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UM MTODO HBRIDO DE COBRANA PELO USO DA GUA BRUTA.

INCORPORANDO O VALOR ECONMICO DA GUA NA GESTO DE


RECURSOS HDRICOS
Telma Cristina Silva Teixeira
Tese de Doutorado apresentada ao Programa de
Ps-graduao em Engenharia Civil, COPPE, da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, como
parte dos requisitos necessrios obteno do
ttulo de Doutor em Engenharia Civil.
Orientadores: Jos Paulo Soares de Azevedo
Carlos Alberto Nunes Cosenza


Rio de Janeiro
Dezembro de 2012


UM MTODO HBRIDO DE COBRANA PELO USO DA GUA BRUTA.
INCORPORANDO O VALOR ECONMICO DA GUA NA GESTO DE
RECURSOS HDRICOS


Telma Cristina Silva Teixeira

TESE SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DO INSTITUTO ALBERTO LUIZ
COIMBRA DE PS-GRADUAO E PESQUISA DE ENGENHARIA (COPPE) DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS
REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE DOUTOR EM
CINCIAS EM ENGENHARIA CIVIL.

Examinada por:

________________________________________
Prof. Jos Paulo Soares de Azevedo, Ph.D.



_________________________________________
Prof. Marcelo Gomes Miguez, D.Sc.



________________________________________
Prof
a
. Monica Ferreira do Amaral Porto, D.Sc.



_________________________________________
Prof
a
. Rosa Maria Formiga Johnsson, Docteur.



________________________________________
Dr. Jos Antnio Sena do Nascimento, D.Sc.



RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL
DEZEMBRO DE 2012
iii









Teixeira, Telma Cristina Silva
Um Mtodo Hbrido de Cobrana pelo Uso da gua
Bruta. Incorporando o valor econmico da gua na gesto
de recursos hdricos/Telma Cristina Silva Teixeira Rio
de Janeiro: UFRJ/COPPE, 2012.
XII, 111 p.: il.; 29,7 cm.
Orientador: Jos Paulo Soares de Azevedo
Carlos Alberto Nunes Cosenza
Tese (doutorado) UFRJ/ COPPE/ Programa de
Engenharia Civil, 2012.
Referncias Bibliogrficas: p. 92-103.
1. Cobrana de gua bruta. 2. Valor econmico. 3.
Preo da gua. I. Azevedo, Jos Paulo Soares de, et al. II.
Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE,
Programa de Engenharia Civil. III. Ttulo.




iv



























s mulheres guerreiras da minha famlia. As
que j foram; as que esto e aquelas que h
pouco tempo chegaram!

v

Agradecimentos

Esta aquela parte de uma tese que no ser lida por muitos a quem ela se destina. So
pessoas que participaram dessa jornada em breves momentos ou em toda a caminhada,
mas que diretamente contriburam para a sua concluso, mesmo no sendo citadas nas
referncias. Inicio de forma quase redundante agradecendo a Deus, aos meus
companheiros espirituais e a minha famlia, sobretudo a minha av-me Georgina e a
minha me Lucia, duas verdadeiras guerreiras que Pentesileia se orgulharia em ter como
amigas e companheiras. Ao meu primo-irmo Wagner, um ponto de equilbrio e
ponderao em momentos diversos. A Denis Julien, que mudou minha forma de ver o
mundo nesses ltimos meses e foi meu brao direito e esquerdo nessa reta final
A Jos Paulo, meu orientador, pela amizade, pelo voto de confiana e por me indicar ao
estgio doutoral na Frana que me permitiu muito aprender e viver. A Ana Lucia Britto
pela formalizao dessa oportunidade e ao professor Bernard Barraque (AgroParisTech)
pela acolhida e sbias palavras mesmo em breves momentos.
Ao amigo, grande mestre Carlos Cosenza, cujas qualidades no podem ser descritas nem
em um ambiente fuzzy. Joo Carlos e Getlio, braos e mentes fortes que me
estimularam, apoiaram e aconselharam como s amigos fazem.
A Afonso Maia, Yvonilde Medeiros, Alex Gama e Altamirano Lordello por acreditarem
em mim e no meu trabalho. A UEFS, ao CNPq e a CAPES pelo apoio institucional.
Aos meus amigos da COPPE que dividiram comigo momentos, ideias, ideais, copos
grandes e pequenos de caf, rpidos e demorados almoos, alm de angstias, sucessos
e esperanas acadmicas: Luciana Lee, Frank Pavan, Moema Versiani e Nordino
Muaievela; especialmente Monica Pertel que compartilhou minhas angstias finais.
Agradeo a Tomoharu Sugata que me ajudou a manter o equilbrio vertebral necessrio
em diversos momentos, me livrando de uma aposentadoria por invalidez.
Agradeo ainda ao pequeno Otelo que de uma forma toda sua se mostrou um grande
companheiro.
Muito obrigada, finalmente, queles que no acreditaram em mim; os obstculos eu
encarei como desafios a serem vencidos, as descrenas serviram-me de estmulos.
Fizeram-me mais forte.
vi

Resumo da Tese apresentada COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessrios
para a obteno do grau de Doutor em Cincias (D.Sc.)


UM MTODO HBRIDO DE COBRANA PELO USO DA GUA BRUTA.
INCORPORANDO O VALOR ECONMICO DA GUA NA GESTO DE
RECURSOS HDRICOS

Telma Cristina Silva Teixeira

Dezembro/2012

Orientadores: Jos Paulo Soares de Azevedo
Carlos Alberto Nunes Cosenza

Programa: Engenharia Civil

A cobrana pelo uso da gua bruta como instrumento de gesto de recursos
hdricos, conforme estabelecida pela Lei 9.433/97, est s vsperas de completar uma
dcada de implementao. Tendo como objetivo geral reconhecer a gua como bem
econmico e estimular o seu uso racional, a Lei insere termos conceitualmente
imprecisos e de natureza complexa no entendimento e aplicao.
No presente trabalho, so analisados a justificativa e os fundamentos dessa
complexidade, considerando as orientaes normativas nacionais e internacionais. A
partir dessa anlise apresentada uma proposta de sistematizao conceitual que serve
como ponto de partida para a construo de uma proposta metodolgica para a cobrana
pelo uso da gua bruta. So incorporados elementos que garantem a sustentabilidade
financeira do rgo gestor, preos calculados com base nas demandas de recursos,
indicadores de disponibilidade relacionados s condies climticas e discriminao de
usurios, de forma a privilegiar o direito humano de acesso aos servios de saneamento.
O modelo proposto finalmente exercitado em usurios selecionados nas bacias
hidrogrficas dos Rios So Francisco, Paraba do Sul e Piracicaba, Capivari e Jundia.
vii

Abstract of Thesis presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the
requirements for the degree of Doctor of Science (D.Sc.)


A HYBRID METHOD FOR FRESH WATER CHARGING: INCORPORATING THE
ECONOMIC VALUE OF WATER IN WATER MANAGEMENT

Telma Cristina Silva Teixeira

December/2012

Advisors: Jos Paulo Soares de Azevedo
Carlos Alberto Nunes Cosenza.

Department: Civil Engineering

Fresh water charging as a tool for water resource management, as established by
Law 9.433/97, is on the verge of completing a decade of implementation. The Law aims
at recognizing water as an economic good and at stimulating its rational use, including
conceptually inaccurate expressions, of complex nature for understanding and
application.
In this study, we analyzed the justification and reasons for such complexity,
considering national and international regulatory guidelines. Out of this analysis is
presented a conceptual proposal of systematization which serves as a starting point for
building a methodology for fresh water charging. The elements incorporated aim at
ensuring the financial sustainability of the managing system, unity prices based on de
the demand for resources, availability indicators related to climatic conditions and
discrimination of users, in order to privilege the human right of access to sanitation
services. The proposed model is finally exercised in selected users in the basins of the
Rivers So Francisco, Paraba do Sul and Piracicaba, Capivari, Jundia

viii
Sumrio


Lista de Figuras ........................................................................................ x
Lista de Tabelas ....................................................................................... xi
1. Introduo ............................................................................................ 1
2. Aspectos Normativos da Gesto de Recursos Hdricos ...................... 5
2.1 Da Utilidade ao Utilitarismo: evoluo no vis de abordagem .......... 5
2.2 A gesto de Recursos Hdricos nos EUA ........................................ 14
2.3 A Gesto de Rios Transfronteirios: orientaes da ILA ................. 19
2.4 A European Water Charter .............................................................. 23
2.5 Do Cdigo de guas Lei das guas ............................................. 26
2.6 Algumas Consideraes Conclusivas .............................................. 29
3. Cobrana pelo Uso da gua Bruta: aspectos tericos e conceituais 31
3.1 gua como Bem Econmico ........................................................... 34
3.2 Questes Conceituais: valor, valor econmico e preo .................... 36
3.3 Valorao Econmica e Cobrana pelo Uso da gua ...................... 42
3.4 Preo da gua no Brasil: discusses metodolgicas ........................ 49
3.5 Breves Consideraes .................................................................... 51
4. Incorporao do Valor Econmico Cobrana pelo Uso da gua
Bruta ....................................................................................................... 53
4.1 Elementos Fundamentais: construindo a hibridez do modelo de
cobrana ......................................................................................... 55
4.1.1 Sustentabilidade Financeira ............................................................56
4.1.2 Delimitao dos Preos Unitrios ...................................................59
4.1.3 Usurio-Pagador: definio das finalidades de uso .........................63
4.1.4 Indicadores Especficos: regionalizao..........................................69
4.1.5 Indicadores Especficos: enquadramento de corpos dgua .............75
ix
5. Concluses e Recomendaes para Trabalhos Futuros ................... 88
Referncias ............................................................................................ 92
Apndice A Modelos Neoclssicos para Clculo de Preos Unitrios
pelo Uso da gua ................................................................................. 104
Apndice B Distribuio dos Usurios nas Bacias Hidrogrficas dos
Rios So Francisco, Paraba do Sul e Piracicaba, Capivari, Jundia 110
Apndice C Vazes Anuais Captadas nas Bacias Hidrogrficas dos
Rios So Francisco, Paraba do Sul e Piracicaba, Capivari, Jundia,
Segundo Componente de Finalidade .................................................. 111

x

Lista de Figuras

Figura 1: Identificao dos documentos analisados segundo abordagem.
Figura 2: Documentos que tratam da gesto da gua bruta segundo abordagem.
Figura 3 Relao entre categorias de Valor e Preo.
Figura 4: Princpios gerais para custo e valor da gua.
Figura 5: Diagrama de formao da cobrana.
Figura 6: Composio da cobrana pela captao no setor de saneamento.
Figura 7: Representao grfica das funes para o clculo do C
disp
.
Figura 8: Diferena entre escalares nas funes linear e linear inversa.

Quadro 1a: Principais mtodos indutivos de valorao de recursos hdricos.
Quadro 1b: Principais mtodos dedutivos de valorao de recursos hdricos.
Quadro 2: Classificao climtica com base no ndice de Aridez (IA).
Quadro 3: Funes e parmetros para o Coeficiente de Disponibilidade (C
disp
).
Quadro 4: Coeficiente de Classe do corpo hdrico onde ocorre a interferncia

xi

Lista de Tabelas

Tabela 1: Alguns indicadores da Matriz de Coeficientes Tcnicos de Recursos
Hdricos para o setor industrial brasileiro.
Tabela 2: Coeficiente de Disponibilidade (C
disp
) por ndice de Aridez (IA),
segundo tipo de funo.
Tabela 3 Participao das vazes captadas pelos componentes de finalidade
selecionados nas bacias.
Tabela 4a Investimentos previstos para as bacias (R$/ano).
Tabela 4b Investimentos de referncia para clculo dos preos (R$/ano).
Tabela 5a Cobrana pela Sustentabilidade Financeira Segundo Finalidade
(s

) (R$/ano).
Tabela 5b Cobrana pela Sustentabilidade Financeira por Usurio de cada
grupo de finalidade (su

) (R$/ano).
Tabela 6 Preos unitrios para uso da gua bruta.
Tabela 7 Dados de usos da gua bruta. Usurios selecionados.
Tabela 8 Cobrana pelo uso da gua bruta segundo metodologia proposta.
Usurios selecionados (R$/ano).
Tabela 9 Relao entre a cobrana segundo metodologia proposta e a atual.
Usurios selecionados (R$/ano).
Tabela 10 Dados de usos da gua bruta para servios de saneamento. Usurios
selecionados.
xii
Tabela 11 Demanda prioritria de gua para abastecimento e Coeficiente de
Penalizao de Uso Perdulrio (Coc
sun-
). Usurios selecionados.
Tabela 12 Cobrana pelo uso da gua bruta para as finalidades de
abastecimento e esgotamento. Usurios selecionados (R$/ano).
Tabela 13 Relao entre a cobrana segundo metodologia proposta e a atual.
Usurios selecionados de saneamento (R$/ano).







1
1. INTRODUO
gua ou recurso hdrico? Embora aparentemente redundante essa questo pode
gerar inmeras discusses, permeadas no apenas de discordncias sobre aspectos
tcnicos mas tambm filosficos. A falta de distino precisa entre os termos resulta
em argumentaes veementes, contrrias s intervenes poltico-econmicas para
regulamentao e/ou gesto do seu uso, visto que tais aes seriam incompatveis
com a natureza natural da substncia. Contudo, exatamente a impreciso
conceitual que alimenta tais argumentos, que aqui sero diludos atravs de
delimitaes pragmticas.
Entende-se aqui que embora todo recurso hdrico possa ser tambm considerado
gua, a recproca no verdadeira. De uma forma objetiva, considera-se recurso
hdrico apenas a gua que pode ser produtivamente aproveitada, ou o que
economicamente significa, est apta para utilizao com fins de gerao de riquezas.
Assim, pequenas nascentes ou crregos embora possam ter importncia sociocultural
ou religiosa para algumas comunidades, no esto aptos para aproveitamento
econmico, no sendo, portanto, classificados como recursos hdricos.
Todavia, a despeito da reconhecida distino conceitual, para efeitos de simplificao,
no presente trabalho os termos gua e recurso hdrico, sero tratados como
sinnimos, prevalecendo sempre o entendimento deste ltimo, de acordo com o
explicitado no pargrafo anterior. De forma mais precisa, o objeto do estudo a ser
tratado aqui so os recursos hdricos de rios de superfcie conforme encontrados no
corpo hdrico, isto , sem tratamento, tambm conhecidos como gua bruta, um
termo que tambm no ser tratado com o devido preciosismo conceitual.
Delimitando ainda mais, o estudo proposto volta-se para outra discusso que tambm
envolve elementos conceituais controversos, a saber, a cobrana pelo uso da gua
como instrumento de gesto de recursos hdricos no Brasil. Esse o foco principal
deste trabalho.
No mundo, a gesto de recursos hdricos, ao longo da primeira metade do sculo XX,
constituiu parte do processo de gesto ambiental, com poucos documentos normativos
especificamente voltados para a mesma. Ainda neste perodo, as discusses
centravam-se no controle da poluio hdrica como forma de garantir a
navegabilidade, sendo os corpos dgua considerados a convenient place to dispose
2
of waste e a diluio de efluentes seen as a legitimate use (POWERS, 2004) das
guas. Por esse motivo, as preocupaes pouco se relacionavam com a gua como
recurso exaurvel, de mltiplos usos e essencial para todas as formas de vida.
Posteriormente, no que pode ser considerada uma segunda fase do processo de
gesto de recursos naturais, as discusses internacionais voltaram-se para a forma de
atuao do ser humano sobre o meio ambiente no sentido de preservar as condies
de desenvolvimento num sentido mais amplo, observando os recursos naturais como
passveis de exausto, qualitativa e/ou quantitativamente. Na sequncia, as
discusses apresentaram um carter mais holstico, incorporando, nas
recomendaes e normas internacionais, preocupaes com o ecossistema em geral.
Do ponto de vista conceitual, na gesto de recursos hdricos, essa nova etapa do
processo pautou-se pela incorporao e explicitao de expresses para adjetivao e
caracterizao das formas de uso da gua, integrando-as a contextos de
desenvolvimento social. Assim, no Brasil a cobrana pelo uso da gua foi inserida
como instrumento de gesto pela Lei 9.433/97, tendo como primeiro objetivo
reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real
valor (Art. 19, inciso I).
Retomando o preciosismo conceitual inicialmente exposto, o objetivo da cobrana
introduz dois novos elementos discusso, a saber, a gua como um bem
econmico dotado de valor. Tal afirmao expressa, de forma lingustica, parte da
complexidade relacionada ao tema gesto de recursos hdricos e tem profundas
implicaes sobre o mesmo. Alm dos desentendimentos conceituais decorrentes do
senso comum em que valor, preo e custo so empregados como sinnimos, a
vagueza inerente ao termo valor torna bastante difcil sua aplicabilidade. Esses
problemas aparecem na cobrana enquanto instrumento de gesto e comprometem
sobremaneira a eficincia da mesma. Como soluo torna-se necessrio a priori o
correto entendimento e formalizao dos elementos conceituais que envolvem esse
instrumento de gesto, permitindo a sua internalizao.
Nesse sentido, o objetivo desta tese apresentar um modelo simples,
transparente e prognstico para a cobrana pelo uso da gua bruta que
incorpore elementos heterogneos do seu valor econmico (financeiros, sociais,
regionais e hdricos), preservando e esclarecendo nessa proposta aspectos
tericos e conceituais relacionados complexidade do tema. A metodologia
traada para alcanar este objetivo parte do prvio desenvolvimento de uma breve
3
pesquisa documental que ratifica a no dubiedade na exposio formal dos conceitos
seguida da fundamentao e esclarecimento tericos e conceituais para a correta
aplicao dos termos valor econmico e bem econmico. Essas delimitaes
prvias so condies sine qua non para o modelo proposto.
Estruturalmente, a proposta se desenvolve em 3 captulos que se seguem a esta
Introduo. O Captulo 2 inicialmente expe uma reviso sucinta dos principais
instrumentos normativos relacionados gesto de recursos hdricos ao longo das
ltimas dcadas, explicitando as mudanas na forma de abordagem e definio do
problema uso da gua. O objetivo deste captulo ratificar o preciosismo conceitual
aqui estabelecido, evidenciando a mudana de paradigma por traz das sucessivas
orientaes de gesto. Para isso, identificam-se inicialmente elementos comuns e
distintos essas normas que so classificados com base na forma de
interao/insero do ser humano no meio ambiente. Esclarece-se previamente a no-
inteno de qualquer exaustiva e completa reviso normativa.
Em captulo posterior, considerando as normas, regulamentaes, recomendaes e
leis mais recentes, discute-se o termo valor econmico e sua amplitude conceitual,
com nfase nos aspectos vinculados teoria econmica, ressaltando sua divergncia
em relao ao conceito de preo quando da implementao da cobrana pelo uso da
gua bruta. Ressalta-se que a despeito do senso comum que permeia esses termos,
faz-se necessrio maior aprofundamento conceitual para o correto entendimento
multidisciplinar e melhor eficincia na aplicao de instrumentos de gesto. O Captulo
3 estabelece os princpios conceituais bsicos que iro fundamentar a proposta de
cobrana a ser desenvolvida em captulo subsequente. No se trata de uma pretenso
de determinao conceitual, mas uma proposta de sistematizao que explicite as
singularidades do termo valor econmico justificando a recorrente utilizao do
mesmo nos diversos documentos nacionais e internacionais, conforme explicitado no
captulo precedente.
Concluindo o corpo desta Tese, o Captulo 4, fundamentado nas discusses e
delimitaes conceituais anteriormente estabelecidas, apresenta uma proposta de
insero de elementos caractersticos do valor econmico da gua, na cobrana pelo
seu uso na forma bruta. Ressalta-se que se busca preservar, na medida do possvel e
tecnicamente vivel, todas as suas especificidades conceituais.
Para elaborao dessa proposta busca-se a transparncia, simplicidade e prognose
indicadas pelas orientaes normativas internacionais, de forma a preservando esses
4
aspectos, atender aos critrios de: sustentabilidade financeira na gesto da bacia
hidrogrfica; definio de preos construdos a partir dos dados disponveis;
incorporao de coeficientes de regionalizao e; caracterizao de usos prioritrios.
No so previamente estabelecidos objetivos de reduo ou aumento dos preos
atualmente praticados, motivo pelo qual a base terica da mesma construda
separadamente e no apresenta, em seu conjunto, dependncia de dados reais
disponveis.
Para corroborar a necessidade e viabilidade da insero de elementos do valor
econmico na cobrana, a frmula resultante da proposta ser ensaiada e analisada
em dados empricos do trecho federal das bacias hidrogrficas dos Rios So
Francisco (BHSF), Paraba do Sul (PBS) e Piracicaba, Capivari, Jundia (PCJ) que
banham regies distintas em diversos aspectos sociais, econmicos, polticos e
hidrolgicos.
As argumentaes finais, sistematizando todo o raciocnio desenvolvido ao longo dos
captulos so apresentadas na Concluso que junto com esta Introduo, constituem
as cinco sees bsicas desta tese. Ratificando a importncia desse estudo, explicita-
se que a presente discusso se insere no contexto dos objetivos estabelecidos pela
Assemblia Geral das Naes Unidades quando da proclamao da International
Decade for Action Water for Life (UN, 2003), iniciada no dia Mundial da gua, em
22 de maro de 2005.

5
2. ASPECTOS NORMATIVOS DA GESTO DE RECURSOS
HDRICOS
2.1. Da Utilidade ao Utilitarianismo: evoluo no vis de abordagem
Os primeiros esforos voltados para regulamentao da interao homem-natureza
foram empreendidos de forma tmida e espordica antes da Conferncia de Estocolmo
de 1972. Kiss e Shelton (2004) ressaltam o carter utilitrio das regras implementadas
que visavam a manuteno das condies produtivas de bem e servios ento
existentes. Os autores citam como exemplo The Convention for the Protection of Birds
Useful to Agriculture (Paris/Frana em 1902), onde se discutiu a necessidade de
preservao de pssaros teis produo agrcola, classificando como non-useful
birds os demais. Seguindo essa mesma orientao de utilidade produtiva, as
primeiras normas e regulamentaes relacionadas ao uso da gua baseavam-se na
importncia da mesma para a atividade econmica, desconsiderando os impactos
socioambientais da possvel exausto quantitativa e/ou qualitativa do recurso.
Tambm com essa abordagem, nos Estados Unidos, os primeiros esforos legais
relacionados aos recursos hdricos esto datados de 1886, quando o Congresso
americano instituiu o River and Harbor Act, revisado em 1899 (EPA, 1972). Embora
tratasse da poluio das guas, o objetivo bsico desse ato era salvaguardar as
condies de navegabilidade dos rios, desconsiderando aspectos relacionados
qualidade das guas para consumo humano e mantendo os corpos hdricos como
receptor de efluentes. Kneese e Bower (1968) lembram que nos Estados Unidos, a
disponibilidade hdrica retardou o aparecimento do problema, j em discusso na
Europa,
The conditions that brought early action on the smaller
European rivers did not develop here until comparatively recent
times. Wide recognition of the water quality problem in the
United States and large-scale efforts to control waste
discharges date essentially from the end of World War II.
1


1
As condies que permitiram medidas precoces nos pequenos rios europeus no se
desenvolveram aqui at relativamente tempos recentes. O amplo reconhecimento do problema
da qualidade da gua nos Estados Unidos e os esforos em larga escala para controlar as
perdas datam essencialmente do final da Segunda Guerra Mundial. (KNEESE e BOWER,
1968, pp. 3. Traduo nossa).
6
Com o fim da segunda grande guerra e a criao da Organizao das Naes Unidas
(ONU) em 1945 diversos temas passaram a ser discutidos em fruns mundiais, com
assinatura de convenes e tratados entre pases com fins comuns. Tendo como
ponto de partida a Declarao dos Direitos Humanos (UNITED NATIONS, 1948),
verifica-se que esta apenas deixa subentender a necessidade de garantia de acesso
aos recursos naturais atravs da alimentao, sade e bem-estar (Artigo 25 da
Declarao).
A primeira conferncia mundial para discusso do meio ambiente s veio acontecer
em 1972 por ocasio da United Nations Conference on the Human Environment em
Estocolmo, que resultou em uma Declarao com 26 Princpios e um Plano de Ao
com 109 recomendaes. O documento revelou uma abordagem de carter ecolgico
mais destacado (man is both creature and mouder of his environment), mantendo,
contudo, a noo de preservao e uso racional dos recursos naturais como meio de
assegurar o bem-estar humano, das geraes presente e futura, e antecipando o
conceito de desenvolvimento sustentvel que viria a ser sistematizado anos depois.
The protection and improvement of the human environment is a
major issue which affects the well-being of peoples and
economic development throughout the world ().
Of all things in the world, people are the most precious. It is
the people that propel social progress, create social wealth,
develop science and technology and, through their hard work,
continuously transform the human environment. ()
To defend and improve the human environment for present and
future generations has become an imperative goal for mankind
().
2

As mudanas ideolgicas das recomendaes da ONU quanto funcionalidade dos
recursos naturais so significativas ao longo dos anos. Identifica-se uma abordagem
essencialmente utilitria no documento de 1948 que adquire um carter utilitarista
3


2
A proteo e melhoria do ambiente humano uma questo importante que afeta o bem-estar
das pessoas e o desenvolvimento econmico atravs do mundo. (...).
De todas as coisas no mundo, as pessoas o bem mais precioso. So as pessoas que
impulsionam o progresso social, criam riqueza social, desenvolvem cincia e tecnologia e,
atravs do seu rduo trabalho, continuamente transformam o ambiente humano.(...).
Defender e melhorar o ambiente humano para as geraes presentes e futuras torna-se um
objetivo imperativo para a humanidade. (UNITED NATIONS, 1972. Prembulo. Traduo
nossa.)
3
A doutrina do utilitarismo foi sistematizada por Jeremy Bentham e John Stuart Mill no fim do
sculo XVIII e incio do sculo XIX. Pautada em princpios ticos e morais, o utilitarismo
7
em 1972, quando os recursos naturais passam a ser observados tambm quanto a
possvel exausto quali-quantitativa. Os possveis impactos negativos para a
humanidade justificam assim a afirmao: Nature conservation, including wildlife,
must therefore receive importance in planning for economic development (UNITED
NATIONS, 1972. Principle 4).
A primeira megaconferncia organizada pelas Naes Unidas para discutir
especificamente o tema gua aconteceu em 1977, na cidade de Mar Del Plata -
Argentina, tendo como objetivo central promover nacional e internacionalmente, um
nvel de prontido que viesse a contribuir para evitar uma crise mundial da gua.
Segundo Biswas (2004), a Conferncia was undoubtedly a major milestone in the
history of water development during the second half of the 20th century
4
.
O Plano de Ao apresentado no relatrio final da Conferncia explicitava o carter
holstico dos problemas relacionados a gua, justificando assim a necessria
abordagem multidisciplinar dos mesmos, bem como a cuidadosa gesto poltica,
administrativa e financeira das atividades.
Eu gard aux aspects complexes et multiples qui entrent en
jeu, les activits de mise en valeur des ressources en eau
doivent tre ncessairement excutes dans des contextes trs
diffrents et font intervenir de nombreuses disciplines, allant
des sciences physiques et de l ingnierie aux sciences
conomiques et sociales.
La mise en valeur de lensemble des ressources en eau exige
des activits soigneusement planifies et mises en oeuvre qui,
pour tre efficaces, ncessitent une base suffisante de donnes
sur des ressources et leur utilisation, une politique de
planification et de dveloppement et une infrastructure
administrative appropris, des politiques rationnelles en matire
de financement et de rcupration des dpenses, un personnel
possdant les qualifications requises et des activits de
recherche.
5


estabelece como prioridade a maximizao do bem-estar e, com base nesse parmetro, avalia
as aes dos indivduos bem como os sacrifcios auferidos em prol dessa maximizao. Maior
detalhamento conceitual pode ser encontrado em Mill (1863).
4
foi inegavelmente um marco importante na histria do desenvolvimento da gua durante a
segunda metade do sculo 20. (BISWAS, 2004, p. 82. Traduo nossa).
5
No que concerne aos complexos e mltiplos aspectos que entram em jogo, as atividades de
valorizao dos recursos hdricos devem ser necessariamente realizadas em contextos muito
distintos e envolvem muitas disciplinas, que vo desde a fsica e engenharia s cincias
econmicas e sociais.
8
Biswas (2004) ratifica a importncia e benefcios dessa abordagem holstica e pioneira
da Conferncia de Mar del Plata que s seriam popularizadas tempos depois.
Cinco anos aps Mar Del Plata e uma dcada aps a Conferncia de Estocolmo, na
48 reunio da Assemblia Geral das Naes Unidas (1982) foi proclamada a World
Charter for Nature, ampliando ainda mais conceitos fundamentais na relao homem-
natureza.
(a) Mankind is a part of nature and life depends on the
uninterrupted functioning of natural systems which ensure the
supply of energy and nutrients,
(b) Civilization is rooted in nature ().
6

Ao conceber o homem como parte integrante da natureza, a funcionalidade direta de
outras formas de vida para o ser humano deixa de ser o principal aspecto observado
nas orientaes de defesa do ecossistema, sendo toda a forma de vida considerada
nica, garantindo o respeito mesma, a despeito da sua importncia ou utilidade para
o ser humano. Essa concepo ratificada e globalmente fortalecida em 1987 por
ocasio da Conferncia Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento.
O relatrio intitulado Our Common Future resultante da Conferncia de 1987
consolidou conceitos e ideias, ampla e profundamente discutidos ao longo dos anos
80, ratificando a impossibilidade de continuidade do desenvolvimento econmico sem
a devida ateno as questes ambientais, afirmando que (...) environmental
degradation can undermine economic development. (...). These are not separate
crises: an environmental crisis, a development crisis, an energy crisis. They are all
one.
7
Nesse sentido, o relatrio prope uma inverso no direcionamento da discusso

A valorizao de todos os recursos hdricos exige atividades cuidadosamente planejadas e
implementadas, que, para serem eficazes, necessitam uma base suficiente de dados sobre os
recursos e seus usos, uma poltica de planejamento e de desenvolvimento e uma infraestrutura
administrativa adequada, polticas racionais para o financiamento e recuperao de despesas,
pessoas com as qualificaes exigidas e atividades de pesquisa (ORGANISATION DES
NATIONS UNIES, 1982, 6-7. Traduo nossa).
6
(a) Humanidade parte da natureza e a vida depende do funcionamento ininterrupto dos
sistemas naturais que asseguram a oferta de energia e nutrientes,
(b) a civilizao est enraizada na natureza (...). (UNITED NATIONS, 1982. Traduo nossa).
7
(...) A degradao ambiental pode comprometer o desenvolvimento econmico. (...). Estas
no so crises isoladas: uma crise ambiental, uma crise de desenvolvimento, uma crise
energtica. Elas so todas uma s crise. (UNITED NATIONS; 1987. From One Earth to One
World, 8 e 11. Traduo nossa).
9
que trata do crescimento econmico e meio ambiente, rompendo tambm com limites
geogrficos politicamente estabelecidos.
We have in the past been concerned about the impacts of
economic growth upon the environment. We are now forced to
concern ourselves with the impacts of ecological stress -
degradation of soils, water regimes, atmosphere, and forests
upon our economic prospects. We have in the more recent past
been forced to face up to a sharp increase in economic
interdependence among nations. We are now forced to
accustom ourselves to an accelerating ecological
interdependence among nations. Ecology and economy are
becoming ever more interwoven locally, regionally, nationally,
and globally into a seamless net of causes and effects.
8

Ainda segundo o Relatrio Our Common Future, o progresso humano at ento
havia sido mantido com o emprstimo de capital ambiental das geraes futuras, sem
qualquer inteno de pagamento da dvida que no poderia tambm ser cobrada ou
questionada, afinal, future generations do not vote; they have no political or financial
power; they cannot challenge our decisions.
9
Nesse sentido, cientes das
responsabilidades inerentes a esse raciocnio, bem como suas consequncias, a
sistematizao do conceito de desenvolvimento sustentvel formaliza uma
abordagem de carter tematicamente sistmico, temporalmente dinmico e
geograficamente no-delimitado.
1. Sustainable development is development that meets the
needs of the present without compromising the ability of future
generations to meet their own needs. It contains within it two
key concepts:
the concept of 'needs', in particular the essential needs
of the world's poor, to which overriding priority should be
given; and

8
No passado nos preocupamos com os impactos do crescimento econmico sobre o meio
ambiente. Agora somos forados a nos preocupar com os impactos do estresse ecolgico -
degradao dos solos, regimes hdricos, atmosfera e florestas sobre nossas perspectivas
econmicas. Num passado mais recente fomos forados a enfrentar um forte aumento na
interdependncia econmica entre as naes. Somos agora forados a nos acostumar a uma
acelerada interdependncia ecolgica entre as naes. Ecologia e economia esto se tornando
cada vez mais entrelaadas local, regional, nacional e globalmente, em uma rede contnua de
causas e efeitos. (Idem, 15. Traduo nossa).
9
As geraes futuras no votam; elas no tm poder poltico ou econmico; elas no podem
mudar as nossas decises. (Idem, 25. Traduo nossa).
10
the idea of limitations imposed by the state of
technology and social organization on the environment's
ability to meet present and future needs.
10

Em janeiro de 1992, 20 anos aps a Conferncia de Stockholm, centenas de pases e
milhares de participantes se reuniram em Dublin na Irlanda para a International
Conference on Water and the Environment, a ltima reunio tcnica preparatria para
a United Nations Conference on Environment and Development (ICWE, 1992). Os
5.000 especialistas participantes do encontro discutiram especificamente os problemas
relacionados a escassez e mau uso da gua doce, bem como os impactos negativos
desse comportamento sobre o desenvolvimento sustentvel e meio ambiente.
Como resultado, o relatrio da Conferncia apresentou quatro princpios bsicos
norteadores para as discusses e aes locais, nacionais ou internacionais. So
eles
11
:
1. Fresh water is a finite and vulnerable resource, essential to
sustain life, development and the environment.
2. Water development and management should be based on a
participatory approach, involving users, planners and policy-
makers at all levels.
3. Women play a central part in the provision, management and
safeguarding of water.
4. Water has an economic value in all its competing uses and
should be recognized as an economic good.
Os participantes apontavam que a adoo desses princpios bsicos traria como
benefcios a reduo da pobreza e doenas relacionadas ao uso da gua, o

10
1. O desenvolvimento sustentvel desenvolvimento que satisfaz as necessidades do
presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias
necessidades. Ela contm em si dois conceitos-chave:
o conceito de "necessidades", em particular as necessidades essenciais dos pobres do
mundo, para o qual prioridade absoluta deve ser dada, e
a idia de limitaes impostas pelo estado da tecnologia e organizao social sobre a
capacidade do meio ambiente para atender s necessidades presentes e futuras (Idem,
Chapter 2: Towards Sustainable Development. 1. Traduo nossa).
11
1. A gua doce um recurso finito e vulnervel, essencial para a sustentao da vida, do
desenvolvimento e do meio ambiente.
2. O desenvolvimento e a gesto da gua devem ser baseados na participao de todos,
quer sejam usurios, planejadores ou decisores polticos de todos os nveis.
3. As mulheres exercem um papel central na proviso, gesto e salvaguarda da gua.
4. A gua possui valor econmico em todos os seus usos competitivos e deve ser
reconhecida como um bem econmico. (UNITED NATIONS, 1992a. Traduo nossa).
11
desenvolvimento urbano sustentvel, a reduo de desastres naturais, o estmulo ao
uso racional do recurso e a proteo aos ecossistemas aquticos e,
consequentemente, ao meio ambiente do qual o homem faz parte, entre outros
benefcios.
Quatro meses depois, no perodo de 3 a 14 de junho, foi realizada a United Nations
Conference on Environment and Development tambm conhecida como Earth
Summit ou ECO-92, no Rio de Janeiro-Brasil. Reafirmando os ideais estabelecidos
na conferncia de Estocolmo, foram proclamados 27 princpios pautados no
reconhecimento da integral and interdependent nature of the earth, our home
(UNITED NATIONS, 1992b). A abordagem da questo ambiental adquiriu a partir de
ento maior aprofundamento ecolgico, ratificando os princpios estabelecidos em
1982 e 1987, separando para efeitos de estudos e discusses os temas relacionados
ao meio ambiente (gua, poluio, florestas etc) sem desintegr-los, mas ampliando o
conceito de bem-estar da doutrina utilitarista para todo o sistema ambiental.
O tema gua bruta foi objeto especfico de anlise no Captulo 18 do relatrio da
Conferncia intitulado Agenda 21. Inserida em um contexto de discusso bem mais
amplo que o da Conferncia de Dublin, com menor expressividade tcnico-profissional
e predomnio da nfase poltico-diplomtica nas decises, o documento do encontro
evidencia menor aprofundamento tcnico nas discusses e objetivos, e propostas de
carter mais generalista, no observando os resultados da reunio de meses antes e
assim, sem grandes modificaes em relao as ideias estabelecidas na Conferncia
de 1977. Segundo Biswas (2004), esse aspecto generalista significou o fracasso da
Conferncia de Dublin em influenciar as decises da Earth Summit, decorrente de
diversos fatores, entre os quais, o pouco tempo entre os dois encontros para
detalhamento e incorporao das ideias discutidas e o carter no intergovernamental
do encontro de janeiro, desobrigando a Conferncia Mundial da ONU a considerar as
recomendaes dos especialistas. Por essas razes, o Captulo 18 da Agenda 21
would have been very similar, irrespective of whether the Dublin Conference had ever
been convened or not.
12

No sentido estrito da questo dos recursos hdricos, apenas aps a Conferncia de
Mar del Plata os documentos e discusses se apresentam em maior abundncia e de

12
Teria sido muito semelhante, a despeito da Conferncia de Dublin ter sido convocada ou
no. (BISWAS, 2004; p. 83. Traduo nossa).
12
forma mais especfica, tematicamente deslocada do contexto geral das discusses
ambientais. Contudo, a gesto da gua bruta j se colocava como pertinente desde a
primeira fase, a despeito do contexto em que o assunto foi tratado.
Os diversos fruns de discusso promovidos pela ONU influenciaram, direta ou
indiretamente, a regulamentao do uso da gua bruta em diversos pases e blocos de
pases. Ratificando essa afirmao, foram selecionados alguns documentos
internacionais que versam acerca da gesto da gua bruta de diversas formas.
Integrando a anlise desses s mudanas identificadas no vis de abordagem
explicitado pela ONU, os mesmos foram avaliados e classificados observando os
seguintes aspectos:
a) Elementos conceituais relacionados a funcionalidade dos recursos naturais;
b) Compreenso bsica sobre o meio ambiente conforme delimitada no
Prembulo ou Consideraes Iniciais dos documentos;
c) Elementos de identificao da forma de interao homem-natureza;
d) Grau de hierarquia e/ou interao entre o ser humano e as demais formas de
vida;
e) Justificativas estabelecidas para orientaes quanto a conservao dos
recursos naturais.
A partir da anlise desses elementos os documentos foram classificados quanto a sua
abordagem como:
a) De Vis Utilitrio: instrumentos normativos que privilegiam a abordagem dos
recursos hdricos como viabilizador da produo, como insumo ou matria-
prima. So mais frequentemente observados at o final dos anos 60 e incio
dos anos 70. Os documentos desse grupo justificam a necessidade de
preservao dos recursos naturais essencialmente em razo da funcionalidade
dos mesmos para a atividade econmica. Destaca-se aqui o Federal Water
Pollution Control Act (1948) que deu origem ao Clean Water Act nos Estados
Unidos;
b) De Vis Utilitarista: instrumentos normativos que abordam o uso de recursos
naturais em estreita interao com o bem-estar social. Aspectos
qualiquantitativos so observados considerando a questo da funcionalidade
13
em um sentido mais amplo que incorpora o homem, alm da atividade
econmica. Nesse vis o homem caracterizado como externo ao meio
ambiente, atuando sobre o mesmo em prol do seu bem-estar. Entre os
documentos desse grupo destaca-se The European Water Charter (Council of
Europe, 1968).
c) De Vis Ecoutilitarista: documentos que estendem a noo de bem-estar a
todo o meio ambiente, considerando a interdependncia na relao homem-
natureza, visto que o homem passa a ser considerado parte do meio ambiente.
Nessa concepo sistmica todas as formas de vida adquirem relevncia, no
mais sendo questionada a importncia ou funcionalidade para o ser humano.
The Dublin Statement o documento que serve de base para os demais
desse grupo.
Contudo, a despeito da referncia de datas, esses grupamentos no apresentam
limites cronolgicos ou mesmo ideolgicos rigorosamente estabelecidos, podendo ser
identificados em alguns documentos elementos de classificaes distintas. Para
incorporar essa impreciso foram estabelecidos os critrios de identificao
apresentados na Figura 1.
Adicionalmente, constatado que inmeros outros documentos foram produzidos ao
longo do sculo XX, torna-se necessria definio de critrios de seleo dos
mesmos que sejam adequados aos objetivos do presente trabalho. Esses foram assim
estabelecidos:
Data base inicial: dcada de 30 do sculo XX. Esse critrio justifica-se pela
revoluo industrial caracterstica do perodo que reformulou a forma de
utilizao dos recursos produtivos. A intensificao da produo atravs de
novas tecnologias redefiniu a forma e intensidade de uso dos recursos
naturais;
Grau de Influncia: os documentos selecionados constituram base para a
discusso e elaborao de diversas normas e recomendaes em outros
pases, inclusive no Brasil;
Mudanas de paradigmas. A passagem do vis utilitrio para o utilitarista
reflete uma quebra de paradigma conceitual relacionado a funcionalidade dos
recursos naturais. Da mesma forma, os conceitos so revistos na abordagem
14
ecoutilitarista caracterizando nova quebra de paradigma. Os documentos que
introduzem esses novos conceitos so assim contemplados na discusso.
Utilitrio Utilitarista Ecoutilitarista

Utilitrio

Abordagem
essencialmente
utilitria

Abordagem
essencialmente
utilitria com
elementos
utilitaristas

Abordagem
essencialmente
utilitria com
elementos
ecoutilitaristas

Utilitarista
Abordagem
utilitarista com
elementos
utilitrios
Abordagem
essencialmente
utilitarista
Abordagem
utilitarista com
elementos
ecoutilitaristas

Ecoutilitarista

Abordagem
ecoutilitarista com
elementos utilitrios
Abordagem
ecoutilitarista com
elementos
utilitaristas
Abordagem
essencialmente
ecoutilitrista
Figura 1: Identificao dos documentos analisados segundo abordagem.
Com base nesses critrios foram selecionados e classificados os documentos
internacionais apresentados na Figura 02, considerando, em algumas situaes, os
aditivos que os modificaram.
2.2. A Gesto de Recursos Hdricos nos EUA
No contexto do conjunto de programas conhecidos como New Deal, implementados
para recuperao da economia norte-americana aps o perodo da grande
depresso, foram criadas diversas agncias federais para a conduo das reformas
polticas, econmicas e sociais. Entre essas agncias, tendo formalizado como
objetivo a defesa nacional, o desenvolvimento agrcola e industrial, a melhoria da
navegabilidade e o controle de cheias nas bacias dos rios Tennessee e Mississipi, em
1933 foi criada a Tennessee Valley Authority (TVA) atravs de ato legislativo
homnimo
13
.


13
Ver USA (1933) para a integra do Ato. Mais informaes histricas, consultar TVA [2000].
15
Figura 2: Documentos que tratam da gesto da gua bruta segundo abordagem.

1933
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2000
16
No mbito da gesto e planejamento de recursos hdricos nos EUA, a relevncia da
TVA decorre no apenas da sua antiguidade, mas tambm do pioneirismo na proposta
de uma abordagem setorialmente diversificada
14
, conforme estabelecido em seus
princpios bsicos. Ademais, a TVA, junto com as demais agncias e programas
implementados inauguram uma nova fase na poltica econmica, redefinindo a forma e
intensidade das intervenes do Estado na economia.
15
Essas novas orientaes
influenciaram tambm a poltica econmica brasileira e esto diretamente relacionadas
implantao do Cdigo de guas em 1934 pelo ento Presidente Getlio Vargas
(1930-1945). Em seu discurso de despedida da visita feita ao Brasil, o Presidente
Franklin D. Roosevelt afirmou:
() I invite you to come and benefit not only from the good
things we have done but also from the errors we have
committed in the past.
I am leaving you tonight with great regret. There is one thing,
however, that I shall remember, and that is that it was two
people who invented the New Dealthe President of Brazil and
the President of the United States.
16

Contudo, a despeito do escopo tematicamente diversificado, as aes efetivas
implementadas pela TVA centralizaram-se no desenvolvimento do setor energtico na
regio das bacias selecionadas, como forma de propiciar a atividade econmica. Nos
anos da segunda guerra 12 projetos de hidroeltricas foram implementados e, como
resultado, na dcada de 50 a TVA se tornou o maior produtor de eletricidade do pas.
Atualmente os projetos da TVA continuam priorizando o setor eltrico, tambm com
usinas nucleares. Nesse sentido, caracteriza-se o Tenessee Valley Authorit Act como

14
Antes da TVA j se encontravam em operao o Army Corps of Engineers e o Bureau of
Reclamation, criados respectivamente em 1802 e 1902. Ambas agncias federais, que tinham
por objetivo inicial a melhoria das condies de navegabilidade e o desenvolvimento de
estudos e projetos especficos para o rido oeste norte-americano. A TVA, por sua vez,
considerando a regio de atuao foi criada para ambos os propsitos, entre outros.
15
A Grande Depresso dos anos 30, decorrente da superproduo industrial, representa um
momento de quebra de paradigma na teoria econmica com a assimilao das idias
keynesianas de interveno do Estado na economia, em contraponto ao liberalismo at ento
em vigor. A sistematizao terica dessas polticas foi poucos anos mais tarde apresentada por
Keynes (1936) em sua obra seminal The General Theory of Employment, Interest and Money.
16
(...) eu os convido a virem e beneficiarem-se no s das coisas boas que fizemos, mas
tambm dos erros que cometemos no passado.
Estou deixando-os esta noite com grande pesar. No entanto, h uma coisa que eu devo
lembrar, e isso que foram duas pessoas que inventaram o New Deal - o Presidente do Brasil
e o Presidente dos Estados Unidos. (ROOSEVELT, Franklin; 1936. Traduo nossa).
17
um documento de vis estritamente utilitrio, pautado essencialmente em
condicionantes relacionados ao uso da gua para a atividade produtiva.
Fora do escopo energtico, o desenvolvimento industrial da dcada de 30 e os
conflitos mundiais da primeira metade do sculo no apenas ocasionaram a
intensificao da poluio hdrica, mas tambm se configuraram como obstculos para
sua melhor discusso. Em 1948, depois de constatada em relatrios tcnicos a
gravidade da situao, a necessidade de gesto da qualidade das guas tornou-se
premente. Contudo, o debate legislativo relacionado a esferas de competncia
(Estados e Unio) resultou no documento intitulado Federal Water Pollution Control
Act (FWPCA - 1948), caracterizado por Copeland (1999) e Powers (2004) como
pouco eficiente no alcance dos seus objetivos, a saber, a preveno, abatimento e
controle da poluio hdrica.
Como nico consenso nas discusses observou-se a necessidade de recuperar as
guas ento poludas. As primeiras e mais acirradas divergncias tratavam das
questes de dominialidade (guas inter e intraestaduais) e a competncia da Unio na
regulamentao das mesmas
17
. No documento final, apenas os corpos dgua
interestaduais foram regulamentados, sendo os mesmos de responsabilidade federal.
Segundo Powers (2004),
The Federal Water Pollution Control Act was not effective in
preventing and abating water pollution. Because of the federal
government's inability to require any direct reduction in
discharges, pollution continued to increase and the quality of
the nation's waters did not significantly improve. However, the
act demonstrated both popular and political support for pollution
control efforts. It also established the basic framework for water
pollution control, which Congress subsequently amended.
18

Nos anos seguintes os aditivos implementados ao FWPCA ampliaram e fortaleceram o
papel do Governo Federal no processo de gesto para controle da poluio. O aditivo

17
Em uma abordagem alternativa, Reuss (2005) sugere uma anlise da gesto de recursos
hdricos nos EUA a partir dos valores polticos e sociais da sociedade americana e da histria e
estrutura das suas instituies governamentais.
18
O Ato Federativo de Controle da Poluio Hdrica no foi eficaz em prevenir e reduzir a
poluio da gua. Por causa da incapacidade do governo federal para exigir qualquer reduo
direta nos lanamentos de efluentes, a poluio continuou a aumentar e a qualidade das guas
do pas no melhorou significativamente. No entanto, o ato explicitou tanto o apoio popular
quanto o poltico para os esforos de controle de poluio. E tambm estabeleceu a estrutura
bsica para o controle da poluio da gua, que o Congresso, posteriormente alterou.
(Traduo nossa).
18
de 1956 garantia a interveno do governo federal em estados onde a poluio hdrica
estivesse colocando em risco a sade da populao, mesmo sem a autorizao dos
governos estaduais. Em 1965 padres de qualidade foram estabelecidos e no ano
seguinte atravs do Clean Water Restoration Act foi fixada uma multa diria de U$
100.00 aos poluidores que no enviassem as informaes solicitadas pelas agncias
de proteo. Em 1970 foram estabelecidos procedimentos de certificao para os
Estados a fim de prevenir a degradao em nveis inferiores aos padres
estabelecidos. Contudo, segundo EPA (1972, p.13),
Despite the improvements achieved by each amendment to the
original Act, the result of this sporadic legislation was a
hodgepodge of law. Eleven reorganizations and restructurings
of Federal agency responsibility compounded the difficulty of
effectively implementing the law. To solve these problems, the
1972 amendments to the FWPCA restructured the authority for
water pollution control and consolidated authority in the
Administrator of the Environmental Protection Agency.
19

As emendas de 1972 revisaram por completo toda a estrutura do FWPCA,
estabelecendo como objetivo primeiro a integridade qumica, fsica e biolgica dos
corpos d gua do pas, com adequao da qualidade de gua para a pesca e
recreao no prazo de uma dcada (UNITED STATES OF AMERICA, 1972). Foi ento
institudo o National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES), um programa
de controle da poluio que regulamentou os pontos de lanamento de efluentes nos
rios do pas, formalizando o lanamento de efluentes como um uso no aceitvel dos
corpos dgua. Os instrumentos institucionais e tcnico-financeiros de controle da
poluio foram ratificados e fortalecidos com os aditivos de 1977, quando o FWPCA
passou a ser conhecido como Clean Water Act (CWA), a designao que prevalece
at os dias de hoje. As emendas de 1977 reforaram a autoridade da Environmental
Protection Agency (EPA), autorizando ainda a extenso da aplicao de recursos nos
anos vindouros e estabelecendo a necessidade de planejamento nas aes
relacionadas a pontos de poluio difusa
20
. Com essas modificaes o CWA passou a

19
Apesar das melhorias alcanadas por cada alterao da lei original, o resultado desta
legislao irregular foi uma miscelnea de lei. Onze reorganizaes e reestruturaes de
responsabilidade da agncia federal agravaram a dificuldade de efetivamente implementar a
lei. Para resolver estes problemas, as 1972 emendas FWPCA reestruturaram a autoridade
para o controle da poluio hdrica e consolidaram autoridade na administrao da Agncia de
Proteo Ambiental. (Traduo nossa).
20
UNITED STATES OF AMERICA (1977). Questes diversas relacionadas ao contexto de
implementao dos aditivos dos anos 70 foram abordadas por Kneese (1962 e 1977), Kneese
and Bower (1973) e Herfindahl e Kneese (1965).
19
ser um instrumento de gesto basicamente fundamentado no Comando e Controle
(C)
21
, sendo considerado um exemplo de sucesso com suas metas ambiciosas e
fortemente restritivas (PORTO e LOBATO, 2004a). Contudo, deve ser observado que
o CWA, focado apenas na qualidade da gua, relegou segundo plano demais
mecanismos de gesto, econmicos e sociais, entre outros, abandonando ainda nos
anos 80 a abordagem espacial por bacia hidrogrfica.
22

As emendas de 1981 (USA, 1981) e 1987 ampliaram o programa de gesto incluindo
pontos de controle da poluio distintos dos pontos de lanamento direto. Os esforos
para melhoria da qualidade da gua foram ratificados no plano de ao apresentado
em 2009 mantendo o enfoque no programa no controle da poluio (EPA, 2009).
Do ponto de vista do vis de abordagem, o documento original de 1948 pode ser
caracterizado pela sua essncia utilitria, privilegiando o uso da gua e a sua gesto
em face dos impactos sobre a atividade econmica, tendo assim permanecido mesmo
com as emendas de 1956 e 1965. A alterao nesse vis em direo a uma vertente
utilitarista pode ser constatada com a reestruturao de 1972, quando parmetros de
qualidade associados ao bem estar humano foram incorporados ao programa. Essa
nova abordagem foi consolidada com as emendas de 1977, mantendo at os dias
atuais o programa centralizado na gesto dos recursos hdricos com fins de satisfao
das necessidades de abastecimento para a populao.
2.3. A Gesto de Rios Transfronteirios: orientaes da ILA
Em agosto de 1966, de forma pioneira e inovadora, a International Law Association
(ILA) apresentou uma proposta de orientao legal para assuntos relacionados ao uso
das guas de rios internacionais. Criada em 1873, a ILA uma Organizao No-
Governamental que faz parte de um grupo de associaes internacionais que produz

21
O mecanismo de Comando e Controle (C) baseia-se na exclusividade do poder estatal
como agente disciplinador e fiscalizador das atividades. Em virtude dessa natureza
centralizadora pode ser considerado um dos mais tradicionais mecanismos de poltica, muitas
vezes competente em objetivos macrorregionais, mas pouco eficiente no contexto micro, em
razo do seu desprezo s especificidades locais.
22
Deve ser observado que embora sejam relevantes e pertinentes as observaes apontadas
ao CWA como modelo de gesto de recursos hdricos (KEPLINGER, 2005; NAVRUD e
PRUCKNER, 1997; PORTO e LOBATO, 2004a e 2004b), o mesmo no deixa de s-lo.
Adicionalmente, para efeito da classificao proposta na presente tese centra-se a anlise no
contedo direto no que concerne a metas e objetivos, no a forma ou estrutura administrativa
de aplicao das normas aqui apresentadas.
20
trabalhos cuja relevncia e respeito decorrem da expertise que os norteia desde o seu
processo de elaborao. Corroborando essa opinio, Dellapenna (2006) afirma:
These groups have no official standing as lawgivers, but their
opinions carry special weight because of the stature of the
members who worked on these projects, and because the
approval of the end result carries the imprimatur of a large and
diverse body of experts.
23

Assim, mesmo sem fora de lei, as Regras de Helsinki (ILA, 1967) apresentaram uma
abordagem diferenciada da at ento observada, sendo durante mais de 30 anos o
mais amplo e sistemtico conjunto de regras relacionadas a corpos dgua
internacionais, influenciando durante este perodo diversos protocolos, tratados e
mesmo decises em fruns internacionais de arbitragem (DELLAPENNA, 2006;
SALMAN, 2007). Os 37 Artigos do documento detalham o Princpio 21 da Declarao
de Estocolmo
24
, pregando a necessidade de cooperao internacional para o
compartilhamento no uso dos recursos hdricos e a implementao de medidas
preventivas relacionadas a poluio, evitando assim conflitos que venham a impactar
as polticas e processos nacionais. Centrados nessa idia, as Regras de Helsinki
trazem como principais inovaes conceituais:
O conceito de Estado bacia (basin State) definido como um Estado em cujo
territrio localiza-se uma poro de uma rea de drenagem internacional
(Artigo III). Essa rea de drenagem corresponde a uma rea geogrfica que
abrange dois ou mais Pases, hidrologicamente delimitada por um corpo hdrico
de foz comum, incluindo as guas superficiais e subterrneas.
O conceito de uso racional e equitativo (equitable and reasonable utilization)
que prope uma limitao a soberania dos estados em prol da cooperao e
do no conflito internacional. A importncia desse conceito traduzida por
Dellapenna (2006) ao afirmar que The principle of equitable utilization

23
Esses grupos no tm legitimidade oficial como legisladores, mas as suas opinies tm
peso especial por causa da importncia dos membros que trabalharam nesses projetos, e
porque a aprovao do resultado final traz a marca de um rgo grande e diversificado de
especialistas. (Traduo nossa).
24
States have, in accordance with the Charter of the United Nations and the principles of
international Law, the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own
environmental policies, and the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or
control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of
national jurisdiction. (Os Estados tem, em concordncia com a Carta das Naes Unidas e os
princpios do direito internacional, o direito soberano de explorar seus prprios recursos
segundo suas prprias polticas ambientais, e a responsabilidade de assegurar que as
atividades sob sua jurisdio ou controle no causem dano ao meio ambiente de outros
Estados ou de reas alm dos limites da jurisdio nacional. UNITED NATIONS, 1972.
Principle 21. Traduo nossa).
21
recognizes the right of all riparian States to use water from a common source so
long as their uses do not interfere unreasonably with uses in another riparian
state.
Poucos anos aps as Regras de Helsinki, em 1970, a Assembleia Geral das Naes
Unidas iniciou os trabalhos para compilao de um conjunto de regras que
regulamentassem os cursos dgua internacionais. O objetivo era um documento mais
amplo que fosse ratificado pelos seus pases membros e assim adquirisse maior fora
legal. As discusses estenderam-se durante dcadas e apenas em 1997 foi aprovado
The United Nation Convention on the Law of Non-Navigational Uses of International
Watercourses, que permaneceu aberto para assinaturas at 2000, encerrando com
apenas 16 pases signatrios. Com forte influncia dos trabalhos da ILA, o documento
incorpora conceitos e entendimentos mais amplos desenvolvidos ao longo dos anos.
Em seus 37 artigos tratam tambm da obrigao dos Estados que compe o
watercourse State
25
quanto a necessidade de entendimento conjunto, planejamento
de atividades com consulta aos demais Estados, proteo e conservao do
ecossistema e orientaes para de resoluo de conflitos.
A ILA por sua vez, iniciou em 1996 os trabalhos para reviso e atualizao das Regras
de Helsinki luz das leis contemporneas, considerando ainda as regras
suplementares que foram apresentadas desde a sua implantao. O novo documento
foi concludo e aprovado na reunio de 2004, estando ainda em vigor sob a titulao
de Berlin Rules on Water Resources (ILA, 2004). Dellapenna (2006) relator do
documento o descreve como:
The Berlin Rules set forth a clear, cogent, and coherent
summary of the relevant customary international law,
incorporating the experience of the nearly four decades since
the Helsinki Rules were adopted. The Berlin Rules take into
account the development of important bodies of international
environmental law, international human rights law, and the
humanitarian law relating to the war and armed conflict, as well
as the adoption by the General Assembly of the UN
Convention. The Berlin Rules include within their scope both
national and international waters to the extent that customary
international law speaks to those waters. () By including all of
these matters within a single set of rules, a lawyer, a jurist, a

25
Definido como um Estado cujo territrio faz parte de um curso dgua internacional ou um
Estado que faz parte de uma organizao de integrao econmica regional em que um ou
mais Estados Membros tem poes territoriais em um curso dgua internacional. Essa ltima
incluso estende os limites geogrficos do conceito anterior e evidencia a amplitude da questo
hdrica.
22
water manager, a water policy maker, or anyone else
concerned by the rules of customary international pertaining to
water will, for the first time, find all the relevant rules in one
place, with attention to the interrelationships of the rules as well
as to their clear statement.
26

Indo de encontro a essa percepo positiva acerca das Regras de Berlin, Salman
(2007) aponta crticas relacionadas a falta de clareza na interpretao e desvios de
jurisprudncia e objetivos no documento. Contudo, a despeito de considerar o
documento um retrocesso em relao aos anteriores, o autor afirma que Indeed, the
environmental provisions of the Berlin Rules are quite comprehensive. () Those
detailed environmental provisions of the Berlin Rules cover, in adequate and clear
manner, the qualitative aspects of shared watercourses.
27

Assim, as Regras de Helsinki claramente evidenciam uma abordagem utilitria com o
entendimento da gua como um instrumento de produo ou insumo, propondo
orientaes para seu uso compartilhado entre pases de forma pacfica e equitativa em
prol da prpria humanidade. Por sua vez, as Regras de Berlin incorporam os conceitos
de sustentabilidade e integrao homemnatureza, mantendo o ser humano como o
objeto central, podendo assim ser classificado como um documento utilitarista de vis
ecoutilitarista.

26
As Regras de Berlim estabeleceram um resumo claro, convincente e coerente do direito
consuetudinrio internacional relevante, incorporando a experincia de quase quatro dcadas
desde que as Regras de Helsinki foram adotadas. As Regras de Berlim tm em conta o
desenvolvimento de importantes rgos do direito ambiental internacional, o direito
internacional dos direitos humanos e da lei humanitria relativa guerra e conflito armado, bem
como a adoo pela Assembleia Geral da Conveno da ONU. As Regras de Berlim incluem
no seu escopo guas nacionais e internacionais na medida em que o direito internacional
consuetudinrio fala dessas guas. (...) Ao incluir todas essas questes dentro de um nico
conjunto de regras, um advogado, um jurista, um gestor de guas, um decisor da poltica de
recursos hdricos, ou qualquer outra pessoa preocupada com as regras do direito internacional
costumeiro relativas gua, pela primeira vez, encontra todas as normas pertinentes em um
nico local, com ateno para as interrelaes das regras, bem como a sua declarao clara.
(Traduo nossa).
27
Na verdade, as disposies ambientais das Regras de Berlim so bastante abrangentes.
(...) Essas detalhadas disposies ambientais das Regras de Berlim cobrem, de maneira
adequada e clara, os aspectos qualitativos de cursos de gua compartilhados.(SALMAN,
2007, p. 637. Traduo nossa). A despeito da sua inegvel importncia, os pontos crticos
apresentados pelo autor no configuram objeto de estudo do presente trabalho, motivo pelo
qual os mesmos no sero detalhados. Para maior discusso sobre o assunto sugere-se
consulta direta ao texto e demais referncias nele indicadas.
23
2.4. A European Water Charter
Criada logo aps a segunda grande guerra com o objetivo de auxiliar o programa de
recuperao europia, a Organisation for European Economic Co-operation (OEEC)
em 1961 transformou-se em uma organizao mundial, incluindo inicialmente Estados
Unidos e Canada e passado a chamar-se Organisation for Economic Co-operation and
Development (OECD). Em 1 de outubro de 1965, a Assemblia Parlamentar do
Conselho Europeu adotou o texto da Recomendao 436
28
(on fresh water pollution
control in Europe), tendo como fundamento os altos nveis de poluio dos corpos
dgua na Europa e a necessidade de medidas amplas e de longo prazo estabelecidas
atravs de uma poltica governamental. Os objetivos bsicos foram definidos como
29
:
a) Preservar da poluio os rios ainda no poludos;
b) Prevenir o agravamento da poluio de rios j poludos, remediando a situao
sempre que possvel;
c) Melhorar as condies de rios cujas guas se encontrassem fora de
determinados parmetros estabelecidos.
A Recomendao estabelecia ainda os princpios norteadores para o controle da
poluio das guas na Europa (Guidelines Principles Applicable to Fresh Water
Pollution Control), destacando entre outros pontos:
rea de drenagem como rea de gesto, observando suas caractersticas e
requerendo participao da comunidade local;
O objetivo bsico do controle da poluio a sade pblica e seus usos
mltiplos, entre os quais o abastecimento pblico, a irrigao, o consumo
animal, a produo industrial, a recreao e a conservao da biota;
Arcabouo institucional descentralizado por bacia hidrogrfica, atravs de
agncias reguladoras;
Exigncia de autorizaes para lanamento de substncias nos corpos dgua,
considerando a capacidade de assimilao existente para cada substncia e a
avaliao econmica, social e cultural das tcnicas de tratamento disponveis.
A Recomendao 436 traz tambm em seu apndice o esboo da Carta Europia da
gua que foi formalizada e adotada pela Assembleia em 1967 e proclamada pelo
Conselho de Ministros em Estrasburgo, 06 de maio de 1968. J em seu prembulo, a

28
Council of Europe (1965).
29
Council of Europe (1968).
24
Carta se prope a ser um instrumento efetivo para o entendimento dos problemas
gerais relacionados aos recursos hdricos, no se restringindo s questes de
poluio. A Carta ratifica as orientaes da Recomendao 436 atravs de 12
princpios que evidenciam a importncia da gua para a vida, os cuidados quanto a
poluio hdrica, a possvel exausto do recurso e a necessidade de avaliao e
gerenciamento do uso com base em mltiplos critrios. Reiterando a necessidade de
compreenso dos problemas hdricos e participao conjunta para a soluo dos
mesmos, o Princpio X afirma: Water is a common heritage, the value of wich must be
recognized by all. Everyone has the duty to use water carefully and economically.
30

Observa-se que mesmo focada em problemas relacionados a poluio hdrica e seus
efeitos nocivos sobre a sade humana, a Carta amplia o universo de anlise,
afirmando ser a gua no apenas um instrumento de viabilizao ao desenvolvimento
humano, mas uma necessidade bsica para todos os seres vivos, homens, animais e
plantas (COUNCIL OF EUROPE, 1968, Princpio I). Nesse sentido, embora nem a
Recomendao 436 nem a Carta citem como referncia ou base de inspirao a
Declarao Universal dos Direitos Humanos proclamada pela Assembleia Geral da
ONU
31
, observa-se que o entendimento mais amplo da Carta vai ao encontro do Artigo
25 da citada Declarao que assegura a todos o direito de um padro de vida
adequado nos nveis de sade e bem-estar. Assim, apesar de mantidos os interesses
relacionados ao ser humano caractersticos da abordagem utilitarista, de forma
inovadora inserida uma noo de integrao homem x natureza que reflete traos
ecoutilitaristas, conforme observado no Princpio VI quando se afirma The
maintenance of an adequate vegetation cover, preferably forest land, is imperative for
the conservation of water resources.
32

A Carta Europia da gua foi revista e atualizada em 2001 passando a se chamar
Carta Europia dos Recursos Hdricos. A alterao no entendimento da gua como
recurso observada atravs de uma anlise comparativa da parte inicial de ambos os
documentos; enquanto a Carta de 1968 iniciava o discurso com a caracterizao da

30
A gua um patrimnio comum cujo valor deve ser reconhecido por todos. Todos tem
obrigao de usar a gua de forma cuidadosa e econmica. (COUNCIL OF EUROPE, 1968,
Princpio X. Traduo nossa).
31
UNITED NATIONS (1948).
32
A manuteno de uma cobertura vegetal adequada, de preferncia terras florestais,
imprescindvel para a conservao dos recursos hdricos. (COUNCIL OF EUROPE, 1968,
Princpio VI. Traduo nossa).
25
gua como (...) a treasure indispensible for all human activity (Princpio I), a Carta de
2001 j em seu prembulo afirma water is indispensable to all forms of life,
estabelecendo assim um vis claramente ecoutilitarista que retira a externalidade do
homem em relao ao meio ambiente, considerando-o parte do mesmo.
A Carta de 2001 faz referncia a diversos documentos internacionais produzidos aps
a sua primeira edio, destacando-se a Agenda 21, as regras da Conveno de
Helsinki de 1992 e o Relatrio Brundtland (Our Common Future) de 1987.
Water is not only of vital importance for all forms of life, and
thus for the protection of the environment; its availability in
sufficient quantity and quality is also a prerequisite for the
development of human societies. It is thus at the heart of the
concept of sustainable development, which brings together two
fundamental aspects of society: the need to protect the
environment, and the need to improve peoples living
conditions.
33

No contexto de instrumentos de gesto dos recursos hdricos, relevante destacar
que a Carta de 2001 explicita a incorporao dos princpios de preveno, precauo
e correo na poltica e legislao pertinente aos recursos hdricos e a avaliao e
monitoramento constante dos usos agrcola e industrial evitando uso no sustentvel e
a inadequao poltica nacional de desenvolvimento socioeconmico.
Adicionalmente, o Princpio 19 recomenda que:
Without prejudice to the right to water to meet basic needs, the
supply of water shall be subject to payment in order to cover
financial costs associated with the production and utilization of
water resources.
Water has not only an ecological but also an economic
value. In addition to water as such, infrastructure for its
extraction, conveyance, distribution and purification generates
costs which may vary from one place or community to another,
but which cannot be ignored. Water, costing nothing, might
be used wastefully, which is particularly dangerous in
situations in which water resources are becoming relatively
scarce. On the other hand, water is also a commodity with

33
A gua no apenas de importncia vital para todas as formas de vida, e portanto, para a
proteo do ambiente; sua disponibilidade em quantidade e qualidade suficientes tambm um
pr-requisito para o desenvolvimento das sociedades humanas. Dessa forma, ela est no
centro do conceito de desenvolvimento sustentvel que rene dois aspectos fundamentais da
sociedade: a necessidade de proteger o meio ambiente, e a necessidade de melhorar as
condies de vida das pessoas. (COUNCIL OF EUROPE, 2001. Princpio I. Traduo nossa).
26
a social value, one that is necessary for meeting the basic
needs of every human being.
34

Assim, alm de ratificar os instrumentos de enquadramento e outorga recomendados
na primeira edio da Carta, o novo documento tambm formaliza a aplicao da
cobrana como instrumento de gesto para promoo do uso racional do recurso
hdrico. Observa-se em todo o texto uma abordagem holstica caracterstica do
ecoutilitarismo predominante nos documentos apresentados aps a Conferncia de
Dublin em 1992
35
.
2.5. Do Cdigo de guas Lei das guas
No Brasil, a agncia pioneira na atuao de projetos relacionados ao uso de recursos
hdricos foi a Inspetoria Nacional de Obras Contra as Secas (INOCS - 1909),
posteriormente transformada em Departamento (DNOCS - 1945). A mesma atuava no
beneficiamento e proteo de reas contra secas e inundaes, na execuo de
projetos de irrigao e no auxlio fixao da populao em reas abrangidas pela
atuao da Inspetoria. Contudo, sendo a nica agncia federal de atuao na regio
do nordeste por aproximadamente meio sculo, coube tambm INOCS e
posteriormente ao DNOCS, a realizao de obras de engenharia que incluam pontes,
estradas, audes, reservatrios, hospitais e usinas hidroeltricas, entre outras obras.
Apesar da orientao social estabelecida a princpio, de carter essencialmente
utilitarista, j a partir da dcada de 20, predominavam os estudos e projetos
relacionados ao uso das guas com fins de gerao de energia, poca em que no
mbito do Ministrio da Agricultura / Servio Geolgico e Mineralgico foi criada a
Comisso de Estudos das foras Hidrulicas. Em 1934, no contexto do new deal e
do processo de fomento industrializao brasileira, foi institudo o Decreto 24.643
conhecido como o Cdigo de guas, a primeira grande coletnea brasileira de

34
Sem prejuzo do direito gua para satisfazer as necessidades bsicas, o fornecimento de
gua deve ser objeto de pagamento a fim de cobrir os custos financeiros associados com a
produo e utilizao dos recursos hdricos.
A gua tem no apenas um valor ecolgico, mas tambm econmico. Alm de gua como
tal, a infraestrutura para a sua extrao, transporte, distribuio e tratamento gera custos que
podem variar de um lugar ou comunidade para outro, mas que no podem ser ignorados.
gua, custando nada, pode ser usada com desperdcio, o que particularmente
perigoso em situaes em que os recursos hdricos esto se tornando relativamente
escassos. Por outro lado, a gua tambm um produto com um valor social, necessria
para satisfazer as necessidades bsicas de todos os seres humanos. (COUNCIL OF
EUROPE, 2001. Princpio 19. Grifo nosso. Traduo nossa.).
35
International Conference on Water and Environment (1992).
27
medidas para a gesto de recursos hdricos. Em seu prembulo, o documento explicita
a existncia de uma legislao at ento obsoleta que dificulta o controle e
aproveitamento industrial das guas brasileiras, notadamente para a produo de
hidroeletricidade
36
. O texto do Cdigo est dividido em trs livros que tratam
respectivamente de:
Livro I gua em geral e sua propriedade: trata da delimitao de
propriedade definindo o que so guas pblicas (comuns ou dominicais) e
privadas;
Livro II Aproveitamento das guas: assegura o direito de acesso para
necessidades bsicas e dispe acerca do uso das guas superficiais,
subterrneas e pluviais. Neste livro so tambm definidas as regras para o
caso de contaminao;
Livro III Foras hidrulicas: regulamenta a propriedade das quedas dgua e
o seu aproveitamento.
No Livro III centra-se o cerne da discusso do Cdigo de guas, a saber, a
regulamentao da gerao hidroeltrica, em substituio a termoeletricidade, para
fins de fomento a indstria. Essa afirmao revela facetas importantes do documento
que se traduzem em mudanas de paradigma na histria econmica do Brasil.
Inicialmente, o incentivo a gerao hidroeltrica indica uma radical mudana da matriz
energtica brasileira, adotando uma alternativa mais eficiente e de maior escala,
adequada ao projeto de crescimento da atividade econmica defendido pelo governo.
Ademais, revela a opo pela substituio do modelo essencialmente agroexportador
pelo industrializante, implicando em redefinio da oligarquia poltica nacional. Nesse
contexto ressalta-se o Artigo 145 que explicita a distino de propriedade do solo da
propriedade da gua,
As quedas dgua e outras fontes de energia hidrulica so
bens imveis e tidas como coisas distintas e no integrantes
das terras em que se encontrem. Assim a propriedade
superficial no abrange a gua, o lveo do curso no trecho em
que se acha a queda dgua, nem a respectiva energia
hidrulica, para o efeito de seu aproveitamento industrial.
37


36
Ver seo 2.1.1 para maior contextualizao da influncia da poltica norte-americana do
new deal na poltica brasileira dos anos 30. Informaes acerca do contexto histrico em que
se insere o Cdigo de guas podem ser tambm consultadas em Silvestre (2008) e demais
referncias indicadas pela autora.
37
BRASIL (1934).
28
Apesar da garantia para o abastecimento para as primeiras necessidades da vida
38
,
o Cdigo de guas um documento de natureza fundamentalmente utilitria, focado
na regulamentao para fins industriais. Deve tambm ser ressaltando que o mesmo
ainda encontra-se parcialmente em vigor, pois no foi revogado por legislao
posterior.
Mais de meio sculo aps a instituio do Cdigo, o Brasil volta a legislar de forma
especfica sobre o uso da gua bruta
39
. Em 8 de janeiro de 1997, atravs da Lei
Federal 9.433, instituda a Poltica Nacional de Recursos Hdricos no pas (BRASIL,
1997). Em 57 artigos a Lei estabelece seus princpios fundamentais, objetivos e
instrumentos de ao com clara inspirao nos Princpios de Dublin de 1992. A gua,
um bem dotado de valor econmico, reconhecida como passvel de escassez
qualitativa e quantitativa, demandando uma gesto que venha assegurar o uso
mltiplo de forma racional.
Os objetivos da Lei 9.433 explicitam ainda a noo de sustentabilidade formalizada
pelo Relatrio de 1987 da ONU (Artigo 2), alm de indicar de forma objetiva as
diretrizes gerais de ao (Artigo 3) e os instrumentos para implementao da poltica
(Artigo 5). Em todo o texto evidenciado uma forte influncia das discusses,
relatrios e documentos produzidos ao longo dos anos 80 e 90, que traduzem uma
abordagem essencialmente utilitarista, com apenas pontuais referncias a
conservao do ecossistema, o que lhe confere um vis ecoutilitarista.
Art. 3 Constituem diretrizes gerais de ao para
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos:
I - a gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao
dos aspectos de quantidade e qualidade;
II - a adequao da gesto de recursos hdricos s
diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas,
sociais e culturais das diversas regies do Pas;
III - a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto
ambiental;
(...)

38
Idem, Artigo 34.
39
A legislao posterior ao Cdigo e anterior a Lei 9.433 apenas redefiniu relaes de
propriedade e competncia, no promovendo alteraes substanciais em termos conceituais
e/ou ideolgicos; essa afirmao ratificada pela constatao de que o Cdigo ainda no foi
revogado em sua totalidade.
29
VI - a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos
sistemas estuarinos e zonas costeiras.
Deve ser observado que a Lei 9.433/97 foi implementada para instituir a poltica
nacional de recursos hdricos, apresentando assim um texto pouco pragmtico ou
objetivo, destinado orientao de procedimentos, planos, projetos e mesmo outras
leis na rea de gesto de recursos hdricos. A Lei 9.433/97 no pode ser classificada
ou mesmo interpretada como uma diretiva onde estariam explcitas as instrues
para a execuo dos planos e projetos relacionados a gesto da gua bruta. Nesse
contexto, interpretaes relacionadas a aplicabilidade/praticidade da Lei so restritivas
e mesmo equivocadas, no sendo esta a abordagem que predomina na anlise e
classificao aqui proposta.
2.6. Algumas Consideraes Conclusivas
A identificao do carter de funcionalidade dos recursos hdricos no segue uma
trajetria nica no contexto temporal ou espacial. Embora possa ser afirmado que do
vis utilitrio ao ecoutilitarista exista uma evoluo no sentido de incorporao de
novos aspectos, ampliando a base analtica-conceitual dos recursos hdricos, no
lcito afirmar que esse direcionamento seja o mais correto ou adequado. Tal afirmao
parte da constatao de que as instituies responsveis pela gesto de recursos
hdricos, quando da elaborao de suas propostas, so influenciadas e por vezes
limitadas, pela sua rea de influncia, tanto no contexto geogrfico quanto tcnico.
Nesse sentido, justifica-se que as orientaes da ILA permaneam como utilitrias
em sua essncia, visto que se trata de uma associao voltada para o estudo de leis
internacionais, pblicas e privadas. Logo, suas orientaes devem ser objetivas,
evitando controvrsias conceituais ou ideolgicas que possam ser atribudas
relao/interao homem x meio ambiente.
Por sua vez, a ONU, uma organizao voltada para questes relacionadas paz e
desenvolvimento mundial, invariavelmente ocupa-se de controvrsias conceituais e
ideolgicas, mantendo uma abordagem e linguagem amplas que permitam alcanar
seus objetivos de melhoria das condies de vida das sociedades, assegurada a
liberdade de pensamento e individualidades scioculturais. Assim, justifica-se que
desde o princpio, suas orientaes tenham sido no apenas utilitrias, priorizando nos
dias atuais o vis ecotulitarista.
Nesse contexto mais amplo do ponto de vista analtico, com predominncia do vis
ecoutilitarista nas orientaes normativas mais recentes, o Brasil define e implementa
30
polticas e aes de gesto de recursos hdricos. Contudo, a abrangncia conceitual
dos termos empregados na legislao brasileira, mais especificamente na Lei
9.433/97, faz surgir controvrsias conceituais que por vezes prejudicam a
consolidao da gesto de gua bruta em bacias hidrogrficas no Brasil. Defende-se
aqui que essas controvrsias, mais especificamente aquelas relacionadas ao
fundamento de dotao de valor econmico da gua, explicitado nos fundamentos da
Lei (Artigo 1), devem ser compreendidas em contexto mais amplo, de forma hbrida,
extrapolando o entendimento convencional de mercado. Essa discusso o objeto
central da prxima seo.
31
3. COBRANA PELO USO DA GUA BRUTA: aspectos
tericos e conceituais
Em 380 a.C. Plato referiu-se a gua como a melhor de todas as coisas, embora
fosse a mesma tambm a mais barata, devido a sua no-raridade (PLATO, 380b.C.).
Sculos mais tarde, em 1776, quando da publicao da sua principal obra An Inquiry
into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, Adam Smith discutiu os
aspectos que envolviam o conceito de valor e introduziu a dicotomia valor de uso
valor de troca. O exemplo utilizado para esclarecer a sutileza que distingue essas
adjetivaes substantivas foi divulgado como The paradox of value ou The water-
diamond paradox e pode ser resumido na sentena:
Nothing is more useful than water: but it will purchase scarce
anything; scarce anything can be had in exchange for it. A
diamond, on the contrary, has scarce any value in use; but a
very great quantity of other goods may frequently be had in
exchange for it.
40

A discusso proposta por Adam Smith centrava-se na categoria valor e na sua
distino em relao ao preo conforme verificado no mercado, permitindo assim
identificar os critrios que regulavam as trocas das mercadorias. Sob a forma de valor
de uso observa-se a funcionalidade de um determinado bem ou servio para o seu
consumo direto; por sua vez, o poder de troca deste por outros bens ou servios
expresso pelo valor de troca. Smith alertava que embora essas duas formas de valor
interferissem na formao do preo do produto, no havia nenhuma proporcionalidade
rgida que pudesse ser verificada, visto que a utilidade, como determinante do valor
uma varivel incerta, sujeita a condicionantes sociais, polticos, filosficos, culturais
etc.
Dos filsofos da antiguidade, passando por inmeros pensadores ao longo dos
sculos
41
, diversas foram as discusses relacionadas categoria valor no mbito da

40
Nada mais til do que a gua, mas poucas coisas podem ser compradas com ela; quase
nada pode ser obtido em troca da mesma. Um diamante, ao contrrio, tem quase nenhum valor
de uso, mas uma quantidade muito grande de outros produtos pode frequentemente ser obtida
em troca do mesmo. (SMITH, 1904, I.4.13. Traduo nossa).
41
Entre as principais contribuies para o debate acerca da teoria do valor, destacam-se as de
St. Thomas de Aquino (1225-1274), William Petty (1623-1687), John Locke (1632-1704), John
Law (1671-1729), Adam Smith (1723-1790), David Ricardo (1772-1823), Stuart Mill (1806-
1873), Karl Marx (1818-1883), Jevons (1835-1882), Walras (1834-1910), Menger (1840-1921) e
Marshall (1842-1924). Existe uma vasta literatura disponvel sobre o tema, contudo o mesmo
32
economia e a forma como o mesmo se expressa em preos de mercado, no
resultando em conceito ou metodologia nico e preciso. A despeito das divergncias
ideolgicas, pode ser apontado como ponto comum s diversas correntes de
pensamento que, considerando a amplitude conceitual do termo valor, pode-se
afirmar que embora todo produto que tenha um preo, tambm tenha valor, a
recproca no necessariamente verdadeira. Como um simples exemplo, observa-se
que o oxignio livre e gratuitamente consumido embora vitalmente valioso para toda
vida vegetal e animal.
Apesar de distintos, no apenas na linguagem comum, mas tambm entre tcnicos e
cientistas, valor, custo e preo so termos habitualmente empregados como
sinnimos; o rigor conceitual frequentemente relegado segundo plano durante as
discusses. Expresses do tipo a mercadoria X custa/vale R$ 100,00 para referir-se
ao preo do produto so comuns mesmo entre economistas quando o assunto em
questo no exige preciso etimolgica.
Contudo, esse no o caso que se verifica nas orientaes relacionadas gesto de
recursos hdricos. Conforme apresentado na seo anterior, os documentos
norteadores das polticas em suas diversas pocas e lugares, mesmo com objetivos
distintos, so claros e explcitos em referir-se ao valor da gua, no ao seu preo. De
forma ainda mais especfica, frequentemente utilizado o termo valor econmico
restringindo os aspectos do valor a serem observados. Certamente, dessa opo
comum depreende-se o entendimento das peculiaridades inerentes a cada um desses
termos. Tal opo no deve ser, portanto, considerada uma mera coincidncia ou
adereo conceitual.
Essa afirmao vai de encontro idia de objetividade defendida por Biswas (2004)
quanto afirma ter havido um retrocesso nas discusses de Dublin (1992) em relao a
Mar Del Plata (1977).
Dublin principles stated that water should be recognized as an
economic good. In contrast, 15 years earlier, Mar del Plata had
specifically urged to adopt appropriate pricing policies with a
view to encourage efficient water use, and finance operation
cost with due regard to social objectives. This principle was

no ser pormenorizado no presente trabalho por no se adequar ao seu escopo. Para maior
detalhamento, alm dos trabalhos originais dos autores mencionados ver tambm Hunt (2005).
33
recommended not only for drinking and industrial uses but also
for the irrigation sector.
42

Equivocadamente Biswas (2004) afirma que a indicao de polticas de precificao
seria uma recomendao mais adequada gesto de recursos hdricos.
A oposio que se faz a essa afirmao baseia-se no fato de que valor econmico
uma categoria muito mais ampla de anlise e engloba a multifuncionalidade e
multidisciplinariedade inerente gua, permitindo a considerao de elementos que
no so abrangidos pelos mecanismos convencionais de mercado (oferta e demanda).
Adicionalmente, a afirmao do autor vai de encontro a orientao ecoutilitarista
identificada nos documentos orientadores mais recentes
43
.
As questes conceituais que permeiam a discusso de cobrana pelo uso da gua
bruta constituem o cerne da discusso do presente captulo. Parte-se da concepo
de que em todos os ramos da cincia, diversos so os termos comumente banalizados
nas discusses dirias. O desprovimento de tecnicismo cientfico, embora no
prejudique o entendimento vulgar, conduz, contudo, a interpretaes equivocadas que
podem resultar em discordncias sem sentido ou mesmo orientaes dbias. No
mbito da gesto de recursos hdricos, um tema caracterizado pela
multidisciplinariedade, muitos so os termos que podem ser observados nessa
situao. Mais restritamente, no que concerne a cobrana pelo uso da gua bruta
como instrumento de gesto, identifica-se o emprego do verbete mercadoria em
substituio a bem econmico, ou preo em substituio a valor econmico como
possveis elementos geradores de ambiguidade. Nesse sentido, Young (2005) afirma,
Conceptually sound and empirically accurate estimation of the
economic benefits of water applicable to a specific policy
proposal is most often a task demanding more time, resources
and technical skills than is generally recognized by
nonspecialists.
44


42
Os Princpios de Dublin afirmaram que a gua deve ser reconhecido como um bem
econmico. Em contraste, 15 anos antes, Mar del Plata tinha especificamente solicitado
adotar polticas adequadas de preos com vistas a incentivar o uso eficiente da gua, e
financiar os custos operacionais, tendo em conta os objetivos sociais'. Este princpio foi
recomendado no s para abastecimento e uso industrial, mas tambm para a irrigao.
(BISWAS, 2004, p. 84. Traduo nossa).
43
Ver Seo 2.
44
Uma estimativa conceitualmente slida e empiricamente precisa dos benefcios econmicos
da gua aplicveis a uma proposta especfica de poltica frequentemente uma tarefa que
34
Assim, para uma melhor compreenso do valor econmico da gua como elemento
primrio na orientao da implementao da cobrana, permitindo que esta
efetivamente incorpore os critrios que definem aquele, faz-se necessrio uma breve
discusso e proposta de uniformizao conceitual. Deve ser esclarecido que a
sistematizao aqui apresentada no se prope a substituir o vasto entendimento
existente, mas sim objetivar alguns elementos da discusso visando atingir os
objetivos estabelecidos pelo estudo.
3.1 A gua como Bem Econmico
A cincia econmica tem como objeto de estudo a alocao de recursos escassos
com fins alternativos visando atender as mltiplas necessidades da sociedade. Nesse
contexto, a definio de um bem econmico tambm se baseia no aspecto de
escassez e pode ser sistematizada como produto ou servio escasso que tem custo
de oportunidade
45
no-nulo, sendo assim, so passveis de racionamento ou mesmo
comercializao em mercados. Uma das formas de classificao desses bens,
fundamentada na natureza implcita do mesmo, foi apresentada por Samuelson (1954)
que formulou os conceitos de bens pblicos e privados, distintos entre si pelos
aspectos de rivalidade e exclusividade. Ou seja, o consumo ou uso por um indivduo
limitando ou impossibilitando o consumo por outros (rivalidade) e a possibilidade de
restrio do consumo a alguns indivduos (exclusividade). Enquanto os bens privados
seriam rivais e exclusivos, os bens pblicos seriam no-rivais e no-exclusivos
46
.
Deve ser explicitada que essa classificao no se contrape e em nada se
assemelha quela de cunho jurdico estabelecido pelo Artigo 99 do Cdigo Civil
(BRASIL, 2002), mesmo utilizando termos idnticos para adjetivao. No mbito
legislativo, o fato gerador da caracterizao do bem como pblico ou privado a
natureza jurdica do seu possuidor, se pessoas jurdicas de direito pblico interno ou
no. Adicionalmente o Cdigo explicitamente caracteriza os rios como bens pblicos
de uso comum, no passveis de alienao ou usucapio, fato que no vai de

exige mais tempo, recursos e habilidades tcnicas do que geralmente reconhecido por no-
especialistas. (YOUNG, 2005, pp. 16. Traduo nossa)
45
Os custos de oportunidade referem-se aos benefcios que so renunciados em decorrncia
da opo por utilizao dos recursos em uso(s) alternativo(s).
46
Os bens econmicos podem ainda ser classificados quanto a insero no processo produtivo
(primrios, intermedirios, bens de capital, bens finais), ou quanto ao consumo (durveis, no-
durveis, semidurveis), entre outras possveis classificaes.
35
encontro a aplicao da outorga como instrumento de gesto, visto que essa apenas
configura direito de uso e no um direito de propriedade do recurso hdrico.
Ainda no mbito da teoria econmica, a gua apresenta caractersticas que impedem
a sua rgida caracterizao como bem pblico ou privado. Considerando os mltiplos
usos possveis, aqueles identificados como offstream, que ocorrem fora do sistema
hidrolgico natural, implicam em rivalidade entre os usurios, permitindo a
classificao do recurso hdrico como um bem privado. Por sua vez, usos instream
como navegao ou piscicultura em tanques redes no implicam na retirada do
recurso do leito do rio, permitindo, em linhas gerais, que o mesmo possa ser tambm
utilizado por outra atividade e assim, caracterizando a gua como bem pblico
47
.
Em se tratando do uso da gua para as necessidades humanas, diversos autores
discutem essa classificao simplificada, evidenciando que especificamente neste tipo
de uso no h rivalidade ou exclusividade. O direito humano ao saneamento
(abastecimento de gua e esgotamento sanitrio) faz parte do conjunto de direitos
humanos bsicos embora s tenha sido assim explicitado pela Assembleia Geral da
ONU no ano de 2010
48
.
Tambm relacionada classificao da gua como bem pblico, Petrella (2004)
sugere que a mesma seja considerada um bem comum pblico mundial, que poderia
ser assim definido:
Un bien commun public est mondial quand son existence et ses
fonctions sont troitement lies la globalit de la condition
humaine et celle de lcosystme Terre. Il reprsente des
ressources et rpond des ncessits, comme le droit la vie,
qui dpassent les conditions, le vivre ensemble et le devenir
des communauts territoriales particulires comme les Etats.
Ainsi, leau est un bien commun mondial. Ou, pour tre plus
prcis, il devrait ltre car les politiques de leau mises en
oeuvre actuellement dans le monde entier ne sont pas guides

47
Novamente deve ser alertado que o ponto de partida para esta anlise a disponibilidade do
bem em um determinado tempo e espao; evidentemente, a alocao de um nmero
significativo de embarcaes pode gerar rivalidade, descaracterizando temporariamente a no-
rivalidade. Da mesma forma, a construo de represas para qualquer finalidade, pode resultar
em estoque mnimos operacionais que podem inviabilizar demais atividades montante.
48
No que concerne ao contexto jurdico Albuquerque (2012) e Caponera (2009) so duas
referncias de grande aprofundamento terico, histrico e conceitual da questo do direito
humano bsico a gua potvel e esgotamento sanitrio.
36
par un tel principe, quelques pays seulement faisant
exception.
49

Segundo essa proposta, como bem pblico a gua seria de responsabilidade coletiva,
cabendo sua gesto a uma autoridade de estado, baseada em regras democrticas
que transcendam os limites nacionais. Os equvocos dessa proposta j haviam sido
discutidos em artigos relacionados a geopoltica da gua, Barraqu (2001a e 2001b) e
foram sistematizados por Barraqu (2008) evidenciando, entre outros aspectos, quil
nexiste pas dtat mondial. (...) Leau est un bien public rgional ou local.
50
Ademais,
argumentando quanto as questes de direito de acesso a gua, o autor afirma ainda
que en effet, on ne peut gure exclure laccs la ressource, mais il peut se produire
une rivalit entre les usagers. Inversement, il nexiste pas de rivalit pour le service,
mais il apparat une possibilit technique dexclusion pour ceux qui ne payent pas"
51
.
A nica concluso que pode ser apresentada que os inmeros debates relacionados
a natureza da gua como bem pblico apresentam pontos ainda no conciliados no
contexto terico-conceitual, suscitando discusses que influenciam a poltica de
gesto de recursos hdricos. E no se encerram neste ponto as polmicas tericas.
3.2 Questes Conceituais: valor, valor econmico e preo
Em novembro de 2000, durante uma oficina realizada em Caracas Venezuela, um
pequeno grupo de tcnicos e acadmicos de diversas reas de conhecimento discutiu
o significado dos termos valor e valorao de recursos hdricos, considerando a
amplitude de entendimento possvel. O objetivo bsico da discusso foi o
esclarecimento conceitual dos termos, evidenciando os benefcios e limitaes do
processo de valorao (MATTHEWS et alii, 2001). Diversos outros textos na literatura
mais recente tambm centraram suas atenes nessa temtica (FREEMANN, 1993;
HANEMANN, 2005 e 2006; YOUNG, 2005; MARCOUILLER e COGGINS, 1999a,
1999b e 1999c; ROGERS et alii, 1998 e ROGERS et alii, 2002.).

49
Um bem pblico comum mundial quando a sua existncia e funes esto intimamente
relacionados com a totalidade da condio humana e do ecossistema Terra. Ele representa os
recursos e responde s necessidades tais como o direito vida que extrapolam as condies,
a vida em conjunto e as transformaes de comunidades territoriais particulares como os
Estados. Assim, a gua um bem comum global. Ou, para ser mais preciso, deveria ser
porque as polticas de gua atualmente implementadas em todo o mundo no so guiadas por
esse princpio, exceo de poucos pases. (PETRELLA, 2004. Traduo nossa.)
50
Barraqu (2008), pag. 76.
51
Idem, pg. 80.
37
O avano da implementao da cobrana como instrumento de gesto de recursos
hdricos na ltima dcada evidenciou ainda mais a necessidade de mitigar os conflitos
conceituais existentes. Corroborando essa afirmao, UN (2006, p.405) adverte que
Non-specialists sometimes incorrectly equate the observed price, or charge to the
user, with economic value. Renzetti (2005), por sua vez, adverte para os problemas
de alocao decorrentes de preos estabelecidos sem critrios tcnicos e
metodolgicos. Refora-se assim a idia de adoo de instrumentos econmicos mais
precisos que devem considerar os seguintes princpios bsicos:
Integrao: critrios econmicos devem ser empregados na implementao de
polticas de gesto de recursos hdricos de forma integrada aos demais
critrios
52
;
No-unicidade: a cincia econmica oferece instrumentos de avaliao,
valorao e alocao dos recursos hdricos que podem auxiliar a gesto. Esses
instrumentos no so, contudo, nicos ou absolutos;
Diversidade analtica: mecanismos de mercado podem ser ineficientes na
alocao e valorao da gua. Situaes em que aspectos ecossistmicos,
culturais e/ou religiosos so prioritrios na tomada de deciso tornam os
indicadores de mercado inadequados, exigindo metodologias alternativas;
No-determinao: os instrumentos econmicos apenas orientam a tomada de
deciso que deve considerar ainda aspectos legais, polticos e socioculturais,
no devendo ser tomados como determinsticos.
Com base nesses princpios, apresentada uma proposta de sistematizao
conceitual dos termos em anlise buscando, nos assuntos referentes gesto de
recursos hdricos, uma uniformizao na linguagem e no seu entendimento, sem que
isso represente uma pretenso de verdade nica e absoluta. A construo dessas
definies pautou-se em literatura recente e mais especificamente em UN (2006),
Young (2005) e Hanemann (2006). Assim:
Valor: uma varivel abstrata que objetiva medir ou indicar a importncia de
um determinado bem, sendo corriqueiramente utilizada como substituta dos

52
A gesto integrada de recursos hdricos (Integrated Water Resources Management IWRM)
fundamental para o entendimento da complexidade inerente ao problema de gesto de
recursos naturais como a gua e para a sustentabilidade do ecosistema. Uma maior discusso
pode ser encontrada em Babel (2005), Grigg (2005), Downs (2005) e principalmente GWP
(2000).
38
termos preo ou custo. Incorpora uma gama de critrios subjetivos
relacionados a preferncias individuais (culturais, religiosas, sociais, raciais etc)
e no subjetivos relacionados aos usos diretos e indiretos de um determinado
bem. Nesse sentido a gua pode ser definida pelo seu valor para a irrigao ou
produo industrial de alimentos, bem como seu valor esttico ou religioso para
a sociedade.
Valor Social: incorpora elementos de subjetividade determinados pelo processo
histrico da sociedade. Nesse sentido, no apresenta limites rgidos ou mesmo
nicos, pois varia inter e intra sociedades ao longo do tempo. Esse
subconjunto inclui elementos que embora presentes na estrutura de
preferncia dos indivduos, no so observados quando do processo de
tomada de decises, estando, portanto em uma esfera mais ampla que aquela
determinada pelo valor econmico. No que concerte gesto dos recursos
hdricos, pode-se exemplificar como elemento desse subconjunto aspectos
relacionados integridade esttica ou folclrica e religiosa do sistema,
reconhecidos pelo seu valor social, mas no ponderados no processo de
escolhas da sociedade. Farber et al (2002) classifica o valor social como
valores instrumentais, fundamentally anthropocentric in nature.
Valor Econmico: so elementos do valor dignos de mensurao e
hierarquizao segundo opinio dos decisores. Pode ser interpretado como
parte do valor total, representado na gua pelos benefcios diretos e indiretos,
individuais e coletivos, proporcionados pelo uso da mesma, bem como os
valores subjetivos que so considerados prioritrios.
Preo: representao monetria atribuda unidade do produto. Pode oscilar
em funo de elementos precisos como custo de transporte, logstica,
existncia de substitutos, ou no precisos como preferncias culturais. De
forma geral, o preo de um produto procura indicar atravs de uma mtrica
monetria o valor do mesmo para o consumidor. A existncia de valor ,
portanto, pr-requisito para o preo, embora a recproca no seja verdadeira.
No caso especfico da gua admite-se que:
o O preo unitrio revela em termos monetrios a importncia de uma
unidade de medida do produto para determinada modalidade de uso
(captao, consumo, diluio) e/ou setor usurio. A teoria econmica
disponibiliza diferentes tcnicas para clculo dos preos unitrios da
39
gua, distintas entre si quanto ao foco de anlise (produo, demanda,
custos) ou modalidade de uso do recurso hdrico.
o O preo total, ou simplesmente preo na linguagem do dia a dia,
refere-se a cobrana como um todo, indicando a relao entre preo
unitrio e quantidade.
A interao entre os termos valor, valor econmico, valor social e preo na gesto de
recursos hdricos graficamente representada na Figura 3. Observa-se a partir da
mesma que valor uma categoria ampla que incorpora todos os elementos de valor
social e valor econmico e tambm aqueles que no so efetivamente precificados
no mercado, tais como aspectos culturais e regionais de consumo (elementos
subjetivos integrantes do valor).
A relao entre preo unitrio e valor econmico, por sua vez, no de total
integrao. Os benefcios sociais e sistmicos, alm das externalidades decorrentes
do uso direto e indireto do produto (elementos do valor econmico) no so em geral
incorporados ao preo em razo de dificuldade de mensurao precisa ou mesmo
escolha no processo decisorial. Idealmente, o preo total deveria ser equivalente ao
valor econmico da gua, da mesma forma que o preo unitrio deveria refletir o
valor econmico do recurso hdrico para o uso especfico de cada usurio.
Adicionalmente deve ser ressaltado que os limites que separam essas categorias no
so rgidos. Diversos so os fatores que podem alterar o comportamento da
sociedade, sugerindo que atributos anteriormente considerados meras preferncias
individuais ou coletivas devem ser economicamente valorados e at mesmo
integrados ao preo. O recurso hdrico per se um bem que exemplifica essa
situao. Anteriormente observado como um recurso natural livre e disponvel, embora
valorado em sentido amplo, no se configurava como um bem passvel de valor
econmico. Contudo, desde as ltimas dcadas a gua vem sendo tratada como um
bem econmico qualiquantitativamente passvel de escassez, e a imputao de preo
mesma amplamente discutida.
40

Figura 3 Relao entre categorias de Valor e Preo.
Para Rogers et alii (1998) o valor econmico da gua deve ser analisado com base
nos seus elementos componentes e comparado com os custos associados ao uso do
recurso de forma a verificar a eficincia e sustentabilidade ambiental da gesto (Figura
4). O detalhamento conceitual implcito na proposta corroborado por UN (2006)
53
.
Deve ser ressaltado que no existe uma correspondncia direta e fixa entre os
componentes de custo e valor (econmicos ou totais). Para fins de exemplificao,
medida que os decisores considerem a necessidade de preservao do ecossistema
como uma prioridade, as externalidades socioambientais que no compem o custo
econmico, podem ser identificadas como elementos do valor econmico
54
.
As peculiaridades do processo de obter mtricas monetrias para variveis de
natureza subjetiva so de extrema pertinncia para implementao da cobrana. Esse
ser o ponto bsico a ser tratado na prxima seo.


53
Os autores no discutem mtodos de valorao ou precificao dos recursos hdricos. No
trabalho apresentado, utilizam estimativas de diferenciais de produtividade e disposio a
pagar para clculo do valor econmico da gua na irrigao, indstria e abastecimento pblico
que so confrontados com os custos de oferta da gua e tarifas praticadas..
54
Yurdusev (2005) apresenta algumas formas de incorporao de externalidades na gesto de
recursos hdricos.
Valor
Valor
Social
Valor
Econmico
Preo
41

Figura 4: Princpios gerais para custo e valor da gua.
Fonte: ROGERS et alii 2002 (traduo livre).

Valores Intrnsecos: culturais,
estticos e valores de mrito
V
a
l
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Valor lquido para
os usurios
Valor de Uso
Imediato
Benefcio lquido
de usos indiretos
Benefcio lquido dos
retornos de fluxo
Ajuste aos benefcios
sociais
b. Componentes do valor de uso da gua
Externalidades
Scioambientais
Custos de operao e
manuteno
Custo de Capital
Custo de
Oportunidade
Custo Econmico das
Externalidades
C
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C
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a. Componentes do custo da oferta de gua
42
3.3 Valorao Econmica e Cobrana pelo Uso da gua
Estabelecidas as especificidades conceituais dos termos valor econmico e preo,
torna-se possvel uma melhor compreenso do instrumento de cobrana e seu papel
na gesto de recursos hdricos.
Considerando a proposta de interpretao conceitual e analtica sistematizada na
seo anterior, entende-se a cobrana como um instrumento de gesto que, atravs
de uma frmula, apresenta um somatrio de termos dependentes de fatores
relacionados ao uso da gua e/ou despesas e custos de gesto.
Na definio proposta, o verbete frmula utilizado no sentido de uma expresso
que define as relaes fundamentais entre os termos que a compe, bem como as
regras estabelecidas pelas operaes implcitas na mesma. Adicionalmente, a forma e
nvel de interao entre as variveis dizem respeito a possibilidade de cobrana
indireta de parcelas e adoo de coeficientes qualitativos, entre outros elementos.
Como exemplos, podem ser citados o clculo indireto do consumo como uma
diferena entre captao e lanamento, e a adoo de coeficientes modificadores
relacionados ao setor usurio ou qualidade da gua do corpo hdrico onde ocorre a
captao e/ou lanamento
Assim, enquanto parte da cobrana relaciona-se aos preos unitrios estabelecidos
para cada tipo de uso, outra parte explicita as parcelas que so valoradas. Logo,
incorporar o valor econmico da gua na cobrana representa, portanto:
a) Distinguir os elementos do valor econmico da gua que sero passveis de
precificao. Essa tarefa apenas orientada pelas ferramentas econmicas,
visto que o processo participativo da gesto estabelece que as prioridades
sejam decididas pelos decisores. A converso dos elementos do valor
econmico em quantitativos monetrios ocorre atravs de mtodos de
valorao.
b) Definir o preo unitrio (PU) a ser aplicado. Os decisores podem optar por um
PU fixo para todos os tipos de uso ou diferenciado por modalidades e/ou tipo
de uso. Os modelos disponibilizados pela teoria econmica indicam as diversas
formas de obteno do(s) mesmo(s), considerando os objetivos delimitados
para a cobrana e a forma de insero do recurso hdrico no processo.
c) Identificar a forma e nvel de interao entre os elementos do valor econmico
e os PUs. Os decisores podem indicar a adoo de coeficientes modificadores
43
de natureza qualiquantitativa, relacionados disponibilidade e qualidade do
recurso onde ocorre o uso ou incentivos setoriais, entre outros.
Adicionalmente, na elaborao da frmula da cobrana, segundo UN (2006), deve-se
ainda atender aos critrios de:
a) Sustentabilidade financeira: a cobrana deve observar uma arrecadao cujos
montantes sejam suficientes para o financiamento presente e futuro das
obrigaes do sistema. Contudo, o correto entendimento do conceito de
sustentabilidade associa-se a independncia da gesto em relao ao
suporte financeiro de longo prazo. Na implantao do processo de gesto,
considerando os diferentes nveis de degradao das bacias hidrogrficas, a
interpretao equivocada desse critrio pode criar conflitos entre os vultosos
recursos inicialmente necessrios e a capacidade de pagamento dos usurios,
inviabilizando todo o processo de gesto.
b) Princpio usurio-pagador: os usurios devem pagar o equivalente ao custo
que o seu uso impe a sociedade. Estes custos podem relacionar-se com
aspectos qualitativos ou quantitativos decorrentes da presena do usurio.
Esse critrio inclui, mas no limita-se ao custo imposto pelo lanamento de
efluentes. Logo a limitao desse conceito ao critrio poluidor-pagador
desconsidera as demais formas de interferncia do usurio na Bacia.
Ademais, para o sucesso da implementao da cobrana, esta deve se apresentar de
forma simples, transparente e prognstica, i.., deve ser de fcil entendimento,
permitindo de forma clara entender como todos os grupos usurios participam do
processo e ser passvel de replicao para antecipao e planejamento dos usurios.
Ainda no que concerne a estrutura da cobrana, deve ser alertado que a mesma deve
estar integrada aos objetivos estabelecidos e hierarquizados pelos decisores, bem
como imperativa sua articulao em conjunto com os demais instrumentos. No se
trata apenas de estabelecer um preo unitrio e aplic-lo sobre o volume hdrico
demandado pelo usurio para a obteno de um montante qualquer. Como
instrumento de gesto, a cobrana deve viabilizar a conduo do sistema de recursos
hdricos ao encontro das metas estabelecidas. Dessa afirmao depreende-se que: (i)
a cobrana no pode funcionar de forma eficiente se for isolada dos demais
instrumentos de gesto; (ii) a funcionalidade da cobrana est vinculada aos objetivos
que devem ser previamente definidos para a mesma.
44
A Figura 5 apresenta de forma organizada o diagrama do processo de construo da
cobrana
55
. A partir da mesma afirma-se que os elementos que compem o valor
econmico, conforme hierarquia estabelecida pelos decisores, so monetarizados
com base em mtodos de valorao que podem ser auxiliados pelas teorias
econmicas para a definio de preos ou ponderadores, por exemplo. O resultado
desse processo, contudo, no necessariamente constitui a cobrana, visto que os
decisores podem optar pela implementao de modificadores adicionais para ajustes
sociais ou regionais que sejam admitidos como necessrios.

Figura 5: Diagrama de formao da cobrana.
Assim, o desafio consiste em apresentar uma soluo simplificada de valorao que
incorpore critrios econmicos bsicos na sua construo, atendendo aos requisitos
de fcil entendimento (UN, 2006) e aos princpios econmicos fundamentais (mesmo
que apenas parcialmente). Contudo, para evitar outras confuses conceituais faz-se

55
A cobrana como instrumento de gesto caracteriza-se como um processo em razo da
natureza dinmica da mesma. Os conceitos e prioridades inicialmente estabelecidos podem
sofrer alteraes em funo de razes diversas relacionadas ao subjetivismo de julgamento
dos decisores e/ou mudanas contextuais.
COBRANA
Modificadores

Valor Econmico

Mtodos de Valorao
$
45
necessrio estabelecer o que vem a ser a valorao econmica, um termo que pode
ser definido como:
() the task of assigning a money metric to the benefits and
costs associated with different policies so that different
governance options can be compared and ranked.
56

economic valuation is the process of expressing preferences
for beneficial effects against preferences contrary to adverse
effects of policy iniciatives in a money metric.
57

O entendimento decorrente dessas definies que a valorao econmica constitui
em atribuio de mtrica monetria aos benefcios e custos associados ao processo
de gesto de recursos hdricos, atravs de mtodos alternativos que podem ser
comparados e hierarquizados. Em outras palavras, para uma determinada rea
territorial
58
avaliam-se os benefcios e prejuzos gerais que poderiam ser propiciados
por uma poltica ou programa de gesto de recursos hdricos em face de um status
quo ante. A valorao econmica no se restringe definio de preos para o uso da
gua, incluindo tambm a anlise de metas financeiras a serem atingidas e forma de
interao entre as variveis da frmula de cobrana. Dito de outra forma, a valorao
econmica permite medir a eficincia e funcionalidade da cobrana diante dos
objetivos estabelecidos pela mesma.
Um diverso conjunto de propostas terico-conceituais para a valorao econmica
apresentada por Young (2005) que classifica os mtodos de duas formas distintas. A
primeira toma como referncia o tipo de bem ou servio que decorre do uso da gua,
se pblico ou privado, considerando assim os aspectos de rivalidade e exclusividade
que caracterizam os bens econmicos, conforme anteriormente definidos
59
. A gua
como um bem privado vista como um insumo do processo produtivo ou um bem de
consumo final nas unidades residenciais, sendo observados elementos relacionados a
esses usos para sua valorao econmica. Por sua vez, como um bem pblico, so

56
(...) a tarefa de atribuir um mtrica monetria para os benefcios e custos associados com
diferentes polticas para que distintas opes de governana possam ser comparadas e
hierarquizadas. (UM, 2006, p. 426. Traduo nossa).
57
(...) valorao econmica o processo de expressar preferencias por efeitos benficos
contra preferncias contrrias de iniciativas polticas de efeitos adversos, em uma mtrica
monetria. (YOUNG, 2005, p.34. Traduo nossa).
58
A rea territorial impactada pelas intervenes pode estender-se alm dos limites de uma
bacia hidrogrfica em razo de um efeito cascata dos benefcios alcanados. Contudo, para
fins de praticidade, a valorao econmica deve delimitar espacialmente sua anlise.
59
Ver seo 3.1.
46
economicamente valorados aspectos de existncia e de herana, alm de benefcios
indiretos tais como esttica, proteo ao ecossistema e melhoria da qualidade hdrica.
O valor de existncia relaciona-se a satisfao pela manuteno de um determinado
bem ou servio mesmo sem a inteno de uso imediato do mesmo. Por sua vez, o
valor de herana representa o benefcio econmico atribudo a um bem em virtude
da disponibilidade do mesmo para usufruto das geraes futuras.
Uma segunda forma de classificao dos mtodos de valorao proposta por Young
(2005) e corroborada por UN (2006) quanto a tcnica de quantificao utilizada, se
indutiva (generalizaes a partir de casos especficos), ou dedutiva (inferncia de
casos individuais a partir de premissas gerais)
60
. Sobre os mtodos assim
classificados, o autor afirma:
The accuracy of inductive techniques depends on several
factors, including the representativeness and validity of the
observational data used in the inference, the appropriateness of
the assumed statistical distribution, and the functional form
used in fitting the data. (). In addition, inductive methods tend
to demand statistical and computational skills on the part of the
analyst.
Deductive techniques, on the other hand, are the most used for
valuing water in its producers good manifestations. ().
Deductive techniques require construction of empirical and
behavioral models, from which specific parameters or shadow
prices are deduced. (). Deductive techniques offer the
advantage of flexibility, as they can be constructed
61
.
Young (2005) apresenta 11 mtodos de valorao classificados como indutivos
(Quadro 1a) e 6 dedutivos (Quadro 1b), com breves descries metodolgicas e
indicao de uso. Em todos os mtodos apresentados a existncia de dados

60
Alguns dos mtodos apresentados por Young (2005) so tambm discutidos por Dupont e
Renzetti (2005) com uma proposta de classificao em diretos (baseados em questionrios) ou
indiretos (baseados em comportamentos de mercado). Diversos outros tipos de grupamentos
podem ser ainda estabelecidos, contudo essa no uma discusso relevante para o presente
trabalho.
61
A preciso das tcnicas indutivas depende de vrios fatores, incluindo a representatividade
e a validade dos dados observados utilizados na inferncia, a adequao da distribuio
estatstica adotada, e a forma funcional utilizada na montagem dos dados. (...). Alm disso,
mtodos indutivos tendem a exigir habilidades estatsticas e computacionais do analista.
Por sua vez, tcnicas dedutivas so as mais utilizadas para a valorao da gua em suas
manifestaes como produtora de mercadorias. (...). Tcnicas dedutivas exigem a construo
de modelos empricos e comportamentais, a partir dos quais parmetros especficos ou preos
sombra so deduzidos. (...). Tcnicas dedutivas oferecem a vantagem de flexibilidade, uma vez
que podem ser construdas. (YOUNG, 2005, p. 45. Traduo nossa).
47
consistentes para a anlise de fundamental importncia, permanecendo a
complexidade metodolgica na aplicao dos mesmos.

Mtodo de Valorao Indicao
Certificados de Direito de Uso da
gua
Comercializao de direitos de uso da gua
em todas as atividades.
Funes de custo e produo
Anlise estatstica de insumos e produtos dos
setores agropecurio e industrial.
Funes de demanda do setor de
saneamento
Mtodos estatsticos de anlise de dados do
setor de saneamento.
Mtodo do Custo de Viagem (TCM)
Mtodo economtrico de preferncias
reveladas indicado para uso recreativo.
Preos Hednicos (HPM)
Saneamento (abastecimento e esgotamento
sanitrio) e agropecuria.
Mtodo do Comportamento
Defensivo
Preveno para externalidades causadas por
poluio hdrica.
Mtodo do Controle de Danos Controle da poluio hdrica e das cheias.
Mtodo de Valorao Contingente
Valorao da disponibilidade hdrica no corpo
dgua e oferta para abastecimento pblico.
Modelagem de Escolhas
Preferncia revelada atravs de questionrios,
considerando escolhas entre propostas
alternativas de uso. Adequado a valorao da
disponibilidade hdrica no corpo dgua e
oferta para abastecimento pblico.
Transferncia de Benefcios
A princpio, adaptvel para qualquer caso:
gua como bem pblico ou privado e demais
valores indiretos (ambientais e intrnsecos).
Funo de Transferncia de
Benefcios / Meta-anlise
Base potencial para valorao da gua para
produtores e consumidores, bem como
avaliao de pressupostos metodolgicos.
Quadro 1a: Principais mtodos indutivos de valorao de recursos hdricos.
Fonte: Adaptado de Young (2005).

48
Mtodo de Valorao Observaes
Mtodo Bsico Residual
Indicado para usos consumptivos da gua
como bem intermedirio (agropecuria e
indstria), considerando single-product.
Alteraes na Renda Lquida
Indicado para uso da gua como bem
intermedirio (agropecuria e indstria),
considerando mltiplos produtos e nveis
tecnolgicos.
Programao Matemtica
Valor Adicionado
Mtodo enviesado em razo de
superestimativas; aplicado a usos da gua
como bem intermedirio na agropecuria e
indstria.
Modelos de Equilbrio Geral
Computacional
Aplicado a valorao de usos da gua como
bem intermedirio na agropecuria e indstria.
Custos Alternativos
Indicado para usos consumptivos e no
consumptivos da gua. Baseado nos custos
de adoo da segunda melhor alternativa ao
uso.
Quadro 1b: Principais mtodos dedutivos de valorao de recursos hdricos.
Fonte: Adaptado de Young (2005).
Os mtodos aqui listados podem resultar em um parmetro monetrio por modalidade
de uso (captao, consumo e lanamento) ou por tipologia do usurio (irrigao,
indstria, recreao etc), fator que tambm interfere na escolha do mesmo. Retoma-se
assim a afirmao de necessria indicao dos elementos do valor econmico que
devem ser monetizados, considerando as especificidades locais onde o processo de
valorao est sendo implementado. Adicionalmente, nas variveis selecionadas para
compor o valor econmico e/ou no montante resultante, podem incidir parmetros
modificadores que visem incentivos a racionalizao no uso da gua
62
e/ou adequao
a estrutura econmica da regio
63
.
A aplicao desses mtodos no necessariamente resulta em preos pelo uso da
gua, mas em quanta monetrios que decorrem da composio de preos e parcelas
a serem valoradas. O calculo dos preos per si, pode ser resultante de outras
composies terico-metodolgicas, conforme ser discutido na prxima seo.

62
Tome-se como exemplo o uso de coeficientes redutores de preo em razo de
implementao de tcnica de tratamento de efluentes mais eficientes.
63
Em um contexto mais amplo, os decisores podem vislumbrar a necessidade de subsidiar
alguns setores de atividade para evitar desemprego local e/ou reduzir a competitividade
regional.
49
3.4 Preo da gua no Brasil: discusses metodolgicas
A inexistncia de mercados formais e, consequentemente, preos para os recursos
naturais em geral implicam no desenvolvimento de tcnicas especiais para a
identificao dos mesmos. No Brasil, alguns pesquisadores apresentaram propostas
fundamentadas em princpios microeconmicos de eficincia econmica, com
objetivos de financiamento do processo de gesto, estmulo ao uso racional e
mitigao das externalidades (Carrera-Fernandez e Garrido, 1999, 2000 e 2002; Seroa
da Motta, 1998, 2006; Ribeiro et al. 1999). Dentre esses estudos, Carrera-Fernandez e
Garrido (2002) apresentam aquele que pode ser considerado o mais completo do
ponto de vista terico-metodolgico, pois no est restrito a poucos grupos de
usurios e propem alternativas diversas de enfoque conceitual. Nele os autores
estabelecem a princpio trs grandes grupos de classificao, considerando seus
limites de abordagem
64
. A saber:
Modelos de Equilbrio Parcial: restringem a anlise a apenas um setor usurio
ou modalidade de uso. Em virtude da sua abordagem utilizam ferramentas da
teoria econmica prprias de anlises no generalizadas, baseadas em:
o Teoria da Demanda: nesta abordagem torna-se necessrio a priori
caracterizar o usurio do recurso para determinao dos postulados a
serem utilizados, se da Teoria do Consumidor (gua como bem de
consumo final) ou da Teoria da Firma (gua como insumo produtivo); a
valorao tomar como base a atuao do usurio em um mercado
hipottico que revela a disposio a pagar do consumidor com base nas
suas preferncias (demanda contingente) ou no custo de oportunidade
da gua (demanda tudo ou nada);
o Teoria do First Best: baseia-se no bem-estar econmico e utilizao
eficiente dos recursos disponveis, sendo o preo da gua estabelecido
a partir do custo marginal de longo prazo ou custo marginal de
racionamento, maximizando o benefcio social lquido do bem.

64
Os autores utilizam basicamente tcnicas fundamentadas em princpios da Teoria
Neoclssica, uma escola de pensamento que tem suas origens no final do sculo XIX e a
responsvel pela popularizao do termo economia em substituio economia poltica.
Entre os seus representantes destacam-se Walras (1834-1910), Marshall (1842-1924) e Pareto
(1848-1923).
50
Modelos de Equilbrio Geral: nessa abordagem todos os usurios ou
modalidades do sistema so avaliados, buscando um equilbrio de natureza
macroeconmica. Fundamentam-se em:
o Teoria do Equilbrio de Mercado: neste modelo o preo da gua
estabelecido atravs do livre jogo de mercado, com o confronto entre
demanda e oferta na negociao de certificados de direito do uso da
gua, inexistentes no Brasil. Ressalta-se que esta impossibilidade
superada nos modelos derivados da Teoria da Demanda atravs da
elaborao de hipteses de ajustamento indireto.
o Teoria do Second Best: esta abordagem resulta da implementao da
metodologia de preos timos
65
, que busca atender uniformemente os
princpios econmicos de sustentabilidade, equidade e eficincia. Nesta
metodologia, observa-se que a variao percentual de preo em
relao ao custo marginal inversamente proporcional elasticidade-
preo da demanda, i.., quanto maior o custo de oportunidade da gua
para determinada modalidade de uso, maior dever ser o seu preo em
relao ao custo marginal e vice-versa.
Modelos Ad Hoc: no se enquadram em modelos de otimizao referenciados
pela teoria econmica. A determinao dos preos pode ocorrer por simples
escolha aleatria ou repartio do custo mdio de investimentos com base nos
quantitativos demandados dos recursos para captao, consumo e/ou
lanamento, sem considerar os efeitos sobre a eficincia econmica, equidade
ou sustentabilidade do sistema de gesto.
Deve ser observado que apesar da diversidade metodolgica das propostas
discutidas e testadas em diversos estudos, na definio dos preos pelo uso da
gua nas trs primeiras bacias brasileiras de rios federais onde foi implementada a
cobrana, a saber Paraba do Sul (PBS), Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ) e
So Francisco (BHSF), no foram observados quaisquer critrios econmico-
financeiros bsicos, desconsiderando variveis fundamentais como capacidade de
pagamento, sustentabilidade financeira ou eficincia econmica. Os preos

65
Os Preos timos so tambm conhecidos como timos de Pareto, um conceito
desenvolvido por Vilfredo Pareto (1848-1923) para descrever uma situao de plena eficincia,
onde nenhuma alterao pode resultar em benefcios para um indivduo sem que outro seja
prejudicado. Um breve resumo da modelagem matemtica dos mtodos propostos pelos
autores apresentado no Apndice A.
51
atualmente em vigor
66
, estabelecidos por modalidade de uso (captao, consumo e
lanamento de carga orgnica), so idnticos nas bacias PBS e BHSF, 0,01
R$/m, 0,02 R$/m e 0,07R$/kgDBO, respectivamente, diferindo na bacia do PCJ
apenas na modalidade de lanamento, onde foi estabelecido 0,10 R$/kgDBO
67
.
3.5 Breves Consideraes
Certamente, no apenas em decorrncia de desentendimentos conceituais
relacionados valor econmico e preo, o processo de cobrana pelo uso da gua
bruta no Brasil carece de competncias tcnicas relacionadas aos aspectos
econmicos. No entanto, deve ser considerado que os mtodos microeconmicos
propostos por Carrera-Fernandez e Garrido (2002) no so as solues ideais para a
soluo deste problema, visto que:
a. A modelagem matemtica das metodologias de otimizao propostas pelos
autores requer um nvel de conhecimento das teorias econmicas no trivial, o
que, certamente desencoraja a sua aprovao pelos decisores. Disto decorre
tambm a constatao de que os modelos apresentados no apresentas as
caractersticas de simplicidade, transparncia e prognosticidade, conforme
indicado pela ONU.
b. Esses modelos de otimizao requerem dados ainda no consolidados,
podendo aumentar os custos do sistema de gesto da informao e retardar o
processo de gesto. Ademais, a adoo de "proxies" certamente afetaria a
eficincia pretendida.
c. Assim como as cifras atualmente em vigor, os modelos apresentados no
consideram qualquer aspecto hidrolgico da bacia hidrogrfica. Os dados
utilizados para determinar os preos unitrios do enfoque gua como um
bem econmico privado, ignorando suas especificidades, bem como outros
valores econmicos.

66
ANA, 2007. Deve ser lembrado que no Brasil ainda no existe cobrana pelo lanamento de
efluentes distintos da Demanda Bioqumica de Oxignio (DBO
5,20
).
67
Paradoxalmente, essas cifras desconsideram condies climticas ou perfil de uso
diferenciados. Enquanto a quase totalidade da bacia do Rio So Francisco situa-se em regio
do semirido brasileiro, com baixa densidade populacional e atividades econmicas
regionalmente localizadas, as bacias dos rios PCJ e PBS, embora ocupem reas
significativamente menores, esto localizadas em regies de intensa produo industrial e alta
densidade demogrfica, distantes do semirido.
52
d. As metodologias propostas no indicam como os preos unitrios pode ser
integrados s demais variveis para construo da frmula de cobrana,
restringindo-se apenas determinao dos preos unitrios.
No entanto, os modelos microeconmicos so adequados para avaliar o processo de
cobrana pelo uso da gua em distintas vertentes, proporcionando aos gestores
diretrizes para o planejamento regional ou nacional. Focados em sustentabilidade
financeira, eficcia alocativa e eficincia econmica, os modelos microeconmicos
podem ainda sugerir uma distribuio diferente de custo entre os principais usurios
da bacia hidrogrfica, permitindo aos decisores uma abordagem alternativa para a
gesto da gua.
No que concerne aos aspectos de valor econmico, no s as propostas
microeconmicas, mas tambm as demais atualmente em vigor carecem de uma
anlise conceitual mais profunda. Desculpvel em uma primeira abordagem, depois de
mais de uma dcada, informaes hidrolgicas, ambientais e econmicas j deveriam
ter sido sistematizadas e disponibilizadas para o planejamento e tomada de deciso. O
atraso contribui para a subestimao e a falta de credibilidade do processo de gesto
da gua, resultando em danos diversos. Neste sentido, a abordagem panglossiana,
com foco na teoria econmica, como claramente observado nos modelos
apresentados na presente Tese, deve ser revisto atravs de um ponto de vista
pragmtico, focado em anlise, questes e alternativas mltiplas (Green, 2000). Esses
sero alguns dos elementos a serem observados na construo da proposta
apresentada no prximo captulo.

53
4. INCORPORAO DO VALOR ECONMICO COBRANA
PELO USO DA GUA BRUTA
No captulo anterior foram apresentadas algumas consideraes tericas e conceituais
relacionadas aos termos que permeiam o uso do instrumento de cobrana pelo uso da
gua. Certamente, a discusso apresentada no se encerra nessas poucas pginas e
as nuances relacionadas ao uso de expresses vulgarizadas no dia a dia no
encontram respostas em outros idiomas, visto que conforme tambm observado por
Griffin (2006):
In common terminology, water price is a volumetric price placed
on metered water. A water rate is often the same thing as water
price. The term water rates, expressed plurally, typically refers
to the entire package of charges applied by a water supplier.
Indeed, any given supplier may simultaneously apply an
extensive array of charges, with good reason.
68

Essas consideraes alertam para o uso cuidadoso e preciso dos termos envolvidos
no presente estudo, ao tempo em que possibilitam estabelecer parmetros analticos
que permitem a sistematizao conceitual necessria para a elaborao de uma
proposta de cobrana pelo uso da gua bruta em bacias hidrogrficas.
O modelo aqui apresentado pressupe a existncia do Plano de Recursos Hdricos da
bacia em questo, visto que a cobrana, entre outras coisas, visa tambm a obteno
de recursos financeiros para as aes de interveno estabelecidas pelo Plano,
conforme item III do art. 19 da Lei 9.433/97.
Conforme indicado pelo ttulo do presente trabalho, o modelo a ser apresentado pauta-
se pela hibridez
69
, aqui fundamentada nas orientaes normativas estabelecidas pela
ONU e pela Lei 9.433/97, relacionadas ao valor econmico da gua e caracterizada
por critrios qualiquantitativos relacionados :

68
Na terminologia comum, o preo da gua um preo volumtrico estabelecido para a gua
medida. Uma taxa de gua muitas vezes a mesma coisa que o preo da gua. O termo taxas
de gua, expresso no plural, normalmente se refere a todo o pacote de tarifas aplicadas por um
fornecedor de gua. De fato, qualquer fornecedor dado pode simultaneamente aplicar uma
ampla variedade de taxas, com boas razes. (GRIFFIN, 2006, p. 244. Traduo nossa).
69
O termo hibridez aqui empregado em seu sentido figurado, como uma composio de
elementos diferentes, eclticos ou heterclitos.
54
a. Aplicao de requisitos para a sustentabilidade financeira do processo de
gesto;
b. Clculo de preos unitrios pelo uso da gua com base em variveis
heterogneas (financeiras e hidrolgicas);
c. Aplicao do princpio usurio-pagador, redefinindo a cobrana por perfil de
usurio; e
d. Indicao de coeficiente de regionalizao para adequao da cobrana s
especificidades locais.
Essa proposta no busca sob nenhuma hiptese invalidar os esforos estabelecidos
at ento por pesquisadores e gestores de recursos hdricos que colocaram em
discusso diversos aspectos at ento dogmticos, em razo do carter nico do
recurso hdrico. Contudo, faz-se necessrio, uma dcada aps o incio da cobrana
pelo uso da gua bruta no Brasil, uma reviso da sua fundamentao e anlise da sua
eficincia enquanto instrumento de gesto. Essa constatao no exclusiva ao Brasil
e nem mesmo cobrana de forma especfica, pois de forma generalizada, avaliando
as questes do valor da gua no processo de gesto, j havia sido afirmado por Gleick
(2008) que:
La gestion mondiale de leau ncessitera de profonds
changements. Au lieu de continuer chercher de nouvelles
sources deau pour satisfaire des besoins grandissants, lheure
est une utilisation optimise des ressources disponibles
aujourdhui et au respect de lenvironnement.
70

Assim, na proposta aqui desenvolvida apresentam-se na primeira seo do presente
captulo os elementos da hibridez do modelo que sero esclarecidos e delineados para
sua composio, desconsiderando, enquanto uma proposta terica, os entraves
decorrentes da indisponibilidade (parcial, total e/ou local) de dados consistentes para a
sua implementao. Aps definidos esses elementos, ser apresentada a frmula de
cobrana ou a representao linear das parcelas independentes (no precificadas) e
dependentes (precificadas) indicando tambm os mecanismos de interao entre os
preos unitrios e as variveis sobre as quais os mesmos incidem
71
.

70
A gesto mundial da gua demandar mudanas fundamentais. Em lugar de continuar a
procurar novas fontes de gua para atender s necessidades crescentes, hora da utilizao
tima dos recursos disponveis hoje e do respeito ao meio ambiente. (GLEICK, 2008, p.74.
Traduo nossa).
71
Ver Seo 3.4 para melhores esclarecimentos quanto s bases terico-conceituais da
cobrana.
55
Na sequncia, estabelecem-se algumas limitaes prticas decorrentes da base de
dados disponibilizada pelo sistema do Cadastro Nacional de Usurios de Recursos
Hdricos (CNARH) da Agncia Nacional de guas (ANA) e pelo Sistema IBGE de
Recuperao Automtica (SIDRA) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE). Estas limitaes so finalmente consideradas para aplicao da proposta em
usurios selecionados do trecho federal das bacias dos rios So Francisco (BHSF),
Piracicaba, Capivari, Jundia (PCJ) e Paraba do Sul (PS), para os quais foram
emitidas Fichas de Cobrana no ano de 2012. Dando prosseguimento, os resultados
desse exerccio sero ento analisados.
4.1 Elementos Fundamentais: construindo a hibridez do modelo de
cobrana
Reafirma-se que em ateno a necessidade de integrao e participao de todos os
membros usurios de gua bruta no processo de gesto do sistema, tambm segundo
orientao da ONU, a cobrana deve ser expressa de forma simples, transparente e
prognstica (vide Seo 3.3). Esses so fundamentos bsicos aqui observados.
A hibridez do modelo de cobrana aqui apresentado pauta-se na incorporao de
elementos heterogneos, relacionados ao valor econmico da gua, que justificam
cada uma das parcelas da frmula de cobrana; esses elementos so de trs
naturezas bsicas:
a. Elementos financeiros: como um instrumento econmico, a cobrana pauta-se
em maior ou menor grau em variveis financeiras como custos e despesas,
no tendo por objetivo determinstico o financiamento total destes gastos.
b. Elementos hidrolgicos: os quantitativos relacionados ao uso do recurso na
forma de captao, consumo e diluio de efluentes so observados em um
contexto individual (por usurio) e tambm geral (para a bacia). Assim, a
cobrana torna-se no apenas uma soma de montantes individuais, mas um
instrumento de gesto integrada.
c. Elementos especficos: as particularidades naturais de cada regio, bem como
as diferentes formas de incorporao do recurso hdrico pelo usurio so
elementos qualitativos prprios da bacia e do usurio. Esses so inseridos na
cobrana atravs de coeficientes construdos para este fim.
56
Integrados em uma frmula de cobrana, fundamentada nos dados da rea
considerada conforme estabelecido no Plano Diretor previamente elaborado, a
proposta apresenta-se tambm flexvel em seus componentes bsicos que podem ser
ajustados de acordo com interesses/convenincia/possibilidades dos decisores
72
. Essa
no rigidez foi estabelecida como condio sine qua non para o modelo de cobrana
pelo uso da gua bruta apresentado nesta Tese.
4.1.1 Sustentabilidade Financeira
O critrio de sustentabilidade financeira conforme indicado pela ONU, no deve ser
interpretado como uma orientao para que todos os gastos planejados na bacia
(despesas, custos e/ou investimentos) sejam financiados com recursos da cobrana
desde a sua implementao; contudo, ela deve ser suficiente para financiar as
obrigaes do sistema.
Conforme j afirmado na seo 3.3, este conceito associa-se a maturidade do
processo de gesto e consequente independncia da bacia em relao a suporte
financeiro de longo prazo. Novamente adverte-se que o entendimento equivocado
desse conceito pode resultar em custos no suportados pelos usurios, inviabilizando
a eficincia da cobrana enquanto instrumento de gesto e gerando impactos
negativos em todo o processo.
No que concerne a Legislao brasileira, a Lei 9.433/97 explicita que a cobrana seja
indicada para a arrecadao de recursos financeiros para as obras e intervenes
previstas no Plano de Bacia (art. 19, item III), contudo sem estabelecer limites mnimos
ou mximos dessa correlao, indicando apenas que as despesas de administrao e
custeio administrativo do sistema de gesto no podem absorver mais de 7,5% do
total arrecadado.

72
De uma forma geral, os decisores no se restringem aos usurios diretos do recurso hdrico.
No Brasil, no mbito da Bacia, so os comits os rgos colegiados da gesto com poderes
normativo, consultivo e deliberativo. Seus integrantes so usurios, representantes da
sociedade civil e representantes governamentais das diversas esferas. Entretanto, no
entendimento mais comum, o termo mais amplo rgo gestor reservado s instituies
pblicas estaduais e federais. Com base nessas consideraes, para evitar desentendimentos,
adota-se o termo decisores como uma generalizao para a proposta terica e anlises de
maior abrangncia, restringindo o uso do termo comit como o rgo gestor da Bacia com
poder deliberativo sobre a cobrana quando em referncia a aplicao da proposta.
57
No incio do processo de gesto, lcito supor que os usurios no devem arcar com
os investimentos em recuperao e revitalizao de um corpo hdrico at ento
considerado um mero receptor de efluentes e/ou fornecedor inesgotvel de gua.
Todavia, sendo os mesmos usurios, eles devem sim contribuir financeiramente para
realizao das metas estabelecidas no Plano Diretor da Bacia, permitindo que a
cobrana atue como um instrumento que os estimule a reconhecer o valor econmico
da gua. A medida dessa contribuio est diretamente associada aos gastos
planejados, que podem ser classificados como:
a. Despesas administrativas: relaciona-se manuteno da infraestrutura
administrativa bsica para exerccio da gesto da Bacia; refere-se, portanto, as
despesas com aluguis, telecomunicaes, editorao e pessoal
administrativo. Nesta rubrica a variao financeira decorre da oscilao de
preos no mercado em geral.
b. Custos tcnicos de gerenciamento: associa-se a realizao de estudos e
projetos diversos para implantao, acompanhamento e manuteno de obras;
criao de uma base de dados e informaes de usurios e indicadores gerais;
e implantao do processo de gesto participativa.
c. Investimentos para melhoria da qualidade e aumento/manuteno da
disponibilidade hdrica: relacionam-se s intervenes direcionadas a execuo
das obras para atender as metas estabelecidas pelos decisores. Essa rubrica
influenciada pelo estado atual e futuro desejado para as guas na Bacia que
vai determinar as obras a serem realizadas, bem como o aporte de recursos
necessrios.
d. Custos de manuteno: surgem aps implantao do processo de gesto e
execuo das obras de melhoria da qualidade ou aumento/manuteno da
disponibilidade hdrica. Correspondem aos custos para manuteno da
estrutura operacional do sistema de gerenciamento, bem como atualizao e
manuteno da base de dados e informaes.
Considerando essa estrutura de gastos, a sustentabilidade financeira garantida
quando os recursos da cobrana so minimamente suficientes para financiar as
parcelas a (despesas administrativas) e d (custos de manuteno, quando os
investimentos j estiverem em operao). Adicionalmente, para que seja tambm
assegurada a qualidade da deciso, faz-se necessrio a sustentabilidade tcnica
advinda dos estudos e projetos classificados no tem b (custos tcnicos de
58
gerenciamento). Dessa afirmao resulta que existe um limite mnimo necessrio
imposto arrecadao que vai assegurar:
a. A independncia financeira do rgo gestor da Bacia na conduo dos seus
projetos e planos.
b. A base tcnica de informaes para embasamento na tomada de deciso.
c. A permanncia da percepo do valor econmico da gua pelos usurios.
Na estrutura da frmula de cobrana essa parcela seria calculada por Finalidade de
Uso
73
e proporcional a participao destas finalidades no total de volume captado na
bacia analisada.
SIF = st


Sendo,
st

= SIF
:
Cup
i
I
cup
, i
Onde:
STF: Gastos para Sustentabilidade Tcnico-Financeira da Bacia definidos pelo
Plano.
stfi: montante de recursos para Sustentabilidade Tcnico-Financeira oriundos
de cada grupo de finalidade no conjunto F={ abastecimento; esgotamento;
indstria; minerao; irrigao; criao animal; aquicultura; termoeltrica;
hidroeltrica; reservatrio e; outros }.
:
cup
i
: percentual da classe de finalidade no volume total captado pela Bacia
(vcap), conforme definidos pelos estudos prvios implantao da cobrana.
Para cada usurio haveria a distribuio condominial da parcela de Sustentabilidade
Tcnico-Financeira, ou seja:

73
Na presente proposta so definidos como classes de finalidades de uso: indstria,
agropecuria, minerao e saneamento. Observa-se que os fins irrigao e criao animal e
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio so considerados de forma agrupada. Para
simplificao da proposta e ainda considerando representatividade ou controvrsias
regulamentares ainda no resolvidas, so desconsiderados os usos da gua bruta para fins de
gerao de energia ou piscicultura.
59
stu

=
st

, i
Onde:
stu

: pagamento por usurio para cobertura de gastos associados a


Sustentabilidade Tcnico-Financeira;
N

: nmero de usurios na classe de finalidade de uso.


Deve ser alertado que pela presente proposta, todos os usurios devidamente
cadastrados no sistema de gesto so responsveis pela Sustentabilidade Tcnico-
Financeira do mesmo. Disso resulta que no seria considerada qualquer iseno
relacionada a uso de pouca expresso, dessa forma, mesmo aqueles que no arcam
com os nus relativos ao uso direto do recurso hdrico seriam integrados ao sistema
de gesto sendo tambm responsveis pela sua manuteno administrativa e tcnica,
o que contribui para o reconhecimento do valor econmico da gua
74
.
No que concerne aos princpios econmicos fundamentais, a repartio dos encargos
totais com gastos associados Sustentabilidade Tcnico-Financeira entre os grupos
de usurio, considerando as finalidades de uso, permite atender aos requisitos de
equidade vertical e horizontal, visto que a contribuio igualmente distribuda entre
usurios da mesma finalidade de uso (equidade horizontal), mas proporcional
participao de cada grupo de usurios de mesmo fim (equidade vertical). Todavia,
deve ser alertado que esse mecanismo de repartio no considera a capacidade de
pagamento dos usurios individualmente ou conjuntamente considerados, logo no
atende ao critrio de justia distributiva.
4.1.2 Determinao dos Preos Unitrios
Conforme j apresentado na seo 3.3, o preo uma varivel econmica que indica
em termos monetrios, o valor de um determinado produto (bem ou servio) para o

74
No atual sistema, os Comits de Bacia estabelecem limites mnimos de iseno para a
cobrana, sendo esses quantitativos considerados de pouca expresso para a bacia. Dessa
opo surgem dois problemas fundamentais; embora este usurio, individualmente
considerado, possa ser pouco representativo para a bacia, um conjunto de usurios na mesma
condio no necessariamente tem a mesma caracterstica. Por sua vez, para este mesmo
usurio, ainda individualmente considerado, o recurso extrado no de pouca expresso" e
tem alto valor econmico. Inserir esse usurio no sistema de cobrana permite a retificao
desse equvoco.
60
mercado. No caso especfico da gua bruta, a no existncia de similares dificulta
sobremaneira a utilizao de comparativos que poderiam orientar cifras mnimas,
mdias ou mximas. Por sua vez, as alternativas de clculo propostas pelos modelos
microeconmicos de equilbrio parcial ou equilbrio geral (seo 3.4 e Apndice A)
pautam-se no apenas pela complexidade, mas tambm pelo tratamento da gua
bruta como um bem de mercado comum, entre outros fatores, indo de encontro aos
critrios de simplicidade e transparncia estabelecidos pela ONU e desconsiderando a
singularidade desse recurso natural. Corroborando essa afirmao, em se referindo ao
4 Princpio da Declarao de Dublin, Taithe (2008) afirma:
(...) reconnaitre le caractre conomique de leau nen fait pas
um bien de march et ne se traduit pas uniquement en termes
de prix. Leau ne devient ni un capital naturel, ni une
marchandise par cette proclamation.
(...)
Les prix du march sont par exemple incapables de capter le
large spectre des cots et bnfices associes leau.
75

Recorre-se ento aos modelos ad hoc de determinao de preos unitrios, optando-
se aqui no pela escolha arbitrria de milsimos, centavos ou mesmo unidades de
moeda, mas pelo clculo do mesmo atravs do custo mdio. Essa opo guarda a
simplicidade, transparncia e prognose da cobrana, ao tempo em que apresenta uma
cifra construda com base nos dados estabelecidos pelos respectivos planos
diretores de cada bacia hidrogrfica, permitindo ainda a adequao dos preos aos
custos especficos estimados para os programas e projetos.
As crticas apontadas a esse mtodo (Carrera-Fernandez e Garrido, 2002) referem-se
a no observncia do mesmo da capacidade de pagamento do usurio, nem da
responsabilidade individual na gerao de efluentes (aplicao do princpio poluidor-
pagador). No que concerne a primeira crtica, esta se pauta em argumentos
questionveis visto que:

75
Reconhecer o carter econmico da gua no a torna um bem de mercado nem se faz
unicamente em termos de preos. A gua no se torna nem um capital natural, nem uma
mercadoria em razo dessa afirmao.
Os preos de mercado so, por exemplo, incapazes de captar o amplo espectro de custos e
benefcios associados gua. (TAITHE, 2008, p. 68; 77. Traduo nossa).
61
a. Requer mudana de foco da questo em anlise, que deixa de ser a gesto da
bacia hidrogrfica (a fonte do recurso), passando para anlise dos usurios da
bacia (o destino dos recursos);
b. exceo do setor de saneamento, todos os demais usurios utilizam o
recurso hdrico com fins de obteno de ganhos produtivos, ou lucro; assim,
desviam-se do uso prioritrio assegurado pela Constituio Federal e
orientaes internacionais que tornariam essencial a preocupao com a
capacidade de pagamento.
c. Requer tambm um volume de informaes individuais geralmente
indisponveis para clculo em razo de sigilo financeiro e/ou operacional das
diversas atividades econmicas, incompatvel com o critrio de transparncia
previamente defendido.
Por sua vez, a censura do modelo com base em argumentos relacionados
responsabilidade individual na gerao de efluentes, no pertinente visto que a
aplicao do critrio de poluidor-pagador pode ser incorporada formao de preos
mesmo em um modelo de clculo pelo custo mdio, atravs de alternativas como
identificao e classificao dos custos relacionados a tratamento da gua conforme
tipo de efluente. Contudo, uma forma mais simples de incorporao do critrio de
poluidor-pagador atravs da sua insero de forma externa ao preo, mas
internalizada na frmula de cobrana. Em outras palavras, as especificidades
relacionadas a tipologia do efluente, bem como os diferenciais de toxidade no seriam
variveis consideradas no processo de clculo dos preos, mas coeficientes de ajuste
associados aos mesmos na parcela correspondente da frmula de cobrana.
Retomando a estrutura de gastos apresentada na seo anterior, os preos unitrios
(PUs) seriam calculados com base nos investimentos para melhoria da qualidade e
aumento/manuteno da disponibilidade hdrica
76
. Novamente afirma-se ser lcito
supor que os atuais usurios no podem ser responsabilizados por toda a degradao
da bacia decorrente de dcadas ou mesmo sculos de uso descuidado. Neste caso,
apenas um percentual destes investimentos seriam tomados como referncia
77
.
Adicionalmente, afirma-se que as boas condies de uma bacia hidrogrfica no gera

76
Conforme item c da classificao de gastos planejados apresentada na subseo 4.1.1.
77
Esses limites percentuais, quando considerados adequados, devem ser estabelecidos pelo
decisores.
62
benefcios apenas para seus usurios diretos, mas tambm para toda a sociedade,
justificando assim recursos financeiros do poder pblico para a realizao das obras.
Para efeito de clculo, os itens dos investimentos deveriam ser classificados de acordo
com o resultado previsto para o mesmo, se voltados a disponibilidade do recurso
hdrico ou a qualidade do mesmo. Estes investimentos assim classificados serviriam
como base para a obteno do P0caco (Preo nico para Captao e Consumo de
gua Bruta) e P0efl (Preo nico para Diluio de Efluentes), cujos respectivos
clculos podem ser expressos como:
Pu
cuco
=
In:
mcIh
I
cup

e
Pu
c]I
=
In:
dcspoI
Cg
poI

Onde:
Pu
cuco
: Preo nico para captao e consumo.
Pu
c]I
: Preo nico para o lanamento de efluentes.
In:
mcIh
: Investimentos para melhoria qualiquantitativa das condies hdricas.
I
cup
: Volume total captado na bacia.
In:
dcspoI
: Investimentos para despoluio do corpo hdrico.
Cg
poI
: Carga de poluente.
Observe-se que se prope que a parcela do consumo seja precificada com o mesmo
preo da captao, sendo o montante dessa parcela diferenciado pelos respectivos
volumes de captao e consumo e por um ndice de regionalizao, adequando as
especificidades da Bacia, conforme ser discutido na prxima subseo.
No que concerne ao tipo de poluente, essa proposta permite a flexibilizao e insero
de novos parmetros de poluentes. Adicionalmente, faz-se possvel discriminar os
investimentos para gerenciamento relacionados exclusivamente despoluio para
inclui-los no clculo do preo relacionado a esse tipo de uso.
63
4.1.3 Usurio-Pagador: definio das finalidades de uso
O sistema de cadastro de usurios da gua bruta adotado no Brasil classifica em
componente o empreendimento usurio, indicando atravs deste a finalidade de
uso caracterstica do recurso. So nove os grupos existentes: abastecimento;
esgotamento; indstria; minerao; irrigao; criao animal; aquicultura;
termoeltrica; hidroeltrica; reservatrio e; outros
78
.
Contudo, a abrangncia e a diversidade intrnseca desses componentes causam
alguns inconvenientes na anlise visto que desconsideram, entre outros fatores, a
forma e intensidade de absoro do recurso hdrico pelo usurio; ou, em outras
palavras, qual o papel da gua captada no processo produtivo do usurio. A esse
respeito, de forma simplificada, pode-se afirmar que a funcionalidade do recurso
hdrico pode ser definida como:
a. Bem pblico comum: gua para abastecimento humano e dessedentao
animal, considerado o uso prioritrio dos recursos hdricos em qualquer
situao, conforme indicado pelas diversas normas relacionadas ao assunto.
b. Insumo geral: o recurso hdrico integra-se no processo produtivo como um fator
de produo indireto, tal qual a mo de obra, as mquinas e os equipamentos.
Nessas situaes existe maior possibilidade de reuso ou racionamento, como a
gua utilizada para resfriamento de tanques.
c. Matria prima: nessas situaes o recurso hdrico incorporado ao produto
final, um insumo direto, como na indstria de bebidas ou na atividade
agropecuria. Os mtodos de racionamento ou reuso no so eficientes para
reduo do consumo.
Com base nessa identificao, pode-se afirmar que independentemente dos volumes
captados, a cobrana exerce impactos diferenciados entre os usurios de um mesmo
componente, podendo ser at mesmo determinante para a manuteno da atividade.
De forma indireta, esse raciocnio alerta para a capacidade de pagamento dos
usurios, indicando a necessidade de um mtodo de incorporao desta capacidade
na cobrana.

78
Nesta ltima categoria esto inseridas atividades como parques aquticos, hotis fazenda,
pousadas e lavanderias, entre outras.
64
Nesse sentido, para melhor caracterizao dos usurios, considerando a
funcionalidade do recurso hdrico no processo produtivo, um primeiro passo a
classificao dos mesmos segundo uma codificao padronizada e de metodologia
definida de forma consistente, o que pode ser feito atravs da Classificao Nacional
de Atividades Econmicas CNAE, na sua verso mais atual, a 2.0
79
. Na sequncia
devem ser determinados para cada diviso, grupo ou classe
80
os coeficientes de
consumo (relao consumo/captao), verificando no caso das atividades agrcolas as
possveis distores causadas pelo uso de diferentes mtodos de irrigao.
Essas duas etapas foram objeto de um trabalho amplo e consistente recentemente
elaborado pela Fundao de Apoio Universidade Federal de Viosa FUNARBE,
com financiamento da Fundao Banco do Brasil, no mbito dos estudos da Secretaria
de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do Ministrio do Meio Ambiente
SRHU/MMA. Em razo da indisponibilidade de um cadastro nacional detalhado e
completo, o resultado apresenta lacunas nos nveis de classificao CNAE
(FUNARBE, 2011). Entretanto, alguns nmeros do setor industrial resultantes desse
trabalho podem exemplificar a diversidade das atividades industriais, corroborando a
argumentao aqui apresentada (Tabela 1). Evidencia-se que as diferenas ocorrem
no apenas entre as divises CNAE, mas at mesmo entre grupos de uma mesma
diviso
81
.
Para que as caractersticas especficas de cada usurio possam ser incorporadas ao
modelo de cobrana, antecipadamente faz-se necessrio a construo dessa base de
dados, a partir da qual os componentes poderiam ser reagregados, considerando a
funcionalidade do recurso hdrico como insumo geral ou matria prima, conforme
anteriormente definido.

79
A CNAE uma classificao padronizada de tipologias de atividade econmica que permite
a comparabilidade de estatsticas econmicas no mbito nacional e internacional. Oficializada
em 1994, a CNAE tem suas origens na International Standard Industrial Classification (ISIC),
sendo esta adotada em 1948 pela ONU como padro internacional de referncia para
classificao de atividades, harmonizao da produo e disseminao de estatsticas (IBGE,
2007).
80
A estrutura da CNAE permite a identificao de um determinado empreendimento em 5
nveis distintos: Seo, Diviso, Grupo, Classe e Subclasse. Enquanto a primeira
extremamente abrangente, a ltima excessivamente detalhada, sendo portanto ambas
inadequadas para assuntos relacionados a gesto de recursos hdricos.
81
O trabalho da FUNARBE apresenta tambm resultados para a agricultura irrigada
considerando diferentes culturas e regies hidrogrficas, a partir de dados mensais que
respeitam os ciclos produtivos respectivos.
65
Tabela 1: Alguns indicadores da Matriz de Coeficientes Tcnicos de Recursos Hdricos para o setor industrial brasileiro.
Cdigo CNAE 2.0
Coeficientes Tcnicos de Uso da gua
(m/unidade da atividade)
Seo Diviso Grupo Denominao Unidade Retirada Consumo Efluente
C 10 10.3
Fabricao de conservas de frutas,
legumes e outros vegetais
t matria-prima 18,75 3,75 15
C 10 10.4
Fabricao de leos e gorduras
vegetais e animais
t matria-prima 0,2-14

0,2-14
C 10 10.5 Laticnios m leite 1,1-2,0

1,6-2,2
C 13 13.1
Preparao e fiao de fibras
txteis
t prod 115-118 22-23 93-96
C 13 13.3 Fabricao de tecidos de malha t prod 36 6 30
C 20 20.7
Fabricao de tintas, vernizes,
esmaltes, lacas e afins
t produzida 1 0,7 0,3
C 24 24.2 Siderurgia t ao bruto 33,6 8,7 24,9
C 30 30.4 Fabricao de aeronaves unidade prod 2484 309 2175
Fonte: FUNARBE, 2011.

66
Contudo, no que concerne aos usurios do setor de saneamento (abastecimento e
esgotamento sanitrio), para os quais o recurso hdrico adquire o status de bem pblico
comum, a caracterizao da prioridade deste servio pode ser desde j incorporada
cobrana. Para isso, deve ser tomada como base as informaes relacionadas a
populao atendida pelo usurio do setor e os indicadores mdios de volume de gua por
habitante. A proposta de que, sendo este grupo de usurios o nico que voltado para a
oferta de um servio que no tem fim lucrativo, internacionalmente assegurado como
direito humano, o mesmo seja diferenciadamente avaliado na cobrana pelo uso da
gua, sem que isso implique em assegurar possvel ineficincia operacional do setor
82
.
Conforme alertado por Albuquerque (2012), o direito aos servios de saneamento devem
ser assegurados pelo Estado a um custo acessvel sociedade, embora no seja exigido
que seja provido pelo mesmo.
The obligation to protect the rights to water and sanitation
suggests that States must prevent third parties from polluting a
water source. The obligation to fulfill the rights to water and
sanitation requires that States ensure that the conditions are in
place for everyone to realize their rights. This does not necessarily
mean that the State has to provide the services; ()
This does not imply that individuals and households are not
responsible at all for ensuring their own access to water and
sanitation services. For sanitation, in particular, there are certain
aspects that can only be the responsibility of the individual or
household, such as the hygienic maintenance of a toilet or latrine
and good hygiene behavior. The State, however, has an obligation
to ensure that individuals are able to fulfill their responsibilities,
including by ensuring that services are affordable.
83


82
Segundo informaes do SNIS (2012), as perdas de faturamento tem mdia nacional de 35,9%,
considerando a totalidade de prestadores de servios, enquanto as perdas na distribuio tem
mdia nacional de 38,8%. Esses indicadores variam entre os operadores, evidenciando os
prejuzos financeiros provenientes da ineficincia operacional e o desperdcio do recurso hdrico.
Este ltimo se traduz em prejuzos para todo o sistema de gesto de bacias.
83
A obrigao de proteger os direitos ao abastecimento e esgotamento sugere que os Estados
devem impedir terceiros de poluir uma fonte de gua. A obrigao de satisfazer os direitos ao
saneamento exige que os Estados assegurem as condies para que todos exeram seus direitos.
Isso no necessariamente significa que o Estado tem de fornecer os servios; (...)
Isto no implica que os indivduos e as famlias no so de alguma forma responsveis pela
garantia do seu prprio acesso aos servios de abastecimento e esgotamento. Para o
esgotamento, em particular, h certos aspectos que s podem ser da responsabilidade do
indivduo ou da famlia, tais como a manuteno de higiene de um banheiro ou privada e um bom
comportamento de higiene. Entretanto, o Estado tem a obrigao de assegurar que os indivduos
sejam capazes de cumprir as suas responsabilidades, assegurando que os servios sejam
acessveis. (ALBUQUERQUE, 2012, p. 23. Traduo nossa).
67
Assim, incorporar essa prioridade de uso na cobrana, significa tambm o
reconhecimento do seu valor econmico na sua forma mais bsica. A proposta consiste
em tratar o setor de saneamento considerando duas perspectivas diferenciadas:
a. Usurio prioritrio, responsvel pelo garantia de um servio bsico qualificado
como direito humano fundamental. Neste contexto, a cobrana pode indicar
coeficientes redutores de preo para a parcela de captao, para o volume do
recurso necessrio para esse servio.
b. Usurio comum para o qual devem ser aplicadas as punies devidas decorrentes
da ineficincia operacional do usurio. No Brasil, a quase totalidade dos
prestadores de servios de saneamento ligada ao sistema de gesto do Estado
na forma de administrao direta ou autarquia, no sendo um servio voltado a
obteno de ganhos econmicos, mas sociais. Todavia, o argumento de
indispensabilidade desse servio no deve servir de justificativa para uma m
gesto, no regulada por regras de mercado. Assim, esse volume excedente s
necessidades deve ser penalizado na medida da ineficincia do operador.
Para operacionalizar essa proposta, a princpio devem ser observados os volumes do
recurso hdrico prioritrio e excedente, considerando a populao atendida por cada
prestador de servio, bem como mdias de consumo dirio de gua. Segundo Gleick
(1996), as necessidades bsicas dirias (consumo direto, higiene pessoal, preparao de
alimentos e saneamento), variam entre 50 e 100 litros/dia/pessoa
84
, considerando para
esses limites fatores relacionados a sade e opes tecnolgicas para nveis mdios de
desenvolvimento econmico.
Using minimum levels of 15 l/p/d for bathing and 10 l/p/d for
cooking, I recommend here that international organizations and
water providers adopt an overall basic water requirement (BWR) of
50 liters per person per day as a new standard for meeting these
four domestic basic needs, independent of climate, technology,
and culture.
85


84
Esses so tambm os valores mdios adotados pelo World Health Organization e ONU em
seus trabalhos de anlise de consumo de gua em ateno s necessidades bsicas do ser
humano. A faixa de variao permite incorporar diferenas tecnolgicas, sociais, culturais,
climticas, entre outras.
85
Usando nveis mnimos de 15 l/p/d para banho e 10 l/p/d para cozinhar, eu recomendo que as
organizaes internacionais e fornecedores de gua adotem uma demanda bsica de gua (DBA)
geral de 50 litros por pessoa por dia como um novo padro para atender a essas quatro
necessidades domsticas bsicas, independente do clima, tecnologia e cultura. (GLEICK, P.,
1996, p.88. Traduo nossa).
68
Assim, tomando-se aqui como base o limite mnimo indicado, calculam-se os volumes
prioritrios e excedentes para o usurio de saneamento
86
.
:
sun_po
= u,uS pop. otcnJiJo
87

e
:
sun_cxccd
= :
cup_sun
In
pcdu

Estes volumes seriam diferentemente precificados, concedendo um desconto poro de
volume prioritrio e imputando uma punio para a ineficincia operacional do usurio
88
.
Pu
cuco
scn+
= Pu
cuco
Coc
sun+

e
Pu
cuco
scn-
= Pu
cuco
Coc
sun-

Onde:
Pu
cuco
scn+
: Preo unitrio para captao da gua bruta dos usurios de
abastecimento incidente sobre a parcela de volume prioritrio.
Pu
cuco
scn-
: Preo unitrio para captao da gua bruta dos usurios de
abastecimento incidente sobre a parcela de volume excedente
Coc
sun+
: coeficiente de garantia de uso prioritrio. Na presente proposta implica
em um desconto de estmulo ao uso racional.
Coc
sun-
: coeficiente de penalizao pelo uso perdulrio. Na presente proposta
toma-se o mesmo como um acrscimo corresponde ao ndice de perdas na
distribuio do prprio usurio.
In
pcdu
: ndice de perda na distribuio, disponibilizado no Diagnstico do SNIS,
corresponde a relao entre o volume de gua disponibilizado e o volume
efetivamente consumido.

86
critrio dos decisores esses volumes mnimos podem ser alterados, considerando ainda uma
variao populacional para mais ou para menos.
87
Considera-se ndices mnimos de consumo em m (1m = 1000 l) para compatibilizao dos
dados.
88
Ratifica-se que em se tratando de um servio pblico, geralmente estruturado na forma
monopolstica, os mecanismos de controle de mercado so incuos. Assim, para estimular o uso
racional sugere-se aqui a penalizao do desperdcio do recurso hdrico.
69
Essas duas parcelas seriam finalmente somadas para compor a parcela de cobrana
pela captao no setor de saneamento (Figura 6). Alerta-se para a possibilidade de
adequao dos limites de penalizao e desconto com base na poltica de gesto da
bacia.

Figura 6: Composio da cobrana pela captao no setor de saneamento.
4.1.4 Indicadores Especficos: regionalizao
As bacias dos rios Paraba do Sul, Piracicaba, So Francisco, Amazonas, Prata e Vaza
Barris no so distintas entre si apenas no que concerne s dimenses territoriais,
ocupao econmica, populao ou mesmo qualidade da gua. Alm destes fatores,
entre outros, destaca-se a diferena climtica que compromete a reposio natural dos
recursos hdricos e, consequentemente, a tambm natural disponibilidade hdrica da
bacia. Adicionalmente, tambm por razes naturais e a despeito da ao humana, a
qualidade dos corpos dgua varia at mesmo entre trechos de um mesmo corpo hdrico,
do que decorre que projetos de recuperao da qualidade das guas devem considerar
essas especificidades
89
.
A regionalizao consiste em explicitar as condies naturais distintas de cada Bacia
como ofertadora do recurso hdrico, sendo esta o objeto sobre o qual atuam as

89
No processo de gesto, o rgo responsvel pode desejar e mesmo conduzir as intervenes
de melhoria de qualidade buscando um determinado padro mais adequado aos interesses da
sociedade e/ou usos produtivos do recurso hdrico. Contudo, assim o fazendo, o mesmo torna-se
responsvel por todas as consequentes mudanas na biota.
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0
CoefSan+ CoefSan-
P
e
n
a
l
i
z
a

o

m

x
i
m
a
Desconto
mximo
70
consequncias climticas diferenciadas, afetando, por conseguinte, todas as formas de
uso.
A incorporao dessas diferenas na cobrana pelo uso da gua permite a
caracterizao das especificidades regionais e melhor adequao desse instrumento
econmico de gesto, assegurando elementos da justia distributiva. Por um lado, o
entendimento que pauta esta orientao o de que especificidades climticas implicam
em perdas naturais que impactam a disponibilidade hdrica e consequentemente, os
usurios da bacia. Estas perdas, embora possam ser gerenciadas, no podem ser
modificadas, sendo assim tratadas como fatores exgenos ao sistema de gesto
90
.
Certamente, a influncia de condies climticas mais cotidianamente perceptvel em
atividades agrcolas, contudo eventos de cheias ou estiagem, no raros em diversas
regies do pas, provocam srios problemas ao abastecimento humano ou a diluio dos
efluentes industriais.
Alternativamente, devem ser tambm observadas condies de criticidade relacionadas
aos aspectos qualiquantitativos do recurso hdrico, decorrente no apenas de fatores
exgenos, tais como as condies climticas, mas tambm de seu prolongado uso
desregrado. Estas condies so especficas cada bacia hidrogrfica e mesmo
trechos de bacia.
Essas peculiaridades ambientais sero aqui representadas atravs de um Coeficiente de
Disponibilidade (CDisp), calculado com base no ndice de Aridez (IA), definido como a
razo entre a precipitao e a evapotranspirao potencial
91
. Esse ndice foi
sistematizado pela UNESCO (1979) a partir do qual se props uma classificao de
zonas climticas, tomando como base de clculo para evapotranspirao a frmula de
Penman (1948) (MALIVA e MISSIMER, 2012). As faixas e valores aqui referenciados so

90
certo que a simples ao do homem sobre o meio ambiente ocasiona mudanas climticas;
contudo, esta interveno ocorre de forma no-ordenada, no-intencional ou no curto perodo de
tempo. Embora medidas planejadas possam impactar o sistema natural, melhor adequando as
condies climticas s necessidades e demandas da sociedade, estas requerem um volume de
recursos e planejamento de longo prazo extraordinrios e pouco usuais nos processos brasileiros,
sendo que os resultados so tambm incertos. Por essas razes, as perdas naturais so
consideradas exgenas ao sistema e no passiveis de alterao.
91
A precipitao corresponde a gua que chega da atmosfera na superfcie da terra, sendo no
Brasil a chuva a sua forma mais comum. Por sua vez, a evapotranspirao indica o total de gua
que retorna atmosfera atravs da evaporao e transpirao das plantas, sendo potencial
quando, para um dado tipo de cobertura vegetal, forem consideradas condies ideais de umidade
do solo (COLLISCHONN e TASSI, 2008).
71
aquelas j utilizadas pela Agncia Nacional de guas (ANA) na Nota Tcnica elaborada
por ocasio da discusso da cobrana pelo uso da gua na Bacia Hidrogrfica do Rio
So Francisco (Quadro 2).
Deve-se ter em conta tambm a possibilidade de desagregao das faixas climticas do
Quadro 2 em subnveis para cada classe de ndice de aridez. Dessa forma, pode-se
verificar com maior detalhamento as diferenas entre trechos de uma mesma bacia, ou
mesmo entre bacias de uma mesma regio.
ndice de Aridez (IA) Classificao Climtica
IA < 0,05 Hiperrido
0,05 < IA < 0,20 rido
0,20 < IA < 0,50 Semirido
0,50 < IA < 0,65 Submido Seco
0,65 < IA < 1,00 Submido mido
IA > 1,00 mido
Quadro 2: Classificao climtica com base no ndice de Aridez (IA).
Fonte: ANA/SAG, 2008.
No modelo aqui proposto, as especificidades regionais representadas pelo Coeficiente
de Disponibilidade (Cuisp ) integram-se frmula de cobrana atravs da parcela de
consumo, evidenciando assim que em situaes de escassez, o no retorno do recurso
hdrico ao corpo dgua (consumo) um tipo de uso mais oneroso para as condies da
bacia ou trecho de bacia, sobrecarregando ainda mais o sistema de gesto. Dessa forma,
o Cuisp age como um parmetro multiplicador que atribui a diferena de preo entre os
usos de captao e consumo. Contudo, o grau e intensidade da penalizao uma
opo a ser determinada pelos decisores, atravs da escolha de uma funo decrescente
da varivel IA (funo de penalizao do consumo fpcons), sabendo que essa escolha
pode gerar impactos diferentes mesmo em situaes semelhantes. Para exemplificar
essa argumentao, tomam-se aqui quatro diferentes tipos de funes para clculo do
Cuisp:
a. Funo linear:
pcons
(x) = ox +b
b. Funo linear inversa:
pcons
(x) =
1
(ox + b)
,
c. Funo Quadrtica:
pcons
(x) = ox
2
+ bx +c
d. Funo Exponencial:
pcons
(x) = c
ux+b

72
No presente trabalho, para o clculo do Cuisp so estabelecidos 2 pressupostos bsicos, a
saber:
a. Limite mnimo igual a 1 (unidade): Bacias ou trechos de bacia onde o ndice de
aridez seja superior a 0,65 (submido mido ou mido) o Cuisp seria unitrio. Tal
pressuposto baseia-se na no necessidade de penalizar o usurio consumidor em
razo de disponibilidade hdrica no comprometedora do sistema. Logo as
parcelas de captao e consumo seriam diferenciadas entre os usurios apenas
em razo dos volumes especficos de cada uso.
b. Limite mximo igual a 2 (dois): de forma arbitrria, para o modelo aqui
apresentado, a duplicao do preo o mximo admitido para o consumo,
mesmo em situaes de hiperaridez. critrio dos decisores esse limite superior
pode ser alterado infinitamente.
Com base nesses pressupostos e nas classes climticas anteriormente apresentadas,
obtm-se os parmetros das respectivas funes (Quadro 3).
Classe de Funo Funo
Linear
pcons
(x) = 1.S4x + 2, x |u, u.6S]
Linear Inversa

pcons
(x) =
1
u.77x +u.Su
, x |u, u.6S]
Quadrtica

pcons
(x) = 2.S7x
2
S.u8x +2, x
|u, u.6S]
Exponencial
pcons
(x) = c
-1.07x+0.6 9
, x |u, u.6S]
Quadro 3: Funes e parmetros para o Coeficiente de Disponibilidade (Cuisp.).
A representao grfica dessas funes, apresentada na Figura 7, construda com base
dos Cuisp calculados (Tabela 2), evidencia que a escolha da funo pode representar
maior ou menor penalizao do consumo em situaes climticas semelhantes.
73

Figura 7: Representao grfica das funes para o clculo do Cuisp .
Adicionalmente, considerando as faixas de classes climticas, a partir da escolha da
intensidade de penalizao atravs da funo, podem-se estabelecer escalares para
cada faixa. O uso dessas escalares justificado pela impossibilidade de obteno de
ndices precisos para cada usurio no seu ponto de interferncia ou mesmo para trechos
muito pequenos da bacia. A representao dessas escalares adquire a seguinte forma:
C
dsp
(x) =

2 =
pcons
(u), u x < x
1

pcons
(x
1
), x
1
x < x
2

pcons
(x
2
), x
2
x < x
3

pcons
(x
3
), x
3
x < x
4
1 =
pcons
(x
4
), x
4
x

Que pode ser resumida como:
C
dsp
(x) =
pcons
(x

) , x

x < x
+1
, i = u, ,S

0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
1,80
2,00
0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80
Linear Quadrtica Linear Inversa Exponencial
H
I
P
E
R

R
I
D
O

R
I
D
O
S
U
B

M
I
D
O
S
E
C
O
S
E
M
I

R
I
D
O
S
U
B

M
I
D
O

M
I
D
O

a

M
I
D
O
74
Tabela 2: Coeficiente de Disponibilidade (Cuisp) por ndice de Aridez (IA),
segundo tipo de funo.
ndice de
Aridez
Coeficiente de Disponibilidade
Linear
Linear
Inversa
Quadrtica Exponencial
0,00 2,00 2,00 2,00 2,00
0,05 1,92 1,86 1,85 1,90
0,10 1,85 1,73 1,72 1,80
0,15 1,77 1,63 1,59 1,70
0,20 1,69 1,53 1,48 1,62
0,25 1,62 1,44 1,38 1,53
0,30 1,54 1,37 1,29 1,45
0,35 1,46 1,30 1,21 1,38
0,40 1,38 1,24 1,15 1,31
0,45 1,31 1,18 1,09 1,24
0,50 1,23 1,13 1,05 1,17
0,55 1,15 1,08 1,02 1,11
0,60 1,08 1,04 1,01 1,05
0,65 1,00 1,00 1,00 1,00
0,70 1,00 1,00 1,00 1,00

Considerando a inteno deste coeficiente, opta-se pelas escalares nos valores de
mximo de cada faixa que explicita de forma mais concreta a gravidade da escassez
hdrica em cada faixa climtica e, consequentemente o nus decorrente do no retorno
do recurso hdrico captado, ou seja, o consumo. Ratifica-se a importncia da escolha da
funo e a intensidade da penalizao que pode advir dessa escolha. Tomando-se como
exemplo as funes linear e linear inversa, usurios em zona de semirido teriam suas
parcelas de consumo multiplicadas por 1,69 ou 1,53, em cada respectiva funo. Essa
diferena de aproximadamente 10% no fator multiplicador graficamente representada
na Figura 8.
75

Figura 8: Diferena entre escalares nas funes linear e linear inversa.
Reitera-se a afirmao da possibilidade de insero de condies adicionais de
criticidade relacionadas aos aspectos qualiquantitativos que podem compor o Coeficiente
de Disponibilidade, refinando a regionalizao.
92

4.1.5 Indicadores Especficos: enquadramento de corpos dgua
A Lei das guas brasileira estabelece o enquadramento de corpos dgua como um dos
seus instrumentos de gesto, buscando atravs do mesmo compatibilizar a qualidade da
gua disponvel com os usos mais exigentes da mesma e ainda reduzir os custos
relacionados despoluio atravs de medidas preventivas. Para que esses objetivos
sejam atingidos, parte-se de uma situao de realidade atual (o rio que existe), buscando

92
Deve ser observado que embora pertinente e interessante, a incluso desses critrios no ndice
proposto, requer estudos mais especficos e aprofundados que podem no admitir generalizaes.
Estes no so objeto de estudo na tese aqui apresentada.
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
1,80
2,00
0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80
Linear Linear Inversa
H
I
P
E
R

R
I
D
O

R
I
D
O
S
E
M
I

R
I
D
O
S
U
B

M
I
D
O

M
I
D
O

a

M
I
D
O
Diferena de
penalizao
S
U
B

M
I
D
O
S
E
C
O
76
alcanar uma determinada meta (o rio desejado), considerando, contudo, a viabilidade
tcnica e econmica das propostas (o rio possvel).
As bases conceituais e legais desse instrumento de gesto so amplamente discutidas
em ANA (2007 e 2009), sendo que o coeficiente de classe de gua (C
classe
) j
incorporado cobrana nas bacias brasileiras onde esta ocorre. Esse coeficiente integra-
se a parcela de captao, consumo e/ou lanamento
93
, onerando o usurio que
capta/consome/lana em rios onde o recurso apresenta qualidade superior ao
demandado pelas principais atividades (C
classe
> 1) e desonerando o usurio cuja
interferncia (captao, consumo ou lanamento) ocorre em um corpo hdrico de
qualidade inferior ao demandado pelos principais usos (C
classe
< 1). Em situaes onde as
questes rio que existe e rio desejado/possvel j esto compatibilizadas, a qualidade
do corpo hdrico atende aos requisitos das atividades mais importantes e nesse caso o
coeficiente de classe unitrio (C
classe
= 1).
No presente trabalho mantm-se esse coeficiente nos parmetros apresentados no
Quadro 4, alertando para a necessidade de sua flexibilizao em prol da eficincia no
apenas da cobrana como instrumento de gesto, mas tambm do prprio
enquadramento, considerando o seu objetivo de preventivamente estabelecer medidas
para reduo dos custos de despoluio.
Classe de Corpo
Hdrico
Coeficiente
Multiplicador
1 1,1
2 1,0
3 0,9
4 0,8
Quadro 4: Coeficiente de Classe do corpo hdrico
onde ocorre a interferncia.
Fonte: ANA/SAG, 2008.

93
Considerando apenas as trs principais bacias federais onde j est implementada a cobrana
pelo uso da gua bruta, apenas na Bacia do Rio Paraba do Sul o coeficiente de classe no
incorporado parcela de consumo. Nas demais, Bacia do Rio So Francisco e Bacia dos Rios
Piracicaba, Capivari e Jundia, o coeficiente de enquadramento interfere nas 3 parcelas da
cobrana referentes ao uso do recurso (ANA, 2011).
77
4.2 Cobrana pelo Uso da gua Bruta: frmula proposta
Considerando a proposta de interpretao conceitual e analtica sistematizada na seo
anterior, retoma-se o entendimento da cobrana como um instrumento de gesto que,
atravs de uma frmula, apresenta um somatrio de termos dependentes de fatores
relacionados ao uso da gua e/ou despesas e custos de gesto, conforme definido na
seo 3.3.
Com base nas propostas apresentadas nas subsees anteriores constri-se a frmula
para a cobrana pelo uso da gua bruta, incorporando mesma os aspectos
relacionados ao seu valor econmico.
A cobrana formada por uma soma de 4 termos, sendo um destes relacionado a
sustentabilidade financeira do sistema de gesto, independente de qualquer forma de uso
do recurso hdrico. Em sua forma simples e geral, para toda a bacia, a frmula de
cobrana pode ser escrita como:
C
AgB
= SIF +Cobr
Cup
+ Cobr
Con
+ Cobr
L]I

Sendo para cada usurio (u) de cada grupo de finalidade (i), os termos individualmente
calculados com base no volume captado (:
Cup
u
), consumido (:
Con
u
), na carga de efluente
lanada (Cg
c]I
u
), nos preos de captao e consumo (Pu
cuco
) e nos coeficientes de
classe de enquadramento do corpo hdrico (C
cIussc
), e de disponibilidade (C
dsp
):
a. Cobrana para sustentabilidade tcnico-financeira: (stu

) termo independente do
uso do recurso hdrico, conforme definido em 4.1.1.
b. Cobrana pela captao:
Cobr
cup
u
= :
Cup
u
Pu
cuco
C
cIussc

c. Cobrana pelo consumo:
Cobr
con
u
= :
Con
u
Pu
cuco
C
cIussc
C
dsp

d. Cobrana pelo lanamento de efluentes:
Cobr
c]I
u
= Cg
c]I
u
Pu
c]I
C
cIussc

Especificamente para os usurios de saneamento, nicos responsveis por um servio
garantido como direito humano, a cobrana pela captao toma como base o volume
prioritrio (:
sun_po
u
), o volume excedente (:
sun_cxccd
u
) e os preos especficos para
78
cada um desses volumes (Pu
cuco
scn+
e Pu
cuco
scn-
, respectivamente), alm do coeficiente
de classe do corpo hdrico (C
cIussc
). Assim:
Cobr
Cup_Sun
u
=
(:
sun_po
u
Pu
cuco
scn+
+ :
sun_cxccd
u
Pu
cuco
scn-
) C
cIussc


4.3 Aplicao e Resultados
Para aplicao da proposta foram selecionados dados de usurios no sistema CNARH
nas bacias dos Rios So Francisco (BHSF), Paraba do Sul (PBS) e Piracicaba, Capivari
e Jundia (PCJ). Estas bacias apresentam diferenas no apenas na distribuio
percentual dos usos e nas vazes totalizadas (Apndices B e C), mas tambm nas
perdas na distribuio e nas condies climticas, sendo estas diferenas relevantes
para a aplicao.
Deve ser observado que segundo a proposta aqui apresentada, esses totais so
necessrios para clculo dos percentuais de participao dos grupos de finalidade na
vazo total captada e, consequentemente, para a obteno da parcela da cobrana
relacionada a Sustentabilidade Financeira da bacia. Para o exerccio foram selecionados
apenas os componentes de finalidade dos principais usos nas trs bacias: indstria;
irrigao; abastecimento; esgotamento sanitrio e; minerao (Tabela 3). Com esse
procedimento, o nmero de usurios foi reduzido de 6.196 para 3.752, sendo que mais
de 75% destes esto na BHSF.
Tabela 3 Participao das vazes captadas pelos componentes de finalidade
selecionados nas bacias.
BACIA Abastecimento Esgotamento Indstria Irrigao Minerao
BHSF 15,72% 10,96% 2,69% 77,38% 1,40%
PBS 25,66% 25,65% 34,95% 3,59% 1,39%
PCJ 17,10% 60,83% 5,92% 0,16% 0,03%
A partir das informaes dos Planos Decenais de cada bacia, foram agregados os
montantes de investimentos previstos segundo os critrios previamente estabelecidos na
proposta. Para efeitos de clculo, foram distribudos os recursos por ano, sem observar o
cronograma de dispndio dos Planos. Ademais, considerando estudos previamente
apresentados pela ANA para subsidiar a cobrana na BHSF (ANA, 2007b), estabeleceu-
se o montante de R$ 1.500.000,00 como base para as despesas administrativas. A
79
totalidade desse montante foi distribuda entre todos os usurios cadastrados para o
clculo da Sustentabilidade
94
.
Em coerncia com os argumentos anteriormente apresentados relacionados ao objetivo
da cobrana, estabeleceu-se que apenas 50% dos investimentos para quantidade e 20%
dos investimentos para qualidade deveriam servir como base para clculos dos preos
95
.
Os montantes obtidos nos Planos Decenais, bem como os utilizados para clculo a partir
dos percentuais estabelecidos so apresentados na Tabela 4a e 4b.
Tabela 4a Investimentos previstos para as bacias (R$/ano).
Bacia
Despesas
Administrativas
Custo Tcnico de
Gerenciamento
Investimentos
Quantidade
Investimentos
Qualidade
BHSF 1.500.000,00 9.150.000,00 66.403.000,20 445.091.299,80
PBS 1.500.000,00 9.032.667,50 134.819.094,75 237.732.133,25
PCJ 1.500.000,00 97.171.394,27 43.500.000,00 88.815.047,65
Fonte: Planos Decenais das Bacias.
Tabela 4b Investimentos de referncia para clculo dos preos (R$/ano).
Bacia
Despesas
Administrativas
Custo Tcnico de
Gerenciamento
Investimentos
Quantidade
Investimentos
Qualidade
BHSF 1.500.000,00 9.150.000,00 33.201.500,10 89.018.259,96
PBS 1.500.000,00 9.032.667,50 67.409.547,38 47.546.426,65
PCJ 1.500.000,00 97.171.394,27 21.750.000,00 17.763.009,53
De posse dessas informaes, foram calculadas as parcelas da cobrana para
sustentabilidade de cada grupo de componente de finalidade (st

) e para cada usurio


(stu

), em cada uma das bacias (Tabela 5a e 5b).



94
Deve ser ressaltada a opo pela no observncia de qualquer tipo de iseno da cobrana
para sustentabilidade, mesmo para os usos atualmente classificados como de pouca expresso.
95
Nesta proposta esses percentuais foram arbitrariamente estabelecidos, contudo os mesmos
podem ser livremente modificados sem qualquer prejuzo na formulao geral, impactando apenas
nos resultados.
80
Tabela 5a Cobrana pela Sustentabilidade Tcnico-Financeira Segundo Finalidade
(st

) (R$/ano).
Bacia Abastecimento Esgotamento Indstria Irrigao Minerao
BHSF 1.674.462,41 1.167.293,54 286.533,65 8.241.125,20 149.058,64
PBS 2.702.670,35 2.701.831,20 3.681.667,24 377.764,06 146.700,85
PCJ 16.877.139,63 60.017.216,40 5.838.365,29 159.457,20 26.481,16

Tabela 5b Cobrana pela Sustentabilidade Tcnico-Financeira por Usurio de cada
grupo de finalidade (stu

) (R$/ano).
Bacia Abastecimento Esgotamento Indstria Irrigao Minerao
BHSF 6.592,37 10.422,26 802,62 4.098,02 1.057,15
PBS 27.578,27 23.494,18 14.325,55 5.174,85 1.040,43
PCJ 562.571,32 1.818.703,53 65.599,61 6.378,29 1.655,07
Na continuidade da aplicao, foi estabelecido que:
a. Apenas a BHSF situa-se em regio crtica para a disponibilidade hdrica por
localizar-se no semirido brasileiro. Foi considerado para a mesma um ndice de
Aridez de 0,49. Para as demais bacias, situadas fora da regio de maior
deficincia hdrica, estabeleceu-se um IA de 0,66. O clculo do C
dsp
baseou-se
uma funo do tipo linear inversa a partir da qual foram determinadas as
escalares nos valores de mximo de cada faixa, disso resultou C
dsp
= 1,69 para
BHSF e de valor unitrio para as demais.
b. Para todas as bacias foi estabelecido uma classe de enquadramento 2, logo,
C
cIussc
= 1.
c. Para a parcela de uso prioritrio do setor de saneamento foi considerado
Coc
sun+
mnimo de 0,7, resultando em um desconto mximo de 30% para os
usurios do setor.
Tambm com base nos dados dos Planos de investimentos foram tambm calculados os
preos unitrios para captao e consumo e lanamento de efluentes (Tabela 6).
81
Tabela 6 Preos unitrios para uso da gua bruta.
Bacia
Pu
cuco

(R$/m)
Pu
c]I

(R$/KgDBO
5,20
)
BHSF 0,0029 12,6919
PBS 0,0305 1,9340
PCJ 0,0066 1,5184
Depois de estabelecidos os preos e coeficientes em geral, foram consultados no
Sistema CNARH os usurios para os quais foram emitidas Fichas de Cobrana neste ano
de 2012, considerando apenas os usos em corpos hdricos de dominialidade federal.
Para a aplicao selecionou-se 2 usurios dos grupos de finalidade indstria, irrigao e
minerao, em cada uma das bacias, totalizando 18 usurios
96
. As vazes anuais dos
usurios selecionados so apresentadas na Tabela 7.
Sobre esses usurios foram aplicados os preos e coeficientes especficos conforme
proposta apresentada nas sees anteriores. Os resultados das parcelas de captao,
consumo e diluio de efluente so apresentados na Tabela 8. A cada usurio foi
tambm somada a respectiva parcela de sustentabilidade tcnico-financeira,
considerando seu grupo de finalidade especfico na bacia (Tabela 5b). As parcelas
individuais da cobrana so apresentadas por usurio selecionado na Tabela 8.


96
Considerando a proposta de aplicao diferenciada da cobrana para os usurios de
saneamento, os mesmos foram separadamente analisados, como ser apresentado ainda nesta
subseo.
82
Tabela 7 Dados de usos da gua bruta. Usurios selecionados.
Usurio UF
Captao
(m/ano)
Lanamento
(m/ano)
Consumo
(m/ano)
Carga
Orgnica
(Kg/ano)
BHSF-Ind_01 MG 418.860,00 8.784,00 410.076,00 305,42
BHSF-Ind_02 BA 158.400,00 - 19.360,00 -
BHSF-Irrig_01 BA 13.959.072,00 - 11.167.257,60 -
BHSF-Irrig_02 MG 133.584,00 - 106.867,20 -
BHSF-Min_01 BA 69.120,00 36.864,00 32.256,00 -
BHSF-Min_02 MG 23.760,00 - 23.760,00 -
PBS-Ind_01 RJ 58.905,40 49.717,44 9.187,96 2.684,74
PBS-Ind_02 MG 1.423.008,00 1.229.760,00 193.248,00 99.610,56
PBS-Irrig_01 RJ 2.940.000,00 - 1.470.000,00 -
PBS-Irrig_02 SP 80.870,40 - 3.234,82 -
PBS-Min_01 MG 9.666,67 - 1.450,00 -
PBS-Min_02 RJ 100.800,00 - 3.360,00 -
PCJ-Ind_01 SP 10.540.800,00 8.432.640,00 2.108.160,00 37.946,88
PCJ-Ind_02 SP - 13.176,00 - 395,28
PCJ-Irrig_01 SP 14.400,00 - 10.800,00 -
PCJ-Irrig_02 SP 560.000,00 - 420.000,00 -
PCJ-Min_01 SP 84.585,60 76.137,60 8.448,00 -
PCJ-Min_02 SP 84.480,00 - 84.480,00 -
Fonte: CNARH, 2012.
83
Tabela 8 Cobrana pelo uso da gua bruta segundo metodologia proposta. Usurios
selecionados (R$/ano).
Usurio - Bacia UF
Sustentabilidade
Tcnico-
Financeira
Parcelas da Cobrana
Captao Consumo Lanamento
BHSF-Ind 01 MG 802,62 1.224,49 2.028,76 3.876,35
BHSF-Ind 02 BA 802,62 463,07 95,78 -
BHSF-Irr 01 BA 4.098,02 40.807,91 55.247,63 -
BHSF-Irr 02 MG 4.098,02 390,52 528,70 -
BHSF-Min 01 BA 1.057,15 202,07 159,58 -
BHSF-Min 02 MG 1.057,15 69,46 117,55 -
PBS-Ind 01 RJ 14.325,55 1.796,60 280,23 5.192,33
PBS-Ind 02 MG 14.325,55 43.401,29 5.894,00 192.648,48
PBS-Irr 01 RJ 5.174,85 89.669,05 44.834,53 -
PBS-Irr 02 SP 5.174,85 2.466,52 98,66 -
PBS-Min 01 MG 1.040,43 294,83 44,22 -
PBS-Min 02 RJ 1.040,43 3.074,37 102,48 -
PCJ-Ind 01 SP 65.599,61 69.729,83 13.945,97 57.619,81
PCJ-Ind 02 SP 65.599,61 - - 600,21
PCJ-Irr 01 SP 6.378,29 95,26 71,44 -
PCJ-Irr 02 SP 6.378,29 3.704,53 2.778,40 -
PCJ-Min 01 SP 1.655,07 559,55 55,89 -
PCJ-Min 02 SP 1.655,07 558,85 558,85 -
A comparao de resultados da aplicao da metodologia proposta com os montantes
atualmente cobrados, segundo informados no sistema CNARH, apresenta resultados no
uniformes entre grupos de finalidades ou mesmo bacias (Tabela 9). Isso decorre de
fatores distintos, dentre os quais:
a. Preos calculados inferiores para os usos de captao e consumo em todas as
bacias;
b. Preos calculados para diluio de efluentes significativamente superiores aos
atualmente praticados, tambm em todas as bacias;
c. Insero da parcela de Sustentabilidade;
d. No aplicao de coeficientes redutores para o uso de irrigao.
84
Considerando a hiptese de que a cobrana arrecadasse apenas o suficiente para a
Sustentabilidade Tcnico-Financeira da bacia, ainda assim os resultados no seriam
uniformes, o que significa que para usurios de distintas finalidades de uso, os montantes
atualmente pagos no so nem mesmo suficientes para cobrir a sua parcela individual na
manuteno administrativa e/ou tcnica na bacia.
Tabela 9 Relao entre a cobrana segundo metodologia proposta e a atual. Usurios
selecionados (R$/ano).
Usurio UF
Cobrana Variao %
Proposta Atual
Proposta
Total
S STF
BHSF-Ind 01 MG 7.932,22 12.411,49 -36,09% -93,53%
BHSF-Ind 02 BA 1.361,46 1.971,20 -30,93% -59,28%
BHSF-Irr 01 BA 100.153,57 9.073,38 1.003,82% -54,83%
BHSF-Irr 02 MG 5.017,25 86,82 5.678,91% 4.620,14%
BHSF-Min 01 BA 1.418,80 1.336,32 6,17% -20,89%
BHSF-Min 02 MG 1.244,16 712,80 74,55% 48,31%
PBS-Ind 01 RJ 21.594,71 901,82 2.294,57% 1.488,52%
PBS-Ind 02 MG 256.269,32 23.644,76 983,83% -39,41%
PBS-Irr 01 RJ 139.678,43 2.792,99 4901,04% 85,28%
PBS-Irr 02 SP 7.740,03 39,62 19.435,67% 12.961,21%
PBS-Min 01 MG 1.379,49 116,00 1.089,21% 796,92%
PBS-Min 02 RJ 4.217,28 974,40 332,81% 6,78%
PCJ-Ind 01 SP 206.895,22 140.825,08 46,92% -53,42%
PCJ-Ind 02 SP 66.199,82 39,52 167.409,66% 165.890,92%
PCJ-Irr 01 SP 6.544,99 86,40 7.475,22% 7.282,28%
PCJ-Irr 02 SP 12.861,21 3.360,00 282,77% 89,83%
PCJ-Min 01 SP 2.270,51 930,21 144,09% 77,92%
PCJ-Min 02 SP 2.772,78 2.449,92 13,18% -32,44%
Deve ser novamente ressaltado que a critrio do Comit de Bacia, vrios instrumentos de
flexibilizao podem ser estabelecidos para as mais distintas parcelas da cobrana,
85
mesmo quela relacionada a sustentabilidade tcnico-financeira da Bacia. Contudo,
especificamente no caso desta ltima, a hiptese de que a arrecadao com a cobrana
pelo uso da gua bruta seja insuficiente at mesmo para assegurar a manuteno
administrativa do Comit e os estudos e projetos que permitem a correta tomada de
deciso, revela total ineficincia da forma de aplicao desse instrumento de gesto.
Tambm para a finalidade de uso saneamento foram selecionados dois usurios de
cada uma das bacias, observando que o mesmo seja responsvel pelos servios de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio e tenha declarado suas informaes no
Diagnstico do SNIS 2010, onde foram coletados os dados de Perda na Distribuio
IN049. Todos os demais dados, inclusive o de populao atendida foram coletados no
Sistema CNARH (Tabela 10).
Tabela 10 Dados de usos da gua bruta para servios de saneamento. Usurios
selecionados.
Usurio
Captao
(m/ano)
Consumo
(m/ano)
Carga Orgnica
(Kg/ano)
ndice de
Perda
BHSF-San 01 18.066.843,36 4.328.755,20 576.999,70 61,78
BHSF-San 02 5.821.888,80 1.713.448,80 83.401,33 24,50
PBS-San 01 25.051.968,00 12.354.024,63 148.203,65 26,25
PBS-San 02 2.597.289,66 1.363.469,31 374.382,86 41,50
PCJ-San 01 7.378.560,00 1.085.264,68 342.304,57 52,47
PCJ-San 02 12.648.960,00 5.839.716,27 1.552.165,82 47,57
Fonte: CNARH, 2012. ndice de Perdas na Distribuio informado pelo Diagnstico do
SNIS 2010.
A partir dessas informaes, considerando a metodologia proposta, foram calculados os
volumes prioritrios e excedentes para cada um dos usurios selecionados.
Adicionalmente, com base no ndice de Perdas na Distribuio foram calculados os
coeficientes individuais de penalizao (Coc
sun-
) que modificam os preos unitrios de
captao e consumo (Tabela 11).
86
Tabela 11 Demanda prioritria de gua para abastecimento e Coeficiente de
Penalizao de Uso Perdulrio (Coc
sun-
). Usurios selecionados.
Usurio
Volume
Prioritrio
Volume
Excedente
(Coc
sun-
)
BHSF-San 01 2.993.000 11.161.695,83 1,6178
BHSF-San 02 928.359 4.893.529,55 1,2450
PBS-San 01 6.688.826 18.363.142,25 1,2625
PBS-San 02 463.787 2.133.502,41 1,4150
PCJ-San 01 2.174.780 5.203.780,50 1,5247
PCJ-San 02 6.658.914 5.990.046,00 1,4757
Considerando a proposta desenvolvida na subseo anterior para essa finalidade foram
calculadas as parcelas de cobrana de cada usurio. A esta foi adicionada a parcela
relativa a Sustentabilidade Tcnico-Financeira (Tabela 5b) da finalidade. Os resultados
apresentados na Tabela 12 incluem no seu total esta parcela.
Tabela 12 Cobrana pelo uso da gua bruta para as finalidades de abastecimento e
esgotamento. Usurios selecionados (R$/ano).
Usurios
Sustentabilidade
Tcnico-
Financeira
Parcelas da Cobrana
Captao
Prioritria
Captao
Excedente
Consumo Diluio
BHSF-San 01 17.014,64 7.746,48 52.788,93 21.415,60 7.323.229,24
BHSF-San 02 17.014,64 2.099,25 5.191,43 8.476,92 1.058.522,34
PBS-San 01 51.072,45 158.870,48 253.219,88 376.793,77 286.628,32
PBS-San 02 51.072,45 11.662,85 46.517,91 41.585,37 724.062,69
PCJ-San 01 2.381.274,85 12.335,27 39.049,20 7.179,28 519.766,72
PCJ-San 02 2.381.274,85 37.121,59 58.739,61 38.631,07 2.356.860,53
A princpio, poderia ser afirmado que por conta dos preos calculados em cifras
significativamente superiores ao atualmente praticados nas Bacias para o lanamento de
efluentes, os resultados revelam acrscimos para todos os usurios da finalidade (Tabela
13). Contudo, a partir da observao da Tabela 13 evidencia-se que:
a. Mesmo considerando apenas a parcela de sustentabilidade do sistema, os dados
revelam que na bacia do PCJ, os montantes pagos seriam ainda assim
insuficientes.
87
b. O aumento no preo unitrio de diluio de efluentes na BHSF em percentual
significativamente superior ao PCJ, absurdamente quase que anulado pela
parcela de sustentabilidade. Em ambos os casos, dois extremos so
apresentados. Primeiro, na BHSF que tem investimentos de recuperao da
qualidade orados em quase R$ 0,5 milho, sobrecarregando o Pu
c]I
. Ao mesmo
tempo, os custos tcnicos de gerenciamento para o PCJ so 10 vezes superiores
aos das demais bacias, o que se reflete em uma parcela de sustentabilidade
muito mais elevada.
Tabela 13 Relao entre a cobrana segundo metodologia proposta e a atual. Usurios
selecionados de saneamento (R$/ano).
Usurio
Cobrana Variao %
Proposta Atual
Proposta
Total
S STF
BHSF-San 01 7.422.194,88 307.633,50 2.312,67% -94,47%
BHSF-San 02 1.091.304,58 98.325,94 1.009,88% -82,70%
PBS-San 01 1.126.584,90 482.922,43 133,28% -89,42%
PBS-San 02 874.901,28 76.851,76 1.038,43% -33,54%
PCJ-San 01 2.959.605,31 122.342,76 2.319,11% 1.846,40%
PCJ-San 02 4.872.627,65 385.851,51 1.162,82% 517,15%
No caso de usurios que concentram suas atividades no esgotamento, o modelo
proposto apresenta alguns pontos a serem considerados. O uso dirio de gua
estabelecido com mnimo necessrio inclui os usos para higiene pessoal que, por sua
vez, esto diretamente relacionados ao esgotamento, contudo, no possvel
estabelecer parcelas prioritrias e excedentes tambm para o esgotamento, refinando
a proposta bem como os resultados. Por essa razo, tambm para evitar sugestes sem
fundamentao tcnica, optou-se por no fazer incidir no esgotamento os mesmos
coeficientes aplicados no abastecimento.
88
5. CONCLUSES E RECOMENDAES PARA TRABALHOS
FUTUROS
O presente trabalho tomou como ponto de partida a anlise histrica do processo de
interao homem x natureza de forma a compreender a evoluo dos entendimentos
relacionados aos recursos naturais em geral e a gua de forma mais especfica. Foi
constatado que a viso utilitarista, que pe em foco a funcionalidade dos recursos
naturais, foi sendo gradativamente substituda ao longo dos anos de forma a incorporar o
reconhecimento da natureza como elemento sine qua non para a existncia humana. Na
sequncia, em um estgio mais recente o homem apresenta-se como parte da natureza,
redefinindo a relao para um modelo focado na interdependncia.
Essas alteraes na percepo da funcionalidade dos recursos naturais e nas relaes
homem x meio ambiente se refletiram nas orientaes normativas internacionais e
nacionais de diversos pases. Como resultado, no contexto especfico da gua, os corpos
hdricos evoluram de um estgio de depsitos naturais de efluentes para elementos
vitais a todas as espcies objeto de discusses locais, regionais, nacionais e
internacionais. Conceitualmente, a gua passou ento a ser reconhecida como um bem
econmico dotado de valor econmico, cujo uso para os servios de abastecimento e
esgotamento sanitrio so garantidos como direitos humanos fundamentais. Essa
concepo, tambm presente na Constituio Federal do Brasil e na Lei das guas de
1997, resultou em um conjunto de instrues corretamente fundamentadas em termos
vagos e complexos, evidenciando simultaneamente a natureza multidisciplinar do tema e
a necessidade de amplas discusses no delimitadas a reas de conhecimento ou
grupos especficos.
Contudo, essa amplitude conceitual tambm responsvel por desentendimentos, no
necessariamente discordncias, que dificultam a aplicabilidade da cobrana como
instrumento de gesto. Expresses como valor econmico, preo, cobrana e
frmula de cobrana, entre outros so usados de forma cotidiana baseando-se em
interpretaes usuais que no refletem a complexidade conceitual historicamente
construda. Essas controvrsias foram tambm discutidas no presente trabalho
resultando em uma proposta de sistematizao conceitual que no tem a pretenso de
substituir todo o entendimento existente, mas sim organizar e reduzir de forma coerente
as possveis compreenses, permitindo assim uma interpretao uniformizada da
aplicabilidade e funcionalidade da cobrana como instrumento de gesto.
89
Baseando-se nessa interpretao sistematizada, observaram-se mecanismos de
adequao do instrumento de gesto cobrana aos seus objetivos legalmente
estabelecidos, buscando o desenvolvimento de uma proposta que tambm atendesse
aos critrios de simplicidade, transparncia e prognose indicados por diversos
organismos internacionais. Disso resultou um modelo hbrido de gesto, cuja
heterogeneidade pauta-se pela integrao de elementos caractersticos da teoria
econmica e da filosofia no estudo de um tema aparentemente especfico da hidrologia:
as bacias hidrogrficas.
No contexto da teoria econmica, foram inseridos critrios para garantia da
sustentabilidade tcnico-financeira dos Comits de Bacia e suas agncias, imputando a
todos os usurios uma participao proporcional a sua finalidade de uso. Adicionalmente
foram indicados de forma no arbitrria os preos unitrios para os usos da gua bruta,
calculados com base em informaes especficas. Em conjunto, esses procedimentos
implicam diretamente na eficincia econmica da cobrana como instrumento de gesto.
Contudo, observando a natureza singular do objeto de estudo, foram tambm concebidos
parmetros de ajuste que atendem gesto participativa do sistema.
No mbito da filosofia, pormenorizando a expresso valor econmico, estabeleceu-se o
reconhecimento do servio de saneamento como direito fundamental, permitindo que os
usurios que atendem a esse servio sejam diferentemente cobrados pelo recurso
hdrico. Todavia, considerando os elevados ndices de perda na distribuio verificados
no Brasil, foi tambm estabelecida uma proposta de penalizao para os desperdcios do
setor.
Adicionalmente foram includos na cobrana elementos relacionados s especificidades
regionais, caracterizando a disponibilidade hdrica com base em variveis associadas ao
clima. Tambm nesse contexto permite-se a flexibilizao de parmetros de forma a
assegurar o espirito participativo do processo de gesto.
Como resultado, obteve-se uma frmula simples, transparente e prognstica para a
cobrana pelo uso da gua bruta que assegura a sustentabilidade tcnico-financeira do
sistema e imputa aos usurios, nas propores consideradas adequadas, o nus dos
custos das melhorias necessrias. A importncia dessa parcela reside no apenas na
autonomia administrativa que a mesma permite aos decisores, mas tambm, em
assegurando recursos para estudos, projetos e monitoramento, torna-se possvel a
formao de uma base tcnica consistente de dados e informaes que vo se traduzir
em melhoria qualitativa nas decises.
90
Deve ser observado que a proposta no teve como ponto de partida as frmulas
atualmente em vigor visando sugerir modificaes nas mesmas. Entende-se que este
compromisso implicaria em engessamentos operacionais que estariam tambm
diretamente associados s cifras atuais. Isso significaria tambm uma tentativa de
enquadrar a expresso valor econmico em uma realidade limitada, desconsiderando a
complexidade verificada nos captulos anteriores. Adicionalmente, em nenhum momento
houve preocupao com preos maiores ou menores queles atualmente praticados,
aleatoriamente determinados, o que permitiu a total liberdade na construo da proposta.
A frmula de cobrana obtida foi ento aplicada em dados reais do Sistema CNARH,
considerando usurios selecionados nos principais usos em trecho federal de trs bacias
hidrogrficas brasileiras, profundamente distintas nos aspectos sociais, econmicos,
culturais e tambm hidrolgicos. Os nmeros resultantes revelaram cifras relacionadas
sustentabilidade tcnico-financeira que no foram avaliadas quanto a capacidade de
pagamento dos usurios, mas que so suficientes para garantir a operacionalizao
tcnica e administrativa da gesto do sistema.
Por sua vez, os preos para captao e consumo da gua bruta em comparao com os
atualmente praticados no implicam necessariamente em aumento, visto que a estrutura
setorial e a demanda qualitativamente diferenciada de recursos financeiros nas bacias
revelam custos distintos. Esse resultado tambm coerente com a argumentao de
adequao da cobrana s especificidades regionais. No que concerne aos preos para
diluio, os resultados foram significativamente superiores aos atuais, com destaque para
a Bacia do Rio So Francisco, em razo dos montantes planejados para os investimentos
de melhoria da qualidade do recurso hdrico na bacia.
Entretanto, no so os preos os nicos fatores responsveis pelas diferenas nos
montantes obtidos e no devem ser observados de forma exclusiva, visto que os demais
parmetros inseridos na frmula (disponibilidade e perdas na distribuio) tambm
interferem no clculo final.
De forma conclusiva, o presente trabalho voltou-se para a construo de um modelo
terico de cobrana pelo uso da gua bruta que tivesse em conta elementos
caractersticos do valor econmico. A frmula resultante coerente com princpios
econmicos fundamentais e com orientaes normativas nacionais e internacionais. O
exerccio que foi feito evidencia a sua aplicabilidade e viabilidade tcnica, respeitando
especificidades das bacias e permitindo aos decisores flexibilidade na aplicao, sem
comprometimento da fundamentao tcnica da proposta e dos princpios observados.
91
Encerrando essa proposta, abre-se espao para o desenvolvimento de estudos futuros
que incorporem:
a. Coeficientes associados capacidade de pagamento dos usurios ou grupo de
usurios;
b. ndice de criticidade das bacias como parmetro de regionalizao;
c. Indicadores regionais de desenvolvimento como normalizadores para os preos
unitrios, e/ou;
d. Desagregao dos grupos de finalidade, respeitando os perfis de uso
diferenciados do recurso hdrico.
Quase uma dcada aps a implementao da cobrana como instrumento de gesto,
tendo como pioneira a Bacia do Rio Paraba do Sul, certamente muito ainda deve ser
estudado, ponderado e instrumentalizado. Contudo, entende-se como imperativa a viso
da cobrana como um instrumento de gesto que no pode ser construdo de forma
isolada dos demais e que deve ter em conta o reconhecimento do valor econmico da
gua, sem que a mesma seja admitida como uma mercadoria vulgar. Esse o desafio.

92
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104
APNDICE A Modelos neoclssicos para clculo de preos unitrios pelo
uso da gua
1. Preo pelo Custo de Oportunidade ou Demanda Tudo ou Nada
Esse mtodo busca traar a funo de demanda marshaliana (demanda ordinria),
atravs do ajustamento da demanda e do preo via pares de pontos. O primeiro par de
pontos (x
A
, p
A
) baseia-se no volume e preo atuais (alternativa mais barata) e o segundo
(x
B
, p
B
) obtido atravs da suposio de uma hiptese extrema de suspenso da oferta
do recurso, resultando para o usurio uma alternativa mais dispendiosa. Nesta, o preo
de reserva para o usurio definido pelo custo adicional da soluo alternativa, conforme
pode ser observado na Figura A, onde:
p

= p

(x

), com
Jp

(x

)
Jx

< u
e
p

= p

(x

), com
Jp

(x

)
Jx

< u
Sendo p

e p

, respectivamente o preo unitrio e o preo unitrio de reserve do recurso


hdrico para o uso i, demandado na quantidade x

. O preo de reserva o equivalente


altura da curva de demanda pelo custo de oportunidade, podendo ser expresso como:
p

(x

) =
1
x

_ p

(
x
i
0
x

)Jx


Que tambm pode ser escrito como:
p

(x

) x

= _ p

(
x
i
0
x

)Jx


Do que resulta que o preo mximo que pode ser suportado pelos usurios,
considerando a manuteno da hiptese de indiferena entre pagar e manter o uso do
recurso ou no pagar corresponde a rea cinza da figura. Para obteno da demanda
ordinria:
o|p

(x

) x

]
ox

= p

(x

)
105

Figura A: Diagrama de formao da cobrana
Assim, a funo de demanda ordinria [p

(x

)], a curva marginal da funo do custo de


oportunidade [p

(x

)], logo, quando estimada uma delas, a outra pode ser


automaticamente obtida. Contudo, Carrera-Fernandez e Garrido (2001) argumentam que
neste mtodo no est embutido no clculo o volume de investimentos, podendo ser
ineficiente do ponto de vista de sustentabilidade financeira, o que pode ser resolvido
atravs de normalizao com base nos gastos estimados no plano de investimentos da
bacia.
2. Preo pelo Custo Marginal de Longo Prazo:
Baseando-se na teoria do first best, em um contexto de equilbrio geral esse mtodo
privilegia a alocao eficiente de recursos decorrente da maximizao do bem-estar fia
funo de utilidade indireta (u),
u = u(p, ), com
ou
op
< u c
ou
o
> u
Onde p o vetor de preo e Y a renda definida como:
= p

(p)

|x

(p)]


106
Nesta x

(p) e c

(x

) so respectivamente demanda e custo de produo do bem i. Para


que ocorra maximizao da renda, deve ser satisfeita a seguinte condio:
ou
op

+
ou
o
_p

_
ox

op

] + x

_
oc

ox

] _
ox

op

]_ = u, i.
Onde (oc

ox

) o custo marginal de produo do bem i (MgC


i
), que tambm pode ser
escrito como
97
:
_
ox

op

] _p

_
oc

ox

]_ = u, i.
No curto prazo, desde que (ox

op

) u , ento:
p

= HgC

, i.
Carrera-Fernandez e Garrido (2002) afirmam que no curto prazo os usurios com custo
mdio decrescente no tem capacidade para gerar o volume de recursos suficientes para
a manuteno do sistema, demandando assim suporte governamental atravs impostos
ou taxas. Como contraponto, usurios com custos mdios crescentes iro gerar recursos
superiores ao volume necessrio pelo sistema, permitindo excedentes que podero ser
usados em outros projetos.
Considerando que em ambos os casos ocorrem distores distributivas, os autores
sugerem dois mtodos alternativos para o clculo do custo marginal de longo prazo. O
primeiro baseia-se no custo do incremento (incremental cost) de uma unidade adicional
do recurso hdrico na bacia para uso (aspecto quantitativo) ou na reduo de uma
unidade adicional de efluente (aspecto qualitativo).
IcrC
LP
=
(I
t
+R
t
)
1
t=0
(1 + p)
t
x
t
1
t=0
(1 + p)
t

Nesta formulao, I
t
o investimento no ano t, R
t
representa os custos de manuteno e
operacionais em t; x
t
a unidade de incremento do recurso hdrico em quantidade ou

97
Divide-se ambos os lados da equao por (ou o ) e simplifica-se o resultado com base na
Identidade de Roy |(ou op

) (ou o) ] = x

.
107
qualidade no ano t, T o horizonte de planejamento e o custo de oportunidade do
capital (taxa social de desconto).
3. Preo pelo Custo Marginal de Racionamento:
Este mtodo corresponde a segunda alternativa de clculo do custo marginal de longo
prazo. O conceito de racionamento surge da possibilidade de escassez do recurso hdrico
e consequente reduo do consumo. Sendo uma aproximao do custo marginal de
longo prazo, essa alternativa enfoca o custo operacional de uma unidade adicional (AvC)
e na possibilidade de racionamento em um perodo P especfico, o que pode ocorrer
como decorrncia de estiagens ou secas. Nestes casos, o custo marginal de
gerenciamento pode ser definido como:
HgRC = (1 P)A:C + P C(x

0
)

,
Onde x

0
corresponde a quantidade de gua racionada no uso i, P a probabilidade
media de ocorrncia do racionamento e C(x

0
) o seu respectivo custo. A partir da
expresso observa-se que quando P nulo, o custo marginal de racionamento
corresponde ao custo mdio do sistema, o que equivale ao seu custo operacional. Por
sua vez, diante de P crescente, cresce tambm o custo operacional ao tempo em que
reduzem as reservas do recurso hdrico, tornando o racionamento de gua cada vez mais
provvel.

O MgRC corresponde ao custo adicional que o usurio estaria disposto a pagar em troca
de uma unidade extra da gua ou ainda a reduo de bem-estar que o mesmo estaria
disposto a suportar, o que pode ser representado pela expresso:
HgRC(x

0
) = Pp(x

0
) +(1 P)p(x

)
Onde p(x

) e p(x

0
) so, respectivamente, o preo da gua em condies
normais (sem racionamento) e em situaes de escassez (com racionamento).
4. Preos timos:
Baseando-se na teoria do second best ou equilbrio geral, este tipo de preo responde
as exigncias de eficincia econmica e equidade, sendo considerado pelos autores
Carrera-Fernandez e Garrido (2002) o mais ajustado aos princpios econmicos
108
fundamentais. O mesmo calculado com a partir da funo de utilidade indireta e inclui a
varivel renda como funo do vetor de preos. Dessa forma, esse mtodo prope uma
alternativa que no ocasiona lucros ou prejuzos financeiros, resultando tambm em
sustentabilidade financeira.
(p) = p

(p)

|x

(p)

]
Adicionalmente, os preos so calculados observando a maximizao da funo de
utilidade indireta sujeita restrio de Y(p) = 0.
ou
op

+p _p

_
ox

op

] + x

_
oc

ox

] _
ox

op

]_ = u
Sendo o Multiplicador de Lagrange ou utilidade marginal da renda. Esta expresso
pode ser tambm escrita como:
x

_
ou
o
] +px

+ px

_
p

_
oc

ox

]
p

_ e

= u, i
ou
(p

HgC

)
p

= o _
1
|e

|
] , i
Onde
i
< 0 a elasticidade preo da demanda do bem i e uma constante de
proporcionalidade descrita como:
o = 1
ou
o
p

Atravs desta soluo, os autores afirmam que pequenos valores de elasticidade
implicam em altos preos relativos, considerando o custo marginal, logo preos
diferenciados evitam distores entre consumo e produo. No sendo a eficincia
alocacional possvel em alguma parte da economia, ento a busca pela eficincia no
resto da economia pode no ser desejvel, o que significa que um pequeno nmero de
mercados operando com preos igual a custos operacionais pode ser socialmente aceito.
109
Logo, os preos timos pelo uso da gua em uma determinada bacia hidrogrfica podem
ser obtidos atravs da soluo dos sistema:

HgC

=
o
|e

|
, i = 1, , n
p

C = u


Onde p
i
* o preo timo da gua no uso i; x
i
o volume de gua demandada no mesmo
uso; MgCi o seu custo marginal de gerenciamento; |
i
| a elasticidade preo da
demanda de gua em i; C o custo total de gesto do sistema, incluindo ai os
investimentos planejados para o aumento da disponibilidade de gua, em quantidade e
qualidade e; uma constante que reflete a diferena entre benefcios e custos
marginais.
Este sistema apresenta (n+1) equaes e (n+1) variveis. O primeiro grupo representa os
n tipos de uso do recursos hdrico, alm da equao de restrio. O segundo grupo, por
sua vez, refere-se aos n preos setoriais alm da constante , e sua soluo oferece um
conjunto de n preos timos para usoa da gua.
5. Preos pelo Custo Mdio:
Este mtodo observa unicamente o princpio econmico de sustentabilidade financeira do
sistema, cabendo aos usurios a responsabilidade de suprir os investimentos
demandados pelo setor, conforme concebido pelos planejadores. Segundo Carrera-
Fernandez e Garrido (2002), este mtodo no observa a capacidade de pagamento ou
mesmo a responsabilidade de cada usurio na gerao de efluentes.
Para o clculo do preo unitrio com base nessa metodologia (p

cm
), observa-se o volume
de investimento a ser suprido pelos usurios (Inv) que no necessariamente corresponde
100% dos investimentos planejados; este distribudo com base nas demandas de
gua de cada setor usurio (x
i
). No h qualquer observncia quanto a demais critrios
que no os investimentos.
p

cm
=
In:
x



110
APNDICE B Distribuio dos usurios nas bacias hidrogrficas dos Rios so
Francisco, Paraba do Sul e Piracicaba, Capivari e Jundia
Grupo
Finalidade
SO FRANCISCO PARABA DO SUL PCJ
N % N % N %
Abastecimento 254 4,23% 98 8,85%
30
11,63%
Esgotamento 112 1,87% 115 10,39%
33
12,79%
Indstria 357 5,95% 257 23,22%
89
34,50%
Minerao 141 2,35% 141 12,74%
16
6,20%
Irrigao 2.011 33,51% 73 6,59%
25
9,69%
Criao animal 1.183 19,71% 23 2,08%
6
2,33%
Aquicultura 53 0,88% 9 0,81%
5
1,94%
Termoeltrica 1 0,02% 4 0,36%
1
0,39%
Hidroeltrica 14 0,23% 20 1,81%
1
0,39%
Reservatrio 268 4,47% 1 0,09%
2
0,78%
Outros 1.607 26,78% 366 33,06%
50
19,38%

5.027 --- 962 --- 207 ---
Fonte: Elaborado com base em dados do Sistema CNARH.
Obs. Os totais no correspondem ao somatrio dos componentes em razo de usurios
inseridos em mais de um componente de finalidade. Percentuais calculados com base no
somatrio.

111
APNDICE C Vazes anuais captadas nas bacias hidrogrficas dos Rios so Francisco, Paraba do Sul e Piracicaba, Capivari e
Jundia, segundo componente de finalidade. (m/ano)
Grupo Finalidade
So Francisco Paraba do Sul PCJ
m/ano % m/ano % m/ano %
Abastecimento 1.785.647.282,76 10,29% 567.127.699,66 18,35% 562.369.579,31 14,41%
Esgotamento 1.244.802.229,82 7,17% 566.951.613,81 18,34% 1.999.856.461,05 51,23%
Indstria 305.559.580,47 1,76% 772.560.173,31 25,00% 194.542.387,25 4,98%
Minerao 158.956.184,80 0,92% 30.783.670,30 1,00% 882.388,80 0,02%
Irrigao 8.788.338.715,47 50,65% 79.269.920,22 2,56% 5.313.333,94 0,14%
Criao animal 894.355.377,64 5,15% 521.911,00 0,02% 56.622,51 0,00%
Aquicultura 284.568.262,56 1,64% 5.083.549,92 0,16% 846.268,92 0,02%
Termoeltrica 5.913.000,00 0,03% 24.915.542,40 0,81% 67.373.525,00 1,73%
Hidroeltrica 1.077.449,81 0,01% 66.000,00 0,00% - 0,00%
Reservatrio 645.874.091,87 3,72% 8.922.060,00 0,29% 34.165.147,92 0,88%
Outros 3.237.170.517,87 18,66% 1.034.458.388,40 33,47% 1.038.066.640,02 26,59%

17.352.262.693,07 --- 3.090.660.529,02 --- 3.903.472.354,72 ---
Fonte: Elaborado com base em dados do Sistema CNARH.
Obs. Os totais no correspondem ao somatrio dos componentes em razo de usurios inseridos em mais de um
componente de finalidade. Percentuais calculados com base no somatrio.

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