LANDAU. Cuestión de Ciudadanía...

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ARTI CULO
Revista Mexicana deSociologa 70, nm. 1 (enero-marzo, 2008): 87-107
D. R. 2008. Universidad Nacional Autnoma de Mxico-I nstituto de I nvestigaciones Sociales. Revista Mexicana deSociologa 70,
nm. 1 (enero-marzo, 2008): 7-45. Mxi co, D. F. I SSN: 0188-2503/08/06901-01.
1. LA EMERGENCI A DE LA CUESTI N DE CI UDADAN A Y LA
CONSTI TUCI N DE LA AUTORI DAD ESTATAL
Cuando la ciudadana se vuelve una cuestin
L
os l i neami entos bsi cos del pensami ento contractual i sta l i beral
dieron marco a los principios filosfico-polticos que guan a las
democracias liberales, desde su surgimiento durante el siglo XVI I I
Cuestin de ciudadana, autoridad estatal
y participacin ciudadana
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MAT AS LANDAU*
Palabras clave: Estado, autoridad, ciudadana, participacin, gobierno, ciudad.
Keywords: State, authori ty, ci ti zenshi p, parti ci pati on, government, ci ty.
Resumen: Desde mediados del siglo XI X, los
problemas sociales y polticos asociados a la ciu-
dadana sehan convertido en una cuestin
queha conllevado a la construccin dediversas
respuestas estratgicas. Hasta los aos setenta,
los modos de resolucin de la cuesti n de
ciudadana supusieron una progresiva auto-
rizacin estatal a partir del dobleproceso de
estatizacin delas autoridades representativas
y gubernamentales. Desdeentonces comenz a
establecerseun camino inverso quellev a que
las autoridades estatales fueran cuestionadas.
* Doctorante en Soci ol og a, en co-tutel a de tesi s entre l Ecol e des Hautes Etudes
en Sciences Sociales (EHESS) de Pars y la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
de Buenos Ai res (FCS/UBA). L neas de i nvesti gaci n: rel aci ones que se establ ecen entre
autori dades estatal es y ci udadanos a parti r de l a i ncorporaci n de l a parti ci paci n en
l os programas de gobi erno en el mbi to urbano. Di recci n: Bogado 4427, 1ero B .
C. P. 1183. Buenos Ai res, Argenti na. Tel .: (00 54 11) 4862-1469. Fax: (00 54 11)
48665450. Correo el ectrni co: mati asl andau@ hotmai l .com.
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Este trabajo recupera al gunas refl exi ones teri cas e hi stri cas presentadas por el
autor en La parti ci paci n promovi da por el Estado: transformaci ones en el v ncul o
entre l as autori dades estatal es y l os ci udadanos en l a ci udad de Buenos Ai res ,
Abstract. Since the mid-19th century, the
social and political problems associated with
citizenship havebecomea matter that has led
to theconstruction of various strategic responses.
Until the mid-1970s, the ways in which the
question of citizenship was resolved implied
progressivestateauthorization on thebasis of
thedual process of statization of representative
and government authorities. Since then, a
reverse process has begun to be established,
leading stateauthorities to bequestioned.
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MAT AS LANDAU
en Europa y Estados Unidos y hacia principios del siglo XI X en los pases
latinoamericanos.
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La concepcin del hombre que subyace a estas teoras
parte del supuesto de que el ser humano es un ser consciente, autnomo
y racional que tiene la capacidad de pensar sus acciones y tomar con base
en ello decisiones que son el origen de las relaciones de poder que luego
lo regulan. A partir de estos fundamentos es que puede plantearse, muy
esquemticamente, la forma en que se concebir la ciudadana, la cual
podemos resumir en los siguientes puntos: a) La ciudadana es un estatus
individual otorgado a cada uno de los miembros del pacto. Ese estatus supone,
de un l ado, l a aceptaci n de l a l ey soberana; y, del otro, l a adqui si -
ci n de derechos y deberes respecto de l a comuni dad pol ti ca creada.
b) La ciudadana inaugura el plano de la universalidad y el de la igualdad.
Todos los ciudadanos son iguales en tanto tienen el mismo lugar en la
construccin del pacto y de la ley; y esta ltima es universal en tanto que
todos l os mi embros de l a comuni dad deben atenerse por i gual a el l a.
c) La ciudadana inaugura un lmite a la libertad natural pero trae consigo la
libertad civil, y consti tuye el el emento central para garanti zar tanto l a
segur i dad como l a propi edad de l os i ndi vi duos. En este senti do,
l a ci udadan a i naugura una l i bertad negati va, es deci r, un l mi te a l a
vi ol enci a i nterpares e i ncl uso a l a i ntervenci n estatal en l os asuntos
privados.
Una de l as cr ti cas ms tempr anas y cl ar as a l a mi r ada del
contractualismo liberal sobre la ciudadana la formul Karl Marx en La
cuestin juda que data de 1843 (Marx, 1991). Para Marx, la ciudadana
plantea una igualdad formal, expresada en los derechos del ciudadano,
que se opone a la desigualdad real, establecida a partir de la situacin
socioeconmica que impone el capitalismo.
3
La tensin entre la igualdad
procl amada y l a desi gual dad efecti va pronto har notar l a i mposi bi l i -
dad de regular los conflictos polticos y sociales que se derivan de esta
tesi s de maestr a en I nvesti gaci n en Ci enci as Soci al es, Facul tad de Ci enci as Soci al es,
Universidad de Buenos Aires, 2006.
2
Nuestro anlisis parte de las formulaciones liberales sobre la ciudadana. Para un
anlisis ms amplio en trminos histricos vase Andrenacci (1997, 2003) Macor (1999)
o I sin (1997).
3
En otro l ugar nos hemos ocupado de anal i zar cmo l a ci udadan a se consti tuye
sobre una permanente tensi n entre l o uni versal y l o parti cul ar. En ese marco hemos
desarrollado un anlisis ms extenso tanto de la forma en que el contractualismo pens
a la ciudadana, como de la posterior crtica marxista. Para una profundizacin de estos
temas vase Landau (2005).
CUESTI N DE CI UDADAN A
desigualdad, a partir de la aplicacin de los principios contractualistas.
Mi entras el contractual i smo se mantuvo como teor a formal , no entr
en crisis. Pero estos principios tericos se volvieron insuficientes cuando
l l eg l a hora de ponerl os en prcti ca, como fue el caso de l a Franci a
posrevolucionaria. Es aqu cuando, en palabras de Donzelot, se produce
l a fractura del derecho . Los sucesos de 1848 hab an demostrado l a
i nval i dez de l a respuesta republ i cana a l os probl emas de l a vi da en
soci edad, desacredi tando el model o rousseauni ano de una soci edad
fundada sobre un contrato social que podra deducirse de la voluntad de
todos y respetar la voluntad de cada uno (Donzelot, 1983: 7).
Esta fractura del derecho har que l a ci udadan a no pueda ser
pensada como un el emento a-probl emti co si no que, como nos di ce
Andrenacci , refi era a una cuestin que l l eva l a marca de l as tensi ones
propias de los sistemas sociopolticos modernos (Andrenacci, 2003: 2).
Ms que pensar a la ciudadana como un haz de derechos igualitarios hay
que concebirla como un estatus excluyente y desigual (ibid.: 5). En este
senti do, l a ci udadan a no sl o demarca un l mi te de excl usi n de l os
ci udadanos respecto de l os no ci udadanos, si no que, adems, di buja
jerarqu as que di ferenci an a l os mi smos ci udadanos entre s . Durante
mucho tiempo, las fronteras y las jerarquas de la ciudadana estuvieron
cl ar amente esti pul adas. Pero esta si tuaci n se vuel ve real mente
problemtica cuando, desde los diversos planteamientos contractualistas,
se desarrolla una idea de ciudadana que tiende a abolir las diferencias
previas. Es justamente este problema en torno a las fronteras y jerarquas
de la ciudadana lo que va a hacer estallar la cuestin poltica y la cuestin
social. Como plantea Andrenacci, en la primera cuestin estaba en juego
l a extensi n del poder pol ti co una vez abol i das l as di ferenci as de
sangres, castas, etc. Por dnde pasara la capacidad de elegir o ejercer
el gobierno, la capacidad poltica? . En la segunda, se jugaba el alcance
material que se derivara de la igualdad jurdica: Hasta dnde poda
traducirse sta en acceso a bienes y condiciones de vida, en posiciones
en la estructura socioeconmica? (ibid.: 1).
Esto puede leerse en la hiptesis que plantea Donzelot, que aunque
conoci da, no deja de ser sugerente. El probl ema soci al y el probl ema
poltico surgen conjuntamente.
La cuestin social aparece con la inauguracin de la Repblica en el momento
en que la aplicacin (por primera vez) del sufragio universal hizo resaltar el
contraste entre l a i gual soberana poltica de todos y l a i nferi ori dad de
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MAT AS LANDAU
la condicin civil de algunos, de aquellos mismos que acababan de acceder
a la capacidad poltica; el estado de cuasi sometimiento poltico en el que se
encuentran (1983: 9, las cursivas son nuestras).
Como vemos, la cuestin poltica refiere a los problemas que aparecen en
torno a la soberana: quin es soberano?, quin es ciudadano?, cmo
se toman l as deci si ones? La i mposi bi l i dad de hacer coi nci di r el
reconocimiento de la capacidad poltica igualitaria con la igualdad en las
condiciones de vida da lugar al surgimiento de la cuestin social: cmo
gar anti zar ci er tos ni vel es de i gual dad aun cuando stos no pue-
dan garantizarse desde el marco del derecho, para asegurar la estabilidad
social y evitar el conflicto?
Donzel ot di ce que l a respuesta que se encontr para resol ver esta
fractura del derecho es la de la invencin de lo social , esto es, la de
la construccin de una nueva realidad que no pueda reducirse ni a lo civil
ni a l o pol ti co, cuya resol uci n, si bi en opera sobre determi nadas
personas o problemas concretos, se hace en nombre del bienestar de la
soci edad en su conjunto. De esta forma se supera l a contradi cci n de
la soberana y se hace gobernable una sociedad habiendo optado por la
lgica del contrato (ibid.: 2). Es en este momento que se evidenci que
haca falta complementar la idea de la ciudadana civil y poltica igualitaria
con alguna otra frmula que regulara las desigualdades sociales por fuera
de los marcos interpretativos que se imponen desde las teoras jurdicas.
Pero para que ello ocurriera, hubo que modificar la concepcin acerca
de qu significa gobernar y construir un nuevo significado por fuera del
esquema de la soberana. Es entonces que comenzaron a difundirse las
voces de aquellos que proclamaban pensar al poder desde la ptica del
arte de gobierno (Foucault, 1991, 1990, 1988, 2004).
El debate en torno al significado y el accionar del gobierno es previo
al desarrollado en torno a la ciudadana moderna, puesto que se remonta
a los siglos XVI y XVI I . Foucault (1991) describe este debate a travs de
las diversas crticas que le hicieran en ese momento a los planteamientos
que volcara Maquiavelo en El Prncipe . Lo que subyaca a esas crticas
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4
Segn la lectura que hacen sus crticos, el florentino consideraba que el prncipe se
encuentra en una relacin de singularidad y exterioridad respecto de su principado. De
ah su sentimiento de fragilidad y permanente amenaza. De esta exterioridad se deriva
que el objeto del poder poltico est dado por el territorio y todo lo que all se encuentre.
Y el ni co objeti vo y pri nci pi o de raci onal i dad es el de mantener el poder sobre ese
territorio, asegurando el inters del prncipe. Al primer punto, los crticos plantean que
eran las di ferenci as profundas exi stentes en dos formas de reflexi onar
sobre el ejercicio del poder: la soberana y el naciente arte de gobierno .
Soberana y arte de gobierno constituyen dos formas muy distintas de
concebir el ejercicio del poder. Para la soberana el fin era implcito, y
se deduca de sus principios y del cumplimiento de la ley; mientras que
el fi n del gobi erno est en l a conducci n de l a conducta . As , l os
instrumentos que utilizan son diferentes tambin: el poder de soberana
cree en la fuerza de la ley; el poder de gobierno se basa en la persuasin
ejercida por tcnicas y tcticas multiformes. Hasta el siglo XVI I I , la poltica,
en tanto gobierno del Estado, era pensada bajo un esquema de sobera-
na; la economa y la moral, en tanto que gobierno de la familia y de s
mi smo, respecti vamente, eran concebi dos desde el naci ente arte de
gobierno . Las teoras del Contrato Social sern, en la visin de Foucault,
un pri mer i ntento por congeni ar soberan a y gobi erno. Un i ntento
fallido, por supuesto, puesto que an no pueden superar la tentacin de
hacer deduci r de una teor a renovada de l a soberan a l os pri nci pi os
directos de un arte de gobierno (1991: 20).
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una verdadera relacin de gobierno nunca se realiza desde una posicin de trascendencia
si no de i nmanenci a. El gobernante no est en un espaci o exteri or respecto del
gobernado si no junto a l . El objeto de gobi erno, entonces, no es un terri tori o si no
el complejo relacional entre hombres y cosas que se encuentran dentro del mismo. El
cambi o no es menor. Si l o pri mero al ude a un l ugar, l o segundo se vi ncul a con una
relacin. Para lograr esto, el objetivo no ser establecido slo en relacin con el inters
del gobernante, sino tambin del gobernado. Lo que se busca es el bien de cada una de
l as cosas que hay que gobernar. De al l que el gobi erno sea defi ni do como una
conduccin de la conducta (Foucault, 1988: 239) que busca no el fin del prncipe ni el
de la voluntad general, sino el bien de cada uno de los sujetos que son gobernados.
5
El contrato no supera la contradiccin entre el marco demasiado amplio, abstracto
y r gi do de l a soberan a y el model o demasi ado estrecho de l a econom a pensada en
relacin con la familia. Este intento fallido queda claro en el caso de Rousseau. En el
Contrato Social se pregunta: Qu se enti ende, pues, por gobi erno? Un cuerpo
intermedio, establecido entre los sbditos y el soberano para su mutua correspondencia,
encargado de la ejecucin de las leyes y de la conservacin de la libertad, tanto civil como
pol ti ca (1970: 88). Dos cuesti ones se recortan de esta defi ni ci n: por un l ado, l a de
entender al gobierno como un mecanismo de reaseguro del poder del soberano y, por lo
tanto, de l a l i bertad y del contrato soci al que l a funda y garanti za. Por el otro, l a de
interpretar que el mecanismo mediante el cual esto se hace posible es el del cumplimiento
de la ley. Esta definicin se rige por los mismos principios que mencionbamos para el
caso de l a ci udadan a: una concepci n del hombre en tanto i ndi vi duo consci ente y
raci onal ; y una representaci n de l a soci edad como una comuni dad de i ndi vi duos
regulada por la fuerza de la ley. Ciudadana y gobierno son definidos desde una matriz
de pensami ento basado en l a i dea de soberan a, y, a parti r de el l a, de un poder
trascendente.
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MAT AS LANDAU
Ahora bien: cmo se ha llegado a incorporar la lgica inmanente del
arte del gobi erno a l a admi ni straci n de l os asuntos del Estado?
Foucaul t descr i be este proceso a par ti r de l o que denomi nar el
nacimiento del problema de la poblacin y el consecuente desbloqueo
(dblocage) del arte de gobierno : desde entonces, la economa deja de
ser fami l i ar para consti tui rse como econom a pol ti ca , es deci r, el
estudi o de l as formas a travs de l as cual es una soci edad produce sus
riquezas, su salud, la duracin de sus vidas. En este sentido, la familia
deja de ser un modelo de gobierno especfico para constituirse como un
instrumento privilegiado para el gobierno de la poblacin. Ello permite
que el arte de gobierno trascienda el marco de la familia y que, poco
a poco, a partir del proceso de gubernamentalizacin del Estado (1991:
25), se establezca una progresiva incorporacin de la lgica del gobierno
a las prcticas estatales.
Hacia mediados del siglo XI X, observamos la siguiente situacin: por
un l ado, se hab a desbl oqueado el arte de gobi erno ; por el otro,
fracasaron las teoras contractualistas y sus visiones sobre la ciudadana.
Se abri entonces una posibilidad de pensar el problema de la ciudadana
no sl o desde l a per specti va de l a soberana si no tambi n desde l a
perspectiva del arte de gobierno . En este punto es que se encuentran
ciudadana, soberana y arte de gobierno . Pero no hay que confundirse.
Lo que se construy a parti r de entonces no fue l a superaci n de l a
soberana por el arte de gobierno . Por el contrario, si bien para Foucault
el gobi erno ser a l a forma de ejerci ci o de poder pri vi l egi ado, ambas
coexi sten a l o l argo de l os aos. Desde entonces, l as preguntas por l a
ci udadan a apel an tanto a cuesti ones de sober an a como a l as de
gobierno. Las primeras desarrollan los problemas asociados a la cuestin
poltica y l as segundas refi eren a l os probl emas vi ncul ados con l a cues-
tin social; aunque, como ya hemos menci onado, l os l mi tes de ambas
cuestiones son difciles de establecer, debido a que soberana y gobierno
no son dos realidades separadas sino que, por el contrario, constituyen
dos problemas inescindibles.
Recapitulemos lo expuesto hasta aqu: 1) a mediados del siglo XI X, y
l uego de l os sucesos de 1848, l a forma en l a que l os contractual i stas
conceb an tanto a l a ci udadan a como al gobi erno entraron en cri si s;
2) esta crisis se asentaba en la imposibilidad de resolver ambos problemas
a partir de principios basados exclusivamente en un modelo de soberana,
puesto que l o que se evi denci a es una di stanci a i nsal vabl e entre l a
proclamacin de la soberana igualitaria y la desigualdad efectiva de los
ciudadanos; 3) esto dio lugar al desbloqueo del arte de gobierno y a
la incorporacin de una forma de ejercicio de poder que ya no estara
basado en el model o trascendente de l a soberan a, si no que i mpri m a
a las relaciones una lgica inmanente, y 4) a partir de este desbloqueo,
la cuestin de ciudadana comenz a resolverse a partir de un esquema
que compl ementa el probl ema de l a soberan a, que se expresar a por
la cuestin poltica, y el problema de las desigualdades materiales, que dara
lugar a la cuestin social.
Las dos dimensiones de la autoridad estatal: la autoridad
representativa y la gubernamental
Para comprender con mayor exacti tud por qu con l a fractura del
derecho la ciudadana se constituye en una cuestin, es preciso introducir
l a di sti nci n exi stente entre lo poltico, entendi do como i nstanci a
antropolgicamente originaria y socialmente fundacional, es decir, como
espaci o de una ontol og a pr cti ca del conj unto de ci udadanos,
como todav a se l a puede encontrar en l a noci n ari stotl i ca de zoon
politikn , y la poltica, entendi da como ejerci ci o de una profesi n
especfica en los lmites institucionales definidos por el espacio esttico
del Estado jurdico (Grner, 2002: 21). Aunque ya estaba presente en
el mundo griego,
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la tensin entre lo poltico y la poltica adquiere una
nueva forma a partir del surgimiento del capitalismo (Castorina, 2004:
81). De hecho, lo que subyace a la crisis de las teoras contractualistas (y
a la crtica esbozada por Marx) no es otra cosa que la imposibilidad de
establecer una forma democrtica de gobierno basada en la idea de lo
pol ti co . Esto es l o que ori gi na l a fractura del derecho del que nos
habl a Donzel ot. Es entonces cuando surge la poltica. El gobi erno se
convertir en una tarea de especialistas.
6
Esta distincin se remonta a la Grecia clsica, y se observa en la discusin entre la
postura que expresaban los demcratas y la forma de gobierno que proponan Scrates
y Platn. Los primeros proponan una igualdad de todos los ciudadanos en lo relativo a
la toma de decisiones colectivas. Como plantea Abal Medina, su mismo nombre demos
(pueblo), kratos (gobierno) hace referencia a un principio rector: el autogobierno del
pueblo [] Lo central de la idea clsica de democracia es que slo se es libre cuando se
gobierna a s mismo, cuando se da sus propias normas (autonoma) (2004: 23-24). Por
el contrario, los segundos eran partidarios del gobierno de los mejores o aristocracia. Al
asociar virtud con sabidura, la mejor forma de gobierno sera aquella en la que todos
aceptaran ser conducidos por los ms sabios (Abal Medina, 2004: 27).
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MAT AS LANDAU
En esta nueva si tuaci n, el Estado cobrar una rel evanci a funda-
mental , en tanto que se consti tui r en el espaci o de acci n para l os
nuevos polticos profesionales. En ellos comenzar a recaer cada vez ms
la resolucin tanto de la cuestin poltica como de la cuestin social. Esta
si tuaci n hace surgi r un nuevo campo de di scusi n, que est defi ni do
por la constitucin de novedosas formas de autoridad estatal. Cuando nos
referimos a autoridad pretendemos dar cuenta de la posibilidad de tomar
deci si ones a l a vez autnomas y reconoci das por qui enes resul tarn
implicados por ellas. En este sentido, la nocin de autoridad remite a tres
di mensi ones i nesci ndi bl es: deci si n, autonom a y reconoci mi ento.
La di mensi n del reconoci mi ento supone al gn grado de parti ci pa-
ci n de qui en se ve afectado por el l a. Como veremos, por un l ado, el
intento de resolucin de la cuestin poltica har surgir la idea de autoridad
representativa; por el otro, el inters por resolver la cuestin social dar lugar
al surgimiento de la autoridad gubernamental. A continuacin, y antes de
reflexionar especficamente acerca del lugar que ocupa la dimensin estatal
en l a consti tuci n de l as autori dades, nos detendremos a anal i zar, l a
relacin que se establece entre autoridad y representacin, as como entre
autoridad y gobierno.
La autoridad representativa
La cuestin poltica, como hemos expresado, se vincula con la dimensin
de l a sober an a, l a cual surge por l a i mposi bi l i dad de gar anti zar,
justamente, que todos l os ci udadanos ejerzan l a soberan a que hab an
ganado. En otr as pal abr as, l a cuestin poltica es el resul tado de l a
imposibilidad de establecer decisiones basadas en lo poltico. Esto es lo
que vincular la cuestin poltica con la poltica. Pero en tanto que la poltica
reempl aza a lo poltico, este ejerci ci o comenzar a estar medi ado por
autori dades que ti enen l a facul tad de representar a l os ci udadanos. En
efecto, la cuestin de la representacin es uno de los efectos derivados
de este pasaje de lo poltico a la poltica. Grner explica cmo, luego de
l a Revol uci n francesa, el i magi nari o fundaci onal comuni tari o qued
consti tui do, perdi su potenci al consti tuyente y a parti r de al l es
representado [] por el Estado y sus i nsti tuci ones, di soci ando y
disolviendo aquel imaginario de unidad original (el pueblo no delibera
ni gobierna sino a travs de sus representantes) (2002: 19).
El problema de la representacin se puede hallar ya en Hobbes y, en
este senti do, es previ o al surgi mi ento de l o que hemos denomi nado
cuestin poltica. Sin embargo, se podra plantear que la preocupacin por
sta cobra una mayor relevancia desde el momento en que la poltica se
vuelve una tarea de los polticos y no directamente de los ciudadanos. Y
ello es as porque ah surgen los interrogantes por el vnculo que une a
los representantes con los representados. Por supuesto que esta relacin
fue definida de diferentes formas a lo largo de la historia, puesto que,
como veremos unas pginas ms adelante, sta fue modificndose segn
los esquemas con los cuales se resolva, en cada momento histrico, la
cuestin de ciudadana. Sin embargo, por ahora lo que nos interesa dejar
en cl aro es que l a representaci n, en tanto que se vi ncul a con el
establ eci mi ento de la poltica, supone l a construcci n de un ti po de
autori dad. En este senti do, comparti mos con Novaro que l a categor a
de representacin supone una doble mediacin entre la decisin y las
ideas que fundamenta la autoridad, por un lado, y entre la decisin y el
reconocimiento de quienes han de obedecer, por otro (2000: 104). En
este senti do, l a responsabi l i dad y el reconoci mi ento fundan l a auto-
ridad representativa, permiten entender por qu en ella cuenta la persona
del representante y la de los representados (ibid.: 114).
Par a avanzar en un desar rol l o ms acabado respecto de l a
construccin de la autoridad representativa recurriremos a las reflexiones
que Laclau volcara sobre el proceso de representacin. Para este autor, la
lucha por la hegemona es una construccin poltica en la que se articulan
particulares y universales. Como plantea Laclau: Lo universal [] no
ti ene un conteni do concreto propi o (l o que l o cerrar a en s mi smo)
sino que es el horizonte siempre ms lejano que resulta de la expansin
de una cadena indefinida de reivindicaciones equivalentes (1996: 67).
La pregunta obvia es cmo se construye el horizonte de la universalidad,
si no tiene un contenido predeterminado. Laclau plantea que la sociedad
genera significantes vacos, es deci r, si gni fi cantes que no pueden ser
di rectamente asi mi l ados a ni ngn si gni fi cado preci so, y que ti enen l a
capaci dad de agl uti nar par ti cul ar i dades constr uyendo una cadena
equivalencial. La posibilidad de determinar el significado del significante
vaco y de aglutinar a las particularidades diferenciales en torno a l es
lo que constituye la lucha poltica y la hegemona. Ahora bien, plantear
esto supone pensar que la lucha poltica establece necesariamente una
di mensi n de representacin, en tanto que el concepto de hegemon a
i ndi ca justamente que un el emento parti cul ar pasa a representar al
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MAT AS LANDAU
uni versal . Como expresa Lacl au: el si gni fi cante vac o puede operar
como punto de i denti fi caci n sl o porque representa una cadena
equivalencial (2005: 204, las cursivas son del original).
Este esquema le permite a Laclau polemizar con las teoras clsicas
de l a representaci n, l as cual es parten de una i magen en l a que el
representado existira antes del proceso de representacin. Es decir que,
a partir de su voluntad, el representado transfiere su representacin al
representante. Pero esta imagen supone que la identidad del representado
es previa al proceso de constitucin del lazo representativo; Laclau nos
permite ver que esto no es as. El representante opera como punto de
i denti fi caci n de una cadena equi val enci al de demandas que no son
necesariamente iguales entre s. Es por ello que la imagen ideal de la repre-
sentaci n per fecta, en tanto v ncul o tr ansparente que rel aci ona l a
voluntad de los representados con la decisin del representante, no existe.
Y no por una cuestin de disfuncionalidad o de lo que es empricamente
alcanzable sino por la misma lgica del proceso de representacin.
A partir de lo expuesto podemos plantear algunas reflexiones que son
centrales en el argumento que aqu desarrollamos: 1) La representacin
es un fenmeno i nherente al juego pol ti co de nuestras soci edades.
2) La relacin de representacin es lo que constituye, a la vez, a los repre-
sentados y a los representantes. En ese sentido, no hay voluntad previa
de los representados sino que sta surge a partir del mismo proceso de
representaci n. 3) El representante acta en un medi o di ferente al de
los representados. En ese sentido, se constituye como una autoridad (tal
como hemos definido a este trmino), en tanto que tiene capacidad de
deci si n, autonom a y reconoci mi ento por parte de los representados.
4) Por l ti mo, tal di mensi n del reconoci mi ento supone que l a
conformacin de la autoridad representativa slo puede establecerse a
partir de un proceso en el que participan tanto los representados como
el representante. Y ms an, ni unos ni otro tienen existencia previa a la
rel aci n. Por l o tanto, no hay una par ti ci paci n anter i or de l os
representados respecto de la generacin de la autoridad representativa.
Por el contrario, la participacin es lo que da la existencia, conjuntamente
y en el mismo momento, a ambos polos de la relacin. 5) La constitucin
de la autoridad representativa es el medio a partir del cual se tender a
resolver (siempre parcialmente) el problema de la cuestin poltica, en tanto
que medi ante l a representaci n se tr ansfi ere l a capaci dad pol ti ca
(entendida como posibilidad de acceder a la toma efectiva de decisiones
que los afecten) de los ciudadanos a sus representantes.
La autoridad gubernamental
El pasaje de lo poltico a la poltica tambin puede ser pensado desde la
ptica del arte de gobierno . Foucault plantea que es a partir del siglo
XVI I , cuando surgen l as nuevas voces del arte de gobi erno , que l a
palabra poltica comienza a ser entendida como cierta manera de pensar,
de cal cul ar, de razonar sobre aquel l o que debe hacer el gobi erno. En
palabras de Foucault: por oposicin al problema jurdico-teolgico del
fundamento de la soberana, las polticas sern las que tratarn de pensar
por ellas mismas la forma de la racionalidad de gobierno (2004: 251).
Por supuesto que esta forma de pensar a la poltica no podr desarrollarse
plenamente hasta que no se haya desbloqueado el problema del gobierno.
Pero cuando esto suceda, la poltica reempl azar defi ni ti vamente a
lo poltico. Ya hemos visto cmo una de las consecuencias de este pasaje
de lo poltico a la poltica se vi ncul a con l a consti tuci n de l a auto-
r i dad representati va. Y par a el l o anal i zamos cmo se confor ma l a
rel aci n de representaci n. Ahora, nos ocuparemos de l a autori dad
gubernamental.
En el apartado anteri or hemos mostrado que el naci ente arte de
gobi erno se pl anteaba como una conducci n de l a conducta . Aqu
conducci n se refi ere a acci ones ori entadas a estructurar el posi bl e
campo de accin de los otros (Foucault 1988, 1990, 1991, 2004). El blanco
principal del gobierno son los hombres y sus relaciones con otros hombres
y con las cosas. Para que pueda decirse que existe una conduccin de
la conducta es necesario que el gobernado sea totalmente reconocido
y se lo mantenga como sujeto de accin. Esto supone que el sujeto debe
ser libre, y aqu libertad no se relaciona con una cuestin jurdica (si as
fuera volveramos al modelo de soberana), sino simplemente con una
cuesti n de capaci dad. El sujeto que toma parte de una rel aci n de
gobierno debe poder desplazarse, modificar las cosas, oponerse; en suma,
resi sti r. Esta conti nui dad conceptual de poder -l i ber tad-capaci dad-
resistencia es fundamental para la comprensin de esta perspectiva de
anlisis.
Para analizar el modo en que se desarrolla el ejercicio del gobierno
Foucaul t acu el concepto de gubernamental i dad (1991, 2004), un
neol ogi smo compuesto que parte de l a conjunci n de gobi erno y
mentalidad (De Marinis, 1999a). La mentalidad del gobierno alude
a las racionalidades polticas a partir de las cuales se problematiza su forma
de ejerci ci o. Esta perspecti va presci nde de ver en l a racionalidad un
18
MAT AS LANDAU
proceso de creciente racionalizacin o el de una racionalidad a priori que
es activada en el momento de su ejercicio. Por el contrario, el concepto
de r aci onal i dad pol ti ca, en este marco, al ude a una r aci onal i dad
espec fi ca. No hay una raci onal i dad pol ti ca uni forme, si no que cada
instancia de gobierno moviliza sus racionalidades.
Las raci onal i dades pol ti cas se expresan a travs de determi nados
programas de gobierno. As , stas se ex presan en mecani smos con-
cretos que buscan regul ar l as rel aci ones y conduci rl as segn l a l gi ca
prefi jada. La actual i zaci n de estos programas de gobi erno se hace a
travs de tecnol og as de gobi erno espec fi cas (tcni cas de cl cul os,
procesos de examinacin, inauguracin de determinados profesionales
especialistas, etc.), que no son ms que mecanismos mundanos (Rose
y Miller, 1991: 13) a travs de los cuales las autoridades llevan adelan-
te la prcticas de gobierno. Como vemos, la relacin entre racionalidades
y progr amas no es de si mpl e der i vaci n o deter mi naci n si no de
traduccin (translation). Hay una transaccin entre lo que se percibe como
deseable y su aplicacin en una problemtica concreta, que determina
lo que es posible . Sin embargo, esto no debe leerse como dos momentos
temporal es si no como dos momentos l gi cos. No hay pri mero una
racionalizacin de la accin de gobierno y luego su puesta en prctica.
Las tensiones entre gobierno y libertad o, lo que es lo mismo, entre
poder y resi stenci a, pueden ser pensadas a par ti r de l as tensi ones
entre la autoridad y la participacin. Como lo plantea Dean: Gobierno
es una actividad ms o menos calculada y racional, llevada a cabo por una
mul ti pl i ci dad de autoridades y agenci as, que empl ean una vari edad de
tcnicas y formas de conocimiento (1999: 11, la traduccin y las cursivas
son nuestras) La perspectiva de anlisis del gobierno implica, entonces,
preguntar se tanto por l as for mas en que l as autor i dades l l egan a
constituirse como tales, como por los modos en que dichas autoridades
son ejercidas. Ahora bien, para que una autoridad se constituya como tal,
los gobernados deben reconocerla como tal, y para ello deben participar
de la relacin. En otras palabras, para que exista relacin de gobierno,
ambos jugadores deben jugar: la participacin es, por tanto, indispensable
para poder pensar una relacin de gobierno.
En este punto podemos plantear algunas cuestiones: 1) en nuestras
sociedades, las relaciones de gobierno atraviesan al cuerpo social; 2) ms
arriba expresbamos para el caso de la representacin que es la relacin
l a que consti tuye, en el mi smo movi mi ento, al representante y a l os
representados. Lo mismo puede decirse en lo relativo al gobernante y a
l os gobernados; 3) esto es as porque l a posi bi l i dad de estabi l i zar l a
conduccin de la conducta supone la creacin, en el mismo momento,
del gobernante y del gobernado, a parti r del reconoci mi ento de l a
conducci n que uno ti ene sobre otro; 4) Esta di mensi n del reco-
noci mi ento de l a deci si n que el gobernante toma respecto de l os
gobernados, es l o que refi ere a l a i nsti tuci n de l a autori dad guber-
namental ; 5) el compl emento del proceso de constr ucci n de l a
autoridad gubernamental est dado por la participacin del gobernado
en este proceso. Autor i dad y par ti ci paci n son l os el ementos que
constituyen a la relacin de gobierno, y 6) a partir del desarrollo de las
autoridades gubernamentales se establecer, segn el momento histrico
y las caractersticas de cada sociedad, una forma especfica de encontrar
resoluciones a la siempre latente cuestin social.
Representacin y gobierno: dos dimensiones
de la autoridad estatal
Ya hemos vi sto cmo se consti tuyen tanto l a autori dad representati va
como l a autori dad gubernamental ; si n embargo, an nos queda por
analizar cmo ambas se constituyen en las dimensiones sobre las que se
asienta la autoridad estatal. Partiremos de los anlisis weberianos, puesto
que constituyen un hito en la historia de la reflexin poltica y sociolgica
sobre l a consti tuci n de l a autoridad estatal. Para Weber, el verdadero
funci onari o burocrti co deb a ser un si mpl e admi ni strador regul ar e
i mparci al , que basa sus deci si ones en un orden l egal y que si gue l as
indicaciones de sus superiores. En este sentido, el burcrata careca de
autonom a y de poder de deci si n propi os. Weber contrapone a esta
fi gura l a del jefe pol ti co ; a di ferenci a del anteri or, stos, para ser
responsables, deben ser libres en cuanto a la decisin que toman. Estn
por fuera del orden burocrtico, y desde esta posicin pueden renovar
l os l i neami entos que deben gui ar a l os funci onari os. Para Weber, el
lugar que ocupan los jefes polticos es fundamental, puesto que slo ellos
pueden poner un contrapeso al proceso de despol i ti zaci n y auto-
matizacin del desarrollo burocrtico.
La lectura que Novaro (2000: 135-137) hace de Weber nos permitir
reflexionar acerca de la dimensin representativa de la autoridad estatal.
Segn este autor, Weber concibe al Estado moderno como un conjunto
de funciones regidas por la ley. Frente a esta situacin, el jefe poltico,
tiene dos formas posibles de relacionarse con ella: una, objetiva, a partir
20
MAT AS LANDAU
de l as funci ones normati vamente regl adas que l desempea; en este
caso, el jefe pol ti co queda reduci do a l a l gi ca burocrti ca. La otra,
subjeti va, en l a que se manti ene an un rasgo de ti po cari smti co, es
externa a l a mi sma i nsti tuci n. El jefe pol ti co, en este caso, es un
mediador entre las masas y la burocracia. Pero, para Novaro, lo que Weber
no lleg a desarrollar es el vnculo entre estas dos dimensiones, que en
l a objeti vi dad de l a forma pol ti ca, de l a vi da i nsti tuci onal l e da una
inscripcin al liderazgo y su productividad poltica; esto es, una teora
de l a representaci n (ibid.: 136). Novaro cree que Weber no l l eg
a concebi r l a pertenenci a de l as estructuras burocrti cas de domi na-
cin a la forma poltica que caracteriza al Estado moderno, que excede
a esas estructuras. Es decir, que no contextualiz su anlisis en torno a
la burocracia en tanto dominacin tcnica en una teora ms amplia sobre
el Estado y sobre las formas modernas de autoridad poltica. Este anlisis
l e permi te a Novaro pl antear que no hay que confundi r el probl ema
organizativo de la toma de decisiones con la capacidad representativa de
las decisiones que toma una persona.
Ambas cuestiones se relacionan, pero no se confunden. Y Weber, al dar ese
salto parece confundi rlas. En cuanto a lo que nos i nteresa, el carcter
personal de la responsabilidad poltica, y por lo tanto de la representacin,
lo que cuenta es que slo la persona representativa es responsable, puede
actuar por otros y concitar la obediencia (ibid.: 138).
Estas l neas nos permi ten pl antear que l a representaci n opera, en l a
constitucin de las autoridades polticas, ms all de todo fundamento
tcnico. La autoridad representativa, para Novaro, puede beneficiarse de
la nocin weberiana de responsabilidad personal . Esta responsabilidad
no es jurdica ni tcnica, es poltica. En palabras del autor, las personas
representati vas exi sten dentro de i nsti tuci ones, como vol untades que
persiguen un proyecto de reforma del mundo de acuerdo con una idea,
una cierta visin de orden (ibid.:145).
Otra vez, l os aportes de Lacl au nos permi ti rn avanzar haci a una
comprensin ms acabada acerca de la dimensin estatal de la autoridad
representativa. Para ello hay que recurrir a dos cuestiones: la tensin entre
l o ti co y l o normati vo (2003: 85-88), y l a di ferenci aci n entre una
totalizacin populista y una institucionalista (2005: 107-108). Lo tico,
para Lacl au, refi ere a l os pri nci pi os que en cada momento hi stri co
nombran a la plenitud ausente de la sociedad: unidad, libertad, igualdad,
son algunos ejemplos posibles, los cuales son significantes vacos en los
que la universalidad habla por s misma. Lo segundo se vincula con las
formas concretas en que estos principios universales se encarnan en una
particularidad. Apropiarse del sentido de lo tico y recodificarlo en un
marco normativo es lo que constituye a la hegemona. Como nos recuerda
Lacl au: Hegemon a es, en este senti do, el nombre para esa rel aci n
i nestabl e entre l o ti co y l o normati vo (2003: 88). Esta rel aci n nos
remi te a l a di sti nci n que hace entre una total i zaci n popul i sta y una
institucionalista; en sta ltima, las demandas que emergen son inscritas
dentro de los lmites de significacin hegemnicos. Son, en palabras de
Lacl au, demandas democrti cas (2005: 158-161), en tanto que se
real i zan a l os poderes estatal es y son resuel tas dentro del mi smo.
Sol amente en el caso en que l as demandas no sean sati sfechas por el
sistema y se genere una cadena equivalencial que se oponga al mismo,
es que puede surgir un nuevo significante vaco y da lugar al surgimiento
de una totalizacin populista; dentro de dicha totalizacin, las demandas
son resueltas dentro del marco normativo comunitario existente. Es en
este punto en el que cobra sentido hablar de la dimensin representativa
de la autoridad estatal. Ello es as porque en estas condiciones, la autoridad
estatal opera como punto de articulacin para la inversin normativa de
lo tico, y es a travs de su accionar que las demandas son resueltas como
demandas democrticas . Esto slo es posible si la autoridad estatal se
constituye en el representante de los demandantes en el doble sentido
de l a representaci n: en tanto forma de fi jar el uni versal ti co en un
marco normativo especfico, y como forma de canalizar la demanda hacia
una resolucin institucional.
Avanzaremos ahora sobre la dimensin de gobierno presente en la
autoridad estatal. Par a el l o, tambi n par ti remos del pl anteami ento
weberiano. En ste, los burcratas no poseen ningn tipo de autoridad,
en tanto que no son responsables por lo que hacen, sino que se atienen
a rdenes de superi ores y a el ementos jur di co-tcni cos. Producto de
di ver sas tr ansfor maci ones pol ti cas, soci al es y epi stemol gi cas el
pl anteami ento foucaul ti ano, ms de medi o si gl o despus, se al ejar
inexorablemente del weberiano. En el de Weber se puede percibir an
una relacin entre burocratizacin y racionalizacin, que evidencia una
val oraci n de l a supremac a de l a l ey como forma de domi naci n. El
pensami ento foucaul ti ano, por el contrari o, se opone tanto a l a pers-
pectiva de la racionalizacin como a la supremaca de la ley para pensar
el ejercicio del poder.
22
MAT AS LANDAU
La concepcin foucaultiana de racionalidad ya fue expuesta a partir
del concepto de racionalidad poltica , presentado ms arriba. En ste
se trasluce una apuesta por separar el concepto de racionalidad del de
racionalizacin. Y ello no es casual. Est en la base de un planteamiento
terico que trata por todos los medios de separarse de cualquier mirada
evolutiva o teleolgica de lo social.
7
Algo similar ocurre con el problema
de la legalidad. Foucault trata, por todos los medios, de evitar caer en una
forma de concebir el poder en trminos jurdicos. Este inters est en la
base de su crtica a las teoras contractualistas y al intento de pasar de
una mirada trascendente del poder (pensado en trminos de soberana),
a una concepci n i nmanente del mi smo (pensado en tr mi nos de
gobierno). Es por ello que para l hay que analizar el poder en el extremo
menos j ur di co de su ej erci ci o. Esto no supone desconocer
el l ugar que ti enen l as l eyes en l as soci edades contemporneas, si no
simplemente pensar que lo jurdico debe ser pensado como una forma
ms de construccin de la verdad, como tcnicas y tcticas de gobierno.
8
As como Weber le otorga un lugar central a la ley, Foucault lo hace con
l a construcci n de saber ci ent fi co.
9
En este punto, el l ector adverti r
que l a mi r ada foucaul ti ana nos per mi te i ntroduci r el concepto de
autori dad ausente en el pl anteami ento weberi ano de l a burocraci a.
La autoridad gubernamental estar sustentada por ser la que pone en
prcti ca l a raci onal i dad pol ti ca que gu a su acci onar; y l os funda-
mentos de esta racionalidad no estarn dados por un elemento jurdico
7
Foucaul t di ce que no creo que yo sea weberi ano, puesto que [] no creo que
pueda hablarse de racionalizacin en s, sin suponer por un lado un valor absoluto y sin
exponerse, por el otro, a poner un poco de todo en la rbrica de las racionalizaciones.
Pienso que es preciso limitar esta palabra a un sentido instrumental y relativo (1983a:
222). Y en otra parte agrega: Pienso que la palabra racionalizacin es peligrosa. Lo que
tenemos que hacer es analizar las racionalidades especficas, en lugar de invocar siempre
el proceso de la racionalizacin en general (1988: 229).
8
En pal abras de Foucaul t, en el caso del gobi erno no se trata de i mponer a l os
hombres una ley, sino de disponer las cosas, es decir, utilizar ms bien tcticas que leyes;
en ltimo trmino utilizar las mismas leyes como tcticas (1991: 18).
9
Foucaul t muestra, en Vigilar y castigar, que el desar rol l o de l os di sposi ti vos
disciplinarios se asienta sobre un complejo cientfico-judicial (1989: 29). Esto queda
claro, por ejemplo, en el caso del dispositivo punitivo de las sociedades disciplinarias. El
proceso no recae solamente en el juez, sino que su funcin est atravesada por distintas
pericias y anlisis extrajudiciales a los que es sometido el delincuente, que son llevados a
cabo por las nacientes ciencias del comportamiento (psicologa, criminologa, sociologa,
etc.). En este sentido, el juicio no es exclusivamente judicial sino que ya se sustenta en
principios cientficos.
si no epi stemol gi co. La autor i dad se constr uye sobre l a base del
conoci mi ento, pero an no hemos di cho nada del v ncul o que se
establece entre la autoridad gubernamental y el Estado. A diferencia de
la burocracia weberiana, pensar al Estado desde la ptica de gobierno
permite desarrollar una perspectiva de anlisis que prescinde de ver en
l un aparato cerrado que posee una raci onal i dad uni forme. Esto es
porque el Estado se pensar ms que como un conjunto de prcticas de
gobi erno ensambl adas entre s . En este senti do: El Estado no ti ene
entraas en el sentido de que no tiene interior. El Estado no es otra cosa
que el efecto mvi l de un rgi men de gubernamental i dad ml ti pl e
(Foucault, 1993: 208-209).
Como ya hemos mencionado, en la base del anlisis foucaultiano est
la hiptesis de una creciente gubernamentalizacin del Estado , que se
vincula con la progresiva incorporacin de la lgica del gobierno a las
prcticas estatales, desde el siglo XVI I I en adelante, luego del desbloqueo
del arte de gobi erno que se opera entonces. Los probl emas de l a
natalidad, de la mortalidad, de la riqueza general de la poblacin crearn
una serie de instancias de gobierno mltiples. As, proliferarn tcnicas
asoci adas a l a construcci n de l a moral i dad, a l a educaci n de l os
ni os, a l a formaci n de l os obreros. En todas el l as l o que se buscaba
era conduci r l a conducta en busca del bi enestar tanto del i ndi vi duo
como de la sociedad en su conjunto. Esta mirada permiti observar que
l os funci onar i os burocr ti cos que estn en el Estado poseen ci er ta
autoridad.
Lo dicho hasta aqu nos permite concluir que la autoridad estatal se
constituye tanto desde un fundamento representativo como desde uno
gubernamental. En general, quienes se ocuparon de reflexionar sobre la
rel aci n de gobi er no, dej aron de l ado abi er tamente cual qui er
preocupacin por la problemtica de la representacin. Y quienes se preo-
cuparon por pensar la relacin de representacin, no problematizaron el
probl ema del gobi er no. As , si desde l a per specti va del gobi er no
se privilegiaba un anlisis del poder sustentado en una mirada que privi-
legiaba la dispersin de los elementos, la perspectiva de la representacin
sustentaba una interpretacin basada en un inters sobre los modos de
articulacin.
10
10
En el caso de Foucault, por ejemplo, lo que prima es la dispersin de los elementos,
l a mul ti pl i ci dad de i nstanci as de gobi erno que pueden tener, i ncl uso, raci onal i dades
diferentes. El efecto de conjunto siempre parece tener algo de azaroso, en tanto no hay
nada, a priori, que se constituya en un referente comn. La estrategia se pens como un
24
MAT AS LANDAU
El esquema terico que proponemos nos lleva a incorporar a ambos
enfoques. La dispersin del anlisis gubernamental nos permite ver cmo
l a cuestin social se resuel ve coti di anamente a tr avs de ml ti pl es
di sposi ti vos y una l gi ca i nmanente. La arti cul aci n que supone el
proceso de representaci n nos permi te anal i zar cmo se consti tuyen
puntos de referencia que permiten resolver la cuestin poltica, dentro de
un esquema que podramos denominar de trascendencia contingente. A
nuestro criterio, ambos enfoques pueden complementarse. El anlisis de
l a di mensi n representati va nos per mi te pensar a l as autor i dades
estatal es desde l a l gi ca de l a ar ti cul aci n. Pero no nos br i nda l as
herramientas para estudiar los mecanismos prcticos, concretos, nimios,
medi ante l os cual es esta operaci n se l l eva a cabo. El enfoque del
gobierno nos brinda las herramientas para hacer esto ltimo, pero no nos
da los elementos conceptuales para pensar una arti culaci n di scursi va
en trminos de representacin.
La el ecci n de este encuentro entre estos dos cami nos teri cos
surgi a partir de nuestras primeras aproximaciones al trabajo emprico,
puesto que una de las primeras cosas que percibimos es que cuando las
autoridades estatales dan cuenta de sus acciones, hacen mencin a ambas
dimensiones. Las justificaciones que dan de sus modos de actuar refieren
tanto a elementos representativos como a elementos de gobierno. Por un
lado, plantean que ellos representan el punto de vista de los ciudadanos;
en este senti do, uni versali zan su punto de vi sta parti cular. Por el otro,
estos fundamentos uni ver sal es se mater i al i zan en deter mi nadas
acci ones de gobi er no, que encuentr an su fundamento en el pl ano
epi stemol gi co-tcni co de l a raci onal i dad pol ti ca. Y si , recuperando,
aunque sea por un momento, l os tr mi nos weber i anos, en l os
funci onar i os pol ti cos est ms presente l a di mensi n de repre-
sentacin, y en los burcratas la de gobierno, la autoridad poltica de
ambos se edifica sobre las dos dimensiones: la representacin es el camino
para invertir el principio tico en un marco normativo. Pero esto conduce
a la movilizacin de racionalidades polticas y a la toma de decisiones de
gobierno.
proceso annimo , que no poda ser manejado por nadie en particular; el rgimen de
gubernamental i dad o el esquema de domi naci n fueron vi stos como un compl ejo
ensamblaje entre los focos locales y los procesos estructurales. En el caso de Laclau, el
nfasis est puesto en la articulacin de los elementos; el efecto de conjunto, si bien sigui
siendo contingente, fue menos azaroso, puesto que tuvo una referencia comn. Este es
el lugar de los significantes vacos que guan y determinan la lucha por la hegemona .
2. LAS AUTORI DADES ESTATALES EN EL TI EMPO
En este apartado haremos una breve referencia a la forma en que se fue
desenvol vi endo l a cuestin de ciudadana a l o l argo del ti empo, y a l a
manera en que sta se expres en el espaci o urbano. Cada una de l as
di ferentes respuestas que se encontraron al probl ema de l a cuestin de
ciudadana, y que supusi eron una forma determi nada de construcci n
de la autoridad estatal la englobaremos dentro del concepto de estrategia
de ciudadana.
11
Como veremos, desde el surgimiento de la cuestin de
ci udadan a y hasta l a dcada de l os aos setenta del si gl o pasado, l as
respuestas desar rol l adas a l o l argo de l os aos conduj eron al
reforzami ento de l a autoridad estatal, a par ti r de l os procesos de
estatalizacin de la autoridad representativa y gubernamental. Pero desde
entonces, el proceso se ha invertido: las autoridades estatales comenzaron
a ser cri ti cadas, y sus acci ones pasaron a ser pensadas no ya como un
remedio para la resolucin de la cuestin de ciudadana, sino como parte
de la enfermedad. Veamos como se desenvolvi este proceso.
La estatalizacin de las autoridades
representativas y gubernamentales
Es bajo el l i ber al i smo cl si co que comenzaron a desar rol l ar se l as
di mensi ones representati vas y gubernamental es de l as autori dades
estatales. En trminos de la primera, se estableci, en la gran mayora de
los pases europeos, durante el siglo XI X, el sistema parlamentario, y con
l, los primeros partidos polticos modernos. Este esquema estableci una
forma definida de construir la autoridad representativa. Como plantea
Abal Medi na (2004: 52-53), l a representaci n surgi cuando l os
individuos comenzaban a pensarse como pertenecientes a una parte
de l a soci edad y, en consecuenci a, se sent an representados por un
partido , y fue cuando se constituy la forma moderna de participacin
poltica.
El modelo parlamentario se correspondi con un periodo de escaso
desarrollo de las instituciones estatales. Y esto es porque, en trminos de
racionalidad poltica, el liberalismo rechaz cualquier injerencia por parte
del Estado en la vida de los sujetos. Sin embargo, como ya hemos visto,
11
Aunque con algunas leves diferencias respecto a nuestro enfoque, el concepto de
estrategia deciudadana es desarrollado por Procacci (1999).
26
MAT AS LANDAU
se hizo necesario el desarrollo de las tcnicas de gobierno, lo cual cre
una situacin particular: haba que gobernar, pero lo menos posible.
12
Las
autoridades gubernamentales se constituyeron a partir de distintas formas
de conocimiento positivo en torno a la conducta humana. Como plantea
Preterossi , el desar rol l o de l a ci enci a en el si gl o XI X hi zo que se
consti tuyeran autori dades que se pl anteaban como apol ti cas (2002:
87). Estas autoridades interpelaron a los sujetos segn un esquema de
i ndi vi dual i zaci n descendente. Esta l gi ca puede ser remi ti da a l as
cuestiones vinculadas con la ciudadana. En una palabra, las tcnicas de
gobi erno del l i beral i smo cl si co se desar rol l aron a parti r de proce-
di mi entos que se pl antearon como meta el encauzami ento de l os
desviados hacia los parmetros del ciudadano normal.
13
Ahora bien, en
este esquema, l as autor i dades guber namental es an no er an
estri ctamente estatal es. Estamos en medi o del proceso de guberna-
mentalizacin del Estado al que ya nos hemos referido. Esta situacin
hi zo que todav a l a di mensi n representati va pudi er a pensar se
i ndependi entemente de l a de gobi erno. El representante ten a, como
nica misin, la discusin de ideas generales en el marco legislativo. Pero
an era escaso el desarrollo de la burocracia estatal.
A comi enzos del si gl o XX, l a compl eji dad del mundo soci al se
intensific a partir de los procesos de industrializacin y urbanizacin.
La cuestin poltica y l a cuestin social vol vi eron a i nstal arse como un
probl ema renovado, aunque con nuevas formas. Como pl antea Castel
(1997: 325-327), por estos aos se pas de l o que l denomi n l a
12
Como plantea Foucault, el liberalismo est atravesado por el principio siempre se
gobi erna demasi ado o, al menos, hay que sospechar que se gobi erna demasi ado
(1983b: 240). Cundo es indispensable gobernar? Cuando las cosas no marchan como
deber an. Y esto ser tanto en el ni vel i ndi vi dual , con l as tcni cas di sci pl i nari as que
operan sobre el hombre-cuerpo, como en el plano general, con las tcnicas de regulacin
del biopoder que operan sobre el hombre-ser viviente. Foucault ha dedicado gran parte
de sus formulaciones a tratar estas cuestiones (que no sern desarrolladas aqu). Lo que
s nos interesa es remarcar que el liberalismo se desarrolla a travs de una multiplicidad
de di sposi ti vos que pretenden crear sujetos normal es , que se gobernarn sol os. Y
que estos dispositivos se construyen a travs de muchas tcnicas y tcticas especficas que
buscan la normalizacin de los desviados.
13
Como plantea Rose, las tcnicas de gobierno del liberalismo clsico provocan una
di vi si n entre l os mi embros ci vi l i zados de l a soci edad y aquel l os que carecen de
posibilidades de ejercer una ciudadana responsable: la mujer infanticida o el monomanaco
regicida en los tribunales de justicia, los nios y nias delincuentes en los reformatorios,
las prostitutas [] los hombres y las mujeres considerados locos (1997: 28).
condi ci n prol etari a a l a condi ci n obrera . Esto si gni fi ca que l os
trabajadores comenzaron a tener un grado de organi zaci n i ndi ta
hasta entonces, a partir de la creacin de sindicatos. La presin realizada
por entonces condujo a la incorporacin, ms tarde o ms temprano, del
sufragio universal, y con ste vino aparejado el desarrollo creciente de la
burocracia estatal. Esto gener una nueva relacin entre las dimensiones
representati vas y de gobi erno de l a autoridad estatal. Respecto de l a
autoridad representativa, se impuso un pasaje del modelo parlamentario al
modelo de partido de masas, y con ello una creciente politizacin de
l a soci edad que trajo consi go cambi os en cuanto al desar rol l o de l a
di mensi n de gobi erno de l a autoridad estatal. La uni versal i zaci n del
sufragio agudiz la tensin siempre latente de la cuestin social; otra vez
el probl ema que se pl anteaba era cmo se generaban mecani smos de
regul aci n que no afectar an l as desi gual dades propi as del si stema
capitalista. Pero en esta situacin, la estrategia liberal clsica ya no era
efectiva: se necesitaba una presencia ms activa por parte del Estado. Es
en este escenari o que se i nventaron l os derechos soci al es y l as
pol ti cas soci al es , l os cual es supon an una ruptura i nnovadora en el
campo de los derechos (Procacci, 1999: 22) y no una continuacin de una
evolucin natural.
14
Procacci nos dice que las polticas sociales nacen de
un anlisis de la ineficiencia del individualismo (caritativo, econmico,
jur di co) as como de un proceso de subjeti vaci n de l a soci edad;
respondan a una necesidad de estabilizar la economa y el poder poltico
a travs de una despol i ti zaci n de l os confl i ctos rel aci onados con l a
desigualdad (1999: 21). La problemtica del derecho social introdujo un
recorrido respecto de la regulacin basada en la idea de la compensacin
hacia los ms dbiles: ya no concentraba la accin de gobierno slo en
l os desvi ados .
Las nuevas respuestas vi ni eron de l a mano del desar rol l o del
keynesianismo como racionalidad poltica preponderante y la construccin
de l a i dea de Estado social
15
como marco para l as nuevas tcni cas de
14
La mirada oficial de la historia de la ciudadana liberal tiende a ver, siguiendo el
conocido esquema desarrollado por T. H. Marshall (1997), una historia evolutiva en la
que se sucede l a apari ci n de l os derechos ci vi l es, pol ti cos y soci al es. Un anl i si s
exhaustivo de la discusin sobre ciudadana a partir de los planteamientos de Marshall
puede leerse en Kymlicka y Norman (1997).
15
Por ello no se entiende slo la idea de un Estado providencia sino ms bien de
un Estado interventor en lo social. La diferencia no es menor. La distincin radica en
que la constitucin de las formas estatales a partir de la posguerra no se realiz a partir
28
MAT AS LANDAU
gobierno. Las autoridades se constituyen a partir de la interpelacin a
los sujetos desde parmetros universales. Los derechos sociales suponan
que todos l os sujetos ti enen derecho a ser benefi ci ados por l os bi enes
sociales. Si en la estrategia liberal las autoridades se desarrollaron a la par
de l as ci enci as posi ti vas sobre l a conducta humana, en este caso
comenzaron a jugar un papel central las polticas sociales. A travs de
ellas las autoridades definieron los bienes concretos que seran asociados
a l os derechos soci al es. El Estado deb a garanti zar que todos l os ci u-
dadanos quedar an i ncor por ados al ci rcui to l abor al , que tuvi er an
asegur ada l a sal ud, l a educaci n, l a vi vi enda, l a jubi l aci n, etc. El
hori zonte deseado era l ograr l a estabi l i dad a parti r de l a homoge-
nei zaci n, establ ecer ni vel es m ni mos de bi enestar que mi ti gasen l as
di ferenci as econmi cas y soci al es. El l ugar que ocup l o estatal en el
esquema del Estado social trajo aparejada una novedad tanto en lo tocante
a la resolucin de la cuestin poltica como de la cuestin social. En lo relativo
a la primera, luego de la incorporacin del voto femenino, tambin por
vez primera todos los ciudadanos llegaron a tener capacidad poltica. En
cuanto a la segunda, por primera vez, todos los ciudadanos adquirieron
derechos a l a protecci n estatal . Esto hi zo que l a autoridad estatal
desarrollara en toda su magnitud las dos dimensiones, a diferencia de lo
que ocurra, como hemos visto, en el liberalismo clsico.
Este proceso histrico estuvo marcado por determinada relacin entre
l a ci udadan a y el desarrol l o de l o urbano. A parti r del surgi mi ento
de l a cuestin social, l a ci udad comenz a cobrar un si gni fi cado muy
di ferente al que pose a hasta entonces. Si sl o exi st a l a ci udadan a
poltica, la ciudad no era ms que el espacio en el que se expresaba el
vnculo entre los ciudadanos. Si, como ocurri a partir del siglo XVI I I en
Europa, la ciudadana pas a ser parte del poder sobre la vida, la ciudad
fue ms que un mero escenario en el que se desenvolvan estas relaciones.
Era un l aboratori o en el cual l as di versas autori dades de gobi erno
actuaban sobre las fuerzas vivas de la sociedad con el objetivo de mejorar
de una ddiva desinteresada hacia los ciudadanos, sino ms bien como una estrategia de
intervencin para garantizar niveles de regulacin y estabilidad. Era tambin un modo
de gestin poltica que asociaba la propiedad privada y la propiedad social, el desarrollo
econmico y el logro de derechos sociales, el mercado y el Estado (Castel, 1997: 375).
Por l o tanto, arti cul aba pol ti cas regul adoras a parti r de un pensami ento econmi co
keynesiano , con el desarrollo creciente de derechos sociales a partir de la seguridad
social .
l a vi da de l a pobl aci n. Es por el l o que, como l o pl antea Foucaul t, a
partir del siglo XVI I I todo tratado que considere la poltica como arte de
gobernar a los hombres tiene uno o varios captulos sobre urbanismo, los
abastecimientos colectivos, la higiene y la arquitectura privada (1984: 1).
Este lugar que ocup la ciudad en los tratados de gobierno cobr vital
i mportanci a l uego de l os sucesos de 1848 y el estal l i do de l a cuestin
social. Los problemas que hicieron estallar la cuestin de la ciudadana
(revuel tas, revol uci ones, probl emas de haci nami ento, i nsal ubri dad,
enfermedades, etc.), eran especficamente problemas surgidos a causa de
la vida urbana. Donzelot plantea que la cuestin urbana clsica (1999:
89) surge a parti r de l os procesos de urbani zaci n e i ndustri al i zaci n.
En rel aci n con Argenti na, Muri l l o (2005), muestra que l a cuesti n
urbana surgi haci a fi nal es del si gl o XI X, cuando l os i nmi grantes que
llegaban al pas no gozaban de derechos polticos y estaban condenados
a vivir en condiciones infrahumanas.
Haci a pri nci pi os del si gl o XX, como comenta Topal ov comenz un
proceso mediante el cual la cuestin social se fragmenta en una serie de
problemas sociales con la intencin de hacerla desaparecer (2004: 53).
A cada uno de estos probl emas empez a corresponder un mbi to de
saber, una especialidad profesional y tcnicas especficas de intervencin.
Desde entonces, como pl antean Osbor ne y Rose (1999: 738-739),
comenz a desarrollarse un saber sobre la ciudad que dio lugar a una
gubernamental i dad urbana . A parti r de este nuevo saber, se cons-
tituyeron autoridades de gobierno que, con el tiempo, fueron creando
di sti ntas verdades acerca de l a forma en l a cual debe organi zarse el
espaci o y l a rel aci n de l os i ndi vi duos que l o conforman. Durante l a
primera mitad del siglo XX, el gobierno de la existencia urbana estaba
i nspi rado, como pl antea Rose (2000), en un sueo utpi co: el de una
ciudad completamente racional planeada de forma tal que maximizara
eficiencia, tranquilidad, orden y felicidad de los habitantes, mientras se
minimizaban el crimen, el desorden, los vicios, las enfermedades, etc. En
la segunda mitad del siglo XX, a partir de las transformaciones ocurridas
en torno a la cuestin de ciudadana, entr en crisis la metfora de la ciudad
como un cuerpo vivo y, con ella, esta utopa fue abandonada. En lugar
de sta, los discursos del liberalismo avanzado construyeron una nueva
forma de pensar al gobi erno de l a ci udad. Sobre esta cuesti n nos
concentraremos a continuacin.
30
MAT AS LANDAU
Cuando la autoridad estatal se constituye en una cuestin
Haci a medi ados de l a dcada de l os aos setenta entr en cri si s el
modelo de Estado social, a causa de problemas econmicos que afectaron
a los pases capitalistas centrales. Pero, adems, proliferaron movimientos
polticos y sociales que expresaban la crtica a la dependencia estatal, y
que hicieron estallar nuevamente los viejos problemas de la cuestin poltica
y la cuestin social. Sin embargo, la situacin era muy distinta a la que se
evidenci en el pasaje de la estrategia liberal clsica a la del Estado social.
En ese caso, l os cambi os l l evaron a estatizar an ms l as autori dades
representati vas y de gobi erno. A travs de l a uni versal i zaci n de l a
capacidad poltica, hubo una profundizacin del fundamento de la sobe-
rana de los ciudadanos que fund la autoridad representativa. A travs
del desarrollo de las polticas sociales se estableci una ampliacin del
l ugar que ten an l os conoci mi entos ci ent fi cos , en l o rel ati vo a l a
administracin pblica, que fundaron la autoridad gubernamental. En
este caso, sin embargo, la crisis no poda ya ser resuelta dentro de estos
parmetros. La autoridad estatal comenz poco a poco a ser cuestionada,
tanto en sus fundamentos representativos como en los gubernamentales.
El proceso iniciado hace aproximadamente 30 aos, que culmin con la
transformacin de la autoridad estatal y el surgimiento de una estrategia de
ciudadana en la que tanto la problemtica de la participacin ciudadana
como l a de l a descentr al i zaci n tuvi eron un l ugar centr al , puede
resumirse suscintamente en cinco puntos que presentamos ahora.
1. La gobernabilidad . O de cmo recuperar la autoridad
(sea cmo sea)
En 1975 se public el informe de la Comisin Trilateral, The crisis of
democracy (Crozi er, Hunti ngton y Watanuki , 1975).
16
Los autores
presentaron una serie de tendencias que, segn su enfoque, impedan la
toma de deci si ones y generaban un problema de gobernabi li dad . El
argumento pl anteado supone que l a expansi n de l a democr aci a,
expresada en una parti ci paci n pol ti ca ampl i ada y un avance de l a
i gual dad entre l os ci udadanos hab a tra do consi go vari os probl emas,
entre los que se destacaban la prdida de liderazgo, de legitimidad de la
16
La Comisin Trilateral fue creada en 1973 por iniciativa de David Rockefeller, y
rpi damente se consti tuy en un espaci o en el que di ri gentes de empresas
autor i dad, sobrecarga en el gobi er no, fr agmentaci n de i ntereses,
naci onal i smo, etc. El probl ema de l a gobernabi l i dad, en este marco,
refer a a una nueva preocupaci n por generar l as condi ci ones que
permitieran resolver un nuevo estallido de la cuestin deciudadana. Lo que
mostraba, evadiendo cualquier tipo de eufemismo, no era otra cosa ms
que una renovada preocupaci n por el probl ema del orden y de l a
autori dad.
17
Ahora bi en, l a resol uci n de este probl ema no pl anteaba
ni nguna preocupaci n por l a forma en que ste se resol v a. En este
sentido, no haba una preocupacin por el carcter democrtico que
deben tener las autoridades. Es ms, algunos autores, como Coppedge
(2001), plantean abiertamente que gobernabilidad y democracia son dos
trminos antagnicos: mientras que la primera requiere la representacin
de l os gr upos en proporci n a su poder, l a segunda supone una
representacin de grupos en proporcin al nmero de personas que lo
apoyan.
18
2. Desautorizando a la autoridad estatal (privatizacin,
desregulacin, promocin de la sociedad civil)
El documento citado de la Comisin Trialateral estableca como cuestin
prioritaria la solucin de ciertos problemas (en el campo del mundo del
trabajo, l a educaci n, l as i nsti tuci ones) y se pl anteaba que desgra-
ci adamente, estos probl emas no estn sujetos a un fci l ordenami ento
legislativo o a la intervencin ejecutiva. Ellos requieren de una dolorosa
transformacin de las relaciones sociales, de los patrones culturales y de
multinacionales, grandes banqueros, polticos y algunos acadmicos realizaban encuen-
tros e i nformes con el fi n de di agnosti car l os pri nci pal es probl emas del mundo de l a
triada capitalista (compuesta por Estados Unidos, Europa y Japn) y establecer lneas
futuras de accin. El informe The crisis of democracy fue escrito por Michael Crozier,
(por Europa), Samuel Huntigton (por Estados Unidos) y Joji Watanuki (por Japn). Para
un anlisis de la historia de este organismo vase Corbaln (2002: 25-60).
17
Como plantea Strasser, en un agudo anlisis de los discursos de la gobernabilidad,
ms all de los matices que pueden encontrarse en diferentes definiciones, el trmino
expresa, simplemente, que un rgimen poltico dado est en capacidad (y se evidencia
capaz) de absorber los mayores conflictos sociales o de intereses presentes en la sociedad,
mientras va configurando, formulando y aplicando con efecto sus decisiones de gobierno
a lo largo del tiempo (2003, 144).
18
En palabras de Coppedge: la gobernabilidad respeta la lgica del poder, mientras
que la democracia respeta la lgica de la igualdad poltica (2001: 214).
32
MAT AS LANDAU
autoridad, e incluso de los modos de pensamiento (Crozier et al., 1975:
185). Muchas de las ideas que all estaban esbozadas cobraron fuerza en
l as recetas que se pl antearon desde el Consenso de Washi ngton , a
pri nci pi os de l os aos ochenta y se profundi zaron a pri nci pi os de l os
noventa. Las reformas que se aplicaron apuntaron directamente contra
l a construcci n que paci entemente se hab a edi fi cado respecto de l a
autoridad estatal.
19
Respecto de la dimensin representativa, se potenci
una concentracin de autoridad en figuras personalistas, dando lugar a
lo que Bosoer y Leiras engloban como un neodecisionismo (1999). Las
polticas de gobierno se decidan en secreto y se aplicaban sin pasar por
una discusin poltica en la cual participasen los distintos actores de la
sociedad. Respecto a la dimensin del gobierno, se produce un proceso
que Rose (1997) denomi na desgubernamental i zaci n del Estado y
desestatal i zaci n del gobi er no , que refi ere a l a tr ansferenci a de
autoridad a agentes no estatales a partir de los procesos de privatizacin,
desregulacin y transferencia de funciones a organismos de la sociedad
civil. Lo que subyace a estos procesos es una transformacin fundamental
en las racionalidades polticas que guiarn las acciones de gobierno. De
l o que se tr atar es de tr asl adar l a l gi ca mercanti l a esfer as no
econmi cas como l a educaci n, l a sal ud o l a pol ti ca penal (Foucaul t,
1983b: 244).
3. El ciudadano activo y su comunidad
La nueva si tuaci n creada a parti r del l i beral i smo avanzado supone
el pasaje de lo social a lo postsocial.
20
Bajo el imperio de lo social , los
probl emas que afectaban a par te de l a pobl aci n (desempl eo,
enfermedad, acci dentes, etc.) eran pensados como probl emas soci a-
l es , y merec an una respuesta, por parte de l as autori dades estatal es,
enmarcada en el criterio de socializacin del riesgo . Por el contrario,
19
Como plantea Lechner, las reformas operaron primordialmente como correctivo
de la accin estatal (1997: 10).
20
El pasaje de l o soci al a l o postsoci al es tomado por autores di versos que
remiten a distintas tradiciones tericas. Por ejemplo, es utilizado por Rose (1997) o De
Mari ni s (1999b, 2005), qui enes desde una perspecti va foucaul ti ana i ntentan anal i zar
las transformaciones en el ejercicio del gobierno. Pero tambin aparece en otros autores
para referirse a las transformaciones polticas operadas sobre la relacin entre el Estado
y los ci udadanos en materi a de representaci n pol ti ca. En este senti do, por ejemplo,
Abal Medina menciona la existencia de una representacin postsocial (2004: 105) y
Garca Delgado habla de una ciudadana postsocial (1997: 39).
como plantea Procacci (1999: 38-40), en el liberalismo avanzado se tiende
a la individualizacin del riesgo : a partir de entonces, cada uno deba
converti rse en un gestor de su propi a vi da, autogobernarse y no
plantearse como un ser dependiente del Estado. Esta situacin es a la
vez causa y consecuencia del desprestigio creciente que comenzaba a gozar
la autoridad estatal. Y surgi de all una doble invencin sobre la que se
sostuvo este esquema: la de la comunidad y la del ciudadano activo .
Desde entonces, como nos di ce Rose, l a ci udadan a comenz a ser
pensada como una comunidad de afinidad (2000: 98). Esta situacin
conl l eva a una fragmentaci n del espaci o urbano (Bauman, 1999):
l a ci udad ya no se pens como una total i dad uni for me si no como
un complejo ensamblaje de zonas (y poblaciones) diferenciales. En este
marco, como ha mostrado Lacarrieu (2004) el barrio cobra un renovado
inters, ya que comienza a ser concebido como si fuera un espacio social
y cul tural mente homogneo y no confl i cti vo. En este senti do, como
plantea Frederic (2004), proliferan discursos, anlisis y polticas pblicas
que parten de una idealizacin de las relaciones de vecindad. A partir de
el l o, como nos di ce Tecco se construye l a i dea de que l os habi tantes
de una ciudad son vecinos antes que ciudadanos (Tecco, 2004).
4. De la gobernabilidad a la governance. La necesidad de pensar
en una nueva relacin entre autoridad y participacin
A medi ados de l os aos noventa, l a procl ama del autogobi erno que
rezaba que si, paralelamente a las reformas estructurales, cada ciudadano
se convert a en un gestor de su propi a vi da todo se resol ver a, fue
desmenti da por l os hechos. Es entonces cuando se vol vi pri ori tari o
variar algunas de las premisas sobre las que el liberalismo avanzado haba
pensado el ejerci ci o de l a autori dad. En 2000, l a Comi si n Tri l ateral
publ i c el l i bro Dissafected Democracies (Pahr r y Putnam, 2000), a
vei nti ci nco aos de l a apar i ci n del tr abajo La gobernabilidad de la
democracia. Lo interesante es que mientras que en 1975 se planteaba que
el probl ema era que l a parti ci paci n generaba demandas excesi vas
de la poblacin, poniendo en riesgo la gobernabilidad , aqu el diag-
nstico se invirti. Se planteaba que, aunque la democracia se consolid
como sistema, los ciudadanos haban perdido la confianza en sus gober-
nantes. Si por entonces se deca que las causas eran econmicas, en ese
momento se planteaba que las causas eran polticas (Pharr y Putnam,
2000: XI X). Y que, para resolver este nuevo problema haba que trabajar
34
MAT AS LANDAU
justamente sobre la modalidad de la relacin que se estableca entre los
gobernantes y los ciudadanos.
Este viraje argumental est en consonancia con un cambio sustantivo
en el ngulo desde el que se enfocaron los discursos de los organismos
i nternaci onal es, y de l as pri nci pal es teor as pol ti cas que si rvi eron de
sustento a la construccin de polticas pblicas. Respecto de los primeros,
a mediados de los aos noventa se evidencia un redescubrimiento del
Estado y una renovada preocupaci n por marcar nuevos esquemas
de articulacin entre las autoridades estatales y los ciudadanos. En 1997,
el Banco de Mxico (BM) public el I nforme sobre Desarrollo Mundial,
El Estado en un mundo cambiante , en el que se promova una amplia
gama de reformas estatales tendientes no ya a reducir su injerencia en lo
relativo a la economa, sino a acercar el Estado a la sociedad (1997: 125)
y salvar la distancia entre el Estado y el ciudadano (1997: 147). Un ao
antes, en 1996, el Banco Mundial (BM) redact el Sourcebook sobre parti-
cipacin . Este documento es un punto de inflexin. Si hasta entonces
para el BM l a prosperi dad estaba asegurada a parti r de l as reformas
estructurales de principios de los aos noventa, desde la publicacin del
Sourcebook, comenz a perfi l arse un nuevo di scurso que propon a que
para alcanzar el desarrollo era necesaria la inclusin de la participacin
como metodologa para lograr un buen gobierno (Rabotnicof, 2001).
Respecto de las reformas, un elemento que nos sirve para evidenciar esta
cuestin es el renovado inters por la perspectiva de la gobernabilidad
democrti ca (Cal dern, 2001: 263) o l a modern governance (Mayntz,
2000) o buen gobierno (Stoker, 1998), en detrimento de su antecesor,
la gobernabilidad .
21
En todas estas formulaciones se puede vislumbrar
un i ntento por gener ar nuevos esquemas de ar ti cul aci n entre l as
autori dades estatales y los ci udadanos. La i dea de que puede (y debe)
existir una gobernabilidad democrtica plantea que gobernabilidad
y democracia ya no sern trminos antagnicos sino complementarios.
Hab a que encontrar l a forma para que el orden y l a autori dad se
desarrollaran dentro de determinados lmites. Agregar democrtica no
era slo adjetivar a la gobernabilidad ; era recuperar una preocupacin
normati va para pensar l a forma de arti cul aci n entre l as autori dades
estatales y los ciudadanos. Esto requiri, por cierto, pensar nuevas formas
21
Ser a i mposi bl e enumerar l a canti dad de textos que di scuten l as di ferentes
definiciones de estos trminos. Un anlisis minucioso puede encontrarse en Prats (2001).
El mismo se enmarca en la extensa produccin que posee el I nstitut I nternacional de
Governabilitat de Catalunya (www.iigov.org).
de participacin, distintas a las del modelo del Estado social y a la de las
primeras recetas del neoliberalismo.
Esto dio lugar a que salieran la luz las teoras de la governance. Si bien
hay varias formulaciones, quiz la ms conocida es la de Mayntz,
22
que
habl a espec fi camente de l a modern governance. La perspecti va de l a
gobernanza se asienta sobre una transformacin profunda de la forma
de concebir a la autoridad estatal. La misin de sta ser la de identificar
a los actores relevantes para la resolucin de un problema, y la generacin
de espaci os de resol uci n conjunta. En ese senti do, cobr una i mpor-
tancia fundamental la coordinacin y la construccin de consensos .
5. Accountability y empowerment. O cmo controlar
a la autoridad estatal
Para comprender el v ncul o que se establ ecer entre l as autori dades
estatales y los ciudadanos en esta nueva configuracin es fundamental
tomar nota de dos cuestiones: la nocin de accountability (rendi ci n de
cuentas)
23
y l a de empowerment (empoderami ento). La pri mera cobr
protagonismo en las ciencias sociales de los ltimos veinte aos a partir
de l os anl i si s que hi ci er a ODonnel l (2001) sobre l a democr aci a
delegativa y la ciudadana de baja intensidad , que se haban construido
a parti r de l a transi ci n haci a l a democraci a de l os gobi ernos l ati noa-
meri canos en l a dcada de l os aos ochenta. Para romper con el l o, el
autor propona recuperar la dimensin del control, que es lo que llam
accountability (1997a: 295-296; 1997b: 324). Este concepto cobr fuerza
en par al el o con el surgi mi ento del di scur so del buen gobierno o l a
gobernanza. Se deca: los gobernantes tienen que rendir cuentas a los
ciudadanos por sus acciones y stos, a su vez, deben ejercer el poder de
control sobre aquellos (Vieira, 1998: 247).
Ahora bien, para que los ciudadanos puedan ejercer el control, deben
estar capaci tados. Por l o tanto, l a contraparte de l a accountability es el
22
Para esta autora, la gobernanza moderna significa una forma de gobernar ms
cooperativa, diferente del antiguo modelo jerrquico, en el que las autoridades estatales
ejercan un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituan la sociedad
ci vi l . En l a gobernanza moderna, l as i nsti tuci ones estatal es y no estatal es, l os actores
pblicos y privados participan, y a menudo cooperan, en la formulacin y aplicacin de
polticas pblicas (Mayntz, 2000: 1).
23
Al gunas conceptual i zaci ones y uti l i zaci ones de este concepto pueden verse en
Vieira (1998) o Garca Delgado (1997)
36
MAT AS LANDAU
empowerment .
24
Esta idea del empoderamiento ya estaba presente en las
primeras recetas del neoliberalismo. Por entonces se planteaba que los
habitantes de un barrio o una localidad tenan un saber ms profundo
sobre l os probl emas que l os aquejaban que el que pudi eran tener l as
autoridades estatales, aunque a veces no supieran realmente cules eran
sus verdaderas capacidades. Empoderarlos significara entonces transferir
poder desde el Estado hacia los ciudadanos y capacitarlos para ejercerlo;
este significado se mantuvo. Sin embargo, a partir de la ltima mitad de
los aos noventa, hubo una leve modificacin: si entonces se apuntaba
a empoderar a l os ci udadanos para generar el autogobi erno y l a
autonom a respecto de l as autori dades estatal es, ahora de l o que se
trataba era de generar las capacidades para controlar a las autoridades,
y cooperar con ellas, en el marco de un buen gobierno .
Rendi ci n de cuentas y empoderami ento operaban di rectamente
tanto sobre la construccin de la figura de la autoridad estatal, como del
vnculo que sta deba establecer con los ciudadanos; o, en otras palabras,
con l a modal i dad de rel aci n que se establ ec a entre autor i dad y
par ti ci paci n. La rendi ci n de cuentas supone un control de l os
representados haci a l os representantes, con el objeti vo de resol ver
los desvos que la democracia delegativa supone respecto de una buena
rel aci n de representaci n. El empoder ami ento se vi ncul a con l a
i ncorporaci n del saber del ci udadano en l a gesti n de l os probl emas
pblicos que otrora fueron materia exclusiva de la autoridad estatal.
3. LA CUESTI N DE LA AUTORI DAD ESTATAL Y EL SURGI MI ENTO
DE LA PARTI CI PACI N CI UDADANA EN EL MBI TO URBANO
Resumiendo podemos observar que: 1) la dcada de los aos setenta del
siglo pasado evidencia un momento de corte respecto de la forma en que
se resolva la cuestin de la ciudadana. Se deca que para generar mayor
gobernabilidad haba que modificar los patrones de autoridad; 2) es
entonces que el acci onar de l a autoridad estatal pas de ser concebi do
como parte esenci al de l a resol uci n de l a cuestin de ciudadana a ser
24
La rel aci n entre empoderami ento y rendi ci n de cuentas se convi rti , en l os
ltimos aos, en un elemento central de la construccin discursiva del Banco Mundial.
No es casual que justamente la Estrategia Regional para el Trabajo con la Sociedad Civil en
Amrica Latina y el Caribe2002-2004 lleve por ttulo Empoderar a los pobres y promover la
rendicin decuentas en Latinoamrica y el Caribe.
pensado como una cuestin que haba que resolver; 3) esto condujo a los
procesos de privatizacin, desregulacin y promocin de organizaciones
de la sociedad civil. Con ello se modific profundamente la naturaleza
de la autoridad estatal; 4) este proceso de desestatalizacin de la autoridad
estatal hizo que cambiara el significado de la ciudadana, el cual gir desde
una i denti fi caci n de l a rel aci n ci udadan a-Estado, asoci ado con el
model o de l o soci al , a una caracteri zaci n del v ncul o ci udadan a-
comunidad, relacionado con la ruptura de lo social y el surgimiento de
una ci udadan a postsoci al . Por entonces, y en respuesta a l o que
consideraban una excesiva dependencia estatal, proliferaron los discursos
que pretend an generar un ci udadano acti vo en el ejerci ci o de su
autogobi erno ; 5) haci a medi ados de los aos noventa comenzaron a
sentirse las consecuencias del modelo neoliberal: desocupacin, pobreza,
crisis financieras, surgimiento de movimientos sociales. Es entonces que
se redescubri la importancia de lo estatal: tanto los discursos de los
organi smos i nter naci onal es como l as teor as del buen gobierno o
gobernanza sugeran una nueva forma de relacin entre las autoridades
estatales y los ciudadanos, basada en una cooperacin mutua, 6) esta idea
se fortaleci por las nociones de rendicin de cuentas y empoderamiento,
que los promovan ante los ciudadanos para controlar el accionar de
las autoridades estatales.
En este l ti mo apartado, y para cer rar el art cul o, nos i nteresa
mostrar cmo todo ello permiti comprender por qu el surgimiento de
l os di scursos y l as pol ti cas que promov an l a descentral i zaci n y l a
participacin ciudadana en el mbito urbano deban ser pensados como
par te esenci al de l a constr ucci n de una estrategia de ciudadana
contempornea. La participacin ciudadana se pensara como una forma
superadora de resolver la cuestin de ciudadana que se aleja tanto de los
modelos estatistas como de los neoliberales (Vieira, 1998). Para que
l os ci udadanos pudi er an par ti ci par, se pr omov an procesos de
descentralizacin, pensados como un correctivo de lo que se consideraba
que hab a si do l a excesi va tendenci a central i zadora de l os aos de l a
posguer ra (Borja, 1987). Parti ci paci n y descentral i zaci n, en este
sentido, comenzaron a ser pensados como parte de un mismo proceso.
Como claramente seala Lacarrieu: Descentralizacin y participacin
son dos pal abr as que suel en aparecer i nel udi bl e y estrechamente
arti cul adas. La descentral i zaci n suel e vi sual i zarse como un proceso
eficaz para la promocin de la participacin directa de los ciudadanos,
38
MAT AS LANDAU
en tanto se supone el mbito por excelencia para ampliar los canales de
participacin (2004: 169).
Los discursos que promovan la participacin ciudadana cobraron
una fuerza inusitada desde el momento en que comenz a plantearse una
nueva forma de vi ncul aci n entre autori dades estatal es y ci udadanos,
basada en una lgica de cooperacin mutua. La participacin ciudadana
fue vista como una forma de generar una deliberacin pblica con base
en l a aceptaci n del pl ural i smo i deol gi co (Zi ccardi , 2004). En este
sentido, la idea de participacin ciudadana se construye por oposicin
a otras dos formas de participacin: la poltica y la comunitaria. Por un
l ado, l a par ti ci paci n ci udadana surge como una par ti ci paci n
apol ti ca , que promover a el bi en comn y no l a l ucha de i ntereses
sectoriales. Por el otro, la participacin ciudadana se diferenciara de la
participacin comunitaria, as que mientras esta ltima se asociara a un
modelo de autogestin local, en el cual los actores se autogobiernan y
ti enen rel aci ones puntual es con l os agentes estatal es, l a pri mera se
sustenta en la construccin de un espacio de interaccin permanente y
cotidiano entre agentes estatales y participantes. El complemento de la
participacin ciudadana est dado por la descentralizacin.
25
Se dir que
para permitir el encuentro entre ciudadanos y autoridades estatales habr
que avanzar en una di recci n descentral i zadora, entendi da como l a
transferencia de funciones de organismos centrales a entes locales.
Todo esto nos per mi te enmarcar l os fenmenos de l a descen-
tralizacin y de la participacin ciudadana , y comprender por qu a
travs de ellos se opera una transformacin fundamental en la forma de
relacin entre autoridades estatales y ciudadanos. Diversos autores (Borja,
1989, 1987; Coraggio, 1997; Rivoir, 1997; Assies, 2003) concuerdan en
que ambos conceptos no son excl usi vos de ni ngn sector pol ti co o
ideolgico. Sin embargo, en general, el argumento central que presentan
tanto polticos como acadmicos es que la nueva realidad construida a
par ti r del proceso de par ti ci paci n ci udadana y descentr al i zaci n
permite que los ciudadanos puedan a la vez controlar y cooperar con las
autoridades estatales.
El fomento de l a parti ci paci n ci udadana y l a descentral i zaci n
tender a modi fi car el l ugar que ocupa l a ci udad. En pri mer l ugar, el
25
Algunos autores, como Castells, plantean que diferenciar ambos trminos permite
hacer de ambos procesos mecanismos complementarios que se refuercen mutuamente
en aras de una mejor gestin y de una profundizacin de la democracia (1987: 171).
mbi to urbano se consti tui r en el espaci o i deal para hacer coi nci di r
descentralizacin y participacin. En uno de los libros ms difundidos
sobre el tema en los ltimos aos, Borja y Castells plantean que tanto la
gesti n parti ci pati va como l a cooperaci n pbl i co-pri vada , son
centrales para la gestin de las ciudades metropolitanas de hoy (1997:
299-300). Pronto este creci ente i nters por l a descentral i zaci n y l a
participacin ciudadana se encontr con las teoras del buen gobierno ,
dando l ugar al desarrol l o del concepto de governance urbana (Brugue,
Gom y Subi rats, 2002: 307). En segundo lugar, la ci udad dej de ser
pensada como una totalidad y cobr importancia la escala barrial o local,
dando l ugar al proceso de descentr al i zaci n muni ci pal (Bor ja,
2005: 5). As, se establecer una vinculacin entre lo local y el desarrollo
de la participacin ciudadana, puesto que comenzar a desarrollarse la
idea segn la cual, como plantea Ziccardi, es en el mbito local donde
el ejercicio de la ciudadana tiene mayores posibilidades de ser efectiva
(2004: 139).
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Recibido el 14 de agosto de 2006
Aceptado el 9 de mayo de 2007

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