REFLEXIONES SOBRE LA CENTRALIZACIN Y LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA

M Natividad Jimnez Serradilla

La cuestin de la centralizacin o descentralizacin se trata de un tema que comporta ciertas tensiones porque va muy ligado a la ideologa poltica y al modelo de ciudadano que se pretenda configurar. Adems, teniendo en cuenta que los principios de centralizacin y uniformidad, junto con el de secularizacin fueron, segn Viao, los pilares del sistema educativo espaol y que todava estn vigentes son temas merecedores de un anlisis y reflexin. Este trabajo trata de aproximarse al concepto de descentralizacin, realizar una breve introduccin histrica y comparada, basada en las realizadas por Viao y de Puelles, y plantear cuestiones surgidas tras esta breve reflexin que podran ser objeto de futuros trabajos.

1. Conceptualizaciones. Viao considera que cuando se reflexiona sobre el centralismo lo estamos haciendo sobre el poder. Poder que viene determinado por la capacidad de toma de decisiones y por el lugar desde el que se decide. El sistema educativo sera uno de estos lugares por lo que quedara configurado como un espacio de poder y toma de decisiones. En este sentido, de Puelles afirma que decimos comnmente que una organizacin est centralizada cuando el poder de decisin se concentra en el corazn de la organizacin y se dice que estamos ante una organizacin descentralizada cuando el poder de decisin es compartido por uno o varios niveles de la organizacin. No obstante, afirma que para muchos autores la idea de la descentralizacin va ligada a la existencia de varias entidades territoriales que comparten decisiones con el centro, existiendo incluso una tendencia ms exigente que une la descentralizacin a la autonoma local. Desde esta aproximacin, de Puelles nos indica que el tema de la descentralizacin no es uniforme, sino que admite, en la teora y en la prctica, diversos grados de realizacin: El posicionamiento por una tendencia ms o menos centralizada se basa en una opcin poltica o ideolgica ms que en el anlisis de las ventajas e inconvenientes. A pesar de ello se han de tener en cuenta y valorar. Viao enumera como argumentos de las tendencias a favor de la descentralizacin: una utilizacin ms eficaz de los recursos, un mejor conocimiento de las necesidades, un mayor acercamiento a los usuarios y una mayor sensibilidad y adecuacin a la diversidad y a las variaciones locales. Considera que la descentralizacin sin autonoma financiera y administrativa se convierte en un puro mecanismo de aliviar el centro de tensiones y afirma que si no va acompaada de medidas complementarias puede agrandar las desigualdades existentes. Sin embargo, se posiciona en favor de la descentralizacin porque la considera una opcin ideolgicamente ms legitimada desde una posicin democrtica y que sus prcticas

incorrectas pueden ser evitables, mientras que en el centralismo son consustanciales al mismo y por tanto inevitables. Viao seala que para compensar estas prcticas incorrectas se han de encontrar mecanismos compensadores pero considera que aunque se dice que en un sistema descentralizado basta con establecer mecanismos de cooperacin y nivelacin y con fomentar la participacin, la realidad es algo ms dura y bastante ms compleja. Puelles sintetiza en dos los argumentos que suelen reconocerse como beneficios de la descentralizacin: mayor participacin ciudadana y mayor eficiencia, aunndose as argumentos polticos y tcnicos. Y afirma que: a) desde el punto de vista poltico, se dice que la descentralizacin refuerza el sistema democrtico al acercar la decisin de los asuntos a rganos locales elegidos democrticamente. Se unen, pues, descentralizacin y participacin b) desde el punto de vista de la eficiencia, la descentralizacin descongestiona el poder central y facilita la gestin de los asuntos al entregarlos a unos rganos que, por su proximidad, pueden conocerlos mejor y resolverlos con ms prontitud. Puelles tambin seala los riesgos y peligros de la descentralizacin: a) la descentralizacin puede exacerbar el sentimiento particularista en detrimento de la conciencia nacional y en perjuicio de los intereses generales. Ello explica, entre otras cosas, la necesidad de un minimum de uniformidad. b) la descentralizacin puede estar condicionada por su propio entorno. La objetividad y la imparcialidad se presumen como propias de los rganos centrales.

2. Anlisis histrico y estado actual Puelles afirma que las consideraciones histricas explican porqu la mayora de los pases actuales viven en un rgimen de centralizacin y apunta algunas conclusiones de su anlisis histrico: - Ni la centralizacin ni la descentralizacin son situaciones estticas porque considera que el poder poltico, desde la perspectiva de su organizacin territorial, vive inevitablemente asediado por fuerzas antagnicas. Esto provoca que los Estados centralizados tiendan a utilizar tcnicas de desconcentracin como respuesta a las fuerzas centrfugas que exigen cierta descentralizacin; por el contrario, los Estados descentralizados tienden a utilizar tcnicas de planificacin, coordinacin y cooperacin como respuesta a las fuerzas centrpetas que piden un mayor grado de centralizacin. - El problema de la descentralizacin es un problema fundamentalmente poltico ligado a la organizacin territorial del poder del Estado, y es precisamente por esto que la descentralizacin resulta siempre un tema polmico. Considera que los pueblos eligen una organizacin centralizada o descentralizada por razones fundamentalmente polticas, y ello se refleja en la carta magna que es la Constitucin. De ah que el tema de la descentralizacin educativa no pueda desligarse de otro tema mayor, el de la Constitucin poltica del Estado. Viao afirma que el sistema educativo espaol es una creacin del liberalismo decimonnico en el que coexisten dos tendencias contrapuestas: Una radical que defiende la reduccin de la intervencin estatal al mnimo y la otra, moderada, que justificaba dicha intervencin. De hecho considera que los principios de centralizacin y uniformidad fueron, junto con el de secularizacin, dos de los pilares en los que se

asent la configuracin del sistema educativo espaol. Las caractersticas organizativas bsicas de dicho sistema centralizado seran segn Viao: A) El establecimiento de una estructura administrativa jerrquica de rganos individuales, para decidir y ejecutar, junto con rganos colegiados para las funciones asesoras. El liberalismo introdujo y aplic el principio de que muchos podan ser adecuados para deliberar, juzgar o asesorar pero no para decidir y gestionar. B) Sin embargo, no todas las decisiones se reservaban al organismo central. En materia de instruccin pblica, como en otros mbitos, se produjo, ms que una distribucin territorial de competencias, una distribucin territorial de cargas. Ms que una cesin de poderes y competencias, lo que haba era una atribucin, desde el poder central, de cargas presupuestarias, sin la contrapartida de la correspondiente autonoma financiera o la cesin de ingresos presupuestarios suficientes C) El Estado, el gobierno central, no slo se reservaba todo lo relativo al mbito universitario, sino tambin la ordenacin del sistema educativo, la determinacin del curriculum -planes de estudio, libros de texto, material escolar, mtodos de enseanzala organizacin escolar, la formacin, seleccin y retribucin del profesorado y la determinacin y expedicin de ttulos acadmicos. Viao afirma que este sistema centralizado sufri diversas modificaciones, pero se mantuvo prcticamente inalterable hasta la Constitucin de 1978. Durante todo este periodo slo se conocieron dos rupturas. En la primera de ellas, durante el sexenio democrtico (1868-1874), el liberalismo radical hall la primera oportunidad poltica para aplicar sus teoras sobre el no intervencionismo estatal. La segunda ruptura, llevada a cabo durante la II Repblica (1931-1939), fue consecuencia de una descentralizacin poltica territorialmente limitada y del primer intento de establecer en Espaa un sistema de participacin educativa. La Constitucin de 1978 constituye la tercera y ltima ruptura del centralismo como tradicin histrica del sistema educativo espaol, acontecida en tres mbitos: la descentralizacin poltica y administrativa en favor de las comunidades autnomas, la participacin educativa y la autonoma poltica y presupuestaria de las corporaciones provinciales y locales. Las caractersticas destacadas por Viao de este perodo son las siguientes: a) el marco legal supone la posibilidad de que cada comunidad autnoma, en determinados mbitos y cuestiones, defina y lleve a cabo polticas educativas diferentes entre s y en relacin con la del gobierno central. b) el artculo 27 de la Constitucin establece dos tipos de participacin educativa. Una participacin efectiva de todos los sectores afectados en la programacin general de la enseanza, a fin de hacer efectivo el derecho de todos a la educacin (prrafo 5), y el derecho reconocido a los profesores, a los padres y en su caso a los alumnos a intervenir en el control y gestin de todos los centros sostenidos por la Administracin con fondos pblicos (prrafo 7). Ambos derechos permiten desarrollos e interpretaciones diferentes. La LOECE, en 1980, hizo una interpretacin y la LODE, de 1985, otra distinta. c) En tercer lugar, las diputaciones y los ayuntamientos tienen expresamente reconocida la autonoma para la gestin de sus respectivos intereses (artculo 137 de la Constitucin) lo que ha provocado que los ayuntamientos hayan emprendido actuaciones educativas ms all de sus obligaciones legales.

Tras realizar una sntesis del reparto de las competencias educativas entre el Estado y las comunidades autnomas Viao afirma que an reservndose el Estado una serie de competencias de orden general y bsico, se remite a de Puelles para afirmar que el modelo espaol supone una cuasi total descentralizacin administrativa y una parte significativa de descentralizacin poltica. Las competencias en educacin de este periodo las resume de la siguiente manera: a) El Estado y las comunidades autnomas comparten facultades legislativas y reglamentarias en materia educativa. b) La gestin, aplicacin y ejecucin de la legislacin estatal corresponde a las comunidades autnomas. c) En ocasiones el Estado, para ejercer algunas de las competencias que le estn atribuidas, ha de contar con el acuerdo de las comunidades autnomas o bien, como se vio antes, consultarlas o pedirles informe. d) Hay competencias o facultades no atribuidas de modo exclusivo al Estado o a las comunidades autnomas, sino a ambos poderes pblicos de un modo compartido. Es a partir de este carcter compartido y concurrente que Viao sita en primer plano la necesidad de cooperacin y coordinacin tan evidente en los sistemas descentralizados, junto con la de una cierta uniformidad bsica. Sin embargo afirma apoyndose en de Puelles que en el modelo espaol de descentralizacin las frmulas de coordinacin y cooperacin previstas hasta el momento son pobres y de escaso funcionamiento. En este sentido Viao destaca el papel del INCE de coordinador y de uniformizacin y afirma que dicho Instituto ser, uno de los espacios de poder en los que se decidir la evolucin futura de un modelo de descentralizacin. Viao relaciona la descentralizacin y la participacin, tanto en el centro docente, como ltimo mbito de descentralizacin, como en los mbitos territoriales con competencias en materia educativa. Considera la participacin un elemento esencial para la descentralizacin en ambos mbitos y lo justifica de la siguiente manera: a) La cuestin de la descentralizacin lleva a la de la autonoma de los centros docentes que debera suponer la autonoma administrativa y financiera, pero tambin a la acadmica y pedaggica, es decir, a la organizativa y curricular. Sin embargo, considera que nuestra mentalidad en relacin con los centros docentes sigue siendo bsicamente centralista ya que pensamos en los centros docentes como espacios no de formulacin y de direccin, sino de ejecucin. Refirindose a la LOGSE, Viao afirma que la autonoma pedaggica y organizativa no pasa de ser uno de los objetivos a fomentar (artculo 57-4), siendo su viabilidad legal muy limitada. Y considera que precisamente esta debilidad de la autonoma es una de las causas que explican el escaso inters de los padres y de los alumnos por participar en los consejos escolares de los centros docentes. Sintetiza la evolucin de la autonoma docente como una conquista en la que se haban puesto expectativas desmesuradas pero que en realidad se limita a la toma de decisiones administrativas menores, lo que impide una autntica descentralizacin y una racionalizacin legal que si no va acompaada de descentralizacin conduce a la burocratizacin y el desencanto. (Viao) b) La conexin entre descentralizacin y participacin no se limita al centro docente, sino que afecta tambin a todo el proceso descentralizador y a su misma configuracin.

Ello supone la existencia de organismos colegiados de participacin en cada uno de los niveles territoriales de decisin y gestin educativas. La organizacin territorial de la participacin de los sectores implicados en la educacin o integrantes de la comunidad escolar fue una de las innovaciones introducidas en 1973 y 1974 en el sistema educativo italiano y consisti en la creacin de rganos de participacin de los profesores, de los padres y de los alumnos no slo en el mbito del centro docente, sino tambin en cada distrito escolar y cada provincia. En el caso espaol, Viao considera que la formulacin o mandato constitucional de este tipo de participacin no fue muy afortunada, as como tampoco lo fue su desarrollo y aplicacin. El prrafo 5 del artculo 27 de la Constitucin de 1978 reconoce un derecho a la participacin educativa sustancialmente diferente al referido en el prrafo 7, tanto en el mbito estatal como en los de las comunidades autnomas, servicios provinciales, ayuntamientos u otros niveles intermedios. Se trata de una participacin restringida a un exclusivo mbito competencial: el de la programacin general de la enseanza. Viao apunta como cuestin previa qu se entiende por programacin general de la enseanza y tras analizar el artculo 27 de la LODE considera que sta queda reducida slo a los aspectos cuantitativos del derecho de todos a la educacin (derecho a un puesto escolar y al de la participacin de los sectores afectados en la aprobacin del mapa escolar y la programacin de las construcciones escolares). Para otros cualitativos (los contenidos, la organizacin escolar, la metodologa, los horarios, etc.), la solucin adoptada por la LODE fue la de crear unos rganos de participacin territorial -los consejos escolares- a nivel estatal y al de las comunidades autnomas para garantizar la participacin de todos los sectores en la programacin general de la enseanza y para asesorar en los proyectos de ley o reglamentos a proponer o dictar por el gobierno y en formular propuestas e informar al Ministerio de Educacin y Ciencia sobre cualquier cuestin que este organismo decidiera someterle a consulta (artculo 32). En cuanto a la posibilidad de crear nuevos niveles territoriales de gestin educativa, Viao afirma que ha sido abierta por el prrafo 5 del artculo 58 de la LOGSE al admitir que las administraciones educativas pueden crear unidades territoriales de mbito inferior al provincial, lo que puede suponer un nuevo nivel territorial de descentralizacin y participacin. Viao realiza una valoracin del proceso descentralizador despus de los quince aos de la Constitucin de 1978. En este sentido seala que de hecho lo que ha sucedido en Espaa ha sido la sustitucin de un monocentrismo por un policentrismo en el que se reproducen los esquemas y modos de funcionamiento del sistema precedente y se contina operando con una mentalidad centralista. Considera que la descentralizacin territorial se ha quedado en las comunidades autnomas sin llegar a las diputaciones y ayuntamientos y afirma que la mayor parte de las diputaciones y ayuntamientos no parece haber captado las posibilidades educativas y culturales que ofrece su autonoma poltico-administrativa, posiblemente agobiados por otros problemas. Parte de que una autntica descentralizacin requiere la participacin de los sectores implicados en el sistema educativo, por lo que la descentralizacin ha de llegar a los centros docentes y es sta una cuestin pendiente. Esta descentralizacin de los centros docentes afectara a tres cuestiones clave: la participacin de los profesores, de los padres y de los alumnos, la profesionalidad o profesionalismo de los primeros y la evaluacin de los centros docentes.

Por otro lado, Viao considera que la homogeneizacin y uniformidad necesarias para que pueda hablarse de un nico sistema educativo y no de diecisiete diferentes, parece suficientemente garantizada con las competencias que la administracin central se reserva. Su consecucin, as como la misma descentralizacin exigen, adems, mecanismos de cooperacin, coordinacin y correccin de las desigualdades educativas territoriales. La poltica de correccin de estas desigualdades parece haberse afrontado hasta ahora a travs del Fondo de Compensacin Interterritorial que aunque insuficiente es necesario y aceptado; un organismo que est configurndose sobre la marcha. Considera que de hecho su existencia ha facilitado la creacin del INCE, organismo llamado a desempear tareas de coordinacin y al que corresponde, adems, la evaluacin del proceso y el ejercicio de la descentralizacin y de la participacin. Viao afirma que una lectura del Real Decreto de 18 de junio de 1993, que regula el Instituto Nacional de Calidad y Evaluacin permite ver a este organismo como el ltimo intento de consolidar y reforzar el papel del Estado - gobierno central y autonmicos- en la ordenacin y en el funcionamiento del sistema educativo y de la organizacin escolar. De esta manera, Viao considera que nos hallamos ante un organismo de cooperacin y coordinacin entre el Estado y las comunidades autnomas, pero tambin de consolidacin y reforzamiento de las administraciones indicadas. Es decir, no ante un organismo de descentralizacin sino de centralizacin y parece darse a entender que la descentralizacin termina en los rganos de gobierno de las comunidades autnomas.

3. Modelos educativos. Puelles apunta como indicadores para la determinacin de un modelo como centralizado o descentralizado y, en este ltimo caso, para la delimitacin de los diversos grados de descentralizacin los siguientes: a) quin toma la decisin sobre la ordenacin bsica de la educacin?, es decir: quin determina el nmero de niveles educativos (primaria, secundaria, etc.) que constituirn el sistema educativo, el nmero de cursos acadmicos que integrarn los niveles, la duracin de la escolaridad obligatoria, los requisitos de acceso de un nivel educativo a otro? b) quin establece las condiciones para obtener los correspondientes ttulos acadmicos; quin expide los ttulos?. c) quin toma la decisin sobre el currculo, es decir, el conjunto de objetivos, contenidos, mtodos y criterios de evaluacin de cada uno de los niveles educativos que componen el sistema educativo? d) quin controla, inspecciona o supervisa el sistema educativo? e) quin financia el sistema educativo? Por otro lado, Puelles no considera que la participacin en la organizacin de la educacin sea un hecho que afecte a la descentralizacin (aunque s a su democratizacin), pues la participacin slo se convierte en un factor real de descentralizacin cuando alcanza a los niveles de decisin, hecho ste poco comn. Puelles describe varios modelos de sistemas educativos, construidos de acuerdo con los tipos ideales de corte weberiano, para tratar de ahondar en la realidad de los mismos. Anticipa una conclusin de este anlisis como que la centralizacin es asfixiante porque cuando la estructura constitucional y real del Estado es fuertemente centralizada, resulta muy difcil que en ese marco pueda darse no ya una organizacin descentralizada de la

educacin, sino incluso tendencias descentralizadoras autnticas y que, en general, centralizacin y democracia no se corresponden. Sin embargo diferencia los pases frreamente centralizados de aquellos que, siendo centralizados, aspiran a un mayor o menor grado de descentralizacin. 1. Modelo centralizado de educacin Este modelo sera aquel en el que todo se decide desde el centro, todo se ejecuta por los rganos locales del Estado y todo se supervisa por los agentes del poder central y las comunidades territoriales bsicas carecen de competencias sustantivas en educacin. Describe el modelo francs destacando una tendencia descentralizadora en el pas ms centralizado de Europa. Afirma que el modelo francs se caracteriza no slo por la centralizacin, sino tambin por la crtica constante e ininterrumpida de la centralizacin. Sita los primeros los primeros intentos descentralizadores en educacin en el mayo francs del 68, pero considera que ms bien se trata de medidas correctoras similares a aquellas que los gobiernos centralizados suelen adoptar para corregir los defectos excesivos de la centralizacin. Como el poder de decisin sobre materias claves permanece, en el caso francs, en el centro, los dems escalones territoriales de la organizacin slo reciben una desconcentracin de funciones, esto es, una transferencia de tareas, una transferencia de la gestin, pero no facultades decisorias, que siguen reservadas al poder central. Estamos, pues, ante una desconcentracin, no ante una descentralizacin. Aunque nos recuerda que lo cierto es que resulta altamente problemtico un cambio legislativo orientado hacia la descentralizacin sin alterar profundamente la orientacin centralizadora de la Constitucin. 2. Modelos centralizado intermedio. Este modelo estara situado entre el centralizado y el federal afirmando que comparte con el primero una larga tradicin y la atribucin de una buena parte de las competencias educativas al Estado, mientras que se asemeja al segundo por la existencia de una comunidad territorial con competencias propias interpuestas entre el poder central y las comunidades locales - provincias y municipios-. No obstante, Puelles aclara que el paso de un modelo centralizado a otro intermedio exige normalmente un cambio constitucional y una implantacin gradual, porque la creacin de una entidad territorial interpuesta entre el poder central y las comunidades locales puede suponer una nueva distribucin territorial del poder y, en consecuencia, un nuevo reparto de competencias. Como ejemplo de este modelo intermedio, Puelles afirma que durante algn tiempo los autores solan citar aqu el caso de Italia que, en la Constitucin de 1947, cre una nueva demarcacin territorial con entidad y autonoma propias: le regin. Sin embargo, tras examinar la realidad italiana afirma que ni la creacin de las regiones ni la promulgacin de los llamados decreti delegati han alterado el hecho tradicional de que todas las decisiones importantes se tomen en Roma. Afirma que es cierto que en Italia se ha dado un paso importante regulando la participacin de padres, profesores y alumnos en los consejos escolares, pero considera que es una forma de participacin que no incide directamente en las verdaderas decisiones del sistema educativo italiano, por lo que sita el modelo italiano en un puesto intermedio entre el modelo centralizado con tendencia hacia la descentralizacin y el modelo autnticamente regional, es decir, ocupara un puesto intermedio entre el caso francs y el caso espaol. Puelles destaca como lo ms significativo del modelo espaol el reparto de competencias entre el gobierno central y las comunidades autnomas, que tras

analizarlo, siguiendo los indicadores antes descritos, lo califica de modelo intermedio: el Estado se reserva las normas bsicas sobre la ordenacin general del sistema educativo, la regulacin de las condiciones para la obtencin de los ttulos acadmicos y la fijacin de una parte del currculo nacional; en cambio, las comunidades autnomas tienen autoridad plena sobre los centros docentes, profesores y alumnos; expiden los ttulos acadmicos, supervisan o inspeccionan el subsistema educativo que se les ha transferido y gozan de una amplia autonoma financiera y adems, a partir de la Ley de 1990, tienen competencia para completar el currculo de acuerdo con sus propias necesidades. Todo ello hace que la descentralizacin poltica sea significativa, aunque la tentacin centralizadora, sin embargo, siga presente. Y afirma que lo est no slo en el Ministerio de Educacin, sino tambin en los gobiernos de las comunidades autnomas, que han reproducido en su esfera territorial los modelos centralizados de la Administracin del Estado, dando escasa o nula participacin a las dems comunidades territoriales que se integran en el mismo mbito regional -provincia y municipio-. 3. Modelo de descentralizacin federal Para analizar este modelo de descentralizacin Puelles acude al modelo alemn que presenta una gran descentralizacin en los Lnder por parte de la Federacin o poder central, y una gran centralizacin si se examina el problema desde la perspectiva de las comunidades locales. Sin embargo, considera que incluso la descentralizacin operada en los Lnder por la Ley Fundamental de 1949 no es tampoco una situacin esttica, porque la tendencia centrpeta que representa el poder central, el poder de la Federacin, no ha dejado de presionar sobre los Estados miembros para asumir competencias. Afirma que los pases incluidos en este modelo suelen arbitrar frmulas de coordinacin y de cooperacin, que suelen ser vistas con recelo porque se teme que debajo de esas tcnicas se oculte la voluntad centrpeta del poder central. Por otra parte, considera que las tcnicas de cooperacin no se han desarrollado lo suficiente, quizs porque resulte difcil cooperar cuando en el fondo de las cosas late un conflicto de poderes o una distinta interpretacin de lo que se considera el inters general de la nacin. 4. Modelo de descentralizacin federal y comunal Este modelo es realmente minoritario. Para analizarlo se basa en el modelo suizo y lo describe como un modelo basado en una descentralizacin a tres bandas (confederacin, cantones y comunas). Puelles afirma que tambin existen tensiones, especialmente por lo que se refiere a las relaciones del gobierno central y el gobierno de los cantones y con ello Suiza, a pesar de su peculiaridad, rinde tributo a lo que es una constante de todos los Estados federales. La tendencia centrpeta, propia de los poderes centrales, tambin se ha manifestado aqu en diversas ocasiones. Otro modelo descentralizado es el de Estados Unidos del que afirma que la primera impresin es la de una extraordinaria variedad, a veces muy prxima al caos, porque no slo hay tantos sistemas educativos como Estados miembros de la Federacin, sino tambin tantos como comunidades locales existen. Por lo que estamos ante una diversidad de sistemas, debajo de la cual se constata la existencia de tres instancias de poder que, de un modo u otro, deciden en materia de educacin. (Gobierno federal, Estados miembros, las comunidades locales). Puelles sintetiza afirmando que el caso estadounidense a la luz de las claves fundamentales presenta un grado mayor de descentralizacin que el suizo, porque la autonoma de las autoridades locales es aqu mayor, pero presenta, posiblemente, el mayor grado de descentralizacin que puede permitirse una nacin sin quebrar la cohesin interna de su organizacin poltica. ..

5. Modelo de descentralizacin comunal acadmica. Para analizar este modelo, recurre al sistema educativo ingls donde el grado de descentralizacin no acababa en las autoridades locales, sino que ha llegado tambin hasta el interior de los centros docentes. Sin embargo, cumplindose las tendencias compensadoras, afirma que a medida que aumentaba la complejidad del sistema educativo, aumentaba tambin la labor ministerial, posiblemente por esa necesidad propia de los sistemas descentralizados de establecer criterios bsicos que impongan una mnima uniformidad al sistema. As iban apareciendo normas bsicas. Tambin hace una valoracin de la ley de 1988 en Inglaterra afirmando que ha supuesto un rudo golpe a la descentralizacin, ya que autoriza al poder central para la ejecucin de las mltiples normas que contiene pudindose convertir las autoridades locales en meros agentes del poder central. Puelles apunta algunas conclusiones de su anlisis poniendo el nfasis en los factores que inciden en la manera de organizar un sistema educativo. De entre estos factores destaca la tradicin y las formas de organizacin poltica como determinantes de cmo se va a organizar la educacin, lo que no hace posible cualquier implantacin brusca de un modelo organizativo. Otra conclusin es que no podemos hablar tampoco de organizaciones centralizadas o descentralizadas como modelos puros ni estticos ya que la organizacin de la educacin, junto a la organizacin poltica, no es algo que se determine de una vez para siempre. Puelles considera que un pas puede estar organizado por formas centralizadas o descentralizadas hasta que deja de estarlo. Todo depende de la relacin, equilibrada o no, de las fuerzas centrfugas y centrpetas obrantes en su seno. Por ltimo apunta el problema de la descentralizacin no como un problema abstracto, algo que los pueblos eligen teniendo en cuenta las ventajas y los inconvenientes, sino como una opcin poltica, bien porque se quiera acceder a formas rigurosas de descentralizacin -de cesin de poder por parte del gobierno central-, bien porque se trate de medidas correctoras de la centralizacin -medidas de desconcentracin-.

4. Conclusin En este anlisis de la descentralizacin educativa, que no se puede desvincular de la descentralizacin poltica, aparecen cuestiones paralelas. Algunas de ellas son caractersticas implcitas al proceso de descentralizacin y otras son condicionantes sin los cuales no es posible un proceso de descentralizacin real y efectivo. Entre las cuestiones inseparables al concepto de descentralizacin se podra citar el tema del poder para la toma de decisiones y la participacin; el posicionamiento a favor o en contra de la descentralizacin desde una ideologa poltica y la autonoma local. No se puede obviar la relacin entre descentralizacin y el poder. Viao afirma en su anlisis que en realidad la descentralizacin se trata de una redistribucin del poder y es precisamente el establecimiento de nuevos espacios de poder es lo que confiere tensin a la cuestin. Una redistribucin del poder, entendido como la capacidad de toma de decisiones, ha de implicar nuevas formas de participacin efectivas, es decir,

participacin en la toma de decisiones. Si la participacin no se realiza desde la posibilidad de influir en la toma de decisiones, simplemente se trata de una colaboracin y deriva en una falta de implicacin de los afectados, como se ha podido comprobar en la falta de participacin e implicacin en los centros docentes de los sectores de padres, alumnos e incluso profesores. El posicionamiento por la centralizacin o descentralizacin no es una decisin que se adopta en abstracto, sino que es una cuestin poltica. Es decir, que se adoptar en funcin de una determinada ideologa y tradicin que configura una opcin poltica. Por ello el balance de las ventajas y desventajas en realidad no hace que nos decantemos por una u otra opcin sino que permite valorar los posibles efectos negativos para compensarlos. Otro aspecto que aparece junto a la descentralizacin es el de la autonoma local y la configuracin de nuevas entidades territoriales. En la descripcin de los modelos de descentralizacin realizado por Puelles se pudo comprobar que existen muchos grados de descentralizacin. Desde aquellos que propugnan la existencia de entidades territoriales que compartan las decisiones con el centro, hasta aquellos que unen la descentralizacin a la autonoma local. En cualquier caso conlleva la distribucin territorial del poder para la toma de decisiones en mayor o menor grado. Entre los condicionantes que hacen posible un proceso de descentralizacin real y positiva nos encontramos la autonoma financiera; los mecanismos de coordinacin, cooperacin y nivelacin; el establecimiento de un mnimo de uniformidad y el fomento de la participacin. La autonoma poltica ha de ir acompaada de una autonoma financiera. La descentralizacin sin una autonoma financiera y administrativa no es real, sino que solo se convierte en un desplazamiento de tensiones sin capacidad de resolucin. Adems es importante tener presente que la falta de recursos financieros puede originar un aumento de las desigualdades existentes. Otro condicionante para una descentralizacin real y efectiva es la creacin de mecanismos de coordinacin, cooperacin y nivelacin que compensen las prcticas incorrectas o los inconvenientes de la descentralizacin de entre los que se podra destacar una posible exaltacin de un sentimiento particularista y el posible sesgo subjetivo del propio entorno. Existe la necesidad de un mnimo de uniformidad precisamente para evitar una tendencia demasiado individualista que perjudique los intereses generales y a los propios implicados. La participacin en la toma de decisiones es un requisito importante para una descentralizacin y autonoma real por lo que se han de establecer mecanismos que la fomenten en los diferentes mbitos. En educacin estos mbitos deberan ser la autonoma de los centros docentes y los niveles territoriales de decisin. En cuanto al anlisis histrico realizado por Viao y la descripcin de los modelos de centralizacin realizada por Puelles se pueden apreciar algunas conclusiones coincidentes. Viao afirma que no se trata de una situacin esttica porque el poder poltico es asediado por fuerzas antagnicas, de manera que formas polticas centralistas sufren presiones descentralizadoras o al menos desconcentradoras y en formas polticas

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descentralizadoras aparecen tendencias centralizadoras o uniformadoras. Puelles pone ms nfasis en las tendencias centralizadoras porque son ms frecuentes y en la dificultad de encontrar modelos puros centralizadores o descentralizadores. Ambos coinciden en que se trata de una cuestin poltica ligada a la organizacin territorial del poder y la Constitucin poltica del Estado, lo que dificulta su modificacin. Puelles destaca, adems de las formas de organizacin poltica, la tradicin como factores determinantes del sistema poltico y educativo. Por ello, para poder transformar el modelo organizativo, es necesario un cambio constitucional y una implantacin gradual. Antes de describir y valorar la situacin actual espaola Viao hace un anlisis histrico destacando la centralizacin como uno de los pilares del sistema educativo espaol junto con la secularizacin y describe los tres momentos que supusieron una ruptura de este centralismo: el sexenio democrtico (1868-1874), la II Repblica (1931-1939) y la Constitucin de 1978. Puelles valora la situacin espaola actual en funcin de los tipos de modelos de descentralizacin. Ambos autores coinciden en la necesidad de cooperacin y coordinacin que permita cierta uniformidad bsica y creen que stas han sido escasas. Consideran el INCE como rgano de cooperacin y coordinacin que garantiza la homogenizacin y uniformidad, aunque en la prctica, segn Viao, se ha convertido en un organismo centralizador. Otro aspecto importante para la una homogenizacin y uniformidad real es la necesidad de corregir las desigualdades. La participacin se ha de producir tanto en el centro docente como en los mbitos territoriales con competencias educativas a travs de organismos colegiados de participacin. Sin embargo, Viao considera que la autonoma de los centros docentes se limita a la toma de decisiones administrativas menores y que la participacin de los implicados en la programacin general de la enseanza solo se ha realizado en los aspectos cuantitativos de la educacin (participacin en la aprobacin del mapa escolar y la programacin de las construcciones escolares) Viao en su valoracin de la situacin actual destaca que en realidad se ha sustituido un monocentrismo por un policentrismo y que la descentralizacin se ha quedado en las comunidades autnomas sin haberse desarrollado las posibilidades educativas de las diputaciones y ayuntamientos ni de los centros docentes. A pesar de estas cuestiones pendientes para conseguir un mayor grado de descentralizacin, Puelles considera que la descentralizacin poltica en Espaa es significativa aunque la tentacin centralizadora siga presente tambin en los gobiernos de las comunidades autnomas. Por otra parte, a partir del resumen y reflexin de este anlisis aparecen nuevas cuestiones que merecen un estudio en mayor profundidad, algunas de ellas apuntadas por los propios autores. Viao destaca como problemas y cuestiones bsicas que se han de plantear junto al centralismo las siguientes -autonoma financiera y autonoma educativa; desigualdades territoriales y mecanismos de nivelacin; coordinacin, homogeneizacin y descentralizacin; autonoma, descentralizacin y participacin-, as como el carcter ambivalente de la descentralizacin como filosofa y como tcnica, como ideologa y como praxis.

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Se podran clasificar estas cuestiones entre las que afectan a la participacin de los implicados directamente y la participacin de los organismos que intervienen en educacin. En cuanto a la participacin de los afectados directamente se podra plantear la descripcin y valoracin de modelos de participacin de otros mbitos y pases; se podra prever el modelo educativo que surgira tras una participacin real y plena de los sectores afectados y se podran considerar los lmites de actuacin de los mecanismos de coordinacin, homogeneizacin y nivelacin, que se convierten en lmites a la participacin. En cuanto a la participacin en educacin de las entidades territoriales locales sera conveniente un estudio del tipo y grado de intervencin actual, las posibilidades de intervencin segn la legislacin presente y el grado de intervencin ideal.

Bibliografa

DE PUELLES BENITEZ, M.: Estudio terico sobre las experiencias de descentralizacin educativa, Revista Iberoamericana de Educacin, n 3, enero-abril 1994. http://www.rieoei.org/oeivirt/rie03a01.htm VIAO FRAGO, A.: Sistemas educativos y espacios de poder: teoras, prcticas y usos de la descentralizacin en Espaa, Revista Iberoamericana de Educacin, n 4, enero-abril 1994 http://www.rieoei.org/oeivirt/rie04a02.htm

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