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mujer y desarrollo
s polticas pblicas de
gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil

Sonia Montao Jacqueline Pitanguy Thereza Lobo
Santiago de Chile, junio de 2003
Este documento foi preparado por Sonia Montao, Chefa da Unidade Mulher e Desenvolvimento da CEPAL, Jacqueline Pitanguy, Diretora da CEPIA (Cidadania, Estudo, Pesquisa, Informao e Ao) e Thereza Lobo, Superintendente-Executiva da COMUNITAS, organizao da sociedade civil, desde 2000. Consultora do Banco Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento e de diversas organizaes do Sistema Naes Unidas. As opinies expressadas neste documento, que no foi sometido reviso editorial, so de exclusiva responsabilidade do autor, podendo no coincidir com as da Organizao.
Publicacin de las Naciones Unidas ISSN impreso: 1564-4170 ISSN electrnico: 1680-8967 ISBN: 92-1-322188-6 LC/L.1920-P Original: Espaol N de venta: P.03.II.G.75 Copyright Naciones Unidas, junio de 2003. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL SERIE Mujer y desarrollo
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ndice
Resumo ............................................................................................... 5 A. As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil .......................................................... 7 Sonia Montao I. Antecedentes.......................................................................... 7 II. A histria ............................................................................... 9 III. A influncia internacional ................................................... 11 IV. Do auge ao retrocesso.......................................................... 12 V. O relanamento: da SEDIM Secretaria Especial de Polticas para a Mulher........................................................ 14 VI. Os desafios: igualdade social e eficcia interna .................. 16 1. O papel do Conselho ................................................... 17 2. O desafio da institucionalidade e a gesto pblica ..... 18 Bibliografa.................................................................................. 21 B. Movimento de Mulheres e Polticas de Gnero no Brasil .......................................................................................... 23 Jacqueline Pitanguy I. A Secretaria Especial de Polticas para a Mulher................ 23 II. O feminismo como movimento poltico .............................. 25 III. Feminismo e Estado: movimentos de mulheres, gnero e polticas pblicas ............................................................... 28 IV. Direitos humanos: consolidao nacional e internacionalizao............................................................... 31 V. A Secretaria Especial de Polticas para a Mulher: contexto e desafios .............................................................. 34 Anexos......................................................................................... 36 3
As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil
A gesto federal e a questo de gnero perspectivas de institucionalizao ........................................................................................................ 41 Thereza Lobo I. Oportunidades e riscos do processo de mudanas na gesto federal ......................... 41 II. A relao entre o estado e a sociedade civil............................................................... 51 III. Espaos de negociao, aprofundamento e mudana................................................. 53 Serie Mujer y desarrollo: nmeros publicados................................................................. 57
C.
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Resumo
O textos que se apresentan nesta publicao so o resultado do Seminrio Governabilidade e Gnero (Braslia, Dezembro 2002) e resumen na trajetria de construo institucional no caso brasileiro. O documento As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil de Sonia Montao, aborda temas crticos na trajetria de construo institucional, identificando alguns ns problemticos desse processo, e sus principales desafios para consolidar a governabilidade democrtica con equidade de gnero. O documento Movimento de Mulheres e Polticas de Gnero no Brasil de Jacqueline Pitanguy apresenta consideraes sobre o movimento de mulheres e sua expresso na esfera do Estado, em especial durante os anos 1985-89, quando se criou o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). Apresenta tambm algumas caractersticas da agenda dos direitos da mulher nos anos noventa, e aponta alguns desafios a serem enfrentados neste novo sculo, no qual se inaugura a Secretaria Especial de Polticas para a Mulher e um novo governo em um contexto de consolidao das instituies democrticas do pas. Finalmente, o documento A gesto federal e a questo de gnero perspectivas de institucionalizao de Thereza Lobo mostra as oportunidades e riscos do processo de mudanas na gesto federal respecto a o tratamento das questes de gnero no Brasil; presenta insumos para reflexo referentes articulao entre o Estado e a Sociedade Civil que podem se refletir sobre a igualdade de oportunidades para as mulheres; e identifica alguns pontos de discusses e negociaes para definio de uma agenda para tornar a gesto de gnero uma ao de governo rotineira e institucionalizada no cotidiano das agncias governamentais. 5
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A. As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil
Sonia Montao
I.
Antecedentes
No mbito do Seminrio Governabilidade e Gnero, promovido pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) e a Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher (SEDIM), com o apoio do Fundo das Naes Unidas para a Mulher (UNIFEM), nos dias 10 e 11 de dezembro de 2002, se reuniram em Braslia aproximadamente 50 mulheres representantes do movimento feminista brasileiro. No seminrio apresentaram-se elementos para a reflexo em torno do vnculo entre governabilidade e gnero. Esta atividade fazia parte de uma srie de reunies preparatrias enquadradas em um convnio de trabalho entre a SEDIM e a CEPAL dirigidas a fortalecer a capacidade do mecanismo institucional para as polticas de gnero, no mbito do projeto Governabilidade Democrtica e Igualdade de Gnero na Amrica Latina e no Caribe.2
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Chefa da Unidade Mulher e Desenvolvimento da CEPAL. Agradecem-se os comentrios de Irma Arriagada, Regina Festa, Virginia Guzmn e Nieves Rico. Prepararam-se dois documentos especiais sobre Brasil e se apresentaram o documento do projeto Governabilidade Democrtica e Igualdade de Gnero. Uma articulao possvel, de Virginia Guzmn
O objetivo do projeto Governabilidade Democrtica e Igualdade de Gnero na Amrica Latina e no Caribe fortalecer a capacidade dos mecanismos nacionais de promoo da mulher para integrar as demandas e necessidades da mulher nos programas nacionais de governabilidade e reforma do Estado. O projeto, que foi respaldado pela Mesa Diretora da Conferncia Regional sobre a Mulher da Amrica Latina e do Caribe3 em sua sesso de setembro de 2002, foi desenhado para apoiar iniciativas destinadas a eliminar os obstculos polticos e eleitorais que limitam a plena participao da mulher no processo decisrio; apoiar e melhorar as iniciativas destinadas a satisfazer a necessidade de instituies sensveis ao gnero no nvel local, no contexto dos processos de descentralizao; e desenvolver e melhorar a capacidade de promoo e formulao de polticas dos mecanismos nacionais no mbito da reforma do Estado e do sistema de governo de certos pases selecionados. O seminrio se inscrevia nos objetivos assinalados e combinou a necessidade de intercambiar anlises e reflexes sobre as lies aprendidas na regio durante a ltima dcada, assim como facilitar um debate dentro do movimento de mulheres do Brasil que lhes permita adotar uma posio frente ao governo eleito. Ambos os objetivos foram cumpridos e reconhecidos pelas participantes. Esta atividade no contexto da transio em democracia permitiu escutar as vozes do movimento de mulheres sobre temas relevantes como a histria do mecanismo e as polticas pblicas para a mulher no Brasil. As participantes reconheceram que o espao proporcionado pelo projeto lhes permitiu identificar temas importantes para o futuro do mecanismo institucional para o avano da mulher, assim como avaliar o desafio que o prprio movimento feminista tem pela frente.4 Neste sentido, o texto que se apresenta teve como fonte o debate suscitado durante o encontro5 entre diversas correntes do movimento de mulheres do Brasil. A reunio teve lugar durante o processo de transio6 do Governo de Fernando Henrique Cardoso ao de Lus Incio Lula da Silva, aps consultas preliminares com as autoridades do SEDIM e da equipe de transio, considerando a experincia regional que mostrava os momentos de mudana governamental como momentos crticos para a sobrevivncia e/ou fortalecimento dos mecanismos da mulher.7 Este documento aborda alguns dos temas crticos na trajetria de construo institucional, identificando alguns ns problemticos desse processo. Denomina-se Um modelo para armar porque reconhece que ainda se necessita mais pesquisa para reconstruir a riqueza do processo de construo das polticas e porque o caso brasileiro no teve em suas origens um modelo possvel de ser reproduzido,8 como ocorreu nos anos noventa com outros pases.
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http://www.eclac.cl/mujer/proyectos/gobernabilidad/documentos/vguzman.pdf, assim como a exposio da ex-Ministra do Servio Nacional da Mulher (SERNAM) do Chile, Josefina Bilbao, relativa sua experincia nas relaes com as organizaes de mulheres. A Trigsima Quarta Mesa Diretora da Conferncia regional sobre a Mulher da Amrica Latina e do Caribe acolheu com satisfao o projeto Governabilidade Democrtica e Igualdade de Gnero na Amrica Latina e no Caribe e recomendou que os pases membros participassem ativamente em seu acompanhamento, ratificando o papel de monitorao da Mesa Diretora. O Governo do Presidente Lula decidiu transformar a SEDIM em Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, tirando-a do Ministrio da Justia e transferindo-a por decreto Presidncia da Republica. No mesmo decreto, se transladou o CNDM como parte da Secretaria. A ex-senadora Emilia Fernandes designada como Secretria de Estado se mantm como presidenta do CNDM. Ser formado um grupo de trabalho que at julho de 2003 dever definir as novas atribuies do CNDM. Ver relatrio elaborado por Silvia Camurca da Articulao de Mulheres Brasileiras (AMB). Efetuaram-se reunies com Solange Bentes Jurema, Secretria de Estado SEDIM, Vera Soares da equipe de transio do Presidente eleito Luiz Incio Lula da Silva, e com a ento Senadora Emilia Fernndez do Partido dos trabalhadores (PT) atualmente designada como Secretria de Estado da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, e outros membros da bancada feminina do PT no Congresso, da equipe tcnica da SEDIM e membros de ONGs e organizaes de mulheres. No so poucos os pases que viram desaparecer ou debilitar a institucionalidade de gnero aps uma mudana governamental, embora o processo inverso tambm seja certo. No se desconhece a bagagem internacional, as experincias nrdicas e europias que aparecem nesta histria, mas se insiste em que, apesar delas, o do Brasil teve muito mais de indito que o resto da regio que teve o Brasil e a Espanha como modelos.
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II.
A histria
O Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) no Brasil, foi criado em 29 de agosto de 1985, aps mais de uma dcada de mobilizaes do movimento feminista brasileiro e latinoamericano. Este processo de luta pelos direitos das mulheres se alimentou do esprito antiditatorial da poca. pois necessrio levar em conta o cenrio poltico no qual as mulheres levantaram suas aspiraes libertrias. O CNDM surge sob o influxo das aspiraes por obter a representao das mulheres na democracia no mbito de processos de transio da ditadura, ao contrrio de outros organismos que mais adiante surgiriam ao influxo da reforma do Estado e a busca de governabilidade. Isso explicaria a nfase democrtica e de representao que teve a ao do CNDM, frente nfase na gesto e a governabilidade que parece caracterizar a construo institucional em outros pases. Os Conselhos de So Paulo e Rio de Janeiro, a mobilizao de 1985 pelas reformas constitucionais e as estratgias para incidir sobre o governo civil de Tancredo Neves,9 marcaram a memria coletiva da regio tanto pela importncia da mobilizao cidad para mudar a institucionalidade da ditadura, como pelo alcance da mobilizao e dos debates pblicos que se suscitaram para mudar o mbito constitucional. Ento, o feminismo brasileiro se havia convertido em um dos referenciais mais importantes da regio. A importncia capital dos processos polticos brasileiros sobre a Amrica Latina aumentou sua influncia e, ainda que o movimento feminista da Amrica Latina tenha mostrado uma grande vocao poltica, era a primeira vez que, na regio, feministas autnomas - no sentido de atuar a partir de uma identidade coletiva sem subordinar-se aos partidos polticos - ocupavam os espaos pblico-estatais para propor, formular e executar polticas inspiradas na viso feminista e desenvolveram estratgias de ao positiva em benefcio da igualdade entre homens e mulheres.10 No afirmo com isto que no houve negociao com os partidos; houve e muita, sendo a mais importante, sem dvida, a que levou incluso das reivindicaes feministas na reforma constitucional de 1988. A incluso de quase todas as reivindicaes feministas contidas na Carta das Mulheres Brasileiras aos Constituintes na reforma constitucional de 1988 ficou como testemunho da verso feminista da imaginao ao poder. Chegamos e Ganhamos recordaria um de seus lderes. Mais de uma dcada depois Fernando Henrique Cardoso recordaria que aquele debate constitucional foi um espao importante de encontro entre o Estado e a sociedade (Governo do Brasil, 2002). As demandas sociais em matria de direitos, incluindo os sexuais e reprodutivos que percorriam a regio e que haviam gerado os mais variados e poderosos movimentos de reconhecimento do corpo e da identidade de gnero, desafiavam as formas at ento conhecidas de fazer poltica. Localizado no Ministrio da Justia (Pitanguy, 2002), mas respondendo diretamente ao Presidente da Repblica, o Conselho conseguiu obter uma certa autonomia financeira e administrativa, formalizando a participao do movimento de mulheres atravs de um conselho deliberativo, criando uma direo tcnica e implantando uma forma de fazer poltica onde a sociedade civil teve um grande papel de protagonista. O carter deliberativo do Conselho esteve na lei desde 1985, enquanto que outros conselhos existentes no Brasil como o da sade, o assumiram somente nos anos noventa. Neste sentido, o CNDM teve um carter totalmente inovador, no s
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O Presidente Tancredo Neves, eleito em 1985, foi sucedido por Jos Sarney por eleies indiretas depois que o primeiro faleceu em abril desse ano. H antecedentes da existncia de oficinas da mulher e experincias inovadoras neste mbito, especialmente nos Ministrios de Trabalho e/ou Bem-estar Social (Equador, Bolvia, entre outros) surgidas em torno da Conferncia de Nairobi em 1985, mas nenhuma dessas teve sua origem no movimento feminista organizado como sujeito poltico.
para as polticas de gnero, mas para as polticas pblicas em geral,11 s quais serviram de exemplo. A misso do Conselho foi definida como a de promover no mbito nacional polticas para assegurar s mulheres condies de liberdade, igualdade de direitos e a plena participao. O CNDM estava ali para formular diretrizes, assessorar o Poder Executivo, acompanhando o Estado no nvel federal estadual e municipal. Sugerir projetos de lei, fiscalizar e exigir o cumprimento da lei, promover intercmbio e convnios com rgos nacionais e internacionais, receber denncias de discriminao e encaminh-las aos rgos competentes, manter canais com o movimento de mulheres e desenvolver programas e projetos apoiando o movimento autnomo de mulheres. As mulheres que compunham o CNDM eram propostas pelo movimento segundo seus mritos e designadas pelo Presidente da Repblica, includa a Presidente do Conselho. A secretaria executiva, instalada no Ministrio de Justia, estaria a cargo da execuo das polticas. Conta-se que o Conselho das Mulheres foi uma frmula imaginada para conciliar a necessidade de ter um rgo no mais alto nvel possvel do processo decisrio com o desejo de colocar na sua direo Ruth Escobar, lder feminista nascida em Portugal e que por razes legais associadas sua nacionalidade no poderia exercer o ttulo de Ministra.12 Alm do anedtico, esta experincia mostra uma grande capacidade de adaptao ao contexto poltico e a confirmao de que as formas institucionais eram importantes, mas mais importante ainda era garantir poder e liderana capazes de modificar as relaes de gnero. Mais interessante foi a influncia do clima poltico sobre percepes acerca do ocorrido, j que, enquanto a norma outorga o poder de decises ao Presidente na designao das conselheiras, no imaginrio das ativistas brasileiras fica a idia de que foram elas que decidiram. Assim, o Conselho foi, por um lado, uma espcie de rgo de poder no esprito das organizaes surgidas da poltica de massas dos anos setenta e, por outro lado, um instrumento de gesto13 caracterizado por uma forte incidncia da sociedade civil no processo de criar um imaginrio novo sobre as relaes de gnero. Neste momento, as feministas tambm orientaram sua ao para os rgos emblemticos da democracia como o Parlamento e a Constituinte. No foi sem debate que tal coisa ocorreu j que, no contexto da transio de ditadura para democracia, o parlamento parecia ter mais legitimidade que o poder executivo. Na prtica, as feministas ocuparam trs espaos: as ruas com o movimento social, o parlamento com os representantes da democracia e o executivo com o partido do governo. Em todos esses espaos prevaleceu a conscincia da necessria autonomia do movimento e uma certa noo de transitoriedade nunca explicitada suficientemente e que provavelmente teria sua explicao na precariedade das instituies polticas depois da ditadura e em uma certa idia da democracia representativa como passo necessrio, mas insuficiente, para garantir os direitos das mulheres. Ainda que nesse tempo as instituies democrticas tenham recuperado legitimidade ante a cidadania - as ditaduras haviam posto em evidncia o valor fundamental das instituies formais da democracia (Montao, 2000) - do ponto de vista de gnero toda democracia era considerada deficitria. A autonomia era vista como uma necessidade. No foram poucos os resultados do CNDM na primeira etapa em que, alm de traduzir as mudanas constitucionais em medidas legislativas, este inicia o que mais adiante se converteria em uma estratgia de transversalizao da perspectiva de gnero. Estava-se inaugurando na regio uma
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Ver capitulo III. Histria ratificada pela prpria Ruth Escobar em setembro de 2002 na Tenda das Sbias, convocada em Braslia pela SEDIM para discutir o futuro da Secretara. Naquele momento o CNDM teria um oramento similar ao do SEDIM para programas e projetos equivalente a 7 milhes de dlares, excluindo salrios e gastos administrativos.
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maneira de fazer polticas pblicas transversais cujos objetivos e metas surgiam da demanda social. Comeava o que seria um interessante debate sobre as polticas setoriais versus as transversais, cujos resultados deveriam medir-se no de acordo com o cumprimento de objetivos delimitados por um tema ou setor, mas pela satisfao no cumprimento dos direitos de um determinado grupo populacional. A idia de incidir sobre e controlar o Estado por parte da sociedade adquiriu renovada importncia. No bastava a fiscalizao parlamentar, nem sequer o papel da opinio pblica; era preciso criar mecanismos institucionais. As mulheres organizadas que j haviam conseguido modificar o imaginrio social explicitando seus direitos na Constituio dispunham-se a converter-se em mediadoras entre o movimento amplo de mulheres e o Estado para organizar um sistema que permita o exerccio real dos direitos reconhecidos.
III. A influncia internacional

Os anos oitenta foram muito ricos em experincias e processos orientados a influenciar as polticas pblicas de gnero no mbito internacional. Em 1985, na Conferncia Mundial sobre a Mulher em Nairbi, aprovaram-se as Estratgias de Nairbi Orientadas para o Futuro para o Avano da Mulher at o Ano 2000. Na regio, j em 1977 aprovou-se um Plano que refletiu o grau de influncia do movimento de mulheres sobre os conceitos que ordenariam as polticas pblicas. Evocando a Conferncia Mundial do Ano Internacional da Mulher realizada no Mxico em 1975, os Estados membros da CEPAL aprovaram um Plano de Ao Regional que, alm de analisar o contexto, os vnculos da igualdade de gnero com as polticas de desenvolvimento e a importncia da participao poltica, prefigurou o que seria uma demanda constante das ltimas dcadas em matria de desenvolvimento institucional. O Plano de Ao Regional de 1977 prope o que se pode considerar um catlogo da institucionalidade, chamando as mulheres a participar ativamente na realizao de todas as aes propostas, em todos os nveis, utilizando e criando os meios e mecanismos apropriados para isso. O mesmo plano recorda a necessidade de mecanismos interdisciplinares e multissetoriais no plano nacional, regional e inter-regional para a formao e execuo de polticas encaminhadas a alcanar objetivos de igualdade e integrao para as mulheres. Concluam chamando os governos a dotar de oramento e recursos humanos estes mecanismos de acordo com seus prprios sistemas administrativos de trabalho. Esta frase inserida no Plano (pargrafo 21) mostrava o que seria ao longo dos anos uma tenso permanente entre a demanda das mulheres de ter mecanismos no mais alto nvel, especificamente a criao de ministrios, e as resistncias dos Estados a modificar suas estruturas administrativas para acolher essa demanda. com esse argumento que o compromisso de criar mecanismos no mais alto nvel foi interpretado como o mais alto nvel possvel. Em 1994 a Conferncia Regional de Mar del Plata no s mantm esta demanda, mas se observa uma nfase na necessidade de influenciar as polticas setoriais. Abandona-se a linguagem da integrao da mulher ao desenvolvimento, substituindo-a pela da incorporao da perspectiva de gnero nos mais altos nveis de planejamento do desenvolvimento (1994, Linha estratgica 1), incluindo organismos nacionais, regionais e internacionais, ou seja, repetindo o proposto em 1977 e especificando planos, programas e projetos alm de organizaes no governamentais, que ento haviam adquirido uma grande fora como sucedneas do Estado na proteo dos direitos das mulheres. Nos anos noventa se acentuou este processo ao calor dos preparativos da Quarta Conferncia Mundial sobre a Mulher. A Plataforma de Ao de Pequim reiterava: "os mecanismos nacionais para o avano da mulher so os organismos centrais de coordenao de polticas dos governos. Sua tarefa principal prestar apoio na incorporao da 11
perspectiva da igualdade de gneros em todas as esferas de poltica e em todos os nveis de governo. Para obter o funcionamento eficaz dos mecanismos nacionais preciso que:14 a. Considere-os nas instncias mais altas de governo que seja possvel, e que estejam sob a responsabilidade de um ministro do gabinete; b. Existam mecanismos ou processos institucionais que agilizem, conforme o caso, o planejamento descentralizado, a aplicao e a vigilncia, visando a obter a participao das organizaes no governamentais e organizaes comunitrias, comeando pelas de base; c. Se disponha de suficientes recursos oramentrios e capacidade profissional; d. Haja oportunidades para exercer influncia na formulao de todas as polticas governamentais. (Art. 201). Ademais, o artigo 202 manifesta que: "ao abordar a questo dos mecanismos para a promoo do avano da mulher, os governos e outros agentes devem fomentar a formulao de polticas ativas e visveis para a incorporao de uma perspectiva de gnero em todas as polticas e programas de modo que, antes de que se adotem as decises, se realize uma anlise de seus possveis efeitos para um e outro sexo". Os objetivos estratgicos propostos neste captulo so: Criar ou fortalecer mecanismos nacionais e outros rgos governamentais. Integrar perspectivas de gnero nas legislaes, polticas, programas e projetos estatais. Preparar e difundir dados e informao destinados ao planejamento e avaliao discriminados por sexo.
No h dvida de que a experincia do CNDM se alinhava ao proposto pelo movimento internacional de mulheres nas Conferncias das Naes Unidas. Tratava-se no s da entrada das militantes no Estado, mas de sua capacidade para criar uma rede de relaes que catalisem as demandas das mulheres e as convertam em polticas pblicas. importante enfatizar, tal como assinala Pitanguy, que no foi somente o contexto internacional que favoreceu este desenvolvimento, mas o Brasil estava em uma situao privilegiada para liderar posies de mudana graas ao mbito constitucional que legitimava a defesa dos direitos da mulher, incluindo os direitos reprodutivos.
IV. Do auge ao retrocesso

Este processo se caracterizou por seu carter pioneiro. Era a poca dos anos oitenta, onde tudo estava por fazer. A criao dos conselhos pretendia manter a flexibilidade dos movimentos sociais e ao mesmo tempo penetrar no Estado de uma maneira hbrida (Blay, 1998), mantendo uma relao ambgua de estar sem estar no governo. Aqui se deve recordar que a busca de uma interlocuo com o Estado por parte do movimento de mulheres se fazia desde a vigncia de um conceito que foi hegemnico no pensamento feminista da poca: o conceito de autonomia do movimento, entendida em suas dimenses organizacionais, ideolgicas, programticas e fsicas. Falava-se no s da liberdade de pensamento para formular reivindicaes a partir da matriz conceitual do feminismo, mas da necessidade de faz-lo a partir de espaos organizacionais autnomos.
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Inciso h da Plataforma de Ao de Pequim.
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Por outro lado, o conceito de autonomia se referia necessidade de no ser cooptada (Pitanguy, 1999) pelo Estado no sentido de subordinar-se s vises neutras e autoritrias atribudas a este. O Estado era visto, sobretudo a partir das ditaduras, como a encarnao da fora e em menor medida como o responsvel ou fiador da proteo e exerccio dos direitos. Esta tenso entre afirmar a distncia dos partidos e do Estado ao mesmo tempo em que se reconhecia a necessidade de polticas pblicas levou elaborao do conceito de autonomia e idia de interlocuo para penetrar nos rgos do Estado. O movimento feminista se via tambm encarnando uma vontade de mudana sem contaminao e se sentia assim mesmo suficientemente forte para penetrar no Estado saindo impune. A isso Blay acrescenta a falta de experincia do movimento feminista para atuar na legalidade, j que os prolongados perodos de ditadura o obrigaram a atuar na clandestinidade e sob um clima de violao aos direitos humanos. Segundo Blay, o modelo do CNDM se adequava a um pas recentemente sado da ditadura que no confiava na estrutura do Estado e dos governos. Alm disso, os movimentos de mulheres no tinham experincia de atuao na legalidade depois de haver vivido dcadas de ilegalidade. Era o tempo em que o feminismo latino-americano ainda saldava contas com uma esquerda cega aos temas de gnero e no teria vislumbre de aproximao com um liberalismo quase inexistente do ponto de vista poltico. O feminismo brasileiro, como em outros pases, nasce principalmente em interlocuo, s vezes imaginria, com a esquerda e suas origens esto vinculadas com a busca da igualdade social. grande a dvida do movimento feminista latino-americano com esta criao do movimento brasileiro. A ele so atribudos traos democrticos inditos, capacidade criativa e inspirao em muitas das formas de combate discriminao de gnero: as comissrias contra a violncia, a constitucionalidade dos direitos reprodutivos, a institucionalizao da voz da sociedade civil no dilogo com o Estado e um reconhecimento vitalidade de um movimento que atuava no Estado como convidado privilegiado. preciso assinalar que o CNDM produto de um momento constitutivo da recuperao democrtica onde se buscavam novos acordos entre sociedade e Estado, mas onde ainda no havia ingressado no cenrio internacional a idia de reduo do Estado. Ao final do governo de Sarney (1985-1990), ocorreu um episdio crtico que implicou a renncia com mobilizao da ento presidente do CNDM Jacqueline Pitanguy. O governo de Sarney considerou inaceitvel a defesa dos direitos sexuais e reprodutivos, assim como a vinculao dos direitos das mulheres com a luta anti-racista liderada por Pitanguy. A Presidente renunciou em um ato macio que simboliza a sada do movimento de mulheres do cenrio governamental. Com a vitria de Collor em 1990, inaugura-se no Brasil um projeto de reduo do Estado que implicou a reduo das atribuies do CNDM e uma perda de potncia ainda maior. Nesta etapa se consagra legalmente a perda de atribuies do CNDM para executar polticas pblicas (Governo do Brasil, 2002, Cabral 2002). No mbito internacional, o modelo brasileiro do CNDM - emblemtico por sua ao referncia feminista para o dilogo com o Estado, foi substitudo como modelo de gesto por outro que vinha da Espanha: o Instituto da mulher. A criao do SERNAM no Chile e dois Institutos da Mulher na Amrica Central tiveram, alm da dose prpria de criatividade nacional e de influncia dos processos de reforma estatal, uma forte influncia da experincia espanhola.15 O Brasil ficava
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Consulta da autora com Soledad Larran e Teresa Valds, em dezembro de 2002.
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como uma referncia para o movimento, sobretudo por sua dimenso participativa,16 mas no para o Estado no sentido de modelo de gesto. Era necessrio aprofundar a direo para as instituies. Para diz-lo em sentido figurado, enquanto na experincia brasileira se destaca a irrupo da sociedade dentro do Estado, em outras experincias -inspiradas direta e indiretamente no modelo espanhol - como a chilena, se destacam a construo institucional e o desenvolvimento de ferramentas para transversalizar as polticas. De fato, todos os pases mostram frmulas distintas da equao participao/gesto eficiente, mas o Brasil que ficou marcado com o signo do movimentismo. A idia dos pactos e da necessidade de guardar os equilbrios polticos esteve muito mais presente no resto dos pases em comparao com a experincia brasileira, onde de certa forma se estava frente a um movimento social quimicamente puro. Em fins dos anos noventa, no s se havia produzido um enfraquecimento interno do Conselho, mas haviam surgido no cenrio regional outros referenciais importantes como a Costa Rica e o Chile (Del Gatto, D., 1990). Havia-se estendido na regio a influncia do Instituto da Mulher da Espanha e a criao de um conjunto de mecanismos que surgiram no novo contexto. O Brasil aparece como um pas com enorme dificuldade de remontar a ruptura produzida entre o Estado e a sociedade e perde sua liderana regional. Eva Blay escrevia em 1993, quando j se havia passado casi uma dcada da transio democracia, que para uma eventual reorganizao do Conselho, o movimento de mulheres devia traar sua estratgia fazendo uma avaliao do novo quadro poltico e inserindo-se no mesmo. Tratava-se de entrar nas regras do jogo do Estado democrtico repensando a relao com as instituies e os partidos, e assumindo a lgica estatal de uma perspectiva democrtica. Nada disso se concretizou durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso e de fato s ao finalizar seu segundo governo, com a designao de Solange Bentes como presidente do CNDM, que foi possvel concluir a gesto com uma nova institucionalidade e novos canais de dilogos abertos com a sociedade civil. interessante observar que as mudanas na relao Estado-sociedade no coincidem necessariamente com as mudanas governamentais, ainda que estes tenham um efeito inegvel. Assim, pode-se apreciar que as seqelas do enfoque de reduo do tamanho do Estado, herdadas da poca de Collor, se mantiveram na base do estancamento do CNDM durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. As importantes transformaes levadas a cabo no Brasil no foram acompanhadas por um desenvolvimento similar do CNDM e o enfraquecimento da vontade poltica de interlocuo com o movimento social, assim como a disseminao deste em diversos mbitos territoriais e temticos, se manteve como trao daquele momento.
V.
O relanamento: da SEDIM Secretaria Especial de Polticas para a Mulher
Como era de supor, ainda que o Estado brasileiro fosse dbil em iniciativas de aggiornamento institucional do Conselho na primeira etapa do governo de Fernando Henrique Cardoso, o movimento de mulheres brasileiras atuou para ingressar em distintos mbitos da poltica construindo mltiplas estratgias para que Brasil ingressasse no novo sculo contando com um amplo desenvolvimento jurdico e institucional em matria de igualdade entre homens e mulheres. O prprio CNDM desenvolveu iniciativas bem sucedidas. Merece destaque o esforo relacionado com a luta contra a violncia para a mulher. Algumas no prosperaram pela debilidade poltica que
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Fica pendente uma pesquisa para ver onde estava a fonte de inspirao para demandar a participao de mulheres em outros mecanismos nacionais para o avano das mulheres.
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os afetava, mas ficaram como expresses de seus esforos. Uma das mais importantes esteve relacionada com a necessidade de modificar o Plano Plurianual (PPA), como ferramenta de planejamento. Uma das conseqncias da debilidade poltica e da escassa iniciativa governamental para retificar este processo de enfraquecimento do CNDM, foi a potencializao de organizaes no governamentais, que assumiram a tarefa de substituir de certa forma a ao do Estado ou de focalizar seus esforos de incidncia poltica em cenrios territoriais menores como os estados ou os municpios. O Brasil conheceu nos ltimos anos um desenvolvimento amplo e heterogneo de iniciativas sociais encaminhadas a executar polticas, fazer lobby e organizar as aspiraes das mulheres de uma perspectiva cidad. O Brasil, no comeo do sculo, no s conta com um quadro constitucional muito avanado, mas tem alm do CNDM e dos conselhos estatais e municipais surgidos na dcada passada, uma impressionante quantidade de programas, aes e experincias inovadoras. Este desenvolvimento poderia levar ao surgimento de tendncias corporativas17 difusas (Arbos, 1993) no sentido de confundir as preocupaes e interesses legtimos mas particulares de alguns grupos de mulheres com as polticas pblicas para o bem comum. Poderia converter-se tambm em uma forma de mediao democrtica que favorea polticas pblicas onde se articule de maneira concertada o setorial com o geral e o particular com o geral. A Secretaria dos Direitos da Mulher (SEDIM), subordinada ao Ministrio da Justia, foi criada em 8 de maio de 2002, ao finalizar a gesto de Fernando Henrique Cardoso, por meio de uma medida provisria atribuindo-lhe o status de Ministrio. Sua criao marca um ponto de inflexo muito importante. At ento o CNDM atuou como sucedneo do rgo governamental convivendo com uma institucionalidade heterognea e desarticulada, mas que obteve alguns xitos j assinalados acima. Em 4 de setembro do mesmo ano, fruto da ao unitria da bancada feminista no Congresso, foi aprovada por unanimidade na Cmara a criao da SEDIM como Secretaria de Estado. Como reconhece a prpria memria da SEDIM, a esta medida se atribui um grande valor para as polticas da mulher. Ela foi elogiada e criticada tanto por sua importncia como pelo atraso com que foi adotada. O contexto eleitoral no qual ela foi adotada no impediu que se produzisse uma unanimidade enquanto o prprio movimento de mulheres debatia as conseqncias da medida. As mulheres compreenderam que a existncia de SEDIM favorecia a possibilidade de avanar no posicionamento, legitimidade e institucionalizao das polticas pblicas de gnero. Uma das diferenas entre o processo de gestao do CNDM e a criao da SEDIM radica nos novos traos do movimento social de mulheres, nas novas formas de relacionamento com o Estado e na prpria transformao da gesto estatal. Enquanto o Conselho dos anos oitenta o produto ntido de uma mobilizao social direta, a SEDIM o resultado de um processo de incidncia poltica e negociao com instituies estatais. Para surgir, a SEDIM teve que remontar as dificuldades de relacionamento com o movimento de mulheres, teve que reconhecer as novas instituies e grupos especializados, redes e outros, teve que aceitar as novas regras do Estado para a formulao de polticas em um contexto em que a eqidade de gnero no ocupava um lugar importante na agenda poltica e tampouco podia demonstrar uma liderana internacional. A SEDIM deve ser entendida como o produto frgil e virtuoso de um processo de acordo e negociao que teve a simpatia poltica das autoridades e a tolerncia benvola do movimento. Neste sentido o mais importante que deixa a legitimidade de um espao de formulao das polticas pblicas, reposicionado no mais alto nvel, que volta a propor a necessidade de um movimento de mulheres transversal aos partidos polticos que no passado recente, apesar de seu nmero reduzido e das diferenas partidrias, atuaram em conjunto em torno das leis de violncia, o Protocolo Facultativo da CEDAW, a lei de quotas ou a institucionalidade de gnero.
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Arbos entende por corporativismo a presena hegemnica das corporaes em uma sociedade dada, enquanto que corporao qualquer instituio social associativa, formada por indivduos ou coalizes para alcanar um conjunto de fins explcitos.
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Um dos aspectos mais inovadores do processo eleitoral que desembocou na eleio do Presidente Lula foi a percepo generalizada da importncia eleitoral e poltica das mulheres. De fato, a mudana na composio do Senado muito importante, j que, dos 81 senadores eleitos, nove so mulheres, a maioria pertencente ao Partido dos Trabalhadores. Aumentou tambm o nmero de deputadas em 45%, chegando a 42 as deputadas federais, e em 8 estados as mulheres foram as mais votadas, incluindo o Rio de Janeiro, ainda que tambm no cheguem a representar 15% do total. Este incremento de mulheres abre a possibilidade de fortalecimento da bancada transversal feminista. Uma vez eleito, o Presidente Lula transladou a SEDIM18 Presidncia da Repblica, mudou a denominao para Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres e criou um grupo de trabalho que em 60 dias deveria propor mudanas na relao com o CNDM. Isso est em consonncia com o demandado pelas organizaes de mulheres que estiveram mobilizadas durante o processo de transio.19
VI. Os desafios: igualdade social e eficcia interna

A nova Secretaria Presidencial deve enfrentar, como a maioria dos mecanismos nacionais da mulher na Amrica Latina, vrios desafios. Um deles tem a ver com a baixa intensidade de seu poder. Trata-se de desenvolver um conjunto de mecanismos que permitam o resultado da igualdade e a eficcia nas polticas. Quanto hierarquia do mecanismo, o Brasil avanou ao sair do Ministrio da Justia e passar Presidncia, o que a aproxima mais ao crculo de tomada de decises e lhe d mais visibilidade; aumentou o nmero de mulheres no sistema poltico e maior o peso eleitoral das mulheres. Se a isso se somam os avanos no mbito jurdico, as polticas e os programas, pode-se afirmar que o Brasil se encaminha para uma sociedade mais igualitria entre homens e mulheres. Todavia, os resultados limitados no campo social e econmico tm a ver com a baixa intensidade de presena poltica do tema na sociedade e no sistema poltico. Na medida em que as demandas de gnero no consigam ingressar na agenda poltica, o mecanismo tender a baixar a intensidade de sua influncia dentro do governo. A ausncia de mecanismos habituais de coero para o cumprimento de seu mandato um problema a considerar. As polticas de gnero se assentam somente sobre a persuaso e em geral os estados no sancionam seu descumprimento; isto atenua o impacto da hierarquia ministerial de muitos organismos que no contam com mecanismos necessrios na poltica pblica para obrigar o cumprimento de metas por parte de seus pares. S o Presidente ou o Congresso podem exercer coero para o cumprimento dos objetivos polticos de gnero. importante aqui que o movimento de mulheres possa orientar sua ao para conseguir que se eleve o umbral social (Muller, 1990) de legitimidade de suas demandas. A experincia mostra que no basta a proximidade com o poder; necessrio que o clima social de gnero que prevalece em um pas favorea a luta pela igualdade ou, dito de outra maneira, necessrio que o movimento em aliana com o mecanismo promova as mudanas na cultura poltica para que a idia da igualdade entre homens e mulheres seja um pressuposto naturalizado no desenho das polticas (Montao, 1999). S a experincia poder dizer quanto h que pressionar e quanto se deve negociar para alcanar esse umbral de legitimidade. Na maioria dos pases a intersetorialidade e transversalidade do tema de gnero prope um desafio estrutura organizacional do Estado que no foi decidido. A este respeito o Brasil tem algumas vantagens importantes. Por um lado, um pas onde a descentralizao faz parte dos processos consolidados (Lobo, 2002). Alm da institucionalidade h uma conscincia social ampla
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A medida provisria 103 do governo do Presidente Lula introduz estas mudanas. Ainda no possvel avaliar o impacto desta mudana, exceto em seus aspectos positivos de hierarquizao, continuidade e renovao do CNDM e vontade de dilogo amplo com a sociedade.
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acerca da importncia da dimenso territorial. Por outro lado, o pas tem um sistema de planejamento que, ao contrrio de outros pases, permite um desenho global das polticas. Como assinala Lobo, este ponto de partida coloca desafios importantes para as polticas pblicas de gnero. A transio no Brasil foi uma transio em democracia e ainda so muitas as mudanas que se avizinham; importante considerar que h um nvel de continuidade que se deve administrar. Continuidade e ruptura que devero resolver-se com respeito ao papel do CNDM, ao lugar e caractersticas dos conselhos estatais e municipais, cultura institucional de relacionamento intersetorial e aos pressupostos culturais que obstaculizam o desenho das polticas pblicas.
1.
O papel do Conselho
Antes da criao da SEDIM, no Brasil o CNDM era considerado um rgo de deliberao coletiva, expresso da sociedade civil no Estado, cuja presidente reportava ao Presidente da Repblica. Por outro lado, a SEDIM fazia parte da estrutura bsica do Ministrio da Justia, equivalente Secretaria dos direitos humanos, e sua titular teria a categoria de ministra. A nova autoridade da Secretaria Especial herda uma dinmica de relacionamento com o CNDM que prope muitas questes. Est o problema da representatividade de seus membros, o papel e as funes do CNDM. Tambm haver que levar em conta que o CNDM, sem ser um rgo ministerial propriamente dito, em certos momentos cumpria funes paraestatais, formulando diretrizes de poltica e executando programas, e estava dotado de uma infra-estrutura reduzida que refletia a ambigidade da situao, inclusive no breve perodo de existncia da SEDIM. A transformao do CNDM em um conselho de controle social pode ser percebida como uma limitao a suas atribuies se o movimento social no valora adequadamente a importncia que tem a criao de uma instncia ministerial. J no momento da transio Cabral propunha vrias perguntas: o conselho deve ou no ser dependente da SEDIM?, deve ter unidades operacionais?, qual a autonomia da SEDIM enquanto unidade de primeiro nvel? Por ltimo, o translado da nova Secretaria Presidncia da Repblica abre a oportunidade de desenhar um novo modelo que considere as mudanas institucionais e polticas do Brasil e favorea a transversalizao da perspectiva de gnero, desde que a agenda do movimento feminista se integre e alcance nveis de coincidncia com a agenda governamental. nova Secretaria se prope o grande desafio de articular as demandas das mulheres com a agenda governamental que - at onde se anunciou - estar orientada com muita fora reduo da fome. qunto acumulou o CNDMSEDIM para contribuir a este esforo nacional?, qu capacidades pode mobilizar para fazer a diferena? Pode-se acrescentar perguntas de ordem poltica e institucional como o nvel de representatividade que deve ter o CNDM, a forma mais democrtica para sua eleio/designao, e levar ao extremo a questo da representao/representatividade democrtica. qual o rgo depositrio das demandas das mulheres: o Parlamento ou o Conselho? possvel que nesse ponto colidam perspectivas polticas e filosficas, o que faz necessrio desenvolver enfoques que permitam a convivncia democrtica de distintos rgos com a devida demarcao dos alcances e mandatos das diversas instituies. De fato, hoje na Amrica Latina h uma vasta experincia de participao de organizaes e redes de mulheres nos conselhos. Estas experincias diferem pelo tipo de vnculo entre si, por sua localizao territorial (federal estatal, municipal), pelo carter e nvel de sua designao, o valor de seu voto para a tomada de decises e suas propostas, a convivncia com representantes do poder executivo, ou simplesmente com rgos da sociedade. Por exemplo, se trata de um dilema democrtico a resolver acerca da maneira mais adequada de combinar em um mesmo conselho, 17
representantes da sociedade civil com atribuies deliberativas e representantes governamentais com dependncia de hierarquias ministeriais e polticas. A experincia do Brasil pe em evidncia a importncia que tem o valor simblico e os emblemas para a construo das polticas. Apesar de o Conselho das Mulheres ter mudado, apesar de que se constatam muitas mudanas no contexto poltico e institucional e apesar da pluralidade de olhares que existem em torno do papel atual e futuro do conselho, evidente que h coincidncia em torno da importncia de manter um conselho que expresse a histria e assuma para adiante o papel de controle social.
2.
O desafio da institucionalidade e a gesto pblica
O Brasil tem um mecanismo de alto nvel, uma autoridade com categoria ministerial na Secretaria Especial para a Mulher. A pessoa designada tem vnculos slidos com o sistema poltico e a Presidncia, assim como um capital poltico prprio. Por outro lado, o Brasil tem uma institucionalidade estatal importante, assim como um Estado descentralizado consolidado. Conta com uma trama de organizaes sociais, redes e ONG, foros e outros que por direito prprio tm interlocuo com o Estado. Corresponder nova Secretaria desenhar uma estratgia de habilitao do movimento de mulheres que permita avanar na consolidao de um mbito de referncia que sustente as polticas pblicas, incluindo a perspectiva de gnero, fortalecer o papel de gesto para articular as polticas setoriais com o plano nacional de governo e fortalecer o papel de mediao e negociao para articular a diversidade de demandas das mulheres. Com relao s organizaes de mulheres, estas evoluram at desenvolver uma ampla gama de iniciativas sociais com relao s polticas pblicas. A aprendizagem a atuar em democracia de que fala Blay infinitamente superior e faz parte da prtica cotidiana das organizaes de mulheres. Tambm se produziu uma disseminao e ampliao dos espaos de participao e representao poltica (Tabak, 2002). Aos tradicionais espaos eleitorais e partidrios se somou um grande nmero de espaos estatais, municipais, cvicos e organizaes de novo feitio que so muito importantes de levar em conta. Este mesmo desenvolvimento permite alertar que nem todo o desenvolvimento foi homogneo e que podem surgir traos corporativistas que colidam com a viso necessria do bem comum. O hbito de atuar em nome da sociedade ou em lugar do Estado pode ser uma dificuldade no fortalecimento da Secretaria Especial. O movimento dever enfrentar o desafio de construir e fortalecer instituies eficientes. Tanto as novas autoridades como o movimento atuaro num cenrio em transformao. Elas devem assimilar as conseqncias das reformas que tiveram lugar no Brasil na ltima dcada e adaptar-se s anunciadas pelo novo governo. Aps o perodo em que prevaleceu a idia de reduo do Estado associada principalmente com o governo de Collor de Mello, veio um processo de mudanas institucionais que correspondiam busca de governabilidade econmica nos anos 90. As reformas orientadas a obter a estabilidade monetria e o controle do dficit pblico requeriam sob essa perspectiva uma adequao do papel do Estado. Segundo Lobo, so vrias as condies que favoreceriam a formulao das polticas de gnero: o Brasil um dos poucos pases que no desmontou o ministrio de planejamento e fez um processo de modernizao muito importante. Os Planos Plurianuais (PPA) so ferramentas que podem ser mais bem utilizadas para as polticas de gnero. A descentralizao poltico-institucional um processo irreversvel e demanda seu aprofundamento desenvolvendo-se instrumentos para uma distribuio das responsabilidades nos nveis estadual e municipal. Pode-se observar que um dos temas que ficam pendentes na agenda de 2002 a redefinio dos mecanismos de articulao entre os nveis federal, estadual e municipal, a relao entre os conselhos de maneira horizontal e vertical, assim como a relao destes com os outros setores e espaos territoriais. Isto 18
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particularmente certo para as polticas de gnero. Como exemplo deste atraso, projetos como a Casa Abrigo e o Programa de Combate violncia domstica e sexual no conseguiram descentralizar-se e ficaram at o governo de Fernando Henrique Cardoso como competncia federal (CNDM/SEDIM, 2002). Neste sentido uma comparao com o setor da educao e a sade e assistncia social mostra que o grau de descentralizao das polticas de gnero proporcional baixa intensidade com que operou o conselho durante a ltima dcada. Paradoxalmente, a descentralizao pode ser mais bem sucedida se previamente as polticas forem reconhecidas como polticas de Estado. Uma das dificuldades para a descentralizao das polticas de gnero que, ao no ser reconhecidas suficientemente no mbito federal, elas correm o risco de diluir-se no mbito local. As polticas de gnero requerem uma forte vontade poltica e normas e responsabilidades claras para sua execuo no nvel estadual e municipal. Se no se transferem as competncias e os recursos no mbito de novas leis, o rgo encarregado das polticas de gnero termina convertido em uma espcie de governo paralelo, obrigado a fazer aes sombra sem integrar-se na corrente principal das polticas pblicas. O Brasil tem a vantagem de contar com um sistema de planejamento que facilitaria este processo. Um dos pressupostos da descentralizao que permite a proximidade entre o cidado e o Estado. Todavia, na medida em que as desigualdades na cidadania das mulheres e sua situao de subordinao se mantm, menor tambm o poder no mbito local. Vrios estudos mostram que nas primeiras etapas da descentralizao pode ocorrer um retrocesso na participao feminina. Por isso, importante implantar medidas de ao positiva que garantam a igualdade de oportunidades e a igualdade de resultados, tambm no nvel local. De outro modo, corre-se o risco de que muitos servios municipais podem ser atribudos ou destinados responsabilidade das mulheres (merenda escolar, programas contra a fome, violncia domstica), sem o correspondente correlato na participao nos processos decisrios. O pressuposto da proximidade entre cidados e Estado sob uma perspectiva de equidade de gnero passa por reduzir a intermediao entre as mulheres e o Estado. necessrio adotar medidas especficas para que o processo de descentralizao no se converta em um processo de centralizao do poder entre os homens no nvel local. Uma das ferramentas mais utilizadas em matria de poltica social, vinculada com a necessidade de reduo do gasto fiscal, foi a focalizao tambm abordada por Lobo no estudo citado. A focalizao, entendida como a necessidade de concentrar recursos nos grupos sociais mais desfavorecidos, deu lugar em vrios pases criao de programas dirigidos, por exemplo, a chefes de famlia de fcil identificao. Contudo, no existem avaliaes a respeito do impacto e existe a dvida de se esses programas, em um contexto de reduo do gasto social e de enfraquecimento do papel estatal, podem ser bem sucedidos. Em outros pases de maior desenvolvimento, mais que de focalizao, se trata de ao positiva como a ferramenta especfica para proporcionar recursos s mulheres em considerao desigualdade no ponto de partida para ter acesso aos direitos econmicos e sociais. O conceito de ao positiva est, pois, vinculado noo de direitos e vontade poltica de igual-los atravs de medidas temporrias, enquanto que o conceito de focalizao est relacionado com a necessidade de diminuir o gasto social. No primeiro caso, a medida de ao positiva est orientada especificamente a obter um objetivo de equidade, enquanto que no caso da focalizao a equidade um subproduto da poupana fiscal. A nfase sobre focalizao, como disse Lobo, objeto de debate. Finalmente, o desafio mais importante tem a ver com o sistema de planejamento. Este j havia sido percebido pelo CNDM ao programar um estudo especfico para identificar aqueles programas mais relevantes equidade de gnero (CNDM, 2000) e retomado pela SEDIM para ser trabalhado no mbito do projeto CEPAL. Por isso, o desenho de instrumentos que incorporem a perspectiva de gnero nas mltiplas ferramentas que tem o Brasil para o desenvolvimento social uma das principais tarefas.
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Tratou-se de demonstrar as luzes e sombras de um processo de construo institucional, situando em seu contexto as virtudes do CNDM e os desafios da Secretaria Especial de recente criao. luz da evoluo recente do Brasil, necessrio fortalecer as instituies pblicas para consolidar a vontade poltica de mudana nas relaes de gnero, articular os processos setoriais com os globais, de uma perspectiva territorial, e estender os vnculos com outros atores sociais. Para que esse esforo de mediao entre as demandas das mulheres e a lgica estatal seja possvel, a nova Secretaria dever enfrentar no s os desafios de uma maior representao poltica das mulheres, mas uma maior representao na lgica do poder. A governabilidade democrtica requer tanto a representao das mulheres no jogo democrtico como sua presena eficaz nos processos de harmonizao com o poder real. A lgica da governabilidade a do poder efetivo20 e o poder efetivo demanda um particular esforo sobre os mecanismos e instituies de gesto.
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A Governabilidade e os princpios democrticos na Amrica Latina e no Caribe, documento preparatrio Reunio de Cpula Ibero-Americana de Presidentes, Santiago, 1996.
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B. Movimento de Mulheres e Polticas de Gnero no Brasil
Jacqueline Pitanguy
I.
A Secretaria Especial de Polticas para a Mulher
A Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher, hoje Secretaria Especial de Polticas para a Mulher, surge em maio de 2002 atravs de uma medida provisria convertida na lei 10.539 em setembro deste mesmo ano e coloca, no centro do poder, o debate sobre direitos humanos e cidadania da mulher. Este debate ocorre em um momento poltico de grande transcendncia, marcado pela consolidao democrtica evidenciada nas recentes eleies majoritrias que trazem uma reconfigurao do poder executivo federal, ao qual esta Secretaria est ligada. No atual processo de transio para o novo governo, liderado por Luiz Incio Lula da Silva, esta Secretaria ocupa uma posio especial na medida em que, recm-criada e ainda no regulamentada, ela tambm inaugural na arena do poder. Ainda no houve tempo para a construo de uma histria da Secretaria Especial de Polticas para a Mulher com a sociedade civil, com o legislativo, o judicirio ou com a com a constelao de rgos governamentais. Entretanto, se sua bagagem atual ainda leve, esta Secretaria se insere em um sistema de governo que estabelece limites e
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possibilidades sua atuao formal e parte da histria poltica das mulheres brasileiras, o que certamente imprimir marcas em seu perfil. Ciente de que a histria no se repete e de que tanto o contexto como o campo dos direitos das mulheres sofreram transformaes significativas desde os anos 1970 at hoje, a experincia da Secretaria Especial de Polticas para a Mulher no se escrever, entretanto, sobre uma pgina em branco. Neste sentido, este texto apresenta de forma resumida algumas consideraes sobre o movimento de mulheres e sua expresso na esfera do Estado, em especial durante os anos 1985-89, quando se criou o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), primeira experincia de polticas pblicas para o avano da condio feminina em mbito federal. Apresenta tambm algumas caractersticas da agenda dos direitos da mulher nos anos 90, marcados pela internacionalizao dos movimentos sociais e por uma mudana significativa do papel do CNDM, e aponta alguns desafios a serem enfrentados neste novo sculo, no qual se inaugura a Secretaria e um novo governo em um contexto de consolidao das instituies democrticas do pas. Ainda no nvel do contexto em que se estabelece esta Secretaria, cabe lembrar que um dos fenmenos mais importantes das ltimas dcadas, com efeitos diretos em um rgo de direitos da mulher, a transformao sofrida pelo conceito de direitos humanos, tanto em termos de seu significado, quanto de seu alcance. O conceito de cidadania hoje mais complexo tanto no nvel internacional, a partir de tratados e acordos entre naes, como no mbito interno, em funo das novas leis nacionais que regem as relaes entre indivduos e Estado, colocando novos desafios e oportunidades para polticas pblicas de gnero. A preocupao principal ao fazer esta anlise, neste momento de transio poltica, a de contribuir para o debate sobre as atribuies e a sustentabilidade21 da Secretaria Especial de Polticas para a Mulher, na certeza de que poder ser um fator positivo de governabilidade para o pas. Convm ressaltar que, apesar de no serem equivalentes, estes dois conceitos esto, na prtica, intimamente relacionados, posto que a sustentabilidade de um rgo ou de um programa tem efeitos positivos ou negativos sobre a governabilidade e vice-versa. Na realidade, a sustentabilidade de um rgo com atribuies de lutar contra as desigualdades de gnero afeta a governabilidade, ampliando as bases de sustentao de uma agenda governamental democrtica e igualitria. A sustentabilidade de um rgo como a Secretaria Especial de Polticas para a Mulher deriva, dentre outros fatores, de sua capacidade de definir claramente sua misso de forma que esta seja legtima, factvel e transparente, de ampliar sua legitimidade institucional, de expandir suas articulaes, parcerias e influncia junto a setores estratgicos dentro e fora do governo, de forma que se mantenham seus quadros, capacitando-os a transferir agendas e conhecimentos para que outros setores incorporem a perspectiva de gnero como um fator transversal em suas respectivas aes programticas, ampliando assim o desenvolvimento de polticas pblicas que efetivam a sua misso. Existe uma relao circular entre a sustentabilidade financeira, sobre a qual se assenta a possibilidade de atuao do rgo, e a sustentabilidade institucional que confere legitimidade ao rgo e constitui, por sua vez, o pilar de um projeto de sustentabilidade financeira. Cabe ainda ressaltar que a sustentabilidade institucional no obedece a um modelo nico, e constitui um processo dinmico, sujeito a correes de rumo em funo de novas oportunidades e mudanas conjunturais.
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O conceito de sustentabilidade est sendo discutido aqui de um ponto de vista poltico. A sustentabilidade financeira uma condio sine qua non para que a SEDIM possa ter sustentabilidade poltica, o que, por sua vez, interfere em sua capacidade de negociar recursos.
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No cabe, no mbito deste texto, discutir mais profundamente o conceito de governabilidade, ainda relativamente recente na linguagem da cincia poltica. Gostaria, no entanto, de ressaltar que a questo da governabilidade est diretamente ligada qualidade das relaes entre governo e sociedade, por sua vez relacionada capacidade de estabelecer normas e programas que satisfaam demandas sociais, bem como capacidade da sociedade em articular tais demandas, canalizando-as aos canais competentes. Neste sentido, a governabilidade depende tanto de caractersticas da sociedade civil como do governo, estando diretamente relacionada s estruturas de poder vigentes na sociedade, que, em ltima instncia, influenciam a capacidade de negociao de atores estratgicos dentro e fora do Estado. Virginia Guzmn (2002) afirma que, na medida em que tais atores tenham distintos interesses e grau de poder, o conflito pode ser uma dimenso inerente governabilidade.22 Esta autora salienta ainda a necessidade de se considerar as relaes entre ordem de gnero e ordem institucional, e o papel que organizaes e lideranas de mulheres, assim como os mecanismos de gnero desempenham enquanto atores estratgicos nos processos de governabilidade. Dentre os vrios fatores que interferem na tomada de decises relativas a aes programticas e ao estabelecimento de prioridades na agenda de rgos pblicos, fatores estes diretamente ligados sustentabilidade de mecanismos institucionais como a Secretaria Especial de Polticas para a Mulher, creio ser necessrio considerar, entre outros, trs elementos: o contexto, o campo e os efeitos das aes desenvolvidas. A necessidade de antever o quadro das alianas, dos apoios e dos obstculos e enfrentamentos a serem esperados nesta ou naquela proposta programtica, ou nesta ou naquela demanda articulada pela sociedade civil, particularmente relevante para a sustentao de um projeto de igualdade de direitos, em um processo de governabilidade de uma sociedade profundamente desigual como a nossa. Com estas consideraes iniciais, passo a analisar alguns momentos marcantes do feminismo em nossa histria mais recente, procurando situar este movimento no contexto mais amplo das conjunturas nacionais e internacionais. Cabe ainda salientar que tanto o contexto, incluindo-se a a conjuntura econmica e poltica nacional e internacional, como o campo, compreendendo a agenda de gnero e a dinmica dos diversos atores sociais envolvidos em sua definio, so hoje muito diversos daqueles que caracterizaram os primeiros passos do feminismo e das polticas pblicas de gnero no pas.
II.
O Feminismo como movimento poltico
No final dos anos setenta, ainda sob o regime militar, surgem novos atores polticos no mbito da sociedade civil brasileira. Os sindicatos emergem com agendas e prticas de negociaes diversas, e movimentos sociais, cujas formas de organizao no se pautam pelos moldes tradicionais dos partidos polticos, levantam questes que no estavam incorporadas nas agendas polticas da oposio. Definidos, de forma genrica, como movimentos sociais, estas novas formas de prtica poltica se originaram e se expandiram fora dos marcos do poder institucional, levantando questes que incluam a luta contra a ditadura, mas iam alm e traziam para o debate pblico temtica ligada a discriminaes e desigualdades que permeavam outras esferas das relaes sociais, como as desigualdades de gnero.
22
Virginia Guzmn, em Gobernabilidad Democratica y Gnero: Uma Articulacin Posible-Documento de trabajo CEPAL DDR.2 Reunion de la Mesa Directiva de la Conferncia Regional sobre la Mujer de America Latina y el Caribe, Santiago, 5-6 septiembre 2002, sustenta que este tema no tem sido privilegiado pelos movimentos de mulheres.
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Cabe ressaltar que, excludas at 1932 do direito ao sufrgio, historicamente, uma das caractersticas da participao poltica da mulher no Brasil tem sido a sua inexpressiva presena nos partidos polticos e em cargos eleitorais e sua forte participao em movimentos e associaes diversos. A participao da mulher no legislativo federal tem sido extremamente limitada. Em 1933 foi eleita a primeira deputada federal e, nos 58 anos seguintes somente 82 mulheres se elegeram para o Congresso Federal, em comparao com 5.062 homens, sendo que 52 destas se elegeram no final dos anos oitenta, quando o debate sobre o acesso da mulher ao poder poltico j havia ganhado espao na sociedade. Apesar de crescente, ainda hoje, mesmo com o sistema de quotas para candidaturas femininas, pouco significativa a presena da mulher no legislativo federal. Nas eleies de 2002, oito mulheres ocupam as 54 cadeiras do senado federal (14,8%) e 42 deputadas federais representam 8,19% dos 513 assentos da cmara dos deputados.23 O feminismo, que j na dcada de 1960 constitua um ator social relevante na Europa e nos Estados Unidos, surge no Brasil, enquanto movimento social e proposta poltica, a partir de 1975, expandindo o debate pblico sobre poder, igualdade e democracia. Para as mulheres que integraram as primeiras filas deste movimento, reunindo-se em grupos e coletivos, fundando centros e associaes, lanando jornais, o conceito de democracia incorporava tambm as esferas da famlia, do trabalho, da educao, da violncia e da sade, indo alm da esfera dos direitos civis e polticos. Suas bases organizacionais assentavam-se na solidariedade entre mulheres que projetavam uma identidade coletiva comum.24 O feminismo questionava os alicerces culturais nos quais se assentava a desvalorizao do feminino, expressa em leis, em prticas, em linguagens simblicas e chamava a ateno para o fato de que, ao longo da nossa histria, a hierarquia e a desigualdade permearam as relaes de gnero, constituindo um elemento fundamental na organizao do poder e nos sistemas de valores que aliceravam os conceitos de masculino e de feminino em nossa sociedade. Neste sentido, a agenda feminista era diversa da de outras formas de participao feminina em movimentos pela paz, pela anistia, em clubes de mes e em associaes de bairro, em lutas contra a carestia. interessante observar que em distintos momentos da histria nacional, e com impactos relevantes, as mulheres tm se organizado projetando uma identidade poltica calcada em seu papel mais tradicional (e nem por isto menos importante) de mes e de geradoras da vida, para posicionar-se a favor de movimentos pela paz, pela anistia, contra a violncia do Estado, pelo respeito aos direitos humanos. No mbito latino-americano, o movimento das Madres de la Plaza de Mayo, na Argentina, um dos exemplos mais significativos desta forma de participao. No Brasil, mulheres participaram ativamente de movimentos pela paz durante a II Guerra Mundial, pela anistia e contra a carestia durante a ditadura de 1964-85. Foi, entretanto, tambm em nome dos valores da famlia que muitas mulheres marcharam em apoio ao golpe militar de 1973 e participaram dos panelaos que contriburam para a derrubada de Salvador Allende no Chile. Entretanto, apesar desta diversidade entre feministas e movimentos femininos, na luta contra a ditadura, uma frente de luta comum reuniu mulheres de origens diversas que incorporaram, em seus espaos especficos de ao, propostas e demandas oriundas dos grupos feministas,
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Mala Hunt, em Puzzels of Womens Rights in Brazil in Social Research vol 69 N 3, 2002, chama a ateno para esta discrepncia entre avanos na cidadania das mulheres e sua escassa presena no poder formal. Em 1975, decretado pelas Naes Unidas como Ano Internacional das Mulheres, grupos feministas organizam no Rio de Janeiro um seminrio, realizado sob os auspcios da ONU, onde se discutem questes ligadas posio da mulher na sociedade brasileira e ao feminismo. Neste mesmo ano fundado o Centro da Mulher Brasileira no Rio e em outubro tem lugar o Encontro para o Diagnstico da Mulher Paulista, nascendo da o Centro de Desenvolvimento da Mulher Paulista. Em 1976 surge o primeiro jornal feminista do pas, Ns Mulheres. Em 1979 tem lugar o I Encontro Nacional de Mulheres no Rio de Janeiro e em S. Paulo se constitui a Frente de Mulheres Feministas. Em 1980 em Minas Gerais criado o Centro de Defesa dos Direitos da Mulher, em Pernambuco o grupo Ao Mulher, no Rio a Comisso de Violncia, em S.Paulo o SOS- Mulher, dentre outros.
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particularmente aquelas relativas educao, ao trabalho e violncia domstica e sexual. O debate sobre a discriminao da mulher foi tambm incorporado na pauta das sindicalistas e objeto de grandes conferncias e encontros de trabalhadoras, particularmente das metalrgicas. Assim que, em seus primeiros anos, mais especificamente entre 1975-1979, as mulheres, organizadas em grupos, coletivos, associaes, buscaram interlocuo com sindicatos e universidades, organizaram manifestaes, congressos e debates, alcanando um relativo espao na imprensa e dando visibilidade a suas reivindicaes. Os primeiros passos das feministas foram, portanto, no sentido de estabelecer uma presena pblica no pas, alcanar legitimidade para sua pauta de reivindicaes, ampliar sua base de militncia introduzindo-se em outros espaos organizacionais como sindicatos, associaes e universidades, refutando, ao mesmo tempo, crticas de alguns setores que viam neste movimento uma ameaa unidade da oposio organizada ento em uma frente nica. Alguns setores desta oposio manifestavam certo temor das demandas feministas que traziam outras questes para o debate poltico, ento centrado na restaurao da democracia e na crtica ao Estado violador de direitos humanos. Uma caracterstica que marca, desde o incio, este movimento no Brasil, seu investimento em influenciar o governo, buscando interlocuo com o legislativo (um projeto de mudana do Cdigo Civil apresentado por feministas, j em 1976, ao Congresso Nacional), apresentando demandas e propostas aos partidos nas eleies de 1979 (o Alerta Feminista para as Eleies) e, a partir da vitria da oposio em Minas Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro, em 1982, reivindicando espaos institucionais no nvel estadual como Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher (DEAM) e Conselhos da Condio Feminina (SP) ou dos Direitos da Mulher (MG e RJ). Esta capacidade de interlocuo com o outro vai constituir uma caracterstica marcante do movimento de mulheres no Brasil, diferenciando-o de movimentos semelhantes de outros pases, voltados fundamentalmente para o mbito das relaes interpessoais. Hoje este movimento de mulheres reconhecido internacionalmente por sua experincia em advocacy e por sua capacidade de tecer estratgias consensuais entre as diversas organizaes e redes que o compem, fortalecendo sua posio na oposio ou na negociao frente ao Estado. Colocando esta caracterstica no mbito de um debate sobre governabilidade, diria que o movimento reunia um dos requisitos bsicos para tal, ou seja, a capacidade de articular demandas e estabelecer estratgias de encaminhamento desde a sociedade civil. No havia, no entanto, de parte do governo autoritrio, canais de incorporao destas demandas, o que passa a ocorrer em meados dos anos oitenta, com a mudana no contexto mais amplo do pas, atravs do incio do processo de democratizao das instituies polticas. Ao longo das ltimas dcadas, o movimento de mulheres tem enfrentado desafios no sentido de construir ou integrar-se a espaos institucionais sem ceder cooptao, de trabalhar com partidos polticos sem partidarizar sua agenda, e ainda de responder com agilidade a obstculos e presses. A profundidade e extenso de seu sucesso tm variado ao longo dos anos oitenta e noventa, dependendo de fatores conjunturais, nacionais e internacionais, de caractersticas mais estruturais da distribuio do poder na sociedade brasileira, e da sua capacidade de manter sua presena no cenrio poltico enquanto ator visvel e coeso em meio a interesses conflitantes. Apesar de oscilante, com perodos de maior expresso e outros de retrao, uma importante vitria do movimento foi ter, com maior ou menor sustentabilidade, incorporado questes ligadas violncia de gnero, a discriminao da mulher na famlia, no trabalho, na educao, na poltica, ao debate poltico, tornando-as questes de governabilidade.
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, no entanto, importante salientar que o campo de ao poltica e a agenda do movimento de mulheres comportam temticas cuja legitimidade social bastante diversa. De uma perspectiva ampla, o campo de ao poltica do feminismo o das relaes de gnero que tem razes estruturais e institucionais. Este campo, que se constri tambm no nvel imaginrio e simblico, se desdobra em esferas especficas tais como: violncia domstica, direitos sexuais, direitos reprodutivos, mercado de trabalho, educao, participao poltica, e que no gozam da mesma legitimidade social nem da mesma capacidade de informar polticas pblicas. Assim que a luta contra a violncia domstica, presente nas plataformas do movimento de mulheres desde seus primrdios, sempre alcanou maior aceitao na sociedade brasileira do que aquela travada pelo respeito aos direitos reprodutivos. Nesta ltima frente de ao, o movimento sempre encontrou a presso contrria da Igreja Catlica e de setores mais conservadores, e seu avano tem sido mais lento, pois mais sinuoso o caminho percorrido para incorporar questes ligadas sexualidade, contracepo, esterilizao e ao abortamento no debate social e em polticas pblicas.
III. Feminismo e Estado: Movimentos de Mulheres, Gnero e Polticas Pblicas

A anlise das polticas pblicas e das legislaes vigentes no pas reflete a arena poltica na qual se movem os diferentes atores sociais, dentre os quais os movimentos sociais que, atravs de negociaes, enfrentamentos e alianas, lutam por ter voz, impacto e influncia sobre programas econmicos e sociais, sobre leis e normas, sobre a atribuio de prioridades na distribuio de recursos oramentrios. Tais polticas, cujos parmetros se definem, em ltima instncia, em funo das caractersticas estruturais e conjunturais do pas, expressam tambm as tenses entre foras e interesses diversos e o peso relativo destes setores na balana do poder. Refletem tambm o impacto social das diferentes temticas que compem a agenda defendida por estes atores. Ao longo destas ltimas dcadas, com maior ou menor visibilidade e influncia, o movimento de mulheres tem participado deste jogo de foras atravs de seu trabalho de advocacy por polticas pblicas de gnero, propondo mudanas em legislaes discriminatrias, pressionando por aes afirmativas como as entidades de defesa de direitos da mulher, as delegacias especializadas, os abrigos para vitimas de violncia, por programas de sade sexual e reprodutiva e, mais recentemente, por sistemas de quotas nos partidos polticos, entre outros. Foi, sobretudo a partir da mudana na conjuntura poltica do pas, ou seja, o processo de democratizao dos anos oitenta, que parcela significativa do movimento de mulheres se props no s a buscar, desde seu espao na sociedade civil, uma interlocuo com o governo, mas tambm a penetrar nos aparelhos de Estado. A criao dos Conselhos da Condio Feminina em So Paulo e dos Direitos da Mulher em Minas Gerais em 1983, subseqentes vitria da oposio nestes Estados, marca este primeiro passo de militantes para dentro do Estado. Em 1985, aps o grande movimento de massas pelas diretas j e a eleio de Tancredo Neves, primeiro presidente civil depois de 21 anos, intensifica-se a mobilizao pela criao, em mbito federal, de um rgo semelhante aos Conselhos estaduais. importante salientar que este passo na direo ao Estado no se d sem intensas discusses no movimento de mulheres, ento presente na maioria dos Estados e participando da arena poltica com fora e visibilidade, traando estratgias concertadas e propostas fundamentadas. O cerne destas discusses se referia ao problema de uma eventual cooptao do movimento pelo Estado, 28
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esvaziando o poder de interlocuo e a agenda das mulheres. Este um debate estratgico e necessrio que ainda hoje est em curso em alguns pases da Amrica Central onde, aps anos de guerra civil, comeam a reconstruir-se as relaes entre Estado e sociedade civil atravs das negociaes de paz. No Brasil, devido a um relativo consenso quanto necessidade de conclamar o governo a assumir responsabilidade na luta pelos direitos da mulher, bem como a uma concordncia de que no caberia a organizaes da sociedade civil substiturem o Estado, as divergncias internas no levaram a uma ruptura nem a um dilaceramento do movimento de mulheres que j acumulava experincia prvia de advocacy com o governo. Frente a esta questo, o movimento se dividiu, grosso modo, em trs posies: algumas estavam dispostas a participar do governo introduzindo, desde o Estado, polticas pblicas de gnero, outras se propunham a apoiar e subsidiar estas companheiras mantendose, entretanto, na sociedade civil e outras optaram por manter uma autonomia total. O Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) foi criado pela Lei n. 7.353 de 29 de agosto de 1985 com a finalidade de promover em mbito nacional, polticas que visem a eliminar a discriminao da mulher assegurando-lhe condies de liberdade e de igualdade de direitos, bem como sua plena participao nas atividades polticas, econmicas e culturais do pas. Foi tambm estabelecido um Fundo de Desenvolvimento da Mulher, que assegurava condies de operacionalidade a este rgo, alojado no Ministrio da Justia, mas respondendo diretamente ao Presidente da Repblica. O CNDM era dotado de autonomia administrativa e financeira e composto por um Conselho Deliberativo, formado por 20 conselheiras e por uma assessoria tcnica e uma secretaria executiva, contando, ambas com quadros tcnicos e administrativos. Posteriormente, passou a contar tambm com um centro de documentao, estudos e informao. Da diretoria tcnica se desprendiam vrias comisses de trabalho, tais como a comisso de educao, de cultura, de creche, de trabalho e mulher rural, de legislao, de violncia, de sade reprodutiva, da mulher negra e de comunicao.25 Do ponto de vista internacional, o CNDM se insere no contexto das recomendaes da Conferncia Internacional de Mulheres realizada em Nairobi, em 1985, no sentido de que os governos nacionais empreendessem esforos para criar mecanismos governamentais voltados para a condio da mulher. interessante observar que este foi um dos primeiros rgos de promoo dos direitos da mulher a ser criado na Amrica Latina. Este rgo iria influenciar iniciativas semelhantes, particularmente nos pases do cone sul, onde a democratizao das instituies polticas tambm possibilitou maior influncia do movimento de mulheres no discurso poltico destas sociedades.26 Na realidade, a histria poltica destes pases bastante semelhante. Durante os perodos ditatoriais, sua sociedade civil detinha o monoplio da defesa dos direitos humanos que, com o processo de democratizao, passam a fazer parte de agendas governamentais no mbito do legislativo, do executivo e do judicirio. Desde sua fundao, o CNDM estruturou-se de forma a desempenhar um papel relevante na Constituinte de 1988, momento crucial de afirmao dos direitos de cidadania no Brasil e cujas proposies teriam posterior repercusso na posio do pas nas Conferncias Internacionais da ONU, na dcada de noventa, onde, agora na perspectiva internacional, os direitos das mulheres teriam tambm um relevante espao de afirmao.
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Vide em anexo as linhas de atividade desenvolvidas nestas comisses. Vide tambm de Gilda Cabral Documento para Discusso, novembro de 2002, disponibilizado pelo CFEMEA onde compara o CNDM antes de sua reestruturao com o atual SEDIM. Destaca-se neste contexto o Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) criado com a democratizao dos anos 90 no Chile e que, diferena do CNDM, no sofreu descontinuidades em sua atuao.
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O xito deste trabalho junto a Assemblia Nacional Constituinte, levando a que cerca de 80% das reivindicaes dos movimentos de mulheres, condensadas na Carta das Mulheres Brasileiras aos Constituintes, aprovada em reunio convocada pelo CNDM em Braslia e entregue ao Presidente do Congresso, fossem includas no texto constitucional de 1988, deve-se, creio, conjugao de trs foras que trabalharam de forma consensual, tecendo estratgias conjuntas: o CNDM, os conselhos estaduais e municipais de direitos das mulheres e os grupos e movimentos sociais de mulheres.27 O sucesso do CNDM, nos anos 1985-1989, deveu-se ao desenvolvimento de uma ao programtica eficiente e sua capacidade de interlocuo enquanto ator forte e legitimo, com outros rgos de Estado, particularmente com o legislativo e com conselhos estaduais, com a academia, atravs de apoio a programas de pesquisa, com a mdia, com grupos de juristas e sobretudo com feministas e movimentos de mulheres com os quais mantinha uma permanente comunicao, estreitando os laos entre sociedade civil e Estado, rotos durante mais de 21 anos. Entretanto, a experincia exitosa do CNDM e seu desmantelamento no segundo semestre de 1989 levantam questes importantes de sustentabilidade. Estas questes se remetem ao jogo de foras no interior do governo, que, por no constituir um bloco monoltico, delineia as linhas mestras de seu perfil a partir de coligaes, alianas e tenses entre setores e interesses diversos. Estas disputas, elemento crucial nas discusses sobre governabilidade, se acirraram no final do governo Sarney, cuja base de sustentao era cada vez mais conservadora. Dois espaos institucionais se distinguiam, em seu governo, por seu compromisso com setores mais progressistas da sociedade: o Ministrio da Reforma Agrria e o CNDM. Com o crescimento da influncia conservadora no governo Sarney, estes foram tambm os primeiros rgos a serem extintos, como o Ministrio, ou desestabilizados, como o CNDM.28 Esta desestabilizao, atravs da ingerncia do Ministro da Justia em sua autonomia, levou renncia coletiva de seu Conselho, de sua presidente e da maioria do corpo tcnico. A estreita relao entre o CNDM e o movimento de mulheres se manifestou no fato de que esta renncia foi acordada em consulta com movimentos de mulheres de todo o pas, evitando, assim, que suas integrantes participassem de um processo de cooptao deste rgo pelas foras conservadoras. Com a eleio de Collor de Mello e seu projeto de reduo do Estado, o CNDM recebe mais um golpe, pois, em 1990, perde sua autonomia administrativa e financeira extinguindo-se, em seguida, o Fundo dos Direitos da Mulher. A propsito deste esvaziamento do CNDM, a Articulao Nacional de Mulheres afirma que naquele momento fechou-se um dilogo com o movimento de mulheres.29 Afetado em sua estrutura tcnica administrativa, o CNDM passa a ser um rgo de carter apenas deliberativo, subordinado ao Ministro da Justia, situao em que permanece durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, apesar de que, no ano eleitoral de 1994, mais de 200 organizaes de mulheres subscreveram um Programa para a Igualdade e Direitos da Mulher, apresentado aos candidatos.30 Somente no ano 2000, pelo decreto 3511, criada uma secretaria executiva visando a viabilizar e executar as deliberaes do CNDN que , entretanto, subordinada hierarquicamente Secretaria de Estado de Direitos Humanos.
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Tendo os processos histricos atores individuais, devo salientar que, tendo sido presidente do CNDM de 1986-89, acompanhando portanto, o processo constituinte, minha anlise do seu papel reflete um olhar que busca compreender a lgica dos processos polticos de afirmao da cidadania da mulher a partir de uma posio de compromisso e participao nestes processos, com os limites e possibilidades desta posio. Por ter sido criado atravs de uma lei do Congresso Nacional, o Presidente da Repblica no tinha atribuio para extinguir o Conselho. Vide AMB: Polticas Pblicas para as Mulheres no Brasil, Braslia, 2000. Neste documento a AMB faz um balano crtico da atuao do CNDM entre 1994 e 2000. Vide AMB, ibid.
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Desta forma, durante mais de 10 anos, houve um descompasso entre avanos no mbito internacional em termos da ampliao dos direitos humanos, do reconhecimento de seu carter indivisvel e universal e da afirmao, neste contexto, dos direitos humanos das mulheres e a capacidade de resposta dos mecanismos institucionais vigentes no mbito das polticas de gnero. Durante a dcada de noventa, o CNDM, ento funcionando apenas como um rgo de deliberao coletiva, contou com escassos recursos tcnicos e financeiros, tendo, atravs de convnios com rgos de governo e agncias internacionais, logrado implementar algumas aes no mbito dos direitos da mulher. Analisando o Relatrio de Atividades do CNDM de 1994 2000, observa-se que atuou sobretudo integrando-se a atividades, campanhas e programas desenvolvidos em outras esferas do governo, como a Secretaria de Direitos Humanos, o Comunidade Solidria, celebrando protocolos de intenes com ministrios, dentre outros. Ao mesmo tempo, o CNDM participou das Conferncias Internacionais da ONU, nas quais um jogo de acordos, alianas e enfrentamentos entre movimentos sociais, governos, agncias internacionais, permitiu avanos significativos nos direitos humanos das mulheres.
IV. Direitos Humanos: Consolidao Nacional e Internacionalizao

Na maioria dos pases do cone sul da Amrica Latina, a dcada de 1990 significou um perodo de consolidao de valores democrticos, particularmente de direitos civis e polticos que, presentes durante os sistemas militares unicamente nas agendas de entidades da sociedade civil, tambm se incorporaram ao discurso governamental e em polticas pblicas. Esta a dcada das Comisses, Secretarias e Planos de Direitos Humanos, elaborados no executivo e no legislativo. Uma outra caracterstica da dcada de noventa a proliferao de organizaes no governamentais trabalhando com agendas voltadas para os direitos das mulheres e o fortalecimento de redes nacionais, regionais e internacionais neste campo. Apesar de que no Brasil o debate sobre direitos de cidadania teve um momento fundamental nos anos oitenta, com o processo constituinte, na dcada seguinte a questo dos direitos humanos adquire maior relevncia e visibilidade na retrica governamental, no mais constituindo uma plataforma quase exclusiva da sociedade civil e mais especificamente das ONGs. Alm do fato de que nos anos noventa o governo falava sobre direitos humanos, o seu alcance e significado foi modificado atravs da ao poltica de atores diversos, dentre os quais os movimentos de mulheres, desenvolvida no nvel internacional, especialmente durante as Conferncias da ONU. Trata-se de um processo de ampliao do campo dos direitos humanos e de afirmao dos direitos humanos das mulheres, com repercusses no mbito interno e, ao mesmo tempo, possvel graas s conquistas das mulheres no nvel nacional. Esse processo de ampliao do conceito de direitos humanos por meio da ao poltica da sociedade civil tem sido constante nas ltimas dcadas, particularmente nos anos noventa, ao longo dos quais se realizaram as Conferncias Internacionais das Naes Unidas de Meio Ambiente, no Rio de Janeiro em 1992, de Direitos Humanos, em Viena, no ano de 1993, de Populao e Desenvolvimento, no Cairo, em 1994, a Cpula Social na Dinamarca e a Conferncia da Mulher na China, ambas em 1995, e a Conferncia sobre o Habitat, em 1996. A realizao da Conferncia Mundial Contra o Racismo, a Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata (frica do Sul, 2001), representa uma contribuio fundamental no sentido de denunciar a configurao de
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cidadanias de segunda classe em funo da raa, que permeiam os Estados nacionais e as esferas internacionais. Os Planos e Declaraes resultantes dessas conferncias no tm fora de lei, como as Convenes e os Tratados. Conferem, no entanto, legitimidade a determinadas demandas e estabelecem um novo patamar tico onde diferenas de sexo, raa e etnia, idade, orientao sexual e situao social e econmica deveriam ser reconhecidas como categorias fundamentais na definio de esferas especficas de respeito e proteo dos direitos individuais, deixando de ser variveis determinantes de cidados de segunda categoria. Demarcado pela ao poltica, o conceito de cidadania est, entretanto, sujeito a avanos e retrocessos. A gramtica atual dos direitos humanos fruto de um processo de afirmao de atores polticos que trazem, para esse campo, questes ligadas a gnero, raa e etnia, meio ambiente, violncia domstica, reproduo e sexualidade. O retrocesso sempre possvel.31 Nesse processo de ampliao dos direitos humanos, dimenses como a violncia domstica, a sade, a reproduo e a sexualidade e o meio ambiente se incorporaram esfera dos direitos humanos. A Conferncia de Viena reconheceu a dimenso da violncia domstica como violao de direitos humanos e a Conferncia de Populao e Desenvolvimento, realizada em 1994, colocou os direitos reprodutivos como matriz estruturante do campo da populao. Avano fundamental ocorreu tambm no mbito interamericano com a Conveno de Belm do Par, importante instrumento na luta contra a violncia de gnero. Existe certa tendncia em associar o conceito de direitos humanos apenas ao cenrio internacional, onde as tenses entre particular versus universal e soberania nacional versus competncia internacional ocupam lugar de destaque. Os avanos alcanados nos Estados Nacionais so, no entanto, cruciais na medida em que balizam a posio dos governos na arena internacional. Porque a Constituio Brasileira de 1988 j reconhecia o papel do Estado em coibir a violncia das relaes intrafamiliares, foi possvel avanar em Viena, na Conferncia de Direitos Humanos organizada pela ONU. Fundamental para a definio da posio brasileira na Conferncia de Viena foi a incluso na Constituio do pargrafo 8, artigo 226, onde se afirma que o Estado assegurar assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integrem criando mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes. Esse dispositivo constitucional de grande importncia na medida em que retira a violncia intrafamiliar do espao privado, colocando-a no territrio da cidadania, demarcado pelas relaes indivduo/Estado e que , tradicionalmente, o espao da linguagem internacional de direitos humanos. O reconhecimento de que a violncia domstica uma questo de direitos humanos representa a culminao de um longo percurso, iniciado, no caso do Brasil, com o surgimento do movimento feminista em meados dos anos setenta, com a denncia do silncio e impunidade que recaa sobre a violncia domstica. Com relao Conferncia de Populao, por exemplo, o governo brasileiro s pde desempenhar um papel relevante na articulao do princpio relativo ao conceito de sade porque nossa Constituio de 1988 j considerava a sade como um direito de todos e um dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem a reduo do risco da doena e de outros agravantes e o acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao (artigo 196). Dentro desse mesmo princpio, o artigo 226 N7 afirma que o Estado brasileiro reconhece que, dentro dos princpios da dignidade da pessoa humana e da
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Recentemente, o governo Bush se colocou contrrio aos avanos da Conferncia do Cairo, questionando inclusive o conceito de direitos reprodutivos. No Brasil, em 1995, parlamentares conservadores apresentaram proposta de mudana constitucional a fim de proteger a vida desde a concepo, contrariando legislao penal de 1946. As normas tcnicas de Ateno Mulher Vitima de Violncia Sexual so constantemente criticadas pela Igreja.
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paternidade responsvel, o planejamento familiar de livre deciso do casal, cabendo ao Estado prover os recursos necessrios para o exerccio desse direito, estando proibida qualquer forma coercitiva por parte de instituies oficiais ou privadas. A lei de planejamento familiar de 1996, para a qual se empenharam ONGs de mulheres, posterior Conferncia do Cairo e regulamenta esse dispositivo constitucional refletindo internamente a importncia dos resultados desta Conferncia. As Normas Tcnicas de Atendimento Mulher Vtima de Violncia Sexual, do Ministrio da Sade, de 1999, encontram, no pargrafo 8:25, do Plano de Ao do Cairo, importante suporte internacional. Cabe destacar ainda a intensa mobilizao das mulheres no processo preparatrio da Conferncia de Populao e Desenvolvimento. Em fevereiro de 1993, constituiu-se uma Comisso Organizadora Nacional, que, ao longo do ano, preparou um relevante evento, realizado no Congresso Nacional, em setembro daquele ano. Durante esse encontro, que reuniu mais de 500 mulheres, provenientes de diversas partes do pas, foi redigida e aprovada em plenrio a Carta de Braslia, Nossos Direitos para Cairo 1994. J ento se discutia no Brasil a questo de populao no mbito dos direitos humanos e da sade sexual e reprodutiva. Adiantava-se, no cenrio nacional, o salto paradigmtico que seria dado no Cairo, onde ocorreria o deslocamento do eixo conceptual da discusso internacional sobre populao da esfera das metas demogrficas para a dos direitos humanos. Destaca-se tambm a significativa mobilizao preparatria para a Conferncia de Beijing, atravs da Articulao de Mulheres, assim como a relevante presena de mulheres brasileiras no Frum Paralelo daquela Conferncia. Tanto nas conferncias do Cairo quanto na de Beijing, mulheres oriundas de ONGs feministas tambm integraram as delegaes oficiais, fato que se repetiria em Durban, em 2001, com relao ao movimento negro. Existe assim uma inter-relao entre as esferas nacionais e internacionais. O movimento de mulheres vem atuando em ambas as esferas, cientes de que os avanos na linguagem internacional de direitos humanos respondem a reconfiguraes ocorridas nos cenrios nacionais e, ao mesmo tempo, contribuem para sua afirmao e legitimidade tanto frente a governos nacionais quanto a organizaes internacionais. Esta internacionalizao da atuao dos movimentos de mulheres se verifica no mbito de um acelerado processo de globalizao, sob a hegemonia do modelo econmico neoliberal, da reforma do Estado e avano do livre mercado, processos que se acentuam no sculo XXI, trazendo novos desafios aos movimentos de mulheres e aos rgos de governo, como a Secretaria Especial de Polticas para a Mulher e outros Conselhos e Secretarias, voltados para a expanso e efetivao dos direitos humanos, o que implica um aumento da responsabilidade do Estado. O processo de globalizao no homogneo e afeta os sistemas econmicos e os grupos sociais de forma distinta. Por um lado, a globalizao produz efeitos semelhantes, especialmente nas reas epidemiolgica, ambiental, cultural e de comunicao. Por outro lado, cria e acentua diferenas. Ao longo dos ltimos anos, se acentuaram as diferenas entre pases de uma mesma regio e dentro de um mesmo pas. A temtica de gnero tambm se coloca na lgica mais ampla deste processo que afeta as agendas tanto das entidades da sociedade civil como dos rgos governamentais, colocando novas demandas e propostas que constituem desafios para a governabilidade. Em contraposio ao avano da globalizao econmica na dcada de 1990, orientada pelos preceitos do consenso de Washington, que incluam privatizao, desregulamentao do Estado e mercado livre, outro processo, tambm ligado transnacionalizao, vem ocorrendo desde a metade do sculo passado. Trata-se do processo de universalizao dos direitos humanos, no qual os movimentos de mulheres desempenharam papel definitivo. 33
V.
A Secretaria Especial de Polticas para a Mulher: Contexto e Desafios
num contexto caracterizado, grosso modo, pela globalizao, pela internacionalizao de agendas de movimentos sociais, por uma conceituao de cidadania das mulheres mais complexa e pelo descompasso que caracteriza o Brasil em termos de desigualdade social e discriminaes tnicas/raciais, bem como por profundas mudanas verificadas na organizao do Estado, que o Presidente da Repblica cria a Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher, hoje Secretaria Especial de Polticas para a Mulher. A presena da Secretaria Especial de Polticas para a Mulher abre, sobre novas bases, o debate sobre polticas pblicas, gnero, governabilidade e movimentos de mulheres no Brasil. A criao desta Secretaria de Estado coloca novamente a questo da cidadania da mulher e das polticas pblicas de gnero no Brasil no centro do poder, na dinmica das disputas e alianas no mbito do governo, incluindo-se a o prprio CNDM, que permanece no cenrio poltico na qualidade de rgo deliberativo. Suscita tambm novos desafios para a as organizaes, grupos e redes da sociedade civil envolvidos na temtica de gnero, no sentido de traarem estratgias consensuais em torno a propostas que contribuam para o avano da cidadania feminina e da governabilidade do novo governo. Em meio s esperanas e preocupaes que cercam esta nova Secretaria, gostaria de chamar mais uma vez a ateno para as mudanas substantivas que ocorreram na dcada de 1990 no debate sobre direitos humanos e direitos humanos das mulheres que, certamente, influenciam a conjuntura na qual este rgo atuar. Dentre estas, gostaria de chamar a ateno para a internacionalizao dos movimentos de mulheres e sua repercusso no mbito nacional. Na dcada de 1990, organizado em grande parte em ONGs, esse movimento teve participao marcante nas Conferncias Internacionais das Naes Unidas. Atualmente, adotando a perspectiva da indivisibilidade dos direitos humanos, o movimento de mulheres vem trabalhando por uma maior integrao entre as questes de sade, violncia, pobreza, tendo raa e etnia como questes transversais. No entanto, mesmo com tais avanos, ainda inegvel a necessidade de capacitar profissionais e ativistas, mulheres e homens, provenientes de espaos profissionais e de militncias diversas para utilizao dos instrumentos internacionais de proteo aos direitos humanos. De fato, as organizaes no-governamentais e o movimento de mulheres em todo o mundo enfrentam, neste incio de sculo, o grande desafio de empreender maiores esforos para formar seus integrantes e articular suas questes especficas com as profundas alteraes polticas, econmicas, sociais e culturais dos anos noventa, fruto das transformaes tecnolgicas, da reestruturao produtiva e dos processos de acelerada mudana dos padres culturais que tm caracterizado a chamada globalizao. Neste atual contexto, a ampliao de articulaes entre grupos e organizaes, a promoo de capacitao e de transferncia de conhecimentos em direitos humanos de fundamental importncia para a afirmao da cidadania feminina e para evitar retrocessos no quadro dos direitos humanos das mulheres. Frente a um movimento social e a ONGs articuladas e com experincia acumulada em dcadas de luta pela expanso dos direitos humanos das mulheres, e diante de um quadro normativo que j oferece parmetros legais avanados, um dos maiores desafios de um rgo como a SEDIM radica na possibilidade de implementao dessas conquistas, atravs de aes programticas 34
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concertadas e eficientes, que se desenvolvam em um dilogo com a sociedade civil e com ntima articulao e repercusso junto a outras instncias do Estado e a rgos governamentais, introduzindo a perspectiva de gnero e de intersetorialidade. A agenda dos direitos das mulheres influenciou o discurso poltico do pas e desencadeou polticas pblicas. Cabe agora responder simultaneamente aos desafios de consolidar conquistas e avanar em sua implementao. Entretanto, as caractersticas dos rgos de governo voltadas para polticas de gnero, dentre as quais a inexistncia de um rgo de carter executivo no nvel federal, o desequilbrio entre os conselhos estaduais e locais, dificultando estratgias e aes comuns, a escassa discusso, ao longo destes anos, sobre estratgias de sustentabilidade e governabilidade entre os movimentos de mulheres e as ONGs, vem levando a uma perda de visibilidade e influncia do debate sobre gnero no discurso pblico. A posio secundria atribuda nas recentes eleies a uma agenda de direitos da mulher (que no se confunde com o debate sobre a candidatura de mulheres) refora a responsabilidade da Secretaria para que os direitos de cidadania da mulher sejam considerados questes centrais em um projeto de governabilidade. Enquanto Secretaria de Estado, este rgo dever ter assento em Conselhos de Ministros, de forma a no guetizar as questes de gnero no mbito das aes governamentais. Entretanto, como em qualquer cenrio de poder, a sustentabilidade institucional da SEDIM, sua capacidade de influncia e crescimento deriva, em ltima instncia, do elemento crucial da governablidade, ou seja, a capacidade da sociedade civil em articular e encaminhar demandas e propostas (no funcionando apenas com o papel de controle social) e a capacidade do Estado em escutar e incorporar tais propostas, mantendo canais abertos de interlocuo. Gostaria ainda de ressaltar um ponto relativo posio de um rgo como a Secretaria Especial de Polticas para a Mulher em um contexto regional e internacional. Historicamente, o Brasil tem tido pouco intercmbio com outros pases da regio. Caberia a um rgo como a Secretaria romper este isolamento, aproximando-se de rgos similares na Amrica Latina, participando das comisses da ONU na qual o pas tem assento e refazendo, como o fizeram os movimentos de mulheres no mbito da sociedade civil, coligaes internacionais de reforo e troca de experincias. A construo de agendas de direitos humanos das mulheres que balizem os processos de integrao comercial como o Mercosul, ou os debates sobre a ALCA, crucial e deve ser feita a partir da busca de consenso em torno a estratgias conjuntas entre rgos similares em outros pases. Finalmente, chamo a ateno para o fato de que rgos como a Secretaria Especial de Polticas para a Mulher ou o CNDM derivam no apenas sua legitimidade, mas tambm sua forca poltica, de seu reconhecimento pelos movimentos de mulheres e ONGs de que um espao governamental que ouve e incorpora (no representa) as demandas e propostas desses movimentos e que tem abertura para dialogar de forma construtiva com os setores que adotam, frente a este rgo, uma atitude de colaborao crtica e autnoma. De fato, a legitimidade de um rgo como a Secretaria frente sociedade civil e aos movimentos de mulheres constitui sua principal fora de sustentao frente a foras conservadoras dentro e fora do governo.
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Anexos
Anexo 1: Linhas de ao desenvolvidas pelo CNDM, 1985-1989
Ciente de que a histria no se repete e de que tanto o contexto como o campo dos direitos das mulheres sofreram transformaes significativas desde os anos 1980, considero, no entanto, que a experincia da SEDIM no se escrever sobre uma pgina em branco. Neste sentido, apresento de forma resumida algumas linhas de ao desenvolvidas pelo CNDM em 1985-1989.
a) Sade
Organizao da I Conferncia Nacional de Sade da Mulher com a participao de profissionais de sade, autoridades, grupos de mulheres. Neste encontro, foram estabelecidas direes e prioridades de atuao do CNDM nesta rea. Produo, publicao e distribuio de diversos materiais informativos sobre reproduo e contracepo. Articulao sistemtica com o Ministrio da Sade para veiculao destes materiais. Articulao sistemtica com o Ministrio de Segurana Social (antigo INPS) para que o PAISM fosse efetivamente implementado, o que se logrou em 1987. Participao na Comisso de Direitos Reprodutivos do Ministrio da Sade e na Comisso de Combate AIDS (que deu lugar ao Programa DST/AIDS) deste mesmo Ministrio. Coordenao da Campanha Nacional de Combate Mortalidade Materna e da Campanha Nacional de Preveno do Cncer Mamrio e Crvico-Uterino. Estas campanhas foram desenvolvidas nacionalmente, em conjunto com o Ministrio da Sade, utilizando spots na TV, no rdio, outdoors e encartes em jornais. Organizao e Convocao do I Encontro Nacional de Sade da Mulher, Um Direito a ser Conquistado, no qual foi elaborada a Carta dos Direitos Reprodutivos. Acompanhamento de projetos de lei relativos sade reprodutiva, atuao durante a Constituinte para impedir que ali constasse a defesa da vida desde a concepo. Articulao sistemtica com o Ministrio da Sade para que se estabelecessem programas de atendimento a mulheres vtimas de estupro que optassem pelo abortamento, organizando inclusive seminrios nacionais sobre a temtica do aborto no Congresso Nacional. Articulao com associaes mdicas como a FEBRASGO e o Conselho Federal de medicina. Implantao no CEDM de uma Comisso de Direitos Reprodutivos. Lanamento da Campanha Nacional Mulher e Sade, um Direito a ser Conquistado.
b) Violncia
Organizao do I Encontro de mulheres policiais lotadas nas DEAMs para refletir sobre seu papel e aprofundar o debate sobre violncia domstica, trazendo para este encontro feministas atuantes na academia e em grupos de mulheres. Produo e distribuio de material informativo sobre a violncia domstica.
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Desenvolvimento de campanhas nacionais de conscientizao sobre a violncia domstica, com uso de televiso, rdio e encartes na imprensa. Acompanhamento dos trabalhos constituintes e apresentao de proposta de responsabilizao do Estado em coibir a violncia intrafamiliar. Estabelecimento de um sistema nacional de estatsticas de ocorrncias nas DEAMs para ter um perfil da incidncia da violncia domstica e sexual no pas. Realizao de pesquisa sobre o Judicirio e as sentenas relativas a estupro, agresso e homicdio em 6 capitais. Divulgao deste estudo nacionalmente, envolvendo o Ministrio Pblico e o Judicirio. Atuao junto ao Superior Tribunal de Justia, no sentido de denunciar o uso do argumento de legtima defesa da honra nos tribunais do jri.
c) Trabalho e Mulher Rural

Organizao do Primeiro Encontro Mulher e Legislao do Trabalho no qual, a partir das propostas das sindicalistas, foi elaborado o documento que subsidiou a mudana no cdigo do trabalho, no que se refere mulher. Preparao de documentos e publicaes relativos situao da mulher no mercado de trabalho, recopilao das principais reivindicaes trabalhistas, reunio de representantes das diversas centrais sindicais. Assistncia e apoio tcnico s unies (ainda no eram sindicatos) de empregadas domsticas e apoio a encontros de trabalhadoras rurais. Elaborao, publicao e divulgao de trabalho sobre violncia contra a mulher e a criana no campo, em conjunto com o Ministrio da Reforma Agrria. Proposta de garantia dos direitos titularidade da terra para a mulher rural. Articulao com o ministrio do Trabalho para o fortalecimento das Delegacias Regionais do Trabalho no sentido de melhor fiscalizarem violaes aos direitos da mulher trabalhadora.
d) Educao e cultura
Desenvolvimento de um trabalho de conscientizao sobre o papel da mulher na sociedade com um programa intitulado Discutindo na Escola o Papel da Mulher na Sociedade, que atingiu 250 mil escolas da rede municipal. Desenvolvimento de um concurso do livro didtico, instituindo um prmio para aquele que tivesse menos esteretipos sexuais e raciais. Desenvolvimento de um projeto de capa de cadernos escolares a partir de um concurso montado pelo CNDM. A capa premiada foi reproduzida pelo Ministrio da Educao. Foram distribudos cerca de cinco milhes de cadernos escolares cuja capa trazia um desenho ressaltando que as diferenas de sexo no implicavam em diferenas na vida: Um mesmo mundo, mesmas responsabilidades. Desenvolvimento de um programa de bolsas com a CAPES para estudantes de mestrado que estivessem escrevendo teses com temticas voltadas para a situao da mulher.
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Realizao de eventos culturais como festivais de vdeo. Realizao, juntamente com o Ministrio da Cultura, de um concurso de contos intitulado Cora Coralina, e de concursos para cartazes e logos utilizados pelo CNDM.
e) Legislao e Constituinte
Desenvolvimento desde 1985 da campanha nacional Constituinte para Valer tem que ter Direitos de Mulher, que culminou com reunio em Braslia, onde se aprovou a Carta das Mulheres Brasileiras para os Constituintes. Constituio de um grupo de trabalho voltado para o acompanhamento do processo constituinte, formado por pessoal do CNDM e um grupo de juristas que, ao longo de todo o processo constituinte, apresentou mais de 100 propostas s diversas comisses do Congresso. Realizao de um trabalho sistemtico de advocacy no Congresso, conhecido como o Lobby do Batom, desenvolvido de forma articulada com movimentos de mulheres e outros Conselhos. Elaborao de propostas legislativas para remover o entulho discriminatrio ou avanar em outros campos dos direitos da mulher no mbito de legislaes ordinrias.
f) Comunicao Social
A comisso de comunicao social desenvolveu um papel fundamental no sentido de dar visibilidade s aes do CNDM, atravs de campanhas na imprensa com encartes para revistas e jornais, produo e veiculao de spots de TV sobre questes ligadas violncia domstica, sade e direitos reprodutivos, mulheres negras, Cdigo Civil (no tocante famlia), direitos no trabalho, bem como filmes tipo spot de TV que devolveram populao os ganhos e avanos alcanados na constituinte. Estas campanhas utilizaram tambm outdoors e veiculao pelo rdio.
g) Comisso da Mulher Negra

Desenvolveu um trabalho fundamental, sobretudo em 1988, quando se celebravam 100 anos da abolio da escravatura, realizando o Tribunal Winnie Mandela para julgar crimes de discriminao da mulher negra no Brasil.
h) Centro de Informao e Estudos

Este Centro foi estabelecido com o apoio de agncias da ONU e constituiu um importante centro de referncia, mantendo um arquivo de grupos de mulheres, compilando e distribuindo informao, veiculando pesquisas e dados e funcionando como um centro de referncia. O Centro elaborou tambm algumas pesquisas, como, por exemplo, um catlogo com as fontes de financiamento para projetos sobre gnero disponveis no Brasil.
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Anexo 2: Consideraes para debate

Apresento aqui algumas consideraes para debate. Dentre os vrios fatores que interferem na tomada de decises relativas a aes programticas e ao estabelecimento de prioridades na agenda de rgos pblicos, necessrio considerar, dentre outros, trs elementos que influenciam tais decises: o contexto, o campo, os resultados esperados e seus efeitos. necessrio tambm antever o quadro das alianas, apoios, obstculos e enfrentamentos a serem esperados nesta ou naquela proposta programtica. Por contexto, me refiro a uma anlise mais ampla sobre a conjuntura nacional e internacional, no sentido de avaliar a pertinncia de enfatizar esta ou aquela questo, considerando o que ocorre neste quadro mais geral. Por exemplo, uma conferncia internacional da ONU pode trazer legitimidade e reforar iniciativas governamentais em determinada rea como, por exemplo, a adoo de uma atitude mais propositiva com relao discriminao racial a partir de Durban, possibilitando maior aproximao e trabalho conjunto com ONGs que lutam contra esta discriminao. Da mesma forma, uma presso internacional para que o Brasil apresente determinado relatrio pode significar, como no recente caso da CEDAW, uma oportunidade de trabalho conjunto entre a Secretaria Especial de Polticas para a Mulher e organizaes feministas. Por outro lado, uma maior nfase do governo na privatizao e reduo do Estado suscitar maior embate com entidades defensoras dos direitos sociais. O contexto pode, portanto, trazer maior ou menor sintonia entre governo e sociedade civil. Cabe, entretanto, ter presente que estas duas categorias no so homogneas e que, tanto no mbito da sociedade civil quanto no do governo, este contexto pode tambm acirrar contradies e disputas. Por campo, me refiro ao conjunto de atores sociais que esto envolvidos com uma determinada temtica e lutam por configurar seu perfil imprimindo-lhe direes. Os direitos reprodutivos constituem um campo onde Igrejas, movimentos sociais de mulheres, setores mdicos, entidades de planejamento familiar, agncias internacionais, governos, laboratrios farmacuticos, dentre outros, estabelecem estratgias conjuntas ou se enfrentam em um processo contnuo, que ser acirrado em funo de mudanas no contexto. So exemplos a posio mais ou menos progressista de um governante, de um dirigente religioso, a mudana de prioridades nas agncias internacionais, mudanas no perfil parlamentar, etc. Finalmente, cabe considerar que os resultados de determinada poltica pblica influenciam a sustentabilidade de um rgo. Por exemplo, uma poltica restritiva com relao ao abortamento tem sido considerada, pela maioria dos pases da Amrica Latina, como um fator de sustentabilidade de seus governos. A influncia da(s) Igreja(s) na configurao do campo da sade reprodutiva tem levado, no entanto, sua perda de legitimidade frente a outros setores. No caso do Brasil, a denncia dos resultados destas polticas, como os altos ndices de mortalidade materna advindos de aborto inseguro, e mudanas favorveis no contexto nacional e internacional dos direitos humanos, tem levado a uma relativizao do peso da Igreja. O Ministrio da Sade tem introduzido polticas mais acordes com os compromissos internacionais do governo, polticas estas que no afetaram a sustentabilidade do governo, ao contrrio, ampliaram suas bases de sustentao. Como exemplo, as Normas Tcnicas de 1999, que regulam a ateno mulher vitima de violncia sexual. A agenda de um rgo recm-institudo, como a SEDIM, se construir a partir de uma bagagem de experincias de polticas pblicas de gnero, que formam seus alicerces. Um primeiro passo seria traar um diagnstico desta bagagem, na qual esto as legislaes nacionais e os acordos internacionais assinados pelo pas, assim como dos programas de governo (federal ou
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estaduais) j em curso. Outro diagnstico a ser feito se refere s necessidades e carncias no campo das polticas de gnero e aos efeitos destas carncias. Como exemplos, destacam-se:32 no campo da sade, a permanncia de altos ndices de mortalidade materna, apesar da diminuio considervel das taxas de fecundidade; a escassez de servios de atendimento mulher vitima de violncia sexual, apesar da extensa rede de sade pblica. A dificuldade enfrentada pela mulher para interromper a gravidez nos casos previstos em lei e a necessidade de acompanhar a jurisprudncia relativa ao aborto por m formao fetal e o debate sobre os conceitos de risco de vida e de sade; a necessidade de estabelecer pontes entre servios diversos, maximizando recursos e evitando descontinuidades entre, por exemplo, segurana e sade; a necessidade de capacitar profissionais de segurana pblica e de sade sobre direitos das mulheres; a necessidade de investir em diagnsticos e em estabelecer aes propositivas no sentido de enfrentar a discriminao salarial da mulher no mercado de trabalho, onde ainda recebe cerca de 66% do que o homem recebe; estabelecer projetos que atendam aos setores mais vulnerveis, como trabalhadoras domsticas e mulheres rurais; desenvolver estratgias de advocacy por um maior nmero de mulheres no Poder Executivo e no Judicirio, em nveis decisrios; maximizar o uso da internet, criando um site interativo e boletins eletrnicos que falem com os movimentos sociais e com outros rgos governamentais sobre as atividades da SEDIM.
Do ponto de vista metodolgico, importante ter presente que as categorias raa/etnia, podendo ser objeto de programas especficos, deveriam, entretanto, cortar transversalmente qualquer forma de atuao da Secretaria Especial de Polticas para a Mulher, seja esta de carter corretivo ou propositivo. Outro aspecto a ser considerado diz respeito necessidade de distinguir o que seriam aes programticas de carter mais permanente de respostas a situaes conjunturais, bem como a demandas de carter emergencial, tendo presente que a ausncia de uma resposta imediata frente a uma emergncia pode afetar de forma considervel a legitimidade de um rgo.
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Seria interessante que fosse convocada uma reunio de consulta, com a participao de representantes de movimentos de mulheres ede outros Conselhos, dentre outros setores, para debater sobre as prioridades de ao do SEDIM, a partir de seus diagnsticos.
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C. A gesto federal e a questo de gnero perspectivas de institucionalizao
Thereza Lobo
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I.
Oportunidades e riscos do processo de mudanas na gesto federal
Para o governo federal brasileiro, a dcada de 1990 significou um perodo de fortes transformaes que vem continuando nos primeiros dois anos do milnio. Uma tentativa de desestruturao da mquina federal, parcialmente alcanada na administrao Collor, deixou a porta aberta para mudanas que tinham como pano de fundo ntidas orientaes de poltica macro-econmica, em especial a estabilidade monetria e o controle do dficit pblico. Desde a criao de um ministrio voltado reforma da administrao pblica at a promoo de ajustes internos, no to claramente percebidos, foram vrios e importantes os movimentos poltico-institucionais que se sucederam desde essa poca.
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Superintendente-Executiva da COMUNITAS, organizao da sociedade civil, desde 2000. Consultora do Banco Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento e de diversas organizaes do Sistema Naes Unidas.
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O que isso teria a ver com o tratamento das questes de gnero no mbito da gesto federal? Na medida em que se acredita que a igualdade de oportunidades para as mulheres na vida nacional um tema diretamente associado aos direitos humanos e democracia e que ao Estado compete um papel fundamental na promoo de ambos pontos, justifica-se registrar alguns destes processos de mudana.
1.
Princpios e instrumentos
Determinados movimentos no interior da administrao federal vm se consolidando ao longo dos anos. Mesmo correndo o risco de simplificar em demasia processos bastante complexos, aqui se destacam alguns princpios e instrumentos que se apresentam como capitais: a descentralizao, a focalizao e a transparncia. Nenhum deles novo no pas, pelo menos como parte do discurso oficial. A luta pela descentralizao poltico-institucional do Estado Brasileiro se confunde com os movimentos para a redemocratizao do pas, -surgida no final dos anos setenta e acentuada nos anos oitenta. Considera-se a Constituio de 1988 como o grande marco histrico que redefiniu as relaes entre os trs nveis de governo, particularmente do ponto de vista fiscal. A Reforma Tributria, sem dvida, resultou na recuperao da capacidade de financiamento de estados e municpios. Ao mesmo tempo, na medida em que essa Reforma no avanou de forma adequada na atribuio de responsabilidades, deixou a descoberto o governo federal. Somente a meados dos anos noventa se vislumbrou um movimento no interior da administrao federal que tentaria ordenar, em setores-chave, um processo h tanto falado e, at ento, desordenadamente encaminhado. Assim, um conjunto de medidas na rea da Educao resultou num rpido processo de municipalizao do ensino fundamental (ver mais adiante a seo sobre Fundos), ao mesmo tempo em que valorizava a autonomia da escola (Programa Dinheiro na Escola). No ensino mdio o governo federal vem promovendo o apoio a governos estaduais com vistas ao atendimento explosivo da demanda. A participao da comunidade escolar foi estimulada e valorizada, levando a descentralizao a sair das fronteiras do Estado e aproximando a populao da prestao do servio. Por sua vez, a rea da sade registrou tambm avanos expressivos no Sistema nico de Sade/SUS, elevando o nmero de municpios responsveis pela porta de entrada do sistema e consolidando a transferncia automtica de recursos via Piso de Ateno Bsica/PAB. O reforo do Programa Agentes Comunitrios da Sade e a federalizao do Programa Sade da Famlia agregaram valor descentralizao. Na Assistncia Social a to requerida implementao da Lei Orgnica da Assistncia Social rompeu com a tradicional concentrao executiva nas mos do governo federal. A criao generalizada dos Conselhos de Assistncia Social nos mbitos estadual e municipal, a transferncia de recursos do Fundo Nacional para os fundos subnacionais,e a utilizao de parcerias com organizaes da sociedade civil para a prestao de servios expressam concretamente a descentralizao neste setor. Esses trs exemplos brevemente mencionados apenas ilustram um processo muito mais amplo e que, na realidade, demonstra ser irreversvel. A discusso sobre os Fundos, apresentada a seguir, corrobora a afirmativa. Atualmente seria impensvel que qualquer administrao federal no pas tentasse reconcentrar recursos e capacidade executiva sem criar uma forte crise polticoinstitucional.
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Retoma-se a questo: e o que isso tm a ver com as mulheres; em que afeta sua maior ou menor participao na vida pblica nacional? As mulheres so reconhecidas guardis do bem-estar da famlia e seu estreito envolvimento com essas trs reas, onde tem participao preponderante, possibilita a prestao mais adequada do servio. Uma das vantagens reconhecidas da descentralizao propiciar a aproximao do Estado ao cidado, ao transferir para agncias locais a responsabilidade pela prestao do servio. A focalizao no apresenta previsibilidade semelhante descentralizao. Ainda est sujeita a desconfianas e interrogaes daqueles que querem contrap-la necessidade de universalizao da prestao de servios bsicos. Entretanto, percebeu-se nos ltimos anos uma tentativa de buscar novos critrios para investimentos na rea social que melhor identificassem as necessidades insatisfeitas, inclusive sua concentrao espacial. Entretanto h um ntido predomnio da focalizao por renda disponvel ao ncleo familiar. Nas trs reas acima expostas pode-se encontrar esforos neste sentido, alm da utilizao do ndice de Desenvolvimento Humano como critrio para a alocao de recursos pblicos em determinados programas. Porm esta uma questo ainda no suficientemente equacionada no que respeita questo de gnero. Muito se tem discutido, por exemplo, sobre a dificuldade enfrentada para introduzir a focalizao por gnero em programas pblicos, como pode ser visto mais adiante com referncia ao Plano Plurianual de Investimentos. A transparncia no trato da causa pblica h muito tempo um tema presente em todos os discursos oficiais. Medidas concretas foram tomadas com respeito transparncia em vrios setores da administrao federal, desde providncias relativas publicizao de informaes em geral anteriormente no disponveis ou entendveis at a abertura de canais rotineiros de comunicao entre o cidado e o governo, passando por avaliaes de programas e divulgao de seus resultados. Este tema ser retomado mais adiante quando se referir relao entre o Estado e a Sociedade Civil. No obstante todos os avanos, h que registrar alguns desafios aos que se enfrentam os princpios e instrumentos acima mencionados. Embora aqui apresentados como comuns descentralizao, focalizao e transparncia, entende-se que os desafios vo adquirindo contornos prprios ao longo do tempo e no espao onde se processam: enfrentamento de resistncias: a consolidao destes princpios e instrumentos significa a introduo progressiva de mudanas que afetam interesses estabelecidos, alguns dos quais fazem parte do ethos cultural histrico da administrao pblica brasileira. Da que resistncias, mais ou menos disfaradas, continuem aparecendo, refletindo nada mais que o medo de perda de poder por parte de alguns setores. tarefa constante deixar claro que, a suposta perda de poder decorrente de tais reformas, na realidade pode vir a ampliar a esfera de poder pela legitimidade de aes realizadas de forma efetiva e que atendam os interesses coletivos; fortalecimento institucional: os processos de mudana so ainda bastante recentes e agregam novos papis, responsabilidades e compromissos para todos os atores envolvidos. O entendimento das questes envolvidas e o preparo profissional podem ainda no serem os adequados para enfrentar o processo. A necessidade de constante exposio s novas idias e oportunidades de capacitao e assistncia tcnica fundamental para qualquer tipo de ator, seja pblico ou privado; tenso entre atores: semelhana das resistncias, os processos de mudana cultura e institucional geram tenses entre atores. e com freqncia se observam situaes conflitivas no nvel interno do Estado (por exemplo, entre Executivo e Legislativo, entre as esferas de governo), entre rgos pblicos e organizaes da sociedade civil, e entre o 43
setor pblico e as empresas privadas concessionrias de servios. Tais tenses devem ser entendidas como inerentes ao processo democrtico; sustentabilidade das mudanas: o processo recente e ainda insuficiente, como visto, e extremamente complexo. A pergunta crucial como garantir a sua sobrevivncia e avanos. O acordo poltico em torno a interesses comuns e que resulte em compromissos consensuais aparece como frmula imprescindvel; estmulo ao aprimoramento da democracia: descentralizao, focalizao e transparncia devem sempre contribuir maior aproximao entre o Estado e a Sociedade, bem como para uma distribuio mais justa dos benefcios. O controle social permanente sobre os fins almejados pode contribuir para a democracia.
A crescente participao das mulheres como sujeito das polticas pblicas as qualificam para o enfrentamento destes desafios.
2.
Sistema de planejamento
Talvez uma das mais significativas mudanas que vm se processando no interior da administrao pblica no Brasil seja a recuperao da sua capacidade de planejamento. A causa primordial para tanto foi a conquista da estabilidade monetria. Porm no s o controle da inflao contribuiu para que os governos de todos os nveis voltassem a pensar e fazer planejamento de suas aes. Mais uma vez, a Constituio de 1988 deve ser lembrada. Foi ento que se definiram dois novos instrumentos bsicos para a recuperao do sistema de planejamento no pas: o Plano Plurianual de Investimentos/PPA e a Lei de Diretrizes Oramentrias/LDO. No mbito do planejamento, a estes se junta a Lei de Oramento Anual. O PPA configura-se como a viso de mandato de qualquer nova administrao. Trata-se de documento preparado pelo governo federal onde so definidas as prioridades do governo com um horizonte de quatro anos. este o instrumento que promove a relao entre o mdio prazo e as previses da Lei de Oramento Anual, de curto prazo. A cada novo Presidente da Repblica cabe a responsabilidade de enviar ao Congresso Nacional, no primeiro ano de seu mandato, Projeto de Lei contendo as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada (site www.planejamento.gov.br). Posteriormente, j a partir do perodo 2000-2003, o PPA passou a apresentar as aes e recursos do governo organizados por programas, com base em objetivos a serem atingidos. Assim, em documento especfico Cadastro de Aes, o governo federal registrou 387 programas existentes no PPA, que englobam cerca de 1000 diferentes atividades, e outros 1200 projetos, alm de 370 operaes especiais. O PPA atual d uma sinalizao que se inclui no rol dos temas tratados nesse trabalho. O plano definiu para o perodo trs macro-estratgias de ao: (i) construo de um Estado moderno e eficiente; (ii) reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; e (iii) insero competitiva e modernizao produtiva. Cada uma delas se divide em um conjunto expressivo de diretrizes. E em nenhuma delas se encontra qualquer referncia questo de gnero igualdade de oportunidades. Reagindo pr-ativamente, o Conselho Nacional De Direitos da Mulher encaminhou Presidncia da Repblica, em maio de 2002, documento propositivo onde apresenta um conjunto de sugestes de interveno estratgica em diversos setores, elencando possibilidades de incorporao de uma viso de gnero nos respectivos setores. Foram destacados 25 programas nas reas de: 44
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educao, sade, direito humanos e combate violncia contra a mulher, trabalho, reforma agrria e desenvolvimento rural, cincia e tecnologia, telecomunicaes, cultura e infra-estrutura urbana e moradia. Ainda no se tem informao sobre o efeito de tal iniciativa. Possivelmente no haveria decorrido tempo hbil, ou tampouco haveria capacidade institucional instalada, para que resultados mais efetivos se fizessem sentir. As bases para a preparao do Oramento Anual so dadas pela Lei de Diretrizes Oramentrias/LDO. Tambm preparado pelo Executivo federal e aprovado pelo Congresso, a LDO estabelece as metas e prioridades do governo para o ano seguinte, as orientaes a serem seguidas para a elaborao do Oramento, as possveis alteraes na legislao tributria e a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Documento bastante extenso, acompanhado de Anexos de Metas e Prioridades e de Metas Fiscais, o documento funciona como um manual para aqueles responsveis pela elaborao oramentria. Os movimentos poltico-institucionais acima referidos esto refletidos na LDO. A descentralizao, por exemplo, se encontra consignada na LDO que define as diretrizes para elaborao do Oramento de 2003, no inciso I de seu artigo 51: a destinao de recursos para as aes de alimentao escolar obedecer ao princpio da descentralizao e a distribuio ser proporcional ao nmero de alunos matriculados nas redes pblicas de ensino localizadas em cada Municpio, no ano anterior (site www.planejamento.gov.br). No que tange focalizao, por sua vez, pode-se ler, no artigo 3: Na destinao dos recursos relativos a programas sociais no projeto de lei oramentria : I ser conferida prioridade s reas de menor ndice de Desenvolvimento Humano, podendo ser desagregadas por distrito ou setor censitrio (site www.planejamento.gov.br). Interessante mostrar que o princpio da transparncia aparece em vrios artigos da LDO, muito mais que a descentralizao ou a focalizao, e em alguns casos tambm literalmente. Como ilustrao, l-se no artigo 14, uma diretriz de carter geral: A elaborao do projeto, a aprovao e a execuo da lei oramentria de 2003 devero ser realizadas de modo a evidenciar a transparncia da gesto fiscal, observando-se o princpio da publicidade e permitindo-se o amplo acesso da sociedade a todas as informaes relativas a cada uma dessas etapas (site www.planejamento.org.br). Resta ainda tratar de uma inovao legal que est diretamente associada recuperao da capacidade de planejamento do governo e aos procedimentos para levar a cabo, com tica e responsabilidade, as tarefas inerentes gesto dos recursos pblicos: a Lei de Responsabilidade Fiscal/LRF. Sancionada em abril de 2000 pelo Presidente da Repblica, aps um amplo processo de discusso no Congresso Nacional que repercutiu em toda sociedade, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem sido entendida como uma mescla de modelos de regras e de transparncia, alm de um cdigo de boas condutas fiscais. Indita no pas e na Amrica Latina, a legislao busca, antes de tudo, o equilbrio entre as aspiraes da sociedade e as receitas pblicas ao estimular aes que levem sanidade fiscal, dentre elas a preveno de dficits excessivos e reiterados, a limitao da dvida pblica a um nvel prudente, a adoo de uma poltica tributria previsvel e estvel, a transparncia e a divulgao dos documentos oramentrios e contbeis. As regras estipuladas pela LRF variam desde as de carter bem geral, referentes a limites para gastos de pessoal, para o endividamento e para o financiamento entre governos, at os procedimentos referentes ao final de mandato dos governantes. A flexibilidade na aplicao destas regras tambm possibilitada, porm restringida a circunstncias pr-definidas (baixo crescimento econmico, calamidade pblica, entre outras). De grande importncia se reveste a possibilidade de punies aos infratores da LRF. Em outubro de 2000 foi sancionada pelo Presidente da Repblica a Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal que indica os tipos de crimes e define as penas, sejam
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multas, deteno e recluso de at quatro anos, para os administradores pblicos que infringirem a Lei. Mais uma vez volta-se pergunta: Mas, o que as mulheres tm a ver com toda essa confuso de leis e oramento? Sem hesitar, pode-se afirmar que muito, pois decises estratgicas de poltica esto sendo tomadas nestes momentos. As intervenes do governo, sua definio de objetivos e metas a atingir e as prioridades programticas estaro a sendo definidas. Alm disso, a forma de lidar com os recursos pblicos, com justia e honestidade, tambm importa s mulheres, como cidads. Se est frente a uma oportunidade nica e no pode ser desprezada. Sem dvida a oportunidade mais importante a possibilidade de consolidao de demandas e, por via de conseqncia, a construo de um projeto de gesto de gnero na administrao pblica federal que se configure em Poltica de Estado, evitando a prtica de programas pontuais, fragmentados e isolados.
3.
Os fundos especficos
Um outro assunto que merece ateno refere-se a determinado conjunto de recursos pblicos que obedece a regras definidas e consensuadas, que fogem das tradicionais linhas oramentrias. D-se destaque aqui queles fundos que, de uma ou de outra forma, podem atingir interesses das mulheres, como o: Fundo de Amparo ao Trabalhador/FAT; Fundo de Garantia do Tempo de Servio/FGTS; Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio/FUNDEF; Fundo de Universalizao de Acesso aos Servios de Telecomunicaes/FUST; e o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza.
a) Fundo de Amparo ao Trabalhador/FAT

Institudo em 1990 pela mesma lei que criou o Programa de Seguro-Desemprego, o FAT conta como principal fonte de recursos a arrecadao das contribuies para o PIS/PASEP e com um arranjo institucional complexo. Os recursos do FAT so gerenciados pelo BNDES, para financiamento de programas de desenvolvimento econmico, e pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, no que se refere s questes de emprego. nesta instncia que se localiza o rgo gestor do FAT Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador/CODEFAT. Trata-se de um rgo colegiado, tripartite, onde tm assento representantes de trabalhadores, de empregadores e do governo. Toda e qualquer deciso concernente alocao de recursos do FAT passa por esse rgo, que tem tambm funo fiscalizadora da implementao dos recursos. De especial interesse so as duas grandes linhas de financiamento do FAT relacionadas ao tema emprego: os programas do Seguro-Desemprego e os programas de Gerao de Emprego e Renda. Em ambas um ator fundamental deve ser considerado: as Comisses Estaduais e Municipais de Emprego, que orientam a aplicao dos recursos, obedecendo s diretrizes gerais emanadas do CODEFAT. Os Programas de Seguro-Desemprego englobam trs aes: o pagamento do segurodesemprego, a recolocao do trabalhador no mercado de trabalho e a capacitao de trabalhadores. Esses programas em geral so executados de forma descentralizada utilizando as estruturas regionais do Sistema Nacional de Emprego/SINE, entidades sindicais, sistema S (SENAI, SENAC, SENAR), universidades e organizaes da sociedade civil. Vale dar ateno especial s oportunidades de qualificao profissional que so oferecidas aos trabalhadores por esta linha de financiamento. Faz-se referncia ao Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador/PLANFOR, criado em 1995, que assume como seu pblico-alvo o que denomina grupos vulnerveis (pessoas desocupadas, ocupadas em risco de desocupao permanente ou conjuntural, empreendedores e autnomas ou associadas). Para estes grupos 46
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vulnerveis so alocados pelo menos 80% dos recursos e 90% das vagas disponveis em cursos oferecidos pelas diversas entidades envolvidas. O restante reservado para outros grupos definidos com base em prioridades locais/regionais (site www.mte.gov.br). Os programas includos na linha Gerao de Emprego e Renda buscam articular a oferta de crdito com a capacitao. Destacam-se a o Programa de Gerao de Emprego e Renda/PROGER, em suas vertentes urbana e rural, e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar/PRONAF, este ltimo sob responsabilidade do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio. Cada um deles tem suas diretrizes especficas e se destinam basicamente a: pessoas trabalhando no mercado informal no campo ou na cidade, como pequenas e microempresas, cooperativas e associaes de produo (tambm urbanas ou rurais). oferta do crdito subsidiado se agregam aes de capacitao e assessoramento tcnico aos tomadores. Alm das Comisses de Emprego, tm papel fundamental os agentes financeiros por meio dos quais os recursos so ofertados aos beneficirios: o Banco do Brasil, o Banco do Nordeste, a Caixa Econmica Federal e o BNDES, este via agncias financeiras credenciadas.
b) Fundo de Garantia por Tempo de Servio/FGTS

O mais antigo destes Fundos o FGTS, presente na administrao pblica brasileira desde 1966. A proteo ao trabalhador do mercado formal frente a demisses sem justa causa, mediante a formao de peclio, foi e continua sendo a sua maior inspirao. Ao longo de sua vigncia esse Fundo foi abrindo espao considervel para a aplicao de recursos em programas sociais. Aps um longo perodo de limitaes causadas por descontrole na aplicao dos recursos do FGTS essa possibilidade foi retomada em 1995. Cabe lembrar que os recursos do FGTS para investimentos na rea social so obrigatoriamente reembolsveis, na medida em que precisam garantir uma taxa mnima de retorno aos trabalhadores. Habitao popular (60% dos recursos), e saneamento bsico e infra-estrutura urbana (40% dos recursos) so setores prioritrios para o uso dos recursos do FGTS, que podem estar articulados a recursos oramentrios, via transferncias voluntrias da Unio (no reembolsveis). semelhana do FAT, o processo decisrio sobre a aplicao do FGTS, em termos de diretrizes gerais, recai sobre um rgo colegiado o Conselho Curador do FGTS. Sentam-se a representantes do Governo, das entidades patronais e das entidades laborais. No arranjo institucional importa destacar o papel da Caixa Econmica Federal/CEF, como Agente Operador, e da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica/SEDU, como Gestor de Aplicaes. Esta ltima responsvel pela seleo e hierarquizao dos projetos a serem contratados pela CEF, utilizando mecanismo descentralizado (Instncia Colegiada Estadual). So vrios os programas no Plano Plurianual de Investimentos que utilizam recursos do FGTS. Alguns exemplos podem ser mencionados. Na rea de saneamento bsico esto o Financiamento a Concessionrias Privadas de Servios de Saneamento, dirigido ao setor privado, e o Pr-Saneamento, destinado a rgos pblicos estaduais e municipais. Os Estados e Municpios tambm so contemplados com recursos para Infra-estrutura Urbana dois programas: o PrComunidade e o Pr-Moradia, onde este ltimo focaliza especificamente populaes em reas de risco. Neste Fundo as pessoas fsicas so contempladas em dois programas habitacionais: o Carta de Crdito e o Financiamento a Imvel em Planta e em Construo. Cabe destacar que o nico critrio de focalizao de todos estes programas a renda familiar.
c) Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio/FUNDEF

Esse um dos movimentos no interior da administrao federal, com ntido rebatimento nos planos estadual e municipal, e que em pouco tempo gerou mudanas significativas. O Fundo de 47
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, criado em 1996, se prov de recursos fiscais de origem estadual e municipal e se prope a ser uma fonte estvel de recursos para a educao. Busca transferir a competncia sobre o ensino fundamental -at ento de natureza concorrente, gerando redes paralelas- para os governos municipais. A descentralizao da educao encontra a seu instrumento primordial. A redistribuio de recursos vinculados, de obrigatoriedade constitucional, com base em necessidades identificadas pelo sistema educacional, volta-se ao investimento em professores e alunos. O gasto mnimo por aluno e o piso salarial para professores induzem maior equidade na alocao de recursos pblicos. O papel redistributivo adscrito ao governo federal, de complementao financeira quelas regies onde os recursos locais so insuficientes para cobrir as necessidades de gasto, agrega valor ao combate s desigualdades regionais. Importa destacar a exigncia de criao, em mbito estadual e local, de Conselho de Acompanhamento do FUNDEF, que funciona como importante mecanismo de controle social, monitorando a aplicao dos recursos e a veracidade das informaes bsicas, como por exemplo as matrculas na rede municipal. Alguns resultados j observados apontam importantes reflexos da estratgia adotada: universalizao do ensino fundamental praticamente atingida; municipalizao acelerada da educao; e crescimento superior a 70% na remunerao de professores nas regies mais pobres do pas. Nestas, o ritmo de melhora nos indicadores educacionais foi acentuadamente maior que o da mdia do pas.
d) Fundo de Universalizao de Acesso aos Servios de Telecomunicaes/FUST

H cerca de dois anos foi criado por lei o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes com vistas a expandir o acesso da populao brasileira a tais servios. O importante, neste caso, foi o entendimento de que os servios de telecomunicaes no se restringem telefonia, mas abrangem tambm o acesso informatizao e, por via de conseqncia, Internet. Com isso pretende-se diminuir a chamada brecha digital, reflexo das desigualdades existentes no pas, e possibilitar o pleno desenvolvimento do Brasil na Era da Informao. Cabe registrar que, em que pese os avanos na preparao das diferentes estratgias, o FUST ainda no concretou a a implementao de suas atividades previstas. O FUST prioriza as reas de educao, sade, segurana pblica, regies remotas de fronteira e assistncia a pessoas portadoras de deficincias, alm de orientar parte dos recursos para as regies Norte e Nordeste. No que concerne educao, sero atendidas escolas de ensino mdio e na rea da sade sero privilegiados sistemas de telecomunicaes informatizados em apoio sade pblica. Vale destacar que o FUST preconiza o estmulo participao das organizaes da sociedade civil. Isso se d pelo programa Bibliotecas onde, alm da rede pblica de bibliotecas, as organizaes comunitrias e no governamentais tambm podero se candidatar aos recursos deste fundo.
e) Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza

Institudo no mesmo ano do FUST, o fundo prope viabilizar a todos os brasileiros acesso a nveis dignos de subsistncia (site www.planalto.gov.br). A aplicao dos recursos deste fundo, que em 2002 atingiram R$ 4,5 bilhes, se destina a aes nas reas de nutrio, habitao, educao, sade, e reforo da renda familiar, alm de outros investimentos voltados melhoria da qualidade de vida das populaes carentes. Vale indicar que a Emenda Constitucional que deu origem ao fundo prope que Estados, Municpios e Distrito Federal criem seus prprios Fundos de 48
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combate pobreza e que os mesmos sejam geridos por entidades que incluam a participao da sociedade civil. semelhana de outros, este fundo tambm assume critrios de focalizao, seja por renda per capita ou por localizao espacial. So privilegiadas as localidades urbanas e rurais includas no Projeto Alvorada, no Programa Comunidade Solidria e no Plano de Convivncia com o Semirido e Incluso Social. Reproduzindo arranjo institucional de seus similares este Fundo tem como rgo gestor o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e um Conselho Consultivo e de Acompanhamento. Neste Conselho participam os Secretrios-Executivos de cinco Ministrios (Planejamento, Educao, Sade, Desenvolvimento Agrrio e Integrao Nacional), a Secretria de Estado da Assistncia Social e quatro participantes da sociedade civil, escolhidos como representantes de outros conselhos nacionais (Assistncia Social, Direitos da Criana e do Adolescente, Sade e do Programa Comunidade Solidria). Dentre os programas federais que recebem recursos do Fundo destacam-se, o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao. Com o apresentado espera-se ter ficado clara a importncia destes Fundos, caso se queira agregar valor focalizao j existente, introduzindo o ponto de vista do gnero. Toda e qualquer mulher estar interessada em aumentar sua participao e as oportunidades de acesso a trabalho, educao, saneamento, moradia, tecnologias da informao e comunicao e combate pobreza.
4.
O papel do Congresso
Dentre os aspectos mais importantes do processo de redemocratizao experimentado pelo pas ressalta a revitalizao do Congresso Nacional em seu papel de interlocutor privilegiado do Executivo Federal e de representao da sociedade em geral. Nesta instncia, nos ltimos 20 anos dois momentos histricos cabem ser destacados: a Assemblia Nacional Constituinte, que resultou na promulgao da Constituio de 1988, e o processo de impeachment do ento Presidente Collor. Na Assemblia Constituinte os movimentos de mulheres desempenharam um papel fundamental de defesa de seus interesses. O chamado lobby do batom chamou ateno pelo esforo e tenacidade no encaminhamento de suas propostas. Atualmente a bancada feminina no Congresso apresenta-se como interlocutora relevante nas discusses que se processam em ambas Casas, e at mesmo com o Executivo federal. E seu carter suprapartidrio fortalece as negociaes encaminhadas. Atualmente h 37 mulheres parlamentares, das quais 5 senadoras e 32 deputadas. Na legislatura que se inicia em 2003 esse nmero sobe para 52, com 10 representantes no Senado e 42 na Cmara de Deputados. Vale registrar uma questo que remete abertura e aproveitamento de espaos de negociao no que respeita tramitao de projetos de lei. Trata-se das Comisses Permanentes, que deliberam sobre propostas apresentadas pelos legisladores ou pelo Executivo. Na Cmara de Deputados h 16 Comisses Permanentes sobre os seguintes temas: Agricultura e Poltica Rural; Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica; Constituio e Justia e de Redao; Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias;Amaznia e Desenvolvimento Regional; Economia, Indstria e Comrcio; Fiscalizao Financeira e Controle; Finanas e Tributao; Minas e Energia; Relaes Exteriores e Defesa Nacional;, Seguridade Social e Famlia; Trabalho, Administrao e Servio Pblico; Viao e Transportes; Desenvolvimento Urbano e Interior; e Direitos Humanos. Uma observao se faz importante neste momento: apenas duas dessas Comisses na Cmara de Deputados abordam de forma direta, e muito tangencialmente, a questo de gnero. Na Comisso de Seguridade Social e Famlia e na Comisso de Trabalho, Administrao e Servio 49
Pblico inscrevem-se, dentre inmeros campos temticos, responsabilidades de apreciar propostas sobre matrias relativas famlia, mulher, criana, ao adolescente e ao idoso e sobre trabalho do menor de idade, da mulher e do estrangeiro, respectivamente. O nmero de Comisses Permanentes no Senado Federal bem menor que na Cmara, apenas sete, e com temas bastante agregados: Assuntos Econmicos; Assuntos Sociais; Constituio, Justia e Cidadania; Educao; Fiscalizao e Controle; Relaes Exteriores e Defesa Nacional, e Servios de Infra-Estrutura. Em nenhuma delas faz-se qualquer meno questo de gnero. A omisso total. Tramitam no Congresso propostas que visam modificar tal cenrio de negligncia com respeito s questes de gnero. No Senado encontra-se ainda sem resoluo a proposta da Senadora Emlia Fernandes, datada de 1999, que sugere a criao de Comisso de Direitos Humanos e Questes de Gnero. A mera observao do aumento progressivo de proposies referentes s questes de gnero atualmente em andamento no Congresso nada mais faz que justificar a referida proposta. Retomando a indagao: o que tem a ver todo esse processo legislativo com a busca de igualdade de oportunidades? Durante estes trmites tomadas decises, encaminhadas para votao em plenrio, e que refletem um esforo de negociao que vai muito alm das instncias partidrias, bancadas regionais ou temticas, e mesmo da interlocuo com o Executivo. So interesses relativamente explcitos e valores parcialmente declarados que se expem numa busca de consensos que iro afetar os cidados em geral. E s mulheres cabe um papel relevante, portanto, nesse processo. Ao se falar em espaos de negociao no se pode omitir a importncia dos tempos polticos, das chamadas janelas de oportunidades que se podem abrir ou fechar. De especial ateno reveste-se o conjunto de instrumentos acima referido que compem o sistema de planejamento o Plano Plurianual de Investimentos, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o prprio Oramento. Cada um deles tem um prazo definido pela legislao para encaminhamento pelo Executivo ao Congresso. A saber: (i) Projeto de Lei da LDO: at 15 de abril de cada ano; (ii) Projeto de Lei do PPA: at 31 de agosto do primeiro ano do mandato presidencial;e (iii) Projeto de Lei do Oramento: at 31 de agosto de cada ano. Quer-se chamar a ateno para o fato de ser fundamental o aproveitamento dos perodos de preparao desses projetos para negociar a introduo de questes que possam interessar s mulheres. Nas etapas posteriores tambm so necessrias iniciativas que levem adiante a defesa de interesses no interior do Congresso e do Executivo, buscando consolidar os compromissos porventura alcanados.
5.
Em resumo
Apesar da limitao destes comentrios, mostrar que sem dvida, os movimentos nas formas de gesto federal foram significativos e abriram grandes oportunidades, aproveitadas ou no. Os riscos a assumir, assim como os desafios a superar no devem ser desprezados. E talvez o maior dos riscos seja o de continuar negligenciando a tarefa de conseguir colocar a questo de gnero como pauta prioritria na agenda poltica do governo. Assim, alm de no haver trancorrido tempo bastante para a consolidao dos processos de mudanas, elas tampouco so suficientes. Dependendo do grau de mobilizao e, em conseqncia,
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de compromissos com os vrios atores envolvidos, poder-se- aproveitar mais e melhor as oportunidades que a esto dadas.
II.
A relao entre o estado e a sociedade civil
Nesta seo sero discutidos alguns aspectos referentes articulao entre o Estado e a Sociedade Civil que podem se refletir sobre a igualdade de oportunidades para as mulheres.
1.
Informao pela Avaliao
Um dos movimentos importantes no interior do governo federal nos ltimos anos, como visto acima, tem sido a busca por maior transparncia nas intervenes pblicas. As idias e iniciativas em torno de crescente responsabilizao (accountability) de entes e agentes pblicos, assim como de mecanismos que possibilitem controle social das aes do Estado, vem ganhando espao e consistncia no interior da administrao federal. Um destes mecanismos sem dvida a existncia de sistemas de informao disponveis no s para a administrao, mas tambm para a sociedade em geral. O Brasil em muito tem avanado neste campo. Em que pese ainda as grandes dificuldades enfrentadas, talvez a expresso mais evidente destes avanos seja a disponibilizao de informaes sobre a atuao do governo por meio da Internet. Do mesmo modo, tm proliferado instrumentos de comunicao direta entre as diversas agncias de governo e os cidados, a exemplo das linhas telefnicas especiais e a divulgao sistemtica de informaes sobre repasses de recursos aos governos subnacionais. Reveste-se de especial relevncia a avaliao de programas pblicos, como ferramenta de processo decisrio, e como mecanismo de disseminao de informaes, de correo de rumos e de prestao de contas. relativamente recente a importncia atribuda avaliao na administrao pblica brasileira. Entretanto, j h sintomas claros de que a cultura da avaliao aos poucos vem se introduzindo na agenda governamental. Cabe registrar o processo de avaliao do Plano Plurianual de Investimentos. Primeiramente vale indicar sua inscrio em aparato legal, desde 1998, por meio de decreto onde se definem as normas para a elaborao e execuo do Plano e dos Oramentos da Unio. Por sua vez, a lei que rege o PPA 2000-2003 determina que o Executivo envie o Relatrio Anual de Avaliao do PPA ao Congresso at 15 de abril. A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Diretrizes Oramentrias tambm se vinculam com a questo, uma vez que a primeira manda que a LDO estabelea norma relativa avaliao dos resultados de programas financiados pelo Oramento. Ainda com respeito avaliao do PPA, merece ateno a preocupao com a maneira como se a deve processar. Assim diz o texto: A avaliao um processo participativo que deve incluir outras percepes, alm da viso do gerente, mediante a consulta equipe do programa, aos dirigentes da organizao (...), s partes interessadas nos resultados e finalmente, aos usurios e beneficirios do Programa (Manual de Avaliao do PPA 2000-2003. Exerccio 2002). Entre as tcnicas sugeridas para atingimento desse objetivo so sugeridas: pesquisa de campo junto a pblico-alvo, pesquisa via Internet, servio 0800, visitas locais e consultas a instituies de pesquisa e universidades. Os resultados das avaliaes executadas em 2000 e 2001 esto disponveis na Internet (site www.abrasil.gov.br). O binmio informao x avaliao de investimentos pblicos crucial se se pretende uma administrao mais democrtica. As mulheres no deveriam estar margem das oportunidades que se tm apresentado. Saber mais e melhor sobre o que se est fazendo e quais os efeitos das intervenes pblicas sobre si mesmas e sobre suas prprias famlias pode contribuir cada vez mais para o empoderamento das mulheres. 51
2.
Os Conselhos
Retoma-se aqui a Constituio de 1988 como importante marco no estmulo maior participao dos cidados. As legislaes setoriais resultantes, exigindo a criao de conselhos nos planos estadual e local, cumpriram as diretrizes da emanadas e atualmente j existe um conjunto importante de mecanismos que busca a maior aproximao entre o Governo e a populao usuria de servios. So ferramentas de gesto pblica que funcionam como canais de comunicao e articulao entre o governo e a sociedade. Numa rpida tentativa de sistematizar os diferentes tipos de conselhos existentes surgem trs grandes grupos: (i) de polticas: so exigidos em lei e, dentre outros, incluem os de: sade, educao, defesa e direitos de crianas e adolescentes, assistncia social, cultura e transportes; (ii) temticos: criados por recomendao do governo federal, so focalizados em grupos da populao como negros, mulheres, indgenas e pessoas com necessidades especiais; e (iii) de programas: so os conselhos criados como condio para receber recursos, tais como os de trabalho e emprego, desenvolvimento rural e desenvolvimento urbano. Centrados principalmente nos mbitos regionais e locais, os conselhos cumprem um papel definitivo de instrumento de controle social, como espao privilegiado de acompanhamento das intervenes pblicas. O aprimoramento do dilogo entre atores pblicos e privados e a possibilidade de representao e defesa de interesses coletivos abrem oportunidades de voz e ao no processo decisrio. Mais importante ainda so os possveis compromissos polticos da advindos, com vistas melhoria na implementao de programas pblicos. Em termos operacionais, geralmente os conselhos tm participao paritria, entre o governo e outras entidades presentes, sejam eles de carter deliberativo ou consultivo. Em alguns casos, especialmente naqueles exigidos em lei e criados por orientao programtica federal, os conselhos aprovam a alocao de recursos pblicos e assessoram os programas sobre critrios de seleo de beneficirios, no monitoramento e na avaliao das intervenes. Estudos recentes indicam que cerca de 90% dos municpios brasileiros j contam com pelo menos quatro conselhos: de sade, de educao, de assistncia social e de crianas e adolescentes. Nos municpios maiores so facilmente encontrados, alm destes, outros que lidam com poltica urbana, com meio ambiente e com transportes. Percebe-se, ainda, que temas mais amplos, vo dando origem constituio de novos conselhos, como o oramento participativo, trabalho e emprego, desenvolvimento econmico e social. imprescindvel a ocupao desses espaos institucionais. A participao feminina nos diferentes conselhos pode agregar valor sua efetividade, trazendo elementos de inovao e sensibilidade s tarefas sob sua responsabilidade e aos compromissos almejados.
3.
Parcerias
O conceito e a prtica de parcerias entre o Estado e a Sociedade Civil no so novos no Brasil. Ainda so recentes, entretanto, o entendimento e as distintas caractersticas que levam ao estabelecimento de parcerias efetivas, com benefcios para todos. O compartilhamento de responsabilidades, poder, xitos e fracassos entre atores interessados se apresenta muito mais saudvel e democrtico que as anteriores prticas de diviso e atribuio de tarefas, onde o parceiro mais poderoso (leia-se, com mais recursos) se atribua o direito de tudo definir e cobrar.
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Os movimentos que hoje se processam na consecuo de parcerias esto mais associados com articulao, comunicao, intercmbio de informaes, negociao e cooperao entre os diversos atores participantes. Atualmente mais aceitvel admitir que o governo em forma isolada dificilmente tem condies de atender as demandas da sociedade. Ao mesmo tempo, entende-se mais facilmente, embora ainda enfrentando alguma descrena, que o estabelecimento de parcerias no significa desresponsabilizao do Estado sobre a prestao de servios. Ao contrrio, a parceria pode facilitar e abrir espao para intervenes pblicas antes negligenciadas ou sequer existentes. Vrios programas sociais do governo federal trabalham hoje em parceria com organizaes da sociedade civil e muito da efetividade alcanada por eles devida parceria existente. O combate AIDS e mortalidade infantil, o repasse direto de recursos s escolas e os programas de renda mnima so bons exemplos disso no mbito dos Ministrios. A estratgia seguida pela Comunidade Solidria, em suas diversas intervenes se afirmou pela parceria com centenas de universidades e de empresas privadas e com milhares de organizaes da sociedade civil e de governos locais. Acredita-se que as parcerias, a partir de uma nova forma de encar-las podem lograr maior responsabilidade na prestao de contas de todos os atores, melhores servios e distribuio mais justa de benefcios, mais efetividade no gasto pblico e enfim, mais democratizao. Da a importncia de coloc-las na agenda poltica de uma gesto de gnero no pas.
III. Espaos de negociao, aprofundamento e mudana

No decorrer deste documento foram apresentados insumos para reflexo e ao no caso da administrao federal adotar a gesto de gnero como prioridade poltica. H que levar em conta, neste contexto, o Protocolo Facultativo da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher/CEDAW, ratificado pelo Governo Brasileiro em junho de 2002. O registro realizado no Relatrio Nacional Brasileiro merece ateno nos diversos momentos de ocupao de espaos, de negociao e de estabelecimento de compromissos, de forma a evitar retrocessos. So retomados aqui os pontos que poderiam servir a uma agenda de discusses e negociaes e que, por sua vez, levariam definio de uma outra agenda de intervenes concretas. O objetivo um s: tornar a gesto de gnero uma ao de governo rotineira e institucionalizada no cotidiano das agncias governamentais. A proposio inovadora. No apenas para o Brasil, mas tambm para outros pases com diferente grau de avano econmico e social. Pode-se exemplificar com o caso da Dinamarca, de longa tradio democrtica e de elevado nvel de desenvolvimento, que recm em 2001 comeou o processo de introduzir a gesto de gnero na sua administrao central. (www.lige.dk) Em poucas palavras, foi criado um Ministrio para Igualdade de Gnero que desenvolveu um plano para o perodo 2002-2006, com duas grandes vertentes: (i) ferramentas e metodologia de trabalho e (ii) desenvolvimento organizacional. No primeiro aspecto, os Ministrios devero adotar procedimentos que lhes permitam analisar e avaliar: leis que tenham impacto sobre gnero e igualdade, oramentos e preparar outros tipos de atividades e iniciativas (como, por exemplo: campanhas de sade, diretrizes para responsabilidade social do comrcio e indstria, diretrizes para escolas primrias e secundrias). Alm disso, espera-se que os Ministrios produzam e distribuam internamente materiais e estatsticas focalizadas em gnero, ademais de novos conhecimentos. Com respeito ao desenvolvimento organizacional, os Ministrios e suas unidades devem indicar onde recai institucionalmente a responsabilidade pela gesto de gnero promover a competncia interna sobre o tema por meio da educao continuada, estimular a integrao entre projetos e iniciativas 53
de suas diferentes unidades no que respeita a gnero e disseminar o conhecimento e a experincia acumulada no plano interno e externo ao Ministrio. Esse breve relato d algumas pistas importantes para um trabalho que se estima complexo e que certamente envolve mudana cultural, alm de novos procedimentos. Centrar a ateno nas questes levantadas ao longo deste documento no significa que estas sejam as nicas. Pode-se entend-las como um ponto de partida num processo que no se ousa definir quando estar terminado. Apenas quer-se deixar claro que o momento muito oportuno. Os movimentos de mulheres esto presentes e atuantes e suas demandas vm se avolumando progressivamente nas vrias esferas da vida pblica e privada. Uma nova administrao federal em cena, com imenso apoio popular, sensibilidade para a rea social e vontade de introduzir mudanas. Um dos primeiros aspectos a considerar refere-se busca de ampliao de alianas e parcerias que permitam a construo de um ambiente favorvel ao estabelecimento de compromissos e de futuras intervenes conjuntas. Mapear os atores, pblicos e privados, seus respectivos papis e suas vantagens comparativas um passo inicial. Em cada setor pode-se encontrar atores estratgicos. Os conselhos nos nveis subnacionais so parte interessada, desde logo, como visto. A ttulo de exemplo, outras organizaes podem ser lembradas: na rea de educao a Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao/UNDIME, o Conselho de Secretrios Estaduais de Educao/CONSED; na sade as organizaes de Agentes Comunitrios de Sade; no trabalho e emprego as entidades de classe, as organizaes do Sistema S. Tambm os gerentes de programas do PPA e os agentes gestores dos Fundos especficos so outros grupos de grande relevncia. Afinal, sabe-se que a formao de parcerias um processo em construo. A sensibilizao de parceiros se d com base em interesses comuns, mesmo que divergncias existam e persistam em conhecimentos, experincia e motivao. Os pontos de encontro devem sempre ser mais valorizados que as discrepncias. Alianas, mesmo que conjunturais, podem facilitar a formao de futuras parcerias. A definio dos compromissos que se quer atingir outro ponto importante. E a busca de consensos em torno de temas acordados como relevantes caminho imprescindvel para um acordo poltico. Decorrente do movimento acima, encontra-se o que talvez seja a essncia de uma gesto de gnero e o seu grande desafio, qual seja introduzir e consolidar a transversalidade da questo nos gastos federais. Ou seja, garantir uma focalizao estratgica em dois momentos: na preparao dos trs instrumentos fundamentais do sistema de planejamento (LDO, PPA e Oramento) e, posteriormente, em sua implementao. Compromissos e acordos logrados devem a se refletirem concretamente. Cabe lembrar que, conforme a programao definida, a equipe dirigente do governo recm eleito ter sua disposio o resultado de duas etapas do processo de avaliao do PPA qualitativa e quantitativa. Ambas fornecero subsdios fundamentais para a preparao do novo PPA, para o perodo 2004-2007. Dois outros aspectos demandam ateno. H que atentar para o cronograma poltico, como j lembrado. O primeiro semestre de 2003 se apresenta como a grande oportunidade para qualquer iniciativa que se queira tomar nesse sentido. Da a necessidade de desenhar-se a estratgia, envolvendo todos os atores previamente mapeados, sensibilizados e comprometidos, que possa dar conta de um movimento to complexo. O outro aspecto se refere ao aproveitamento desta oportunidade para tambm introduzir alguma organicidade no tratamento das chamadas aes afirmativas. Sem dvida a gesto pblica pode ser muito beneficiada ao conseguir articular aes, que muitas vezes um mesmo grupo de pessoas. Neste sentido cabe observar que as imbricaes entre questes de raa e de gnero so inegveis. O Programa de Aes Afirmativas do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio um exemplo de viabilidade na promoo de tal organicidade. 54
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Implementado a partir de 2001, nele foram contempladas diversas aes, dentre as quais a criao de cotas para cargos de direo no Ministrio, capacitao especfica de servidores em gesto social e de gnero, diagnsticos desagregados por sexo e raa e facilitao de acesso de mulheres terra e ao crdito. Neste momento necessrio lembrar a necessidade premente de desenhar uma estratgia de fortalecimento institucional para o governo federal que possibilite uma adequada gesto de gnero. Aes voltadas capacitao permanente de servidores e assistncia tcnica para a criao e/ou reviso de bases de dados, comunicao social e sistemas de monitoramento e avaliao so condies sine qua non para que se alcance os resultados pretendidos. A prpria SEDIM candidata natural a se beneficiar de um esforo desta natureza. O desenho estratgico de uma gesto de gnero na administrao federal no pode prescindir do forte papel a ser atribudo ao Congresso Nacional. Este um espao de negociao que merece ser conduzido a uma posio de destaque. E na discusso dos projetos de lei que constituem o sistema de planejamento, nas comisses permanentes e mesmo nas articulaes com o Executivo para a instaurao da gesto de gnero, a bancada feminina deve sempre ser acionada para participao e contribuio com idias e aes. Sua autoridade como representante de importante parcela da populao a legitima como linha de frente do campo de batalha. Finalmente, a consolidao da SEDIM como promotora da gesto pblica de gnero revestese de suma importncia. nela que se deveria concentrar a coordenao, compartilhada com outros atores essenciais, dos esforos para garantir que a igualdade de oportunidades para as mulheres encontrou finalmente abrigo na agenda poltica do governo federal e que se ampliaram as vias e se sinalizaram as rotas que vo finalmente dar em Poltica de Estado sobre gnero. Cabe SEDIM ser ator protagonista na formulao desta estratgia.
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Serie
mujer y desarrollo
Nmeros publicados
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Mujeres rurales de Amrica Latina y el Caribe: resultados de programas y proyectos (LC/L.513), septiembre de 1989 Amrica Latina: el desafo de socializar el mbito domstico (LC/L.514), octubre de 1989 Mujer y poltica: Amrica Latina y el Caribe (LC/L.515), septiembre de 1989 Mujeres refugiadas y desplazadas en Amrica Latina y el Caribe (LC/L.591), noviembre de 1990 Mujeres, Culturas, Desarrollo (Perspectivas desde Amrica Latina) (LC/L.596), marzo de 1991 Mujeres y nuevas tecnologas (LC/L.597/Rev.1), abril de 1991 Nuevas tecnologas de participacin en el trabajo con mujeres (LC/L.592), octubre de 1990 La vulnerabilidad de los hogares con jefatura femenina: preguntas y opciones de poltica para Amrica Latina y el Caribe (LC/L.611), abril de 1991 Integracin de lo femenino en la cultura latinoamericana: en busca de un nuevo modelo de sociedad (LC/L.674), marzo de 1992 Violencia domstica contra la mujer en Amrica Latina y el Caribe: propuesta para la discusin, Mara Nieves Rico (LC/L.690), mayo de 1992 Feminizacin del sector informal en Amrica Latina y el Caribe, Molly Pollack (LC/L.731), abril de 1993. Las mujeres en Amrica Latina y el Caribe. Un protagonismo posible en el tema de poblacin (LC/L.738), mayo de 1993 Desarrollo y equidad de gnero: una tarea pendiente, Mara Nieves Rico (LC/L.767), diciembre de 1993. Poder y autonoma roles. Roles cambiantes de las mujeres del Caribe, Pauline van der Aa (LC/L.881), abril de 1996. Formacin de los recursos humanos femeninos: prioridad del crecimiento y de la equidad (LC/L.947), Mara Nieves Rico, junio de 1996. Violencia de gnero: un problema de derechos humanos (LC/L.957), Mara Nieves Rico, julio de 1996 La salud y las mujeres en Amrica Latina y el Caribe: viejos problemas y nuevos enfoques (LC/L.990), Elsa Gmez Gmez, mayo de 1997. Las mujeres en Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa: elementos de diagnstico y propuestas (LC/L.836/Rev.1), abril de 1997 Reflexiones sobre los indicadores del mercado de trabajo para el diseo de polticas con un enfoque basado en el gnero (LC/L.1016), Molly Pollack, mayo de 1997 El sector informal urbano desde la perspectiva de gnero. El caso de Mxico (LC/L.1017), Molly Pollack y Clara Jusidman, julio de 1997. Mitos y evidencias del trabajo femenino urbano en Amrica Latina (LC/L.1034), Irma Arriagada, agosto de 1997
22 La educacin de las mujeres: de la marginalidad a la coeducacin. Propuestas para una metodologa de cambio educativo (LC/L.1120), Marina Subirats, julio de 1997 23 Violencia en la pareja. Tratamiento legal. Evolucin y balance (LC/L.1123), Hanna Binstock, agosto de 1998 24 Hacia la igualdad de la mujer. Avances legales desde la aprobacin de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (LC/L.1126), Hanna Binstock, agosto de 1998 25 Gnero, medio ambiente y sustentabilidad del desarrollo (LC/L.1144), Mara Nieves Rico, octubre de 1998 26 El trabajo a tiempo parcial en Chile (LC/L.1301-P), Sandra Leiva, N de venta: S.00.II.G.9 (US$ 10.00), enero de 2000. 27 El desafo de la equidad de gnero y de los derechos humanos en los albores del siglo XXI (LC/L.1295/Rev.1-P), N de venta: S.00.II.G.48 (US$ 10.00), mayo de 2000 28 Mujer y trabajo en las reformas estructurales latinoamericanas durante las dcadas de 1980 y 1990 (LC/L.1378-P), Francisco Len, N de venta: S.00.II.G.94 (US$ 10.00), mayo de 2000 29 Enfoque de gnero en la poltica econmica-laboral. El estado del arte en Amrica Latina y el Caribe (LC/L. 1500P), Lieve Dearen, N de venta: S.01.II.G.44 (US$ 10.00), marzo de 2001
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30 Equidad de gnero y calidad en el empleo: Las trabajadoras y los trabajadores en salud en Argentina (LC/L. 1506-P), Laura C. Pautassi, N de venta: S.01.II.G.45 (US$ 10.00), marzo de 2001 31 La memoria colectiva y los retos del feminismo (LC/L. 1507-P), Amelia Valcrcel, N de venta: S.01.II.G.46 (US$10.00), marzo de 2001 32 La institucionalidad de gnero en el estado: Nuevas perspectivas de anlisis (LC/L. 1511-P), Virginia Guzmn, N de venta: S.01.II.G.58 (US$ 10.00), marzo de 2001 33 El turismo en la economa ecuatoriana: la situacin laboral desde una perspectiva de gnero (LC/L. 1524-P), Martha Ordoez, N de venta: S.01.II.G.69 (US$ 10.00), marzo de 2001 34 La situacin econmico-laboral de la maquila en El Salvador: Un anlisis de gnero (LC/L.1543-P), Ligia Elizabeth Alvarenga Jule, N de venta: S.01.II.G.83 (US$ 10.00), mayo de 2001 35 Aspectos econmicos de la equidad de gnero (LC/L.1561-P), Thelma Glvez P., N de venta: S.01.II.G. 107 (US$10.00), junio de 2001 36 Gnero en la reforma o reforma sin gnero? Desproteccin social en la series previsionales de Amrica Latina (LC/L.1558-P), Hayde Birgin y Laura Pautassi, N de venta: S.01.II.G.103 (US$ 10.00), junio de 2001 37 Economa y gnero. Bibliografa seleccionada (LC/L.1610-P), Flavia Marco, N de venta: S.01.IIG.152 (US$ 10.00), octubre de 2001 38 Las relaciones de gnero en un mundo global (LC/L.1729-P), Virginia Guzmn, N de venta: S.02.II.G.40 (US$10.00), abril de 2002 39 Las nuevas tecnologas de informacin y las mujeres: reflexiones necesarias (LC/L.1742-P), Gloria Bonder, N de venta: S.02.II.G.54 (US$ 10.00), junio de 2002 40 Violencia contra la mujer en relacin de pareja: Amrica Latina y el Caribe. Una propuesta para medir su magnitud y evolucin (LC/L.1744-P), Diane Almeras, Rosa Bravo, Vivian Milosavljevic, Sonia Montao y Mara Nieves Rico, N de venta: S.02.II.G.56 (US$ 10.00), junio de 2002 41 La reforma de pensiones en Colombia y la equidad de gnero (LC/L.1787-P), Consuelo Uribe Mallarino, N de venta: S.02.II.G.101 (US$ 10.00), octubre de 2002 42 Legislacin previsional y equidad de gnero en Amrica Latina (LC/L.1803-P), Laura C. Pautassi, N de venta: S.02.II.G.116 (US$ 10.00), noviembre de 2002 43 A cinco aos de la reforma de pensiones en El Salvador y su impacto en la equidad de gnero (LC/L.1808-P), Ligia Alvarenga, N de venta: S.02.II.G.120 (US$ 10.00), noviembre de 2002 44 Gnero y sistemas de pensiones en Bolivia, Alberto Bonadona Cosso, (LC/L.1841-P), N de venta S.03.II.G.6, febrero de 2003 45 As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil, Sonia Montao, Jacqueline Pitanguy e Thereza Lobo, (LC/L.1920-P), N de venta P.03.II.G.75, junio de 2003
El lector interesado en nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Imujer y Desarrollo, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile. No todos los ttulos estn disponibles. Los ttulos a la venta deben ser solicitados a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, publications@eclac.cl.
: Disponible tambin en Internet: http://www.eclac.cl

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gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil

Santiago de Chile, junio de 2003

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As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil

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A. As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil

As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil

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As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil

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III. A influncia internacional

As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil

IV. Do auge ao retrocesso

Inciso h da Plataforma de Ao de Pequim.

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Consulta da autora com Soledad Larran e Teresa Valds, em dezembro de 2002.

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O relanamento: da SEDIM Secretaria Especial de Polticas para a Mulher

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VI. Os desafios: igualdade social e eficcia interna

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O desafio da institucionalidade e a gesto pblica

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B. Movimento de Mulheres e Polticas de Gnero no Brasil

A Secretaria Especial de Polticas para a Mulher

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O Feminismo como movimento poltico

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III. Feminismo e Estado: Movimentos de Mulheres, Gnero e Polticas Pblicas

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IV. Direitos Humanos: Consolidao Nacional e Internacionalizao

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A Secretaria Especial de Polticas para a Mulher: Contexto e Desafios

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c) Trabalho e Mulher Rural

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g) Comisso da Mulher Negra

h) Centro de Informao e Estudos

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Anexo 2: Consideraes para debate

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C. A gesto federal e a questo de gnero perspectivas de institucionalizao

Oportunidades e riscos do processo de mudanas na gesto federal

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