarios pblicos y entes
privados. Estas circunstancias convierten a
las compras pblicas en espacios proclives a la
corrupcin y al desperdicio.
El argumento que gua este libro es que un
sistema de compras gubernamentales ser
eciente en tanto consiga maximizar el valor del
dinero gastado, es decir, que el gobierno obtenga
bienes, servicios y obras de la mxima calidad
al menor precio posible.
1
Este objetivo es el
mismo que el de cualquier consumidor privado,
1
Peder Blomberg, Performance Indicators for National Public Procurement
Systems, Assistum (2000):1, www.assistum.se/Performance_Indicators_
pb_2001-04-30.doc /OCDE, 2011, Competition and Procurement, 7.
RENDICIN DE CUENTAS Y COMPRAS DE
GOBIERNO
Jana Palacios Prieto
Marcelina Valds Stankiewicz
Mara Jos Montiel Cuatlayol
1 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
plantea la relevancia de las compras pblicas;
la segunda se compone de tres secciones en las
que describimos cules son los principales riesgos
al gasto eciente de los recursos pblicos y
presentamos las mejores prcticas internacionales
en trminos de rendicin de cuentas.
La tercera parte se compone de dos secciones
que incluyen una revisin de los mecanismos
de rendicin de cuentas en las compras pblicas
en Mxico. La primera de ellas consiste en un
anlisis de las leyes que rigen la compra de bienes
y servicios en el gobierno (a nivel federal y
estatal), segn la inclusin, o no, de mecanismos
de rendicin de cuentas. En la segunda seccin
presentamos algunos ejemplos prcticos de la
aplicacin de este tipo de mecanismos en el
proceso de compra a nivel federal.
pero a diferencia de ellos, los servidores pblicos
no compran usando sus recursos ni buscando
su propio benecio. Por lo tanto, necesitan
incentivos que los dirijan a comprar de acuerdo a
los propsitos de su organizacin. Para lograrlo, es
indispensable que el diseo y la operacin de los
sistemas de compras pblicas estn claramente
regulados, contemplen controles a la autoridad y
sean sujetos del escrutinio pblico.
Esto implica que cualquier sistema de compras debe
contar al menos con los atributos de transparencia,
competencia y rendicin de cuentas. Su xito
recae principalmente en (1) la existencia de un
marco normativo que incluya estos atributos para
orientar a los funcionarios a gastar ecientemente
y (2) en su correcta implementacin.
Considerando este contexto, el objetivo del
presente cuaderno es analizar los procedimientos
de contratacin pblica desde un enfoque
de rendicin de cuentas. En este documento
explicamos cules son las condiciones que evitan
que los funcionarios pblicos incurran en actos
de corrupcin o de ineciencia administrativa,
habiendo recursos pblicos de por medio.
El libro se divide en tres partes. La primera
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 11
del PIB de los pases miembros de la Organizacin
para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos
(OCDE) (Ver grca 1). Las variaciones en el
gasto entre un pas y otro reejan el tamao
e injerencia del gobierno en la economa y la
existencia (o no) de mega proyectos de inversin
en desarrollo e infraestructura.
3

3 Chapter IX. Public Procurement en: OECD, 2011, Government at a Glance.
1. POR QU SON IMPORTANTES
LAS COMPRAS PBLICAS?
Las compras gubernamentales son un
instrumento central de la poltica pblica. Por
una parte, proveen a los gobiernos de insumos
necesarios para gobernar y ofrecer servicios
pblicos, y por la otra, en ocasiones se utilizan
para la instrumentacin de polticas de comercio,
de desarrollo industrial y de apoyo a sectores
especcos de una economa
2
(i.e. cmo reactivar
la economa por medio del gasto pblico, polticas
de desarrollo regional, apoyo a grupos vulnerables,
desarrollo de la pequea y mediana empresa,
entre otros).
Adems, por el tamao del gasto que esta
actividad representa, tiene un impacto en el
desarrollo de los mercados. En 2008, este tipo de
gasto represent en promedio, alrededor de 13%
2 Las autoras consideran que utilizar las compras de gobierno como sustituto de
una poltica industrial o econmica no es deseable. Esto se debe a que introducir
un objetivo secundario, como polticas de desarrollo industrial o apoyo a grupos
vulnerables, implica una desviacin del objetivo principal de un sistema de compras
que es adquirir bienes y servicios de forma eciente. En la mayora de los casos,
para lograr una compra eciente, es necesario que exista competencia; en contraste
para impulsar una poltica como las que se han mencionado (desarrollo regional,
apoyo a grupos vulnerables, entre otros), se requiere darle preferencia a ciertos
participantes sobre otros, es decir, limitar la libre competencia. Las polticas
industriales o econmicas son deseables en s, pero deben ser independientes del
sistema de compras pblicas.
1 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
GRFICA 1. CONTRATACIONES PBLICAS EN PASES MIEMBROS
DE LA OCDE, COMO PORCENTAJE DEL PIB (2008)
Fuente: OCDE, Government at a Glance, www.procurement.org
Estas cifras no incluyen el gasto de gobierno realizado a travs de empresas paraestatales (en Mxico stas son PEMEX, IMSS, CFE, etc. )
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Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 13
En el caso de Mxico, las contrataciones pblicas se estiman entre 30% y 40% del gasto del sector
pblico, equivalente a 7% y 10% del PIB, respectivamente.
4

4 Segn clculos del IMCO, en 2009 las compras pblicas representaban aproximadamente 6.8% del PIB, siendo la composicin de este gasto el siguiente: Gobierno federal
sin contar paraestatales, 216 mil mdp; PEMEX, CFE/LFC, ISSSTE e IMSS, 478 mil mdp.; gobiernos estatales, 190 mil mdp. Por su parte, la Secretara de la Funcin Pblica
estima que las contrataciones pblicas representan entre 8% y 10% del PIB.
GRFICA 2. CONTRATACIONES
PBLICAS EN MXICO
Fuente: Comisin Federal de Competencia (CFC), con base en el Informe de actividades de la SFP e INEGI.
Participacin de las contrataciones
como porcentaje del PIB
4.3
5.5
7.7
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
2007 2008 2009
Participacin de las contrataciones
como porcentaje del gasto del sector pblico
20.5
23.1
31.4
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
2007 2008 2009
1 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Debido a que las compras gubernamentales involucran grandes cantidades de dinero y dada la cercana
interaccin entre los sectores pblico y privado, sta es una actividad delicada y compleja, altamente
susceptible a la corrupcin y/o al desperdicio. Segn estudios del Banco Mundial, es ms frecuente que
los contratistas realicen algn tipo de pago irregular o soborno para la adjudicacin de los contratos,
que para la obtencin de servicios pblicos, los procedimientos judiciales o la evasin de impuestos
(ver grca 3).
GRFICA 3. FRECUENCIA EN EL PAGO IRREGULAR A LAS
AUTORIDADES PBLICAS POR ACTIVIDAD DE GOBIERNO
Fuente: Kaufman, World Bank (2006) citado en John Kucharski, Procurement in Brazil: Electronic Procurement as Anti-corruption Reform,
the Journal of International Policy Solutions 10, (2009): 1.
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Asia del
Este (NICs)
Asia del
Este
Sur de Asia
Soborno en:
frica
subsahariana
Antigua
Unin
Sovitica
Europa del
Este
Amrica
Latina
Servicio Pblico Impuestos Adquisiciones Judicial
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 15
En el caso mexicano, algunas encuestas disponibles
sealan que los empresarios que participan en la
competencia por contratos pblicos perciben que
el nivel de corrupcin es alto. En un estudio de la
OCDE (2007), Mxico ocupa el lugar 23 de 30
entre los pases evaluados en este aspecto y es el
pas 56 de 126 donde se considera ms necesario
(o es prctica comn) hacer un pago irregular para
obtener un contrato.
5
A su vez, segn un estudio
realizado por el Centro de Estudios Econmicos
del Sector Privado (2005), 30% de las empresas
opinaba que muy frecuentemente deban hacer
pagos extra ociales para obtener un contrato
pblico. En este mismo estudio, 46% de las
empresas arm que el resultado del concurso
dependa de los contactos que ya se tenan.
6
Ms recientemente, el ndice de Fuentes de
Soborno 2011 publicado por Transparencia
Internacional, muestra que desde la perspectiva
de los ejecutivos de empresas internacionales,
Mxico se encuentra en tercer lugar entre las 28
principales economas del mundo, como uno de los
5 OECD, Integrity in Public Procurement Good practice from A to Z,
OECD Publications (2007), disponible en: http://www.oecd.org/
dataoecd/43/36/38588964.pdf
6 Encuesta sobre Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial, Centro de
Estudios Econmicos del Sector Privado, Distrito Federal, 2005. Disponible
en http://www.contraloriaciudadana.org.mx/mediciones/nacionales/
encuestasobregobernabilidad/Prensa3edge170805.pdf
pases cuyos empresarios son ms proclives a ofrecer
sobornos, slo por debajo de China y Rusia
.7
La corrupcin, la ineciencia administrativa y la
falta de competencia al momento de comprar,
implican desperdicio de recursos, y por lo tanto
representan un fraude hacia los contribuyentes.
Que los gobiernos compren mal se traduce
en escuelas mal equipadas, en desabasto de
medicinas y en carreteras que necesitan reparacin
inmediata. Sin embargo, cuando una institucin
pblica tiene la voluntad de comprar bien puede
asignar correctamente los recursos pblicos a las
reas prioritarias y con ello mejorar la calidad de
los servicios pblicos que ofrece y hacer rendir el
presupuesto del gobierno.
8

Comprar bien quiere decir que los gobiernos
obtienen la mayor calidad por lo pagado y/o el
7 Las puntuaciones se obtienen a partir de las respuestas ofrecidas por ejecutivos
de empresas a la pregunta de con qu frecuencia las compaas de un determinado
pas, con las cuales mantienen una relacin comercial, participan en sobornos?
(0=siempre, 10=nunca). Disponible en: http://www.transparencia.org.es/
INDICE%20DE%20FUENTES%20DE%20SOBORNO%202011/BPI2011_
Informe_nal_en_espa%C3%B1ol.pdf
8 Segn datos de la Secretara de la Funcin Pblica, la experiencia internacional
sugiere que de una reforma ecaz del sistema de contrataciones pblicas se pueden
esperar ahorros de 10% a 15% del presupuesto total de adquisiciones y obras
pblicas en conjunto. Para el caso mexicano, se estima que un ahorro de 1% en las
contrataciones pblicas alcanzara los 10 mil millones de pesos. Texto del discurso
presentado por Javier Dvila Prez, titular de la Unidad de Poltica de Contrataciones
Pblicas de la Secretara de la Funcin Pblica, Foro CompraNet, 11 de octubre de
2011, Hotel Nikko, Ciudad de Mxico.
1 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
vez ms, los gobiernos consideran las adquisiciones
pblicas como una actividad estratgica que juega
un papel central en la prevencin del desperdicio y
de la corrupcin en el uso de los recursos pblicos.
Las recomendaciones para comprar bien se
pueden dividir en tres grandes rubros:
1. Desarrollar leyes de adquisiciones de
calidad: esto implica que las autoridades
responsables de las compras determinen
claramente cmo y de qu manera el gobierno
puede ejercer su poder de compra, transparenten
la interaccin entre el sector pblico y los
proveedores durante el proceso de compra, y que
asignen responsabilidades claras a todos quienes
participan en dicho proceso.
2. Incrementar el profesionalismo de los
servidores pblicos como elemento clave para
la correcta aplicacin de las leyes de compras
pblicas, a travs de la instrumentacin de
actividades de sensibilizacin y capacitacin; as
como del uso de herramientas tecnolgicas para
las contrataciones.
mejor precio posible por el dinero gastado. Esta
idea est plasmada en la Constitucin mexicana
en el Artculo 134 que establece que los recursos
pblicos se debern administrar con eciencia,
ecacia, economa, transparencia y honradez para
satisfacer los objetivos a los que estn destinados.
Cmo hacer para que los gobiernos logren el
mximo valor por su dinero cuando compran? La
respuesta se encuentra en la eciencia del proceso
que se sigue para llevar a cabo la compra, que a su
vez depende de la calidad y correcta aplicacin
de las leyes de adquisiciones. A diferencia de los
consumidores privados, los servidores pblicos
que toman las decisiones de compra en el sector
pblico no son quienes pagarn ni quienes recibirn
directamente el benecio de lo comprado. Por lo
tanto, un proceso de adquisiciones es exitoso en
la medida en que dirige a los funcionarios a gastar
ecientemente y a comprar como si fuera su
dinero y su benecio lo que est en juego.
9
La tendencia entre los pases miembros de la OCDE
es establecer, como parte de su poltica econmica,
una poltica deliberada de compras pblicas. Cada
9 IMCO, 2011, Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad
de la normatividad estatal en Mxico. Disponible en: http://imco.org.mx/
images/pdf/Competencia_en_las_compras_p%C3%BAblicas.12sept2011
_documento_%28nal%29_pdf
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 17
3. Promocionar la transparencia de los
procesos de compra hacia los posibles oferentes
y a los ciudadanos en general, y a la vez asegurar
mecanismos de control, monitoreo y rendicin de
cuentas.
En este texto hacemos alusin a estas tres
recomendaciones, con mayor nfasis en el ltimo
punto: la transparencia y la rendicin de cuentas
en los procesos de compra. Mientras haya ms
posibilidad de monitorear las actividades de
los servidores pblicos a lo largo del proceso de
compras y existan mecanismos de control, ser
ms factible vericar que los recursos se asignen
ecientemente para satisfacer los objetivos para
los que fueron destinados.
1 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
2. MECANISMOS DE RENDICIN
DE CUENTAS EN LAS COMPRAS
PBLICAS
2.1 Las etapas del proceso de
compra
Para la compra de bienes y contratacin de
servicios y obra pblica,
10
las buenas prcticas

prescriben que el mtodo de adquisicin
generalmente utilizado debe ser la licitacin
pblica.
11
La licitacin fomenta la competencia
porque varios posibles proveedores del bien o
servicio concurren y ofrecen lo que consideran
la mejor combinacin precio/calidad para ganar
el contrato. Este procedimiento consiste en
una invitacin abierta dirigida a todos aquellos
con un posible inters en presentar ofertas.
Posteriormente, la agencia compradora recibe
y evala las ofertas y, por ltimo, otorga el
contrato respectivo al oferente que cumple
10 Este libro est centrado en la adquisicin de bienes y contratacin de servicios
y excluye la contratacin de obra pblica.
11 Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos, Ley Modelo de
Naciones Unidas, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo.
con las condiciones establecidas en el aviso de
invitacin y que presenta la mejor oferta en
trminos de calidad y precio.
Para aquellas circunstancias excepcionales en las
que la licitacin no resulte adecuada o viable,
12
por ejemplo si hay una necesidad urgente, si se
requiere la condencialidad porque se involucra
la defensa o seguridad del Estado o si slo hay un
posible vendedor, existen al menos dos mtodos
alternativos de contratacin pblica: la licitacin
(o invitacin) restringida a un nmero especco
de proveedores y la adjudicacin directa.
La invitacin restringida es un mtodo similar a
la licitacin pblica, excepto que no se emiten
invitaciones al pblico en general sino slo
a las empresas seleccionadas por la agencia
compradora. En la adjudicacin directa, la
12 A pesar de que la licitacin pblica es el procedimiento de adjudicacin ms
favorable a la competencia, existen algunas circunstancias excepcionales en las
que no resulta el procedimiento ms adecuado en trminos prcticos. Segn la ley
modelo de adquisiciones de bienes y servicios de las Naciones Unidas, idealmente
las entidades slo podrn llevar a cabo un proceso de adjudicacin distinto al de una
licitacin pblica por alguna de las siguientes circunstancias (o una aproximada):
(1) la ndole tcnica de los bienes o servicios hace que sea necesaria la negociacin
con los proveedores para denir las especicaciones del producto; (2) se trata de un
contrato para nes de investigacin, experimentacin o estudio; (3) es necesaria la
condencialidad porque involucra la defensa o seguridad del Estado o la nacin; (4)
cuando en dos convocatorias a licitacin pblica no se hayan presentado ofertas;
(5) si las necesidades son tan urgentes que resulte inviable un proceso de licitacin,
siempre y cuando la urgencia no sea previsible; y (6) si se trata de la contratacin de
un bien o servicio de bajo valor econmico de acuerdo a la Ley.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 19
entidad compradora de la administracin
pblica otorga a un proveedor la prestacin de
un servicio o bien, sin necesidad de que haya un
concurso de por medio.
Independientemente de si se compra por medio
de un concurso abierto o no, el ciclo de adquisi-
ciones inicia con la evaluacin de las necesidades
y la elaboracin de los requerimientos de compra,
incluye el proceso de asignacin de los contratos,
la administracin de stos, y termina una vez que
el proveedor entrega satisfactoriamente el bien,
servicio u obra comprometido. Sin importar el
mtodo de adquisicin (licitacin abierta, invita-
cin restringida o adjudicacin directa), el proce-
so puede dividirse en tres etapas de actividades
(ver diagrama 1):
Pre-licitacin: Corresponde a los procedimientos
que deben seguirse antes de que se realice la
compra. Se inicia con la evaluacin de necesidades
y requerimientos, la planeacin y la designacin
del presupuesto. Tambin incluye la denicin de
las condiciones tcnicas y econmicas de lo que
se va comprar, la seleccin del procedimiento de
compra, la publicacin y difusin de la convocatoria
en caso de licitacin pblica y restringida y la
denicin de los plazos para que los proveedores
puedan preparar sus ofertas.
Licitacin: Etapa del proceso de compra que
consiste en el registro de participantes en caso
de licitacin pblica y restringida presentacin y
recepcin de propuestas tcnicas y econmicas,
apertura, anlisis y evaluacin de la mismas,
dictaminacin, fallo y asignacin del contrato.
Post-licitacin: Se reere a la fase del proceso
una vez adjudicado y formalizado el contrato de
compra. Incluye la gestin del contrato y de las
rdenes de pago, la posibilidad de impugnar las
decisiones de contratacin de la autoridad y las
auditoras. En esta etapa se revisa la existencia,
archivo y disponibilidad de todos los documentos
relacionados con el proceso de compra.
2 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
DIAGRAMA 1. ETAPAS DE UNA CONTRATACIN PBLICA
Evaluacin de
necesidades
Planeacin
Procedimientos de contratacin
Licitacin pblica
Publicacin
convocatoria
Junta de
aclaraciones
Publicacin y difusin de las
modificaciones a la convocatoria
Apertura de propuestas y
elaboracin de acta respectiva
Notificacin del fallo
Formalizacin de contrato
b
Posibilidad de inconformarse por
parte de los proveedores participantes
Posibilidad del escrutino pblico
(auditoras)
Evaluacin de propuestas
tcnicas y econmicas
Elaboracin de dictamen
para el fallo
Registro participantes, presentacin
y recepcin de propuestas
Seleccin
de invitados
Invitacin restringida Adjudicacin directa
a
Programacin Presupuestacin
Postlicitacin Licitacin Prelicitacin
a
En las adjudicaciones directas el gobierno asigna un contrato sin la necesidad de que haya un concurso
de por medio.
b
Una vez formalizado el contrato, la autoridad supervisa y gestiona su cumplimiento. Esta parte del
proceso normalmente no se regula por las leyes de adquisiciones.
Fuente: Elaboracin propia
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 21
2.2 Riesgos en las compras
pblicas
El Estado enfrenta diversos obstculos para
comprar ecientemente, pero en trminos
generales existen tres principales riesgos en las
compras gubernamentales: (a) la corrupcin,
(b) la falta de competencia y (c) la ineciencia
administrativa. Una de las caractersticas de
las compras pblicas que promueve estos
potenciales riesgos es la gran cantidad de recursos
involucrados. Entre mayor sea el monto a adjudicar
es ms complejo administrar y monitorear el
gasto. Adems, resulta ms atractivo para los
funcionarios corromperse y para los proveedores
coludirse.
A) Corrupcin
La denicin ms amplia de corrupcin es el mal
uso del poder pblico para obtener benecios
privados.
13
En el caso de las compras pblicas, los
actos de corrupcin ocurren cuando un servidor
realiza una contratacin en funcin de sus propios
13 Jeremy Pope, op. cit.
intereses y no de los de la dependencia para la
que labora. Como ya se mencion, las compras
pblicas son una de las acciones del gobierno que
conllevan mayor riesgo de corrupcin.
La corrupcin puede surgir por deciencias
en la ley o por la manipulacin de la misma al
momento de aplicarla. La ausencia de reglas que
promuevan la rendicin de cuentas y la presencia
de normas que abran espacios a la discrecionalidad
representan una oportunidad para la corrupcin.
Por otra parte, incluso si una ley es adecuada,
su implementacin puede sufrir distorsiones
para favorecer intereses privados. Algunas de las
motivaciones de la corrupcin son la avaricia, los
deseos de inuencia o poder, la percepcin de
falta de reconocimiento o cualquier otro inters
personal. Adems, el funcionario se corrompe
ms fcilmente cuando percibe poco riesgo de
ser descubierto.
14
Vale la pena aclarar, que no
solamente los funcionarios se corrompen, ya que
este acto necesariamente involucra al proveedor.
14 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Bribery
in Public Procurement: Methods, Actors and Counter Measures, (Paris: OCDE
Publications: 2007), 51.
2 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
B) Falta de competencia
Cuando hay competencia genuina todos los
participantes ofrecen de forma independiente
lo que consideran la mejor combinacin precio/
calidad para ganar un contrato, aunque esto
no excluye que para ello tomen en cuenta
sus expectativas sobre las ofertas de los
otros competidores. Por el contrario, la falta
de competencia implica que la dependencia
contratante tendr pocas opciones entre las
cules elegir, lo que disminuye la probabilidad
de que obtenga condiciones ptimas de precio y
calidad. Existen varias circunstancias y estructuras
de mercado que favorecen un ambiente de no
competencia. Una de ellas es que los proveedores
se organicen para repartirse el mercado, y otra es
la existencia de condiciones en las convocatorias
que injusticadamente funcionan como barreras
a la entrada de nuevos competidores.
En los procesos de adquisiciones, una de las
formas ms comunes de falta de competencia es
la colusin entre los participantes del concurso.
La colusin implica que los posibles proveedores
generen un acuerdo para incrementar y/o
distribuir las ganancias derivadas de un contrato.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 23
Cuadro 1. Algunos esquemas de colusin
Ofertas cticias o de resguardo: Estn diseadas para aparentar competencia genuina.
Bajo este tipo de colusin los oferentes se ponen de acuerdo para que uno o ms presenten
una oferta como las siguientes: (1) ms alta que la del ganador designado, (2) demasiado
alta para ser aceptada o (3) una que contenga trminos especiales que saben que son
inaceptables para el comprador.
Supresin de ofertas: Bajo este esquema los competidores acuerdan que uno o ms
proveedores se abstendrn o retirarn una oferta presentada con anterioridad de manera
que se adjudique la licitacin al ganador designado.
Rotacin de ofertas: En este esquema las empresas coludidas siguen licitando, pero
acuerdan tomar turnos para ganar (es decir, ser el oferente que calique con el precio ms
bajo).
Asignacin de mercado: Los competidores se reparten el mercado o ciertas zonas
geogrcas y acuerdan asignarse ciertos clientes. Con base en el acuerdo, los licitadores
no presentarn ofertas (o slo de resguardo) en las zonas asignadas a un licitador en
particular.
Fuente: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Lineamientos para combatir la colusin entre oferentes en licitaciones
pblicas, OCDE (2009), 2.
2 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Cuando se presentan actos de colusin en los procesos de compras pblicas, los gobiernos acaban
gastando ms de lo que hubieran gastado en condiciones de competencia. De acuerdo con los
resultados de seis diferentes estudios internacionales, se ha estimado que el sobreprecio derivado de
la colusin es en promedio de 30.7% (ver tabla 1).
Tabla 1.
Resumen de seis estudios econmicos respecto a los sobreprecios por colusin
Fuente: Tabla 1 en John M. Connor y Yuliya Bolotova, Cartel overcharges: Survey and meta-analysis, International Journal of Industrial
Organization, vol. 24, nm. 6, Noviembre de 2006, pp. 1109-1137.
Estudio Nmero de carteles Promedio sobreprecio
Media (porcentaje) Mediana (porcentaje)
Cohen and Scheffman (1989)
Werden (2003)
Posner (2001)
Levenstein and Suslow (2002)
Griffin (1989)
OECD (2003)
Total, promedio simple
Total, promedio ponderado
5 7
13
12
22
38
12
102 104
102 104
7.7 10.8
21
49
43
46
15.75
30.7
36.7
7.8 14.0
18
38
44.5
44
12.75
28.1
34.6
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 25
En Mxico se han hecho pocas estimaciones
sobre el impacto de la colusin sobre los precios
de compra. Sin embargo, las investigaciones de la
Comisin Federal de Competencia (CFC) sobre las
prcticas monoplicas absolutas de proveedores
de medicinas del Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) han revelado una aproximacin.
Segn su anlisis, la adquisicin de materiales
teraputicos se ha realizado a precios entre 12 y
36% por encima de los que se hubieran obtenido
con competencia.
15

C) Ineciencia administrativa
A diferencia de la corrupcin o la falta de
competencia en los procesos de compra, la
ineciencia administrativa no se deriva de una
accin premeditada para obtener un benecio
privado de las compras gubernamentales. La
ineciencia administrativa es consecuencia de
la ignorancia de las caractersticas de los bienes
y el mercado, falta de capacitacin sobre los
procedimientos de compra o negligencia de los
funcionarios (de cualquier nivel) encargados de
15 Resolucin IO-003-2006 de la CFC, respecto a prcticas monoplicas en la
venta de medicamentos licitados por el Sector Salud. Consultado en: http://
www.cfc.gob.mx/index.php/RESOLUCIONES-Y-OPINIONES/buscador-de-
resoluciones-y-opiniones-de-la-cfc.html
planear y llevar a cabo las compras del gobierno.
En ocasiones, estas fallas administrativas tambin
pueden ser consecuencia de la rigidez normativa
que no permite a los funcionarios comprar de la
manera ms eciente. El resultado de una mala
gestin es el desperdicio de los recursos pblicos.
Para que esto no suceda, la labor de los funcionarios
responsables de las compras pblicas debe ser
considerada una funcin estratgica en lugar de una
simplemente administrativa.
16
Es indispensable
que las autoridades que compran cuenten con
suciente informacin sobre las necesidades
de las dependencias correspondientes, el
comportamiento de los mercados (precios,
nmero de oferentes, regionalizacin de los
proveedores, etc.), las nuevas tecnologas o
innovaciones tiles en los procesos de compra y
sobre las funciones de otras instituciones ligadas
a las compras gubernamentales para generar
las mejores condiciones posibles para comprar
ecientemente.
16 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Integrity
in Public Procurement Good practice from A to Z, OECD (2007), 13 , http://www.
oecd.org/dataoecd/43/36/38588964.pdf
2 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
2.3 Riesgos por etapa de la
licitacin y mejores prcticas para
reducirlos
Cada eslabn en la cadena de compra (ver
diagrama 1) es potencialmente vulnerable a
la corrupcin o la ineciencia administrativa.
Estas circunstancias hacen necesario contar con
mecanismos de rendicin de cuentas. En este
sentido, cada vez es ms frecuente encontrar que
las recomendaciones para mejorar las compras
de los gobiernos no slo involucren aspectos
tcnicos sobre cmo comprar, sino tambin
frenos a la conducta de los servidores pblicos
que los obliguen a hacerse responsables de cmo
compran. Es as que cualquier acto que implique
la compra de un bien y/o servicio a cargo del
gobierno siempre debera de estar acompaado
de la rendicin de cuentas.
La denicin de rendicin de cuentas que gua
este trabajo es: una relacin entre dos actores
(A y B) en la que A est formalmente obligado
a informar, explicar y justicar su conducta a B
(con respecto a algn asunto determinado, M).
Aunque la corrupcin, la falta de competencia
y la ineciencia administrativa son problemas
distintos, todos ellos tienen el mismo efecto
sobre las compras gubernamentales: evitan la
obtencin del mximo valor por los recursos
pblicos. Como resultado, el rango y calidad de los
servicios que provee el Estado se ven afectados
negativamente. Estas condiciones disminuyen la
conanza en el gobierno y crean distorsiones en
el mercado, inhibiendo nalmente el desarrollo
econmico del pas.
17

De aqu en adelante nos concentraremos
en analizar cules son las circunstancias que
generan riesgos a la eciencia de las compras
gubernamentales desde el lado de la autoridad
y no de los proveedores. Esto implica que la
investigacin est enfocada directamente en
las condiciones que pueden generar corrupcin
e ineciencia administrativa y, de un modo
ms indirecto, casos de colusin que limitan la
competencia.
17 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE),
Competition and Procurement (OCDE: 2011), 9.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 27
En esta relacin, B tiene la facultad de examinar
la conducta de A (con respecto a M) y cuenta con
instrumentos para incidir en su comportamiento,
va sanciones e incentivos.
18
Para el caso de las
compras pblicas, los funcionarios encargados de
las contrataciones son el actor A, responsables
de informar y justicar sus decisiones de compra
(es decir, M) al actor B, que incluye desde los
oferentes potenciales, en particular, hasta los
ciudadanos, en general.
Una de las condiciones necesarias para la rendicin
de cuentas es que en la propia ley se expresen de
modo explcito los instrumentos que sern la clave
para alcanzarla. Si el propio texto carece de este tipo
de especicaciones, como por ejemplo, la obligacin
de publicar las bases de los concursos, de registrar
las decisiones o los fallos para la adjudicacin de
los contratos, o de utilizar mecanismos para la
impugnacin de las decisiones; los espacios para
la actuacin discrecional se amplan y difcilmente
pueden juzgarse. Tal como hemos apuntado en
otros momentos, una buena ley no garantiza
compras ecientes, pero una mala ley aumenta la
probabilidad de corrupcin y de comprar caro.
19

18 Mark Philp, Delimiting democratic accountability, Political Studies, vol. 57,
nm.3, mayo 2008.
19 IMCO, 2011, op. cit.
Una segunda consideracin es la transparencia
de los procesos de contratacin pblica. Se debe
procurar un adecuado grado de transparencia para
reducir los riesgos de divulgar informacin que los
licitantes puedan utilizar a su favor para venderle
ms caro al gobierno. Es as que mientras que los
pases progresivamente revelan ms informacin
sobre la contratacin pblica en congruencia con
las leyes de acceso a la informacin tambin cada
vez es ms comn que seleccionen la informacin
que no puede hacerse pblica, y que denan en
qu etapa del proceso y ante quines debe darse
a conocer: licitantes, otras partes interesadas y
pblico en general.
20

En esta seccin analizaremos cules son los
riesgos a enfrentar en cada una de las etapas de las
compras gubernamentales, asi como las mejores
prcticas en trminos de rendicin de cuentas y
transparencia, plasmadas en algunas legislaciones
y estudios internacionales sobre adquisiciones
gubernamentales.
21
Para ello, hemos dividido
20 Transparencia Internacional Las adquisiciones y licitaciones gubernamentales:
donde el sector pblico y el privado hacen negocios (Captulo 22) en Libro de
Consulta. Transparency international, 2000. Disponible en: http://www.
transparency.org/regional_pages/americas/publicaciones/sourcebook_esp

21 Esta seccin est basada principalmente en las siguientes fuentes:
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Bribery in Public
Procurement: Methods, Actors and Counter Measures, (Paris: OCDE Publications:
2007), 51.19-25; Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
2 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
el anlisis de los riesgos y lo que las mejores
prcticas recomiendan para mitigarlos en las tres
etapas de la contratacin pblica: pre-licitacin,
licitacin y post-licitacin.
2.3.1 Pre-licitacin
Esta fase es especialmente vulnerable a la
corrupcin porque existen muchas oportunidades
para manipular los requisitos de las convocatorias
y el procedimiento de adjudicacin. Adems,
durante el diseo de la licitacin se pueden
planear actos de corrupcin que sucedern ms
adelante. Algunos riesgos en esta fase son:
a) Evaluacin de necesidades, planeacin y
asignacin de presupuesto
Evaluacin inadecuada de necesidades y, en
consecuencia, mala planeacin de las compras.
(OCDE), Integrity in Public Procurement Good practice from A to Z, OECD (2007);
21-27, disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/43/36/38588964.pdf;
Instituto Mexicano para la Competitividad; Competencia en las compras pblicas,
IMCO:2011, disponible en:
http://imco.org.mx/images/pdf/Competencia_en_las_compras_p%C3%BAblic
as.12sept2011_documento_%28nal%29_.pdf ; Transparencia Internacional Las
adquisiciones y licitaciones gubernamentales: donde el sector pblico y el privado
hacen negocios (Captulo 22) en Libro de Consulta. Transparency international,
2000. Disponible en: http://www.transparency.org/regional_pages/americas/
publicaciones/sourcebook_esp
Falta de correspondencia entre la asignacin
del presupuesto y los requerimientos.
Interferencia de actores externos, como polticos,
consultores e incluso servidores pblicos de alto
rango, en las decisiones sobre lo que se debe
comprar o contratar y/o en qu proporcin.
Para superar los riesgos asociados a la evaluacin
y la planeacin incorrecta de necesidades,
algunos pases han implementado tcnicas de
administracin de riesgo. Tcnicas de este tipo
permiten programar las compras a travs de
herramientas administrativas, como la gestin
de inventarios, as como reducir las compras
innecesarias o inducidas.
22

Adicionalmente, existen controles a los procesos
de compra antes de que se adjudique el contrato.
Por ejemplo, en algunos pases como Polonia,
Alemania, Hungra y Mxico se instrumentan
mecanismos para la aprobacin del gasto; as
como para la vericacin de que el proceso se
est llevando conforme a derecho. Esto se hace
con el n de evitar el gasto indebido de dinero
22 El caso de Brasil ilustra cmo esta nueva herramienta ha permeado a las
organizaciones pblicas y sirve incluso para programar los procesos de compras.
Remtase a: OECD Public Governance Reviews. Public Sector Integrity in Brazil:
Managing Risks for a Cleaner Public Administration: Preliminary Main Findings and
Proposals for Action, Paris, 2010
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 29
pblico y de revelar posibles infracciones a la ley
antes de la celebracin de contratos.
23
b) Denicin de requisitos
Requisitos o especicaciones tcnicas que:
(a) reduzcan la competencia por estar dise-
ados para favorecer a un proveedor en par-
ticular o (b) son vagos o poco claros.
Criterios de asignacin del contrato que (a)
no son objetivos o (b) no se anuncian antes
de la presentacin de propuestas.
Barreras de entrada que son innecesarias o
inadecuadas y que reducen la competencia.
Algunos ejemplos son exclusin por nacio-
nalidad o pertenencia a una regin o entidad
dentro del mismo pas, cuotas de inscripcin
en un padrn de proveedores o garantas de
seriedad excesivas.
24

23 En Hungra, por ejemplo, el Consejo de Contratacin Pblica requiere un control
de legalidad, por el Consejo Editorial, antes de la publicacin de todos los anuncios
de licitacin. En caso de incumplimiento de la ley, el Consejo de Contratacin
Pblica hace un llamado a que el licitador complete o modique el aviso antes de
enviarlo para su publicacin. En Mxico, la Secretara de la Funcin Pblica (SFP)
orienta a las entidades y dependencias sobre los procesos de adquisicin de modo
que se optimicen recursos y se elijan las modalidades ms adecuadas, esto a travs
de las mesas de asesora preventiva o mesas de acompaamiento.
24 La garanta de la seriedad o formalidad de la oferta se utiliza para asegurar que
los proveedores que participen tengan la capacidad de sostener la propuesta que
presenten. Sin embargo, si el monto de esta garanta es alto, se convierte ms bien
en una barrera a la entrada de proveedores.
Para sobrellevar estos riesgos, las buenas prcticas
suguieren que la unidad convocante no dena
unilateralmente los requisitos y especicaciones
tcnicas del bien o servicio a adquirir. En una
tercera parte de los pases de la OCDE los oferentes
potenciales, otras partes interesadas, y los usuarios
nales tienen la oportunidad de estar involucrados
en la elaboracin de las especicaciones.
Tambin se recomienda transparentar los
dilogos entre la autoridad contratante y las
partes interesadas. Especialmente para los
contratos complejos (por ejemplo, que involucren
problemas tcnicos o dicultades en la estimacin
de los precios), esto puede tomar la forma de
propuestas en lnea, encuestas entre oferentes,
o de estudios de mercado. La transparencia de
estos encuentros o dilogos es fundamental para
prevenir la corrupcin.
Finalmente, los estudios de mercado neutrales son
clave para la toma de decisiones de compra y para la
publicacin de los requisitos que deben contener las
propuestas. Si bien estos estudios son un insumo
interno de la unidad compradora, es importante
que la autoridad se responsabilice de su elaboracin
y de la calidad e imparcialidad de stos.
3 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
c) Seleccin del procedimiento
Abuso del uso de mtodos alternativos a la
licitacin pblica. El uso inadecuado de procesos
de compra por adjudicacin directa e invitacin
restringida conllevan dos inconvenientes. El
primero es que generan poca competencia
y el segundo es que abren espacios a la
discrecionalidad de las autoridades porque
son ellas quienes denen a qu proveedores
invitar.
25
Es posible que la eleccin de un proceso
no competido se derive del pago de un soborno.
Investigaciones de mercado decientes,
por ejemplo, estudios que no contemplen
el anlisis del nmero de proveedores, la
regionalizacin de la oferta o la comparacin con
precios internacionales cuando es pertinente.
Uso incorrecto de las investigaciones de
mercado. An si los estudios son de buena
calidad, es fundamental que los funcionarios
utilicen correctamente la informacin recabada
para denir el proceso de compra ms
adecuado.
26

25 Algunos de los mecanismos utilizados para justicar el uso de estos procesos
aun cuando no son convenientes son (a) la divisin de contratos para que cada una
de las partes se considere como una adjudicacin de escaso valor, (b) sealar que
la decisin se basa en una extrema urgencia cuando no es as, (c) uso excesivo de
excepciones basadas en tecnicismos o en derechos exclusivos y (d) manipulacin
de las investigaciones de mercado para probar que la oferta es escasa.
26 Por ejemplo, en trminos generales cuando el bien a adquirir es estandarizado y
Las mejores prcticas internacionales
recomiendan el uso de la licitacin como
el principal mecanismo de compra porque
generalmente fomenta la competencia.
Esta prctica se debe seguir con algunas
excepciones,
27
por ejemplo, cuando las compras
son de escaso valor. Esto signica que para
comprar bienes que son ms econmicos es
mejor adjudicar directamente un contrato,
ya que al realizar un proceso competido se
incurrira en mayores costos de transaccin.
Igualmente, si el mercado del producto que
se requiere es pequeo, y efectivamente son
escasos los oferentes, es preferible llevar a cabo
una adjudicacin directa que permita negociar
abiertamente con los potenciales proveedores.
En el caso de que se compre mediante otro
mecanismo, deber exigirse un registro de
las razones por las que se toma la decisin de
exceptuar una licitacin pblica.
existe un mercado competido lo ms conveniente es realizar una licitacin pblica;
en cambio, cuando se trata de bienes o servicios con poca oferta, la mejor opcin
puede ser la adjudicacin directa para tener la oportunidad de negociar directamente
con los proveedores.
27 Ver nota 12
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 31
d) Plazo para estructurar la preparacin de las
ofertas

Modicacin de bases o convocatorias con
poco tiempo de anticipacin.
28
Salida informal de informacin que da
ms tiempo de preparacin a ciertos
proveedores.
En trminos de la publicacin oportuna de las
convocatorias y de las modicaciones a la misma
si las hubiera, la mejor prctica establece 12 das
de antelacin a la presentacin de ofertas.
29

2.3.2 Licitacin
Durante esta etapa los errores administrativos
y los posibles acuerdos de colusin y corrupcin
se materializan en compras pblicas decientes.
Por otra parte, esta es la etapa de la contratacin
pblica que generalmente prev ms controles
y mecanismos de rendicin de cuentas; esto se
28 Esto puede implicar que no todos los participantes estn enterados en el
mismo tiempo sobre las modicaciones y representa condiciones asimtricas de
participacin.
29 En la Repblica Checa se otorga un plazo de 12 das para la presentacin de
proposiciones posterior a la publicacin de las bases y, en su caso, modicacin de
convocatorias.
debe a que los procedimientos, las decisiones y
acciones de las autoridades y los participantes
generalmente quedan plasmadas en registros,
actas, fallos o testimonios de participantes y/o de
los ciudadanos, lo que puede facilitar la deteccin
de irregularidades. Entre los riesgos ms comunes
se encuentran:
a) Invitacin a participar
Las convocatorias de licitacin no se hacen
pblicas.
Las convocatorias de licitacin no se publican
en un medio ocial, lo que puede dicultar
los procesos de impugnacin.
Las convocatorias no contienen suciente
informacin, por ejemplo no incluyen las
clusulas y condiciones del contrato o los
criterios de asignacin o de desempate.
Divulgacin de informacin reservada o
condencial.
Invitacin a oferentes cticios para aparentar
que el proceso es competido.
El primer paso para garantizar que la informacin
sobre la compra sea clara y equitativa es la
divulgacin de las convocatorias a travs de
3 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
medios de comunicacin ocial y de mayor
difusin comercial. Adems, la publicidad debe
ser proporcional al monto del contrato: a mayor
valor se sugiere mayor difusin. Una de las
herramientas probadas para la difusin eciente
de las convocatorias son los sistemas electrnicos
de compras pblicas (e-procurement). Tres
cuartas partes de los pases de la OCDE utilizan
las TIC con el n de divulgar informacin sobre
las oportunidades de contratacin de modo
abierto y competitivo.
30
Adicionalmente, si
estas herramientas se utilizan a lo largo del
proceso de compra, sirven para disminuir
la interaccin directa entre empresarios y
funcionarios pblicos, para estandarizar los
procesos de adquisicin y para transparentar
las decisiones y dar seguimiento a los eventos
de las contrataciones pblicas.
Una vez divulgada la convocatoria, el segundo
paso es que los participantes tengan la posibilidad
de solicitar aclaraciones antes de la presentacin
de ofertas (conocidas en Mxico como junta
de aclaraciones). Estos espacios entre los
30 En el caso de Europa uno de los objetivos del Plan de Accin es que a partir
de 2010 todas las administraciones pblicas deben tener la capacidad para
llevar a 100% de su contratacin de manera electrnica cuando sea legalmente
permisible.
oferentes y los convocantes debern ser pblicos.
Adicionalmente, la informacin sobre preguntas
y respuestas debe ser difundida a todos los
licitantes para asegurar condiciones equitativas
de participacin.
b) Asignacin del contrato
Evaluacin de las ofertas o asignacin del
contrato con base en intereses personales
o acuerdos de corrupcin. En esta etapa del
proceso los funcionarios pueden usar diversos
mecanismos para manipular el resultado del
concurso, entre ellos, realizar cambios en
las ofertas de los participantes, descalicar
ofertas injusticadamente o modicar los
criterios de asignacin.
El personal de adquisiciones no reporta a las
autoridades competentes violaciones a la
ley o comportamientos inusuales y patrones
sospechosos detectados en la presentacin
de ofertas.
Falta de separacin efectiva entre las
autoridades que aprueban los recursos
nancieros, las que rman el contrato y las
que dirigen el proyecto correspondiente.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 33
Esto implica que no existe la posibilidad de
que los diversos actores gubernamentales
involucrados en el proceso de compra se
vigilen unos a otros como mecanismo de
control y contrapeso.
Contratacin de empresas no calicadas.
Ausencia de registros completos sobre los
procedimientos de apertura y evaluacin de
las ofertas y adjudicacin del contrato.
Existen varias medidas para mitigar los riesgos
asociados a favorecer a unos proveedores sobre
otros al establecer criterios sesgados para la
asignacin de los contratos. Una de ellas es la
participacin de observadores externos en los
procesos de compra. Por ejemplo, la prctica
de control social directo a travs de los testigos
sociales en Mxico, los pactos de integridad en
Corea, o la injerencia en la toma de decisiones a
cargo de las cmaras empresariales en Blgica,
Estados Unidos y Turqua.
Otro mecanismo es el uso de las subastas
electrnicas y pujas en reversa
31
porque reduce
la interaccin entre funcionarios y proveedores,
31 Vase Ausubel, Lawrence M. and Cramton, Peter, 2008, Dynamic auctions in
procurement en Dimitri, Piga & Spanolo, op. cit.
al ser eventos en lnea y de manera annima.
En contraste con las subastas tradicionales,
son los vendedores, y no el comprador, quienes
presentan las ofertas. Su operacin fundamental
consiste en una competencia entre licitantes por
la venta de un bien o servicio, en donde cada uno
de ellos ofrece descuentos que mejoren el precio
ofertado con antelacin; sin que esto signique
la posibilidad de modicar las especicaciones
originalmente contenidas en su proposicin
tcnica. Es un mecanismo de transparencia pues
permite a los ciudadanos supervisar las pujas va
internet en tiempo real.
32

Por ltimo, realizar compras centralizadas o
consolidadas de bienes de uso generalizado
permite la unicacin de criterios de asignacin
de diferentes entidades compradoras, lo que
funciona de modo similar a un sistema de pesos y
contrapesos. En vez de que cada rea compradora
realice sus propias compras, se consolidan las
adquisiciones en un solo evento. Este tipo de
contratos permite adems optimizar las compras
del gobierno porque lo convierte en un actor con
un importante poder de compra. Finalmente, en
32 Los pases que recientemente han adoptado esta herramienta son Brasil, Reino
Unido y Mxico.
3 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
trminos de supervisin y rendicin de cuentas,
la centralizacin facilita el esfuerzo de monitoreo
porque es ms eciente llevar control sobre un
slo contrato.
2.3.3 Post-licitacin
Esta etapa es en donde generalmente es ms
fcil detectar las fallas, corrupcin, colusin o
ineciencia. La razn es que es posible analizar
el proceso de compra de una forma integral. Esta
ventaja permite tomar en cuenta el curso que
tom el proceso, es decir, la conexin entre las
decisiones y medidas tomadas durante la pre-
licitacin y licitacin y los resultados nales de
la compra. Adems, en algunos sistemas se han
diseado mecanismos para que los participantes
tengan la posibilidad de inconformarse, as como
para que agentes externos al proceso puedan
hacer revisiones al ciclo completo.
a) Sistemas de control
En trminos de los sistemas de control, los
principales riesgos de ineciencia administrativa
y/ corrupcin en esta etapa son:
Los participantes no cuentan con la facultad
de impugnar el fallo de la licitacin pblica o de
presentar inconformidades. La falta de alguno de
estos mecanismos implica que las resoluciones
de las autoridades no pueden ser cuestionadas.
Falta de independencia de las autoridades
encargadas de analizar las impugnaciones o
inconformidades. Para que la capacidad de
denuncia de los participantes sea efectiva es
fundamental que el ente encargado de revisar
y resolver las protestas sea independiente del
resto del sistema de adquisiciones, es decir,
que no sea juez y parte.
Las autoridades no estn obligadas a integrar
y conservar los expedientes completos de los
procesos de adjudicacin. Esta deciencia
representa un obstculo para la rendicin de
cuentas y la supervisin de autoridades de
nivel superior.
Prohibicin de la presencia de testigos
sociales o cualquier otro observador externo
durante el proceso de compra. Cuando se
limita la participacin de este tipo de actores
se anula la posibilidad de instrumentar, desde
la ciudadana, un mecanismo para vericar
que las autoridades lleven a cabo los procesos
de adjudicacin de manera adecuada.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 35
Existen diversas prcticas deseables para que los
sistemas de control funcionen adecuadamente.
Los sistemas administrativos de quejas (o de
medios de impugnacin) permiten a los licitantes
inconformarse si no estn de acuerdo con el
desarrollo del proceso de contratacin pblica.
Las auditoras externas o instancias de escrutinio
pblico aseguran que el organismo encargado de
realizarlas sea ajeno a la rama del gobierno que
realiz la compra. Algunos pases han formado
comits parlamentarios para revisar proyectos,
realizar investigaciones individuales y organizar
audiencias en materia de compras de alto valor
que representan riesgos importantes para los
recursos pblicos.
33

Un complemento a los sistemas de control es la
resolucin alternativa de controversias. Pocos
pases han establecido sistemas alternativos de
resolucin de las decisiones judiciales, dedicados
a la contratacin pblica con el n de promover
una solucin efectiva y oportuna de las protestas
de la oferta y evitar el costo del litigio.
34
Para
que esta resolucin sea efectiva debe existir: (1)
33 Por ejemplo, Grecia, Mxico, Holanda, Eslovenia y Turqua.
34 Ejemplos de estos pases son: Corea, Canad, Estados Unidos y Reino Unido.
tiempo suciente para acceder a los mecanismos
de revisin;
35
(2) independencia de los sistemas
de quejas y de revisin; (3) resolucin eciente
de las quejas a cargo de una entidad autnoma, y
(4) reparacin de daos.
Por su parte, en algunos pases los delitos
vinculados a la corrupcin en los procesos
de contratacin pblica, como el soborno
o la manipulacin de las licitaciones, estn
tipicados en los cdigos penales y no slo en
los administrativos.
36
Finalmente, algunos sistemas de e-procurement
registran, adems de las caractersticas bsicas
del proceso de contratacin, aspectos nancieros,
los registros contables,
37
el nmero de quejas
administrativas (si las hubo),
38
y las irregularidades
detectadas y las sanciones aplicadas.
39

35 es decir, que permita resarcir daos o detener el proceso de compra en caso de
que la controversia se resuelva a favor del inconformado.
36 Por ejemplo en el caso de la Ley Antimonopolios de Japn. Lo mismo se busca
en Mxico con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de las Personas
Morales en las Contrataciones Pblicas.
37 Brasil e Italia.
38 Polonia y Turqua.
39 Mxico.
3 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
b) Gestin del contrato
Una vez formalizado el contrato, la autoridad
lo supervisa y lo gestiona. Esta actividad
generalmente se considera como un proceso
interno entre la agencia compradora y el
proveedor, que est sujeto a menos requisitos
de transparencia y que normalmente no est
cubierto por las leyes de adquisiciones, sino ms
bien por el derecho contractual.
En la gran mayora de los pases, la gestin de
los contratos slo se da a conocer a la entidad
contratante y al contratista. En muy pocos pases,
como Dinamarca y Suecia es permisible que el
contrato est abierto al pblico general, siempre y
cuando no revele informacin secreta que podra
perjudicar a los intereses de los contratistas o del
Estado.
40
Por lo tanto, los riesgos ms comunes
en esta etapa del proceso son:
40 En una reunin organizada por el peridico El Economista, el 11 de octubre
de 2011 en la ciudad de Mxico, un representante de las cmaras empresariales
indic que posterior a las reformas de transparencia sobre las asignaciones de
contratos a travs de Compranet, y con las condiciones de inseguridad por las que
atraviesa el pas, es necesario ser muy cauteloso puesto que los datos personales
de los empresarios, como direccin y telfono, han sido insumos para la extorsin.
Este es un ejemplo en el que la publicidad y transparencia de los contratos deben
tomarse con reservas.
Falta de supervisin del desempeo del
proveedor. En particular, es posible que no
se lleve un monitoreo de la cantidad, calidad
y/o tiempo de entrega o realizacin del
bien o servicio contratado. Algunas de las
consecuencias de la falta de vigilancia son:
(a) modicacin de las condiciones del
contrato, como plazos ms largos o precios
ms altos; (b) sustitucin de productos por
unos ms baratos o de menor calidad que
los estipulados en el contrato; (c) robo de
activos o bienes; (d) servicios cticios.
Falta de supervisin de los funcionarios
pblicos, que da espacio a: (a) ajustes
contables irregulares o traspaso de recursos
entre distintos contratos; (b) retrasos en
los pagos, incluso puede ocurrir que las
autoridades amenacen al proveedor con no
efectuar un pago si no reciben un soborno a
cambio; (c) facturacin falsa o duplicada de
bienes y servicios no prestados.
Un desafo central consiste entonces en asegurar
que el proyecto se lleve a cabo de acuerdo con las
especicaciones originales y con los propsitos
de la organizacin; en particular en trminos
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 37
de calidad y cantidad de materiales utilizados,
as como el suministro oportuno de todos los
componentes. Otro reto es que el pago se realice
en forma oportuna.
Finalmente, existe una serie de certicaciones
que se pueden exigir a funcionarios y empresas
participantes para fomentar la compra eciente:
Certicacin de los funcionarios. Los
encargados del diseo de los procesos de
compra deben estar capacitados desde las
fases tempranas, tales como la deteccin de
necesidades, la programacin de la compra y
el anlisis de mercado del producto a adquirir.
Asesora sobre las pautas de conducta
colusivas y los delitos relacionados con la
corrupcin. Un ejemplo es orientar a los
funcionarios a que no difundan informacin
condencial e inducirlos a denunciar en
caso de que conozcan que alguien ms lo
haya hecho. El personal puede apoyarse
de asistencia profesional para conocer la
regulacin aplicable a las compras pblicas y
las medidas anti-corrupcin y anti-colusin.
Certicacin de las empresas. Al iniciar
el proceso, las empresas tambin
deben de certicar que no recibieron ni
solicitaron informacin sobre las compras
gubernamentales, previo a la publicacin de
las ofertas.
Compromiso formal por parte de los
interesados a no violar la ley. Un ejemplo
son las cartas rmadas por los oferentes
potenciales en las que se comprometen a no
coludirse con los dems participantes (i.e.
Alemania, Canad y Estados Unidos).
41
En suma, la manera en que se realizan las
compras pblicas puede llevar a dos escenarios
diametralmente distintos que tienen
implicaciones sobre la calidad de vida de los
ciudadanos. En el primero, la eciencia en las
compras pblicas implica la provisin de bienes
o servicios de calidad y el fomento del desarrollo
de la economa nacional. En contraste, en el
segundo escenario la ineciencia se traduce en
el desperdicio de recursos pblicos. La rendicin
de cuentas y la transparencia son fundamentales
para alcanzar el primer escenario y evitar el
segundo.
41 OECD, 2011, Fighting bid rigging in public procurement in Mexico. An OECD
Secretariats report into the current legislation and practices governing IMSS
procurement, mimeo.
3 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
3. RENDICIN DE CUENTAS
Y COMPRAS PBLICAS EN
MXICO
Retomando el argumento del libro, el xito de un
sistema de compras pblicas recae principalmente
en (1) la existencia de un marco normativo que
oriente a los funcionarios a gastar ecientemente
y (2) su correcta implementacin. Tomando esto
en cuenta, esta parte del texto se centra, primero
en analizar qu tanto las leyes de adquisiciones
pblicas en Mxico incorporan las mejores
prcticas internacionales y segundo, en describir
la adecuacin de algunas de stas en el mbito
federal.

3.1 Mecanismos legales para la
rendicin de cuentas en Mxico
En prcticamente todos los pases del mundo,
los sistemas de compras estn sujetos a leyes
y ordenamientos de adquisiciones. Idealmente
las leyes de adquisiciones deben establecer
condiciones para que las posibilidades de
participacin sean equitativas para todos los
oferentes potenciales; deben transparentar, en la
medida de lo posible, todas las decisiones que se
van tomando a lo largo del ciclo de compra; as
como contener mecanismos de supervisin de las
decisiones tomadas.
En el caso de Mxico, todas las compras y
arrendamiento de bienes muebles, as como la
contratacin de servicios y obra que realizan
todas las autoridades de los rganos pblicos
administrativos del Estado los Poderes de la
Unin, los diferentes niveles de gobierno y los
entes con autonoma constitucional deben
supeditarse a los principios que establece la
Constitucin mexicana, que en su artculo 134
menciona que los recursos econmicos de
que dispongan la Federacin, los estados, los
municipios, el Distrito Federal y los rganos
poltico-administrativos de sus demarcaciones
territoriales, se administrarn con eciencia,
ecacia, economa, transparencia y honradez
para satisfacer los objetivos a los que estn
destinados.
Sin embargo, las compras de los distintos rganos
pblicos estn reguladas por los ordenamientos
que cada uno de ellos ha emitido para tal efecto.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 39
Por ejemplo, la Administracin Pblica Federal
(o el Poder Ejecutivo) rige sus compras con base
en lo establecido en la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico
(LAASSP) y en su Reglamento; mientras que el
Poder Legislativo tiene dos ordenamientos, uno
para la Cmara de Senadores y otro para la Cmara
de Diputados. Por su parte, los entes pblicos
que tienen carcter de rgano autnomo segn
la Constitucin, como la Comisin Nacional de
Derechos Humanos, el Instituto Federal Electoral
o el Banco de Mxico, tambin tienen, cada uno,
sus propias reglas especcas.
A nivel subnacional, el manejo de recursos
econmicos federales por parte de los estados,
los municipios y el Distrito Federal se sujetan a
la LAASSP y sus ordenamientos reglamentarios,
pero cuando estos recursos pasan a ser propios
se administran y ejercen por los gobiernos de
los estados y el Distrito Federal conforme a
sus propias leyes de adquisiciones.
42
Aunque el
eje de la ley federal y de las leyes estatales de
42 Las entidades federativas estn obligadas a comprar al amparo de la LAASSP
cuando hay de por medio recursos federales, excepto para las aportaciones,
participaciones (Ramo 33), subsidios, reasignaciones y donaciones, pues estos
recursos se rigen bajo la Ley de Coordinacin Fiscal. Alrededor de 600 programas
correspondientes a 15 ramos (entre fondos, deicomisos, programas subsidios) se
rigen bajo la LAASSP. Cuando los recursos los recibe algn estado y se consideran
recursos propios de ste, la SFP no tiene atribuciones para su scalizacin.
adquisiciones es el Artculo 134 constitucional,
entre ellas encontramos distintas maneras de
regular la forma como deben llevarse a cabo los
procesos de compras pblicas.
Dado este contexto, el objetivo de esta seccin es
detectar para el caso mexicano hasta qu punto las
normas contenidas en las leyes (y reglamentos)
de adquisiciones de bienes y servicios estatales y
a nivel federal, fomentan la rendicin de cuentas
a lo largo del proceso de adquisiciones. El enfoque
est en la calidad de la normatividad (anlisis de
jure), es decir, si las leyes de compras pblicas de
los 32 estados y la federacin contemplan la gama
de buenas prcticas internacionales analizadas en
la primera parte de este cuaderno.
Para ser consistentes con la estructura de la
primera parte del documento, el anlisis de
estas buenas prcticas se presenta en la forma
de indicadores agrupados en las tres etapas
que conforman el ciclo de adquisiciones: antes,
durante y despus de la adjudicacin de un
contrato. Cada uno de los indicadores son
expresiones de los mecanismos de control y
rendicin de cuentas.
43

43 Esta seccin se basa en el estudio Competencia en las compras pblicas:
4 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Por ejemplo, si se considera que la publicacin
oportuna de las modicaciones de las
convocatorias es una buena prctica, el
indicador pregunta si la ley analizada permite
modicaciones en los criterios de evaluacin
y si stos se hacen pblicos con suciente
anticipacin. De igual manera, si la creacin
de un sistema administrativo de quejas es una
buena prctica, entonces el indicador calica si
la ley analizada establece que los participantes
tienen derecho a presentar inconformidades
ante una autoridad independiente del sistema
de adquisiciones; y as sucesivamente. A cada
uno de los indicadores que formulamos le
corresponde un si cumple o no cumple en
funcin de si la legislacin analizada contempla o
no la buena prctica.
Este anlisis carece de un examen de facto a nivel
estatal, es decir, no sabemos si en la prctica se
sigue la normatividad analizada, as como los
efectos de la misma en el precio y la calidad de lo
Evaluacin de la calidad de la normatividad estatal en Mxico, IMCO, 2011. En
dicho estudio, la denicin de indicadores sobre mejores prcticas se realiz
principalmente con base en los siguientes tres documentos: (1) Lineamientos
para combatir la colusin entre oferentes en licitaciones pblicas, OCDE (2009);
(2) Metodologa para la evaluacin de los sistemas nacionales de adquisiciones
pblicas, OCDE (2006), y (3) Ley modelo sobre la contratacin pblica de
bienes, obras y servicios de la Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho
Mercantil Internacional.
comprado.
44
Sin embargo, ms adelante (seccin
3.2) analizamos la implementacin de algunos
de estos mecanismos de rendicin de cuentas en
los procesos de adquisicin a nivel federal.
Consideramos que el anlisis de las legislaciones
es en s mismo relevante porque la existencia de
reglas que obliguen a la rendicin de cuentas puede
mitigar los actos de corrupcin de las autoridades
pblicas al cerrar los espacios de discrecionalidad,
y en algunas ocasiones fomentar la competencia
y eciencia en los procesos de contratacin.
3.1.1 Pre licitacin
Recordemos que esta etapa corresponde a los
procedimientos que deben seguirse antes de que
ocurra el proceso de compra. Incluye la denicin
de las condiciones tcnicas y econmicas de lo
que se va comprar, la seleccin del procedimiento
de compra, y la publicacin y difusin de la
convocatoria en caso de licitacin pblica. Los
44 El anlisis de los procesos de adquisicin en la prctica a nivel estatal est fuera
del alcance de este documento, son demasiados sistemas de compra y demasiadas
transacciones como para que a raz del anlisis de unas cuntas transacciones
se puedan hacer generalizaciones. Por otra parte, al momento de elaborar este
cuaderno estamos evaluando los procesos de compra dos entidades federativas,
Guerrero y Zacatecas y del municipio de Oaxaca. Estos estudios podrn consultarse
en el portal del Instituto Mexicano para la Competitividad (www.imco.org.mx).
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 41
mecanismos de rendicin de cuentas en esta fase pueden evitar la manipulacin de los requisitos de
las convocatorias para favorecer a algn participante.
El siguiente cuadro contiene la denicin de 6 indicadores sobre la calidad de las legislaciones en
trminos de rendicin de cuentas durante la pre-licitacin. Posteriormente, la gura 1 muestra si las
legislaciones de adquisiciones estatales y la federal cumplen o no con las buenas prcticas planteadas
en los indicadores.
Cuadro 3. Pre-licitacin: Competencia y publicidad de las ofertas
Indicador 1:

Existe un reglamento de la Ley de adquisiciones pblicas que es de fcil
acceso. Los reglamentos son necesarios para establecer detalladamente los procedimientos
que contempla la Ley y as evitar la discrecionalidad de las autoridades.

Indicador 2:

La Ley permite las compras consolidadas,

es decir, en coordinacin con otras
agencias del sector pblico. Esta prctica (1) reduce los costos de transaccin, (2) genera ms
demanda que se traduce en precios ms bajos y (3) en trminos de rendicin de cuentas,

facilita
el esfuerzo de monitoreo porque es ms fcil llevar control sobre un slo contrato.
Indicador 3:

La autoridad est obligada a registrar qu proveedores fueron excluidos de
participar en el procedimiento de contratacin y por qu. Ello permite la revisin posterior y
crea incentivos para que la autoridad acate la Ley.
Indicador 4:

La Ley obliga la publicacin de las convocatorias de licitacin pblica en un
medio oficial y en uno de amplia circulacin.

Es necesario que la convocatoria se d a conocer
en un medio oficial porque de esta manera los participantes pueden presentar una
impugnacin si lo requieren. Adems, la publicacin en un diario de amplia circulacin es

indispensable para que las licitaciones pblicas sean competidas.

Indicador 5:

La Ley define la informacin bsica que deben contener las convocatorias o
bases de la licitacin pblica.

Es necesario que los participantes potenciales tengan suficiente

informacin para definir su capacidad e inters en presentar ofertas.
Indicador 6:

La Ley permite modificaciones en los criterios de evaluacin si se hacen
pblicos con suficiente anticipacin. Esta norma puede evitar que las modificaciones a los
criterios de evaluacin pongan en desventaja a algunos participantes respecto a otros.

4 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
En promedio, las legislaciones mexicanas cumplen
con la mitad de las buenas prcticas que se reeren
a la etapa de pre-licitacin (ver gura 1). Pero la
calidad de las legislaciones no es homognea. En
un extremo, la Ley Federal (LAASSP) contiene
la totalidad de las buenas prcticas enunciadas
en los indicadores del cuadro 3 y en el otro, la
normatividad de Guerrero, Quertaro y Michoacn
nicamente cumple con una de ellas.
Al analizar los resultados por indicador, se observa
que la gran mayora de las legislaciones contempla
la posibilidad de llevar a cabo compras consolidadas
y estipula que las convocatorias deben contener
suciente informacin (indicadores 2 y 5). A
pesar de que el nmero de leyes que cumple
con este ltimo indicador es alto (24 de 33), es
relevante sealar que las 9 legislaciones estatales
que no estipulan que las convocatorias deben
contener suciente informacin, estn dejando
de lado una condicin bsica para la competencia
y la transparencia de las reglas de adjudicacin
de los contratos. La mayora de las legislaciones
presentan dos deciencias: no cuentan con un
reglamento y no anuncian con anticipacin las
modicaciones a los criterios de evaluacin
contendidos en las bases y convocatorias
(indicadores 1 y 6, respectivamente).
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 43
1.
Reglamentacin
2. Posibilidad de
compras
cosolidadas
3. Obligatoriedad de
una exposicin de
motivos de
exclusin*
4. Publicacin
de las
convocatorias
5. Las
convocatorias
contienen
suficiente
informacin
6. La modificacin
de convocatorias
se anuncia con
anticipacin
Nmero de
indicadores con
los que cumple
(mximo 6)
Federal 6
Distrito Federal 5
Estado de Mxico 4
Hidalgo 4
Nayarit 4
Sinaloa 4
Baja California 3
Baja California Sur 3
Campeche 3
Chiapas 3
Chihuahua 3
Colima 3
Durango 3
Jalisco 3
Michoacn 3
Morelos 3
Nuevo Len 3
Oaxaca 3
Quintana Roo 3
San Luis Potos 3
Sonora 3
Tabasco 3
Tamaulipas 3
Veracruz 3
Aguascalientes 2
Coahuila 2
Guanajuato 2
Puebla 2
Tlaxcala 2
Zacatecas 2
Guerrero 1
Quertaro 1
Yucatn 1
Totales
Promedio=2.9
(equivalente a
48% del total)
S contiene 7 30 12 16 24 7
No contiene 26 3 21 17 9 26
Fuente: Elaboracin propia con base en los resultados del estudio Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad de la
normatividad estatal en Mxico, IMCO (2011).
* Idealmente, el registro de los proveedores excluidos debe ir acompaado de una justicacin correspondiente. En el caso mexicano, las
entidades con leyes que cumplen con esta buena prctica son: D.F., Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca y Zacatecas.
FIGURA 1. ETAPA PRE LICITACIN: MECANISMOS LEGALES PARA LA
RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO
4 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
3.1.2 Licitacin
Como se seal en el captulo anterior, esta etapa consiste en el registro de participantes, presentacin
y recepcin de propuestas, apertura de las mismas, anlisis y evaluacin de las propuestas tcnicas y
econmicas, dictaminacin, fallo y asignacin del contrato. En trminos de rendicin de cuentas, una
ventaja de esta fase del proceso es que las leyes pueden obligar a que las decisiones y acciones de las
autoridades y los participantes queden plasmadas en registros, actas, fallos o testimonios que pueden
facilitar la deteccin de irregularidades. A continuacin presentamos los indicadores que corresponden
a esta etapa.
Cuadro 4. Licitacin: La rendicin de cuentas durante el proceso de decisin de compra
Indicador 7: La Ley limita el presupuesto total para adquisiciones por un mtodo distinto a
la licitacin pblica. Este lmite evita que los entes pblicos abusen del uso de la adjudicacin
directa o invitacin restringida.
Indicador 8: La Ley establece la necesidad de una notificacin cuando se utiliza la
adjudicacin directa. Esto es necesario para obtener mayor seguridad de que el uso de un
procedimiento alternativo a la licitacin pblica es adecuado y que no se deriva de una decisin
discrecional. La notificacin se debe realizar ante el Comit de Adquisiciones o un rgano similar.

Indicador 9: Los servidores pblicos debern reportar a las autoridades competentes
cuando detecten violaciones a la ley y/o comportamientos inusuales y patrones
sospechosos detectados en la presentacin de ofertas. Este indicador evala si la Ley obliga a
las autoridades responsables del proceso de adjudicacin a reportar cualquier posible violacin a
la Ley.

Indicador 10: La ley contempla el uso de los medios electrnicos durante el proceso de
compra. El uso de medios electrnicos disminuye la interaccin directa entre empresarios y
funcionarios pblicos, estandariza los procesos de adquisicin, transparenta las decisiones y
permite consultar y dar seguimiento a los eventos de las contrataciones pblicas.
Indicador 11: La Ley contempla el uso de las subastas electrnicas (o remotas). Las subastas
electrnicas son el mecanismo ms adecuado para realizar las licitaciones pblicas porque
garantizan la confidencialidad de la identidad de los participantes y de sus propuestas.
Indicador 12: Cuando haya igualdad de condiciones, la Ley establece un mtodo de
desempate. Esta prctica cierra espacios a la discrecionalidad de las autoridades.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 45
Como se seala en la gura 2, las leyes de
adquisiciones estatales y la federal cumplen en
promedio con la mitad de los indicadores de
la etapa de licitacin. Al igual que en la etapa
anterior, existe amplia variacin en la calidad de
las legislaciones. La LAASSP y las legislaciones
de Baja California y Sinaloa contienen todas las
buenas prcticas de rendicin de cuentas en esta
etapa; en contraste, la ley de Yucatn omite todas
ellas.
Entre la buenas prcticas establecidas en los
indicadores del 7 al 12, la que aparece con ms
frecuencia en las legislaciones mexicanas es
la obligacin de las autoridades de denunciar
cualquier irregularidad durante el proceso (28
de 33 leyes lo contienen; indicador 9). De esta
manera, las normas fomentan explcitamente
que el personal de compras supervise que todos
los actores involucrados en el proceso de compras
acten de acuerdo a la ley.
En el otro extremo, nicamente 6 leyes limitan
los recursos adjudicados por algn mtodo de
excepcin pblica y slo 7 contemplan el uso
de subastas electrnicas (indicadores 7 y 11
respectivamente). Entre estas dos deciencias,
la primera es la ms grave debido a que abre la
posibilidad de que los gobiernos estatales violen
el artculo 134 constitucional que indica que
el mtodo principal de adjudicacin debe ser la
licitacin pblica. En cambio, aunque el uso de las
subastas electrnicas es deseable porque puede
traer importantes ahorros a los gobiernos, es un
mtodo relativamente nuevo (a nivel federal se
incluy en la LAASSP en 2009) y es posible que
esa sea la razn por la cual slo se contempla en
algunas leyes.
4 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
FIGURA 2. ETAPA LICITACIN: MECANISMOS LEGALES PARA LA
RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO

7. Limitacin de
recursos
adjudicados por
mtodos de
excepcin
8. Notificacin del
uso del mtodo de
adjudicacin
directa *
9. Denuncia de
irregularidades
10. La Ley
contempla el uso
de medios
electronicos
11. La Ley
contempla las
subastas
electrnicas
12. La Ley
establece un
mtodo de
desempate
Nmero de
indicadores con
los que cumple
(mximo 6)
Federal 6
Baja California 6
Sinaloa 6
Hidalgo 5
Baja California Sur 4
Nuevo Len 4
Sonora 4
Distrito Federal 4
Aguascalientes 3
Chiapas 3
Chihuahua 3
Coahuila 3
EdoMex 3
Guanajuato 3
Nayarit 3
Quertaro 3
Quintana Roo 3
Veracruz 3
Durango 3
Tamaulipas 3
Campeche 2
Colima 2
Oaxaca 2
Puebla 2
Tabasco 2
Tlaxcala 2
Zacatecas 2
Michoacn 2
Morelos 2
Jalisco 1
Guerrero 1
San Luis Potos 1
Yucatn 0
Totales
Promedio=2.9
(equivalente a
48% del total)
S contiene 6 26 28 11 7 18
No contiene 26 6 4 21 25 14
Fuente: Elaboracin propia con base en resultados del estudio Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad de la
normatividad estatal en Mxico, IMCO (2011).
* Idealmente, adems de noticar el uso de la adjudicacin directa ex post, se debera obtener la aprobacin del comit de adquisiciones
o un rgano similar ex ante, es decir previo a que se realice la adjudicacin directa. Las leyes estatales que exigen informacin ex post y
tambin una autorizacin previa son Baja California Sur, Coahuila, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Sonora y Zacatecas.

Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 47


3.1.3 Post-licitacin
Se reere a la fase del proceso que ocurre una vez adjudicado y formalizado el contrato de compra.
Incluye la gestin del contrato y los sistemas de control a la autoridad. Idealmente las leyes deben
permitir que a partir de que se adjudic el contrato, sea posible analizar el proceso de compra de una
forma integral por medio de una auditora interna o externa. El siguiente cuadro resume 4 indicadores
que plasman algunas de las buenas prcticas de rendicin de cuentas en la etapa de post-licitacin.
Cuadro 5. Post-licitacin: Sistema de control y auditora
Indicador 13: La Ley establece que los participantes tienen derecho a presentar
inconformidades ante una autoridad independiente del sistema de adquisiciones. Una
norma de este tipo permite que los participantes cuestionen las decisiones o acciones de la
autoridad. Para que este derecho sea efectivo es fundamental que el ente encargado de revisar y
resolver las protestas sea independiente y autnomo del resto del sistema de adquisiciones.
Indicador 14: La Ley obliga a que se generen expedientes sobre los procesos de
adjudicacin. El propsito del registro de los procedimientos de adjudicacin es favorecer la
rendicin de cuentas y facilitar la supervisin de los procesos.
Indicador 15: La Ley seala expresamente que cualquier procedimiento de adjudicacin
podr ser auditado. Esta prctica se debe seguir sin importar el monto o naturaleza del contrato.
Indicador 16: La Ley contempla la invitacin a observadores externos (tambin conocidos
como testigos sociales). Su funcin es monitorear o evaluar los procesos de licitacin.
4 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Las legislaciones mexicanas en materia de
adquisiciones cumplen en promedio con 63%
de las buenas prcticas que se reeren a la etapa
de post-licitacin (ver gura 3). En esta fase, la
calidad de normatividad en materia de rendicin
de cuentas tambin es heterognea. Por un lado, la
ley federal y las de los estados de Hidalgo, Morelos
y Sinaloa contienen las 4 prcticas deseables en
esta etapa, y por el otro, la legislacin de Guerrero
no contiene ninguna.
Las principales fortalezas contenidas en la
mayora de las leyes son la obligacin de generar
expedientes sobre los procesos de compra y el
sealamiento de que cualquier procedimiento
puede estar sujeto a una auditora (indicadores
14 y 15). Aunque todos los estados cuentan con
auditoras, consideramos que algunos no cumplen
con la buena prctica debido a que sus leyes no
contemplan explcitamente la posibilidad de
llevarlas a cabo o el ente encargado de realizarlas
no es imparcial.
La debilidad ms evidente en la normatividad de
la mayora de los estados es que no contemplan
la participacin de observadores externos, entre
ellos, los testigos sociales (indicador 16). Esta
deciencia implica que la sociedad civil no forma
parte de los controles necesarios para asegurar
que los procedimientos relacionados a las compras
pblicas se realicen conforme a la Ley.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 49
FIGURA 3. ETAPA POST-LICITACIN: MECANISMOS LEGALES PARA LA
RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO
13. Posibilidad de
inconformidades
ante autoridad
independiente
14. Elaboracin de
expedientes *
15. Auditoras
16. Observadores
externos
Nmero de
indicadores con
los que cumple
(mximo 4)
Federal 4
Hidalgo 4
Morelos 4
Sinaloa 4
Baja California 3
Baja California Sur 3
Chiapas 3
Coahuila 3
Colima 3
EdoMex 3
Guanajuato 3
Jalisco 3
Nayarit 3
Oaxaca 3
Quertaro 3
Tabasco 3
Tlaxcala 3
Aguascalientes 2
Campeche 2
Chihuahua 2
Distrito Federal 2
Nuevo Len 2
Puebla 2
Quintana Roo 2
San Luis Potos 2
Sonora 2
Tamaulipas 2
Yucatn 2
Zacatecas 2
Durango 1
Michoacn 1
Veracruz 1
Guerrero 0
Totales
Promedio=2.5
(equivalente a 63%
del total)
S contiene 22 28 27 5
No contiene 11 5 6 28
Fuente: Elaboracin propia con base en resultados del estudio Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad de la
normatividad estatal en Mxico, IMCO (2011).
* Idealmente, adems de obligar a que se generen los archivos, las leyes deben establecer cul debe ser su contenido. nicamente la Ley
Federal de Adquisiciones cumple con ambas condiciones.
5 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
En trminos generales, la mayora de las
legislaciones estatales muestra serias deciencias
en la regulacin en materia de rendicin de
cuentas durante los procesos de compras
pblicas. En promedio, las leyes de adquisiciones
de las 32 entidades federativas contienen la
mitad de las buenas prcticas analizadas en esta
seccin. En contraste, la ley federal (LAASSP)
cumple con 100% de ellas.
45
Estos resultados
indican que existe un amplio espacio para
reformar y mejorar las leyes de adquisiciones de
todas las entidades, y que para ello, es posible
adoptar algunos aspectos de la normatividad
federal. No slo existe una diferencia evidente
entre la calidad de las legislaciones estatales en
su conjunto y la federal, sino que tambin existe
amplia variacin en la calidad de la normatividad
entre las entidades federativas. Mientras que en
un extremo hay estados que cumplen con 82%
de las buenas prcticas estudiadas, en el otro, hay
entidades que slo contienen 12%.
Una de las posibles razones de la falta de
mecanismos de rendicin de cuentas dentro de
45 Las reformas de 2009 a la LAASSP, fueron diseadas para establecer un modelo
de contratacin centrado en la eciencia y no en el control. Adems, a partir de
estas reformas, los actos, contratos o convenios debern apegarse a lo dispuesto
por la Ley Federal de Competencia Econmica en materia de prcticas monoplicas
y concentraciones.
las leyes de adquisiciones estatales es la falta de
actualizacin de algunas de ellas. Existen varias
legislaciones que no se han reformado desde
1990 o incluso un poco antes.
46
Esto tiene un
impacto sobre la calidad de la normatividad
porque algunas de las buenas prcticas que hemos
analizado se reeren a acciones innovadoras
que incluso a nivel federal son de reciente
instrumentacin. Entre ellas se encuentran el
uso de subastas electrnicas y el programa de
testigos sociales, que se regularon en la reforma
a la LAASSP de 2009.
Aunque cada legislacin estatal establezca
ciertas normas particulares que respondan a las
necesidades de cada entidad federativa, todas
deben contener una serie de normas bsicas
que favorezcan la rendicin de cuentas y que
reduzcan el espacio a la discrecionalidad de las
autoridades.
47
Para lograrlo, es indispensable que
los gobiernos estatales hagan un esfuerzo por
reformar o incluso crear nuevas leyes estatales
de adquisiciones.
46 En este caso se encuentran las legislaciones de Yucatn, Guerrero y Campeche
que se reformaron por ltima vez en 1988, 1989 y 1990 respectivamente.
47 Consideramos que dichas normas bsicas estn contenidas en los 16 indicadores
analizados que atraviesan las tres etapas del proceso de compra.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 51
Finalmente, vale la pena aclarar que aunque la
ley federal efectivamente contempla todos los
indicadores aqu planteados, esto de ninguna
manera quiere decir (1) que la LAASSP incluye
absolutamente todas las buenas prcticas
internacionales, y (2) que no haya problemas de
corrupcin o de ineciencia administrativa en las
compras de gobierno de las distintas entidades
pblicas del mbito federal. Reconocemos que
aunque las leyes de adquisiciones de calidad
son una condicin necesaria para mitigar
estos riesgos, no es una condicin suciente.
El profesionalismo y el compromiso de los
servidores pblicos y un correcto esquema de
premios y castigos para quienes realizan estos
trabajos son un elemento clave para la correcta
aplicacin de las mismas.
Conscientes de la importancia de la correcta
implementacin de la Ley, y para examinar qu
se ha hecho en la prctica, en la siguiente seccin
del libro presentaremos algunas aplicaciones
de mecanismos de rendicin de cuentas en los
procesos de adquisiciones a nivel federal en
Mxico.
3.2 Mecanismos de rendicin de
cuentas en los procesos de adquisicin
en Mxico. Algunos ejemplos prcticos.
Cmo se implementan estos mecanismos
de control y rendicin de cuentas en Mxico?
En esta seccin hacemos una sntesis de
los principales mecanismos para controlar y
administrar ecientemente los recursos pblicos
en nuestro pas.
48
Como podr apreciar el lector,
las buenas prcticas internacionales que s se
aplican en el caso mexicano y que se ilustran
a continuacin, bsicamente se restringen al
mbito federal, por ser el orden de gobierno en
donde se prevn ms mecanismos de este tipo;
a nivel estatal la informacin en este tema es
escasa, por no decir que casi inexistente.
3.2.1 Capacitacin y asesora
La profesionalizacin de los servidores pblicos
encargados de las compras es un factor clave para
48 A diferencia de las secciones anteriores, en este caso no dividimos las prcticas
analizadas por etapa del proceso. La razn es que la mayora de ellas se aplican en
diferentes momentos de la compra.
5 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
un sistema de compras eciente. Los benecios
de la profesionalizacin se materializan en: (1)
la capacidad de los responsables de las compras
pblicas para evitar la manipulacin de las
licitaciones a cargo de los proveedores; (2) su
constante actualizacin sobre las condiciones
del mercado, y (3) la utilizacin de modalidades
de compra adecuadas segn el bien o servicio a
adquirir, con base en criterios claros y regulados
por el marco normativo.
A nivel federal, la mayor parte de la capacitacin
a los servidores de compras pblicas se ha dado
en torno a las mejoras y adecuaciones del sistema
electrnico de compras gubernamentales, mejor
conocido como CompraNet.
49
La Secretara de
la Funcin Pblica (SFP) ha sido la instancia
encargada de capacitar de manera presencial
a las unidades compradoras, as como a
proveedores y contratistas. Tambin se ha dado
asesora al personal de los rganos estatales de
control (contraloras estatales).
50
El enfoque de
49 A partir de septiembre de 2011, el sistema electrnico de compras
gubernamentales se modic de CompraNet versin 3.0 a versin 5.0, por lo que
se ha tenido que capacitar a funcionarios y proveedores para la usabilidad de la
herramienta. Ms adelante describimos a detalle las ventajas y desventajas del
CompraNet.
50 A excepcin del D.F., todas las entidades federativas han registrado a un
supervisor como operador autorizado para la utilizacin de la plataforma. Vase
el listado de los representantes a nivel estatal en: https://sites.google.com/site/
esta capacitacin ha sido la correcta utilizacin
del sistema electrnico.
La planeacin de este tipo de capacitacin es
adecuada ya que slo aquel que sepa utilizar
la herramienta est certicado por la SFP
para alimentar el sistema con la informacin
de las compras que realiza cada dependencia,
de esta forma, se asigna una responsabilidad
individual. Entre septiembre de 2010 y junio
de 2011, 2,301 unidades compradoras de 300
dependencias y entidades federativas se dieron
de alta en dicho sistema.
Tambin se han impartido algunos talleres por
temtica. Por ejemplo, se ha capacitado a los
facilitadores del SUBSEMUN (Subsidio de
Seguridad Pblica Municipal) y a todos los jefes
de la polica en temas de compras pblicas, ya
que con estos recursos federales es posible que
los municipios adquieran material, vehculos
y equipo para seguridad. Los seminarios y
talleres abordaron el contenido de la Ley de
Adquisiciones y Arrendamientos de Servicios
del Sector Pblico, el uso de CompraNet y la
gestin presupuestal de los recursos.
webcompranet/capacitacion
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 53
Por su parte, la OCDE en conjunto con la CFC
se han encargado de difundir los principales
lineamientos para combatir la colusin entre
los oferentes en las licitaciones pblicas. La
agencias beneciarias de esta iniciativa han sido
el IMSS, a travs del acuerdo Memorndum de
entendimiento para combatir la colusin entre
los oferentes en las licitaciones pblicas
51
y el
personal de compras del gobierno del Estado de
Mxico.
3.2.2 Estudios de Mercado
La utilizacin de estudios de mercado es el
instrumento que permite la denicin de
criterios para el diseo de las convocatorias
pblicas. Con la reforma a la LAASSP en mayo
de 2009 y la aprobacin del reglamento de la
Ley, se empez a modicar la forma tradicional
de elegir el mtodo a travs del cual comprar.
Actualmente el proyecto de convocatoria debe
ser consistente con el estudio de mercado. Los
elementos mnimos que debe tener un estudio
de mercado son: (1) si los bienes o servicios
existen en la cantidad, calidad y oportunidad
51 Para conocer ms sobre este acuerdo vase: IMCO, 2011, Evaluacin del
Acuerdo de Trabajo IMSS-OCDE-CFC. mimeo.
que necesita la unidad compradora, (2) si hay
proveedores con la capacidad para cumplir con
las necesidades de contratacin, y (3) cul es
el costo del bien o servicio.
52
En caso de que
no haya estudios de mercado desarrollados a
profundidad, las unidades compradoras al menos
debern agotar dos de las siguientes fuentes:
(a) informacin contenida en CompraNet sobre
compras en el pasado, (b) cotizaciones y/o (c)
acercamiento con las asociaciones o cmaras
empresariales.
Se ha detectado que la irregularidad ms
recurrente a nivel federal es que el estudio
de mercado, en lugar de usarse como una
fuente de informacin relevante para la toma
de decisiones sobre el tipo de modalidad de
adjudicacin (licitacin pblica o restringida, o
adjudicacin directa) y para la elaboracin de
los proyectos de convocatoria, muchas veces
se toma como un simple requisito. Por ejemplo,
se han encontrado casos en que el estudio de
mercado se integra al expediente de adquisicin
de manera extempornea, es decir, despus la
adjudicacin del contrato.
53

52 Artculo 14, fraccin II del Reglamento de la LAASSP.
53 Esta informacin se extrajo de la entrevista sostenida con el titular de
Normatividad en las Contrataciones Pblicas de la SFP as como de la revisin de
5 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
3.2.3 Controles previos
Dentro de la SFP se ha implementado el Pro-
grama de Acompaamiento Preventivo, tam-
bin denominado mesas de acompaamien-
to, el cual es un tipo de control que cuida que
los procedimientos de adquisicin se realicen
conforme a derecho. Esta iniciativa se ejecuta
por medio de la Unidad de Normatividad y Con-
trataciones Pblicas de la Secretara y consiste
en dar asesora y orientacin jurdica a las en-
tidades y dependencias de la APF sobre cmo
interpretar las leyes y disposiciones (regla-
mentos, manual) en materia de adquisiciones.
Las mesas de acompaamiento tambin han
brindado asesora tcnica para que los funcio-
narios responsables elijan las modalidades ms
adecuadas de compra. Es un acompaamiento
durante todo el proceso de adquisicin.
Las entidades y/o dependencias que requie-
ran asesora la pueden solicitar expresamen-
te a la SFP. Segn el titular de la Unidad de
Normatividad,
54
recientemente, las entidades
que ms han solicitado este tipo de apoyo son
expedientes del IMSS. Para el caso especco del IMSS remtase a IMCO, 2011,
op. cit.
54 Entrevista realizada el 20 de octubre de 2011.
la Secretara de Comunicaciones y Transportes,
el IMSS y el Aeropuerto Internacional de la Ciu-
dad de Mxico. El acompaamiento se lleva a
cabo en las siguientes fases:
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 55
DIAGRAMA 2. FASES DEL PROGRAMA DE ACOMPAAMIENTO
PREVENTIVO
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin proporcionada por el titular de la Unidad de Normatividad de la SFP
1. Revisin de convocatorias
Se revisa que el proyecto de convocatoria cumpla con:
(a) autorizacin presupuestaria y
(b) criterios consistentes con la investigacin de mercado;
esta investigacin debe realizarse precisamente para
decidir la modalidad de la compra (licitacin, contrato
abierto con precios mximos, OSD, etc.)
2. Acompaamiento durante las visitas al sitio
En el caso de que sea necesario verificar las
instalaciones del proveedor o de la
dependencia contratante, personal de la
SFP acompaa a la unidad compradora y a
los potenciales proveedores.
3. Junta de aclaraciones
Se revisan las respuestas que dan los
Comits de Adquisiciones a las preguntas de
los proveedores. Se verifica que haya buenos
argumentos y no nicamente dirijan a los
participantes a los trminos planteados en la
convocatoria.
6. Firma del contrato
Se sugienre a las entidades y dependencias
revisar el proceso en su generalidad y se hacen
recomendaciones antes de iniciar un contrato.
4. Presentacin y apertura de proposiciones
La recomendacin de la SFP en esta etapa es
que no se deseche ninguna de las propuestas
por elementos que no afectan la solvencia de
las proposiciones, por cuestiones de formato
o caractersticas de los documentos.
5. Revisin del proyecto del acta del fallo
En esta etapa se recomienda dar a conocer a
todos los participantes los motivos por los
cuales perdieron y por los cuales se eligi a
determinado proveedor.
5 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Las recomendaciones derivadas del acompaa-
miento estn basadas en la LAASSP, en el Regla-
mento de la ley y en el Manual de Adquisiciones.
Con estas asesoras se pretende estandarizar los
procesos de contratacin entre las entidades y de-
pendencias que gastan recursos federales. Gracias a
este programa, los comits de adquisiciones de las
entidades y/o dependencias participantes en algu-
nas ocasiones han modicado su estrategia de con-
tratacin para ajustar la modalidad de la compra a
una ms apegada al estudio de mercado o al tipo de
bien o servicio a contratar.
Tabla 2. Nmero de asesoras preventivas por materia de contratacin y caractersticas
Fuente: Quinto informe de labores, 2010-2011, SFP.
* Segn el Quinto Informe de Labores de la SFP, las cifras de los aos 2007 a 2010, no son estrictamente comparables a las del ao 2011
por cambio de metodologa en su contabilidad. Hasta 2010 se contabilizaban como mesas de asesora preventiva diversos proyectos
que atenda la Unidad de Normatividad de Contrataciones Pblicas, aun y cuando los mismos no se registraban dentro del Programa de
Acompaamiento Preventivo. A partir de 2011 slo se reportan en el informe los asuntos que cuentan con ocio que acredita que los
mismos se inscribieron y tramitaron efectivamente conforme a lo que contempla la Gua existente para tal efecto.
A partir de febrero de 2011, se hicieron cambios a los
criterios utilizados para la incorporacin de proyectos
al programa. Actualmente, adems de asesorar a los
funcionarios sobre las compras que impliquen mon-
tos importantes, las mesas de acompaamiento bus-
can incidir en dependencias y entidades en donde se
considera que las reas encargadas de la contratacin
tienen cierto desconocimiento sobre la normatividad
vigente en la materia; en aquellas en las que se tie-
nen registradas ms inconformidades determinadas
como procedentes, as como en las que cuentan con
mayor nmero de observaciones por parte de los r-
ganos Internos de Control (OIC).
Concepto 2007 2008 2009 Total 2007-2011 2010 2011
*
Proyectos incorporados
Obra Pblica
Adquisiciones
Valor de los proyectos incorporados(mdp)
Proyectos concluidos
Obra Pblica
Adquisiciones y servicios
Valor de los proyectos concluidos (mdp)
38
21
17
438,000
10
0
10
200,000
18
5
13
145,000
5
0
5
4,000
66
38
28
144,280
15
0
15
9,442
41
17
4
102,716
119
76
43
385,674
168
82
86
833,230
159
85
74
606,331
5
1
4
3,234
10
9
1
7,215
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 57
3.2.4 Uso de las Tecnologas de
informacin y comunicacin (TIC)
en los procedimientos de compras
gubernamentales
Desde 1998, se utiliza la plataforma CompraNet
(www.compranet.gob.mx) como un sistema
electrnico para hacer proposiciones de
adquisiciones pblicas con recursos federales.
En su segunda versin, CompraNet 3.0, la
herramienta tena la capacidad para el registro de
las entidades y dependencias, siempre y cuando
stas contaran con Internet y un buen equipo de
cmputo. Igualmente, los proveedores que queran
registrarse deban instalar mdulos especiales en
sus equipos. La participacin en estos primeros
aos era reducida, nicamente alrededor de
12 mil empresas utilizaban la herramienta. En
tiempos recientes, la participacin de las empresas
ha aumentado; actualmente se estima que 41 mil
proveedores y contratistas estn registrados en el
sistema.
55
55 SFP, Quinto informe de labores 2010-2011.
En junio de 2010 se liber una versin ms actua-
lizada del sistema, CompraNet 5.0., con la cual, la
plataforma dej de ser slo un sistema electrni-
co de informacin pblica gubernamental, y pas
a ser un sistema transaccional. En esta nueva
versin, la herramienta permite el suministro de
informacin, la descarga de documentacin so-
bre las convocatorias, la liberacin automtica de
anuncios, y la gestin de la comunicacin entre
proveedores y autoridades.
Aunque en agosto de ese mismo ao, la CFE fue la
primera entidad pblica en subir un procedimien-
to a la nueva plataforma, no es sino hasta junio
de 2011
56
que el registro de la informacin en la
plataforma CompraNet es obligatorio para todas
las entidades y dependencias de la APF. Esta obli-
gacin se reere a todos los procedimientos de
compra que involucren recursos mayores a 300
das de salario mnimo, incluso cuando se trate de
una adjudicacin directa,
57
o cuando las entida-
des federativas realicen compras que involucran
recursos federales. Tambin, a partir de esa fecha
56 A raz de la emisin del Acuerdo por el que se establecen las disposiciones
que se debern observar para la utilizacin del Sistema Electrnico de Informacin
Pblica Gubernamental denominado CompraNet. El acuerdo fue publicado el 28 de
junio de 2011 en el Diario Ocial de la Federacin y el 29 de junio entr en vigor.
57 Es decir, a partir de 17 mil 946 pesos, segn el SM vigente en el D.F. a 2011.
Sobre las adjudicaciones directas vase el Art. 41.1 de la LAASSP.
5 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
se obliga al comprador a ingresar toda la informa-
cin a la plataforma, sin importar si el esquema de
contratacin es presencial, mixto o electrnico.
58

En la siguiente tabla se resume el tipo de
proposiciones realizadas por la APF entre 2007 y
2011 segn la modalidad de la adjudicacin. En
este periodo, poco ms de 50% de las licitaciones
pblicas se llevaron a cabo por va electrnica
y aproximadamente 40% bajo el esquema
presencial.
58 La LAASSP estipula que hay tres esquemas de presentacin de proposiciones:
(1) presencial (2) mixta y (3) electrnica. Las presenciales son bsicamente para
los contratos de obra pblica, pues los proveedores en ocasiones deben presentar
planos o maquetas. Consiste en la entrega de proposiciones en un sobre cerrado
al servidor pblico. En el caso de las adquisiciones de bienes y servicios, aunque
en algunos casos se solicitan muestras fsicas, se estn utilizando cada vez ms
los esquemas mixtos y electrnicos. En el primero se reciben simultneamente
proposiciones de manera presencial y electrnica, mientras que en el segundo
esquema el acto de apertura de proposiciones se difunde a travs de CompraNet
al concluir el mismo. Para conocer ms sobre este tema remtase a: Hctor Mateo
Infante, 2011, Adquisicin de bienes y contratacin de servicios del sector pblico,
Mxico: INAP.
Licitacin Pblica Adjudicacin Directa Invitacin a cuando menos 3 pers.
Ao Presencial Electrnica Mixta Presencial Electrnica Mixta Presencial Electrnica Mixta
2007 41.3% 59% 0 100% 0 0 100% 0 0
2008 42% 58% 0 100% 0 0 100% 0 0
2009 42% 58% 0 100% 0 0 100% 0 0
2010 39.3% 60% 0.4% 99.9% 0 0.1% 100% 0 0
2011 26% 26% 48% 87% 0.98% 12% 86% 1% 13%

Sin embargo, durante el ltimo ao esta proporcin
cambi: la mayora de las proposiciones se hizo
de forma mixta (48%) y se redujo el nmero
de licitaciones cien por ciento electrnicas y
presenciales. En el caso de las adjudicaciones
directas y las invitaciones restringidas vemos que
la mayora se realiza con el esquema presencial,
aunque en el ltimo ao se observa un incremento
del esquema mixto: actualmente 12% de las
adjudicaciones directas y 13% de las invitaciones
se realizan de esta manera.
Tabla 3. Porcentaje de contratos segn esquema de presentacin de proposiciones
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Unidad de Poltica de Contrataciones Pblicas de la SFP.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 59
Entre las restricciones del sistema CompraNet
5.0 en trminos de transparencia est que a pesar
de que es posible consultar todos los procesos de
adquisicin, los motores de bsqueda an no son
del todo amigables, y la informacin disponible se
restringe a los eventos registrados desde agosto
de 2010. Esto signica que no hay una serie
histrica de lo que han comprado las entidades
y dependencias en aos anteriores (CompraNet
3.0); sta slo se puede obtener a travs de
solicitudes de informacin.
59
Adems, la Ley
no obliga a que los Comits de Adquisiciones
publiquen en la plataforma los criterios que
justican utilizar un procedimiento de compra
distinto a una licitacin pblica. Estas decisiones
pueden ser del conocimiento de los ciudadanos
slo a travs de solicitudes de informacin va el
sistema INFOMEX del IFAI. Otra restriccin es
la imposibilidad de extraer anlisis estadsticos
y/o agregados sobre el comportamiento de las
unidades compradoras, principalmente para poder
conocer qu entidades y dependencias compran
ms y con qu modalidad de compra lo hacen.
59 Segn informacin de la Unidad de Poltica de Contrataciones Pblicas de la
SFP, la informacin histrica de CompraNet ser puesta a disposicn del pblico en
un portal de tranparencia que se est elaborando para este propsito.
Otro caso en que se usan las TIC para las
adquisiciones pblicas es el nuevo portal de
transparencia del IMSS (http://compras.imss.
gob.mx/).
60
El portal muestra qu, cmo y
a quin le compra el IMSS. La informacin
se presenta de forma interactiva, primero en
forma agregada, y despus en la forma ms
desagregada posible. Incluye tambin el gasto
por rubro (bienes, servicios y obra pblica);
las modalidades de adjudicacin; las compras
centrales y delegacionales, as como informacin
sobre los proveedores del IMSS y datos sobre los
productos ms comprados por el Instituto.
Algunas restricciones de este portal son similares
a las del sistema CompraNet. Por ejemplo, la
informacin no es descargable por lo que no se
puede explotar como un insumo de investigacin.
Por otra parte, los datos no son histricos, slo
est el periodo 2009-2011.
60 El pasado 28 de noviembre se present ocialmente este portal de transparencia
ante servidores pblicos y medios de comunicacin. Vase: http://www.eluniversal.
com.mx/notas/812178.html. Consultado el 29 de noviembre de 2011.
6 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
3.2.5 Observadores externos
A partir de 2004 se inici la instrumentacin
del programa de testigos sociales a nivel federal.
El origen de este programa fue una iniciativa
de Transparencia Mexicana para permitir la
participacin de la sociedad civil en los procesos
de contratacin pblica, a travs de los Pactos de
Integridad.
61
Hasta 2001, la Ley expresamente
impeda que un ciudadano, institucin o parte
interesada acompaara un proceso de licitacin
pblica.
Aunque desde 2004 se deline la gura del
testigo social no es hasta 2010, con el reglamento
de la LAASSP, que se empez a regular su
participacin.
La gura del testigo social originalmente buscaba
la actuacin estratgica en los eventos de
contrataciones pblicas que preferentemente
incorporaran altos montos de recursos pblicos
61 Los Pactos de Integridad son acuerdos formales entre los gobiernos y los
participantes en un concurso o licitacin para evitar que prcticas irregulares o
corruptas distorsionen las condiciones de la competencia y afecten la racionalidad
de una decisin administrativa. Los Pactos de Integridad son rmados en presencia
de un testigo social, miembro de la sociedad civil, durante un proceso de licitacin
o contratacin de un bien o servicio ofrecido al gobierno. Para conocer ms sobre
estos pactos remtase al siguiente link: http://www.transparenciamexicana.org.
mx/pactosdeintegridad/
y/o pertenecieran a sectores con muchas
especicaciones tcnicas. Los dos objetivos
principales eran: (1) defender el inters pblico:
controlar los recursos pblicos con una
participacin ciudadana tcnica e informada y (2)
agregar un tercer actor en los procedimientos de
contrataciones pblicas que fuera independiente
del gobierno y de los potenciales proveedores.
En la Ley federal los testigos sociales se denen
como: personas fsicas o morales que cuentan
con el registro correspondiente en el padrn
pblico a cargo de la SFP, cuya funcin se enfoca
a atestiguar los procedimientos de contratacin
convocados por las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica Federal.
62

La ley obliga a que las adquisiciones por arriba
de 5,000,000 salarios mnimos en el DF (299
millones 100 mil pesos) y que los procesos de
obra pblica por encima de 10 millones de salarios
mnimos en el DF (598 millones 200 mil pesos)
incluyan la participacin de un testigo social.
63
Adems, queda a discrecin de la SFP si algn
62 Art. 60, Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Pblico.
63 Los testigos sociales reciben una contraprestacin por su participacin en
las contrataciones pblicas que va desde $1,000 hasta $3,500 por hora segn el
monto de la contratacin.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 61
procedimiento, incluso de adjudicacin directa
o invitacin restringida, cuyo bien o servicio
a adjudicar es relevante, deber contar con la
participacin de algn testigo social.
Los testigos deben dar su testimonio sobre si los
procedimientos de contratacin pblica: (1) estn
apegados a la ley; (2) se realizan con imparcialidad
y (3) son transparentes. Su participacin inicia
desde que se elabora el proyecto de convocatoria
y llega hasta la rma del contrato (visita de
instalaciones, junta de aclaraciones, apertura
de propuestas, reuniones internas y fallo). Su
obligacin es dar testimonio a la dependencia o
entidad y a la SFP al nalizar el procedimiento de
contratacin. El registro de las observaciones de
los testigos sociales se publican en la seccin de
testimonios nales en CompraNet.
64

Los testigos hacen informes parciales de cada
etapa, aunque estos informes no son pblicos.
Tambin tienen derecho de obtener toda la
informacin relacionada con el procedimiento
que atestiguan.
64 Para conocer los testimonios de procedimientos de contratacin con la
participacin de testigos sociales consulte el siguiente link: http://www.
funcionpublica.gob.mx/unaopspf/tsocial/tsocial.htm
En caso de que detecten o presuman actos de co-
rrupcin, debern informar al rgano Interno de
Control de la entidad o dependencia en cuestin
para que ste intervenga en el procedimiento y
ayude a subsanar las irregularidades. Asimismo,
los testigos se pueden involucrar en aspectos tc-
nicos de la licitacin, pero siempre y cuando estn
vinculados a los tres propsitos arriba sealados,
aunque tienen voz, sus opiniones no son vincu-
lantes. En caso de desacuerdo entre los testigos
sociales y las dependencias, la unidad de norma-
tividad de la SFP es la encargada de dirimir las
controversias.
65
Dado el riesgo y la vulnerabilidad de los procesos
de compras pblicas, la participacin de la socie-
dad civil puede ser importante para inhibir actos
de corrupcin. Sin embargo, en el caso mexicano
a nivel federal, actualmente el programa es ope-
rado por el gobierno y por lo tanto, en opinin de
algunos expertos, el efecto del control pblico in-
dependiente ha dejado de ser un factor disuasivo
de los actos de corrupcin.
66

65 Esta informacin se extrajo de la comunicacin establecida con el titular del
rea de Normatividad en las Contrataciones Pblicas de la SFP.
66 En opinin de algunos expertos, el efecto de modicar el comportamiento del
gobierno y de los proveedores recae en el carcter estratgico y espordico de la
vigilancia a cargo de los testigos. Al convertirlo en un patrn recurrente es ms
fcil que haya un proceso de adaptacin a las observaciones de esta gura y, por
lo tanto, pierda su fuerza. (Eduardo Bohrquez, Director del captulo nacional
6 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
La SFP administra el registro de los testigos y
somete a consideracin del Comit de Testigos
sociales el nombramiento de stos.
67
Por medio
de dicho Comit se decide la participacin
de los testigos en ciertos procesos segn sus
caractersticas, experiencia y especialidad.
68
A nivel estatal ha habido participacin de testigos
sociales en los estados de Guanajuato, a travs
del concurso convocado por la Secretara de la
Gestin Pblica y la Secretara de Obra Pblica
del Gobierno del estado (2010) y de la Secretara
de Finanzas (2008); San Luis Potos, a travs del
concurso convocado por la Secretara de Finanzas
(2009); Chiapas, a travs de dos concursos
convocados por la Secretara de Administracin
(2008) y un proceso de contratacin del Instituto
Electoral del Estado de Chiapas (2006); Estado
de Mxico, a travs de la peticin de la Comisin
del Agua (2007); Quertaro, a travs de dos
concursos convocados por la Comisin Estatal
de Transparencia Internacional en Mxico, Transparencia Mexicana, entrevista
realizada el 7 de noviembre de 2011).
67 El Comit de testigos sociales est conformado por 5 servidores pblicos y 5
representantes de la sociedad civil y empresarial (Colegio de Ingenieros, Cmara
Mexicana de la Industria de la Construccin, Cmara Mexicana de Empresas de
Consultora, Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin, Confederacin
de Cmaras Industriales). Art. 61, Reglamento de la LAASSP.
68 Para conocer ms detalles sobre los requisitos para ser testigo social remtase al
art. 62 del Reglamento de la LAASSP.
del Agua (2007). A nivel municipal se registran
casos como el de Tuxtla Gutirrez, Chiapas
(2006); Saltillo, Coahuila (2005) y Comalcalco,
Tabasco (2009).
69
Aunque hay algunos casos
registrados, ciertamente la participacin de los
testigos sociales en los estados y los municipios
es limitada.
3.2.6 Ofertas Subsecuentes de
Descuentos (subastas electrnicas)
Las ofertas subsecuentes de descuentos (OSD),
son el resultado de la adopcin en Mxico de
una prctica internacional que ha dado buenos
resultados y que se conoce comnmente como
subasta inversa o subasta en reversa.
70
En la
subasta en reversa, el contrato se adjudica al
licitante que haya ofrecido el precio ms bajo.
La modalidad de OSD se ha implementado en
el IMSS, en PEMEX y en la CFE. En el caso del
69 Esta informacin corresponde a eventos en lo que particip expresamente
Transparencia Mexicana disponible en: http://www.transparenciamexicana.org.
mx/pactosdeintegridad/ Consulta realizada el 24 de noviembre de 2011. Es posible
que el nmero de entidades federativas y municipios que han incorporado testigos
sociales en sus procesos de contratacin sea mayor; sin embargo en CompraNet no
se ubicaron eventos estatales con la participacin de testigos sociales.
70 Vase la descripcin de esta herramienta en la Parte II.,seccin 2.3
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 63
IMSS se llevaron a cabo, entre 2010 y 2011, 28
eventos utilizando esta modalidad, con ahorros
estimados por 871.5 millones de pesos: 19
licitaciones para la compra de medicamentos (en
promedio 15 contrataciones por cada licitacin),
con ahorros estimados por 594.8 millones de
pesos; dos licitaciones para la compra de material
de curacin, con un ahorro de 30 millones de
pesos, cuatro licitaciones para la compra de
vehculos con ahorro de 9.3 millones de pesos,
una licitacin para la compra de productos
biolgicos con ahorro de 219.4 millones de pesos
y dos licitaciones para la compra de mastgrafos
con ahorros de 18 millones de pesos.
Recientemente, en octubre de 2011, en PEMEX
GAS y Petroqumica Bsica (PGPB) realizaron una
subasta en reversa para la compra de gas licuado
de petrleo (LP) de importacin. Se estima un
ahorro de ms de 100 millones de dlares. El
proceso fue realizado por la lial de PEMEX
GAS, MGI Trading LTD y por Regional Market
Makers (Aklara). Participaron cinco empresas y
a travs de este esquema se obtuvieron ahorros
para PEMEX GAS por 31% de las cotizaciones
presentadas inicialmente.
En diciembre de 2011, la CFE adquiri
carbn mineral trmico para uso en plantas
termoelctricas mediante licitacin pblica
internacional bajo la modalidad de OSD con un
ahorro estimado de 138.3 millones de dlares.
3.2.7 Contratos marco
Los contratos marco permiten la adquisicin
de bienes y servicios estandarizados y de
uso recurrente en ms de una institucin de
la APF. Este tipo de contrato consiste en un
acuerdo que anticipa los requerimientos para
la provisin de bienes y servicios en un perodo
de tiempo determinado. Despus de un proceso
competitivo para la seleccin del proveedor, se
jan condiciones de compra para cualquiera de
las instituciones que forman parte del convenio,
aunque cada una de ellas rma su propio contrato
y administra las cantidades durante el periodo
que dura el contrato. Al consolidar el volumen de
varios productos en un mismo convenio, aumenta
la capacidad de negociacin de las unidades
compradoras para establecer este precio. Entre
2010 y 2011 se registraron siete contratos de
este tipo.
6 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Uno de ellos corresponde a un contrato para
vales de despensa de n de ao (noviembre de
2010). Las contrataciones se llevaron a cabo en
forma 100% electrnica a travs de CompraNet.
Con esta operacin se lograron ahorros por 42.8
millones de pesos, de los cuales 8.5 millones de
pesos corresponden a bonicaciones ofrecidas
por los proveedores.
Un segundo contrato marco se formaliz en julio
de 2011 y se reere a la prestacin de servicios
integrales para la organizacin de eventos. Este
contrato cuenta con un panel de proveedores
calicados para prestar el servicio; los eventos
se clasican segn su perl (estado, gobierno,
institucionales) y su tamao (pequeo, mediano,
grande), y con base en ello se establecen las
condiciones generales para la prestacin del
servicio, as como las caractersticas tcnicas
y de calidad mnimas que debern cumplir los
proveedores. Hacia nales de 2011 tambin
se suscribieron contratos marco para servicios
de Call Center, poda y brecha, mantenimiento
automotriz, ropa de trabajo y una segunda edicin
de vales de despensa.
3.2.8 Compras consolidadas
Las compras consolidadas conllevan benecios
econmicos como la generacin de economas
de escala y la simplicacin administrativa. Pero
adems en trminos de rendicin de cuentas
esta modalidad de compra hace ms fcil la
scalizacin, ya que es ms factible vigilar y
controlar a una sola entidad compradora que
a varias. Las compras consolidadas se han
utilizado principalmente para la adquisicin de
vacunas, seguros de bienes patrimoniales, de
responsabilidad profesional, de vida y gastos
mdicos mayores, combustible, transporte areo,
vales de despensa, impresin y fotocopiado y
transportacin terrestre.
Entre septiembre de 2010 y junio de 2011 se
lograron ahorros por cerca de 347.2 millones
de pesos derivados de la consolidacin de com-
pras. Las principales agencias federales que han
incursionado en este tipo de contratacin y han
coordinado esfuerzos de consolidacin son:
Nacional Financiera, Secretara de Salud,
SAGARPA, SEMARNAT, SEP, INDAUTOR, Insti-
tuto Nacional de Historia de las Revoluciones
de Mxico (INHERM), CONADE, CONACULTA,
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 65
Administracin Federal de Servicios Educativos
del Distrito Federal (AFSEDF ), IPN, INAH, TV
Metropolitana, SE, FIFOMI, COFEMER, CFC,
PROFECO, SFP, Centro de Innovacin Aplicada
en Tecnologas Competitivas (CIATEC), Centro
de Investigacin en Matemticas (CIMAT) y
las 16 Administraciones Portuarias Integrales.
3.2.9 Inconformidades
Uno de los mecanismos de rendicin de cuentas
es que la propia ley establezca un canal para
que los oferentes de las licitaciones pblicas (e
invitaciones restringidas) se puedan inconformar
por alguna decisin de la autoridad, o por el fallo
para la adjudicacin del contrato. En Mxico,
desde la reforma en 2009, la Ley establece
las condiciones bajo las cuales un participante
puede presentar su inconformidad, as como
el mecanismo para hacerlo. A su vez, el rea
encargada de resolver la inconformidad debe
determinar si hubo contravencin a la ley y si
puede declarar nulo un evento (por ejemplo, la
publicacin de bases y convocatorias, juntas de
aclaraciones, acto de apertura de propuestas o
fallo).
A nivel federal, en caso de que hubiera algn
participante inconforme, el rgano Interno
de Control (OIC) de la entidad o dependencia
convocante es el encargado de recibir la
inconformidad, dentro de los seis das hbiles
siguientes a la etapa del proceso por la cual
se presenta la inconformidad que va desde la
exposicin de las bases en la convocatoria hasta
el fallo de la licitacin.
71
Tratndose de licitaciones realizadas por
entidades federativas y municipios con
recursos federales (salvo ramo 33 y otros
fondos cuyo control corresponde a la propia
entidad federativa), las inconformidades se
tramitan y resuelven en la Direccin General de
Controversias y Sanciones en las Contrataciones
Pblicas de la SFP.
Igualmente, cuando un asunto es relevante por
cuestin de monto, complejidad o importancia
transversal, la Direccin General puede atraer las
inconformidades que originalmente correspondan
al OIC. Por ejemplo, recientemente se ha atrado 3
inconformidades en relacin con una licitacin de
71 Para ver las condiciones temporales de la inconformidad vase el art. 66 de la
LAASSP.
6 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
ductos para transporte de combustible, realizada
por Pemex Renacin, principalmente por la
complejidad del tema.
72
Finalmente, hay algunos que por su estructura
reducida no cuentan con un rea de Responsa-
bilidades. En esas circunstancias, las inconformi-
dades tambin se canalizan a la Direccin General
de Controversias. Por ejemplo, este es el caso de
las Administraciones Portuarias Integrales (APIS)
que aunque forman parte de la APF y tienen OIC,
ste no conoce de inconformidades.
En la plataforma de CompraNet hay un espacio
destinado a la gestin de estas inconformidades
va electrnica. De esta manera, los licitantes que
utilizaron la plataforma para participar en algn
procedimiento de contratacin y que requieran
presentar una inconformidad, podrn hacerlo
directamente en el portal.
Adems de las posibles inconformidades
presentadas por los proveedores y contratistas que
participan en un proceso licitatorio, recordemos
que los testigos sociales tienen la posibilidad de
72 Informacin proporcionada por el titular de la Unidad de Controversias y
Sanciones en las Contrataciones Pblicas de la SFP.
presentar una queja o denuncia ante el OIC de
la entidad convocante para que se inicie algn
procedimiento de investigacin. Igualmente, los
OIC tienen la facultad de investigar por ocio
cualquier evento licitatorio en caso de sospecha
de corrupcin, sin necesidad de que algn
participante se inconforme; as como la facultad
para declarar la nulidad de algn evento, en caso
de existir contravenciones a la ley.
73
En las siguientes grcas se presenta la
distribucin de las inconformidades a nivel federal
entre septiembre de 2010 y junio de 2011 por
tipo de contratacin y por etapa (convocatoria,
junta de aclaraciones, apertura de propuestas,
fallo, formalizacin del contrato). En total se
registraron 1,367 inconformidades. Estas grcas
demuestran que el tipo de contratacin que se
sujeta a ms irregularidades es la adquisicin de
bienes, seguida por la contratacin de servicios
(grca 4). Tambin se observa que las fases
del procedimiento que ms inconformidades
registran son el acto de apertura de propuestas
y fallo, donde justamente se dene la asignacin
del contrato (grca 5).
73 Vanse art. 65 a 76 de la LAASSP.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 67
GRFICA 4. INCONFORMIDADES POR TIPO DE CONTRATACIN (%)
(SEPTIEMBRE 2010 A JUNIO 2011)
GRFICA 5. INCONFORMIDADES SEGN ETAPA DE LA LICITACIN (%)
Fuente: Elaboracin propia con base en el 5 informe de labores de la SFP.
Adqulslclones - 48.1
Servlclos - 33.4
Cbra publlca - 17.8
ArrendamlenLos - 0.7
AcLo de presenLacln, aperLura
de proposlclones y fallo - 73.6
ConvocaLorla y [unLa de
aclaraclones - 18.7
AcLos u omlslones para la
formallzacln del conLraLo - 0.6
CLros - 3.1
6 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Por otra parte, como se observa en tabla 4, a pesar de que el nmero de inconformidades se ha reducido
de 2008 a 2011 en alrededor de 21%, la proporcin de inconformidades con respecto al nmero de
licitaciones se ha mantenido relativamente constante en los ltimos cuatro aos, pues slo aument
1.4 puntos porcentuales de 2008 a 2011.
Como se puede observar en la siguiente tabla, del total de inconformidades presentadas en 2011, en
alrededor de 27% se demostr la irregularidad del acto impugnado. Como consecuencia, la dependencia
o entidad convocante tuvo que reponer el acto o la licitacin en su totalidad. Este porcentaje se ha
mantenido prcticamente constante en los ltimos cuatro aos.
Tabla 4. Proporcin de inconformidades con respecto al nmero de licitaciones
Fuente: Direccin General de Controversias y Sanciones en las Contrataciones Pblicas, marzo de 2012
Ao Inconformidades recibidas
Total de licitaciones
registradas en CompraNet
Porcentaje de licitaciones
con inconformidades
sobre el total de licitaciones (%)
2008
2009
2010
2011
2,071
2,132
1,805
1,629
35,642
30,080
27,708
22,551
5.81
7.09
6.51
7.22
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 69
Tabla 5. Inconformidades recibidas y resueltas de 2008 a 2011
74
*Porcentaje con respecto al total de inconformidades resueltas
Fuente: Direccin General de Controversias y Sanciones en las Contrataciones Pblicas, marzo de 2012
Es relevante sealar que una inconformidad no necesariamente deriva en una sancin, ni para los
servidores pblicos ni para los proveedores. Por ejemplo, si algn proveedor se inconforma por el fallo
de una licitacin y la resolucin demuestra que ste no estuvo bien fundamentado, aun si se repone el
procedimiento, esto no siempre conlleva una responsabilidad administrativa.
74 No todas las inconformidades recibidas son resueltas por la Direccin General de Controversias y Sanciones en las Contrataciones Pblicas de la SFP en el mismo ao,
esto se debe a que algunas inconformidades se presentan en un ao, pero son resueltas en el siguiente, lo que crea un desfase. Por ejemplo, en 2011 se present el menor
porcentaje de inconformidades resueltas con respecto a las recibidas en los ltimos cuatro aos, ste fue de 93%.
Ao Recibidas
Inconformidades
Resueltas/Recibidas
(%)
Fundadas
(nulidad)
%*
2008
2009
2010
2011
2,071
2,132
1,805
1,629
Resueltas
Infundadas
%
1,981
2,003
1,785
1,507
96
94
99
93
29
26
25
27
47
43
36
37
7 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
3.2.10 Sanciones e inhabilitaciones
Adems de los recursos que tienen los
participantes para inconformarse respecto a
las decisiones de la autoridad, sta tiene la
facultad de sancionar a servidores pblicos
y a proveedores y contratistas, as como de
inhabilitar a las empresas que no se apeguen
a la Ley y que, por tanto, impidan que las
adquisiciones pblicas se realicen en trminos
de eciencia.

Con respecto a las sanciones a los servidores
pblicos, la SFP no cuenta con informacin
agregada del nmero de sanciones relacionadas
exlusivamente a las contrataciones pblicas.
Los registros sobre sanciones a funcionarios
estn clasicados por tipo de conducta, y no de
acuerdo al asunto del cual deriva la conducta
infractora. Por esta razn, no es posible
saber cuntos servidores pblicos han sido
sancionados debido a infracciones durante los
procedimientos de licitacin. Contar con esta
informacin es fundamental para conocer de
manera aproximada con qu frecuencia los
servidores pblicos encargados de las compras
gubernamentales infringen la Ley, as como la
magnitud de los castigos que corresponden y
los incentivos que tienen los funcionarios para
incurrir o no en actos de corrupcin.

Tratndose de las sanciones a los proveedores
y contratistas, la Ley establece las multas que
se deben imponer a aqullos que la infrinjan y
stas van desde 50 hasta 1,000 veces el salario
mnimo general vigente en el D.F. elevado al
mes,
75
en la fecha de la infraccin (es decir
entre $89,730 y $1,794,600). En el caso de
las empresas que no formalicen contratos cuyo
monto sea mayor a 50 veces el salario mnimo
general vigente en el D.F. elevado al mes
(mayores a $89,730), la multa ser equivalente
de 10 hasta 45 veces el salario mnimo general
elevado al mes (entre $17,946 y $80,757).
Adicionalmente a las multas, los proveedores
o contratistas pueden ser inhabilitados para
participar de manera directa (o por interpsita
persona) en los procedimientos de contratacin
que se convoquen con recursos federales. La
inhabilitacin no puede ser menor de 3 meses
ni mayor de 5 aos.
75 Es decir, multiplicado por treinta das.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 71
Cuadro 7. Causas de inhabilitacin de proveedores y contratistas en procedimientos
de contratacin pblica con recursos federales
Fuente: Art. 60 de la LAASSP.
Segn datos ociales a noviembre de 2011, hay un total de 922 empresas inhabilitadas y multadas;
mientras que slo 158 contratistas han sido multados.
76
La posibilidad de consultar el directorio
de proveedores y contratistas sancionados en la plataforma CompraNet previene a las unidades
compradoras de aceptar proposiciones provenientes de empresas que tengan el carcter de inhabilitadas
o multadas y as, se constituye en un ltro para evitar que stas le sigan vendiendo al gobierno. Sin
embargo, las unidades compradoras pueden seguir comprndole a una empresa inhabilitada siempre y
cuando lo justiquen, por ejemplo en caso de que no existan ms oferentes en el mercado.
77
76 Estas cifras corresponden a las categoras por separado, es decir puede haber empresas que han sido inhabilitadas y multadas al mismo tiempo. Vase el directorio de
proveedores y contratistas sancionados e inhabilitados en CompraNet: http://www01.funcionpublica.gob.mx:8080/SanFicTec/jsp/Ficha_Tecnica/SancionadosN.htm
77 Art. 60 de la LAASSP.
- Falta de formalizacin de dos o ms contratos (en el plazo de dos aos calendario)
- Incumplimiento de obligaciones contractuales por causas imputables a los proveedores
- Presentacin de documentos apcrifos
- Falta de entrega de la garanta de cumplimiento
- Irregularidades en la entrega de los bienes pactados en el contrato que se formaliz
- Informacin falsa correspondiente a las obligaciones fiscales
- Proveedores a quienes se les rescinda un contrato en dos o ms entidades y/o dependencias
(en un plazo de tres aos)
- Presentacin de inconformidades con el propsito de entorpecer o retrasar la contratacin
- Cuando las contraprestaciones pagadas al proveedor del servicio son recibidas por servidores
pblicos por s o por interpsita persona
7 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Por su parte, la CFC tiene un papel importante
en las sanciones a las empresas en materia de
competencia, en particular cuando se coluden
para aumentar los precios ofrecidos al gobierno
o para repartirse el mercado. Un ejemplo
muy claro es la investigacin que condujo la
Comisin para vericar la existencia de prcticas
colusivas entre proveedores en el mercado de
medicamentos.
Derivado de una investigacin concluida en
febrero de 2010, la CFC encontr evidencia
de comportamiento colusivo para la oferta
de los medicamentos ms comprados por el
IMSS.
78
Sancion con 86 millones de pesos a
4 empresas e impuso una multa de 691 mil
pesos a 5 personas fsicas participantes en el
crtel. La propia Comisin estima que estas
prcticas monoplicas provocaron un dao de
310 millones de pesos.
79
En algunos foros sobre el tema de adquisiciones
en Mxico se ha discutido el bajo nivel de las
78 Entre los medicamentos ms comprados estn: las soluciones salinas, la insulina
y el interfern que representan 21, 11 y 10% de los 20 medicamentos ms
comprados, segn el monto de la compra. Fuente: CFC
79 Actualmente hay un recurso de reconsideracin. Para conocer ms sobre este
caso vase: http://www.cfc.gob.mx/index.php/ARTICULO-DE-PORTADA/
conrma-cfc-colusion-de-empresas-farmaceuticas.html
multas para los proveedores y contratistas.
La multa mxima es de 1.7 millones de
pesos, cantidad que muchas veces no rebasa
los benecios econmicos obtenidos por la
adjudicacin de un contrato y que no logra
frenar el incumplimiento en la entrega de bienes
o prestacin de servicios.
80

En la opinin de algunos servidores pblicos, los
recursos legales son muy limitados, por ejemplo,
la ley prev cuestiones que difcilmente se
pueden encuadrar en hiptesis de colusin de
oferentes. No obstante estas limitaciones, hoy
las empresas no se pueden amparar al quedar
inhabilitadas, esta es una buena herramienta
para evitar que proveedores inhabilitados le
sigan vendiendo al gobierno. Adems, en marzo
de 2012, el Congreso aprob la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de las
Personas Morales en las Contrataciones Pblicas
(mejor conocida como la iniciativa de ley
anticorrupcin en las contrataciones pblicas)
que impone sanciones administrativas para los
particulares que incurran en actos de corrupcin
en procesos de contrataciones pblicas.
80 As lo manifest la Lic. Elizabeth Yaez, Subsecretaria de Responsabilidades
Administrativas y Contrataciones Pblicas de la SFP en el foro CompraNet,
realizado el 11 de octubre de 2011 en la ciudad de Mxico.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 73
Las prcticas aqu descritas son slo una muestra
de una gran variedad de posibles mecanismos
de control para evitar el desperdicio de recursos
pblicos. Aunque esto representa un avance
para lograr un sistema robusto de rendicin de
cuentas en las compras gubernamentales, an
existe un amplio espacio de mejora. En primer
lugar, es posible reforzar las prcticas que ya
estn en curso por medio de la evaluacin y la
constante actualizacin de estas herramientas.
En segundo lugar, es deseable extender estas
prcticas a todos los niveles de gobierno. Por
ltimo, se debe explorar la instrumentacin de
nuevos medios de control que han funcionado
en otros pases, como la administracin de
riesgos, las actas de no colusin y las sanciones
penales a los actos de corrupcin.
81

81 Ver seccin 2.3
7 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
CONCLUSIONES
A lo largo de este libro expusimos los principales
riesgos que atentan contra la eciencia de los
procesos de compras pblicas: la corrupcin,
la negligencia administrativa y la falta de
competencia. Para evitar caer en dichos riesgos,
las mejores prcticas internacionales sugieren
que los sistemas de contratacin pblica
deben regirse sobre tres ejes que funcionan
como un antdoto a los riesgos mencionados:
transparencia, competencia y rendicin de
cuentas. Con esta perspectiva revisamos el
diseo normativo de las compras pblicas en
el pas, as como algunos ejemplos prcticos
de mecanismos de rendicin de cuentas.
En conclusin, la adopcin de las medidas
descritas a lo largo del libro, tanto en el diseo
normativo como en su implementacin,
maximizar el valor de los recursos pblicos
destinados a las compras del gobierno. Esto
implicar que con el mismo dinero alcance para
ms, que sea ms probable que las agencias
gubernamentales cumplan con los objetivos
planteados, que se provean servicios pblicos
de mayor calidad y que la ciudadana cuente
con canales para conocer cmo se gasta el
dinero de sus impuestos.
A partir del anlisis de los mecanismos de
rendicin de cuentas en los procesos de
compras pblicas, establecemos las siguientes
recomendaciones generales:
1. Reforma de las leyes de adquisiciones
Una condicin necesaria para que los
funcionarios pblicos compren ecientemente
es que la propia ley contenga lineamientos claros
y especcos sobre cmo deben comprar y cmo
rendir cuentas de lo que compran. En Mxico,
hemos observado que las legislaciones estatales
tienen deciencias en estos dos aspectos. Aun
cuando cada una mantenga sus particularidades,
es deseable que sean reformadas para cumplir
con una serie de normas bsicas que favorezcan
la rendicin de cuentas y que reduzcan el
espacio a la discrecionalidad de las autoridades.
En la medida en que las leyes sean modicadas
para fomentar la transparencia, la competencia
y rendicin de cuentas, es altamente probable
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 75
que los gobiernos puedan contar con un sistema
de rendicin de cuentas robusto que favorezca
la eciencia de las compras pblicas.
2. Profesionalizacin de los servidores
pblicos encargados de las compras
Aunque una buena ley es una condicin
necesaria para que las compras pblicas
se realicen de manera adecuada, no es
una condicin suciente. El complemento
fundamental de una ley de calidad son
funcionarios pblicos capacitados para
implementarla correctamente. Un primer
paso en la capacitacin de los funcionarios
es sensibilizarlos sobre la importancia de
las compras pblicas como un insumo para
atender las necesidades de la ciudadana y
como un catalizador de desarrollo econmico.
En segundo lugar, es esencial que los
funcionarios, tanto a nivel federal como
estatal, sean instruidos para comprar
estratgicamente. Para ello es necesario que
reciban capacitacin constante sobre cules
son los mecanismos ms adecuados para
obtener el mximo valor por el dinero. Por
ejemplo, la capacitacin deber contemplar la
utilizacin de los estudios de mercado como
insumo bsico para las decisiones de compra,
la eleccin de esquemas de contratacin
que generen ahorros (como las compras
consolidadas y los contratos marco) cuando
las circunstancias lo permitan, el uso de
tecnologas de la informacin y la deteccin
de actos de colusin. Tambin es relevante
que los funcionarios reciban asesora jurdica
sobre los procesos de inconformidades o de
impugnacin de las decisiones de compra.
3. Mecanismos de control externo
Idealmente, las compras pblicas deben estar
sujetas a mecanismos de control de dos actores:
otras autoridades competentes (como las
contraloras o los rganos internos de control)
y la ciudadana. Como se ha analizado en este
cuaderno, a diferencia de la federacin, la
mayora de las entidades federativas cuentan
con controles del primer tipo (auditoras) pero
no del segundo.
7 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Los controles ejercidos por las autoridades
pueden ser de dos tipos: exante y expost.
Cmo mecanismo de control exante, la SFP
ha implementado el programa de mesas de
acompaamiento por el cual asesora a las
dependencias durante todo el proceso de
compra para cuidar que se apeguen a la ley
en todo momento. Bajo este esquema, la SFP
no slo detecta posibles desviaciones de la
ley sino que puede prevenirlas. Para trasladar
este benecio a las entidades federativas,
consideramos que es deseable que el programa
de mesas de acompaamiento abarque tambin
a las compras pblicas estatales.
En cuanto a los mecanismos de control expost,
en todos los niveles de gobierno las compras
pblicas ya son evaluadas por la autoridad por
medio de las auditoras. Las auditoras son
un elemento fundamental de la rendicin de
cuentas pero tienen una limitacin importante:
permiten detectar fallas o irregularidades pero
no corregirlas a tiempo.
En algunas ocasiones, las auditoras derivan
en sanciones a los servidores pblicos o a las
empresas participantes. Para que las sanciones
sean un verdadero inhibidor de prcticas
corruptas, es necesario que exista una alta
probabilidad de castigo y que ste sea lo
sucientemente severo para que implique un
costo elevado por infringir la ley.
Con respecto a los controles ejercidos por la
ciudadana, la manera en que los gobiernos
ejercen sus compras debera ser un tema de
inters para la poblacin porque ella es quien
genera los recursos pblicos y quien nalmente
se benecia o perjudica por las decisiones
de compra de los funcionarios. Por ello, es
recomendable extender la intervencin de los
testigos sociales, que son una gura que se ha
utilizado a nivel federal, en las compras pblicas
realizadas por los gobiernos estatales.

4. Explotar los sistemas electrnicos
Las entidades del gobierno federal y algunos
gobiernos estatales han utilizado este tipo
de instrumentos para hacer ms ecientes
las compras pblicas. Por ejemplo, se
cre CompraNet para establecer un canal
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 77
de comunicacin entre el gobierno y los
proveedores, y algunas agencias de gobierno
han realizado procesos de compra por medio de
subastas electrnicas que han trado grandes
ahorros. Una de nuestras recomendaciones
es que estas prcticas se extiendan a otras
entidades y otros niveles de gobierno.

Por otra parte, es posible explotar an ms
las herramientas tecnolgicas que ya estn en
funcionamiento. Aunque CompraNet representa
uno de los sistemas de compra ms avanzados
en el pas, es posible darle ms usos de los que
actualmente se han contemplado. En la mayora
de los casos, CompraNet solamente se utiliza
como un medio para publicar las convocatorias
de las licitaciones pblicas y los fallos de
las mismas; sin embargo, esta herramienta
podra usarse para llevar a cabo el proceso de
contratacin completamente electrnico. De
esta forma se obtendran dos benecios: el
primero es que se evitara la interaccin entre
sector pblico y privado, que es una condicin
favorable a los actos de corrupcin; y el segundo
es que toda la informacin generada en cada una
de las etapas del proceso de compra quedara
registrada.
CompraNet tambin puede ser un instrumento
para fomentar la transparencia en las compras
pblicas. Actualmente este sistema est
diseado exclusivamente para satisfacer
necesidades de las entidades compradoras
y de los proveedores, por lo tanto, no es una
herramienta de fcil manipulacin para los
ciudadanos. Consideramos que es deseable
que la SFP haga un esfuerzo porque el sistema
permita la bsqueda y extraccin de informacin
agregada relacionada con las compras del
gobierno. Un portal de este tipo no slo hara
ms transparentes las compras pblicas sino que
se convertira en un insumo til para las propias
dependencias gubernamentales. La generacin
y publicacin de ms informacin, proveer a
las dependencias de ms herramientas para
comprar estratgicamente. Por ejemplo, si cada
entidad difunde qu y cmo est comprando,
es ms fcil que puedan ponerse de acuerdo
para comprar en conjunto y as obtener mejores
condiciones.
En resumen, de lo que se ha tratado este libro
es de mostrar que comprar bien y rendir cuentas
son actividades que deben ir de la mano.
7 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 79
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Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 83
ENTREVISTAS
Alejandro Bonilla Muoz, Director General
Adjunto de la Unidad de Contrataciones
Electrnicas de la SFP, entrevista realizada el
19 de octubre de 2011.
Alejandro Luna Ramos, titular de la Unidad de
Normatividad de Contrataciones Pblicas de la
SFP, entrevista realizada el 20 de octubre de
2011.
Ana Laura Arratia Pineda, Directora General
Adjunta de Mejora de la Gestin Pblica Estatal
de la SFP, entrevista realizada el 19 de octubre
de 2011
Edgar Andrade Garca, titular de la Unidad
de Operacin Regional y Contralora Social,
entrevista realizada el 19 de octubre de 2011.
Elizabeth Yaez, Subsecretaria de Responsabi-
lidades Administrativas y Contrataciones P-
blicas de la SFP discurso presentado en el foro
CompraNet, 11 de octubre de 2011, Ciudad
de Mxico.
Eduardo Bohrquez, Director del captulo
nacional de Transparencia Internacional en
Mxico Transparencia Mexicana entrevista
realizada el 7 de noviembre de 2011.
Fiorenzo Bovenzi, Economista Senior de la
Divisin de Competencia de la OCDE en Mxico.
Comunicacin electrnica 30 de noviembre de
2011.
Funcionarios del rgano Interno de Control del
IMSS, entrevista realizada el 25 de noviembre
de 2011.
Javier Dvila Prez, titular de la Unidad de
Poltica de Contrataciones Pblicas de la
Secretara de la Funcin Pblica, discurso
presentado en el Foro CompraNet, 11 de
octubre de 2011, Ciudad de Mxico.
Rogelio Aldaz Romero, titular de la Unidad de
Controversias y Sanciones en las Contrataciones
Pblicas, entrevista realizada el 20 de octubre.
8 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
ANEXOS
ANEXO 1
1 Para denir si un reglamento es de fcil acceso o no, se puede tomar en cuenta si se encuentra en la pgina de internet del poder Ejecutivo (que es el ente que lo emite),
en la seccin del marco jurdico de la pgina de internet de transparencia estatal o en la pgina de internet del Congreso local (junto con la Ley).
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 85
2 Segn la Ley modelo de las Naciones Unidas, la convocatoria deber contener al menos el nombre y direccin de la entidad adjudicadora; la ndole y la cantidad de lo que
haya que suministrarse; el plazo conveniente para su suministro; una declaracin, que no podr modicarse posteriormente, de que el proceso de contratacin estar abierto
o una declaracin de las razones por las que se limita la participacin; y la forma, el lugar y el precio para obtener el pliego de condiciones o los documentos de precalicacin.
8 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
3 En este estudio se ha considerado que la publicacin de los cambios 7 das naturales (o 5 das hbiles) antes de la presentacin de ofertas es un lapso razonable para que
los participantes puedan ajustar sus ofertas.
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ANEXO 2
8 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
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ANEXO 3
9 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 91
Jana Palacios
Es Maestra en Polticas Pblicas por el
Centro de Investigacin y Docencia Eco-
nmicas (CIDE) y en Administracin de
Empresas (MBA) por el Instituto Tec-
nolgico Autnomo de Mxico (ITAM),
y Licenciada en Economa, tambin
por el ITAM. Fungi como profesora y
SEMBLANZAS
coordinadora acadmica del departamen-
to de Economa del ITAM y conduca un
programa de televisin con temas relacio-
nados a polticas pblicas en el canal 40.
Ha publicado textos en las revistas Nexos,
Este Pas, Poltica Digital y en los peridi-
cos Reforma y El Universal. Como Direc-
tora de Proyectos de Buen Gobierno del
Instituto Mexicano para la Competitivi-
dad (IMCO), y en proyectos relacionados
con las compras gubernamentales, cre
una metodologa para el anlisis de la cali-
dad de las leyes de adquisiciones pblicas,
adems de supervisar su implementacin
para analizar las legislaciones estatales
en Mxico en esta materia, coordin una
evaluacin al proceso de compras del Ins-
tituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
y colabor en el anlisis de los sistema de
adquisiciones de los estados de Guerrero
y Zacatecas. Actualmente trabaja la re-
daccin de una ley modelo en la materia.
9 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Marcelina Valds Stankiewicz
Es egresada del Centro de Investigacin
y Docencia Econmicas (CIDE) donde
estudi la licenciatura en Ciencia Poltica
y Relaciones Internacionales. Fue coor-
dinadora de proyectos en la consultora
poltica y casa encuestadora Buenda &
Laredo, donde era responsable del diseo
de proyectos de investigacin enfocados
a la evaluacin de instituciones, autorida-
des y programas gubernamentales. Desde
2011 es investigadora del IMCO, donde
ha coordinado el anlisis de legislaciones
estatales en materia de compras pblicas.
Actualmente participa activamente en el
monitoreo de la implementacin de las
recomendaciones de la CFC y la OCDE so-
bre los procedimientos de adquisicin del
IMSS, as como en un proyecto conjunto
del IMCO y la CFC sobre el combate a la
colusin en las compras pblicas en tres
estados, y en la elaboracin de una ley
modelo para las entidades federativas. Ha
publicado artculos sobre educacin y mo-
vilidad social en la revista Este Pas y sobre
la calidad de las legislaciones estatales de
adquisiciones en Poltica Digital.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 93
Mara Jos Montiel Cuatlayol
Es Maestra en Administracin y Polticas
Pblicas por el Centro de Investigacin
y Docencia Econmicas (CIDE) y Licen-
ciada en Relaciones Internacionales por
la Universidad de las Amricas-Puebla.
Se ha desempeado en el sector pblico
en las secretaras de nanzas y desarrollo
social del gobierno del estado de Puebla,
adems ha fungido como consultora ex-
terna para gobiernos locales en la misma
entidad. Fue profesora investigadora aso-
ciada del CIDE y actualmente coordina el
proyecto conjunto IMCO-CFC de comba-
te a la colusin en las compras pblicas
en tres entidades federativas. Entre sus
publicaciones estn: La evaluacin como
instrumento de cambio. Cmo se utilizan
las evaluaciones en los programas guber-
namentales en Mxico? en Guillermo M.
Cejudo y Claudia Maldonado T. (eds.)
2011, De las recomendaciones a las ac-
ciones: La experiencia del Premio 2011.
Programas Federales Comprometidos con
el Proceso de Evaluacin, Mxico: SFP,
CIDE y CLEAR; Gobierno y administra-
cin pblica municipal. Un panorama de
fragilidad institucionalizada, en coauto-
ra con Cabrero et al. En E. Cabrero y D.
Arellano (coordinadores) 2011, Los go-
biernos municipales a debate. Un anlisis
de la institucin municipal a travs de la
Encuesta INEGI 2009, Mxico: CIDE; as
como algunos artculos de opinin en las
revistas Este Pas y Poltica Digital.
9 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Las autoras agradecen al Instituto Mexicano para la
Competitividad A.C. (IMCO) por el apoyo otorgado para
realizar una serie de trabajos e investigaciones sobre el
tema de las compras gubernamentales que fueron los
insumos principales para la elaboracin de este libro.
Rendicin de cuentas y compras de gobierno
Se termin de imprimir en -------- de 2012
en los talleres de -----------------------
------ ejemplares
Secretara de la Funcin Pblica (SFP)
Insurgentes Sur No. 1735,
Col. Guadalupe Inn, C.P. 01020,
Delegacin lvaro Obregn, Mxico, D. F.
Primera edicin, marzo 2011
ISBN: 978-607-95271-3-6
Impreso en Mxico / Printed in Mexico