Instituciones Y Desarrollo: Desarrollo Institucional para Una Gobernabilidad Democrática

INSTITUCIONES Y DESARROLLO
Desarrollo Institucional para una Gobernabilidad Democrática
No. 12-13
Una publicación del proyecto LAGNIKS

(Latin American Governance Network Information and Knowledge System)
Con el patrocinio de PNUD y Generalitat de Catalunya
INSTITUCIONES Y DESARROLLO
Una publicación trimestral

del Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya-IIG
Director: Joan Prats i Català
Editor: César Yáñez

cyanez@campus.uoc.es
Consejo editorial: Germán Burgos, Joan Prats i Català, Mario Matus, Mila Gascó
Hernández, Mikel Barreda, Rafael Espinosa.
Secretaria de edición: Andrea Costafreda
Marketing y Comunicación:
Dirección: Mariano Fernández
Editor Jr: Wilson Osorio
Maquetación: Mario Chaparro
Edición y suscripciones:
Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya-IIG
Còrsega 255, 5º 1ª
08036 Barcelona, España
Tel: (34) 932 370 388
Fax: (34) 932 376 026
Redacción y recepción de originales:

revista@iigov.org
Suscripciones y revista on-line:

http://www.iigov.org/iigov/pnud/bibliote/revista/suscripcion_revista.htm
Impresión: Grup Artyplan - Artymprès, S.A.
ISSN 1560-5264
D.L. B-40.547-1998
Impreso en Barcelona, España
Mayo 2002
Las opiniones publicadas en esta revista son responsabilidad exclusiva de los autores.
SUMARIO
José Ayala Espino, In Memoriam pág. 07
Orden, Desorden y Cambio Económico: Latinoamérica vs. Norte

América pág. 09
Douglass C. North, William Summerhill, Barry R. Weingast
La discriminación de la mujer en el mundo globalizado y en América

Latina. Un tema crucial para las políticas públicas pág. 61
Bernardo Kliksberg
Las estrategias de las empresas trasnacionales españolas en América

Latina. Los casos de Endesa y Telefónica pág. 91
César Yáñez Gallardo
Identidad, territorio y existencia de la nación mapuche: ¿derechos políti-

cos autonómicos? pág. 131
Augusto Samaniego Mesías
Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública. Lecciones y

Aprendizajes de la experiencia Chilena pág. 147
Álvaro Vicente Ramírez Alujas
Estado de Derecho y desarrollo económico: aportes y limitaciones de los

análisis neoinstitucionales pág. 193
Germán Burgos Silva
El desafío de la gestión de las redes de políticas pág. 223

Sonia Fleury
“Buen gobierno” local y calidad de la democracia pág. 251

Morelba Brito
La sociedad civil frente a la crisis del régimen político colombiano:

¿atenuante o agravante? pág. 279
Gabriel Murillo y Rodrigo Restrepo
La UDI como expresión de la nueva derecha en Chile pág. 299
Mauricio Morales y Rodrigo Bugueño
La estrategia política y parlamentaria de los partidos de oposición

latinoamericanos: ¿capacidad de influencia o influencia efectiva? pág. 331
Fátima García Díez y Elena Martínez Barahona
El desafío de la gestión de las redes de políticas
JOSÉ AYALA ESPINO (1946 – 2002)

In Memoriam
Instituciones y Desarrollo en este número doble (12-13) quiere rendir homenaje

póstumo a José Ayala Espino. Sus méritos personales y académicos fueron re-
conocidos en vida por sus alumnos y compañeros de la Universidad Autónoma
de México. Para el equipo del Instituto Internacional de Gobernabilidad que
edita Instituciones y Desarrollo la noticia, no por esperada, ha sido menos difícil de
asumir y nos adherimos al pesar que representa su pérdida irreparable.
Durante los últimos años José Ayala Espino había concentrado sus esfuer-
zos en el análisis de las variables neo-institucionales que lastraban el desarrollo
económico, con especial atención a América Latina y México. Sus obras dejaron
una honda huella entre todos los que tuvieron la satisfacción de leerlo. Cabe
sólo señalar sin ánimo de exhaustividad sus Economía pública. Una guía para enten-
der al Estado (México, UNAM, 1997), Instituciones y economía. Una introducción al
neoinstitucionalismo económico (México, FCE, 1999), Fundamentos institucionales del
mercado (México, UNAM, 2001) y su obra póstuma Instituciones para mejorar el
desarrollo que debería ver la luz bajo el sello editorial de su universidad y el
Fondo de Cultura Económica.
José Ayala Espino estuvo con nosotros en Barcelona con ocasión del Semi-
nario Internacional “La Reinvención de la Política y la Ciudadanía: La
Gobernabilidad Democrática para el Desarrollo Humano en América Latina”
(enero de 2001). Fue una oportunidad magnífica para conocer a una persona
que destacaba por su trato cálido y cordial, tanto como por su brillantez intelec-
tual. Sin lugar a dudas un ejemplo señero de la mejor tradición del pensamiento
mexicano. Su aportación al Seminario quedó recogida en el número 8-9 de Insti-
tuciones y Desarrollo con el título: “Políticas de Estado y arreglos institucionales
para el desarrollo en México” (pags. 203-228).
Pero no podemos terminar estas sentidas palabras sin hacer mención a la

generosidad poco corriente que caracterizaba a José Ayala quien, ya enfermo,
donó una parte importante de sus escritos a la Escuela Virtual de Gobernabilidad
del IIG para implementar un curso del Master en Gobernabilidad y Desarrollo
Humano, que lleva el título “Estado y Mercado”y que ha sido impartido a un
grupo de estudiantes latinoamericanos y españoles durante el año 2002 por
Eugenio Rivera Urrutia.
El Instituto Internacional de Gobernabilidad, la revista Instituciones y Desarro-

llo y la Escuela Virtual de Gobernabilidad recordaremos siempre a José Ayala
Espino.
Barcelona, diciembre de 2002
1 In memoriam.p65 7 11/12/2002, 10:57

Orden, Desorden y Cambio Económico: Latinoamérica vs. Norte América
Orden, Desorden y Cambio Económico: Latinoamérica vs. Norte América1
Douglass C. North
Senior Fellow, Hoover Institution, Stanford University,
Luce Professor of Law and Liberty at Washington University, St. Louis
E-mail: north@wueconc.wustl.edu
William Summerhill
William Summerhill Associate Professor of History, UCLA.
E-mail: bvalk@ucla.edu
Barry R. Weingast
Senior Fellow, Hoover Institution, and the Ward C. Krebs
Family Professor and chair, Department of Political Science, Stanford University
E-mail: weingast@stanford.edu
Resumen
North, Summerhill y Weingast revisan comparativamente la inci-

dencia de los procesos de Independencia de Estados Unidos y de
los países de América Latina. Más allá de la dependencia de la sen-
da de la metrópoli colonial respectiva, sea británica o española y
portuguesa según el caso, los autores proyectan hasta la actualidad
los efectos institucionales de los procesos de emancipación metro-
politana ocurridos entre finales del siglo XVIII e inicios del XIX.
En síntesis, vienen a argumentar que la cultura política basada en
la participación y el bajo protagonismo del gobierno en los asuntos
económicos que había en las colonias británicas, habría favorecido
la práctica de los consensos políticos; por el contrario, en las colo-
nias españolas, el exceso de atribuciones económicas discreciona-
les de las autoridades habría actuado como incentivo para la com-
petencia y el disenso. De ello se derivaría como una herencia histó-
rica que llega hasta la actualidad, una democracia mejor asentada
en los Estados Unidos que en América Latina y un marco
institucional de mayor orden en el primero por efecto de una cultu-
1Traducción al castellano a cargo de Joan Oriol Prats, analista del IIG. El IIG ha adquirido los
derechos de publicación de la versión en castellano de este artículo.
Revista Instituciones y Desarrollo Nº 12-13 (2002) págs. 9-59. Institut Internacional de Governabilitat de
Catalunya, Còrsega 255, 5º 1ª 08036 Barcelona, España. http://www.iigov.org
9
North, Summerhill y Weingast
ra política compartida y consensuada, lo que habría actuado como

incentivo para la inversión y los negocios, permitiendo el liderazgo
de los Estados Unidos y el rezago de Latinoamérica.
1. Introducción
Las sociedades exitosas requieren de medios para asegurar el orden político.

El hecho de que en las sociedades desarrolladas tomemos el orden como dado
no implica que no sea importante. A pesar de que muchos economistas ignoran
los problemas derivados del desorden, crear orden constituye una tarea central
para establecer los fundamentos del crecimiento económico a largo plazo. Como
demuestra la crisis acaecida en Hispanoamérica tras su independencia – o ac-
tualmente en la antigua Yugoslavia y la región de los Grandes Lagos en África
Central – , el orden político no es algo automático. El orden político es un bien
público que debe ser cuidadosamente construido.
Ya que el orden político es una condición necesaria para el desarrollo econó-

mico y político, debemos preguntarnos por las condiciones que lo proveen. Los
ciudadanos se comportan de forma muy diferente bajo el desorden político;
esto es, cuando temen por sus vidas, sus familias, y por sus fuentes de supervi-
vencia. Centrarse únicamente en la reforma del mercado o en los instrumentos
de la democracia es insuficiente para ayudar a un Estado en desarrollo o a uno
en transición a avanzar por la senda del desarrollo. Argumentamos aquí que las
fuentes del orden político implican la capacidad del Estado para generar com-
promisos creíbles.
Establecer y mantener el orden social en un contexto de cambio dinámico ha

sido un viejo dilema de las sociedades y continúa siendo un problema central en
el mundo moderno (Huntington, 1968). Una cosa es establecer un orden en las
sociedades, pero mantener el orden en un proceso de cambio económico y po-
lítico es algo más. La cuestión es central para la comprensión de la naturaleza
del cambio político y económico a lo largo del tiempo.
Las diferentes experiencias históricas de Latinoamérica y Norteamérica pro-

porcionan un marco comparativo ideal para explorar estas cuestiones. A conti-
nuación, describimos porqué estas dos áreas geográficas constituyen una fuente
tan valiosa para el estudio comparado, seguidamente realizamos una breve com-
paración de su historia política/económica desde finales del siglo XVIII y prin-
cipios del siglo XIX, explorando la relevancia de un modelo de comercio estándar
de dotación de factores como explicación de las distintas historias observadas
(I), y luego desarrollamos un marco teórico parar analizar dichas historias (II).
La tercera sección aplica el análisis a los primeros 50 años de independencia de
Estados Unidos y la cuarta sección aplica el marco teórico a los primeros 50
años de independencia Latinoamericana. La quinta sección evalúa las razones
subyacentes a los diferentes caminos seguidos por la Norteamérica británica e
Hispanoamérica.
10
Los estados modernos de Latinoamérica y de la Norteamérica británica co-

menzaron como colonias ultramarinas de las cada vez más hegemónicas nacio-
nes de Europa; las primeras por los españoles y portugueses, y las segundas por
los ingleses y franceses. Aunque el exitoso descubrimiento del “tesoro” sesgara
el incipiente desarrollo español, ambas áreas estaban ampliamente dotadas de
recursos naturales. Y si bien tanto las colonias británicas como las colonias
españolas alcanzaron la independencia a finales del siglo XVIII y principios del
siglo XIX después de guerras revolucionarias, en este punto las similitudes se
acaban.
Entre finales del siglo XVIII y la primera mitad del siglo XIX los Estados
Unidos crearon una democracia política estable y fue también en virtud de ello
que se convirtieron en la economía más rica del mundo. Los fundamentos
institucionales fueron la Constitución, que reemplazó los Artículos de la Confe-
deración, y un sistema estable y bien especificado de derechos económicos y
políticos que proporcionaron un compromiso creíble, prerequisito necesario para
mercados económicos eficientes. En contraste, tras la independencia de la ma-
yoría de antiguas colonias españolas el continente estalló en una costosa y mor-
tal espiral de guerras, “pronunciamientos” y “caudillismos” que continuó hasta
mediados de siglo XX. El desorden persistió durante décadas, revelando la au-
sencia de arreglos institucionales capaces de establecer la cooperación entre
grupos rivales. El conflicto destructivo, basado en las luchas por la indepen-
dencia y las disputas por la construcción del incipiente Estado republicano,
desvió capital y trabajo de la producción y consignó a las nuevas naciones hacia
una senda de sorprendente bajo desempeño en comparación con los Estados
Unidos. Incluso las naciones que permanecieron bajo un relativo orden, como
Brasil y Chile, establecieron gobiernos centralizados y políticas económicas que
proporcionaban escasos incentivos para la expansión económica. En toda
Latinoamérica, los monopolios estatales previamente reservados a los reyes
persistieron bajo gobiernos independientes.
Los Estados Unidos también experimentaron desórdenes a mediados del si-

glo XIX. De hecho, la Guerra Civil americana fue una de las más costosas y
mortíferas guerras del siglo. Sin embargo, esta guerra fue sólo una breve inte-
rrupción tanto para la democracia en términos políticos como para el creci-
miento en términos económicos, en las dos décadas posteriores al fin de la
guerra, el proceso de recuperación ya estaba en camino. Los antiguos Estados
Confederados se reintegraron en la polity, ya para entonces la economía america-
na lideraba el mundo en capacidad manufacturera, producción agrícola, y renta
per cápita.
Volviendo a la caja de herramientas del científico social, los modelos de

comercio internacional basados en dotaciones de factores distintas proporcio-
nan un primer paso útil para una explicación. Gran parte de la primera historia
de Latinoamérica, del Caribe, y de parte de lo que actualmente es el sur de
Estados Unidos se basaba en una extensa plantación agrícola o en la esclavitud
de la minería. La independencia implicó grandes disparidades en la riqueza y
11
una diversidad racial significativa a lo largo del Caribe y Latinoamérica. En la

Norteamérica británica, especialmente en Nueva Inglaterra y en los Estados del
Atlántico medio, el clima favoreció la agricultura de grano. Estas regiones no se
consideraron particularmente valiosas al principio del asentamiento europeo en
el nuevo mundo. La producción económica de esta región reflejaba pequeñas
economías de escala y no condujo al empleo rentable de los esclavos. Las dota-
ciones tuvieron dos efectos directos en la polity, ambos favorables al crecimien-
to económico. Primero, la disposición de las tierras y el tamaño de las granjas
resultó en una distribución relativamente igualitaria de la riqueza; segundo, la
no rentabilidad de la esclavitud resultó en la homogeneidad racial. En
Latinoamérica, las amplias desigualdades y la diversidad racial se tradujeron en
obstáculos políticos sustanciales para garantizar los fundamentos políticos del
crecimiento económico2.
Pero el fenómeno del desorden, la violencia y el declive económico - perver-

so para la mayor parte de Hispanoamérica –- no pueden tenerse en cuenta en un
modelo de comercio. Las dotaciones de factores fueron constantes durante la
independencia –- en términos tanto de factores económicos tradicionales como
la tierra, el trabajo y el capital como de otros más amplios, como el clima, la
distribución de la riqueza, o la mezcla racial. Y a pesar de que las dotaciones de
factores constituyeron una de las causas más importantes de la Guerra Civil
Americana, no explican la rápida recuperación desde el desorden de los Esta-
dos Unidos y la renovación de su crecimiento económico. Como veremos, nada
en el nuevo orden político en los Estados Unidos fue automático. Diversos
acontecimientos críticos – como la transformación de los Artículos en una Cons-
titución – podrían haber fracasado fácilmente, impidiendo fuertemente la trans-
formación de los Estados Unidos en la nación más rica del mundo. Tampoco
fueron inevitables las crueles guerras tras la independencia de Hispanoaméri-
ca. Ningún deus ex machina traduce dotaciones en resultados políticos. Si así
fuera, Argentina sería tan rica como Estados Unidos; y Hong Kong, Japón, y
Sudáfrica nunca hubieran devenido ricos.
Lo que falta en las aproximaciones estándares de los economistas es una

comprensión de los mecanismos que traducen las condiciones ex ante – como
creencias, instituciones y dotaciones – en resultados políticos, incluyendo el
orden y el desorden. A pesar de que la mayoría de los economistas ignoran el
problema del desorden, la creación de orden constituye una tarea central para
establecer los fundamentos del crecimiento económico a largo plazo, como lo
atestiguan las diferentes experiencias de Latinomaérica y de Estados Unidos.
2. Una teoría del Orden y el Desorden Político
Empezamos nuestro análisis definiendo el orden político y describiendo sus

características en un entorno estático. Posteriormente, definiremos las condi-
ciones para el desorden y las condiciones para el cambio del orden al desorden.
2 Esta visión la exploran Sokoloff (1997) y Engerman, Haber, y Sokoloff (1997).
12
Estaremos entonces en posición de explorar el proceso de cambio y la forma en

que éste puede producir orden o desorden.
El orden político
Definimos orden político para un individuo como aquél que requiere de tres
aspectos fundamentales para su seguridad personal: la vida, la familia, y la fuen-
te de subsistencia. Argumentamos que el orden se sostiene en la sociedad cuan-
do se sostiene para la mayoría o todos los individuos. Así, el Desorden de la
sociedad es lo contrario, cuando una gran parte de la misma teme por sus vidas,
sus familias, o fuentes de subsistencia y riqueza.
El orden político existe idealmente – y en la teoría de juegos – cuando los

participantes encuentran de su interés, dadas las expectativas sobre las accio-
nes de los otros, obedecer las reglas escritas o no escritas que apelan al respeto
de los unos a los otros. En sociología, la conformidad usualmente se atribuye a
la interiorización de las normas sociales por lo que los individuos desean com-
portarse de forma conducente al orden social existente. En este sentido, el con-
trol social es ejercido sobre la desviación potencial de los otros. Esto requiere
que, en equilibrio, todos los miembros de la sociedad tengan un incentivo a
obedecer y reforzar las reglas y que un número suficiente esté motivado para
sancionar las desviaciones potenciales (Calvert, 1995).
Un sistema de orden tiene las siguientes características:
1. Una matriz institucional que produce una serie de organizaciones y

establece una serie de derechos y privilegios.
2. Una estructura estable de relaciones de intercambio tanto en los mer-

cados políticos como económicos.
3. Un conjunto subyacente de instituciones que comprometa de forma

creíble al Estado con una serie de normas políticas y al fortalecimiento de
los derechos que protegen a las organizaciones y las relaciones de inter-
cambio.
4. Conformidad como resultado de alguna mezcla de interiorización nor-

mativa y mecanismos externos (a los individuos) para hacer cumplir las
normas (enforcement).
El desorden ocurrirá cuando:
1. Los derechos y privilegios de individuos y organizaciones no están asen-

tados, lo que implica la ruptura de las relaciones de intercambio existen-
tes en los mercados político y económico.
13
2. La conformidad desaparece como resultado de la desintegración de las

normas y/o el cambio en los mecanismos para hacerlas cumplir.
El primer punto del orden político reconoce que el sistema político define y
refuerza los derechos de la ciudadanía, incluida su libertad para organizar e
intercambiar. No se ha hecho ninguna suposición acerca de cuán extensos son
estos derechos y libertades. Los puntos tres y cuatro requieren que estos dere-
chos y libertades existan en la práctica y no sólo en la teoría. Así pues, el tercer
punto requiere que estos derechos y libertades que existen en la práctica refle-
jen un grado de compromiso creíble, por el cual los cargos políticos tengan
interés en observarlas. El cuarto punto especifica que los ciudadanos tienen un
incentivo para seguir estas normas sociales y políticas existentes. Finalmente,
hay que tener en cuenta que el primer punto bajo el desorden implica la nega-
ción de los tres primeros puntos que caracterizan el orden político.
A continuación esbozamos la lógica de estas ideas. La aproximación descan-

sa sobre la observación de que los individuos se comportan de forma diferente
en una situación de orden político que en una de desorden político. Los indivi-
duos efectúan elecciones distintas cuando temen por sus familias, su supervi-
vencia, o su riqueza que cuando no lo hacen. La creación de orden es una tarea
central para establecer los fundamentos del crecimiento económico a largo
plazo. Como demuestra la crisis de Hispanoamérica tras la independencia, el
orden político no es automático 3. Del mismo modo que la estabilidad
macroeconómica, el orden político es un bien público que debe ser cuidadosa-
mente construido.
Puesto que el orden acontece en una sociedad dada, éste es proporcionado a

través del sistema político. Lo mismo sucede con la elección de la forma de una
economía; por ejemplo, una economía de mercado versus una economía regula-
da de forma centralista. El establecimiento de orden político implica lo que los
científicos políticos denominan a veces la “construcción del Estado” (Evans
et. al., 1985; Skocpol, 1979, Skowronek, 1982), que aquí identificamos con la
creación de la capacidad para promover el orden político. Para abordar estas
cuestiones acerca del orden político, nos basamos en nuestros trabajos previos
(North, 1990; North y Weingast, 1989; Weingast, 1995; y Summerhill, 1999)
así como también en los de Greif (1998), Eggertsson (1990), y Liebcap (1989).
Nuestra respuesta a cuáles son las fuentes del orden político comprende a la
capacidad del Estado para crear compromisos creíbles. La garantía de derechos
de propiedad, por ejemplo, resulta esencial para cualquier economía de merca-
do. Todavía hoy, sin embargo, los economistas raramente piensan en los su-
puestos políticos necesarios para mantener la garantía de los derechos de pro-
piedad. Para ver que los economistas realizan supuestos políticos, considere-
mos el dilema político fundamental de una economía (Weingast, 1995): todo gobierno
3Una amplia lista de trabajos en ciencia política enfatizan este punto, como la literatura sobre conflic-
to étnico (Horowitz, 1985), el consociacionalismo (Lijphart, 1975), o la democratización (Diamond,
1999; O’Donnell y Schmitter, 1986).
14
lo suficientemente fuerte para proteger los derechos de propiedad, hacer cum-

plir los contratos, y proporcionar estabilidad macroeconómica, también es sufi-
cientemente fuerte para confiscar toda la riqueza de sus ciudadanos. Una cues-
tión central para comprender el desarrollo económico a largo plazo es descubrir
qué determina cuándo un gobierno hace una cosa u otra. Argumentamos que
las dotaciones por sí solas no determinan el resultado, aunque éstas pueden
influir enormemente en la forma de gobierno y, por tanto, en la habilidad de
éste para generar compromisos creíbles.
Finalmente, la lista anterior proporciona las condiciones para el orden políti-

co, pero no para el crecimiento económico. Para que este último tenga lugar, la
matriz institucional, además, debería proveer incentivos positivos para que los
emprendedores de las organizaciones lleven a cabo actividades productivas
(North 1990, Bueno de Mesquita, Morrow, Siverson, y Smith 1998). De este
modo, el crecimiento económico requiere tanto de orden político como de una
variedad de incentivos positivos a la actividad productiva y emprendedora.
Fuentes del orden y del desorden
Una descripción escueta del proceso de cambio se desprende de lo anterior.

La “realidad” de un sistema político/económico nunca es conocida por nadie,
pero los seres humanos construyen creencias elaboradas sobre la naturaleza de
esa “realidad” – creencias que son tanto un modelo positivo de la forma en que
funciona el sistema como un modelo normativo de cómo debería funcionar. El
sistema de creencias puede encontrarse ampliamente compartido en una socie-
dad; alternativamente, pueden existir creencias muy dispares. Las creencias
dominantes – estas son, aquellas de los emprendedores políticos y económicos
en posición de realizar políticas – con el tiempo resultan en la creación de una
estructura elaborada de instituciones – normas formales e informales -- que
determinan el desempeño económico y político. En algún momento en el tiem-
po esta matriz institucional impone constreñimientos severos al elenco de elec-
ciones de los emprendedores que buscan mejorar sus posiciones políticas o eco-
nómicas. La dependencia de la senda (path dependence) típicamente resultante
genera un cambio incremental. Pero el cambio ocurre continuamente (aunque
su velocidad dependerá del grado de competencia entre las organizaciones y sus
emprendedores), resultando en alteraciones de la matriz institucional, revisio-
nes de las percepciones de la realidad, y, como consecuencia, nuevos esfuerzos
de los emprendedores para mejorar sus posiciones en un proceso de cambio sin
fin. El cambio puede también resultar de cambios no inducidos por el hombre
en el entorno, como desastres naturales; pero la mayoría de las veces son los
hombres quienes alteran en un proceso incremental su propio escenario.
Nos hallamos ahora en posición de relacionar el proceso con el análisis ante-

rior de las fuentes del orden y el desorden. Partiremos de las creencias de los
miembros de una sociedad puesto que son éstas las que se traducen en las ins-
tituciones que rigen el desempeño. Los modelos mentales compartidos que re-
flejan un sistema de creencias común se traducirán en un conjunto de institu-
15
ciones ampliamente concebidas como legítimas (Denzau y North 1994). Creen-

cias diversas y conflictivas que normalmente se derivan de amplias disparidades
en las experiencias de los miembros de una sociedad (como resultado de dife-
rencias en la riqueza, la estructura social, la raza o los orígenes étnicos) se ven
exacerbadas por el fracaso de definir y fortalecer normas políticas y económicas
universales aplicables a todos los miembros de la sociedad (véase, por ejemplo,
Horowitz 1985).
Mientras que el cambio es incremental o revolucionario, su resultado nor-

malmente produce algunas consecuencias no anticipadas. Esto es así porque: 1)
nuestras percepciones de la realidad son equivocadas; 2) el sistema de creencias
produce un modelo “incorrecto” de las cuestiones; y 3) los instrumentos de la
política al alcance de los actores son instrumentos muy difusos para alcanzar
los objetivos deseados. A continuación exploramos cada uno de estos puntos.
Un entendimiento completo de la realidad requeriría no sólo información

sobre todos los aspectos relevantes de la sociedad sino también un entendi-
miento de cómo todo éstos se ponen en común. Como subrayó Hayek en diver-
sas ocasiones, este conocimiento se encuentra más allá de nuestra capacidad.
Los sistemas de creencias que nosotros desarrollamos pueden y de hecho a

veces capturan suficientes partes de esa “realidad” proporcionando resultados
útiles y predecibles. Sin embargo, con frecuencia éstos fracasan en incorporar
aspectos fundamentales de la realidad, particularmente en cuanto a las circuns-
tancias que la gente rara vez afronta. La expansión y el declive del comunismo
provee uno de los ejemplos más notorios de ello.
Los instrumentos de política al alcance de los actores son los cambios en las
normas formales (constituciones, leyes, regulaciones), pero es la combinación
de normas formales, normas informales, y los mecanismos para hacerlas cum-
plir (enforcement) lo que comprende la matriz institucional que conforma el
desempeño. Los hacedores de políticas no tienen control, o al menos no a corto
plazo, sobre las normas informales y sólo un control muy imperfecto de los
mecanismos para hacerlas cumplir, tanto las normas formales como las infor-
males. Por consiguiente, las políticas – como la privatización en Rusia – produ-
cen resultados distintos a los anticipados.
Finalmente, retomamos la dependencia de la senda. Este, es un fenómeno

poderoso resultante de una serie de constreñimientos impuestos a los actores.
Debido a que las organizaciones existentes (y sus emprendedores) deben su
supervivencia a la matriz institucional existente, tienden a oponerse al cambio
institucional fundamental. Igualmente importante es el sistema de creencias
existente que define las percepciones de los actores con respecto a las vías de
cambio legítimo. Los intentos de acción revolucionaria, por ejemplo, alteran
sólo las normas formales, no las normas informales y, por consiguiente, nor-
malmente hace este cambio menos revolucionario de lo que preveen sus parti-
darios.
16
Proposiciones Teóricas
Ofrecemos dos series de proposiciones: primero sobre las condiciones para

el orden político en una sociedad y, segundo, aquellas para el desorden político.
Cuatro principios para un orden político y constitucional estable
Existen dos bases diferentes de orden político, cada una con su tipo distinti-
vo de políticas, e instituciones políticas y económicas. Denominamos al prime-
ro base consensual para el orden político. Bajo este tipo de orden, los cargos
políticos observan una serie de derechos ciudadanos universales. Estos gobier-
nos tienden a ser democráticos y a poseer una economía de mercado. Denomi-
namos al segundo la base autoritaria del orden político. Bajo este tipo de orden
político, los cargos políticos no pueden sostener un conjunto de derechos uni-
versales y, por el contrario, abusan de los derechos de la mayoría, si no de toda
la ciudadanía. Estos gobiernos tienden a ser autoritarios, basar su apoyo en una
parte limitada de los ciudadanos, y a no ser capaces de mantener una economía
de mercado. En realidad, nuestros tipos ideales establecen un continuum de tipos
entre los ideales; para los propósitos de este artículo, no obstante, discutimos
los tipos ideales. A continuación discutimos la lógica subyacente a los dos tipos
de orden político.
Orden político consensual. Para que los cargos políticos se adhieran a un

conjunto de derechos ciudadanos bajo un orden consensuado, estos derechos
deben autoreforzarse. Esto es, debe ser del interés de los cargos políticos
salfavaguardar estos derechos (Ordeshook 1992, Weingast 1995). Aunque esta
proposición sea fácil de afirmar, las condiciones generales subyacentes a la es-
tabilidad constitucional se han mostrado difíciles de descubrir. En lo que sigue,
proporcionamos algunas pistas sobre esta cuestión.
Nuestro primer principio de orden político hace referencia a la relación entre

un sistema de creencias compartidas sobre los fines legítimos del gobierno y el
alcance de los derechos ciudadanos4. Todos los derechos acordados por los ciu-
dadanos – sean personales, económicos, religiosos, civiles o políticos – supo-
nen límites al comportamiento de los cargos políticos. Éstos con dificultad pue-
den constituir derechos si los cargos políticos pueden violarlos a su voluntad.
Las constituciones democráticas estables, por ejemplo, requieren que los cargos
políticos respeten una serie de límites a la expresión de los ciudadanos, la liber-
tad de organización, y a la sucesión de los líderes; el crecimiento económico
requiere que los cargos políticos salvaguarden una serie de derechos de propie-
dad asociados a los mercados; y garantizar la libertad religiosa requiere que los
cargos políticos permitan libertad de observancia y organización.
4 Esta proposición se basa en el modelo de Weingast (1997), que a su vez se basa en una larga
tradición de la ciencia política, que incluye a Almond y Verba (1963), Lipset (1960), y Putnam (1993).
17
Para que estos derechos existan en la práctica, los cargos políticos deben de
alguna manera encontrar que estos derechos se adecuan a sus intereses. La cla-
ve de la base consensual del orden político es el establecimiento de limitaciones
creíbles al comportamiento de los cargos políticos. Dicho de otra manera, los
derechos ciudadanos y las limitaciones implícitas al gobierno deben verse
autoreforzadas por los mismos cargos políticos.
La naturaleza de las creencias sobre el Estado – incluyendo aquellas sobre

diversos derechos – determina en parte que los cargos políticos salvaguarden
los derechos ciudadanos (Weingast 1997). Para ver esto, supongamos que exis-
te consenso en la sociedad sobre los derechos apropiados para los ciudadanos y
los fines legítimos del Estado; más allá, supongamos que los ciudadanos tienen
la voluntad de reaccionar contra los líderes políticos que transgreden sus dere-
chos. Entonces, los cargos políticos en esta sociedad respetarán estos derechos
porque violarlos, bajo estas condiciones, pone en riesgo el futuro del líder polí-
tico. De esta forma, el líder los respeterá. En este caso, podemos decir que los
derechos –y los límites implícitos en el comportamiento de los cargos políticos
– se autorefuerzan.
En contraste, la ausencia de consenso sobre los derechos y fines del Estado

implica que el líder puede transgredir aquello que algunos ciudadanos conside-
ran sus derechos fundamentales mientras pueda mantener apoyo suficiente de
otros ciudadanos para sobrevivir. En este caso, los derechos no se autorefuerzan.
La ausencia de consenso y por consiguiente de protección de los derechos ciu-
dadanos proporciona una base para un orden político autoritario.
Dado que las experiencias y los intereses de los ciudadanos divergen

marcadamente, muchas sociedades se caracterizan por una falta de consenso.
Éstas, por tanto, seguramente no respetarán los derechos económicos, políticos
y personales asociados a una democracia liberal y una economía de mercado.
La creación de un sistema de creencias compartidas en una sociedad es un

tipo de problema de coordinación con un amplio número de soluciones poten-
ciales (Weingast 1997). Regular el comportamiento de los cargos políticos re-
quiere que los ciudadanos reaccionen conjuntamente cuando dichos cargos vio-
len sus derechos. La amenaza de retirar el apoyo político, raramente necesitó
explicitarse en las democracias seguras, y es parte de lo que mantiene a los
cargos políticos a raya. Así pues, el problema central que afrontan los ciudada-
nos concierne, por tanto, a cómo los ciudadanos llegan a un acuerdo acerca de
los tipos de acciones que deben guiar sus reacciones contra el Estado. Puesto
que las posiciones políticas, económicas y sociales de los ciudadanos normal-
mente difieren de forma considerable, no existe una solución de coordinación
natural a este problema.
Un factor relevante que determina que el consenso ocurra en una sociedad

dada es si los líderes políticos han creado, en algún momento, una solución al
problema de coordinación. La creación de puntos focales ocurre típicamente en
18
momentos de crisis – momentos que substituyen un viejo patrón o equilibrio.

Un punto focal debe tener algunas propiedades. Primero, hace explícito un acuer-
do acerca de las normas que gobiernan la toma de decisiones políticas, los dere-
chos ciudadanos, y las limitaciones apropiadas al gobierno. Segundo, el acuerdo
debe (implícita o explícitamente) especificar las estrategias relevantes que in-
formen a los ciudadanos de cuándo reaccionar contra los cargos políticos que
amenazan con violar los términos especificados en el acuerdo. Tercero, por qué
los sistemas de creencias compartidas y el consenso raramente resultan cuando
un grupo político dominante puede imponer su voluntad sobre los otros. El
acuerdo es necesariamente un compromiso entre elites opuestas.
Los acuerdos que crean soluciones focales típicamente adoptan la forma de

pactos entre elites (Higley y Gunther 1991). Diversos ejemplos ocurridos a lo
largo de la historia de gobiernos representativos así lo demuestran, incluyendo:
la Carta Magna inglesa de 1215 y la Revolución Gloriosa de 1689; la Constitu-
ción de los Estados Unidos, el Compromiso de Missouri de 1820, y el Compro-
miso de 1877 (al final la Reconstrucción); el Acuerdo de Sudáfrica en 1990 que
puso fin al apartheid; el pacto de Colombia en 1957 y de El Salvador en 1991,
ambos poniendo fin a las guerras civiles, generando paz social y avance demo-
crático; y los diversos tratados subyacentes a la formación de la Comunidad
Europea. Para tener éxito, estas soluciones focales deben ser ampliamente acep-
tadas por los ciudadanos. Sólo entonces tienen la oportunidad de ser protegidas
por la acción ciudadana en caso de eventual violación.
Mantener una democracia estable, constituciones estables, y una próspera

economía requiere de un tipo de sistema de creencias compartidas específico.
Los ciudadanos deben creer que estas instituciones son apropiadas para su so-
ciedad; deben aceptar las decisiones adoptadas por estas instituciones como
legítimas; y deben creer que sus derechos deben ser protegidos, en el sentido de
que tienen la voluntad de reaccionar contra los gobiernos que tratan de privarlos
de estos derechos.
Sin embargo, nada es automático en la creación de un punto focal necesario

para el orden consensual. Como se ha dicho, debido a que las situaciones de la
mayoría de los ciudadanos difieren marcadamente, los ciudadanos seguramente
estarán en desacuerdo sobre qué constituyen los derechos fundamentales y los
fines legítimos del Estado. Los legisladores autoritarios pueden explotar esta
diferencia ganándose el apoyo de algunos ciudadanos mientras se aprovechan
de otros. Esta sociedad asimétrica no puede sostener un conjunto de derechos
consensuados acordes a todos o a la mayoría de los ciudadanos. En cambio, el
Estado se aprovecha de algunos ciudadanos mientras da un mejor trato a sus
seguidores.
Debido a las dificultades en la creación de una base para los derechos

consensuados, la base autoritaria del orden político es más natural que la base
consensual.
19
Nuestro segundo principio sugiere otro aspecto de la capacidad de supervi-

vencia de constituciones y órdenes democráticos estables. Estudiado por
Przeworski (1991, cap. 2) y ampliado por Weingast (1997), el principio sostiene
que las constituciones exitosas limitan el ámbito de la política. Esto es, éstas
limitan el abanico de elecciones políticas, en parte estableciendo derechos ciu-
dadanos y otros límites a la toma gubernamental de decisiones. Cuanto más
amplio es el abanico de aspectos sujetos a la toma de decisiones políticas, más
relevantes son las decisiones en juego.
Aumentar la relevancia de las decisiones políticas en juego tiene consecuen-

cias diversas. Primero, implica que aquellos en el poder tienen mucha menos
disposición a abandonarlo. La razón es que tienen demasiado que perder con
los cambios políticos que sucederían en caso de abandonar el poder. El temor a
perder poder – tanto debido al fracaso en unas elecciones, a la impopularidad
sostenida, o a crisis fiscales – a menudo lleva a los líderes a sabotear las normas
constitucionales y democráticas. Reducir la relevancia de las decisiones políti-
cas en juego – por medios como el de proteger derechos particulares – reduce el
incentivo para los perdedores a sabotear las normas. De modo similar, una
elevada relevancia de las decisiones políticas en juego conduce a que aquellos
que están fuera del poder tengan más propensión a usar medios extra-constitu-
cionales para alcanzar el poder o resistir a las políticas onerosas impuestas por
aquellos que lo detentan.
Nuestro tercer principio está relacionado con el segundo. La ausencia de

derechos bien definidos y ampliamente aceptados combinada con una elevada
relevancia de las decisiones políticas en juego genera captura de rentas. Este es
un término que tiene diversos significados, así que lo definiremos cuidadosa-
mente. La captura de rentas ocurre cuando los derechos sobre un privilegio, un
activo, o un territorio políticamente valioso están inadecuadamente especifica-
dos o reforzados5. La ausencia de derechos correctamente definidos sobre un
activo implica que los individuos y los grupos gastarán recursos para intentar
capturar dicho activo. Aquellos que capturan el derecho o que creen que tienen
esos derechos gastarán recursos en defenderlos.
Una implicación importante de la perspectiva de la captura de rentas es que

genera predicciones de estática comparativa. En nuestro contexto, éstas sostie-
nen que cuanto más valioso es un activo, más recursos están dispuestos los
individuos a gastar en capturarlo. Una conclusión importante de esta perspecti-
va es que los competidores que buscan el activo, de forma agregada, gastan
hasta el valor del precio. Bajo algunas condiciones, gastarán más. La competi-
ción por el activo cuando los derechos no están adecuadamente especificados
disipa el valor social neto del activo a cero. Cuantos más recursos sean destina-
dos a la captura de rentas, más disminuye la riqueza de la sociedad.
5Utilizamos este término en el sentido de Barzel (1989), Frank y Cook (1995), Krueger (1974),
Milgrom y Roberts (1990), Tollison (1981), y Tullock (1975).
20
El segundo y el tercer principio interactúan el uno con el otro del siguiente

modo. Mayor relevancia de las decisiones políticas en juego conlleva mayores
niveles de captura de rentas. Cuanto mayor es ésta, más recursos se destinan a
capturar y defender derechos valiosos.
Nuestra proposición final es que reducir la relevancia de las decisiones polí-

ticas en juego requiere de la creación por parte del Estado de compromisos
creíbles (Greif 1998, North y Weingast 1989, Weingast 1995). Todas las socie-
dades que proveen bases seguras para los derechos ciudadanos – incluyendo
aquellos que fomentan la democracia, un orden constitucional estable, y creci-
miento económico – lo hacen proporcionando compromisos creíbles para que
el Estado y los cargos públicos respeten estas condiciones. Puesto que proveen
protección frente al oportunismo y la expropiación, los compromisos creíbles
son necesarios para proporcionar a los propietarios de activos un entorno segu-
ro en el que invertir. En consecuencia, resultan esenciales para el crecimiento
económico. Los compromisos creíbles son también esenciales para mantener
los derechos políticos y democráticos. Establecer compromisos creíbles requie-
re la creación de instituciones políticas que alteren los incentivos de los cargos
políticos de manera que la protección de los derechos de la ciudadanía devenga
en su interés. Cuando esto ocurre, decimos que estos derechos se ven
autoreforzados por los cargos políticos.
Nuestros cuatro principios tienen una implicación importante para los dos
tipos de orden político. Cuanto más pequeño es el conjunto de compromisos
creíbles del Estado, más grande es la captura de rentas; esto es, cuanto más
pequeño es el conjunto de compromisos creíbles, más grande es el valor de
capturar el Estado y mayor es el valor del riesgo de no mantenerse en el poder.
Pequeños grados de compromisos creíbles implican que los ciudadanos y los
grupos gastarán, agregadamente, amplias porciones de sus recursos para captu-
rar poder. A su vez, una mayor relevancia de las decisiones políticas en juego,
implica más recursos destinados a capturar el Estado y a protegerse uno mismo
del Estado y, por consiguiente, menos recursos destinados a la actividad pro-
ductiva. En el límite, en un sistema político en que todo está disponible para su
captura, ciudadanos y grupos disiparán la totalidad del excedente social tratan-
do de capturar el poder y protegiendo lo que tienen. Dicho de otro modo, pocos
compromisos creíbles genera un Estado que se encuentra a lo sumo estancado
y, en su peor situación, inmerso en una guerra civil6.
Nuestro primer principio hace referencia al mantenimiento del orden políti-

co. La construcción del consenso social acerca de los derechos individuales
crea el compromiso creíble para la protección de estos derechos. Desde el mo-
mento en que las constituciones limitan los poderes y reducen la captura de
rentas, éstas deben reforzarse a si mismas. Un aspecto crítico de hacer que estas
limitaciones se autorefuercen es el consenso social que los apoye. Este consen-
so hace que los límites se autorefuercen proveyendo de cargos públicos que los
salvaguarden.
6 Como sugiere Migdal (1998), se trata de ‘sociedad fuertes y estados débiles”.
21
Estos principios tienen también implicaciones para las diferencias existentes

entre las dos bases del orden político. Debido a que las dos bases de orden
político difieren en la naturaleza del consenso social en torno a los derechos de
los ciudadanos, la ausencia relativa de consenso en algunas sociedades implica
que éstas son más proclives a ser autoritarias que a mantener economías de
mercado. A pesar de que los ciudadanos en este tipo de regímenes están mejor
si pueden coordinarse en base a una seria de derechos ciudadanos, los impedi-
mentos políticos para hacerlo son grandes.
Un fundamento importante del orden político autoritario es que los ciudada-

nos temen el desorden. Muchos regímenes autoritarios emergen del desorden,
desarrollando algunos apoyos entre la ciudadanía precisamente porque pueden
proveer orden. Cualquier intento de base autoritaria que contenga el potencial
de mejorar el orden mediante la provisión de derechos también contiene el po-
tencial de acabar con el sistema político actual, generando desorden– una cues-
tión sobre la que volveremos en breve. Detrás de este temor, muchos ciudada-
nos preferirán el régimen actual.
Propuestas acerca de la emergencia de desorden
Ofrecemos dos principios acerca de la emergencia, a menudo repentina, del

desorden político. El primero concierne a un evento que anula los viejos meca-
nismos que proporcionaban compromisos creíbles en la sociedad sin proporcio-
nar substitutos adecuados. Ejemplos de estos acontecimientos incluyen desas-
tres, sin embargo, a menudo reflejan crisis que permiten la participación repen-
tina en el poder político de grupos que buscan un mayor cambio político. Con
frecuencia, las crisis anulan el viejo orden en diversos sentidos. Por ejemplo,
una crisis económica puede disminuir los recursos disponibles por el Estado
para distribuirlos entre sus constituyentes. La pérdida de beneficios políticos
pueden persuadir a algunos defensores del régimen a oponerse a él. Las crisis
pueden incluso interactuar con nuestro primer principio de orden en el sentido
que destruyen el consenso en el que el régimen se apoya.
De acuerdo a nuestros principios de orden, si tras una crisis los nuevos gru-
pos son capaces de establecer un consenso acerca de una nueva forma de orga-
nización política, es posible establecer nuevos compromisos creíbles que man-
tengan el orden político. Estudiaremos más adelante cómo la Revolución Ame-
ricana se asimila a este caso. De todos modos, en ausencia de un nuevo consen-
so se hace mucho más difícil el establecimiento de compromisos creíbles. El
desorden político es más probable, tal y como se discute más adelante cuando
se aborda el caso de Latinoamérica.
En este trabajo llegamos a un resultado en términos de estática comparati-

va: las constituciones sustentadas en un consenso social, que limitan el alcance
de la política, protegen los derechos de los ciudadanos y les proporcionan algu-
na esfera de participación en el status quo, son menos proclives a experimentar
22
desorden que las constituciones que discriminan contra grupos particulares que,
de este modo, pueden sentirse tentados a usar la violencia para romper dicho
status quo.
El segundo principio concierne al cambio revolucionario. Existe una rica y

multifacética literatura acerca de las revoluciones y los movimientos sociales
(como por ejemplo, More 1966, Skocpol 1979, Tarriw 1994, y Tilly 1993), y no
parece aventurado decir que existen numerosas fuentes del cambio revolucio-
nario. Más adelante desarrollamos más el principio del cambio revolucionario.
Como ya se ha comentado, el cambio normalmente es incremental. Sin embar-
go, las revoluciones pueden comenzar con una serie de cambios incrementales
que persuaden a algunos individuos y grupos a través de hacerles considerar
que la revolución es un riesgo menor en comparación con la continuación de
cambios incrementales que son percibidos como amenazas a la supervivencia
del grupo. Los pasos en este proceso son los siguientes (de Figueredo y Weingast
1998):
1. Una serie de emprendedores políticos articulan una nuevo conjunto de

creencias en fuerte conflicto con el orden existente – creencias que son,
en un principio, normalmente sostenidas sólo por una pequeña minoría.
2. Los oponentes a estos emprendedores actúan de forma que estas ideas

parecen ser ciertas, confirmando así (en un sentido Bayesiano) las creen-
cias revolucionarias en los ojos de los actores en los que pivota la acción.
Así pues, los acontecimientos ocurren fuera del control directo de los que
proponen las nuevas ideas, lo que aporta cierta credibilidad a las mismas.
3. El resultado es un conjunto variado de creencias entre los decisores

políticos que actúan como pivotes. Cuando éstos aceptan las nuevas y
radicales creencias, proporcionan el apoyo político suficiente para la ac-
ción radical.
Estas condiciones proporcionan una serie de condiciones suficientes para el

cambio político radical y discontinuo. Ayudan a explicar la repentina emergen-
cia de políticas radicales como, por ejemplo, la reciente violencia étnica en Yu-
goslavia (de Figuereido y Weingast 1998), la crisis de secesión que precedió a la
Guerra Civil estadounidense (Weingast 1998), y, como veremos más adelante,
la Revolución de Independencia de los Estados Unidos.
Ofrecemos dos ideas más acerca del desorden. Primero, nuestra perspectiva
sugiere que los gobiernos que restauran el orden de forma autoritaria es más
probable que transgredan sistemáticamente los derechos de sus oponentes.
Debido a que los ciudadanos de estos regímenes no tienen medios para acordar
cómo deberían reforzarse los derechos de los ciudadanos, los derechos univer-
sales no pueden ser supervisados. Esto permite al régimen reprimir a algunas
partes de la sociedad mientras retiene el apoyo de otras. Observamos que los
regímenes autoritarios que han restaurado el orden normalmente reprimen a sus
23
oponentes; por ejemplo, en los numerosos gobiernos de México tras su indepen-

dencia.
Segundo, nuestra perspectiva sugiere que la base consensual del orden polí-
tico es menos proclive a experimentar el desorden que la base autoritaria. La
razón es que el consenso implica mayores derechos de ciudadanía y, por tanto,
limitaciones más estrictas al gobierno. Derechos más seguros y límites estrictos,
a su vez, disminuyen el ámbito de la política, lo que implica una amplia protec-
ción de los individuos. El modelo de De Figuereido y Weingast (1999) de emer-
gencia de desorden implica que cuánto mayor es este ámbito, más rápidamente
recurrirán los ciudadanos a la violencia para proteger lo que tienen. El desorden
tiende sobretodo a emerger cuando el orden se sustenta sobre una base autori-
taria, más que cuando lo hace sobre una consensual.
Para resumir: argumentamos que existen tres estados ideales de organiza-

ción política, la base consensual del orden político, la base autoritaria del orden
político, y el desorden político. Nuestros principios acerca del orden político
sugieren que la base consensual emerge en sociedades que reducen el ámbito de
la acción política a través de instituciones que establecen compromisos creíbles
en el Estado. Un mecanismo que hace estos compromisos creíbles o que se
autorefuercen es un consenso social que los apoya. En referencia a la emergen-
cia de desorden político, se ha sugerido cómo cambios importantes – como las
crisis económicas, las guerras extranjeras desastrosas, o los desastres naturales
– pueden anular el viejo equilibrio político y, con él, los mecanismos protecto-
res de los derechos de los ciudadanos. Asimismo, también se han especificado
las condiciones bajo las que los cambios radicales en las creencias pueden ocu-
rrir, causando entonces cambios repentinos en las políticas de apoyo a los ciu-
dadanos.
3. El Orden Político en la Norte América Británica posterior a la Inde-

pendencia
Los principios teóricos discutidos anteriormente proporcionan nuevas pis-

tas a la comprensión de la estabilidad del imperio Británico antes de la crisis
revolucionaria, el surgimiento de la revolución, y la re-emerencia del orden po-
lítico y del crecimiento económico sostenido en la era post-revolucionaria.
Orden Político en el imperio británico
Los mecanismos para forjar compromisos creíbles respecto de los derechos

de propiedad dentro del imperio británico estaban basados en el federalismo7.
A pesar de que los contemporáneos del siglo XVIII no utilizaron la etiqueta de
“federal”, la estructura del imperio claramente encaja en la definición de
federalismo (Weingast, 1995). En primer lugar, el imperio contaba con múlti-
7La siguiente exposición sobre el imperio británico, la crisis y la erupción revolucionaria se basan en
el trabajo de Rakove, Rutten, y Weingast (1999).
24
ples niveles de gobierno, cada uno de ellos con una esfera de autoridad relativa-
mente bien definida. Hasta el final de la Guerra de los Siete Años en 1763, el rol
británico en América se limitó a la provisión de los bienes públicos de alcance
nacional, sobretodo aquellos relativos a la seguridad y el comercio internacio-
nal. Las asambleas coloniales, que trabajaban junto a un gobernador británico,
disponían de amplia autoridad sobre los bienes públicos locales, los derechos
de propiedad, la libertad religiosa, el cumplimiento de los contratos, todos ello
sometidos a los constreñimientos de la ley británica. En segundo lugar, las ins-
tituciones del imperio fijaban constreñimientos considerables al rol británico en
cada una de las colonias americanas. En tercer lugar, las instituciones británicas
crearon un mercado común en el imperio, previniendo así que las colonias au-
mentaran sus barreras comerciales.
La penetrante amenaza francesa unió ambos lados del Atlántico en una rela-
ción basada en el interés común. Debido a que ambos lados se necesitaban
mutuamente, fueron capaces de crear y adherirse a un sistema de autonomía
política y económica inherente a una estructura de imperio federal. A pesar de
que cada una de las partes estuviera tentada a engañar, ambas partes encontra-
ron conveniente la estructura federal de imperio. Es más, la estricta línea entre
las cuestiones de alcance general, de comercio y seguridad, y el resto de cuestio-
nes domésticas de las colonias (como la libertad religiosa, los impuestos, la
regulación social y de la propiedad) crearon un mecanismo de control (“bright
line” mechanism) para forjar un compromiso creíble. Bajo este sistema, resulta-
ba fácil detectar las desviaciones de alguna de las partes. En términos de nues-
tras propuestas para un orden político consensual, la estructura del imperio
federal creó una solución focal natural, resultando posible el control de las ac-
ciones de cualquiera de las dos partes.
Durante los cien años previos a 1763, los británicos aceptaron la libertad
política local a cambio de la aceptación por los colonos del control británico
sobre el imperio, incluyendo restricciones comerciales a los colonos. Las insti-
tuciones del imperio combinadas con el sistema compartido de creencias en el
que se apoyaban estas instituciones sostuvo la cooperación a ambos lados del
Atlántico.
A finales del siglo XVII y principios del siglo XVIII, las colonias británicas se
encontraban aisladas de la metrópoli británica, compitiendo fuertemente entre
ellas por el escaso capital y trabajo, así como por los mercados de productos de
la Gran Bretaña y Europa. Las teorías económicas acerca del federalismo predi-
cen que una colonia que falla en la promoción y protección de los mercados
fracasa simplemente en la obtención de recursos económicos y en el crecimien-
to. Las colonias de éxito adaptaron las instituciones locales para satisfacer las
necesidades locales. El fallo en la provisión de las condiciones requeridas por
una explotación eficiente de las oportunidades económicas representa una con-
dena al fracaso económico. Varias colonias británicas fracasaron por esta razón.
El resultado en el imperio (y, como Weingast 1995 sostiene, en la misma Ingla-
terra) fue un sistema federal preservador del mercado, con fuertes compromisos
institucionales protegiendo la estructura y, por tanto, los mercados.
25
Los legislativos – asambleas coloniales – devinieron claves para otorgar la

libertad a los americanos (Reid 1995; ver también Green 1986). En nuestros
términos, los legislativos, trabajando bajo la estructura del imperio, adoptaron
una serie de compromisos creíbles en cuanto a derechos económicos, políticos
y religiosos. En los 100 años previos a la Guerra de los Siete Años (1756-63),
empezó un cambio incremental y sin precedentes en el sistema británico, que
gradualmente fue otorgando a las asambleas mayor autonomía y libertad políti-
ca que, a su vez, la utilizaron para fortalecer los derechos políticos, personales,
religiosos y económicos esenciales.
En el sistema constitucional británico anterior, la práctica por mucho tiem-

po arraigada había engarzado estos arreglos en la autoridad constitucional (Green,
1986; Reid, 1995) – o esto pensaban los americanos hasta los años de contro-
versia entre el final de la Guerra de los Siete Años y la erupción de la Revolu-
ción. Durante el siglo anterior al final de la Guerra de los Siete Años, reinaron la
armonía y la estabilidad política, todo en el seno del sistema federal del imperio.
Un robusto sistema de derechos de propiedad protegía los activos económicos
y la libertad de religión. Ambos lados del Atlántico apoyaban estos arreglos.
De esta forma, los principios teóricos articulados anteriormente ayudan a

explicar el sistema de orden del imperio Británico. El orden se basó en un siste-
ma de creencias compartidas que actuó como soporte de la estructura federal
del imperio y una variedad de poderes locales acordes a las asambleas locales.
El relativamente reducido alcance de la política limitó la controversia en cada
una de las colonias, así como el grado de captura de rentas.
La emergencia del desorden y la revolución
En los doce años posteriores al fin de la Guerra de los Siete Años, surgió la
controversia y la crisis, que acabaron en revolución. Los principios discutidos
en la segunda sección permiten comprender adecuadamente la emergencia del
desorden.
Varios cambios en la política británica hacia el Imperio posteriores a 1763

amenazaron el sistema (Greene 1986, Rakove, Rutten, y Weingast 1999, Tucker
y Hendrickson 1982). Tres de estos fueron críticos para la política del imperio.
Primero, a pesar de que la guerra anuló la amenaza francesa, lo hizo a un coste
financiero muy elevado, dejando a Gran Bretaña con la deuda más grande de su
historia. Naturalmente los británicos se dirigieron a las colonias para financiar
una parte de la deuda. Segundo, la derrota francesa supuso un cambio enorme
para el imperio. Antes de la derrota, las colonias americanas representaban la
mayor parte del imperio. Cualquier cosa que dañara a los americanos dañaba el
imperio. Después de la Guerra de los Siete Años esto no era necesariamente así.
En el nuevo y más grande imperio, los británicos razonablemente hubiesen po-
dido diseñar políticas de gobierno de alcance general que podrían haber dañado
a una parte. Tercero, tras la derrota francesa, los americanos necesitaron mucho
menos el paraguas de seguridad británico y, por consiguiente, existían menos
26
razones para conformarse ante los intereses británicos (Tucker y Hendrickson

1982).
Estos cambios contribuyeron al desmantelamiento del viejo sistema. La des-

aparición de la amenaza francesa disminuyó simultáneamente al coste que cada
una de las partes estaba dispuesta a soportar para mantener la relación. Fue en
este preciso momento, en el que los británicos tuvieron un imperio mucho más
grande con un considerable número de nuevos problemas.
La gran carga financiera británica y la nueva estructura del imperio produje-

ron una considerable inquietud en las colonias americanas. Estos cambios lle-
varon a algunos americanos a concluir que Gran Bretaña no preservaría mucho
más tiempo los principios federalistas en el imperio. Esta visión se hizo espe-
cialmente fuerte entre los grupos radicales emergentes. Estos grupos argumen-
taban que el precedente establecido por Gran Bretaña al intervenir directamen-
te en los asuntos coloniales mediante la fijación de impuestos significaba el fin
de la libertad, incluyendo el fin de la autonomía para las asambleas coloniales y,
por tanto, todo lo que los americanos estimaban. Con este precedente estableci-
do, los británicos pudieron alterar otras políticas a su discreción. Dicho en otras
palabras, este precedente destruiría el mecanismo de compromiso (“bright line”
mechanism) que protegía el federalismo y la libertad política local en el imperio.
Al principio, la mayoría de americanos no prestaron demasiada atención a

los radicales. El ruido de los radicales acerca de la libertad no sonó a cierto. Los
británicos tuvieron pronto que proporcionar más razones para hacer creer que
pretendían cambios políticos mayores. Más allá, moderados y adversarios te-
mían que la alternativa al dominio británico fuera peor.
En una serie de pasos hacia atrás, los británicos divisaron varias formas de
obtener apoyo financiero de las colonias. En 1766, pidieron a los americanos
fondos para el cuarteo de las tropas británicas en las colonias. Los americanos
consideraban que las tropas no eran necesarias – después de todo, si no las
necesitaron mientras los franceses eran una amenaza factible, por qué las iban a
necesitar después de su derrota? Aún peor, muchos americanos creían que la
insistencia británica en establecer una política colonial doméstica sentaría un
precedente no deseable. La asamblea colonial de Nueva York rechazó la apro-
bación de la ley que apoyaba las tropas en la colonia. Los británicos reacciona-
ron fuertemente, en parte creyendo que una respuesta fuerte inhibiría más ac-
ciones y ayudaría a aislar a sus adversarios. Como castigo, los británicos suspen-
dieron todos los actos de la Asamblea de Nueva York hasta que la colonia
cumpliera con la denominada ‘Quartering Act’.
Algunos años después, los británicos aprobaron la Tea Act (1773), que ga-
rantizaba el monopolio efectivo en la importación de té de la Compañía de las
Indias Orientales. Un grupo de patriotas de Massachusetts protestaron ante la
ley arrojando té en el puerto de Boston. En este caso también, los británicos
actuaron rápidamente, creyendo que podrían aislar a los radicales a través de
27
una dura respuesta diseñada para desincentivar el apoyo de otras colonias a los
radicales. Específicamente, los británicos aprobaron las ‘Coercive Acts’, que
incluían cuatro leyes. La primera cerró el puerto de Boston y la segunda anuló
virtualmente la Carta de la colonia de Massachusetts, incluyendo la disolución
de la Asamblea. Las actas adicionales también se dirigían a castigar a
Massachusetts: la ‘Administración of Justice Act’ estipuló que los oficiales co-
loniales serían juzgados fuera de las colonias, y la aplicación de la ‘Quartering
Act’ se extendió a todas ellas, permitiendo a los oficiales imperiales expropiar
tierras para apoyar a las tropas si la asamblea colonial no asignaba los fondos
necesarios.
Las acciones británicas tornaron el fuego en su contra. En lugar de aislar a

los radicales, las ‘Coercitive Acts’ aportaron claras evidencias en apoyo de los
postulados radicales. Para muchos americanos, la reacción británica les resulta-
ba desproporcionada a los acontecimientos. Debido a que las asambleas de las
colonias eran claves para la libertad y la preservación de todos los derechos de
las colonias, la voluntad británica de suspender los legislativos coloniales vol-
vió a muchos moderados en contra de los británicos. Como los radicales sugirie-
ron desde el principio, las nuevas políticas británicas amenazaban la libertad
americana. Las reacciones británicas parecían proporcionar la prueba.
Rakove (1979) sugiere otras evidencias acerca del giro político de los mode-
rados, que pasaron de oponerse a dar apoyo a los radicales. Rakove sostiene que
hasta 1775, los moderados americanos hubieran aceptado un compromiso creí-
ble por parte de los británicos, aunque sólo lo hubieran realizado una vez. La
falta de voluntad de los británicos en generar un compromiso creíble proporcio-
nó más evidencias de que los radicales estaban en lo correcto. ¿Qué más puede
explicar el patrón de comportamiento británico, incluyendo las amenazas direc-
tas a la libertad americana? La falta de voluntad de los británicos a comprome-
terse y su aparente voluntad de castigar a todos los americanos, no sólo a los
primeros radicales, contribuyeron al giro del apoyo político de los moderados.
En la década de 1760 y a principios de la década de 1770, los radicales

americanos hicieron frente a otro problema. Como ya se ha dicho, los adversa-
rios pensaron que, incluso si los radicales tenían razón acerca de los británicos,
la alternativa al dominio británico era peor. Así pues, muchos radicales pasaron
a ver como parte de su tarea la articulación de un nuevo sistema compartido de
creencias que tuviera su reflejo en un constitucionalismo que limitara el com-
portamiento de un régimen americano independiente, lo que llevaría a muchos
americanos a optar por la independencia. Los historiadores de la Revolución
han pasado gran parte de la época que sigue a la Segunda Guerra Mundial carac-
terizando la evolución de estas creencias, sus bases en los cien años previos, y
especialmente en cómo estas nuevas creencias llegaron a predominar sobre las
creencias de los americanos en vísperas de la Revolución8. La articulación de
8 En la emergencia de una idea predominante, véase, Wood (1969). Trabajos más generales se
encuentran en las obras de Bailyn (1967) y Morgan (1992); trabajos más recientes son los de Green
(1986) y Reid (1995).
28
una teoría que sustentara la constitución, del cómo establecer y preservar la

libertad, y de cómo crear un nuevo gobierno nacional que preserve dicha liber-
tad entre los estados, eran todas partes importantes para la adaptación del anti-
guo sistema de compromiso creíble a las nuevas circunstancias.
En resumen, la emergencia repentina de desorden en América reflejó los

principios articulados en la sección 2. La derrota francesa ayudó al
desmantelamiento del viejo sistema, conduciendo a cambios en el comporta-
miento y la política de los británicos en el imperio. Como reacción, los america-
nos radicales articularon una nueva idea, anteriormente ajena a las creencias de
los americanos; esta es, que las acciones británicas representaban el fin de la
libertad. En el primer momento de la controversia con Gran Bretaña, los mode-
rados que actuaban como bisagras políticas estaban en desacuerdo con los radi-
cales. Pronto las acciones británicas proporcionaron evidencias (en el sentido
de la actualización bayesiana) a favor de estas ideas, causando que ganaran
apoyo entre los moderados bisagras. Si las reivindicaciones radicales en repues-
ta a las amenazas británicas a la libertad parecían falsas a mediados de la década
de 1760, después del castigo británico a Nueva York en 1770 y a Massachusetts
en 1773 parecían mucho más plausibles. En 1775, los moderados habían cam-
biado de bando pasando a apoyar a los radicales en su revolución contra los
británicos. El fracaso de los británicos para proporcionar una alternativa creíble
no sólo los dirigió a la oposición a Gran Bretaña, sino que también proveyó de
claras evidencias sobre lo acertado de la visión de los radicales. La mayoría de
los americanos estaban por aquel entonces de acuerdo en apoyar la acción revo-
lucionaria más que en mantener el status quo.
La re-emergencia del orden en la era post-revolucionaria
El principal problema que enfrentaban los norteamericanos británicos du-

rante la guerra revolucionaria y en la inmediata post-independencia era el de
cómo crear un sistema de cooperación entre las colonias bajo las nuevas entida-
des políticas nacionales capaz de respetar los derechos de los ciudadanos, el
Estado y la autonomía política local. De manera consistente con el primer prin-
cipio del orden político en la sección 2, la emergencia de un sistema de creen-
cias compartidas durante los debates revolucionarios ayudó a establecer un or-
den político después de la derrota británica. Elementos críticos de este sistema
de creencias compartidas eran la importancia central de la libertad, el papel de
los legislativos coloniales – ahora Estado – en la protección de la libertad, los
límites apropiados de los gobiernos nacionales y estatal, y las formas adecuadas
de protección constitucional contra la tiranía. En particular, los impulsores de
la revolución adaptaron su teoría del compromiso creíble durante el imperio,
basado en el federalismo, a las nuevas circunstancias de independencia. Los
estados – ya adaptados a la preservación de la libertad y a la provisión de bienes
públicos para promover el bienestar y la protección de los derechos críticos –
permanecieron igualmente en una posición central bajo las nuevas circunstan-
cias.
29
En los primeros años de la década de 1780, los artículos de la Confederación

proporcionaron a los estados una autonomía política considerable. El gobierno
nacional estaba al cargo de la provisión de bienes públicos nacionales, como la
defensa nacional. Sin embargo, en deferencia a la protección de la libertad y la
autonomía estatal, no se le otorgaron los poderes o los medios financieros para
hacer cumplir sus decisiones.
Bajo estas circunstancias, el problema central que enfrentaban aquellos que

se conocieron como los federalistas fue el de garantizar el poder necesario al
gobierno nacional para proveer de bienes públicos nacionales (seguridad, un
mercado común, y estabilidad monetaria) mientras, a su vez, se comprometía a
no traspasar estos límites. Como los antifederalistas vinieron enfatizando, el
peligro impuesto por el nuevo gobierno nacional era la usurpación de la autono-
mía estatal y los derechos de ciudadanía, lo que se asemejaba a la tiranía ante-
rior de los británicos. El reto que enfrentaron los federalistas fue el de cómo
garantizar los poderes nacionales en la provisión de unos pocos bienes públicos
críticos, como la seguridad nacional y, al mismo tiempo, prevenir su crecimien-
to más allá de estos poderes. Al final, los federalistas solventaron este problema
creando un sistema federal de preservación de mercado y generando así creci-
miento económico a largo plazo.
Los principios del orden político discutidos más arriba nos ayudan a mostrar
cómo la Constitución de los Estados Unidos resolvió muchos de estos proble-
mas. La Constitución disminuyó el alcance de la acción política nacional de
varias maneras, que incluían un complejo sistema de poderes: un sistema de
separación de poderes, y un sistema federal que imponía fuertes límites al go-
bierno nacional. Los debates durante las controversias revolucionarias y consti-
tucionales sirvieron para proporcionar un nuevo sistema de creencias comparti-
das acerca de los límites del gobierno nacional y la importancia de los derechos
de los ciudadanos y de la autonomía estatal.
El éxito de la Constitución se basó en gran medida en dicho sistema de

creencias compartidas entre los americanos que emergió durante los debates
revolucionarios y constitucionales9. Como sugieren los principios de la sección
2, el sistema de creencias compartidas acerca de la libertad y de los límites
apropiados del gobierno nacional ayudaron a mantener los límites del mismo.
De hecho, a finales de la década de 1790, cuando los federalistas parecían supe-
rar estos límites, muchos antiguos federalistas dieron su apoyo a Jefferson, el
jefe de la oposición a éstos. Estos acontecimientos llevaron a Jefferson a la
presidencia en 1800, proporcionando a su partido un dominio hegemónico en la
política nacional.
De todos modos, conviene anotar que los norteamericanos tenían el lujo de

poderse preocupar por los problemas causados por un gobierno nacional en
9También resultó significativo el gran éxodo de los partidarios de la corona británica después de la
revolución, lo que ausentó de la polity a los oponentes más extremos de los nuevos estados indepen-
dientes.
30
parte porque tenían ya resuelta la protección a la libertad de los ciudadanos en

cada una de las colonias. En éstas, los ciudadanos no tenían que preocuparse
por sus derechos, riqueza, o por la libertad religiosa, en parte porque el sistema
heredado de los británicos y ajustado durante y después de la revolución (por
ejemplo, para cambiar el significado de la soberanía y la libertad) proporciona-
ron un sistema de gobierno limitado duradero, experimentado y creíble basado
en una completa separación de poderes.
En los Estados Unidos, no emergió ninguna contradicción entre los meca-

nismos que establecían y protegían los derechos mantenidos bajo el imperio y
los principios liberales y republicanos subyacentes al nuevo gobierno. Estos
principios fueron ya incorporados en el status quo del sistema constitucional. Así
pues, la Norte América británica no enfrentó ninguna contradicción entre man-
tener los derechos para las garantías económicas y los nuevos principios consti-
tucionales.
Los Estado Unidos fueron capaces de crear un sistema fuerte de federalismo

preservador del mercado, incluyendo un mercado común basado en derechos
privados protegidos por (relativamente) terceras partes neutrales. Esto propor-
cionó las bases para un crecimiento a largo plazo.
Compromiso creíble en los Estados Unidos
Las instituciones heredadas de los británicos combinadas con las nuevas

ideas que emergieron durante los debates revolucionarios se tradujeron en una
nueva visión del constitucionalismo por los americanos, proporcionando los
mecanismos de compromiso en los nuevos Estados Unidos. Por ejemplo, las
asambleas coloniales fueron centrales para la “libertad” americana (Greene 1986,
Reid 1995, Wood 1969) proporcionando seguridad política, libertad religiosa,
orden, y, junto al sistema judicial, los mecanismos para el cumplimiento de los
derechos de propiedad. Tras la independencia, las asambleas coloniales
devinieron legislativos estatales y eran igualmente centrales en la provisión de
los mismos bienes públicos. Tal como el rol británico en los asuntos coloniales
domésticos estaba limitado antes de 1763, en la misma situación se encontraba
el gobierno de los Estados Unidos. El gobierno nacional bajo los Artículos de la
Confederación fue ampliamente restringido para amenazar a los individuos, en
parte porque tenía poco poder para hacerlo. El poder nacional estaba centrado
en la provisión de unos pocos bienes públicos como la defensa, el mercado
común, y un sistema monetario estable. Incluso en estas áreas, estuvo amplia-
mente constreñido por su incapacidad para fijar los impuestos y, por tanto, pro-
porcionar estos bienes.
Con el advenimiento de la Constitución en 1789, los Estados Unidos

emergieron con un nuevo gobierno nacional, capaz de proporcionar bienes pú-
blicos nacionales. La Constitución también constriñó al gobierno nacional a
través de una serie de mecanismos institucionales, que limitaba su habilidad
para expandir sus poderes más allá de estos dominios. Mecanismos importantes
31
incluido el sistema de separación de poderes, un sistema de vetos estatales im-

plícitos (a los estados libres y aquellos permisivos con el esclavismo, situación
que se reequilibraría en 1796 cuando cada región contó con poder de veto sobre
las decisiones nacionales), y el federalismo. Con posterioridad a los debates
acerca de la financiación, emergió un sistema de creencias compartidas acerca
de los límites al gobierno (ver, por ejemplo, Hartz 1955, Lipset 1963, y Wood
1991). El importe directo de este sistema fue que ayudó a definir visiones que
fueron ampliamente compartidas acerca de los límites al gobierno, ayudando a
supervisar a los cargos públicos que pudieran salirse de dichos límites10. De
hecho, esto parece ser precisamente lo que les pasó a los Federalistas al final del
siglo XVIII. Los intentos de los Federalistas de incrementar el poder nacional,
incluso acosando a sus oponentes políticos bajo las Actas Alien y Sedition,
ayudaron a galvanizar el apoyo político para sus oponentes jeffersonianos.
Federalismo, preservando los mercados, y crecimiento económico
Concluimos nuestra discusión de la Norteamérica británica sugiriendo cómo

la matriz de las nuevas instituciones americanas proporcionaron el fundamento
político para el crecimiento económico a largo plazo. Siguiendo el dilema polí-
tico fundamental de un sistema económico propuesto en la sección 2, nos pre-
guntamos ¿cómo los Estados Unidos protegieron los derechos y las libertades
necesarias para mantener un crecimiento a largo plazo?
Nuestra respuesta parte de la herencia británica, que elevó la importancia de

los derechos individuales políticos y económicos, incluida la representación
política local. Durante el imperio británico, los americanos experimentaron y
creyeron en la iniciativa individual, los derechos privados de propiedad, el go-
bierno limitado y en la libertad política. Todo esto se sostuvo conjuntamente
mediante un sistemas de representación política local y las asambleas colonia-
les, bastiones principales de la libertad política, económica y religiosa. Estos
valores fueron ampliamente compartidos por las colonias, constituyendo así un
sistema de creencias compartidas.
Estas creencias por si solas eran insuficientes para apoyar a un gobierno

limitado que fomentara el crecimiento del mercado. Adicionalmente, la consti-
tución ayudó a crear un sistema federal preservador del mercado (Weingast
1995). Más allá de lo que el federalismo preservador del mercado prescribe, la
constitución limitó firmemente los poderes de los gobiernos a la provisión de
bienes públicos como la seguridad nacional, la preservación el mercado común,
y la estabilidad monetaria. En particular, la Constitución reservó la mayoría de
sus poderes de regulación económica y social a los estados, sujetos a las restric-
ciones reforzadas por el gobierno nacional al levantamiento de barreras comer-
ciales al comercio interior.
10Weingast (1987) explora los mecanismos mediante los que un sistema ampliamente compartido
de creencias ayuda a supervisar los límites establecidos al comportamiento de los cargos públicos.
32
El federalismo preservador del mercado redujo drásticamente el ámbito de

la política nacional. Así, reservando la mayoría de poderes sobre la vida social y
económica cotidiana a los estados, redujo el alcance de las decisiones del go-
bierno nacional. Esto tuvo dos efectos inmediatos. Primero, redujo en gran par-
te el alcance de la captura de rentas a nivel nacional. Segundo, permitió a los
Estados y las regiones con preferencias muy distintas elegir leyes muy distintas.
Dos rasgos del federalismo preservador del mercado limitaron la captura de

rentas y el alcance del nivel estatal. Primero, la competencia entre estados bajo
un amplio mercado común generó los incentivos necesarios para que éstos fo-
mentaran un buen clima económico. Los estados que fracasaran en lograrlo,
perdían el escaso capital y el trabajo en relación con otros estados11. Segundo, la
presencia de un presupuesto con fuertes restricciones presupuestarias limitó
sobremanera las habilidades de los estados para subsidiar a agentes económicos
locales12.
Resulta importante señalar que los ciudadanos apoyaron abrumadoramente

la Constitución con los rasgos centrales del federalismo preservador del merca-
do13. Los ciudadanos de la joven república americana favorecieron la libertad
de los gobiernos estatales y locales, limitando fuertemente por consiguiente al
gobierno nacional. Este sistema de creencias se combinó con instituciones po-
líticas, derechos de propiedad, y una ley para producir un sistema altamente
favorable a la descentralización, y mercados competitivos.
Indudablemente, los factores de producción fueron relevantes para el pro-

greso económico de los Estados Unidos y para la estabilidad de la democracia
americana y la Constitución. Como observan Engerman y Sokoloff (1997), la
falta de economías de escala y, por tanto, la ausencia de esclavos en la agricul-
tura en todo el norte de Estados Unidos, contribuyó al gran énfasis en el Norte
por la igualdad. Por supuesto, el Sur exhibía tanto economías de escala como
esclavismo, creando así un puzzle desde el punto de vista de los factores de
producción empleados, así como del apoyo de esta región a la democracia y la
Constitución. Tampoco responde esta perspectiva a otras cuestiones. Por ejem-
plo, ¿por qué –- y cómo – cooperaron el Norte y el Sur a pesar de sus diferencias
económicas? Segundo, si bien la perspectiva desde las dotaciones explica el
crecimiento económico de los Estados Unidos, fracasa al explicar por qué los
Estados Unidos llegaron a ser la nación más rica del mundo.
11 Véase, por ejemplo, Davis (1963) en cuanto al sector bancario y Romano (1985) en relación a los
resultados corporativos.
12 Fuertes restricciones presupuestarias restringen la capacidad del gobierno para mantener pérdidas
indefinidamente. Bajo la Constitución, los estados confrontaban fuertes restricciones presupuesta-

rias porque satisfacían dos condiciones: la incapacidad del gobierno federal para cubrir las pérdidas
financieras de los estados y la incapacidad de los estados de endeudarse indefinidamente. En contras-
te, un gobierno cuyas pérdidas financieras fueran subsidiadas por el gobierno nacional no confronta
fuertes restricciones presupuestarias.
13 Aunque hubo algo de debate durante la década de 1790 sobre el papel del gobierno nacional en el
desarrollo económico (la posición de Hamilton), la oposición conducida por Jefferson venció defi-
nitivamente a los federalistas en 1800 (véase Wood 1991).
33
Nuestra perspectiva institucional ayuda a responder a estas cuestiones. Las

dotaciones afectaron a las oportunidades económicas, pero ellas por si solas no
determinan el desempeño económico a largo plazo. Las instituciones creadas
por la Constitución de Estados Unidos implicaron una fuerte protección de los
derechos de propiedad. Su sistema de federalismo preservador del mercado
conllevó barreras significativas a una intervención política dañina para el desa-
rrollo, característica propia de naciones en desarrollo. Esto incluía la protección
de la esclavitud allí donde existía. El federalismo también contribuyó a sostener
el sistema de cooperación entre el Norte y el Sur (Weingast 1998). El federalismo
implicaba que las decisiones más importantes en las que diferían sureños y los
norteños – notablemente, en la esclavitud – podían ser delegada a las dos regio-
nes vía los estados y, por consiguiente, prevenir que la situación política nacio-
nal deviniera explosiva. Nada desde la perspectiva de las dotaciones implica un
sistema de federalismo con estas cualidades.
Volviendo al problema del orden político. La seguridad en los derechos de

propiedad se combinó con fuertes limitaciones del alcance de la política nacio-
nal para que los americanos enfrentaran un riesgo relativamente bajo de una
acción política adversa. Como consecuencia, la mayoría de la gente pudo con-
centrarse en la actividad productiva más que en la inversión de recursos para
protegerse a sí mismos y a sus familias. Esta situación habría sido distinta si los
Estados Unidos hubieran tenido un sistema político más centralizado. Para ver
esto, consideremos los derechos de los esclavos, una cuestión en la que los
americanos no estaban de acuerdo. Puesto que un sistema centralizado hubiera
hecho depender la esclavitud de la toma de decisiones a nivel nacional en vez
de depender de los gobiernos de los estados donde podía asegurarse, la centra-
lización habría supuesto una mayor inseguridad para el sistema de agricultura
de esclavitud del Sur. La centralización habría provocado, así, un aumento del
alcance de las decisiones del gobierno nacional sobre la esclavitud, enfrentando
a sureños y norteños desde el principio. Además, la falta de seguridad en refe-
rencia al esclavismo podría haber impedido la cooperación de los estados en un
único país14. Así pues, el federalismo, al limitar el ámbito de la política nacional
no sólo alentó la cooperación política sino que también contribuyó a sostener el
sistema de especialización regional que ayudó a impulsar el crecimiento econó-
mico durante las décadas siguientes (ver North 1961).
4. Desorden político en la Latinoamérica Post-Independiente
Durante el siglo XIX Latinoamérica sufrió un serio rezago con respecto a las
economías en proceso industrialización del Atlántico Norte (Haber 1997). Así,
mientras que los Estados Unidos subían puestos apoyados en un firme creci-
miento económico, mercados cada vez más eficientes, y un conjunto de institu-
ciones nacionales que proveyeron de largos periodos ininterrumpidos de estabi-
14Los historiadores concuerdan al señalar que a lo largo de la Convención Constituyente, los sureños
requirieron protección institucional para sus peculiares instituciones. Véase, por ejemplo, Banning
(1995), Finkelman (1996), North y Rutten (1987), Rakove (1995).
34
lidad política, las recién nacidas naciones independientes latinoamericanas pa-

decían un retraso relativo y, en muchos casos, crisis políticas.
El contraste entre las dos regiones es especialmente sorprendente dadas sus

respectivas historias. Ambas áreas fueron colonias de los poderes europeos en
expansión durante los siglos XVI y XVII. Ambas eran ricas en términos de
tierra y recursos naturales. Ambas vieron el auge de las prósperas ciudades co-
merciales al aumentar el comercio internacional, aún constreñido por el
mercantilismo colonial. Ambas alcanzaron la independencia política de sus paí-
ses madres en cuarenta años. No obstante, los costes del “perdido” siglo XIX
para Latinoamérica permanecen visibles. Para la mayor parte de Latinoamérica,
el siglo XX ha sido un siglo con bastante éxito desde el punto de vista del
crecimiento económico y el retraso en los niveles de PIB per cápita que hoy
persisten en Latinoamérica es atribuible en gran parte a los acontecimientos del
siglo XIX15.
A mediados de siglo, tras la independencia, la presencia de una alta inestabi-

lidad y violencia políticas distinguió a Latinoamérica, especialmente la América
española, de los Estados Unidos. Mientras los Estados Unidos disfrutaban de
una serie de arreglos políticos duraderos que proveían de estabilidad y prote-
gían los mercados de la predación, la mayoría de Hispanoamérica irrumpió en
guerras fratricidas. Esta inestabilidad impuso varios tipos de costes. Se desvia-
ron recursos de la actividad económica que fueron canalizados hacia los ejérci-
tos de los caudillos y a una variedad de esfuerzos pretorianos (Gootenberg,
1989, Stevens 1991). Una consecuencia importante de esto, es que hizo impo-
sible el establecimiento de instituciones que pudieran brindar los beneficios
privados esperados de la inversión a la vez que beneficios sociales. Los resulta-
dos fueron desastrosos. México, por ejemplo, se hundió en una grave depresión
que duró hasta mediados de siglo (Coatsworth 1990). Las nuevas repúblicas
andinas experimentaron una agitación similar y probablemente soportaron cos-
tos similares.
Los historiadores han examinado durante mucho tiempo los fracasos de His-
panoamérica en el tumultuoso periodo que siguió a la independencia y las inte-
rrupciones inherentes al proceso de “construcción del Estado” en las antiguas
colonias españolas. Por ejemplo, Safford (1987) sostiene que:
el tema más importante en la historia política de Hispanoamérica en este

periodo es la dificultad encontrada para establecer nuevos estados via-
bles... La mayoría de estados en Hispanoamérica eran incapaces de
reestablecer la legitimidad de la autoridad como la que disfrutaba la coro-
na española antes de 1808. (p. 50)
15Como todas las generalizaciones, esta ignora algunas diferencias importantes entre las antiguas
colonias españolas. Por ejemplo, a la vuelta del siglo, Argentina se convirtió en una de las naciones
más ricas del mundo. El fracaso de Argentina para sostener este nivel de desarrollo es por tanto un
fenómeno del siglo XX.
35
Un problema profundo que enfrentaban las elites hispanoamericanas fue

el de construir sistemas políticos que pudieran establecer una autoridad
efectiva y duradera... el primero, y el más duradero de los problemas fue
el de la reconstrucción de una autoridad legítima en ausencia del Rey. (p.
56)
Sin embargo, los historiadores no han examinado los tipos de instituciones

políticas que evitan que los diferentes grupos se ataquen entre ellos. Estas ins-
tituciones desempeñan un papel central en el establecimiento del orden político
mediante una organización política que incrementa los costes de expropiación
por parte del Estado a grupos particulares y de que un grupo ataque a otro.
Haciendo suficientemente costoso para cualquier grupo capturar los recursos
del Estado (organizacionales y materiales) y el empleo en detrimento de otros
grupos, arreglos institucionales particulares ayudan a prevenir cálculos estraté-
gicos equivocados del tipo que llevan a prevenir que un grupo agreda delibera-
damente a otro porque teme ser victima del otro (De Figuereido y Weingast
1998).
En Hispanoamérica, la independencia no derivó en estabilidad. La corona

impuso durante mucho tiempo un importante mecanismo que proporcionó la
base de un orden político autoritario. Los grupos corporativos obtuvieron una
serie de derechos que limitaron la capacidad de cualquier grupo colonial de
expropiar o agredir a otro. A pesar de ello, este sistema no generó incentivos
para un crecimiento económico a largo plazo.
En el vacío creado por la independencia, los mecanismos para el cumpli-

miento de los derechos y del intercambio por terceras partes se desvaneció, no
emergiendo ninguna institución en la sociedad que fijara costes suficientemen-
te altos como para evitar las agresiones de un grupo a otro y prevenir guerras
internas. El resultado fue una gran agitación, violencia e inestabilidad política.
Sin instituciones estabilizadoras, apenas había esperanza de alcanzar una orga-
nización económica eficiente. La mayoría de los grupos lucharon para preser-
var las protecciones y los privilegios formalmente acordados por la Corona, o
asegurar nuevos dominios vía el control del Estado. El resultado fue una con-
tracción económica severa.
Brasil y Chile representan variantes de estos casos y revelan la importancia

de los tipos de arreglos institucionales adoptados en las nuevas naciones inde-
pendientes. Estas dos nuevas naciones construyeron con éxito instituciones
que promovían la estabilidad política tras la independencia. No obstante, nun-
ca se hizo mediante una organización política que promoviera la competencia
económica y la cooperación entre entidades administrativas subnacionales. Por
el contrario, ambos Estados estaban fuertemente centralizados. Así pues, fraca-
saron en la capitalización de sus cumplimientos para asegurar la estabilidad en
la esfera política. De hecho, cualquier atisbo de federalismo era un contingente
enteramente a la disposición del gobierno central para garantizar una autono-
mía regional limitada en la administración y las políticas. De este modo, el go-
36
bierno central pudo abrogar este federalismo “de arriba a abajo” a su conve-
niencia, y así se hizo cuando fue necesario. El federalismo sostenedor del mer-
cado estuvo virtualmente ausente en estos casos. En lugar de competir para
movilizar los factores de producción, las elites provinciales competían por trans-
ferencias y protección en el legislativo nacional. Con la creación de institucio-
nes que protegían a los grupos de la agresión y la explotación, estas naciones
evitaron la agitación de Perú y México, y se salvaron ellas mismas de un declive
económico severo. Pero no se promovió el progreso material del modo en que
se hizo en Estados Unidos. El resultado fue un crecimiento económico relati-
vamente plano que solo mejoró cuando se reorganizó la política emulando a los
Estados Unidos.
Nuestra investigación de Hispanoamérica procede como sigue. Estudiare-

mos primero los fundamentos políticos del imperio para después volver a estu-
diar el sistema mercantil imperial. De esta forma, se estudiará la emergencia del
desorden tras la independencia.
Los fundamentos políticos del orden en el Imperio Español
Para comprender la emergencia de desorden durante la independencia, de-

bemos comprender primero los fundamentos políticos de la estabilidad bajo el
imperio. En el contexto del imperio español, las instituciones administrativas
coloniales proporcionaron la base política de la estabilidad. Los compromisos
creíbles adoptaron una forma específica. Adicionalmente a la organización geo-
gráfica de la administración colonial, la corona española estableció una organi-
zación corporativa de la sociedad y la política, sobretodo del ejército, la Iglesia,
la nobleza y las elites terratenientes (Coatsworth 1990). Cada uno de los grupos
poseía una serie de privilegios jurídicos y, por consiguiente, la protección de la
Corona y sus agentes. Debido a que España necesitaba una cooperación a largo
plazo con estos grupos corporativos, se desarrollaron una compleja serie de
reglas, prácticas y normas en todo el imperio que buscaban promover una de-
pendencia y cooperación mutua entre la corona y los grupos corporativos, así
como entre los mismos grupos corporativos.
Bajo el imperio español, derechos económicos valiosos – como la explota-

ción del trabajo, la tierra y las inversiones – y derechos políticos valiosos – por
ejemplo, los privilegios del ejército y la Iglesia – estaban protegidos por un sis-
tema de poder centralizado basado en la lealtad política a una corona absolutis-
ta. Los derechos de la tierra quizás comenzaron con garantías de la corona espa-
ñola. La protección de estos derechos sentaron un sistema de privilegios basado
en una conexión personal y corporativa con la corona.
El fundamento de este sistema era el intercambio político, donde los dere-

chos y privilegios de las elites se sostenían en virtud de una lealtad y apoyo
duraderos a la corona. Con estos poderes y constreñimientos de la corona abso-
lutista, el intercambio de derechos para el apoyo político aseguró la superviven-
cia de la corona a largo plazo. En contraste, un sistema de derechos basado en
37
un título legal reforzado por terceras partes neutrales, como las cortes, no hu-
biera servido a los intereses de la corona a largo plazo. Una vez creados, los
poseedores legales de derechos reforzados por un poder judicial independiente
no hubieran dependido por mucho tiempo de la corona y este mecanismo no
hubiera podido sostener una lealtad a la corona a largo plazo. A pesar de que
España era un estado “absolutista”, esto no significaba que la corona pudiera
actuar arbitrariamente; muchos privilegios estaban protegidos por las institu-
ciones y las costumbres, incluido el apoyo de los nobles a la Corona en las
Cortes. Este apoyo se perdió, por ejemplo, en 1465, lo que estuvo a punto de
provocar una guerra civil. En las colonias, los monopolios locales constituían
una importante característica de este sistema.
El imperio español configuró un sistema de derechos e intercambio generan-

do así un orden político autoritario. No obstante, esto no proporcionó incenti-
vos para un crecimiento económico a largo plazo. El compromiso con los dere-
chos y privilegios en el sistema imperial fue creado para y mantenido por todo el
sistema. En su competencia con otros poderes europeos, la corona buscaba una
amplia cooperación en su imperio entre grupos corporativos. Incluso si la coro-
na o sus agentes pudieran beneficiarse del maltrato a un grupo corporativo en
una de las colonias, esta acción pondría en peligro la cooperación de este grupo
con el resto del sistema. Las inclinaciones de la corona hacia la expropiación se
veían así contrarrestados por la potencial pérdida de cooperación de entre di-
cho grupo y las otras colonias.
A lo largo del imperio, cada uno de los grupos corporativos proporcionaba

importantes servicios a la corona. A cambio, la corona otorgaba a cada uno una
serie de derechos y privilegios. Juntos, la corona y los grupos crearon un sistema
imperial efectivo que competía por los recursos del nuevo mundo y por las
influencias en Europa.
La regulación mercantil imperial
A pesar de que el sistema mercantil español proporcionó la base para un

orden político autoritario, constreñía fuertemente el comercio y, por ello, el de-
sarrollo económico en las colonias. La regulación del comercio frenó el desa-
rrollo comercial intercolonial, el desarrollo de una densa red de puertos, y de un
mercado común entre las colonias. Así pues, esta regulación limitó los incenti-
vos de los colonialistas para capturar los beneficios de la especialización y el
intercambio económico en Hispanoamérica. Antes de volver al problema del
orden tras la independencia, vale la pena considerar la regulación mercantil
española en detalle.
La necesidad española de supervisar el sistema para la extracción de metales

preciosos, así como el sistema monopolista instaurado, generaron una serie de
constreñimientos económicos importantes. Primero, el comercio se concentró
en un pequeño número de puertos para servir al imperio entero en los dos con-
tinentes, un puerto se encontraba ubicado en España y tres en América. En
38
lugar de desarrollar 100 puertos a lo largo de 1000 millas de costa permitiendo

a cada uno competir por el comercio y desarrollar un contexto de apoyo a la
economía – de forma paralela al desarrollo económico en la Norteamérica bri-
tánica – España constriñó herméticamente el desarrollo económico. Segundo,
se creó el llamado “sistema de flota” que gobernó todo el comercio
trasatlántico16. El sistema de flota restringió el comercio intercolonial, forzando
que la mayoría del comercio entre las colonias tuviera que transcurrir a través
de Portugal y España. Solo con licencias especiales los barcos podía realizar
comercio intercolonial de forma legal, y no fue hasta 1789 que Hispanoamérica
fue liberada de estas restricciones (Lockhart y Schwartz 1983, 364).
Asimismo, estas restricciones económicas no permitieron el desarrollo de

una densa red comercial en Hispanoamérica. Los productos del Río de la Plata
no podían transportarse desde su puerto natural (hoy Buenos Aires), sino que
debían viajar por tierra hasta Perú. Paralelamente a la intervención de los mo-
dernos países en desarrollo, estas regulaciones constriñeron fuertemente el de-
sarrollo económico, incluido el desarrollo de un fuerte sistema de especializa-
ción e intercambio en las colonias. El monopolio del poder de los comerciantes
del Consulado no permitió la aparición de mercados libres, fijando precios
artificialmente altos e imponiendo costes ocultes a las economías coloniales17.
Las abundantes dotaciones en toda Hispanoamérica deberían haber impul-

sado el mismo tipo de denso desarrollo económico a lo largo de las muchas
costas de Sudamérica como ocurrió en la costa este norteamericana. Sin embar-
go, el sistema mercantil español lo prohibió explícitamente. El sistema de mo-
nopolio también transfería los beneficios de los productores a los “comercian-
tes y especuladores, eliminando así los incentivos a invertir en nueva tecnología
o contratar trabajo adicional” (Burkholder y Jonson, 1990, 139). A diferencia
de la visión de Engerman y Sokoloff (1997), las dotaciones de factores no
dictaron nada de este sistema regulatorio.
No obstante, la corona tenía sus motivos. Las regulaciones españolas diri-

gían el oro y la plata hacia España, pero no promovían el desarrollo económico
en el Nuevo Mundo. Como North (1981, 1990) sugiere, el sistema español ha-
bía sido generado para maximizar rentas a corto plazo para España y no creci-
miento económico a largo plazo para el sistema imperial. El sistema de mono-
polios fue diseñado en parte para capturar al momento para la monarquía las
rentas generadas. Los intentos de comerciar fuera del sistema no fueron permi-
16 El sistema de flotas fue altamente ineficiente y con el paso del tiempo se hizo menos regular. Sólo
25 flotas salieron desde Nueva España entre 1650 y 1699; y únicamente 16 de Panamá. Si este sistema
tuvo grandes costes económicos, “no obstante, en conseguir su responsabilidad principal –sacar el
tesoro americano con seguridad hacia España- el sistema de flotas fue decididamente efectivo.”
(Burkholder y Jonson, 1990, p. 139).
17 Siguiendo a Skidmore y Smith (1992, 30), antes de la proclamación de 1778, se requería que el
comercio desde el Río de la Plata realizase la “ruta más tortuosa y larga a través de tierra hasta Panamá
y finalmente a lo largo del Atlántico” [30]. Tras la eliminación de las restricciones, el Río de la Plata
creció. En 1776, el puerto de Buenos Aires era “una ciudad pequeña y rezagada” pero creció convir-
tiéndose en una “ciudad de 50 mil habitantes ya en 1800”. [28].
39
tidos para maximizar el oro y la plata disponible para España (el lucrativo co-
mercio entre las colonias españolas y Asia provocó la fuga de parte del oro y la
plata).
El sistema mercantil español se basaba en una racionalidad fiscal cortoplacista

(North 1981, cap. 11). Permitir el libre comercio y un libre desarrollo económi-
co habría podido sabotear el sistema. En un horizonte temporal amplio, el inter-
cambio económico libre habría creado un sistema más rico. Pero a corto plazo,
desmantelar las restricciones mercantiles habría significado menos rentas para
la corona española.
Una faceta de la extracción de rentas española guarda relación con las expro-
piaciones bajo el absolutismo español. Consideremos la expulsión de los Jesui-
tas de todas las colonias españolas en 1767. Este caso ilustra cómo el absolutis-
mo español fracasó en la provisión de compromisos creíbles completos a los
que lo apoyaban. En este caso, España expropió la propiedad y revocó los dere-
chos y privilegios de una serie de grupos que habían resultado críticos, pero que
ya no lo eran. Después de la Revolución Gloriosa de 1688, nada comparable
podía ocurrir en Inglaterra o en Norteamérica. El hecho de que los Jesuitas
fueran uno de los mayores propietarios en Latinoamérica impulsó dicha vasta
expropiación. De acuerdo con Skidmore y Smith (1992, 28 y siguientes), “las
mejores propiedades de los Jesuitas fueron subastadas y los beneficios, por su-
puesto, fueron para la Corona”.
Resumiendo, el sistema mercantil español tuvo consecuencias más allá del

propio sistema comercial. Forzar a las colonias a comerciar con España implicó
un menor desarrollo de los recursos locales para el autoabastecimiento, así como
un menor comercio intercolonial. Con medios como el contrabando, muchos
sorteaban las reglas. Pero esto resultaba costoso, y no compensaba las pérdidas
que imponían las restricciones comerciales.
La política de la España imperial tardía tuvo algunos efectos negativos en la

producción doméstica del nuevo mundo (Lynch 1986). Por ejemplo, en México, en
los 20 años previos a la independencia, España deshizo gran parte del sistema mexi-
cano de monopolios locales, destruyendo una parte considerable de la producción
local. A largo plazo, estas política podría haber ayudado a las colonias a incrementar
la especialización y el intercambio. Pero en un periodo relativamente corto, los
beneficios a largo plazo no aparecieron por completo. Las economías latinoameri-
canas estaban, por tanto, mucho menos integradas que las colonias norteamerica-
nas. Por supuesto, la geografía fue un importante factor.
En suma, el mercantilismo español aparece diseñado para maximizar las ex-

tracciones del nuevo mundo por parte de la corona, a un coste considerable
para el desarrollo económico del imperio. En cambio, la estructura federal del
imperio británico parece similar a un sistema diseñado para maximizar el desa-
rrollo económico del imperio. España soportó grandes costes en todo el sistema
para incrementar la parte de la corona.
40
La emergencia del desorden en Latinoamérica
La agitación tras la independencia en México, Perú, y el Río de la Plata per-

sistió durante un largo periodo de tiempo. Los acontecimientos en ultramar y en
Latinoamérica crisparon estos conflictos. El descontento de las clases nativas
(criollos) con las políticas absolutistas derivadas de las rupturas y los cambios
que supusieron las reformas de la España de los borbones (y de las reformas
análogas de Pombaline en Portugal) emprendidas a lo largo de todo el siglo
XVIII. En un intento de generar nuevos beneficios para la corona a la vez que
se preservaban los intereses peninsulares en las colonias americanas, los borbones
aplicaron una serie de medidas diseñadas para incrementar la actividad econó-
mica con el ojo puesto específicamente en la generación de beneficios a través
de impuestos. Simultáneamente, estas políticas crearon nuevas oportunidades
para algunas colonias, reduciendo las oportunidades para algunos sectores como
el de la producción doméstica de lana, mientras aumentaban la presión de la
fiscalidad real. En líneas generales, la presión económica derivada de los cam-
bios administrativos de los borbones fue empeorando el escenario económico
de Nueva España a finales del siglo XVIII (Coatsworth, 1990; 57-80, passim),
y quizás de Perú también.
A finales del siglo XVIII, en un entorno de tensiones crecientes en las Amé-

ricas, los acontecimientos en Europa propiciaron las primeras dosis de autono-
mía para las colonias. El encarcelamiento del Rey de España por parte de
Napoleón en 1807 creó una brecha entre aquellos leales a los reyes en ultramar
y los franceses que controlaban el gobierno en España. Rápidamente esto evo-
lucionó hacia el conflicto acerca de la redefinición de las relaciones de las colo-
nias y las metrópolis, llevando directamente a las batallas por la independencia
entre los criollos y el ejército español.
El estallido de los movimientos independentistas en Hispanoamérica cons-

tituyó un indicador retrasado de los problemas que enfrentó el absolutismo de
los borbones. Iniciadas en ausencia de una autoridad desde España, emergieron
las juntas locales, en muchos casos para gobernar en nombre del Rey encarcela-
do. La cuestionable legitimidad de los gobernantes impuestos por Francia y el
colapso de los borbones situó a las colonias españolas en una situación ideal
para la ruptura. La ofensa final de los liberales españoles al mantener las restric-
ciones comerciales sobre las colonias, mientras simultáneamente denegaban a
los criollos una representación igualitaria en el incipiente Parlamento, confirmó
algunos de los peores temores de los hispanoamericanos respecto de la verda-
dera naturaleza de las reformas prometidas por España (Lynch, 1986, 36). Las
guerras de independencia se desencadenaron en distintas olas; originadas en el
Río de la Plata, se extendieron hacia Los Andes, mientras otras se extendían
desde Venezuela hasta Colombia, y una tercera insurgencia recaía y fluía en la
Nueva España.
La derrota de las fuerzas españolas en 1820 en Hispanoamérica resultó en la

fragmentación de las antiguas colonias españolas en nuevas repúblicas. Esto a
41
su vez se colapsó virtualmente bajo el peso de los retos que los historiadores
denominan “construcción del Estado”. Carecían de instituciones autoreforzadas
que constriñeran las acciones predatorias. En frente de una situación de violen-
cia extendida, la organización política se desintegró en unidades más pequeñas,
típicamente organizadas en torno a un caudillo, un “hombre fuerte” que prove-
yera de protección.
Las dimensiones de un conflicto potencial y verdadero eran múltiples, a la

vez de centrífugas y centrípetas. En los casos más típicos, como México y Perú,
la Iglesia y el ejército lucharon por mantener su supremacía entre las entidades
sociales corporativas. Esta supremacía se basaba en la riqueza, privilegios jurí-
dicamente definidos, y autoridad sobre los asuntos de la nación. Contra la ten-
dencia centralizadora, los grupos regionales con intereses disparatados busca-
ron la autonomía política local. Los desacuerdos sobre las políticas de comercio
y la incertidumbre acerca de las intenciones de los gobiernos centrales los lleva-
ron a intentar escapar de la mano pesada del gobierno central. Estas fuerzas
promovieron la formación de milicias competitivas. El fenómeno del caudillismo
–donde un hombre fuerte de la región compite militarmente por el control del
Estado, ejemplificado en el extremo en México por Antonio López de Santa
Ana – resultó perverso. La guerra incesante provocó el endémico rápido retor-
no de los que ostentaban los cargos nacionales (Stevens 1991). Los caudillos
lograron el poder nacional en Perú y México, minando la economía forzando a
los mercaderes a concederles préstamos. La deuda del Estado aumentó, las obli-
gaciones de la deuda exterior no pudieron pagarse, y la expropiación doméstica
creció algo fuera de los común (Tenenbaum, 1986). Todo esto desencadenó el
estancamiento y una fuerte contracción. El revuelo político persistió en México
acarreando muchos costos a lo largo de la mayor parte de la década de 1860, un
semblante de estabilidad apareció en Perú sólo en la década de 1870, mientras
que Argentina permaneció sujeta a las insurrecciones contra el caudillo (que
fueron disminuyendo) también hasta principios de la década de 1870.
En la mayor parte de Hispanoamérica no fue hasta medio siglo después que

uno de esos grupos en competencia salió victorioso. Dado que los costes de
oportunidad de un conflicto continuado crecían cuanto éste más se alargaba,
los supervivientes construyeron instituciones que crearon estabilidad. El esta-
blecimiento del orden se convirtió en un fin en sí mismo, pues las elites apoya-
ban la creación de instituciones que lo promovieran, lo que ocurrió a expensas
del crecimiento económico y de las libertades individuales. Sin embargo, el or-
den que emergió no imponía ningún constreñimiento para el Estado.
Sosteniendo este patrón de inestabilidad había una ausencia completa de

experiencia en la toma de decisiones autónomas y de gobierno. Hasta la Inde-
pendencia, en Hispanoamérica tan sólo existieron algunas instituciones autó-
nomas de autogobierno a nivel local, pero fuertemente circunscritas a otras
autoridades. A diferencia de las colonias británicas en Norteamérica, donde
algunos autogobiernos limitados sirvieron como precedente institucional de la
nueva nación, la construcción del Estado en Hispanoamérica requirió que estas
42
instituciones se crearan de los restos de un entorno de dramático cambio e

incertidumbre. En ausencia de instituciones de la era colonial que desalentaran
esta incertidumbre respecto a las intenciones de los grupos en competencia o
que constriñeran los intentos de los grupos que podrían agredir a otros, la gue-
rra se convirtió en la norma.
Factores teóricos subyacentes al desorden político y el fracaso en el reestablecimiento del orden

político y de gobiernos republicanos
Los principios teóricos desarrollados arriba arrojan considerables pistas so-

bre la emergencia del desorden y el fracaso en el reestablecimiento del orden
tras la independencia en toda Hispanoamérica.
En contraste con la Norteamérica británica, la ruptura con la metrópolis

destruyó muchas de las instituciones que proporcionaban compromisos creí-
bles referidos a los derechos y la propiedad en el imperio español. Cada una de
las colonias tuvo un sistema político descentralizado encabezado por un gober-
nador que rendía cuentas a la corona, sin independencia legislativa y jurídica. A
pesar de que el gobernador se podía sentir tentado a expropiar a un grupo privi-
legiado, el hecho de que tuviera que rendir cuentas a la corona había alterado
dramáticamente sus incentivos. Aunque la corona valoraba las expropiaciones,
éstas conllevaban un riesgo de castigo.
Los criollos que lograron el poder político tras la independencia, heredaron

un sistema político centralizado sin heredar empero elementos críticos de los
constreñimientos formales e informales que protegen a los grupos corporativos
y a otras elites. Aquellos que ostentaban el poder ahora no tenían que preocu-
parse de los efectos de sus decisiones en el imperio, tampoco tenían que dar
cuenta de sus decisiones a la corona. La ausencia de constreñimientos significa-
ba un aparato ejecutivo y administrativo sin restricciones potenciales. Citando
a Safford (1987: 116, en Morse, 1964: 157).
La organización del poder en el sistema colonial dependía en última ins-

tancia del Rey. Sin la presencia del Rey, el sistema se descomponía. “En
ausencia del desarrollo y de interacción de grupos de interés económicos
que supusieran una parte implicada en el proceso constitucional, los nue-
vos países fueron soterrados en regímenes alternativos de anarquía y tira-
nía personal. La lucha por hacerse con el patrimonio del aparato estatal,
fragmentado desde el imperio original, devino la fuerza que dirigió la vida
pública en cada uno de los nuevos países”.
Al mismo tiempo, la independencia generó impulsos contradictorios. La

mayoría de las elites corporativas querían mantener sus privilegios, derechos y
garantías que dependían del viejo sistema. Contrarrestando este impulso estaba
el naciente republicanismo, ejemplificado en la adopción de constituciones ba-
sadas en la de los Estados Unidos. Desafortunadamente, los principios republi-
canos y liberales entraban en conflicto con el sistema que mantenía los privile-
43
gios corporativos; por ejemplo, los derechos de las elites territoriales sobre la
mano de obra, el poder y la independencia de la Iglesia y del ejército (Safford
1987: 117).
El conflicto conllevó una transacción: derechos más fuertes y más privile-

gios para los grupos corporativos debilitaban el republicanismo. Como los dere-
chos corporativos deslindaron del entramado político importantes privilegios,
políticas, y beneficios públicos concedidos, éstos entraron directamente en con-
flicto con los principios republicanos del control de las políticas públicas por
los cargos electos. Este conflicto puso en la palestra el control político sobre
una importante proporción –quizás toda- de los recursos sociales, incluyendo:
el ejercito; las grandes propiedades y sus actividades de producción y
comercialización asociadas; varios derechos monopólicos y privilegios asocia-
dos con las actividades comerciales y productivas; derecho a una parte conside-
rable de la fuerza de trabajo; y la propiedad de la iglesia, incluyendo sus activi-
dades productivas y comerciales. El mayor control político reclamado desde los
postulados republicanos comprometía estos privilegios, jurídicamente protegi-
dos bajo el sistema imperial. Desde el momento en que algún grupo sintiera que
se comprometieran sus derechos, privilegios o propiedades – por ejemplo, ex-
propiados por una acción gubernamental – indudablemente habrían luchado
antes que someterse. En muchos de los estado recientemente independientes,
las nuevas elites políticas amenazaban con abolir estos derechos y privilegios.
Dos nuevos problemas aparecieron entonces. Primero, durante el proceso de

independencia los grandes grupos no estaban de acuerdo en quién debería com-
poner la ciudadanía. Un conflicto concernía a los peninsulares, que habían os-
tentado una posición privilegiada bajo el imperio. ¿Tendrían que acordarse de-
rechos iguales para ellos que para el grupo más numeroso de los criollos? Como
las propiedades y los derechos especiales de este grupo se debieron al sistema
imperial que los privilegiaba, muchos en los nuevos estados independientes
sintieron que el nuevo Estado debería abandonar el sistema de privilegios para
este grupo. Hacer esto, efectivamente hubiera expropiado mucha de la riqueza,
propiedades y acceso especial a los beneficios de este grupo. Algunos iban más
allá, y sentían que este viejo grupo privilegiado debería ser excluido de la ciuda-
danía política. El segundo conflicto emergió en otros estados, y de forma parti-
cular en México. Los americanos nativos, prácticamente esclavizados bajo el
sistema imperial, desempeñaron un papel significativo en la guerra por la inde-
pendencia en algunos estados. Algunos sintieron que estos grupos deberían ser
recompensados por sus esfuerzos con la ciudadanía y la igualdad. Otros no
estaban de acuerdo, buscando mantener el régimen represivo que definía y ha-
cía cumplir sus derechos. Segundo, los nuevos regímenes exacerbaron los pro-
blemas de incertidumbre sobre los derechos y privilegios con el fracaso en la
conformación de los nuevos principios constitucionales.
Los principios de orden y desorden político discutidos en la sección 2 dan

cuenta de forma directa de los conflictos que emergieron. Primero, en contraste
con la Norteamérica británica, los americanos en el antiguo imperio español no
44
llegaron a compartir un sistema de creencias acerca del papel del gobierno, del
Estado, de los privilegios corporativos, y de la ciudadanía. Los conflictos seña-
lados arriba implicaron divisiones profundas acerca de la definición de la socie-
dad (que debería haber comprendido la ciudadanía) y acerca de las principales
ideas que deberían haber organizado la sociedad. Esto implicó una ausencia de
consenso sobre los fines legítimos del gobierno y, de ahí, acerca de la naturaleza
de las transgresiones del gobierno. Nuestro primer principio de orden político
sugiere que estas profundas divisiones implicaron el fracaso del sistema de creen-
cias compartidas necesario para fijar los límites al Estado.
Segundo, la adherencia constitucional requiere que la constitución limite el

ámbito de la controversia y el poder políticos. La ausencia de un acuerdo acerca
de los elementos básicos de la estructura política y de la toma de decisiones
públicas combinada con la carencia de un sistema de creencias compartido con-
lleva la ausencia de compromisos creíbles de los nuevos estados. Tal ausencia
tuvo varias consecuencias. Primero, implicó la incapacidad para crear las insti-
tuciones políticas apropiadas que definieran los derechos de los ciudadanos,
limitaran el alcance del poder político, y crearan incentivos para el crecimiento
económico. En su lugar, la incapacidad para acordar y crear instituciones políti-
cas básicas llevó directamente a la inestabilidad política tanto de los derechos
establecidos bajo el viejo sistema como de los nuevos derechos que los jóvenes
regímenes intentaron crear.
Bajo estas condiciones, nuestra teoría muestra que en las nuevas sociedades
existían más probabilidades de que los ciudadanos no fueran capaces de adhe-
rirse a una política que limitara el poder político. Al contrario, estas condiciones
alentaron el desarrollo de un sistema autoritario. La ausencia de un amplio apo-
yo a los principios constitucionales hizo la adhesión a los mismos poco proba-
ble. Los principios acerca de la limitación de la captura de rentas y el poder
político, junto con la ausencia de consenso produjo las siguientes consecuen-
cias: debido a que los desacuerdos básicos afectaban a una gran parte de los
recursos, el ámbito de la política fue elevado; y, debido a que las cuestiones
básicas no fueron resueltas, tanto las recompensas por capturar el poder como
los costes de estar fuera de él eran grandes.
La ausencia de las dos primeras condiciones implica que el tercer principio

de la captura de rentas entre en juego. La ausencia de límites creíbles para el
Estado implicó una ansiedad racional por parte de los grupos corporativos y
otras elites. Sus derechos, privilegios y riquezas, a menudo representativas de
parte de los activos productivos en estas sociedades, estaban en juego. Aque-
llos que pretendían mantener todo lo que veían como sus derechos estaban
dispuestos a luchar para protegerlos. Por otro lado, aquellos en el poder tenían
incentivos para oponerse a estos grupos, bien porque querían implementar los
principios políticos republicanos o porque querían acceder a las riquezas de
estos grupos. La ausencia de límites creíbles implica la ausencia de institucio-
nes políticas que hubieran prevenido esto. El resultado es el revuelo y el desor-
den político. La consecuencia más importante fue la guerra civil.
45
Las guerras fraticidas que siguieron a la Independencia reflejaron el proble-

ma estándar de la ausencia de un compromiso creíble, alta importancia de las
decisiones políticas en juego, y una captura de rentas galopante.
Factores adicionales ayudaron a perpetuar la batalla política basada en un

sistema político no restringido y la guerra civil resultante. Las guerras de inde-
pendencia y las guerras civiles subsiguientes dejaron deudas, a veces bastante
grandes. Estas deudas, junta a una economía contraída, conllevó dificultades
financieras sustanciales para los nuevos gobiernos. A su vez, los problemas fi-
nancieros impusieron un horizonte temporal corto y, por consiguiente, la ausen-
cia de una mentalidad de desarrollo económico a largo plazo. Esto se veía com-
binado con la ausencia de límites creíbles a su poder para buscar fuentes adicio-
nales de riqueza. Y como la supervivencia política depende de la superviven-
cia económica, esto refuerza las tendencias que amenazaban a los grupos cor-
porativos y a otras élites.
Este comportamiento del gobierno indujo a los grupos locales a buscar pro-
tección y, por consiguiente, a la emergencia del caudillismo y la contracción de
la economía. Los grupos que estaban al margen del grupo gobernante podrían
actuar aislándose a sí mismos, poniendo límites al crecimiento y a la autoridad
de aquellos en el poder. En combinación con la contracción económica, esto
implicó el crecimiento de la autonomía política de las regiones en cada uno de
los nuevos estados. En este clima, los grupos represivos buscaron mayores li-
bertades, a menudo utilizando la violencia para alcanzar la independencia local.
Todo esto diseminó las semillas de una espiral de desorden y contracción eco-
nómica. Cuando reemergió el orden, tomó la forma de coherción autoritaria.
Safford (1987) proporciona apoyo a esta perspectiva:
Las constituciones formales fueron promulgadas, la mayoría proporcionan-

do los medios para la transferencia del poder a través de las elecciones y garan-
tizando las libertades individuales. Pero estas provisiones constituciones for-
males, con frecuencia, demostraron ser una carta muerta. Ningún grupo políti-
co creía que sus adversarios se someterían a las mismas. Aquellos que detentaron
el poder en virtud de los principios constitucionales, a menudo reprimieron
cruelmente a aquellos en la oposición para mantenerse en el poder. Aquellos
fuera del poder creían, y generalmente estaban en lo cierto, que ellos no podrían
hacerse con el Estado con los medios formalmente prescritos por la constitu-
ción, porque aquellos que ostentaban el gobierno controlaban las elecciones.
Los políticos de la oposición, militares y civiles, en consecuencia esperaron,
aprovechándose de los momentos de debilidad gubernamental para derribar al
grupo legislativo. (50-51 y siguientes)
Safford también proporciona evidencias para la relación de captura de rentas:
Muchos de los conflictos políticos en Hispanoamérica, sino la mayoría, tras

la independencia ocurrieron simplemente para determinar quién controlaría el
Estado y sus recursos.
46
Al final, el reestablecimiento de la estabilidad política requirió la vuelta a

muchas de las formas tradicionales de la sociedad española. Citando a Wiarda y
Kline (1990:33):
Precisamente porque fueron muy caóticos (los primeros 30 años de la inde-

pendencia) y los gobiernos muy propensos al colapso, este periodo dio lugar a
una serie de cambios históricos en la política de desarrollo latinoamericana.
Dada la inestabilidad prevalente, estos pueden calificarse como la búsqueda
por mantener el orden a cualquier coste; por repoblar y, por tanto, llenar los
grandes espacios vacíos; por controlar y civilizar los rasgos indios y africanos
con el fin de prevenir agitaciones sociales futuras; por fortalecer la oligarquía a
través de la inmigración y una hispanización general de la población; por man-
tener y fortalecer las estructuras existentes como el ejército y, en muchas áreas,
la Iglesia; por llenar el vacío organizacional y corregir la histórica falta de orga-
nización; y por desarrollar un modelo político que reflejaría la gloria anterior de
la región y su esperanza para el futuro. Este modelo fue, con frecuencia, el
modelo autoritario-autocrático del siglo XVI en España y Latinoamérica.
Conclusiones
El continuado desorden político emergió de las batallas por la independen-

cia a lo largo de Hispanoamérica y continuó bien transcurrida la Independencia.
Aunque algunas áreas lograron contar con cierto grado de estabilidad, como
Chile, el patrón más común fueron las guerras fraticidas, como en México o
Perú.
Nuestra perspectiva teórica ayuda a explicar este desorden. En los años que
siguieron a la Independencia, a lo largo de Hispanoamérica no hubo acuerdo
sobre la base fundamental de la organización política, económica y social. En
consecuencia, no se llegó a un acuerdo sobre la forma básica de los derechos y
privilegios, de las instituciones políticas, y de los fines legítimos de los estados.
Más aún, a menudo no se estaba de acuerdo en quienes deberían ser ciudada-
nos.
La combinación de estos factores implica que las primeras dos condiciones

de nuestra teoría fracasan: la ausencia de un sistema de creencias compartidas y
la ausencia de instituciones políticas que limiten el ámbito de la política. En
combinación, éstas condiciones implican que nada era inmune a la controversia
política. La importancia de las decisiones políticas fue enorme, desencadenan-
do una virulenta y violenta captura de rentas y la consiguiente disipación de
una gran parte de recursos sociales. El resultado fue la guerra y la contracción
económica.
47
4. Conclusiones
Demasiado a menudo los científicos económicos y políticos toman el orden

político por supuesto. Cuando se estudia la política y la economía diaria de los
impuestos, la legislación electoral, o la regulación económica en el mundo desa-
rrollado, los estudiantes pueden seguramente prescindir de lo concerniente al
orden político. Sin embargo, para muchas sociedades en desarrollo el orden po-
lítico es una preocupación más central. Y la historia de cada país desarrollado
está repleta de momentos de desorden, demostrando que el orden político no se
ha dado siempre.
Para prosperar, las sociedades requieren medios que aseguren el orden polí-
tico. Porque el orden político es una condición necesaria para el desarrollo eco-
nómico y político, debemos preguntarnos acerca de las condiciones que los pro-
veen. Los ciudadanos se comportan de modos muy distintos cuando temen por
sus vidas, sus familias y sus fuentes de subsistencia.
Nuestro artículo provee una serie de propuestas sobre el establecimiento y el

mantenimiento del orden político y sobre su interrupción. Brevemente, argu-
mentamos que el orden político puede emerger en una de dos formas, una so-
ciedad autoritaria donde el orden se basa en la coerción y una sociedad consen-
sual donde el orden se basa en la cooperación social. El orden consensual re-
quiere que el estado mantenga un grado de compromiso creíble con las institu-
ciones políticas y los derechos ciudadanos. La primera proposición sobre el or-
den político consensual concierne a los ciudadanos e incorpora tres condicio-
nes para que este se produzca: la existencia de un acuerdo suficiente entre la
ciudadanía en que sus instituciones políticas son deseables; la disposición de
los ciudadanos a vivir bajo las decisiones que toman estas instituciones; y su
predisposición a defender estas instituciones contra el abuso de los cargos polí-
ticos (Weingast 1997). Cuando los ciudadanos no se ponen de acuerdo sobre las
instituciones políticas deseables o los fines legítimos del Estado, resulta impo-
sible establecer límites a los cargos políticos, lo que conduce hacia una socie-
dad autoritaria.
La segunda proposición sobre el orden político consensual es que las socie-

dades exitosas deben limitar el alcance de las decisiones políticas. Los ciudada-
nos deben tener derechos suficientes – ya sean de facto o jurídicos – para asegu-
rar aquellos aspectos sustanciales de la vida social, económica y política que
están más allá del alcance del Estado. La ausencia de derechos suficientes im-
plica una elevada importancia de las decisiones de la política normal. Esto, a su
vez, tiene diversas consecuencias. En primer lugar, esto hace que sea menos
probable que aquellos que ostentan el poder lo abandonen al perder las eleccio-
nes. Segundo, aquellos que están fuera del poder estén más dispuestos a recurrir
a medios extra-legales para alcanzarlo.
La tercera proposición arroja nueva luz sobre una implicación de la segunda.

Cuando los derechos sobre activos valiosos (sean físicos, de capital, de tierras o
48
tecnológicos) brillan por su ausencia, incompletamente especificados, o

inadecuadamente reforzados, los individuos competirán por estos derechos, con
frecuencia gastando agregadamente más del valor de los activos. Los recursos
destinados a competir por el derecho – como opuesto a su uso – son improduc-
tivos y, por tanto, disipan el valor social neto de establecer el derecho, posible-
mente a cero. Cuanta mayor inestabilidad de los derechos de los ciudadanos,
mayores los recursos sociales destinados a la competencia por ellos. En el lími-
te, todo está en juego en la sociedad, que carece de un acuerdo básico sobre los
derechos o las reglas que gobiernan la elección política o económica. Los ciuda-
danos de esta sociedad destinan la mayor parte de sus recursos a luchar los unos
contra los otros, y la sociedad se caracteriza por la lucha, las crisis, el desorden
político y la contracción económica.
La proposición final hace referencia a que proporcionar orden político re-

quiere que el Estado se comprometa de manera creíble consigo mismo para
establecer y mantener una variedad de derechos ciudadanos, asegurando que
éstos posean un grado suficiente de seguridad política frente al oportunismo
político. Sin esta protección, los derechos no están asegurados. Más allá, sin
protección, los ciudadanos no invertirán suficiente en las actividades económi-
camente productivas, invirtiendo en cambio en medios para protegerse de la
acción indeseable de otros o del Estado. Los compromisos creíbles también
enlazan con los principios de orden político explicados. La buena voluntad de
los ciudadanos para defender sus derechos y sus instituciones ayuda a hacer
creíbles estas instituciones y derechos.
La fuerza desempeña un papel importante en la emergencia y el manteni-

miento del orden autoritario. Primero, disminuye el grado de apoyo necesario
para permanecer en el poder. Segundo, como muchos regímenes autoritarios
emergen del desorden político, muchos ciudadanos están dispuestos a someter-
se al régimen si éste establece orden. De esta forma, la amenaza de una vuelta
al desorden genera mucho apoyo al régimen, aunque sea de mala gana.
Los estados autoritarios normalmente fracasan al establecer cualquier forma

de consenso sobre los derechos ciudadanos. Esto tiene dos consecuencias. En
primer lugar, los ciudadanos no pueden poner límites al gobierno y, por tanto,
los derechos universales son difíciles de reforzar. En segundo lugar, la ausencia
de consenso implica que los regímenes reciben apoyo de algunos segmentos de
la población, y a menudo pisotean los derechos del resto.
América revolucionaria
Aplicamos nuestra aproximación a la comparación del desarrollo económi-

co y político en las Américas. Específicamente, estudiamos los años anteriores
y posteriores a la independencia de la Norteamérica británica y en Latinoamérica.
Ambas regiones comenzaron como colonias de grandes Estados europeos y la
independencia comenzó para ambos con sendas revoluciones de renuncia a la
metrópolis. Sin embargo, la independencia comportó fuertes contrastes en el
49
comportamiento político y económico. Cincuenta años después de la indepen-

dencia, la mayor parte de Latinoamérica salía de décadas de guerra fraticida y
contracción económica.
(1) Los imperios. Los españoles y los británicos trasladaron sus sistemas de
gobernación a los sistemas político y económico al otro lado del Atlántico. En
ambos sistemas, los derechos de la tierra en el nuevo mundo fueron inicialmen-
te garantizados por la corona. Pero pronto terminaron las similitudes. El impe-
rio español ubicó estos derechos dentro de un sistema de privilegio basado en
las relaciones personales y corporativas con la corona. En contraste, el sistema
británico ubicó los derechos en lo que devino un sistema de transmisión de
títulos reforzado por el sistema judicial.
El fundamento del sistema español era el intercambio político, a través del

cual las elites obtenían derechos y privilegios a cambio de mantener la lealtad y
el apoyo a la corona. Dados los poderes y constreñimientos de la corona abso-
lutista, el intercambio político de derechos por apoyo político contribuyó a ase-
gurar su supervivencia a largo plazo. A diferencia de Inglaterra, la Corona espa-
ñola nunca fue forzada a crear un sistema de derechos más descentralizado y
menos personalista.
Un segundo aspecto distintivo del sistema español era que la Corona se

encontraba constreñida financieramente, forzando numerosas bancarrotas. Esto
condujo a la corona a fijarse un corto horizonte temporal, lo que implicó que
muchas decisiones económicas y políticas críticas se hicieron por conveniencia
financiera a corto plazo más que para ganar a largo plazo.
El sistema de derechos inglés no dependía directamente de la lealtad políti-

ca, pero sí de derechos legalmente reforzados. A pesar de que los ingleses expe-
rimentaron considerables conflictos sobre los derechos, estas controversias fue-
ron resueltas de forma decisiva en la Revolución Gloriosa de 1689, que dio
lugar a un sistema representativo de vital importancia para reforzar los dere-
chos y establecer otros límites sistémicos sobre la Corona. En contraste con la
Corona española, la Corona británica no estuvo financieramente constreñida
tras la Revolución Gloriosa, los que redujo el alcance de las decisiones políti-
cas hechas por conveniencia financiera a corto plazo.
Estos dos sistemas tuvieron consecuencias directas en el desarrollo econó-

mico del Imperio. La economía a lo largo del imperio español se asemejaba más
a los países no desarrollados modernos que a un sistema próspero de mercado.
Después de la Revolución Gloriosa, el imperio británico devino uno de los
mercados comunes más grandes del mundo, con una relativa ausencia de inter-
vención gubernamental.
La corona española gobernó el Imperio en gran parte para incrementar los

beneficios, a menudo sacrificando un crecimiento económico a largo plazo. Las
pérdidas ocultas estáticas derivadas de las restricciones comerciales y las tasas
50
aduaneras en Nueva España eran considerablemente mayores a las estimadas

para la Norteamérica británica. Varios monopolios y monopsonios de la corona,
el más famoso ejemplo de los cuales era el tabaco, crearon más desincentivos a
invertir y emprender actividades productivas en Hispanoamérica. Economistas
e historiadores no han determinado de forma precisa las consecuencias dinámi-
cas para el crecimiento a largo plazo de las distorsiones económicas coloniales
dirigidas a beneficiar a las arcas del Rey. Caben pocas dudas de que eran consi-
derables. El conjunto de restricciones comerciales incrementaron mucho los
costos de transporte. Magníficas extensiones de tierras enormes, en ausencia de
un sistema de títulos de propiedad claros, a menudo no podían ser vendidas a
los usuarios más adecuados. El sistema de flota, con todo lo económicamente
ineficiente que resultaba, generalmente sirvió a su propósito de transportar
lingotes de oro y plata de manera segura a España (Burkholder y Johnson 1990,
139). Finalmente, el corto horizonte temporal de la corona conllevó su prefe-
rencia por los beneficios a corto plazo que por un sistema más competitivo que
hubiera alentado un mayor desarrollo, y quizás mayores beneficios más adelan-
te.
Antes de las guerras revolucionarias, el sistema mercantilista británico era

comparativamente laxo. Esto permitió el desarrollo de un aparentemente inde-
finido número de puertos a lo largo de la Norteamérica británica, que no
constriñeron el comercio intercolonial y no impusieron una variedad de mono-
polios en actividades económicas críticas. Los británicos no constriñeron as-
pectos del comercio en el Imperio (algunos productos sólo podían ser transpor-
tados a Inglaterra), pero esos constreñimientos eran considerablemente más
débiles que los del sistema español.
Las colonias británicas fueron gobernadas localmente a través de asambleas

representativas, un sistema judicial independiente, y un gobernador designado
por Inglaterra. Este sistema proporcionó de manera sistemática un Estado de
Derecho que protegía los derechos individuales y gobernaba la producción lo-
cal.
La estructura federal del imperio británico combinada con la inversión des-

centralizada y un mercado común (con una ausencia de barreras comerciales
locales) desarrollaron un sistema floreciente de especialización e intercambio
en el imperio.
(2) La Independencia y más allá. Nuestros principios de orden político ayu-

dan a explicar las diferencias entre la Norteamérica británica e Hispanoamérica
que emergieron tras la Independencia. En la Norteamérica británica, las guerras
revolucionarias ayudaron a producir un sistema compartido de creencias en re-
lación a la constitución, la libertad, el federalismo, y el papel del gobierno na-
cional en la sociedad. Estas ideas e instituciones representaron adaptaciones
naturales de aquellas que precedieron a las guerras revolucionarias. Una nueva
constitución – acompañada de fuertes sistemas de separación de poderes y
federalismo – junto con un nuevo sistema compartido de creencias, proporcio-
51
nan los compromisos creíbles al gobierno nacional. Una variedad de derechos,

protegidos bajo el sistema británico por las asambleas coloniales en combina-
ción con límites en el grado de intervención británica, vinieron a ser protegidos
por los nuevos estados en combinación con los límites en el grado de interven-
ción nacional. Aseguró los derechos incluida la propiedad, los contratos, y la
libertad religiosa. En particular, los propietarios de los activos se sentían segu-
ros con sus derechos de propiedad; y los ciudadanos se sentían seguros en sus
derechos políticos (incluidos, debe decirse, los propietarios de los esclavos quienes
se sentían seguros en sus derechos sobre los activos humanos). La constitución
y el federalismo preservador del mercado limitaron en gran parte el alcance de
la política y ayudaron a proporcionar fundamentos políticos seguros para los
mercados. Complementando estas instituciones formales se encontraba el sis-
tema de creencias compartidas, por el que estas instituciones debían proteger y
castigar a aquellos cargos elegidos que tuvieran la intención de violar dichos
derechos.
Así pues, nuestra perspectiva enfatiza la importancia de la dependencia de la

senda y hemos tratado de explicar los mecanismos que subyacen a este fenóme-
no. Los intereses políticos de muchos colonialistas británicos les llevaron a bus-
car la protección de los derechos que tenían bajo el viejo sistema. Los colonia-
listas fueron capaces de adaptar las reglas del juego político y económico, in-
cluidos los derechos ciudadanos, al nuevo entorno. En particular, las nuevas
reglas del juego preservaron los medios para la definición de derechos, la toma
de decisiones políticas, y el mantenimiento de la producción económica y el
intercambio. Las colonias autogobernadas se transformaron en estados
autogobernados. Uno de los mayores cambios fue la sustitución del gobierno
nacional por el británico. Los nuevos Estados Unidos también mantuvieron
muchas de la reglas británicas del juego económico, desde los derechos de pro-
piedad hasta el libre comercio a lo largo de las colonias/estados.
Los acuerdos sobre los derechos y las reglas del juego mantuvieron los cos-
tos de la captura de rentas al mínimo. Aunque emergieron algunos problemas
con respecto a la seguridad y al mercado común bajo los Artículos de la Confe-
deración, éstos fueron ampliamente resueltos por la nueva Constitución. En
resumen, los colonos británicos experimentaron considerables libertades políti-
cas y económicas bajo el imperio, y éstas fueron mantenidas tras la independen-
cia.
En Hispanoamérica, en contraste, el declive del viejo sistema impulsó nue-

vos conflictos que los nacientes estados fueron incapaces de resolver. A lo largo
de esta región, los intentos de crear nuevas instituciones republicanas chocaron
con los fundamentos políticos del viejo orden. Bajo el sistema de la corona, los
derechos se garantizaban a los individuos y los grupos sobre la base de los lazos
personales con la Corona. El resultado fue que se otorgaron grandes extensio-
nes de tierras a los individuos ricos y a la Iglesia; derechos y privilegios al ejér-
cito; y una larga serie de monopolios locales que iban desde la producción al
comercio de larga distancia. En ninguna parte del sistema español tuvo cabida
el autogobierno.
52
Desafortunadamente, las nuevas constituciones republicanas, a menudo

modeladas siguiendo a la de Estados Unidos, amenazaron el sistema de dere-
chos y privilegios corporativos. Los intereses políticos de aquellos que ostenta-
ban derechos y privilegios llevaron a algunos, si no a la mayoría, a luchar por
mantenerlos. En contraste con los Estados Unidos, el conjunto de los mecanis-
mos políticos del imperio español podría haber sido fácilmente adaptado para
configurar el nuevo entorno político.
La contradicción entre los principios republicanos y los derechos corporati-

vos tuvieron diversas implicaciones. Durante el proceso de independencia no
surgió ningún sistema de creencias compartidas en ningún Estado de Hispano-
américa. En su lugar, emergieron profundos conflictos políticos. Muchos privi-
legios corporativos favorecidos demandaron restricciones políticas que amena-
zaron aspectos centrales de los contenidos liberal-republicanos de la Constitu-
ción, mientras que las instituciones políticas favorecidas por aquellos que apo-
yaban las instituciones republicanas amenazaron los aspectos críticos del siste-
ma corporativo de privilegios. Además, los derechos económicos y políticos
estaban profundamente entrelazados. Por supuesto, aquellos que poseían el
monopolio sobre los derechos trataban de preservarlos.
La estructura del imperio español, en consecuencia, creó una amplia varie-

dad de grupos políticamente poderosos en cada una de las colonias que recla-
maban restricciones a la actividad económica. El resultado fue – y todavía per-
siste – una limitación significativa al desarrollo económico.
Los choques políticos entre grupos diversos en la mayoría de nuevos estados

independientes inevitablemente llevaron al conflicto, a menudo violento. La
incapacidad para resolver las contradicciones implicó una considerable incerti-
dumbre sobre los derechos económicos y políticos, la estructura de la produc-
ción económica, y la vida cotidiana. La ausencia de un sistema de creencias
compartidas implicó que los cargos políticos no se enfrentaron a una población
dispuesta y capaz de poner límites a su comportamiento. Así pues, más que
limitar las intervenciones en el conflicto político, las nuevas constituciones los
exacerbaron. Dicho de un modo más simple, la falta de acuerdo sobre los dere-
chos básicos y la estructura política implicó que virtualmente todo fueran inter-
venciones.
Bajo estas circunstancias, los principios de los beneficios de captura de renta

rindieron su familiar implicación: cuando la vida de los ciudadanos, las familias
y las fuentes de subsistencia están en juego, éstos están dispuestos a destinar
grandes cantidades de recursos de sus actividades productivas a defender a sus
familias y posesiones. El resultado fue el desorden político en la mayor parte de
la región. Por tanto, este marco ayuda a explicar la emergencia de guerras
fraticidas, la organización política local caudillista, y la contracción económica
creciente.
53
Nuestra perspectiva complementa la de la economía neoclásica. Como

Engerman y Sokoloff (1997) argumentan, los factores de dotación desempeña-
ron papeles críticos en el desarrollo de América. Las dotaciones fueron real-
mente la fuerza motor subyacente al patrón de la colonización europea. Pero las
dotaciones por sí solas son insuficientes para explicar la variedad de comporta-
miento tras la independencia, incluso cuando hacemos extensiva la noción de
dotaciones para incluir una sociedad con diversidad racial y desigualdades. Es-
tas dotaciones fueron constantes a lo largo del proceso de independencia, así
que por sí solas no pueden explicar la divergencia entre los Estados Unidos,
Hispanoamérica y Brasil. En particular, nada en la perspectiva neoclásica muestra
porqué los Estados Unidos tomaron el camino que les ha convertido en la na-
ción más rica del mundo – en lugar de permanecer como un Estado de rendi-
miento medio con respecto a Europa. De modo similar, fracasa al explicar la
violencia y la contracción económica en Hispanoamérica, en oposición a la
relativa estabilidad en Brasil.
Las dotaciones son críticas para el comportamiento económico y político

tras la independencia, pero no existe un mecanismo automático, o un deus ex
machina que traduzca estas dotaciones en orden político o en una elección polí-
tica concreta. Nosotros enfatizamos en su lugar los principales mecanismos
políticos que traducen dotaciones y otros aspectos de interés político en com-
portamientos políticos y desempeño económico. Los intereses políticos en la
Independencia no estuvieron únicamente en función de las dotaciones, sino
que incluyeron una variedad de factores económicos y políticos procedentes
del imperio español.
Nuestra aproximación enfatiza los mecanismos políticos de la dependencia

de la senda como una característica crítica del panorama político y económico
durante los procesos de independencia. Los colonialistas británicos sostuvieron
considerables libertades políticas y económicas. Durante el proceso de inde-
pendencia, sus intereses políticos les llevaron a buscar la preservación de su
sistema político, económico, y de libertad religiosa, mientras que sus intereses
guardaban una gran armonía. Los colonos españoles enfrentaron restricciones
considerables en su libertad política y económica. Estos colonos inevitable-
mente se enfrentaron en cómo crear un nuevo orden político fuera del viejo
sistema real de administración central.
Para concluir, observamos que algunos de los aspectos de los patrones estu-
diados permanecen a comienzos del siglo XXI. Los Estados Unidos conservan
un robusto sistema federal, democrático, así como un gobierno y un mercado
limitados. Por otro lado, gran parte de Latinoamérica conserva una democracia
únicamente segura de forma incompleta y unos fundamentos de los derechos
ciudadanos y los mercados cuestionados. De hecho, todavía hoy permanecen
aspectos importantes de los impedimentos al crecimiento económico instaurados
bajo los dos siglos de imperio. Aspectos centrales de los conflictos sobre los
derechos de la tierra, por ejemplo, nunca han sido completamente resueltos.
Como los recientes acontecimientos en Chiapas (México), sugieren, estas lu-
chas son todavía capaces de generar violencia.
54
Referencias bibliográficas
ALMOND, G. A. y VERBA, S. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy

in Five Nations. Newbury Park: Sage Publications, 1963 [1989].
BANNING, L. Sacred Fire of Liberty. James Madison. Ithaca: Cornell University

Press, 1995.
BARZEL, Y. The Economic Analysis of Property Rights. New York: Cambridge

University Press, 1989.
BARMAN, R. J. Brazil: The Forging of a Nation, 1798-1852. Stanford: Stanford

BUENO DE MESQUITA, B. [et al.] Inside Out: A Theory of Domestic Political

Institutions and the Issues of International Conflict. Hoover Working Papers in
International Relations. 1998.
BURKHOLDER, M. A.; JOHNSON L. L. Colonial Latin America. New York:

Oxford University Press, 1990.
CALVERT, R. L. “Rational Actors, Equilibrium, and Social Institutions,” En

KNIGHT, J.; SENED, T., ed., Explaining Social Institutions. Ann Arbor: University
of Michigan Press, 1995.
COATSWORTH, J. H. Los Orígenes del Atraso. México, D.F., 1990.
DAVIS, L. E. “Capital Immobilities and Finance Capitalism: A Study of

Economic Evolution in the United States, 1820-1920,” Explorations in
Entrepreneurial History. Series 2, Vol. 1 (1963), No. 1.
DE FIGUEIREDO y WEINGAST, B.R. Self-enforcing Federalism: Solving theTwo

Dilemmas of Federalism. W.P. Hoover Institutions, Stanford University, 1997.
DE FIGUEIREDO y WEINGAST, B.R. “Rationality of Fear: Political

Opportunism and Ethnic Conflict”. En SNYDER, J; WALTER, B., ed., Civil
Wars. New York: Columbia University Press, 1999.
DENZAU, A. y NORTH,D. C. “Shared Mental Models: Ideologies and

Institutions," Kyklos (1994) Nº 47, p. 3-31.
DIAMOND, L. “Democratization.” unpublished manuscript, Hoover Institution,

1999.
EGGERTSSON, TH. Economic Behavior and Institutions. New York: Cambridge

55
ENGERMAN, S. L., y SOKOLOFF. K. L. "Factor Endowments, Institutions,

and Differential Paths of Growth Among New World Economies: A View from
Economic Historians of the United States". En: HABER, Order, Disorder, and
Economic Change 51, 1997.
EVANS, P. B.; RUESCHEMEYER, D. y SKOCPOL, TH. Bringing the State

Back In. New York: Cambridge University Press, 1985.
FINKELMAN, P. Slavery and the Founders: Race and Liberting in the Age of Jefferson.
Armonk, N.Y.: Sharpe, 1996.
FRANK, R. H., y COOK, P. J., The Winner-Take-All Society: How More and More
Americans Compete for Ever Fewer and Bigger Prizes, Encouraging Economic Waste,
Income Inequality, and an Impoverished Cultural Life. New York: Free Press, 1995.
GALENSON, D. W. White Servitude in Colonial America. New York: Cambridge

GOOTENBERG, P. Between Silver and Guano: Commercial Policy and the State in
Post Independence Peru. Princeton, 1989.
GREEN, J. P. Peripheries and Center. New York: Norton, 1986.
GREIF, A. Genoa and the Maghribi Traders: Historical and Comparative Institutional
Analysis. New York: Cambridge University Press, 1998.
HABER, S. How Latin America Fell Behind. Stanford: Stanford University Press,
1997.
HABER, S. y KLEIN, H.. "Consecuencias Económicas de la Independencia

Brasileña,” chap. En: PRADOS DE LAS ESCOSURA, L.; AMARAL, S., ed.,
La Independencia Americana: Consecuencias Económicas. Madrid: Alianza Editorial,
1993.
HARTZ, L. The Liberal Tradition in America. New York : Harcourt, Brace &
World, 1955.
HIGLEY, J. y GUNTHER, R.. Elites and Democratic Consolidation in Latin America

and Southern Europe. New York: Cambridge University Press, 1991.
HOROWITZ, D. L. Ethnic Groups in Conflict. Berkeley: University of California

Press, 1985.
HUNTINGTON, S. Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale

56
KRUEGER, A. "Political Economy of the Rent-Seeking Society," American

Economic Review (1974) Nº 64, p. 291-303.
LIBECAP, G. D. Contracting For Property Rights. Cambridge: Cambridge University

Press, 1989.
LIJPHART, A. The Politics of Accommodation: Pluralism and Democracy in the

Netherlands. 2nd ed. Berkeley: University of California Press, 1975.
LIPSET, S. M. Political Man. Garden City, NY: Anchor Books, 1960.
LIPSET, S. M. The First New Nation: The United States in Historical and Comparative
Perspective. New York: Basic Books, 1963.
LOCKHART, J. y SCHWARTZ, S. B.. Early Latin America. Cambridge, 1983.
LYNCH, J. Spanish American Revolutions, 1808-1826. 2nd ed. New York: Norton,
1986.
MIGDAL, J. S. Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State
Capabilities in the Third World. Princeton: Princeton University Press, 1988.
MILGROM, P. y ROBERTS, J. Economics, Organization, and Management. Prentice

Hall, 1990.
MOORE, B. The Social Origins of Dictatorship and Democracy. Boston: Beacon

Press, 1966.
MORGAN, E. Birth of the New Nation: 1763-1787. 3ed. Chicago: University of

Chicago Press, 1992.
MORSE, R. M. "The Heritage of Latin America,". En HARTZ, L., (ed)., The

Founding of New Societies. New York: Harcourt, Brace, y World, 1964.
NORTH, D. C. Structure and Change in Economic History. New York: Norton, 1981.
NORTH, D. C. "Institutions, Economic Growth and Freedom: An Historical

Introduction,". En WALKER, M.A., (Ed.), Freedom, Democracy and Economic
Welfare. Canada: The Fraser Institute, 1988, p. 3-25.
NORTH, D. C. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. New

York: Cambridge University Press, 1990.
NORTH, D. C. y RUTTEN, A. R.. "The Northwest Ordinance in Historical

Perspective,". En KLINGAMAN, D.; VEDDER, R., (ed.), Essays on the Old
Northwest. Athens: Ohio University Press, 1987.
57
NORTH, D. C., y WEINGAST, B. R.. “Constitutions and Commitment: the

Institutions Governing Public Choice in Seventeenth Century England.” Journal
of Economic History. Vol. 44, p.803-32. (1989).
O’DONNELL, G. y SCHMITTER, PH.. Transitions from Authoritarian Rule:

Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore: Johns Hopkins
PRZEWORSKI, A. Democracy and the Market. New York: Cambridge University

Press, 1991.
PUTNAM, R. Making Democracy Work. Princeton: Princeton University Press,

1993.
RAKOVE, J. The Beginnings of National Politics . Baltimore: Johns Hopkins

RAKOVE, J. Original Meanings. New York: Knopf, 1995.
RAKOVE, RUTTEN, J. A. y WEINGAST, B. R.. Ideas, Interests, and Credible

Commitments in the American Revolution. Working Paper, Hoover Institution,
Stanford University, 1999.
ROMANO, R. “Law as a Product: Some Pieces of the Incorporation Puzzle.”

JLEO 1 (1985) Nº 1, p. 225-83.
REID, J. Ph. Constitutional History of the American Revolution. Abridged Edition.

Madison: University of Wisconsin Press, 1995.
SAFFORD, F. "Politics, Ideology, and Society,". En BETHELL, L., (ed)., Spanish

America after Independence, c. 1820 - c. 1870. New York: Cambridge University
Press, 1987.
SKIDMORE, T. E. y SMITH, P. H. Modern Latin America. 3rd ed. New York:

Oxford University Press, 1992.
SKOCPOL, T. States and Social Revolutions. New York: Cambridge University

Press, 1979.
SKOWRONEK, S. Building the New American State. New York: Cambridge

STEVENS, D. F. Origins of Instability in Early Republican Mexico. Durham, 1991.
SUMMERHILL, W. Order Against Progress: Government, Foreign Investment, and

Railroads in Brazil, 1852-1913, Stanford University Press, 1999.
58
TARROW, S. Power in Movement: Social Movements, Collective Action, and Politics.

New York: Cambridge University Press, 1994.
TENENBAUM, B. The Politics of Penury: Debt and Taxes in Mexico, 1821-1856.

Albuquerque, 1986.
TILLY, Ch. European Revolutions, 1492-1992. Oxford: Blackwell, 1993.
TOLLISON, R. “Rent-Seeking.” Kyklos. Vol. 35, p. 575-602. (1981).
TUCKER, R. W. y HENDRICKSON, D. C. The Fall of the First British Empire:

Origins of the War of American Independence. Baltimore: Johns Hopkins University
Press, 1982.
TULLOCK, G. “The Transitional Gains Trap.” Bell Journal of Economics. Vol. 6,

No. 2: p. 671-678. (1975).
WEINGAST, B. R. “The Economic Role of Political Institutions: Market-

Preserving Federalism and Economic Development.” Journal of Law, Economics,
and Organization, Nº 11, p. 1-31. (1995).
WEINGAST, B. R. “Political Foundations of Democracy and the Rule of Law,”

American Political Science Review. (1997).
WEINGAST, B. R. “Political Stability and Civil War: Institutions, Commitment,

and American Democracy”. En BATES, R. (ed) [et al.]Analytic Narratives,
Princeton: Princeton University Press, 1998.
WIARDA, H. J., y KLINE H. F. Latin American Politics and Development. Boulder:

Westview Press, 1990, 3rd ed.
WOOD, G. S. The Creation of the American Republic, 1776-1787. New York: Norton,
1969.
WOOD, G. S. Radicalism and the American Revolution. New York: Vintage Books,
1991.
59
La discriminación de la mujer en el mundo globalizado y en América Latina
La discriminación de la mujer en el mundo globalizado y en América Lati-

na. Un tema crucial para las políticas públicas *
Bernardo Kliksberg
Asesor de la ONU, del BID y de diversos organismos internacionales
E-mail: bernardok@iadb.org
Resumen
Este trabajo tiene por finalidad estudiar una de las dimensiones

que el debate de la globalización debería abordar necesariamente a
nivel universal, y especialmente en la región latinoamericana, por
su relevancia y sus enormes implicaciones: los impactos de la
globalización sobre la condición de la mujer. Para ello, el artículo
recorre varios momentos sucesivos de razonamiento. En primer
lugar, traza una perspectiva general de algunos problemas humanos
estratégicos que se están presentando en el mundo de la
globalización. En segundo término, procura analizar desde ese mar-
co de referencia, la situación de la mujer. En tercer lugar, incursiona
sobre algunos aspectos de la condición de la mujer, en el contexto
socioeconómico, de la América Latina actual. Finalmente, extrae
algunas conclusiones sobre posibles respuestas a los problemas plan-
teados. El objetivo del trabajo es presentar sintéticamente algunos
problemas vinculados con el género que deberían ser objeto obliga-
do de la gran agenda de debate económico-social de América Lati-
na. El artículo llama la atención sobre la necesidad de diseñar y
poner en marcha políticas públicas renovadoras al respecto.
1. El debate sobre la globalización
Las últimas décadas son el escenario de cambios fundamentales en las es-

tructuras básicas de la historia, que a su vez están generando transformaciones
de fondo en la vida cotidiana de la gran mayoría de los habitantes del planeta.
Una dimensión esencial de cambio es la científico-tecnológica. Una serie de
revoluciones simultáneas en múltiples ámbitos, han modificado sustancialmente
las posibilidades de producción de bienes y servicios incrementándolas a lími-
tes casi no soñados. Los avances continuos en áreas como las telecomunicacio-
*Una versión anterior de este trabajo fue preparada especialmente para el Programa Regional de
Formación en Género y Políticas Públicas – PRIGEPP, con el auspicio de la Unión Europea.
61
3 Kliksberg.p65 61 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
nes, la informática, la robótica, la electrónica, la biotecnología, la genética, la

ciencia de los materiales y otras, han derrotado todas las hipótesis pesimistas
sobre el potencial productivo del orbe, colocando al género humano en condi-
ciones de llevar adelante proyectos que sólo existían en las novelas de
fantaciencia. Entre muchos otros: producir cultivos estacionales durante todo
el año, generar biotécnicamente especies vegetales, tener acceso inmediato a
información de todo orden a través de la Internet, comunicar en tiempo real a
los lugares más distantes, interrelacionar el teléfono, el televisor, y la computa-
dora, realizar operaciones quirúrgicas especializadas a través de robots.
Muchas de estas innovaciones, las producidas en campos como las comuni-

caciones, el transporte, las redes de información, han convertido al mundo en la
denominada “aldea global”, un espacio fuertemente interrelacionado.
Al mismo tiempo se observan procesos agudos de concentración económi-

ca, surgen grandes conglomerados empresariales que a través de fusiones suce-
sivas, adquieren poder económico mayor al de muchos Estados nacionales y
tienen presencia en numerosos lugares del planeta, hay una fuerte concentra-
ción del capital financiero, un aumento importante del comercio mundial favo-
recido por reducciones de barreras y procesos de integración y la circulación
amplia sin regulaciones mayores de los flujos de capital financiero.
El mundo globalizado que surge, tiene como una característica central, que
lo que sucede en cualquier punto estratégico del mismo, puede tener impactos
inmediatos y muy intensos en muchos otros lugares y afectar especialmente a
los países en desarrollo por su alta vulnerabilidad.
Es un mundo interrelacionado en lo económico, lo financiero, las comunica-

ciones, los mensajes informáticos, los transportes, y con difusión creciente de
ciertos estilos de vida desde los puntos más fuertes del mismo hacia los otros.
Está lleno de oportunidades de aumentar la producción de alimentos, avan-

zar en medicina, poner en marcha sistemas educativos a distancia con acceso a
los lugares más remotos, y un sinnúmero de otras posibilidades de progreso.
Sin embargo, hay una paradoja. Se observan graves procesos de estanca-

miento o deterioro en las condiciones de vida básicas de buena parte de sus
habitantes, más de la mitad se hallan por debajo de la línea de la pobreza, las
desigualdades ascienden a límites casi desconocidos, hay muy graves proble-
mas en el campo más elemental, la posibilidad de trabajar, y surge como una
contradicción central el eje inclusión-exclusión; amplios sectores del género
humano están totalmente excluidos de las oportunidades y los progresos.
Juan Somavia (2000), Secretario General de la Organización Internacional

del Trabajo (OIT), describe así la situación: “La globalización destruye las
industrias tradicionales y crea en consecuencia un aumento del número de
desempleados superior al que los sectores industriales de tecnologías avanza-
62
3 Kliksberg.p65 62 11/12/2002, 10:57

das son capaces de absorber. El resultado es la marginación de los trabajadores

del mundo industrializado y también del menos desarrollado, que no disponen
de posibilidades para adaptarse a la nueva situación”. El informe de Desarrollo
Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 1999),
puntualiza: “Cuando el mercado va demasiado lejos en el control de los efectos
sociales y políticos, las oportunidades y las recompenses de la mundialización
se difunden de manera desigual e inicua, concentrando el poder y la riqueza en
un grupo selecto de personas, países y empresas, dejando al margen a los de-
más”.
Frente a realidades de este orden, numerosas voces prominentes encabe-

zadas por el Papa Juan Pablo II, están reclamando un código ético para la
globalización. La ética debería marcar los fines e indicar que medios son lícitos
para el progreso y cuales no, de lo contrario los resultados pueden ser muy
inciertos. El Papa (2001), ha planteado que la Humanidad “comprometida en el
proceso de mundialización debe concederse un código ético” y ha indicado que
“la Iglesia continuará trabajando con todas las personas de buena voluntad para
que el vencedor en este proceso sea la Humanidad y no solamente una élite de
privilegiados, que controla la ciencia, la tecnología, las comunicaciones y los
recursos del planeta en perjuicio de la gran mayoría de personas”. Entre otros
pronunciamientos en similar dirección, dice Guy Verhofstdadt (2001), Primer
Ministro de Bélgica, anterior presidente de la Unión Europea: “la globalización
puede ser utilizada para bien o para mal. Por consiguiente, lo que realmente
necesitamos es un enfoque ético mundial tanto para el medio ambiente, las
relaciones laborales como para la política monetaria”. Subraya Mary Robinson
(2002), Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU, “Tenemos que
avanzar hacia un una globalización mas ética, y encontrar un camino para tener
una democracia cívica, en el nivel internacional”. Rubens Ricupero (2000), se-
cretario general de UNCTAD, señala: “Este fenómeno mundial puede operar
en favor de toda la humanidad. Desafortunadamente, como está sucediendo
actualmente, puede servir para aumentan las diferencias económicas y sociales,
beneficiar a unos pocos y crear nuevas fuentes de preocupación”. Un prestigio-
so catedrático, Gerald Helleiner (2000), profesor emérito de la Universidad de
Toronto, resumiendo la situación pregunta: “¿La economía global puede ser
civilizada?”.
Este debate tiene enorme trascendencia hoy en una América Latina, que ha
realizado grandes avances en el vital campo de la democratización pero experi-
menta serias dificultades económicas y una grave situación social.
2. Algunos problemas claves en el mundo globalizado
Existe una amplia alarma a nivel internacional sobre la presencia de per-

sistentes tendencias económico-sociales que afectan dramáticamente las opor-
tunidades reales de desarrollo de vastos sectores de la población mundial. Dan
cuenta de ellas informes recientes de diversas fuentes como entre otros: State of
63
3 Kliksberg.p65 63 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
the World (2002), del World Watch Institute; Macroeconomía y Salud (2002), de
la Organización Mundial de la Salud; Informe sobre Desarrollo Humano (2001),
del PNUD; La calidad del crecimiento (2000), del Banco Mundial. Entre las
tendencias que más alarma han despertado se hallan las que se presentan
resumidamente a continuación.
a) Las dimensiones y aumento de la pobreza
Buena parte de los habitantes del planeta viven muy por debajo de la línea
de la pobreza, aun estimada conservadoramente. Mientras que en los países
desarrollados es pobre aquel cuyos ingresos son menores a cifras del orden de
los 1.000 dólares mensuales, hay en el mundo 1.300 millones de personas que
ganan menos de 30 dólares mensuales, y 3.000 millones cuyos ingresos son
menores a 60 dólares por mes.
Carecen de lo mas básico, por ejemplo el agua, elemento esencial para la

vida. 1.300 millones de personas no tienen agua potable. Se estima que anual-
mente mueren 3.400.000 personas por infección directa del agua, alimentos
contaminados, u organismos portadores de enfermedades como los mosquitos
que tienen su hábitat en aguas en mal estado. En su desesperación los pobres
compran agua y según la Comisión Mundial del Agua (1999), pagan por agua de
calidad dudosa hasta doce veces lo que abonan las clases medias y altas que la
reciben directamente de la canilla en su casa. También otros dos elementos
claves para cualquier enfoque de salud preventiva y para la vida diaria son esca-
sos en las zonas pobres: 3.000 millones de personas no tienen servicios de sa-
neamiento y 2.000 millones carecen de electricidad.
Por otra parte, la pobreza sigue significando en vastas áreas, desnutrición.

Según los estimados de la FAO (1998), 828 millones de personas de los países
en desarrollo tienen hambre crónica, y otros 2.000 millones deficiencias de
micronutrientes básicos, como vitaminas y minerales.
La pobreza no ha retrocedido desde 1980 sino que ha aumentado, según los

datos del Banco Mundial. Un especialista inglés, Peter Tonwsed, resalta que en
investigación es posible ver con facilidad como la pobreza no es inofensiva, “la
pobreza mata”. Efectivamente incide en los parámetros vitales esenciales. Así
los estudios de UNICEF demuestran que si un niño tiene deficiencias
nutricionales en los primeros años de vida, sufre daños irreversibles en sus ca-
pacidades neuronales, que dificultarán su vida para siempre.
Reflejando las paradojas del mundo globalizado, mientras una parte del gé-
nero humano padece desnutrición, en el otro extremo en los países desarrolla-
dos, uno de los males más alarmantes de salud pública es la obesidad.
b) El avance de las polarizaciones sociales
El funcionamiento de las realidades económicas contemporáneas está aso-

ciado con un fuerte crecimiento de las desigualdades. Las cifras indican que se
64
3 Kliksberg.p65 64 11/12/2002, 10:57

está produciendo entre los países y también al interior de los mismos. Entre
otros señalamientos al respecto, indica James Wolfensohn (2000), Presidente
del Banco Mundial: “la diferencia entre los países ricos y los pobres se está
haciendo mayor, los ricos se están haciendo más ricos, y los pobres más po-
bres”. Resaltando las enormes disparidades, ha destacado Koffi Annan (2001),
Secretario General de la ONU:
“Cómo podemos decir que los seres humanos son libres e iguales en dig-
nidad, cuando más de un billón de ellos vive luchando para sobrevivir
con menos de un dólar diario, sin agua corriente potable y cuando más de
la mitad de la humanidad carece de servicios sanitarios.
Algunos de nosotros nos preocupamos por la caída del mercado bursátil,

o nos preocupamos por obtener el último modelo de computadora, cuan-
do más de la midad de nuestros semejantes, hombres y mujeres tienen
preocupaciones mucho más básicas, como de dónde proveerán alimento
a sus niños”.
Entre los principales desarrollos observables en inequidad están los siguien-

tes:
a. Las brechas entre el 20% de la población mundial que vive en los paí-
ses más ricos y el 20% que reside en los más pobres, son de gran magnitud
en todos los planos. El 20% más rico es dueño del 86% del Producto
Bruto Mundial, el 20% más pobre solo del 1%. Asimismo, los primeros
tienen el 82% de las exportaciones mundiales de bienes, los segundos el
1%. En materia de inversiones, el 68% de las inversiones extranjeras di-
rectas van a los ricos y solo el 1% a los pobres.
b. Las tendencias son alarmantes, las distancias no tienden a reducirse

sino a aumentar. En 1960 las diferencias de ingresos entre unos y otros
eran de 30 a 1. Pasaron en 1990 a ser de 60 a 1, duplicándose, y en 1997
a 74 a 1.
c. La década del 90 mostró procesos de signo inverso entre los países

pobres y los ricos. Más de 80 países vieron reducidos sus ingresos per
cápita. Del otro lado, 40 países tuvieron un crecimiento medio del ingre-
so per cápita superior al 3% anual.
d. Se ha tendido a producir una gran acumulación de riqueza en pocas

manos, mientras aumenta la pobreza en vastas áreas. Según indica la ONU
(Informe sobre Desarrollo Humano 1999):
· Las tres personas más ricas del mundo tienen un patrimonio que
es superior al producto nacional bruto sumado de los 48 países más
pobres.
65
3 Kliksberg.p65 65 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
· Las 200 personas más ricas tienen activos que superan el ingreso
combinado de 2.500 millones de personas.
· Si las 200 personas más ricas donaran el 1% de su riqueza a educa-

ción, se podría dar educación primaria a todos los niños del orbe.
e. Ante datos de este orden las Naciones Unidas resaltan sin ambages
que “las desigualdades globales en ingresos y estándares de vida han al-
canzado proporciones grotescas”.
f. Las desigualdades tienen elevada expresión a nivel nacional en los

países en desarrollo. Mientras el coeficiente de Gini, que mide la distribu-
ción del ingreso, en los países mas equitativos del mundo como Noruega,
Suecia y Dinamarca es del 0.25 y en el mundo desarrollado en general de
0.30, el promedio mundial es 0.40. América Latina presenta un nivel de
desigualdad aún mucho peor, su Gini es de 0.58.
Un amplísimo numero de investigaciones recientes indican que las desigual-

dades actúan como un freno poderoso al desarrollo. A nivel nacional generan
efectos regresivos múltiples, entre ellos: reducen los mercados internos, limitan
la formación de ahorro nacional, crean circuitos diferenciados en el sistema
educativo, producen serias trabas para la acumulación de capital humano y ca-
pital social, desequilibran la gobernabilidad. En el plano internacional, crean un
mundo inequitativo, dando lugar a la generación de todo orden de mecanismos
que de por sí tienden a reproducirlas y amplificarlas. Su producto final es que un
alto porcentaje de la población mundial no tiene posibilidades de realización y
su potencial productivo y creativo es totalmente subutilizado.
c) El acceso a la salud
Todas las Constituciones democráticas plantean el acceso a la salud como

un derecho fundamental que está fuera de discusión. La facilitación a toda la
población de recursos básicos para la salud preventiva como agua, instalacio-
nes sanitarias y electricidad y el acceso universal al cuidado de la salud no se
discuten como derechos. Ellos implican en última instancia el derecho a la vida
misma. Por otra parte, en las últimas décadas se han producido avances cientí-
ficos y técnicos de gran envergadura en las ciencias médicas, con un potencial
excepcional de impacto sobre los indicadores básicos de salud. Estos progresos
han creado condiciones muy favorables para mejorar fuertemente la salud pú-
blica.
Sin embargo, si bien ha habido progresos, se observan enormes brechas que

de hecho crean situaciones muy diferenciadas entre diversos sectores de la po-
blación mundial. Detrás de ellas están operando activamente factores como las
marcadas desigualdades antes referidas y la debilidad de las políticas estatales
de protección a la salud.
66
3 Kliksberg.p65 66 11/12/2002, 10:57

El cuadro siguiente da cuenta de la situación general en la actualidad:
Cuadro 1: Esperanza de vida y tasas de mortalidad, por categoría de de-

sarrollo del país (1995-2000).
Categoríaonivelde Población(1999 Rentamedia Esperanzade Mortalidad infantil Mortalidaddeniños

desarrollo en milones) annual($EUA) vida al nacer (muertosantesde (muertosantesdecumplir
(años) cumplirunañoper 5 años per 100.000
100.000)
Paísesmenosdesarrollados 643 296 51 100 159
Otros países de renta baja 1,777 538 59 80 120
Paísesderentamedia-baja 2,094 1,200 70 35 39
Paísesderentamedia-alta 573 4,900 71 26 35
Países de renta alta 891 25,730 78 6 6
Países del África subsahariana 642 500 51 92 151
Fuente: Informe de Desarrollo Humano 2001. Tabla 8 y cálculo del CMH usando las INdicaciones de Desarrollo
Mundial del Banco Mundial. La organización Mundial de la Salud (2002), “Macroeconomía y Salud”.
Como se advierte en la actualidad, la esperanza de vida en los países más

pobres del mundo donde viven 643 millones de personas es de 51 años, y en los
países de bajos ingresos donde viven otros 1.777 millones de personas es de 59
años. Del otro lado, en los países de altos ingresos donde viven 891 millones de
personas es de 78 años. Hay una distancia de 27 y 19 años en el derecho a la
vida entre unos y otros. La brecha es asimismo, muy grave en cuanto a los niños.
En los dos primeros grupos de países, 159 y 120 niños de cada mil mueren
antes de cumplir 5 años de edad. En los ricos la medicina ha logrado que sólo
seis mueran.
Un importante informe “Macroeconomía y Salud”(2002), producido por un

grupo de expertos prominentes convocado por la Organización Mundial de Sa-
lud dice que, ocho millones de personas mueren anualmente por causas perfec-
tamente prevenibles o atacables.
Las muertes son generadas por el SIDA, la malaria, la tuberculosis, enferme-

dades infecciosas de los niños, desnutrición, falta de atención adecuada a las
futuras madres y al parto, y el tabaco. Casi todas ellas son enfermedades vincu-
ladas a la pobreza. Ella crea condiciones propicias a esas enfermedades. Por
otra parte, la inversión para atacarlas es muy reducida. Los países pobres gastan
15 dólares per cápita por año en salud pública, los ricos más de 2.000.
Asimismo, la investigación médica orientada por los grandes laboratorios no

dedica mayores recursos a las enfermedades de los pobres porque no constitu-
yen un mercado atractivo. Se estima que sólo el 5% del gasto mundial en inves-
tigación y desarrollo en salud está dirigido a los problemas de salud del 95% de
la población mundial.
67
3 Kliksberg.p65 67 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
El informe “State of the World” (2002), resalta que en la década del 70 se

suponía que a finales del siglo las enfermedades infecciosas serían un problema
menor, y que la atención médica podría concentrarse en las enfermedades de la
abundancia como las cardiacas y el cáncer. En lugar de eso, 20 enfermedades
infecciosas incluyendo la tuberculosis, la malaria y el cólera han reemergido y se
han extendido en los últimos 25 años en estrecha relación con el deterioro so-
cial.
d) Disparidad en el acceso a las nuevas tecnologías
Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación tienen posibili-

dades de excepción de beneficiar el desarrollo personal y nacional. Sin embargo,
en un mundo donde las oportunidades son tan desiguales, diversos factores
llevan a crear aquí un área de desequilibrio adicional de grandes proporciones.
Según los estimados de la ONU, el 20% más rico de la población mundial tiene
el 93,3% de los accesos a Internet y el 20% más pobre solo el 0.2%. Uno de los
factores incidentes es el acceso a telefonía.
Casi la mitad de la población del mundo nunca ha hecho o recibido una

llamada telefónica. Otro tema es la posibilidad de comprar un computador. Su
monto significa en Estados Unidos medio mes de sueldo promedio.
En cambio en países como Bangladesh más de ocho años de ingresos de un

trabajador medio. Otro factor incidente es la educación, el 30% de los usuarios
de Internet en el mundo tienen un título universitario.
Otro aspecto es el manejo del inglés. Se utiliza ese idioma en el 80% de los
lugares de la web. Por otra parte, sólo lo habla el 10% de la población mundial.
Esta situación está generando un nuevo tipo de analfabeto. Se lo ha llamado

el “analfabeto cibernético” que está destinado a quedar excluido de la gran
“autopista de la información”, al costado del camino, sin posibilidad de andar
en ella, con las consiguientes consecuencias. Las describe Naciones Unidas
(PNUD, 1999): “Esta exclusividad está creando mundos paralelos. Los que
tienen ingreso, educación, y –linealmente– conexiones, tienen acceso barato y
instantáneo a la información.
El resto queda con acceso incierto, lento y costoso. Cuando los habitantes
de esos mundos viven y compiten lado a lado, la ventaja de estar conectado
relegará a los marginales y empobrecidos excluyendo sus voces y sus preocupa-
ciones de la conversación mundial”.
Los problemas planteados caracterizan el mundo de la globalización. Un

mundo pleno en oportunidades potenciales pero al mismo tiempo recorrido por
tendencias fuertemente excluyentes como las reseñadas brevemente. A ellos
pueden sumarse muchos otros, que expresan la misma dualidad central exclu-
68
3 Kliksberg.p65 68 11/12/2002, 10:57

sión/inclusión que hoy preocupa en todo el planeta.
En este contexto general se ubica la condición de género contemporánea. Es

afectada tanto por las oportunidades abiertas, como por las problemáticas ten-
dencias mencionadas. Veamos algunas de las cuestiones claves que se plantean
en relación a ella.
3. Aspectos de la situación de la mujer
Las largas luchas por la equidad de género han generado importantes avan-
ces. Entre ellos, la igualdad de derechos jurídicos, la mayor participación políti-
ca, los progresos de la mujer en los diversos niveles de la educación y su rápida
y creciente incorporación a la fuerza de trabajo.
Todos estos logros han reestructurado su situación personal e influido en su

posición en la familia y la sociedad. A pesar de ello subsisten gruesas brechas y
muchísimas mujeres ven coartadas de formas múltiples sus posibilidades
existenciales básicas. Inciden en estas brechas los procesos regresivos de dete-
rioro social reseñados, la vulnerabilidad ante ellos de los grupos más débiles
como las mujeres urbano-marginales y las mujeres campesinas y la sobrecarga
adicional que significa la perduración de discriminaciones de género, con fuerte
base cultural y social.
Los problemas mencionados: pobreza, desigualdad, exclusión, golpean en

muchos casos particularmente a la mujer. Su participación en los pobres suele
ser mayor que los promedios generales, el crecimiento de la desigualdad las
afecta como trabajadoras por un lado y por otro como mujeres, la falta de acce-
so a oportunidades tecnológicas tiene más presencia en ellas y especialmente
sufren las consecuencias de la inequidad en salud.
A pesar de los avances médicos, las tasas de mortalidad materna en el mun-

do en desarrollo, son muy altas como consecuencia de la falta de sistemas de
protección adecuada. Según las cifras de la ONU 500.000 madres mueren anual-
mente al dar a luz, más del 98% en los países en desarrollo. Por otra parte, las
mujeres son la primera fila de la lucha por la defensa de la vida de los niños. En
las condiciones desfavorables de la pobreza, ello significa cargas muy duras.
Con sus luces y sombras ¿qué está sucediendo con la condición de la mujer
en general en términos de cifras?
Un estudio reciente del Banco Mundial (2001) indica que las brechas son
aún muy amplias incluso en aspectos elementales. El estudio analiza las des-
igualdades en derechos básicos sociales, económicos y legales, y establece el
siguiente cuadro:
69
3 Kliksberg.p65 69 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
Cuadro 2: Índice de Equidad de Género
Nota: A value of 1 indicates low gender equality in rights, a value of 4 high equality.
Fuente: Rights data from Humana (1992); population weights from World Bank (1999d). The World Bank (2001).
Engendering development. Oxford University Press.
Como se observa si (4) es la plena igualdad, en la mayor parte de las regiones

del mundo la realidad se halla por debajo de (3), a considerable distancia de la
situación deseable.
Un diagnóstico detallado de las Naciones Unidas sobre la situación de la

mujer “The World’s Women 2000” presenta entre otros los siguientes datos:
· No obstante los fuertes progresos en educación femenina, dos terceras

partes de los analfabetos del mundo son mujeres.
· La integración de la mujer al trabajo se está haciendo con activas ten-

dencias a formar parte de posiciones menores y a tener una gran presen-
cia en la economía informal. Casi la mitad de las mujeres que trabajaban
en otros sectores distintos de la agricultura lo hacían en el sector informal
en siete de 10 países de América Latina, y en cuatro países asiáticos. En
dos de los países más poblados del mundo como India e Indonesia, el
90% de las mujeres que trabajan fuera de la agricultura lo hacen en la
economía informal. La tendencia observable es por tanto, desde ya con
excepciones, la concentración de la mano de obra femenina en trabajos
de menor calidad.
· La discriminación en materia de salarios sigue siendo muy activa. En la

industria, en 27 de 39 países con datos disponibles, las remuneraciones
de las mujeres eran un 20 a un 50% menores que las de los hombres.
· Los avances de las mujeres en posiciones gerenciales en el mundo cor-

porativo tienen logros acotados. En 1999 las mujeres sólo representaban
del 11 al 12% de los ejecutivos de las 500 corporaciones mayores de los
70
3 Kliksberg.p65 70 11/12/2002, 10:57

EE.UU, y el 12 % de los ejecutivos de las 560 mayores empresas del

Canadá. En Alemania en 1995, sólo del 1 al 3% de los altos ejecutivos y
miembros de directorios de las 70.000 empresas mayores eran mujeres.
Un reciente estudio de la General Accountig Office de EE.UU. (Henry, 2002),

preparado para el Congreso de Estados Unidos indica que además de ello las
diferencias salariales por género, aun en esos niveles gerenciales, no sólo no han
desaparecido sino que en los últimos años se han ampliado. Señala que en las 10
industrias que emplean el 71% de la mano de obra femenina activa, las mujeres
en puestos de gerencia ganan menos que sus contrapartes masculinas y las dife-
rencias aumentaron en 7 de 10 campos. Así una gerente mujer en el área de las
comunicaciones ganaba en 1995 el 85% del sueldo de los hombres de posicio-
nes similares en esa industria. En el 2000 eso empeoró, solo percibía el 73%.
También con progresos, es limitada la presencia de la mujer en los altos

niveles políticos. En 1999 sólo 9 mujeres eran jefas de Estado y solo el 8% de
los ministros eran mujeres. Suecia era el único país donde había una mayoría de
ministros mujeres (55%). Las mujeres representaban asimismo sólo el 11% de
los parlamentarios del mundo. Sólo en los países nórdicos y en Holanda signifi-
caban mas de un tercio de los congresales.
Algunos de los procesos típicos de la economía globalizada abrieron oportu-

nidades de integración laboral a las mujeres pero al mismo tiempo significaban
cargas y sacrificios desproporcionales para ellas.
En un rigurosos trabajo de investigación, Nilufer Cagatay del PNUD (2001),

analiza los impactos de la liberalización del comercio exterior sobre las mujeres.
Muestra que al aumentar en los países en desarrollo el porcentaje que significan
las exportaciones sobe el Producto Nacional Bruto se produce un aumento en
la participación de la mujer en los empleos remunerados, entre otras, en activi-
dades como las maquiladoras. Ello la integra al mercado de trabajo lo que mejo-
ra su posición social. Sin embargo, resalta que las investigaciones indican diver-
sas limitaciones y costos por estos logros. En primer lugar, la expansión del
empleo femenino no ha llevado a cerrar las brechas salariales de género. Asimis-
mo, los puestos conseguidos se han mostrado inseguros e inestables, porque
esta expansión ha ocurrido en una era de pérdida en general de la capacidad de
negociación de los trabajadores. En segundo lugar, mientras un grupo de muje-
res se incorpora a la fuerza laboral, otras, las menos calificadas, pierden em-
pleos y medios de subsistencia. Tercero, la tendencia puede ser revertida con la
incorporación de avances tecnológicos que sustituyen mano de obra en las in-
dustrias de exportación. En cuarto lugar, la incorporación laboral significa un
aumento de la carga de trabajo total de la mujer, porque sus tareas -no pagadas-
en el hogar no se reducen. En quinto término, si bien las mujeres se empoderan
al trabajar, su poder de negociación con las empresas sigue siendo menor que el
de los hombres. En resumen, Cagatay concluye que: “la expansión y liberaliza-
ción del comercio internacional tiene efectos contradictorios sobre el bienestar
de las mujeres y las relaciones de género”.
71
3 Kliksberg.p65 71 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
Otra dimensión usual de los procesos globalizadores, la implantación de

políticas de ajuste, ha golpeado con fuerza en forma mayor a las mujeres que a
los hombres. En los países en desarrollo las reducciones laborales que son pro-
pias de estas políticas, han caído en primer lugar en los sectores menos califica-
dos y de menor capacidad de negociación, en los que hay fuerte concentración
de mujeres. Asimismo, han incrementado las desigualdades salariales entre los
calificados y los no calificados. El Banco Mundial (1995), señala que en Améri-
ca Latina los ajustes han reducido mucho más dramáticamente las remunera-
ciones horarias de las mujeres que las de los hombres, por su alta inserción en
puestos de bajas remuneraciones.
Aún en altas posiciones gerenciales y en los países desarrollados, las mujeres

pagan costos elevados por su integración laboral. Un tema esencial, la posibili-
dad de tener hijos y criarlos normalmente es sacrificada en una proporción sig-
nificativa. La investigación antes mencionada de la General Accounting Office
de EE.UU. (Henry, 2002), encuentra que les es mucho más difícil que a los
hombres balancear la familia y la carrera. El estudio muestra que el 60% de las
mujeres con cargos gerenciales de las industrias analizadas, no crían hijos, mien-
tras ello sucede con el 40% de los hombres. Otro estudio de la ONG Catalyst
de New York (Henry, 2002), encontró que entre los ejecutivos de la industria
de servicios financieros, el 88% de los hombres tenían hijos en su hogar y ello
sólo sucedía con el 58% de las mujeres.
4. Las mujeres latinoamericanas y el contexto socio-económico
Las mujeres latinoamericanas han hecho avances de gran significación en las

últimas décadas. Hay una incorporación masiva de la mujer a todos los estratos
del sistema educativo. Ello ha llevado a que compartan la matrícula universita-
ria con los hombres en numerosas carreras. Por otra parte, ha crecido fuerte-
mente su participación en la fuerza de trabajo. Muchas mujeres pasaron a con-
vertirse en un sostén importante del presupuesto familiar. Diversos análisis in-
dican que de no ser por el aporte de la mujer, las cifras de pobreza serían aún
mucho mayores de las que son1. También ha proseguido el proceso de amplia-
ción de la participación de la mujer en el área política.
Todos estos avances se han dado en un marco muy especial, una América
Latina que en los últimos 20 años, ha experimentado por un lado, un proceso de
gran positividad, el de la democratización que ha creado un entorno político y
cultural muy favorable a la superación de discriminaciones de género, pero por
el otro lado, ha sufrido serios deterioros sociales, que empeoraron una situación
anterior plena en problemas de consideración.
1 Resalta al respecto la CEPAL en su Panorama Social 2000-2001: “El aporte económico de las
mujeres que trabajan, contribuye a que una proporción importante de los hogares situados sobre la
línea de pobreza, puedan mantenerse en esa posicion”, (Santiago de Chile, 2001).
72
3 Kliksberg.p65 72 11/12/2002, 10:57

Según los informes recientes de la CEPAL, cuando se analizan

estadísticamente las dos últimas décadas, se observa que los niveles de pobre-
za, desocupación e informalidad ascendieron significativamente. En la década
del 80, los estimados de CEPAL decían que el 40% de la población estaba por
debajo de la línea de pobreza, en el 2000 era más del 44%. La desocupación
abierta pasó en ese período de 6 millones a 18 millones, del 6% al 9% de la
población. PREALC de la OIT señala que asimismo se deterioró seriamente la
calidad de los trabajos disponibles. En 1980, el 40% de la mano de obra activa
no agrícola trabajaba en el sector informal, en el 2000, era casi el 60%. Creció
rápidamente ante la falta de empleos en la economía formal, la búsqueda de
formas de supervivencia, que se materializa en actividades económicas infor-
males. Según los análisis del PREALC la gran mayoría son precarias, no tienen
base económica sólida, tienen una productividad mucho menor a los puestos de
trabajos formales, ganan mucho menos con las mismas o más horas de trabajo,
no tienen apoyo tecnológico, ni crediticio y carecen de toda protección social.
También subió en la región en los últimos 20 años, la desigualdad en la distribu-
ción de los ingresos, empeorando aún más el coeficiente Gini. Mientras el Gini
de los países más equitativos del mundo como los nórdicos se hallan en 0.25, y
el de los países desarrollados en general en 0.30, el de América Latina es casi el
doble 0.59, el más elevado del mundo (Kliksberg, 1999).
En ese contexto general los avances logrados han tenido una contracara se-
vera. Algunas de sus principales expresiones son las que se resumen a renglón
seguido:
a) La feminización de la pobreza
Ha aparecido en los casilleros estadísticos típicos con expresión cada vez

más elevada el grupo denominado “Madres solas jefas de hogar”. En gran pro-
porción se trata de madres pobres que han quedado solas al frente del núcleo
familiar ante la deserción del conyugue masculino a su vez fuertemente influida
según diversos trabajos (Katzman, 1992) por la imposibilidad de seguir cum-
pliendo su rol de proveedor principal de ingresos. Estos hogares tienden a ser
unidades familiares muy débiles en términos económicos y en muchos casos se
hallan bordeando la indigencia. Dice el Informe de la Comisión Latinoamerica-
na y del Caribe sobre el Desarrollo Social, encabezada por Patricio Aylwin,
(1995): “El inmenso deterioro de las condiciones de vida de los sectores me-
dios y particularmente de los más pobres, que en nuestra región se ha hecho
patente especialmente a partir de los años 80, afecta proporcionalmente más a
las mujeres que a los hombres. La casi totalidad de los países de América Latina
tiene porcentajes de hogares con jefatura femenina superiores al 20%, lo que
contribuye fuertemente al fenómeno conocido como la feminización de la po-
breza”.
La pobreza es un destructor sistemático de familias, y ataca particularmente

a las mujeres. Esto es no sólo una realidad latinoamericana sino internacional.
Una reciente investigación de amplios alcances en EE.UU. (The Center for
73
3 Kliksberg.p65 73 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
Disease, Control and Prevention, 2002) indagó 11.000 mujeres arribando a las
siguientes conclusiones al respecto:
· El sector de la población más afectado por la pobreza, las mujeres ne-

gras, tenía menores tasas de matrimonialidad, mayores tasas de divorcio,
y menores tasas en cuanto volver a casarse.
· Cuando se analizaba mujeres blancas que vivían en áreas pobres, las
tasas descendían al mismo nivel que los de las mujeres negras.
· La investigación concluye que las presiones que la pobreza pone sobre
las relaciones de pareja son determinantes en estos desequilibrios.
Otra fuente importante de conformación de familias pobres con una mujer

al frente son las que provienen del embarazo a temprana edad. Este tipo de
familias tendrán de entrada, condiciones de gran vulnerabilidad. También este
fenómeno está claramente asociado a la pobreza, y tiene grandes dimensiones
en la región según puede verificarse en la tabla siguiente:
Cuadro 3: América Latina (12 países): Mujeres entre 20 y 24 años con

hijos sobrevivientes tenidos antes de los 20 años, según cuarteles de in-
greso per capita de sus hogares, 1994 (porcentajes).
Zonas urbanas Zonas rurales
Total
Niveles de pobreza Niveles de pobreza
País nacio-
nal Total Total
Pobres No Pobres no
Indigentes Indigentes No pobres
no ind. pobres ind.
Argentina … 15 40 30 13 … … … …
Bolivia … 24 30 31 18 … … … …
Brasil 22 20 37 24 12 30 42 31 19
Chile 20 18 39 32 13 28 44 34 25
Colombia 22 19 32 24 13 28 33 26 26
Costa
25 21 54 35 16 29 44 41 26
Rica
Honduras 29 23 32 21 15 35 40 30 30
México 19 17 29 25 12 24 27 32 18
Panamá 23 20 40 32 15 33 50 37 24
Paraguay 28 19 38 32 11 40 … … …
Uruguay … 12 76 24 10 … … … …
Fuente: CEPAL, “Panorama Social de América Latina”, 1997.
74
3 Kliksberg.p65 74 11/12/2002, 10:57

Como se observa, las cifras de mujeres que han tenido hijos antes de los 20
años, son mucho más altas entre los pobres que en los no pobres en todos los
países. En total se estima que en los centros urbanos de la región, el 32% de los
nacimientos que se dan en el 25% más pobre de la población, son de madres
adolescentes. En las zonas rurales la proporción es aún mayor, 40%. En total
80% de los casos de maternidad adolescente en América Latina están concen-
trados en el 50% más pobre de la población, mientras que el 25% más rico sólo
tiene un 9% de los casos. En las áreas rurales, las cifras son 70% de los casos en
el 50% más pobre y 12% en el 25% más rico.
Una variable central en el embarazo adolescente es según las correlaciones

estadísticas, el nivel educativo, como puede verse en el siguiente cuadro:
Cuadro 4: América Latina (12 países): Mujeres entre 20 y 24 años con

hijos sobrevivientes tenidos antes de los 20 años, según nivel educacional
alcanzado, 1994 (porcentajes).
Zonas urbanas Zonas rurales
Total Nivel educacional de la mujer Nivel educacional de la mujer
País nacio- To- To-
13 y 13 y
nal tal 0a5 6a9 10 a 12 tal 0a5 6a9 10 a 12
más más
años años años años años años
años años
Argentina … 15 48 27 8 2 … … … … …
Bolivia … 24 51 34 22 8 33 … … … …
Brasil 22 20 33 20 7 3 30 35 21 11 2
Chile 20 18 36 38 18 7 28 43 36 18 7
Colombia 22 19 36 30 11 5 28 31 32 19 17
Costa Rica 25 21 32 33 13 4 29 48 31 8 4
Honduras 29 23 37 25 13 9 35 42 33 11 36
México 19 17 41 18 11 3 24 40 19 8 3
Panamá 23 20 33 37 17 5 33 48 43 19 4
Paraguay 28 19 35 27 14 (-) 40 44 40 33 12
Uruguay … 12 36 18 10 2 … … … … …
Venezuela 22 19 34 28 14 5 39 54 38 17 14
Fuente: CEPAL, “Panorama Social de América Latina”, 1997.
En los centros urbanos de América Latina, el porcentaje de madres adoles-

centes con menos de seis años de educación es del 40%. El número de madres
adolescentes va descendiendo a medida que aumentan los años de estudios.
Entre las jóvenes con 10 a 12 años de estudio es solo del 15%.
Funciona en la realidad un círculo perverso férreo. Las jóvenes pobres tie-

nen menos educación, ello genera condiciones propicias al embarazo adoles-
75
3 Kliksberg.p65 75 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
cente. Al tener hijos y ser titulares de familias muy débiles, abandonan total-
mente el sistema educativo. Las cifras disponibles indican que las madres po-
bres adolescentes tienen un 25 a un 30% menos de capital educativo que las
madres pobres que no han tenido embarazo adolescente. Al tener poco nivel
educativo estas madres jóvenes con hijos, tendrán pocas posibilidades de con-
seguir trabajos e ingresos adecuados y se profundizará su pobreza. En un cua-
dro de pauperización en ascenso como el de la región en las últimas décadas
estos círculos perversos tienden a afirmarse y ampliarse.
Las mujeres pobres, mayoría entre las mujeres en general de América Latina,
sufren también fuertemente el impacto de la pobreza en temas vitales muy cla-
ves, como el de la salud. La pobreza latinoamericana tiene como una de sus
expresiones, los altos déficits nutricionales. Advierten la CEPAL y la Organi-
zación Panamericana de la Salud (1998): “Se observa en casi todos los países
de la región un incremento en enfermedades no transmisibles crónicas asocia-
das con alimentación y nutrición. Las medidas de ajuste implementadas por los
países han afectado la disponibilidad nacional de alimentos y han tenido reper-
cusiones negativas sobre el poder de compra de los grupos más pobres amena-
zando la seguridad alimentaria”. Las madres pobres van a ser las mas directa-
mente afectadas por las condiciones de inseguridad alimentarias. Las va a impactar
a ellas y sus hijos. Según cifras de la CEPAL recientes (2000), efectivamente el
35% de los niños menores de dos años de edad de América Latina están hoy en
situación de “alto riesgo alimentario”.
Las dificultades nutricionales de la madre y del bebé, son uno de los factores
claves en elevadas tasas de mortalidad infantil que siguen produciéndose en la
región a pesar de los avances. Con ellas interactúan otros factores de escasez
como la falta de agua potable antes mencionada, de instalaciones sanitarias y
las condiciones generales de pobreza y todo ello lleva a elevadas tasas de mor-
talidad infantil superiores al 50 por mil, en países como entre otros Haití, Boli-
via, Perú, Brasil, Nicaragua, Ecuador y Guatemala. La Organización Panameri-
cana de la Salud (OPS) estima que mueren anualmente en la región por enfer-
medades perfectamente prevenibles como las enfermedades diarréicas y las in-
fecciones respiratorias, 190.000 niños.
Las mujeres pobres tienen en la región un problema adicional muy serio en

materia de salud, que es de la ausencia de atención apropiada durante el emba-
razo y el parto. Consecuentemente, la tasa de mortalidad materna es muy eleva-
da. Según la OPS (2002), mueren por causas relacionadas con ellos 23.000
mujeres latinoamericanas por año, una de cada 130 embarazadas. En los Esta-
dos Unidos muere 1 de cada 3.500. Además, muchas más mujeres de la región
sufren efectos de largo plazo sobre su salud vinculados con las afecciones rela-
cionadas con el embarazo.
76
3 Kliksberg.p65 76 11/12/2002, 10:57

b) Los problemas ocupacionales
Los diferentes problemas que afrontan los mercados de trabajo de la región

son más agudamente registrados por las mujeres que por los hombres en lo que
inciden diversos factores entre ellos, las discriminaciones de género. En primer
lugar, la tasa de desocupación es mayor entre las mujeres como puede apreciar-
se en el cuadro que sigue:
Cuadro 5: América Latina (17 países): Tasas de desempleo abierto, se-

gún sexo y edad en zonas urbanas, alrededor de 1990 y 1999.
Tasa de desempleo Jóvenes
Totales por sexo (14 a 25 años)
País Sexo 1990 1999 1990 1999
Argentina Total 6 15 13 24
(Gran Buenos Hombres 6 13 12 23
Aires) Mujeres 6 17 16 26
Bolivia Total 9 7 17 15
Hombres 10 6 18 13
Mujeres 9 9 17 19
Brasil Total 5 11 8 22
Hombres 5 9 9 18
Mujeres 4 14 8 26
Chile Total 9 10 18 22
Hombres 8 9 17 20
Mujeres 10 11 19 24
Colombia Total 9 19 20 37
Hombres 7 16 15 32
Mujeres 13 23 25 42
Costa Rica Total 5 6 11 15
Hombres 5 5 10 15
Mujeres 6 7 12 15
Ecuador Total 6 14 14 26
Hombres 4 11 11 20
Mujeres 9 20 17 34
El Salvador Total 10 7 19 14
Hombres 10 9 18 16
Mujeres 10 5 21 11
Guatemala Total 4 3 7 5
Hombres 3 4 7 6
Mujeres 4 2 7 3
Honduras Total 7 5 11 9
Hombres 8 6 12 10
Mujeres 6 4 11 7
México Total 3 3 8 7
Hombres 3 4 8 8
Mujeres 3 3 8 6
Nicaragua Total … 14 … 21
Hombres … 14 … 18
Mujeres … 14 … 26
Panamá Total 19 13 35 27
Hombres 16 11 32 23
Mujeres 23 17 40 34
Paraguay Total 6 10 16 20
(Asunción) Hombres 6 10 15 22
Mujeres 7 10 17 17
República Total 20 … 34 …
Dominicana Hombres 11 … 22 …
Mujeres 32 … 47 …
Uruguay Total 9 11 24 26
Hombres 7 9 22 21
Mujeres 11 15 28 32
Venezuela b/ Total 10 15 19 26
H ombres 11 14 20 22
Mujeres 8 16 18 33
Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina 2000-2001.
77
3 Kliksberg.p65 77 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
Como se ve en los 17 países examinados las tasas de desempleo de las

mujeres eran en 1999 sensiblemente mayores que las de los hombres. También
el tiempo necesario para conseguir otro trabajo tiende a ser mayor entre las
mujeres como puede verse a continuación:
Cuadro 6: América Latina (11 países): Tiempo de búsqueda de trabajo

entre quienes han perdido el empleo (en meses).
Tasa general de
País Año Total Hombres Mujeres
desempleo
Argentina b/ 1990 5.9 4.4 4.3 4.5
1999 14.7 4.9 3.8 6.2
Bolivia 1994 3.2 3.2 3.2 3.1
1999 7.1 3.9 3.7 4.2
Colombia a/ 1994 8.0 5.9 5.6 6.1
1999 19.2 8.2 7.9 8.5
Ecuador 1994 7.1 4.6 4.1 5.1
1999 14.2 5.3 5.4 5.2
El Salvador 1999 6.9 1.9 1.8 2.0
Guatemala 1989 3.5 3.3 3.4 3.0
1998 2.8 2.2 2.3 2.1
Nicaragua 1993 14.1 4.7 5.1 3.9
1998 13.8 2.1 2.7 1.3
Panamá 1991 18.6 7.7 6.9 8.6
1999 13.1 6.3 5.6 7.2
Paraguay 1999 9.1 3.7 4.1 3.1
Uruguay 1992 8.4 5.5 4.9 6.0
1999 11.2 6.2 5.8 6.6
Venezuela c/ d/ 1994 8.4 3.0 2.9 3.2
1999 14.5 3.3 3.1 3.7
Fuente: CEPAL Panorama Social de América Latina, 2000-2001, sobre la base de tabulaciones especiales de
encuestas de hogares de los distintos países.
a/ Excluye aquellos cesantes que han buscado empleo por un período superior a dos años
b/ Corresponde al gran Buenos Aires
c/ La medición registra el tiempo que el informante lleva sin trabajo, no el tiempo que lleva buscando trabajo
d/ Corresponde al total nacional
Siguen funcionando activos mecanismos de discriminación en cuanto a los

salarios ganados por las mujeres que tienen empleo. Las cifras estadísticas indi-
can:
78
3 Kliksberg.p65 78 11/12/2002, 10:57

Cuadro 7: América Latina (16 países): Relación entre la remuneración

media de las mujeres y la de los hombres por grupos de ocupación. 1999
(en porcentajes).
País Ocupados urbanos Ocupados rurales
Total Personal Profesionales Personal Trabajadores Total Personal Profesionales Personal Trabajado-
Directivo y técnicos administrativo Manuales directivo y técnicos Administrati- res
vo manuales
Bolivia 63.4 63.6 74.9 79.6 62.1 65.3 198.7 67.5 53.9 59.2
Brasil 65.0 62.7 50.3 48.6 56.1 66.8 102.4 42.8 58.1 54.8
Chile a/ 65.9 53.0 57.4 71.3 64.2 84.5 39.6 67.1 60.3 73.2
Colombia 75.4 73.6 74.9 92.1 67.6 65.9 105.3 61.2 95.9 55.1
Costa Rica 70.1 76.2 70.2 84.9 52.1 71.9 80.4 80.4 78.3 54.2
Ecuador 67.3 59.3 53.8 101.4 62.0 … … … … …
El Salvador 74.6 81.6 84.1 82.6 69.2 73.0 106.0 107.9 84.5 69.4
Guatemala a/ 55.2 27.8 69.6 88.4 53.0 39.9 37.6 48.3 67.9 33.8
Honduras 64.7 59.1 77.2 78.8 57.0 71.7 74.9 83.7 91.9 58.9
México a/ 57.0 49.2 54.9 56.6 63.0 52.3 11.3 73.0 46.6 74.2
Nicaragua a/ 65.1 71.3 48.8 91.7 68.8 88.2 75.9 77.4 64.7 86.0
Panamá 83.2 88.3 72.6 92.2 64.6 97.3 81.0 74.7 88.1 58.4
Paraguay 71.5 110.4 61.5 92.3 65.5 54.5 124.1 112.4 71.6 48.8
República 74.9 77.1 71.7 101.9 65.7 69.4 59.4 98.3 77.5 64.4
Dominicana b/
Uruguay 67.9 62.2 52.2 75.7 59.0 … … … … …
Venezuela c/ 74.1 73.9 62.8 64.2 65.8 … … … … …
Fuente: CEPAL Panorama Social de América Latina 2000-2001, sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogar de los repectivos países.
a/ 1998
b/ 1997
c/ Total nacional
Como se advierte, la remuneración media de las mujeres es de un 63% a un

75% de las que perciben los hombres. Las mujeres están fuertemente concen-
tradas en actividades de baja productividad en la región. Si se toma exclusiva-
mente ese sector del mercado de trabajo, las disparidades de remuneraciones
medias son aún mayores que las anteriores:
79
3 Kliksberg.p65 79 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
Cuadro 8: América Latina (17 países): Ingreso medio de la población ur-

bana ocupada en sectores de baja productividad del mercado del trabajo
1990 – 1999 (En múltiplos de las respectivas líneas de pobreza per cápita).
País Año Hombre Mujer
Argentina 1990 8.3 4.2
(Gran Buenos Aires) 1994 10.1 5.5
1997 7.7 4.9
1999 7.3 3.7
1989 4.6 2.7
Bolivia 1994 3.6 1.8
1997 3.3 1.9
1999 2.9 1.9
Brasil d/ 1990 4.0 2.2
1993 3.7 1.5
1996 4.7 2.2
1999 3.8 1.9
Chile e/ 1990 5.0 2.6
1994 5.2 3.2
1996 7.0 3.6
1998 7.6 3.7
Colombia f/ 1991 … …
1994 … …
1997 … …
1999 … …
Costa Rica 1990 4.5 2.1
1994 5.4 2.8
1997 4.7 2.4
1999 5.7 2.7
Ecuador 1990 2.5 1.3
1994 3.0 1.6
1997 2.9 1.7
1999 2.8 1.4
El S alvador 1995 3.2 1.7
1997 3.3 2.1
1999 3.5 2.4
Guatemala 1989 3.5 1.6
1998 2.7 1.3
Honduras 1990 2.2 1.0
1994 2.1 1.0
1997 1.9 0.9
1999 1.9 1.0
México g/ 1989 … …
1994 … …
1996 3.9 1.7
1998 3.8 1.9
Nicaragua
1993 3.0 2.5
1998 2.8 1.8
Panamá 1991 4.0 2.0
1994 3.8 1.9
1997 4.1 2.4
1999 4.2 2.6
Paraguay 1990 4.2 2.0
(Asunción) 1994 3.9 2.1
1996 3.3 1.8
1999 3.0 2.2
(Urbano) 1994 3.5 2.0
1996 3.1 1.7
1999 2.8 1.9
República Dominicana 1997 4.4 2.5
Uruguay 1990 6.1 1.9
1994 4.7 2.2
1997 4.5 2.4
1999 4.7 2.5
Venezuela h/ 1990 5.1 2.5
1994 4.2 2.6
1997 4.1 2.6
1999 3.4 2.4
80
3 Kliksberg.p65 80 11/12/2002, 10:57

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina 2000-2001, sobre la base de tabulaciones especiales de
encuestas de hogares de los respectivos países.
a/ Se refiere a los establecimientos que ocupan hasta cinco personas. En los casos de Chile (1996), El Salvador,
Panamá, República Dominicana, Uruguay (1990) y Venezuela se incluye a los que tienen hasta cuatro empleados.
En los casos en que no se dispuso de información sobre el tamaño de los establecimientos no se proveen cifras
para el conjunto de las personas ocupadas en sectores de baja productividad.
b/ Se refiere a trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados sin calificación profesional o técnica.
c/ Incluye a personas ocupadas en la agricultura, silvicultura, caza y pesca.
d/ En el año 1990, se incluyó a los asalariados sin contrato de trabajo bajo "Microempresas".
e/ Datos provenientes de las encuestas de caracterización socioeconómica nacional (CASEN).
f/ A partir de 1993, se amplió la cobertura geográfica de la encuesta hasta abarcar prácticamente la totalidad de la
población urbana del país. Hasta 1992, la encuesta comprendía a alrededor de la mitad de dicha población, sólo
con la excepción de 1991, año en el que se realizó una encuesta de carácter nacional.
g/ Datos provenientes de las encuestas de nacionales de los ingresos y gastos de los hogares (ENIG).
h/ A partir de 1997, el diseño muestral de la encuesta no permite el desglosamiento urbano-rural. Por lo tanto,
las cifras corresponden al total nacional.
Otro aspecto de la situación es la presencia de la mujer en la informalidad.

Según la ONU (UNSD 2000), el 50% de las mujeres de 7 de 10 países latinoa-
mericanos analizados trabajan en el sector informal. Ello resulta una posición
laboral desventajosa en la América Latina actual.
De acuerdo a la CEPAL (1997), los que se desempeñan en la economía

informal ganan en promedio el 50% de quienes lo hacen en empresas modernas
y deben trabajar para ello más horas.
Ante estas situaciones, haciendo una evaluación de conjunto, el informe de

la Comisión presidida por Aylwin concluye que: “la integración de la mujer al
trabajo remunerado en condiciones de discriminación, contribuye a reforzar la
precariedad de las ocupaciones, especialmente las de menor calificación”.
Se cumple en la región la observación de Cagatay sobre ciertos efectos de la

liberalización comercial sobre la mujer. Significa avances en materia de obtener
empleos pero en base a ventajas competitivas dudosas. Ellas son pagas más
bajas y condiciones de trabajo más pobres.
c) Actividad doméstica
En la situación latinoamericana hay además un rasgo particular. La cultura

prevalente ve con una mirada agudamente discriminatoria el tema de los roles
en el hogar. La visión de que las responsabilidades domésticas deben estar a
cargo casi exclusivo de la mujer, tiene gran peso.
Ello lleva a que en los hechos las mujeres se están integrando al mercado de
trabajo en condiciones muy desfavorables. Su retaguardia, la situación en el
hogar, no está cubierta sino sigue estando a su cargo íntergramente. Tienen una
doble jornada.
Las siguientes cifras constatan la severidad de esta tendencia:
81
3 Kliksberg.p65 81 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
Cuadro 9: América Latina (16 países): Tasa de actividad doméstica por

grupos de edad, 1999.
Población urbana Población rural
País
Total 15 - 24 25-49 50 y más Total 15 - 24 25-49 50 y más

Argentina
Mujer 29.2 14.3 34.6 33 … … … …
Hombre 0.2 0.2 0.1 0.2 … … … …
Bolivia
Mujer 24.5 11.2 28.3 39.2 17.4 14.2 19.2 17.2
Hombre 0.1 0.2 0.0 0.3 0.0 0.0 0.0 0.1
Chile a /
Mujer 31.2 12.5 35.3 40.0 54.0 27.9 61.8 62.4
Hombre e/ e/ e/ e/ e/ e/ e/ e/
Colombia
Mujer 30.5 14.5 14.5 58.6 49.1 36.0 47.9 65.4
Hombre 0.9 0.6 0.6 2.2 0.7 0.5 0.2 1.6
Costa Rica
Mujer 33.7 19.2 37.0 43.3 52.6 39.7 57.6 57.9
Hombre 0.6 1.2 0.1 0.9 0.3 0.7 0.1 0.2
Ecuador
Mujer 28.3 15.6 30.6 41.5 … … … …
Hombre 0.2 0.4 0.1 0.5 … … … …
El Salvador
Mujer 26.5 21.3 26.2 33.2 50.8 46.3 53.2 53.0
Hombre 0.3 0.3 0.1 0.6 0.6 0.9 0.2 0.7
Guatemala a/
Mujer 32.9 23.9 33.6 44.3 55.7 54.6 56.1 56.8
Hombre 1.1 1.4 0.4 2.1 0.8 1.3 0.1 1.3
Honduras
Mujer 31.1 23.8 31.2 46.0 57.2 58.9 57.1 54.7
Hombre 1.6 3.1 0.4 1.7 1.0 1.6 0.7 0.7
México a /
Mujer 42.3 26.1 46.5 56.0 52.6 48.2 54.2 55.3
Hombre 0.3 0.6 0.1 0.2 0.3 0.6 0.1 0.3
Nicaragua a/
Mujer 23.8 23 26.3 19.1 52.6 51.3 56.2 46.6
Hombre 0.1 0.1 0.1 0.3 0.5 0.6 0.4 0.3
Panamá
Mujer 31.6 18.4 34.1 41.5 55.5 42.0 58.1 62.8
Paraguay
Mujer 26.8 15.6 30.5 34.6 44.5 42.1 47.2 42.4
Hombre 0.2 0.1 . 0.6 0.3 0.3 0.2 0.4
República Dominicana b/
Mujer 30.5 14.2 32.8 55.9 47.3 23.3 54.8 68.7

Uruguay
Mujer 13.9 9.6 15.9 14.0 … … … …
Hombre 0.6 1.3 0.2 0.5 … … … …
Venezuela c/
Mujer 37.0 27.3 34.5 56.5 … … … …
Hombre 0.4 0.6 0.2 0.6 … … … …
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogar de los repectivos países.
a/ 1998
b/ 1997
c/ Total nacional
d/ Estadísticamente no significativo
Como puede observarse la tasa de actividad doméstica de los hombres vis a

vis las mujeres es mínima en los 16 países latinoamericanos analizados.
82
3 Kliksberg.p65 82 11/12/2002, 10:57

d) Participación política
Si bien ha habido claros progresos, los logros obtenidos se hallan a gran

distancia de una verdadera igualdad de oportunidades. Analizando las cifras
actuales de participación de mujeres en los Congresos, los cargos ministeriales y
las posiciones de Alcalde en cinco países de la región, se obtienen los siguientes
resultados:
Cuadro 10: Mujeres en el gobierno, 2000.
18 Congreso 20 Ministerios
% del total de
16
% del total
15
lugares
14
10
12
5
10
8 0
r r la y
do do ma ua ua
y
ua ug
r
ag
ala
lva
do
ua
ua
Gu r
c Sa ate car r do
m
E U
ua
ug
rag
l u i
lva
ate
G N
Ec
Ur
ica
Sa
N
El
10 Alcaldías
8
% del total
6
4
2
0
Ec ia
Sa r
y
El ado
Gu dor
Ur a
N ala
ua
liv
u
rag
m
Bo
ug
lva
u
ate
ica
Fuente: “Women and Power in the Americas, a Report Card”, Inter American Dialogue 2001; y UNDP Development
Report 2000-2001.
En cuanto a parlamentarios, las mujeres significan menos del 17%. En cuan-

to al rango de ministros, su presencia es menor al 10% con la sola excepción de
El Salvador donde llega al 20%. En las Alcaldías sólo una de cada 10 Alcaldías
en los cinco países examinados es ocupada por mujeres.
Los cortes efectuados: pobreza, mercado de trabajo, hogar y política confi-

guran una imagen de las condiciones de género en la región en la era de la
globalización que indica avances, pero al mismo tiempo, gruesos déficits, muy
fuertes brechas respecto a los hombres y la necesidad de recorrer aún un largo
camino para poder pisar firme en materia de género.
83
3 Kliksberg.p65 83 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
5. Una agenda de trabajo para enfrentar la discriminación de género
La era de la globalización se muestra en el caso de la mujer como en otras

dimensiones, plena de oportunidades y de riesgos. Se han abierto significativas
posibilidades en cuanto a su incorporación a los sistemas educativos y al merca-
do de trabajo. Ellas han cambiando la imagen tradicional de división férrea del
trabajo entre el hombre insertado en el campo laboral y la mujer ocupada en el
hogar y con débil participación en el mismo. Todo ello tiene efectos
democratizantes, rompe estereotipos, hace ascender la autoestima de la mujer y
transforma la percepción colectiva respecto al género.
Sin embargo, por el otro lado, la incorporación de la mujer se esta hacien-

do en muchos casos, bajo patrones que abren numerosos interrogantes y ello es
muy intenso en América Latina. En el sistema educativo, en el caso de las mu-
jeres pobres de la región, si bien es mayor su presencia en la matrícula educativa
básica, la situación de pobreza incide en que tengan altas tasas de deserción y
repetición. Reflejándolo, las mujeres marginales urbanas, las mujeres campesi-
nas y las mujeres indígenas, tienen una escolaridad reducida y tasas de analfabe-
tismo muy superiores a los promedios nacionales. En los estratos medios y altos
donde la mujer ha accedido vigorosamente a la educación universitaria, existen
preguntas sobre la calidad de sus avances en relación a las características del
mundo globalizado. Se presenta una tendencia definida en términos del tipo de
carreras que terminan. Tienen gran presencia en las humanidades y ciencias
sociales, pero muy limitada en las profesiones estratégicas para la globalización
como las ingenierías y las ciencias naturales. Allí hay una fuerte brecha entre
hombres y mujeres.
El mercado de trabajo muestra asimismo, serias cuestiones abiertas. Las

mujeres se han integrado en muchos casos a niveles bajos del mismo y a la
economía informal. Aun las más calificadas muestran la incidencia del patrón
educacional antes mencionado. Su integración a las ocupaciones claves: inge-
nierías, científico-técnicas, y gerenciales, es reducida.
Todo ello además como se ha visto, se paga con costos muy altos. La mujer
pobre es en muchos casos trabajadora informal u operadora en maquiladoras y
al mismo tiempo jefa del hogar con una vida por consiguiente, muy dura a dia-
rio. Las mujeres de los estratos medios, siguen a cargo de la responsabilidad del
cuidado de la familia y el funcionamiento del hogar, lo que implica importante
dedicación aun cuando cuenten con ayuda doméstica, y por otro lado, deben
trabajar intensivamente para demostrar su capacidad profesional y mantener
sus posiciones.
Como se ha visto, asimismo, la participación política femenina si bien ha

crecido es acortada.
Ante este panorama las actitudes “triunfalistas” en género en el mundo de la

globalización pueden llevar a resultados muy negativos. Se necesita por lo con-
trario, redoblar la presión social por políticas cada vez más activas de discrimi-
84
3 Kliksberg.p65 84 11/12/2002, 10:57

nación positiva. A pesar de los avances, las mujeres siguen siendo como lo
muestran los indicadores de desarrollo humano de las Naciones Unidas, el ma-
yor grupo discriminado de todo el planeta.
Una agenda de trabajo para encarar esta situación debería en primer término
seguir procurando que el tema mismo forme parte continua de las grandes agen-
das de discusión económica y social a nivel internacional y latinoamericano.
Hay que reforzar y profundizar en la visión colectiva la idea de que el tema es
crucial no sólo para las mujeres sino para la sociedad en su conjunto. Los efec-
tos de la discriminación son amplísimos. Amartya Sen (2000), los plantea agu-
damente: “La desigualdad basada en el género en los ámbitos económico y so-
cial, puede lesionar considerablemente el desempeño global en numerosas y
diversas áreas, afectando variables demográficas, médicas, económicas y socia-
les; el fortalecimiento de las capacidades de las mujeres y su consiguiente habi-
litación gracias a la escolaridad, las oportunidades de empleo, etc., surten los
efectos de mayor alcance en la vida de todos los involucrados: hombres, muje-
res y niños”.
Efectivamente siguen aumentando las evidencias que indican que potenciar

a la mujer, superando discriminaciones, es una fuente de beneficios excepcio-
nales para la sociedad en su conjunto. Entre otros aspectos, las madres son
mejores administradoras de recursos escasos que los hombres. El Banco Mun-
dial señala (2001): “Poner ingresos adicionales en las manos de las mujeres
dentro del hogar tiende a tener un impacto positivo mayor que ponerlos en las
manos de los hombres, según lo muestran estudios en Bangaldesh, Brasil, y
Costa de Marfil”.
Aumentar la educación de las mujeres pobres tiene un efecto directo sobre

los indicadores de salud. Entre otros aspectos impacta fuertemente los porcen-
tajes de vacunación de los hijos como lo indica el siguiente cuadro:
Cuadro 11. Distribución de los niños de 12 a 13 meses que han sido

inmunizados, según el nivel educativo de la madre (en porcentaje)
Fuente: Education and immunization data from latest Demographic and Health Surveys; population weights
from World Bank (1999d). The World Bank (2001). Engendering development. Oxford University Press.
85
3 Kliksberg.p65 85 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
Algunas indagaciones van aún mucho más lejos. Folbre (1994) sostiene que
las mujeres tienen mayor tendencia al altruismo y a la cooperación. Una inves-
tigación sobre el capital social en comunidades campensinas en el Paraguay
(Molinas, 1998) verificó efectivamente que los comportamientos cooperativos
ocurrían con la mayor frecuencia en grupos con alta participación femenina.
Constató que: “la participación femenina efectiva en los comités campesinos
aumentaba la performance de dichos comités... y las posibilidades de las comu-
nidades campesinas de combatir la pobreza”.
El Banco Mundial sugiere otra correlación muy especial. Señala que “...ma-
yor igualdad en la participación de mujeres y hombres está asociada con empre-
sas y gobiernos más transparentes y con mejor gobierno. Donde la influencia de
las mujeres en la vida pública es mayor, el nivel de corrupción es menor”. Pro-
porciona al respecto en el siguiente cuadro:
Cuadro 12: Índice de los derechos económicos y sociales de lamujer v/s.

índice de corrupción
Fuente: Información de the International Country Risk Guide (ICRG). The World Bank (2001). Engendering
development. Oxford University Press.
Se requiere enfrentar las discriminaciones de género impulsando vigorosas

políticas públicas afirmativas en todos los planos básicos. En América Latina,
ello significa cosas muy concretas. En materia de salud, se debe dar pleno acce-
so a la prevención y a la atención médica apropiada a las mujeres pobres que
significan más de la mitad del total de mujeres. Es inadmisible ética y
socioeconómicamente que los progresos en medicina que han reducido al míni-
mo la mortalidad materna y la mortalidad infantil y que implican en muchos
casos tecnologías de fácil aplicación, estén fuera del alcance de muchísimas
mujeres pobres de la región. Ello lleva a brechas de enorme magnitud. Como se
86
3 Kliksberg.p65 86 11/12/2002, 10:57

refirió, la mortalidad materna es 27 veces mayor en América Latina que en

Estados Unidos. En mortalidad infantil, mientras en Canadá solo mueren antes
de cumplir un año, 5,7 de cada mil niños que nacen, en Bolivia son 83, casi 15
veces más.
En el campo de la educación se debería desplegar un amplio abanico de

políticas para quebrar la marginación de las mujeres pobres. En los centros ur-
banos se debería apoyar especialmente a las niñas pobres para que completen
estudios. Se requieren programas que ataquen las carencias básicas del hogar
que llevan a la deserción, y crear incentivos positivos para que las familias apo-
yen la escolaridad de las niñas. Un ejemplo exitoso son los programas como la
Bolsa-escola del Brasil, que entregan subsidios al hogar sujetos a que los niños
asistan y permanezcan en la escuela. Por otra parte, se deberían fortalecer las
estrategias para atender a las numerosas jóvenes y mujeres pobres que no termi-
naron la escuela primaria. Tendrían que impulsarse programas pensados para
mujeres que trabajan largas jornadas. Experiencias como las de Fe y Alegría,
que permiten a mujeres de esas características completar por radio estudios
formales, indican con sus excelentes resultados, caminos promisorios. Se debe-
ría dar una atención especial al caso de las madres adolescentes con programas
innovativos que partan de sus realidades y puedan ayudarlas a completar los
ciclos educativos de los que con frecuencia desertan.
La lucha por la educación de la mujer campesina debe intensificarse aún

más. Su asistencia a la escuela sigue teniendo amplias brechas en relación con
los hombres. La acción a realizar debe cuestionar frontalmente los prejuicios
culturales que están incidiendo en ello y multiplicar oportunidades educativas
para estas mujeres. Un campo especial es el de las mujeres indígenas. Deben
crearse programas educativos adaptados a sus características, que con pleno
respeto de su cultura y su idioma permitan mejorar sus posibilidades reales de
tener acceso a educación.
Debe haber políticas mucho más consistentes y agresivas que las actuales en
materia de protección de la familia. Ello puede mejorar sustancialmente la si-
tuación concreta de la mujer y permitirle su incorporación a la educación y el
trabajo en mucho mejores condiciones. Los apoyos públicos en campos como el
cuidado de los bebés, la multiplicación de oportunidades de preescolar, la ayu-
da en el cuidado de las personas de edades mayores y otras áreas, pueden ser de
alta utilidad práctica.
En cuanto al mercado de trabajo deberían transparentarse las actuales situa-

ciones de discriminación, ponerse sobre la mesa de discusión, para que ello
pueda ayudar a generar políticas que les den respuesta. Cuando se les da a las
mujeres en general y a las pobres en particular oportunidades productivas rea-
les, los resultados para ellas y la sociedad en su conjunto son muy concretos. Lo
ilustra entre otras experiencias el estimulante caso del Grameen Bank, la institu-
ción más reconocida del mundo en microcrédito. Muhammad Yunus su inspira-
dor y su equipo decidieron prestar pequeñas sumas a mujeres campesinas po-
87
3 Kliksberg.p65 87 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
bres de Bangladesh. El Banco tiene hoy dos millones de prestatarios de los

cuales el 94% son mujeres. El préstamo promedio es de 140 dólares. Ha presta-
do 1.500 millones de dólares a los más pobres en la mitad de las aldeas del país,
35.000. Los resultados son muy impresionantes y numerosos países del mundo
han pedido la asistencia del Grammen Bank para montar experiencias similares.
Los prestatarios han mejorado su vida y la mitad de ellos han superado la línea
de pobreza. La tasa de recuperación de los préstamos, con estos clientes, muje-
res campesinas pobres, ha sido de más del 98%.
Otra área de acción es darle pleno reconocimiento al trabajo de la mujer en

el hogar, contribución que no aparece en las estadísticas económicas, como si
no tuviera mayor valor. Manuel Castells describe agudamente esta situación:
“Si las mujeres que “no hacen nada” dejaran de hacer “sólo eso”, toda la estruc-
tura urbana como la conocemos sería incapaz de mantener sus funciones” (López
y Ronderos, 1994).
Otras políticas públicas afirmativas deben dirigirse al crucial campo de la

participación política. Es fundamental por el aporte que puede dar la mujer al
mismo y por el hecho básico de que el mayor grupo discriminado de la sociedad
haga sentir su voz. Debe tratarse de ampliar activamente los acotados progre-
sos logrados.
Junto a todas las políticas anteriores y muchas otras añadibles, debe seguir la
acción colectiva por producir cambios de fondo en las actitudes culturales y los
mensajes educativos, donde hay fuertes contenidos discriminatorios, que se hallan
enraizados en siglos de inferiorización de la mujer. Entre ellos es notable como
los currículums de educación básica siguen en muchos casos, ignorando el pro-
blema de la mujer, y diseminando los mismos estereotipos tradicionales sobre
su rol en la sociedad y sus supuestas limitaciones2.
Volvemos a la pregunta planteada al inicio del trabajo: ¿Es posible civilizar

o humanizar la globalización? Un parámetro fundamental de si ello es factible
será lo que suceda con la condición de la mujer. Mucho dependerá de que pue-
dan avanzar políticas del tipo de las descritas. Helleiner (2000), plantea reser-
vas. Señala: “Los actuales esfuerzos para mejorar la gobernabilidad en la nueva
economía globalizada, están fuertemente sesgados hacia los intereses de los
gobiernos, empresas, personas más ricas del mundo y esto no será fácil de supe-
rar”.
El que se logre pese a ello la humanizacion que reclaman grandes mayorías

del planeta y que a su centro esté la cuestión de género, será decisivo para lograr
un desarrollo económico de rostro humano y de bases firmes. Al mismo tiempo,
superar las discriminaciones de género no es sólo un tema de mejor funciona-
2Gloria Bonder ha desarrollado un muy interesante programa para tratar de reentrenar a las mismas
maestras que en muchos casos transmiten esterotipos enraizados. Ver al respecto Gloria Bonder
Ältering sexual stereotypes through teacher training¨, en Nelly Stromquist ¨Women and Education
in Latin-American¨, Lynne Rienner Publishers, 1992.
88
3 Kliksberg.p65 88 11/12/2002, 10:57

miento de la economía, un medio para que ella ande mejor, es un fin en sí

mismo. Se trata de un asunto ético vital. Las postergaciones y sufrimientos que
buena parte de la población femenina mundial y la mayoría de las mujeres de
América Latina están padeciendo por la pobreza y la exclusión, reforzadas por
su género, son moralmente intolerables y han durado demasiado tiempo.
Referencias bibliográficas
ANNAN, K. Millenium Report presentation. Washington: The Washington Post, 4

de abril de 2000.
CAGATAY, N. Trade, Gender and Poverty. New Cork: UNDP, 2001.
CENTER FOR DISEASE, CONTROL AND PREVENTION. Investigación

comentada por Helen Rimbelow “Study look at women marriage and divorce”. Washing-
ton: The Washington Post, 25 de Julio de 2002.
CEPAL. Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile: CEPAL, 2000.
CEPAL. La brecha de la equidad. Santiago de Chile: CEPAL, 1997.
COMISIÓN LATINOAMERICANA Y DEL CARIBE SOBRE EL DESA-

RROLLO SOCIAL. BID, CEPAL, PNUD, 1995.
FOLBRE, N. Who pays for the Kids: gender and the structures of constraint. New
Cork: Routledge, 1994.
BANCO MUNDIAL. COMISIÓN MUNDIAL DEL AGUA. Agua para el Siglo

XXI. Washington: Banco Mundial, 1999.
HELLEINER, G. Markets, Politics and Globalization: Can the Global Economy be

Civilized? Raul Prebisch Lectura. UNCTAD, 11 dediciembrede 2000.
HENRY, S. Male-Female salary gap growing, study says. Washington: The Washing-
ton Post, 24 de Enero de 2002.
JUAN PABLO II. Mensaje para la Cumbre de los G8. 11 de Julio de 2001.
KAZTMAN, R. “¿Por qué los hombres son tan irresponsables?”, Revista de la CEPAL,
(2000), No. 46.
KLIKSBERG, B. “Desigualdad y desarrollo en America Latina: la discusion posterga-

da”. Reforma y Democracia, (1999) No.14.
LÓPEZ, C. ; RONDEROS, M. Reforma Social con perspectiva de género. Aportes

para la discusión. México: BID-CEPAL-UNIFEM, 1994.
89
3 Kliksberg.p65 89 11/12/2002, 10:57

Bernardo Kliksberg
MOLINAS, J. R. “The impact of inequality, gender, external assistance and

social capital on local-level cooperation”. World Development, Vol. 26 (1998),
No. 3.
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTU-

RA Y LA ALIMENTACIÓN (FAO). Informe anual. 1998.
ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD-CEPAL. Health, so-

cial equity and changing production patterns in Latin America and the Caribbean. Was-
hington: CEPAL, 1998.
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

(PNUD). Informe sobre Desarrollo Humano. New Cork: PNUD, 1999.
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

(PNUD). Informe sobre Desarrollo Humano. New Cork: PNUD, 2001.
RICUPERO, R. Welcome address. 10th. Raul Prebisch Lecture. Génova: 11 de

diciembre de 2000.
ROBINSON, M. World Economic Forum. New Cork: 4 de Febrero de 2002.
SEN, A. ¿Qué impacto puede tener la ética? Conferencia Internacional sobre Ética y
Desarrollo, organizada por el BID con el apoyo del Gobierno de Noruega. Di-
ciembre de 2000.
SOMAVIA, J. Intervención en Décima Conferencia de las Naciones Unidas para el Co-

mercio y el Desarrollo. UNCTAD, 16 de febrero de 2000.
WORLD BANK. Egendering development. Oxford: Oxford University Press, 2001
WORLD BANK. World Development Report. Washington: World Bank, 1995.
WORLD BANK. The Quality of Growth. Washington: World Bank, 2000.
WORLD HEALTH ORGANIZATION. Macroeconomics and health: Investing in

Health for Economic Development. Génova: World Health Organization, 2002.
THE WORLD WATCH INSTITUTE. State of the World. New York: W.W.
Northon and Company, 2002.
UNSD. The World’s Women, 2000. Trends and statistics. New Cork: UNSD, 2001.
VERHOFSTDADT, G. La paradoja de la antiglobalización. Caracas: El Univer-

sal, 27 de septiembre de 2001.
90
3 Kliksberg.p65 90 11/12/2002, 10:57

Las estrategias de las empresas trasnacionales españolas en América Latina: los casos de Endesa y Telefónica
Las estrategias de las empresas trasnacionales españolas en América Lati-

na. Los casos de Endesa y Telefónica

Universidad de Barcelona
Instituto Internacional de Gobernabilidad
E-mail: cyanez@uoc.edu
Resumen
Este trabajo analiza las características de las inversiones españolas

en los sectores de telecomunicaciones y energía eléctrica en Améri-
ca Latina y su impacto sobre los mercados de servicios. Este análi-
sis arranca del estudio de las estrategias empresariales que impulsa-
ron la internacionalización de las empresas españolas del ramo,
poniendo el acento en la importancia que a comienzos de la década
de 1990 tuvo la necesidad de “ganar tamaño”, mediante la adqui-
sición de activos en América Latina, para garantizar condiciones de
competencia internacional que evitaran la absorción por parte de
las competidoras europeas y norteamericanas. Para hacer una co-
rrecta valoración de estas estrategias, será necesario detenerse en
las características de las privatizaciones españolas en el contexto
de las políticas de liberalización de la Unión Europa. En ese senti-
do, las políticas favorables a la competencia y la formación de mer-
cados abiertos, han sido desde el comienzo un pilar robusto de las
políticas de la UE. España, en ese contexto, ha debido adaptar su
institucionalidad de mercados a las exigencia de competencia de la
UE, lo que se ha hecho con relativo retraso respecto a los líderes
europeos, dando lugar a tensiones políticas y litigios entre los regu-
ladores europeos y las empresas españolas a lo largo de los años
finales del siglo XX. El proceso todavía está marcha, los mercados
de telecomunicaciones y de electricidad están siendo sometidos a
fuertes transformaciones tecnológicas e institucionales, por lo que
es de esperar que en un futuro inmediato estos litigios sigan dando
lugar a nuevas regulaciones que intenten reducir los fallos del mer-
cado tanto como los fallos del estado.
91
4 Yañez.p65 91 11/12/2002, 10:59

1. Las inversiones españolas en América Latina en una época de transi-

ciones
1.1. La incidencia de las inversiones españolas en América Latina y Chile

sobre los mercados locales
Después de la llamada “década perdida” de los ochenta, en la que la crisis

financiera interrumpió la corriente de inversión extranjera en América Latina,
los años noventa han sido de recuperación de los flujos de capital internacional
sobre la región. En esto han sido decisivas las políticas de ajuste y de estabiliza-
ción, así como las reformas orientadas a la apertura económica y los procesos
de privatizaciones puestos en marcha desde finales de los ochenta. En la medi-
da que los países latinoamericanos han ido consiguiendo resultados positivos
en el equilibrios de sus cuentas internas y externas y poniendo en marcha planes
de reforma en su institucionalidad económica, la inversión extranjera ha vuelto
a la región.
La inversión extranjera directa (IED) en América Latina entre 1991 y 1999,

siguiendo los últimos datos de la CEPAL, ha pasado de 11.000 millones de
dólares a 70.000 millones de dólares, en un ascenso que acusa los efectos de las
crisis financieras de 1994 (en México) y de 1997 (en Brasil), y que se ha resen-
tido por efecto de la ralentización de la economía internacional de los años
2001 y 2002.
En un contexto de tímido vigor de la IED en América Latina, España ha

jugado un papel relevante, incrementando sus inversiones en los distintos paí-
ses de América Latina hasta llegar a representar el primer país inversor en la
región durante algunos años. En 1998 les inversiones españolas alcanzaron los
13.000 millones de dólares, que representaban casi una cuarta parte de los capi-
tales instalados en forma de IED.
Al menos cuatro aspectos han caracterizado la presencia de capitales espa-

ñoles en los países latinoamericanos: a) España es una actor nuevo en el esce-
nario de la inversión extranjera en Latinoamérica, lo que ha condicionado sobre
manera las estrategias de sus empresas en la zona, volviéndolas más agresivas
que sus competidoras internacionales; b) la mayor parte de la inversión españo-
la se ha orientado a la compra de activos existentes, recurriendo a privatizaciones,
fusiones o adquisición mediante ofertas públicas de adquisición de empresas; c)
el 94 por 100 de las inversiones españolas se han destinado al sector de los
servicios, destacando por sobre los demás las inversiones en telecomunicacio-
nes, energía (electricidad, gas y petróleo) y servicios financieros; d) la mayor
parte de las empresas españolas que han entrado al mercado latinoamericano y
chileno fueron en su origen empresas públicas que disfrutaban de situaciones
monopólicas en el mercado español, excepción hecha de las entidades financie-
ras, y que han sido privatizadas en la última década, coincidiendo con su expan-
sión internacional.
92
4 Yañez.p65 92 11/12/2002, 10:59

El hecho de que se tratase de empresas en proceso de privatización y con

una clara predilección por el sector servicios hace que su incidencia sobre los
mercados sea bastante mayor que si se trata de inversiones destinadas a la ex-
plotación de recursos naturales, proclives a reproducir economías de enclave. A
diferencia de las actividades extractivas e industriales sencillas, donde se loca-
lizó la inversión extranjera en décadas pasadas, los servicios -caracterizados
por las telecomunicaciones (telefonía fija y móvil, internet), la producción y
distribución de energía (petróleo, electricidad y gas), servicios financieros de
todo tipo (seguros, cuentas corrientes, depósitos a plazo), sanitarias (abasteci-
miento de agua) y obras públicas (carreteras y puertos, etc.)-, tienen una fuerte
incidencia en la vida cotidiana de los ciudadanos, que son consumidores finales
de los servicios prestados por las empresas transnacionales españolas instala-
das en la región. De ello se desprende que su impacto sobre los mercados no se
limite a la aportación de capitales, tecnología y la capacidad de gestión, sino
que también incida sobre el buen funcionamiento de los mercados, en términos
de la promoción de la competencia, la transparencia en la gestión y el buen
funcionamiento de los mecanismos regulatorios.
1.2. Las estrategias empresariales: de monopolios públicos a actores del

mercado mundial
Dejando de lado a los bancos (Santander Central Hispano –BSCH- y Bilbao

Vizcaya Argentaria -BBVA-), los principales inversionistas españoles en
Latinoamérica se sitúan en el ámbito de las telecomunicaciones –Telefónica- y
la energía eléctrica –ENDESA España-. Estas dos empresas tienen una histo-
ria empresarial común: aunque tienen largos antecedentes, ambas forjaron su
identidad actual en la década de los sesenta y los setenta en un contexto de
promoción de empresas públicas fuertemente protegidas, disfrutando hasta la
reciente década de los noventa de una posición monopólica en el mercado local
español; El ingreso de España a la Comunidad Económica Europea en 1986
(posteriormente Unión Europea –UE-) y las tendencias liberalizadoras del mer-
cado mundial indujeron a España a privatizar los monopolios estatales, culmi-
nando en 1997 la privatización de Telefónica y en 1998 la de Endesa.
En ambos sectores, las telecomunicaciones y la energía, los procesos de

privatización en España no han corrido parejos con la instalación de nuevas
normas para potenciar la competencia, disfrutando tanto Telefónica como
Endesa de condiciones especiales para adaptarse a la competencia. En la actua-
lidad, todavía prevalece un régimen transitorio de parcial liberalización de los
mercados de telecomunicaciones y energía, del que se benefician las empresas
con larga presencia en el mercado, de manera que el Estado ofrece a Telefónica
y Endesa una posición de privilegio para adecuarse gradualmente a unas condi-
ciones de plena competencia. Para el caso de las eléctricas, además de lo ante-
rior, el Estado español ha creado un fondo de recursos para ayudar a las empre-
sas del sector a asumir los “costos de la transición a la competencia” durante los
diez años posteriores al inicio del proceso de liberalización, del que Endesa se
ha beneficiado de un billón de pesetas hasta la fecha. Como contrapartida, en
93
4 Yañez.p65 93 11/12/2002, 10:59

España, el Estado ha conservado un margen bastante amplio de decisión sobre

las empresas privatizadas, mediante el mecanismo que se ha dado en llamar la
“acción de oro”, por el que está en condiciones de vetar las decisiones del direc-
torio de las empresas por un periodo transitorio de 10 años. En resumen, las
transiciones que implican la privatización y liberalización en los sectores eléc-
trico y de telecomunicaciones en España no están totalmente concluidas, de lo
que se derivan conflictos permanentes entre las empresas, el gobierno y los
entes reguladores.
También es un factor común en la trayectoria de Telefónica y Endesa Espa-

ña el haber iniciado su proceso de compra de activos en América Latina antes
de que se iniciaran en España las privatizaciones. En 1990 Telefónica adquirió
el paquete mayoritario de acciones de la Compañía de Teléfonos de Chile (CTC)
y en 1992 Endesa España tomó parte en la privatización de la eléctrica bonae-
rense Edenor. Se dio el caso, entonces, que un par de empresas de titularidad
pública entraron en la propiedad y la gestión de empresas latinoamericanas en
proceso de privatización, lo que no era más que el primer capítulo de la “cróni-
ca anunciada” de las privatizaciones españolas. Este argumento que destaca la
paradoja de que una empresa pública de un segundo país se haga con el control
de una empresa privatizada de un primero, no ha tenido mayores consecuencias
para la definición de los derechos de propiedad en las privatizaciones latinoa-
mericanas. Sin embargo, el gobierno español ha aducido este tipo de razones
para vetar la fusión de Telefónica con su par holandesa en el 2000, ya que el
gobierno no veía con buenos ojos que Telefónica pueda caer bajo el control de
una empresa extranjera de propiedad de otro estado.
¿A qué obedece la estrategia de internacionalización de las compañías espa-

ñolas? y ¿cuáles pueden ser sus pasos en el futuro próximo? Perea (1998) y
Calderón Hoffmann (1998 y 1999) son quienes más se ha preocupado de anali-
zar esta cuestión. Ellos coinciden en señalar que ha existido un “clima econó-
mico internacional”, parafraseando a Rodolfo Martín Villa (Presidente de Endesa
España), que ha sido favorable para la internacionalización de las empresas. En
los términos que lo plantea Calderón, el contexto de mundialización de la eco-
nomía, las reformas económicas aplicadas en los países receptores y la necesi-
dad de sistemas integrados a nivel internacional han coincidido para empujar a
las compañías españolas a tomar posiciones en América latina, con el sentido
estratégico de “mejorar su posición competitiva, mediante el logro de un tama-
ño crítico a escala internacional que permita la creación de alianzas y reforzar
su capacidad como operador global de telecomunicaciones”, refiriéndose a la
experiencia de Telefónica, que se puede extrapolar a la experiencia de Endesa
España.
Efectivamente, la decisión de las empresas españolas de entrar en los nego-

cios internacionales se justifica por la búsqueda de un tamaño idóneo para com-
petir en el mercado mundial, como señala Calderón. Pero allí no acaban sus
razones estratégicas, ni explican la agresividad de sus iniciativas en el mercado
latinoamericano. Para Telefónica tanto como para Endesa, la compra de acti-
94
4 Yañez.p65 94 11/12/2002, 10:59

vos en el extranjero es una cuestión de sobrevivencia. Si no aumentan su peso

específico, su tamaño y el valor de sus activos, ambas podrían ser adquiridas
por sus competidoras norteamericanas o europeas. De allí deriva la importancia
estratégica de “crecer hacia fuera”, adquiriendo activos en el extranjero, toda
vez que sus posibilidades de hacerlo sobre el propio mercado español no ofrece
garantías para resistir un ataque agresivo de sus competidoras. Esto, en parte,
porque Telefónica, que gozaba de su condición de monopolio, no podía crecer
absorbiendo o fusionándose con otras empresas españolas del sector; y en par-
te, porque el potencial de crecimiento del mercado español no era lo suficiente-
mente amplio como para sostener una estrategia de crecimiento. En el caso de
Endesa España, con matices, la situación era bastante similar a la de Telefóni-
ca, en la medida que ocupaba en torno al 80 por 100 del mercado de generación
de electricidad en España y el mercado local no prometía crecer tan rápido
como para justificar la renuncia a expandirse fuera. A pesar de todo, Endesa ha
terminado fusionándose con Iberdrola, la segunda generadora española, para
aprovechar todo el peso que el mercado español puede aportar a la estrategia de
crecimiento basado en el mercado internacional.
Además, un tema nada menor es la necesidad de absorber inversiones tecno-

lógicas cuantiosas, que obligan a las empresas del sector de telecomunicaciones
especialmente, a apostar por un gran tamaño en sus unidades. La dinámica de
innovación no parece tender a ralentizar su ritmo, todo lo contrario. La revolu-
ción tecnológica que ha significado la implantación de internet parece que sola-
mente recién comienza. En el futuro inmediato los sistemas integrados de co-
municación de imágenes, sonidos y datos se impondrán no sólo en la comunica-
ción por cable y para receptores de sobremesa (PCs), sino que conquistarán la
comunicación de telefonía móvil como próximo paso de una dinámica que no
sabemos exactamente en qué momento se detendrá. En una proporción menor,
la producción de energía eléctrica mediante procedimientos más económicos y
eficientes, sobre todo que eviten la pérdida de energía siguiendo la experiencia
de la “cogeneración”, requerirán cada vez de inversiones mayores en innova-
ción tecnológica que solamente las grandes empresas podrán soportar.
Pero, si los argumentos anteriores ayudan a entender el por qué de la voca-

ción internacional de las empresas que estudiamos, no explica del todo su com-
portamiento agresivo a la hora de invertir en América Latina. La causa más
probable de esta conducta agresiva, que se ha materializado en el pago de so-
breprecios en varios de los procesos de privatización en los que han concursa-
do1, en aceptar fuertes litigios en torno a los derechos de propiedad y las tarifas
de sus servicios, y en la entrada en mercado que no ofrecían todas las garantías
de seguridad (por tratarse de mercados con fuerte inestabilidad política, como
en el caso del Perú de Fujimori o mercados muy pequeños como los centroame-
ricanos), se encuentra en el retraso relativo de España en el proceso de forma-
ción de empresas transnacionales. La España actual es heredera de una España
1A modo de ejemplo Telefónica pagó 177.300 millones de pesetas en 1999 por Tele Sudeste Celular
de Río de Janeiro, cuando el precio mínimo había sido fijado en 74.250 millones; y 749.744 millones
por Telesp de Sao Paulo, cuando su precio mínimo era de 454.500 millones.
95
4 Yañez.p65 95 11/12/2002, 10:59

autárquica, encerrada sobre sí misma durante los primeros veinticinco años del
franquismo y heredera de un proceso de industrialización liderado por el Esta-
do que se prolongó hasta la incorporación de España a la Comunidad Económi-
ca Europea el año 1986. Las empresas españolas, dicho de otro modo, tienen
un “handicap” histórico frente a sus competidoras internacionales. La brecha
que debía supera España en términos de presencia en los mercados internacio-
nales, acumulada durante toda la segunda mitad del siglo XX, se ha manifesta-
do en la asunción de un nivel de riesgos mayor que sus competidoras, el que se
ha pretendido compensar con un nivel mayor de apoyo público para su gestión
en el mercado local español.
Si se tuviera que buscar un símil en la historia económica europea, el caso de

las empresas transnacionales españolas de la década de los noventa, es compa-
rable a la estrategia exportadora de las empresas alemanas de la década de los
noventa del siglo XIX. Alemania, hace un siglo atrás, tenía dificultades para
exportar, había llegado tarde al reparto colonial de África y de Asia, y los merca-
dos abiertos de Europa y Ultramar estaban ocupados por los productores britá-
nicos, franceses y estadounidenses. La estrategia fue aumentar el tamaño de las
industrias y favorecer los acuerdos de precios en forma de “cárteles” para ga-
rantizarse precios altos en el mercado interior, a la vez que exportaban a precios
muy próximos al costo a los mercados internacionales. En comparación, las
actuales empresas españolas en proceso de transnacionalización, han disfruta-
do de generosos apoyos públicos para prolongar su posición monopólica sobre
el mercado español más tiempo del que era justificable según los principios de
la competencia, y han entrado a los mercados internacionales asumiendo nive-
les de riesgo superiores a los de sus competidoras. En ambos casos, sin llegar a
configurarse un escenario de “dumping”, es evidente que la estrategia exterior
se sostiene en unos mercados locales con claros indicios monopólicos y eleva-
dos niveles de riesgo en sus colocaciones internacionales.
1.3. América Latina como territorio de expansión estratégica para las em-
presas transnacionales españolas
América Latina ha sido el territorio propicio para la realización de los planes

estratégicos de expansión internacional de las empresas españolas en proceso
de crecimiento y transnacionalización. Las reformas económicos aplicadas du-
rante la década de los noventa generaron un clima económico propicio para la
inversión extranjera. En esa línea, habría que destacar los equilibrios económi-
cos conseguidos tanto en las cuentas internas como exteriores (en este caso
ayudadas por el flujo de inversiones en una acción de soporte recíproco), las
que se reflejan en la contención de la inflación, el control del déficit público, el
manejo responsable de la deuda externa, y la renovada capacidad exportadora.
Situaciones que en conjunto difieren del clima existente en la década de los
ochenta. Pieza clave de esta nueva tendencia instalada en la región es la apertu-
ra externa, reflejada en la reducción de los niveles de protección comercial, la
tendencia a aplicar políticas de tipo de cambio con niveles de intervención
96
4 Yañez.p65 96 11/12/2002, 10:59

gubernamental cada vez menores, fortalecimiento de las instituciones moneta-

rias independientes y apertura al capital extranjero eliminando gran parte de los
tratos discriminatorios. Aún cuando ha habido países como Chile y Colombia
que han mantenido restricciones a la llegada de capitales especulativos median-
te el requisito del “encaje bancario”, los inversionistas internacionales han va-
lorado positivamente el esfuerzo de los gobiernos de la región por dar estabili-
dad a las reglas del juego de los mercados, apostando claramente por una eco-
nomía abierta y a la adhesión a los principios de la Organización Mundial de
Comercio.
Es de destacar la confianza de los inversionistas internacionales en las opor-

tunidades de los mercados latinoamericanos. Incluso en condiciones de crisis
financiera, como ocurrió durante los años 1997 y 1998, América Latina recibió
el 42 por 100 de las inversiones destinadas a países en desarrollo, según los
datos del Banco Mundial (1999), y la inversión ha seguido creciendo en los
años sucesivos, como muestran las cifras de CEPAL reflejadas en los gráficos 1,
2 y 3. La ortodoxia de las políticas económicas de los países latinoamericanos,
a pesar de las crisis financieras (1994 y 1997), y la persistencia en las reformas
en pos de mercados abiertos, han encontrado apoyo en las empresas
transnacionales que han permanecido en la zona y aumentado sus inversiones.
Las oportunidades de negocios que se han creado en la región no son ajenas a la
apuesta de las empresas internacionales. En este sentido, cabe poner de relieve
que las privatizaciones, las concesiones de servicios públicos y los procesos de
liberalización de sectores ha seguido atrayendo a los inversores externos más
allá de las señales de corto plazo que pudieran emitir los mercados.
Junto a la adhesión a las reglas del mercado y a las oportunidades de negocio

que ofrece la región, al aumentar la IED en América Latina los inversores inter-
nacionales han hecho una apuesta de largo plazo. La baja cobertura de servicios
en los países de América Latina representan un potencial de expansión en el
consumo de servicios en los sectores donde se han concentrado las
privatizaciones; lo que se puede transformar en una enorme expansión de esos
mercados si se llegara a concretar la expectativa de satisfacer el potencial de
consumo insatisfecho después de casi una década de contracción económica.
Los déficits de infraestructura productiva y de servicios, tanto como el nivel de
consumo contenido, es percibido por los capitalistas externos como un poten-
cial de oportunidades que justifica la toma de posiciones en la actualidad, más
allá de las crisis o los desempeños por debajo de lo esperado en el corto plazo.
América Latina en los noventa, a los ojos de los inversores externos, más que
las demás regiones del planeta, representó la región con mayor potencial de
crecimiento tanto por las necesidades insatisfechas como por las expectativas
de expansión económica.
Los acuerdos de integración regional, como el Mercosur, representaron un

fortalecimiento de esas expectativas, en la medida del potencial de crecimiento
vía integración de mercados regionales y subregionales que representaba. Es
notable ver que el empuje de las inversiones españolas en América Latina no se
97
4 Yañez.p65 97 11/12/2002, 10:59

limita a los mercados más grandes y/o más seguros y estables, detectándose
una clara vocación regional, ya sea mediante la intervención directa en muchos
mercados o la adquisición de empresas de ámbito regional, como en el caso de
Enersis en el sector de la electricidad.
Lo dicho en los párrafos anteriores explica la capacidad de atracción que

América Latina ha tenido sobre los capitales internacionales dispuestos a tomar
posiciones sólidas más allá de sus países de origen, pero queda por explicar en
qué se basan las ventajas comparativas de los españoles para ocupar esas posi-
ciones. Al respecto se ha argüido la importancia del idioma y la cultura, como
una especie de determinismo cultural. Este factor, reconocido por los líderes de
las empresas españolas, en tanto que ha facilitado la comunicación y el acceso
a información sobre los mercados, tanto como la comprensión acerca de los
sistemas institucionales que sostienen los arreglos de mercado, es posible que
haya incidido desde una lectura económica reduciendo los costos de transac-
ción de la toma de posiciones de los españoles en los mercados de América
Latina. Pero también es cierto que este factor cultural, cuando se convierte en
un factor económico relevante no actúa solo, requiere del acompañamiento de
otros factores que refuercen y den consistencia económica a la afinidad cultural
e institucional antes referida.
En ese sentido, habría que entender la pujanza de las iniciativas españolas

en América Latina como la agregación simbiótica de esos factores culturales
sumados al hecho de que las empresas españolas han sido las mejor dispuestas,
por necesidad, a aceptar riesgos elevados como parte central de su estrategia de
ganar peso específico (tamaño). Con el premio adicional de que habiendo sido
las pioneras en esta etapa de toma de posiciones, papel que le correspondió
asumir a Telefónica cuando aún era una empresa pública, han podido multipli-
car las ventajas del acceso a la información de manera directa. Las empresas
españolas, por su papel de pioneras en los mercados latinoamericanos han esta-
do en condiciones de acceder a la información en forma permanente tanto como
construirse un acerbo de datos sobre las condiciones de los mercados (en térmi-
nos de precios y costos, como de la concurrencia de competidores), así como
sobre las predilecciones de la población y las sensibilidades políticas imperantes
en cada coyuntura. De manera de transformar esa condición de pioneras en una
ventaja más.
La instalación temprana de Telefónica y Endesa en los países latinoamerica-

nos ha significado que estas empresas han sido parte del proceso de definición
de las nuevas reglas del mercado, y no meros espectadores externos del proceso
de formación de las regulaciones que se están creando en la región. Telefónica
y Endesa España no han entrado mercados que tenían cerrado su marco regula-
dor; todo lo contrario, su posicionamiento temprano en los mercados argentino
y chileno, les ha permitido como mínimo seguir de cerca el proceso regulador de
las telecomunicaciones y la energía eléctrica, y llegado el momento, y según sus
conveniencias, jugar sus influencias económicas y políticas como parte intere-
sada del proceso.
98
4 Yañez.p65 98 11/12/2002, 10:59

1.4. La proyección estratégica de las empresas españolas en América

Latina
Mirando hacia el futuro más próximo, hasta donde es posible prever las ten-
dencias actuales, es posible que la “agresividad” de las empresas españolas tienda
a moderarse, en lo que se refiere al nivel de riesgo aceptable en sus inversiones,
toda vez que en la actualidad ocupan posiciones menos débiles en los mercados
internacionales que hace una década atrás. Pero, como la competencia interna-
cional y las necesidades tecnológicas demandan cada vez tamaños mayores para
sostener procesos de innovación más costosos, se advierte que las fusiones y
adquisiciones de empresas competidoras serán cada vez más “agresivas”.
En esa misma línea, la que se refiere a la necesidad de financiar elevados

costes de innovación tecnológica y de infraestructuras, es posible pensar que
existirán tensiones a favor de aumentar la participación de los bancos en el
accionariado de las empresas transnacionales. El papel del Banco Santander
Central Hispano (BSCH) y del Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA), con
importantes activos en América Latina y posiciones en el directorio de Telefó-
nica y Endesa España, es posible que tienda a aumentar.
Cada vez parece más próximo el momento en que grandes empresas españo-
las de otros sectores, como es el caso de Repsol-YPF, que también cuentan con
los bancos en su directorio y fuertes inversiones en América Latina, tengan
interés en tomar participación en el negocio de la energía eléctrica y de las
telecomunicaciones. La posibilidad de que en el futuro se concreten alianzas
estratégicas entre las transnacionales españolas para enfrentar la competencia
internacional y las inversiones tecnológicas y de infraestructuras es cada vez
más cierta.
Por último, la tendencia de las empresas españolas seguirá siendo la de inter-

venir sobre toda la región, tomando participación tanto en las grandes econo-
mías con Argentina, Brasil, México o Chile, como en los países más pequeños
como los centroamericanos. Incluso es posible que su moderada agresividad les
siga llevando a invertir en países pocos seguros como el caso de Colombia, que
compensa su inseguridad con altas potencialidades de crecimiento. En este caso,
la estrategia de ganar tamaño se combina con la estrategia de ofrecer servicios
en red (como ocurre con las comunicaciones telefónicas o la distribución de
energía eléctrica), para lo cual la cobertura de todo el territorio es una ocasión
para aplicar economías de escala.
99
4 Yañez.p65 99 11/12/2002, 10:59

2. Evolución de la estructura de propiedad y las estrategias de Endesa y

de Telefónica
2.1. El efecto de las privatizaciones sobre la propiedad, control y gestión

de las empresas
Durante la última década y media, desde 1986 concretamente, el régimen de

propiedad de las grandes empresas españolas, en particular de Endesa España y
Telefónica, ha sufrido profundos cambios que se enmarcan en un contexto de
cambio institucional y de acelerado cambio tecnológico.
Se podría afirmar que para los sectores de telecomunicaciones y energético

(el eléctrico en específico), estos últimos lustros han sido de un verdadero cam-
bio de época, por la intensidad de las transformaciones.
En este tiempo las empresas han pasado de propiedad pública a privada,

pero el sector público ha conservado prerrogativas sobre sus anteriores empre-
sas por un periodo transitorio relativamente largo. Asimismo, las fusiones, alianzas
y ampliaciones de capital posteriores a la privatización han generado un am-
biente de constante modificación en la propiedad, el control y la gestión de las
empresas; y no hay razones para pensar que esa dinámica se haya detenido.
La entrada del capital privado ha sido el elemento que ha impreso el dina-

mismo inicial al proceso, dejando una herencia con efectos sobre las reglas del
juego con importante incidencia sobre los cambios de propiedad y las políticas
de alianza de la segunda etapa, la que corresponde a la actuación de Endesa
España y Telefónica como empresas privadas transnacionales.
En ambos casos la privatización se llevó a cabo de forma gradual –véase el

cuadro 1-, iniciándose el año 1987 en el caso de Telefónica y en 1988 en el de
Endesa; y concluyendo en 1997 y 1998 respectivamente.
Durante estos diez años, el Estado conservó una parte mayoritaria de la

propiedad, permitiéndole de esa manera ejercer un mayor control sobre el pro-
ceso de privatización y orientar las estrategias empresariales para el periodo
posterior, una vez realizada la privatización completa, ejerciendo para ello su
derecho a nombrar de manera discrecional los directivos de ambas compañías y
a conformar unos Consejos de administración que respaldaran sus orientacio-
nes estratégicas.
Este gradualismo, junto con la preferencia inicial por las ventas

“institucionales”, sirvieron también para que el Estado español, de la misma
forma como antes lo había hecho el inglés y el francés, influyera en la confor-
mación de un “núcleo duro” de accionistas de referencia españoles.
100
4 Yañez.p65 100 11/12/2002, 10:59

Cuadro 1: Cronología y características de la privatización de Endesa

España y Telefónica
Empresa Fecha % Importe Carácter de Descuentos Bonos de

capital mill. pts. la OPV iniciales a fidelidad a
a la Corrientes minoristas minoristas
venta
Telefónica 1987 6 47.000 Institucional - -
Endesa E. 1988 18 80.000 Institucional o% No

y minorista
Endesa E. 1994 10 180.000 Institucional 3% No
y minorista
Telefónica 1995 12 195.000 Institucional 4% 1/20

y minorista
Telefónica 1997 21,9 605.297 Institucional 4% 1/20 en

y minorista un a ñ o
Endesa E. 1997 25 670.408 Institucional 4% No

y minorista
Endesa E. 1998 30 1.052.087 Institucional 3% inicial

y minorista más 3% en 6
meses
Fuente: Luis Gamir (1998).
Con posterioridad, a partir de las Ofertas Públicas de Ventas de acciones de

1994 en adelante, la preferencia señalada a favor de las ventas institucionales,
se combinó con un esfuerzo mayor en favor de las ventas a “minoristas”, con el
objeto de garantizar un grado más elevado de dispersión en la propiedad. Esta
estrategia del gobierno que dirigía las privatizaciones se justificaba por la nece-
sidad de evitar una concentración excesiva de la propiedad en los inversores
institucionales (bancos, sociedades de valores, compañías de seguros, fondos
de inversión, grandes empresas), en captar el ahorro privado y en dotar a las
políticas de privatización de un respaldo y apoyo ciudadano. La idea de otorgar
mayor protagonismo al “accionariado popular”, estaba también vinculada a la
necesidad de dar estabilidad al proceso mismo de las privatizaciones, ya que se
pensaba que si la propiedad estaba desconcentrada y en manos de un gran nú-
mero de personas, sería imposible revertir el proceso. No se puede desconocer
el éxito de esta política: durante la privatización de Telefónica de 1997 concu-
rrieron a la OPV cerca de 1.200.000 peticionarios minoristas (personas natura-
les que podían comprar hasta un límite máximo de 10 millones de pesetas). A la
venta de Endesa España de ese mismo año concurrieron más de 1.600.000
minoristas y a la de 1998, 1.400.000. Todo ello significó que entre 1987 y 1995
un 48 por 100 de las colocaciones de acciones se había hecho entre inversionistas
particulares, minoritarios; y que después de la puesta en práctica del Plan de
Privatizaciones de 1996 este porcentaje se elevara por encima del 67 por 100.
La técnica utilizada para dar un trato especial al tramo minorista consistió en

cuatro disposiciones que se establecieron en las bases de las respectivas OPV.
Se estableció un descuento entre el 3 y 6 por 100 a todos los compradores
101
4 Yañez.p65 101 11/12/2002, 10:59

individuales llegando, en el caso de la privatización de Endesa de 1998, a ofre-

cer un 3 por 100 inicial para todos los minoristas y más un 3 por 100 adicional
para todos aquellos que después de 6 meses conservaran la propiedad de las
acciones. A eso se sumaba la política de “bonos de fidelidad” que consistía en
un premio adicional de una acción por cada 20 acciones adquiridas, mecanismo
que se aplicó en las ventas de Telefónica y no en la de Endesa España.
Complementariamente a estas dos políticas de efecto generalizado para el in-
versor particular, a los trabajadores de las empresas se les ofreció un trato espe-
cial que mejoraba la oferta hecha a los minoristas “normales”. Algo similar se
hizo con los antiguos accionistas particulares de ambas empresas.
En todo caso, aunque el Estado español enajenó toda la propiedad de las

empresas en favor de inversionistas privados (excepción hecha de unas pocas
acciones que conservó para cancelar las bonificaciones a minoristas), no se
desprendió de todo el control sobre ellas. Mediante la ley 5/1995 del 23 de
marzo, se definieron los términos del “Régimen de Enajenación de Participa-
ciones Públicas en Determinadas Empresas”, por el cual el Estado conservó
determinadas prerrogativas en el mismo sentido de la “golden share” inglesa o
la “action spécifique” de Francia.
Con la particularidad de que en el caso español que nos ocupa, no se trata de

una acción propiamente tal, con derechos excepcionales, sino que se refiere a la
institucionalización del requisito de “autorización administrativa” para una se-
rie de iniciativas de las empresas privatizadas. La ley establece los casos en los
que es necesario disponer de la referida autorización, como cuando las decisio-
nes afecten a la disolución voluntaria de la empresa, la escisión o la fusión con
otras, a la sustitución del objeto social, y a la venta o gravamen de los activos o
participaciones sociales necesarias para el cumplimiento del objeto social.
También el Estado tendrá derecho a ejercer la “acción de oro” o “acción

dorada”, como es corriente referirse a esta herramienta institucional, en el caso
de adquisiciones directas o indirectas que puedan dar derecho al control de más
del 10 por 100 del capital de la empresa privatizada. Por último, la ley establece
el requisito de determinar un tiempo máximo de diez años para la vigencia de la
acción de oro en las empresas españolas, lo que debía determinarse de modo
específico para cada proceso de privatización.
En la práctica, tanto en el caso de Telefónica como de Endesa España, se

definió un plazo de duración para la acción de oro de 10 años desde 1997 y
1998 respectivamente, lo que hace que esta palanca siga en manos del gobierno
español hasta el año 2007 y 2008, para cada caso mencionado. Desde un punto
de vista interpretativo, hay autores que sugieren que la acción de oro crea un
punto de ambigüedad en torno a la propiedad de las empresas, llegando a defi-
nírsela como una situación “híbrida”: de propiedad privada y control público
(Gamir, 1999: 62).
102
4 Yañez.p65 102 11/12/2002, 10:59

2.2. Telefónica diversifica sus áreas de negocio y mira hacia el desarrollo

tecnológico
Telefónica está siendo una de las empresas más dinámicas en el cambiante

mercado internacional de las telecomunicaciones. Hace diez años era una com-
pañía que se dedicaba en exclusivo a la telefonía en España, en condiciones
monopólicas, en la actualidad sus negocios le colocan en todo el espectro de las
telecomunicaciones (telefonía fija y móvil, transmisión de datos, internet, co-
mercio electrónico, conexión de cable de fibra óptica, elaboración de conteni-
dos multimedia y medios de comunicación). En ese sentido, la estrategia
diversificadora de Telefónica ha tenido que contemplar la necesidad de realizar
innovaciones tecnológicas cada vez más avanzadas, lo que le ha impuesto la
necesidad de asumir el desafío del desarrollo tecnológico. Estos dos factores
que tensionan la reciente historia de Telefónica, son los que han condicionado
sus alianzas y la evolución de su accionariado. En este trance de expansión y
diversificación, Telefónica, a finales del año 2000 llegó a tener más de 60 millo-
nes de clientes, a través de empresas filiales en 40 países de América Latina,
Estados Unidos, Europa, África y Asia, con un mercado potencial de 550 mi-
llones de personas2. Aunque la expansión comenzó en 1990, con la compra de
CTC de Chile, el verdadero salto en la escala de los negocios de Telefónica se
produjo entre 1999 y 2000, periodo en el cual la empresa ha sido extraordinaria-
mente dinámica en iniciativas -véase en el recuadro 1 las últimas iniciativas de
Telefónica en América Latina y las previsiones sobre las próximas intervencio-
nes en la región-. El cuadro 2, que nos remite al tamaño del mercado de Telefó-
nica nos permite identificar el dinamismo al que hacíamos referencia: con un
crecimiento del orden un 25 por 100 en el último año.
Cuadro 2. Tamaño del mercado de Telefónica S.A.
Septiembre % variación
(en miles) 2000 1999 00/99
Líneas en servicio 41.271,1 37.466,2 10,2
En España 20.052,7 18.947,5 5,8
En otros países (1) 21.218,4 18.518,7 14,6
Clientes celulares 22.921,0 14.139,8 62,1
En España 12.801,5 7.699,7 66,3
En otros países (2) 10.119,5 6.440,1 57,1
Clientes TV de pago 917,7 693,9 32,2
En España 572,2 373,9 53,0
En otros países (3) 345,5 320,0 8,0
TOTAL 65.109,8 52.299,9 24,5
Fuente: Telefónica S.A. (1) No incluye CRT; (2) No incluye los clientes de Telesp Celular; (3) No incluye los
clientes de Cablevisión.
2Un cuadro completo de las adquisiciones de Telefónica en América Latina entre 1990 y 1998 se
puede consultar en CEPAL (2000: 152).
103
4 Yañez.p65 103 11/12/2002, 10:59

En este tiempo, Telefónica ha llegado a tener más de un millón de accionis-

tas directos, con un elevado grado de dispersión en su accionariado, como se
dijo antes, pero también con un “núcleo duro” de accionistas de referencia que
han tenido una participación permanente en el Consejo de administración. Se
trata del Banco Bilbao Vizcaya Argentaria –BBVA- (que hasta 1999 eran dos
entidades: BBV y Argentaria que se fusionaron) y La Caixa. BBVA llegó a tener
el 9,11 por 100 de las acciones (en febrero de 2000) y La Caixa el 5,01 por 100
(desde abril de 1996), lo que les daba la calidad de accionistas de referencia.
Junto a ellos el Chase Manhettan Bank y el consorcio formado por Argentaria
Participaciones Financieras, Caja Postal y Banco Hipotecario S.A. tenían gran-
des paquetes de acciones pero en forma indirecta, en representación de fondos
de inversión extranjeros (el Chase) y españoles el otro grupo, y por lo tanto sin
asiento en el Consejo.
Las alianzas que Telefónica realizó en el tiempo en que Juan Villalonga diri-
gió la entidad dieron lugar a que entraran en el Consejo dos consejeros
institucionales que, aunque tenían un número reducido de acciones indirectas
en su poder, eran importantes para el desarrollo de negocios estratégicos de la
compañía. Se trata de Miguel Horta Costa, que representaba los intereses de
Portugal Telecom, con quienes Telefónica participa en sus negocios en Brasil y
Portugal, y Bert C. Roberts, que lo hacía en representación de MCI Worldcom,
con quienes Telefónica tiene líneas de negocio en Estados Unidos y Europa.
En todo caso, cabe poner de relieve que la política de alianzas de Villalonga
encontró una fuerte contestación, llevándole a perder la confianza del gobierno
español y de una parte importante del Consejo de Administración, lo que le
hizo renunciar a la dirección de la empresa, quedando pendientes para el año
2001 (próxima Junta General de Accionistas) decisiones que deberá tomar Cé-
sar Alierta, nuevo timonel de Telefónica ante la renuncia de Villalonga. Estas
decisiones se refieren al cumplimiento de la alianza estratégica con el BBVA, y
la incorporación o no de los propietarios de Endemol (empresa holandesa dedi-
cada a la producción de contenidos multimedia), Jhon de Mol y Joop Van Den
Ende, primeros accionistas privados de Telefónica con un 1,82 por 100 y un
1,69 por 100, respectivamente.
A mediados del 2000, en la época de Villalonga, Telefónica inició un nuevo

proceso de ampliación de capital, haciendo colocaciones en las bolsas extranje-
ras, norteamericanas sobre todo. Telefónica necesitaba financiar dos operacio-
nes estratégicas de gran dimensión: la llamada operación “Verónica”, a través
de la cual se han comprado la casi totalidad de las acciones de las filiales lati-
noamericanas: Telesp y Tele Sudeste, en Brasil; Telefónica del Perú y Tele-
fónica de Argentina (Alierta podría decidir hacer lo mismo con Telefónica CTC
de Chile, si cambia la ley chilena y se permite el pago con acciones); la adquisi-
ción de la holandesa Endemol y la obtención de las concesiones de telefonía
móvil de tercera generación –UMTS- (internet a través de móviles, para decirlo
de manera simple) en Alemania, Austria e Italia. La toma de posiciones en los
móviles UMTS de Alemania significó para Telefónica pagar por la licencia 1,39
billones de pesetas, a lo que se añade 1,1 millón más por inversiones en infraes-
104
4 Yañez.p65 104 11/12/2002, 10:59

tructura, inversión que enfrentó en alianza estratégica con la operadora de telé-

fonos finlandesa Sonera (57,4 por 100 Telefónica y 42,6 por 100 Sonera). Alianza
que al cabo de poco tiempo demostró ser poco virtuosa y ha quedado olvidada.
Por un tiempo limitado, la alianza con Sonera le siguió dando algunos resul-
tados para la expansión de Telefónica por Europa, lo que era la verdadera pre-
ocupación de César Alierta, permitiéndole ganar el 1 de septiembre del 2000 la
licencia UMTS en Suecia (Sonera, 45 por 100; Telefónica 20 por 100 y el fondo
de inversión sueco Industri Kapital el 35 por 100). Y el 27 de octubre se hizo
con una de las dos licencias UMTS italianas, encabezando un consorcio forma-
do por Telefónica, Sonera, Fiat y Banco di Roma.
La polémica saltó por el elevado precio de la licencia pagada a Alemania,

que aplicó el sistema de subasta para otorgarla, mientras que España había
utilizado el sistema de concurso, con el que recaudó una décima parte que Ale-
mania. Al coste financiero de la operación, se debe agregar el hecho de que la
implementación de la tecnología UMTS no se ha concretado aún a finales del
2002 y no hay previsión de que se haga en lo inmediato.
La dimensión de las operaciones europeas de la Telefónica de Alierta, han

llevado a la compañía a recurrir a la emisión de bonos por la cantidad 5.000
millones de dólares, con lo que cubre sus obligaciones para el 2001, al mismo
tiempo que toca techo en su capacidad de endeudamiento. Al respecto, hay que
tener en cuenta que en agosto del 2000, la agencia de calificación de riesgo
Standard & Poor´s decía que “los porcentajes de cobertura de deuda de la com-
pañía no deben caer por debajo de los niveles actuales y debe mantener una
estructura saneada en su balance”. Telefónica frente a las advertencias de Stan-
dard & Poor´s ha cedido la palabra al mercado, señalando que la demanda supe-
ró en cuatro veces a la oferta de sus bonos.
En esta borágine de iniciativas empresariales y financieras, la propiedad de

Telefónica no ha quedado inalterada. Lo más importante es que el Chase
Manhattan Bank se convirtió en el primer accionista de la compañía a partir del
14 de agosto de 2000, según notificación hecha a la Comisión Nacional del
Mercado de Valores, en que consta que las 392.163.310 acciones en su poder
de forma directa e indirecta le dan el control sobre el 9,7 por 100 de las accio-
nes (menos del 10 por 100 necesitaría de autorización administrativa por la
acción de oro que conserva el Estado español hasta el 2007)3. Desplazando de
esa posición al BBVA, que conserva 297.281.710 acciones en su s manos. Con
esto, el BBVA que había tenido el control sobre el 9,11 por 100 de las acciones
de Telefónica, pasó a tener el 7,35 por 100; y La Caixa que tenía el 5,01 por 100
pasó al 3,3 por 100 (47.067.488 acciones). Las OPAs del verano de 2000, y la
3 El Chase Manhattan Bank actúa como tenedor de las acciones de los fondos de inversión norteame-
ricanos, entre los que se cuenta como más importantes: Janus Capital Corporation (8.889.897
acciones), Lehman Brothers Holdings Inc. (4.832.890), Fund Asset Management Inc. (4.095.635),
Nomura Securities Trus Company Ltda. (3.799-300), Capital Guardian Trust Company (3.069.568),
Citigroup Inc (2.775.121) y Capital International Company (2.634.047).
105
4 Yañez.p65 105 11/12/2002, 10:59

ampliación de capital ha representado, entonces, que el 31,9 por 100 del capital
de Telefónica esté en manos norteamericanas, el 26,8 por 100 en manos euro-
peas, y los inversionistas españoles mantengan el 34,7 por 100 (frente al 45 por
100 anterior), y los latinoamericanos tengan el 6,4 por 100 de Telefónica.
Gráficos 1 y 2: Distribución de las acciones de Telefónica en Septiembre

del 2000
Fuente: Comisión Nacional del Mercado de Valores.
Los cambios accionariales de la operadora española, tienen en el trasfondo

el debilitamiento de la posición del BBVA, que se produce junto con la extin-
ción del acuerdo de sindicación existente entre BBVA y La Caixa, que daba
lugar al núcleo duro de la empresa, y la pérdida de posiciones de los accionistas
españolas. El BBVA ha tratado de recuperar posiciones revitalizando la alianza
estratégica que en febrero de 2000 había firmado con Juan Villalonga –véase el
recuadro 1-, y que con la salida del ejecutivo de la empresa había perdido vita-
lidad. La alternativa de que el BBVA adquiera el 10 por 100 de Telefónica no se
ha materializado, puesto que después del retroceso relativo (del 9,1 al 7,35 por
100) esto significaría un desembolso de 4.000 millones de euros (680.000.000
pesetas). También ha retrocedido el banco en su idea de participar con un 5 por
106
4 Yañez.p65 106 11/12/2002, 10:59

100 en cada una de las licencias de los móviles de tercera generación en Europal.
Pero, en octubre del 2000, el BBVA seguía adelante con las empresas para el
desarrollo de nuevos productos. Movilpago, dedicada al negocio de medios de
pago a través de teléfonos móviles (que está siendo investigado por el Tribunal
de Defensa de la Competencia, por probable abuso de posición dominante), ha
entrado al fondo Communicapital Partners, junto con La Caixa, Telefónica y la
canadiense Onex para desarrollar de proyectos de telecomunicaciones; y ha
aportado el 49 por 100 del capital del banco por internet Uno-e del BBVA; y el
40 por 100 de Telefónica B2B dedicada a desarrollar el comercio electrónico
entre empresas. A lo anterior se agrega el que a finales de octubre, César Alierta
nombrara a Pedro Luis Uriarte, consejero delegado del BBVA, Vicepresidente
del Consejo de Administración de Telefónica.
Las mayores operaciones previstas por Telefónica para los años 2001 y 2002,
se habían orientado al desafío de desarrollar la tecnología UMTS. La apuesta de
César Alierta, que significaba ganar presencia en Alemania, Italia, Francia, Sue-
cia, Noruega, Bélgica y Suiza, necesitaba movilizar una cifra en torno a los
ocho billones de pesetas (unos 47.000 millones de euros), que incluía la com-
pra de las licencias y las inversiones para ampliar la red, significaba que el es-
fuerzo inversor de Telefónica se centraría más en Europa que en los mercados
emergentes. Sin embargo, la parálisis en que cayó la telefonía de tercera genera-
ción en Europa ha debilitado la estrategia general de Telefónica, lo que se ha
notado en su valor en bolsa y sus resultados anuales, afectados éstos por las
dificultades que han pasado algunos de los grandes paíes latinoamericanos –
Argentina especialmente-.
Recuadro 1: Claves del pacto Telefónica-BBA de febrero del 2000
1. Accionariado: El BBVA controlará el 10% de las acciones de Telefónica.

Para ello deberá recurrir a compras en el mercado. Telefónica se hará con
una cuota de participación del BBVA de hasta el 3%.
2. Cargos: el presidente de Telefónica, Juan Villalonga, pasará a vicepresidir
el consejo de administración del BBVA. El copresidente del banco Fran-
cisco González se hace con una de las dos vicepresidencias que Telefóni-
ca concederá a la entidad bancaria.
3. Banca en internet: el grupo Telefónica entrará en el banco por internet,
UNO-e, que se fusionará con el Banco de Comercio. Telefónica tomará el
49% del nuevo grupo. Terra Networth, la filial de internet de Telefónica
acordó en su día la compra del 20% de Uno-e. El pacto también preveía
que el BBVA se hiciera con el control del 3% de Terra.
4. Comercio electrónico: El BBVA asume el 49% de Telefónica B2B, al filial
de Telefónica para comercio electrónico entre empresas. Ambas compa-
ñías desarrollarán conjuntamente proyectos para la explotación de nue-
vos medios de pago en redes fijas y en redes móviles a través de Movilpago.
5. “Wireless internet”: juntas crearán sociedades específicas para la gene-
ración de aplicaciones de “wireless internet”, los servicios de internet a
través de la telefonía móvil. El BBVA se hará hasta con el 5% en el con
107
4 Yañez.p65 107 11/12/2002, 10:59

sorcio que lidera Telefónica para los concursos públicos de licencias en

Europa de UMTS.
6. Inversión y desarrollo: también crearán sociedades de inversión y desarro-
llo conjuntas en las áreas de comercio electrónico entre empresas particu-
lares (B2C) y entre particulares (C2C).
7. Portales interactivos: colaboración de ambos grupos en el desarrollo de
portales de contenidos y servicios interactivos, banca transaccional y me-
dios de pago.
8. “Call cebtaers”: el BBVA entrará con una cuota del 20% en el capital
de Atento, al filial de Telefónica de “call centers” (centros de atención de
llamadas) en Europa, Estados Unidos y Latinoamérica.
9. Inversión en nuevas tecnologías: el BBVA también participará con una in-
versión de hasta 200 millones de dólares en el fondo de inversión
Communicapital Partners. Este fondo invierte en nuevas compañías de
internet y nuevas tecnologías.
10. Satélites: la suma de las participaciones de los socios en la empresa de
satélites Hispasat ronda el 40%.
Nota: El Mundo, Domingo 16 de abril de 2000.
2.3. Endesa España: diversificación de negocios y búsqueda de una alianza

estable para enfrentar la apertura del mercado europeo
Endesa salió del proceso de privatización sin un núcleo estable de

inversionistas como había ocurrido en el caso de Telefónica. Rodolfo Martín
Villa, que había sido nombrado por el gobierno para dirigir la empresa, valoró
en esos momentos la conveniencia de que el sector financiero español tomara
posiciones en el Consejo de Administración de Endesa y actuara como accio-
nista de referencia, de manera de garantizar la propiedad española de la compa-
ñía. Las previsiones de 1998 se orientaban hacia el inminente proceso de libera-
lización del sector eléctrico europeo, y se corría el riesgo de que Endesa España
pudiera ser objeto de una OPA hostil por parte de alguna de las grandes eléctri-
cas europeas. Frente a este panorama, la acción de oro en manos del gobierno
era una garantía insuficiente, convenía que la empresa tuviera un núcleo duro
de accionistas en condiciones de pactar estrategias de largo plazo que prepara-
ran a la empresa para el futuro.
El gobierno español, consciente de los riesgos que acechaban a las eléctri-

cas, no esperó a que se resolviera el problema a través de la formación de un
núcleo duro de accionistas de referencia, tomando la decisión de transferir re-
cursos público a las eléctricas en forma de ayuda que redujeran los “costes de
transacción a la competencia”. Lo que significaba 1,98 billones de pesetas con
que el Estado subvencionaba a las empresas eléctricas españolas (véase el re-
cuadro 2)
108
4 Yañez.p65 108 11/12/2002, 10:59

Recuadro 2: el modelo de transición a la competencia del sector eléctrico

español y sus costes
En resumen, los costes hundidos o de transición a la competencia (CTC)

se definen como la remuneración de aquellas inversiones que antes de la
liberalización realizaron las empresas eléctricas en España. En un con-
texto de protección, como es el previo a la liberalización, las empresas
aplicaban un aumento de precio a las tarifas para recuperar los costes de
esas inversiones. Sin embargo, en una situación de libre mercado, al tener
que competir con otras empresas que no tienen esos costes (o que ya los
han amortizado) por lo que sus precios serían más bajos, no podrían las
primeras empresas repercutir los costes de las inversiones en los precios,
ya que perderían los clientes.
Es por esto por lo que se hace necesario recuperar, en un periodo de

transición (1997-2007) los citados costes, para que las empresas se pue-
dan enfrentar en igualdad de condiciones a las nuevas o extranjeras. Du-
rante el periodo transitorio, una parte de la tarifa y de los peajes de distri-
bución y transporte servirán como remuneración de los CTC.
El monto que el gobierno pactó con las empresas del sector para cubrir
esos costos es de 1,98 billones de pesetas, en condiciones que las inver-
siones realizadas no superaban los 900.000 millones. La diferencia, 1 bi-
llón de pesetas, es el resultado de una negociación muy favorable de las
empresas con el gobierno, en las que consiguieron que se les recompensa-
ra no sólo las inversiones, sino también los posibles beneficios de ellas.
Es el consumidor quién está soportando los CTC en sus tarifas. De las

reducciones medias de la tarifa en un 5% que se habían pactado, se han
reducido a una bajada media del 3% en el 1997, del 2% en el 1998, del
1% desde 1999 hasta el 2001 y una revisión hasta el 2007. Pero se puede
ir más allá, ya que la distribución de estos costes (1) afecta
mayoritariamente al consumidor doméstico. Así, en el 1997, con una re-
ducción media de tarifa del 3%, el ciudadano sólo verá reducida su tarifa
en un 1%, mientras que las PYMES se verán beneficiadas por una dismi-
nución del 6% y la reducción media para la alta tensión es de un 4%.
En la ley de acompañamiento de los presupuestos del Estado de 1999 se

aprobó la titularización de una parte de los CTC, correspondientes a 1,03
billones de pesetas. A través de esta titularización, que se hizo mediante
la venta de los títulos a un grupo de entidades financieras que los pueden
transar en un mercado secundario, permite que las eléctricas dispongan
de los CTC en forma inmediata, sin tener que esperar los diez años de
transitoriedad. La Comisión Europea se tiene que pronunciar sobre este
tema.
109
4 Yañez.p65 109 11/12/2002, 10:59

Nota al recuadro:
(1) La distribución de los CTC se realiza principalmente de acuerdo con el criterio RAMSEY, que establece que
los costes a cargar serán inversamente proporcionales a la elasticidad-precio de los consumidores de electricidad,
es decir, que los consumidores que sean más sensibles a aumentos en el precio, en otras palabras, que puedan
dejar de comprar electricidad o puedan pactar precios menores si los precios ofrecidos son altos, pagarán menos.
De este modo, la industria más intensiva en consumo de electricidad, con mayor poder de negociación, pagará
menos en concepto de CTC mientras que el resto de los consumidores, donde se encuentran los domésticos,
pagarían más.
Simultáneamente, aunque Endesa España conservaba su prioridad por el

sector eléctrico, abría nuevas áreas de negocio, diversificando sus actividades
hacia los sectores de agua, gas y telecomunicaciones. Lo que le ofrecía también
la oportunidad de forjar nuevas alianzas.
En lo que se refiere al centro de gravedad de la empresa, la electricidad,

siguió dos líneas paralelas: crecer sobre el mercado latinoamericano, lanzándo-
se sobre el holding eléctrico chileno Enersis; y procurando alianzas estratégicas
domésticas, las que al final parecen haber cuajado en la fusión de Endesa e
Iberdrola, todavía pendientes de la aprobación administrativa del gobierno es-
pañol y de la firma de los respectivos Consejos de Administración (diciembre
de 2000).
Si avanzamos por partes podremos ver que la estrategia de Martín Villa al

frente de Endesa España ha ido teniendo sus resultados. Eso sí, no sin enfren-
tar dificultades que le han obligado a poner en juego todo el peso de la empresa
que dirige y utilizando sus influencias políticas personales, llegado el momento.
En 1999 había conseguido formar un núcleo duro de accionistas de referen-

cia que representaban tres de los más importantes sectores empresariales de
España. Primero entró La Caixa, entidad financiera emblemática de la empresa
catalana; junto con ella entró el primer banco del País Vasco, el Banco Bilbao
Vizcaya (BBV, después BBVA por la fusión con Argentaria), con una participa-
ción menor (aproximadamente la mitad de La Caixa), pero con un acuerdo de
sindicación vigente en Telefónica que les hacía actuar coordinadamente; y en la
segunda mitad de 1999 se materializó la incorporación de Caja Madrid, repre-
sentativa de la capital de España, que además de completar el mapa de la geo-
grafía empresarial española, venía a aportar el equilibrio político que buscaba
Martín Villa para su gestión.
En el terreno de las alianzas estratégicas, los años 1998 y 1999 fueron dejan-
do atrás esfuerzos que no llegaron a materializarse en alianzas estables, en el
sector eléctrico al menos. Diferente fue el caso de las telecomunicaciones y el
agua, como veremos más adelante. Endesa intentó alianzas estratégicas con las
alemanas Vega-Viag y también con la poderosa RWE, la mayor eléctrica de
europea, pero las negociaciones no prosperaron; al igual que las conversaciones
llevadas con la francesa Lyonnaise del Eaux. Por otra parte, existieron esfuer-
zos por cerrar acuerdos con Gas Natural y con Repsol, en vista a facilitar inver-
siones en el sector de la generación de electricidad en centrales de ciclo combi-
nado, que tampoco prosperaron. Conviene acotar aquí que para Endesa es es-
110
4 Yañez.p65 110 11/12/2002, 10:59

tratégico el desarrollo de las centrales integradas que usan gas natural como
energía de generación, ya que todavía su estructura productiva lastra un peso
mayoritario de centrales térmicas basadas en carbón, las que están quedando
obsoletas técnicamente hablando, y elevan el costo de producción de la electri-
cidad. En ese sentido el futuro inmediato es reemplazarlas por centrales de
ciclo combinado, más todavía teniendo en cuenta la existencia de una “morato-
ria nuclear” que afecta de manera especial a Endesa.
Recuadro 3: moratoria nuclear
En las décadas de 1960 1970, el sector eléctrico español hizo una apues-
ta muy seria a favor de la generación eléctrica utilizando centrales nuclea-
res, lo que ha dejado como herencia que un 15 por 100 de la generación
de energía del Grupo Endesa en España (23.000 MW) todavía se origina
en centrales nucleares. El objetivo inicial era reducir el costo de genera-
ción recurriendo a la tecnología más avanzada del momento. Sin embar-
go, en la década de los ochenta, el incremento de los costes provocado
por la financiación en divisas (tecnología importada de los Estados Uni-
dos), sumado al almacenamiento de residuos y la seguridad de las centra-
les, coincidió con una tendencia generalizada a valorar los riesgos de la
contaminación medioambiental. Como resultado de la suma de estos fac-
tores en 1983, el gobierno español implementó el primer “parón nuclear”,
que significó suspender el programa de instalación de nuevas centrales.
Habían alcanzado a entrar en servicio Zorita (1968), Santa María de
Gadoña (1971), Almaraz I y II (1981 y 1983) y Ascó I (1983). Asimismo
se terminaron las centrales que estaban en construcción, Ascó II,
Vandellos y Trillo, que entraron en funcionamiento en 1987 y 1988.
La Ley de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional (LOSEN, Ley 40/

1994, del 30 de diciembre), vino a poner orden a un conjunto de disposi-
ciones del periodo 1986-1993, que habían permitido paralizar el funcio-
namiento de algunas centrales y cerrado definitivamente el ciclo de
nuclearización de la energía eléctrica española. Asimismo, la ley de 1994
impuso el cierre definitivo de las centrales nucleares más obsoletas técni-
camente hablando y más peligrosas también, permitiendo que en com-
pensación por las inversiones realizadas por las empresas propietarias,
éstas pudieran incluir en sus tarifas un incremento del 3,54 por 100 du-
rante un plazo de 25 años, el tiempo estimado como vida útil de estas
centrales. Esta verdadera “indemnización” que recibieron las eléctricas
por la moratoria nuclear, fue estimada en 790.000 millones de pesetas,
quedando autorizada su “titularización”. Lo que significaba que las com-
pañías podían poner en circulación el derecho de cobro de esta suma a un
MIBOR más un 0,5 por 100 de interés, a la que se añadió la garantía del
Estado. La nueva Ley del Sector Eléctrico (LSE) de 1997, ha reconocido
todos los términos de la moratoria nuclear de la ley de 1994.
111
4 Yañez.p65 111 11/12/2002, 10:59

Las alianzas estratégicas, sin embargo, no han sido tan fáciles de definir para
la primera empresa eléctrica española, a pesar de que subsiste el riesgo de una
OPA cuando concluya el proceso de liberalización del mercado eléctrico euro-
peo. En la práctica, a finales del 2002, todavía no se ha terminado de dibujar el
mapa eléctrico español, y no faltan intentos de alianzas y fusiones que impulsan
a las grandes transnacionales españolas a tomar posiciones estratégicas de cara
al futuro.
La historia comenzó a escribirse a mediados de 1999, cuando Hidrocantábrico

y Unión Fenosa, las dos empresas más pequeñas de la electricidad española (de
cuatro, pues las otras son Iberdrola y Endesa) se plantearon la fusión para ganar
peso específico en el mercado. El gobierno español a través de su ministro de
Economía, Rodrigo Rato, respaldó la decisión del Tribunal de Defensa de la
Competencia y la Comisión Nacional de Energía de rechazar la fusión argu-
mentando que afectaría las condiciones de la competencia, aprovechando la
ocasión para definir lo que se conoce como “doctrina Rato”. Esta consiste en
dos principios básicos: el mercado eléctrico español necesita de un mínimo de 4
empresas para hacer posible la competencia (lo que conoce como “cuatro mejor
que tres”), y ninguna de ellas puede concentrar más del 40 por 100 de la gene-
ración de energía.
La postura del gobierno español parecía cerrar toda posibilidad de fusión

entre las eléctricas españolas mirando a su mercado energético local. En 1999
ya existían las cuatro empresas requeridas, y una de ellas, Endesa, tenía la di-
mensión máxima permitida por el gobierno.
El trance generado a finales del año 1999 significaba abrir la puerta de Espa-
ña a las eléctricas extranjeras, o la toma posiciones de empresas españolas con
fuertes relaciones con el sector eléctrico, caso de Repsol-YPF y/o Gas Natural;
y como consecuencia de esto último, el distanciamiento entre Endesa y sus
anteriores potenciales aliadas.
Se planteó en ese momento la probable solución mediante la fusión entre

Endesa e Iberdrola, para lo que Martín Villa tuvo que hacer gala de imaginación
empresarial y de habilidad para poner de su lado al gobierno del Partido Popu-
lar. Para lo primero utilizó las matemáticas empresariales sobre la base de la
doctrina Rato; para lo segundo, puso sobre la mesa los intereses nacionales de
España. En palabras del mismo Martín Villa en entrevista concedida a ABC (1
de Diciembre de 2000): “La fusión de Iberdrola y Endesa tiene enormes venta-
jas desde el punto vista de las empresas. Es la única que incorpora un proyecto
industrial que puede dar lugar a un incremento de la competencia en España,
permitiendo al tiempo la creación de una empresa española que ocupe un sitio
entre las eléctricas más importantes del mundo, cosa difícilmente imaginable
hace poco tiempo.”
Para obtener el apoyo público, cuestión que Martín Villa puso en su mento
como condición previa, la operación Endesa-Iberdrola tenía que superar al menos
112
4 Yañez.p65 112 11/12/2002, 10:59

tres escollos y pagar un precio. Primero, para garantizar la regla de “cuatro me-
jor que tres”, que significa un número determinado de empresas para dar garan-
tías de competencia, solamente Endesa e Iberdrola acumulan juntas una cuota
de mercado suficientemente grande como para que la venta de una parte de sus
activos permita la entrada al mercado de nuevas empresas. Endesa-Iberdrola
tendrían un excedente de energía del orden de 16.000 GWh, los que vendidos a
terceros garantizaría el número de empresas que el gobierno español estima
indispensable para la competencia. La idea de Martín Villa e Iñigo de Oriol, era
que esas ventas les permitirían tomar participaciones en empresas europeas del
ramo.
Segundo, la suma de Endesa e Iberdrola pondría a la nueva empresa en el

límite máximo de cuotas de mercado (40 por 100 en generación y 60 por 100 en
distribución), por lo que no podrían crecer en los próximos cinco años, fecha de
la completa liberalización, sobre el mercado eléctrico español, impulsándola a
crecer hacia fuera y a diversificar sus negocios.
Tercero, la fusión de las dos grandes eléctricas necesitaba de una nueva arti-
culación de los intereses de las grandes empresas españolas. En primer lugar el
BBVA y La Caixa, son accionistas de referencia en la nueva empresa, pero tam-
bién en Repsol-YPF y en Gas Natural, las competidoras potenciales de la alian-
za en formación. Y se daba la coincidencia, para nada casual, que ambas insti-
tuciones financieras están alineadas con Telefónica en el negocio de las teleco-
municaciones, en tanto que Endesa era accionista de referencia en Retevisión
(telefonía fija), Amena (telefonía móvil) y Eresmas (en internet), lo que podría
ser causa de la intervención del Tribunal Nacional de la Competencia. Al mar-
gen de la potencial conflictividad, todo hace pensar que el BBVA y La Caixa
tendrán un papel importante en la conciliación de intereses y en la definición de
las estrategias de alianzas del año 2001.
El precio a pagar por esta fusión, en términos estrictamente financieros, se

refiere a que probablemente la nueva eléctrica resultante debería renunciar a
cobrar su parte de los “costes de transición a la competencia” (CTC), ya que la
venta de activos haría aflorar las plusvalías por diferencia entre el valor en libro
y el valor de mercado de las enajenaciones, dándose el caso de que Endesa e
Iberdrola cobrarían dos veces los CTC a que tenían derecho. Desarrollando este
argumento, incluso tendrían que verse obligadas a reembolsar al Estado una
parte de los CTC cobrados con anterioridad.
113
4 Yañez.p65 113 11/12/2002, 10:59

Gráfico 3: Capital social de Endesa, Septiembre del 2000
Gráfico 4: Capital social de Iberdrola, Septiembre del 2000
Fuente: Comisión Nacional del Mercado de Valores.
El resultado de la fusión Endesa-Iberdrola, que recibió luz verde de la Comi-

sión Nacional de Energía el 30 de noviembre de 2000 y esperó indefinidamente
la aprobación definitiva del gobierno que nunca se produjo, representaba el
afianzamiento del BBVA, La Caixa y Caja Madrid como núcleo duro en la que
habría sido la mayor eléctrica española. Además, la nueva empresa estaría en
condiciones de unir sus esfuerzos en América Latina, donde tenían intereses
claramente complementarios. Endesa es líder en los países de habla hispana,
especialmente en Sudamérica. Iberdrola, con inversiones menos abultadas, tie-
ne en marcha proyectos de generación en México y el nordeste de Brasil y toma
parte en numerosas empresas de distribución en este país. Endesa, por su parte,
es puntera en los mercados eléctricos de Chile, Argentina, Colombia y Brasil, y
tiene intereses en Venezuela, República Dominicana y Centroamérica; proyec-
tando para el periodo 2000-2004 inversiones por 3.000 millones de euros para
mantener una cuota de mercado del 10 por 100 en América Latina y tomar
parte en las privatizaciones de México y Brasil. La estrategia de expansión inter-
nacional de Iberdrola se centra en el nordeste de Brasil y en México, acudiendo
tanto al sector eléctrico como el de telecomunicaciones. Sus previsiones, según
114
4 Yañez.p65 114 11/12/2002, 10:59

anunció en junio de 2000, son invertir unos 1.300 millones de dólares en tres
plantas de generación en el nordeste de Brasil, y aumentar un 50 por 100 su
participación en el holding formado por el fondo de pensiones Previ y el Banco
de Brasil.
Cuadro 3: participaciones de Endesa e Iberdrola en los mercados lati-

noamericanos
GENERACIÓN DISTRIBUCIÓN
ENDESA IBERDROLA ENDESA IBERDROLA*
Argentina 19% 34%
Brasil Guaraniana 50 % Coelba 42,8 %
Cosern 35,5 %
CELPE 31,2 %
Chile 45% 29% Grupo Essal
Colombia 26% 23%
Guatemala Iberdrola 100%
México Monterrey
(en construcción)
Perú 28% 25%
Fuente: Elaboración propia.

Nota: *La información sobre Iberdrola se refiere al porcentaje de participación en la propiedad de las empresas
referidas.
3. Los mercados, las empresas y las regulaciones en un entorno

institucional dinámico. Los casos de Telefónica y Endesa
Desde el inicio de los procesos de privatizaciones, el ambiente empresarial

se han caracterizado por un alto grado de cambio institucional en lo que hace a
los sectores de servicios público. No se ha tratado solamente de una dinámica
desatada por la modificación del papel del Estado en la economía y la asigna-
ción a la empresa privada de mayores cuotas de responsabilidad en el desarrollo
económico, el cambio tecnológico y la mundialización de la economía, que acom-
pañan, y condicionan en diversos aspectos, el cambio institucional que está
ocurriendo.
El cambio en las pautas de comportamiento económico está modificando

las empresas y las funciones reguladoras del Estado y, por las evidencias inter-
nacionales observadas, no se advierten señales claras de que este cambio vaya
a cesar en lo inmediato. La apertura de nuevos mercados a la mundialización, el
creciente grado de integración de los mismos, tanto como el cambio técnico
que es a su vez causa y efecto de lo anterior, está obligando permanentemente
a las empresas a adecuarse a las condiciones cambiantes del entorno, y al Esta-
do ha adquirir nuevas capacidades para responder al desafío de ofrecer unos
marcos de competencia que favorezcan la eficiencia de las empresas tanto como
115
4 Yañez.p65 115 11/12/2002, 10:59

garantías a los consumidores, tanto en términos de calidad de los servicios como

de precios justos.
Como se ha dicho antes, Telefónica y Endesa España son empresas que han
participado del proceso descrito, debiendo adecuarse a los cambios
institucionales, pero también participando activamente en la definición de las
características de los nuevos mercados y las nuevas regulaciones, tanto en Es-
paña como en América Latina. En ese contexto, están abiertos una serie de
temas que están dando lugar a litigios entre la Unión Europea y España y entre
las empresas y los estados.
3.1. Las empresas privatizadas españolas, las regulaciones y los gobier-

nos
La privatización de los monopolios públicos de la última década ha dado

lugar a la reforma de la institucionalidad de los mercados de servicios públicos.
La reforma ha contemplado tanto una tendencia a la liberalización de sectores
fuertemente regulados en manos de los estados, como un esfuerzo por introdu-
cir competencia en los nuevos mercados en formación. Mercados fuertemente
concentrados y con severas barreras a la entrada y a la salida, debían transitar
hacia mercados competitivos y abiertos, en los cuales era necesario introducir
regulaciones que resolvieran las fallas del mercado tanto como los fallos del
Estado. ¿Cómo ha sido la adaptación de los antiguos monopolios públicos es-
pañoles del área de las telecomunicaciones y de la electricidad a este nuevo
entorno institucional?
Responder a esta pregunta exige tener en cuenta las características del pro-
ceso de privatización español –recuérdense los argumentos planteados antes-,
entre las que destaca el hecho de que al haberse realizado gradualmente, el
gobierno pudo conservar durante un periodo relativamente largo un importante
grado de control sobre la propiedad y sobre la gestión, sobre todo nombrando
los directivos de las empresas y poniendo en marcha estrategias empresariales
destinadas a constituir núcleos duros de accionistas españoles, especialmente
del sector financiero. Y más todavía, una vez concluido el proceso de
privatizaciones, el gobierno ha conservado grados altos de influencia en las
empresas privatizadas a través de la “acción de oro” y mediante el control polí-
tico sobre las nuevas regulaciones.
Por otra parte, como contrapartida, el gobierno ha permitido que las anti-
guas empresas monopólicas estatales, conservaran cuotas muy altas de merca-
do, ocupando posiciones dominantes en los servicios liberalizados. Telefónica,
en particular, todavía a finales de 1999 conservaba 9 de cada 10 usuarios de
telefonía fija local y metropolitana.
En consecuencia, se ha ido conformando en España un mercado liberaliza-

do con déficit de competencia. El gobierno a utilizado su poder e influencia
para fortalecer las empresas de servicios privatizadas, apostando por su creci-
116
4 Yañez.p65 116 11/12/2002, 10:59

miento y agresividad en el mercado como mecanismo para evitar absorciones

por parte de las grandes empresas europeas competidoras; y también para ga-
rantizar Consejos de dirección controlados por ejecutivos afines al gobierno y la
banca española, donde los accionistas minoritarios están muy dispersos y en-
cuentran la satisfacción en el incremento del valor de sus acciones.
Todo esto ha significado que la institucionalidad de los nuevos mercados de

servicios públicos liberalizados haya evolucionado muy lentamente hacia la com-
petencia. Existe bastante coincidencia entre los académicos españoles (Ariño,
1996 y 1998; Bel, 1998) acerca de que el gobierno ha conservado demasiado
poder e influencia en las nuevas reglas del juego. Dando como resultado que las
empresas de los sectores señalados realicen mayores esfuerzos en la negocia-
ción con el gobierno de cada periodo, que en el fortalecimiento de regulaciones
estables y técnicamente bien formuladas. A fin de cuentas, no han sido los
marcos regulatorios, ni los términos de la competencia en mercados abiertos, lo
que ha sido decisivo en el éxito de las estrategias de las empresas en el mercado
español, sino la capacidad de negociación con la autoridad política. En un en-
torno institucional de este tipo, las instancias reguladoras técnicas independien-
tes son relativamente débiles y las empresas con posiciones dominantes en el
mercado tienen margen de influencia sobre las reglas del juego, a condición de
mantener una “buen relación” con las autoridades políticas del sector económi-
co.
En América Latina, las empresas españolas Telefónica y Endesa España en

particular, se han encontrado con una situación diferente. En este nuevo entor-
no institucional, las empresas han debido entenderse más con los entes regula-
dores independientes que en el entorno de España, y los gobiernos han tenido
una prioridad más clara en favor de instaurar reglas del juego de competencia
que en el caso de España. Incluso es posible formular la hipótesis de que en
países como Chile, Argentina, Brasil o México, las empresas españolas han teni-
do que enfrentar situaciones de competencia y de regulaciones tarifarias más
duras que en España, viéndose compensadas por mercados que se expanden a
mayor velocidad.
En el caso de Latinoamérica, a las multinacionales españolas también les ha

tocado ser protagonistas del proceso de definición de las nuevas reglas del jue-
go de los mercados liberalizados. Recordemos que su “aterrizaje” en la región es
coincidente con las privatizaciones. Pero en este caso su influencia se ha debido
limitar a ser el principal regulado, por la posición dominante que han ocupado
en determinados segmentos de mercado. En este sentido, su protagonismo no
es menor, ya que las regulaciones han ido evolucionando según las iniciativas
de las empresas, de sus estrategias de alianza, de sus inversiones en innovación
tecnológica, de la evolución de sus costos, definiendo con ello el objeto a regu-
lar por parte de las instituciones que gobiernan los mercados.
117
4 Yañez.p65 117 11/12/2002, 10:59

Eso sí, como nadie puede renunciar a sus propias herencias y tradiciones, ha
sido frecuente que las empresas españolas que han llegado a ocupar posiciones
dominantes en los mercados americanos, como ha ocurrido con Telefónica y
Endesa en Argentina (en este último caso de manera más evidente después de
que controlara la chilena Enersis), intenten conservar sus prerrogativas a través
de la negociación y/o presión hacia las autoridades políticas con atribuciones
sobre las regulaciones y los procesos tarifarios.
3.2. La Unión Europea quiere limitar la intervención de los gobiernos en

las empresas privatizadas
Dos temas han resultado especialmente controversiales entre la Unión Eu-

ropea y España: primero se trató del efecto que ha tenido la existencia de la
“acción dorada” sobre la libre circulación de capitales en el área de la UE;
después, el debate se ha centrado en la validez de las “ayudas” que el gobierno
español ha concedido a las empresas del sector eléctrico por concepto de adap-
tación a la competencia.
Sobre el primero de los temas, la existencia de una “acción dorada” que

prolonga el control del gobierno sobre las empresas privatizadas, vale decir que
aunque fue instaurada por primera vez en la Gran Bretaña de Margareth Tatcher
el año 1987 (“golden share”) para impedir que British Telecon pasara a control
de accionistas extranjeros, como había ocurrido con la entrada del grupo KIO
(de Kuwait) en British Petrolium, el mecanismo ha sido utilizado para otros
objetivos. Por ejemplo, para que el gobierno conserve el derecho a nombrar
miembros en los consejos de administración de las empresas, o impedir fusio-
nes no deseadas por gobernantes (por razones de interés económico estratégico
nacional de los estados o por razones de conveniencia política de los partidos
en el poder).
Esta situación ha provocado que la Comisión Europea tomara cartas en el

asunto. En primer lugar, mediante la directiva de 1997 definió cuatro condicio-
nes para que la acción dorada no vulnerara los principios de la competencia: 1)
que se aplicase sin discriminación; 2) que estuviera justificada por razones im-
periosas de interés general; 3) que se dieran garantías de que su aplicación
pretendía los objetivos declarados en su origen y; 4) que no se fuera más allá de
lo necesario para lograr los objetivos definidos. Sin embargo, para los responsa-
bles europeos de la competencia los estados han ido más allá de lo legítimamen-
te permitido, dando lugar a una serie de advertencias y después abriendo proce-
dimientos de infracción contra varios estados (Bélgica, Dinamarca, Francia,
Italia, Portugal, Alemania, Reino Unido, Holanda y España). De entre ellos,
solamente algunos han terminado frente al tribunal de Justicia de la Unión Eu-
ropea, en Luxemburgo: Bélgica, por intervenir en los sectores de agua y gas;
Francia, por impedir que la italiana Eni entrara en Elf Aquitaine; Italia, por
actuar en el caso de ENI y Telecom Italia, caso en que los grupos de presión
italianos consiguieron evitar que la empresa pasara a ser controlada por Deustche
Telecom, y fuera entregada “en bandeja de plata” a Olivetti (lo que ha dado
118
4 Yañez.p65 118 11/12/2002, 10:59

lugar a la primera sentencia condenatoria del tribunal luxemburgués). Junto a

estos, están los casos de Portugal y de España que han sido denunciados por su
legislación en términos generales, sin hacer alusión a casos específicos.
La denuncia contra España, promovida por el comisario europeo de Merca-

do Interior -responsable de vigilar la libre competencia en el espacio económico
europeo- señala que la existencia de determinadas disposiciones de la legisla-
ción española referentes a la inversión en determinadas empresas privatizadas
constituyen restricciones injustificadas a la libre circulación de capitales y al
derecho de establecimiento contrarias al Tratado de la Unión Europa (artículos
56 y 43). La UE, entonces, pide que el tribunal europeo se pronuncie sobre los
derechos especiales promulgados en la ley de 1995, que permiten que el Estado
español ejerza el veto en Telefónica hasta el año 2007, bloqueando los movi-
mientos de capital superiores al 10 por 100; en Endesa hasta el 2008, con dere-
cho a parar movimientos de capital del 5 por 100; en Repsol hasta el 2006,
bloqueando compras superiores al 10 por 100 y ventas de activos estratégicos
en España; en Indra hasta el 2009, por tratarse de una empresa estratégica del
sector de la defensa. Los casos de Argentaria y Tabacalera han caducado des-
pués de la fusión con el BBV y la francesa Seita, respectivamente.
Para la Comisión, lo importante sería conseguir la derogación de las acciones

de oro, ya que no se trata de perseguir una decisión en particular, adoptada por
el gobierno español. El riesgo real es que incluso sin ser utilizada, la acción
dorada es “un mecanismo de amenaza para que el gobierno pueda impedir cier-
tas operaciones”, imponiendo a las empresas la consulta previa al gobierno an-
tes de tomar cualquier iniciativa, limitando con ello el ejercicio de la libre com-
petencia.
A pesar de esta denuncia genérica, los observadores coinciden en señalar

que la actuación del comisario europeo fue motivada por la intervención del
gobierno español en una serie de casos: el más evidente en el contexto europeo,
es la frustrada fusión de Telefónica con la holandesa KPN, en la que el gobierno
español veía con suspicacia que una empresa que tenía un 43 por 100 de capital
público de otro estado llegara a tener una participación importante en la prime-
ra multinacional española. Pero habrían sido decisivas también las intervencio-
nes en el caso de los intentos de fusión entre el grupo comunicacional de Tele-
fónica y el grupo Prisa, en el cual habrían primado intereses políticos partidistas
(véase el reportaje de La Época del 13 de agosto de 2000, (www.epoca.es/
cont/reportaje.htm); y el veto ejercido por Rodrigo rato contra la fusión de
Hidrocantábrico y Unión Fenosa en el sector eléctrico. A ello habría obedecido
que la Comisión considerara “que, aunque el objetivo de proteger ciertas activi-
dades económicas puede ser aceptable en casos específicos, el uso de las facul-
tades especiales previstas por la legislación española es excesivo para lograr
estos objetivos y que el interés público podía haberse conseguido mejor con
soluciones alternativas menos restrictivas”.
119
4 Yañez.p65 119 11/12/2002, 10:59

Los motivos ajenos a los objetivos de la ley que se han mencionado a lo largo
del debate en España, se refieren a un exceso de nacionalismo en las políticas
del Partido Popular en el gobierno, activados de una manera más aguda después
de la mayoría absoluta que disfruta en el parlamento desde 1999, y después de
que el gobierno portugués obstruyera la entrada de bancos españoles en su
mercado financiero (BSCH y Champalimaud), lo que fue interpretado como
una conducta “antiespañolista” en España. Asimismo, desde la oposición so-
cialista, se señala la opacidad del ejercicio del derecho a veto en las empresas
privatizadas, que escondería la intención de “crear una casta de nuevos empre-
sarios” proclives al gobierno (véase El País, www.elpais.es/p/d/2000/o6/
economia/ue.htm).
A finales del 2000, en todo caso, comienzan a aparecer signos de que la

acción de oro pierda vigencia en la práctica. Lo primero es que, a medida que se
van venciendo los plazos de su vigencia, los gobiernos no pueden impedir que
se produzcan fusiones que no cuentan con el visto bueno de la autoridad políti-
ca. A lo que habría que agregar la insistencia de la Comisión Europea por redu-
cir la intervención pública sobre los mercados.
Otro de los frentes que ha abierto la Unión Europea a finales del 2000, es la
legalidad de las CTC (costos de transición a la competencia). Durante la segun-
da mitad del 2000, el Comisario para la Competencia de la UE, el italiano Mario
Monti, ha comunicado su intención de abrir un expediente sancionador a Bélgi-
ca, Austria, Alemania y España, argumentando que estas compensaciones a las
compañías eléctricas por los costos de adaptación al mercado libre ocultan en
realidad ayudas del Estado que irían en contra de la libre competencia.
La presión que ejerce la UE en contra de las CTCs puede dar lugar a la

ilegalización de las mismas, lo que provocaría que las empresas españolas ten-
drían que devolver lo que han cobrado hasta el momento. En el pacto a que
llegaron las eléctricas con el gobierno en 1996, se llegó a la conclusión de que
las eléctricas cobrarían desde 1997, con cargo a las tarifas que pagan los consu-
midores, 1,3 billones de pesetas (de los que un billón fueron titularizados, como
se ha dicho en páginas anteriores). De ésta cifra, que se reparte según las si-
guientes proporciones (Endesa 51,2%, 27,1% Iberdrola, 12,9% Fenosa, 5,7%
Hidrocantábrico y 3,1% Elcogas), las empresas han cobrado una cuarta parte,
como mínimo, a finales del año 2000.
Para evitar el pronunciamiento del colegio de comisarios europeos, que se

preveía contrario a las CTCs, el gobierno español intentó (diciembre de 2000)
dilatar la decisión. Como última baza, el ministro de Economía Rodrigo Rato
ha anunciado una rebaja en las tarifas eléctricas para el 2001 del orden del 4,5
por 100, porcentaje que se corresponde al sobreprecio que los consumidores
españoles pagan en sus facturas de electricidad para compensar a las eléctricas
por su esfuerzo de adaptación a la competencia. La estrategia de Rato ha sido
conseguir la inhibición de la Comisión, adelantándose a los hechos por medio
de esta rebaja de la electricidad, salvando así a las eléctricas de la inminente
120
4 Yañez.p65 120 11/12/2002, 10:59

eliminación de los CTCs y de la devolución de lo cobrado desde 1997. Esta

estratagema, urdida para mantener el apoyo público a las compañías eléctricas
españolas, se complementa con el hecho de que, según lo pactado en 1996, si
los precios de la electricidad superaban las 6 pesetas por kilovatio habría que
aplicar una reducción automática a los CTCs, mediante una rebaja del 4.5 por
100 agregado a las tarifas eléctricas. En los hechos, en septiembre y octubre de
2000 el precio del kilovatio se ha alzado hasta las 7,5 pesetas, por lo que tocaría
una reducción de los CTCs en enero. En el último Informe de la Comisión de la
Energía de España, se prevé que los descuentos por pagos a los CTCs según
compañías y siempre que se siga superando la media de las seis pesetas por
kilovatio se repartan así: 23.486 millones de pesetas menos para Endesa, 28.279
millones de pesetas menos para Iberdrola, 5.399 millones de pesetas menos
para Unión Fenosa y 453 millones menos para Viesgo.
La oposición socialista en el parlamento, que se ha manifestado en contra de

esta compensación, dijo en octubre de 2000, por medio de Jordi Sevilla (res-
ponsable de política económica en la ejecutiva del PSOE) que las eléctricas
debían devolver a los consumidores los CTCs; y a finales de noviembre han
propuesto que la rebaja en la factura de la electricidad sea del 7,5 por 100.
El tiempo ha terminado favoreciendo a las empresas eléctricas, en la medida

que la Unión Europea decidió no intervenir sobre las CTCs, legitimando las
actuaciones del gobierno español.
En una perspectiva de largo plazo, incluso más allá de las decisiones efecti-
vamente implementadas, la política promovida desde las instituciones euro-
peas ha servido para presionar a los actores del mercado y a los gobiernos a
favor de más competencia y menos intervenciones públicas sobre los mercados
regulados, favoreciendo el comportamiento independiente del regulador.
3.3. Las tarifas telefónicas, a la búsqueda de una arreglo estable
Las dificultades de adaptación a los mercados competitivos han sido espe-

cialmente altas para el sector de las comunicaciones. Las características de los
procesos de privatización, las herencias de los antiguos monopolios públicos, y
sobre todo la aceleración del cambio tecnológico ha provocado una situación
dinámica para las empresas y para los reguladores públicos.
La tendencia general, a nivel internacional, ha sido que primero se han libe-

ralizado las comunicaciones de larga distancia (la telefonía móvil se podría de-
cir que nació en un marco de libre competencia), quedando pendiente la libera-
lización de las llamadas telefónicas de alcance local (metropolitano). En ese
segmento del mercado, la posición de los antiguos monopolios está siendo muy
sólida. Tanto en España como en Chile, a pesar de la liberalización de las comu-
nicaciones telefónicas, Telefónica de España y Telefónica CTC conservan unas
cuotas de mercado que bordean el 90 por 100 de los clientes.
121
4 Yañez.p65 121 11/12/2002, 10:59

En Chile, la Comisión Resolutiva Antimonopolio decidió el 22 de abril de

1998, que por ocupar Telefónica CTC una posición dominante en el mercado,
se justificaba que en esas condiciones no se podía garantizar un régimen de
libertad tarifaria para el servicio público telefónico local4, debiendo la autori-
dad estatal fijar las tarifas que ofreciera Telefónica CTC en ese segmento del
mercado. Lo mismo en el caso de “los servicios de conmutación y/o transmi-
sión de señales previstos como servicio intermedio, entre las zonas primarias en
que se divide el país, proporcionados por las compañías Entel S.A., CTC Mun-
do S.A. y Chilesat S.A.” . La misma resolución definía las características de
estas tarifas y las causas por las cuales se podían modificar: “De acuerdo con los
artículos 29, 30 y 30 H de la Ley General de Telecomunicaciones, las tarifas
definidas deben fijarse cada 5 años, tienen el carácter de máximas y en su apli-
cación no puede discriminarse entre usuarios de una misma categoría, sin per-
juicio que dichas tarifas puedan dejarse sin efecto en cualquier momento si las
condiciones del mercado se modifican, a juicio de esta misma Comisión”.
A consecuencia de la resolución 515, se promulgó en mayo de 1999 el decre-

to tarifario por medio del cual se impuso una rebaja importante a las tarifas
reguladas del servicio telefónico local chileno y de los cargos de acceso a las
redes de interconexión. En orden de magnitud, esa rebaja se puede calcular de
un 14 por 100 en el cargo fijo y en el servicio local medido (llamadas locales) y
de un 63 por 100 en el cobro que se hace a los demás operadores por utilizar la
infraestructura de Telefónica CTC para terminar llamadas en sus redes. Tarifas
que deberían ser válidas hasta el año 2004, si es que la Comisión Resolutiva
Antimonopolio no decide revisarlas antes.
El objeto del regulador ha sido triple: beneficiar a los consumidores que

durante mucho tiempo debieron pagar precios de monopolio, es decir
injustificadamente altos; procurar condiciones de competencia, sobre todo re-
duciendo el pago de las interconexiones de acceso a la red de telefónica para sus
competidoras; y aplicar criterios de tarifas eficientes, que garanticen la viabili-
dad de la empresa en condiciones de competencia. Este proceso de tarificación
eficiente lo define con precisión Eugenio Rivera: “En telecomunicaciones las
tarifas se calculan considerando una empresa eficiente, que ofrece sólo los ser-
vicios sujetos a fijación tarifaria e incurre en los costos indispensables para
proveerlos, de acuerdo a la tecnología disponible y la calidad de servicios esta-
blecida”.
Se define un plan de expansión para un periodo no inferior a los cinco años

siguientes de acuerdo a la demanda prevista, a partir de la cual se calculan los
costos incrementales de desarrollo del servicio respectivo. Las tarifas eficientes
4 La resolución número 515 decía en su considerando Séptimo: “En el caso del servicio telefónico
local, las nuevas regulaciones incorporadas por la Ley Nº 19.302 han facilitado el ingreso de nuevos
operadores y la ampliación de los servicios ofrecidos por los operadores menores. Sin embargo, la
competencia en este mercado es aún incipiente, concentrando CTC aproximadamente el 90% de las
líneas telefónicas en servicio a nivel nacional. CTC es la única proveedora de servicio telefónico local,
en las Regiones I a IV, y regiones VII y XII del país.”
122
4 Yañez.p65 122 11/12/2002, 10:59

se calculan de modo tal que permitan generar la recaudación necesaria para

cubrir dicho costo incremental de desarrollo. Sin embargo, en presencia de eco-
nomías de escala que signifiquen que dichos costos incrementales de desarrollo
no permitan cubrir el costo de largo plazo de la empresa, se debe cubrir la
diferencia, aumentando las tarifas hasta alcanzar dicho nivel” (Rivera Urrutia,
1999: 79).
Al cabo de un año y medio de aplicarse las nuevas tarifas telefónicas en

Chile, el operador dominante, Telefónica CTC, a través de los medios de comu-
nicación ha puesto de manifiesto su disconformidad con el decreto tarifario de
1999, atribuyéndole a él y a las rebajas antes comentadas, la responsabilidad de
la reducción de sus ingresos que amenazan futuras inversiones. Es cierto que
esas declaraciones públicas son también una señal hacia los reguladores públi-
cos, un mecanismo de presión para negociar tarifas más altas y, por lo tanto,
más convenientes para la empresa. En ese sentido, el argumento de fondo de
Telefónica CTC Chile, es que las condiciones de la competencia habrían cam-
biado radicalmente, en los términos planteados por Paul Fontaine (vicepresi-
dente de desarrollo corporativo), las nuevas condiciones existentes en Chile (un
parque de teléfonos móviles similar a la de teléfonos fijos, la desagregación de
redes que permite a nuevas compañías usar la infraestructura de Telefónica, y
la próxima licitación de telefonía fija inalámbrica) estarían modificando los tér-
minos del monopolio de su empresa, lo que sería razón suficiente como para
que la Comisión Resolutiva volviera sobre sus pasos y revisara las tarifas deter-
minadas en 1999.
La polémica ha seguido viva hasta el 2002, cuando Telefónica CTC Chile

decidió recurrir a los tribunales los nuevos marcos tarifarios.
En España, entre tanto, Telefónica tiene su particular disputa con los regula-
dores españoles y europeos. Para el Comisario de la Competencia de la Unión
Europea, Mario Monti, los precios de Telefónica son “excesivos”, en especial
en las llamadas locales y en las tarifas aplicadas a las líneas alquiladas (El País,
29 de Septiembre 2000). Para los responsables de la Unión Europea, preocupa-
dos por potenciar la nueva economía en Europa y mejorar su competitividad en
esa materia frente a Estados Unidos, reducir los precios de las llamadas telefó-
nicas locales es fundamental. Las investigaciones en marcha en el año 2000 por
la UE pretendían determinar si en el sector de las telecomunicaciones se esta-
ban produciendo prácticas restrictivas a la competencia o posiciones de abuso
dominante. La investigación se dirigía de manera especial a vigilar los planes de
ofertas de las operadoras dominantes, ya que hasta que no se abra del todo a la
competencia la telefonía local, el monopolio de los grandes operadores seguirá
requiriendo de una regulación pública.
A medida que se aproxima el momento en que se abrirá a la competencia la

telefonía local española, Telefónica prepara sus argumentos para solicitar la
liberación total de los precios, o como mínimo que se actualicen los precios de
los servicios que la operadora considera más discriminatorios en su contra. De
123
4 Yañez.p65 123 11/12/2002, 10:59

un lado, el llamado déficit de acceso, que se resume en una cuota de abono

insuficiente para financiar el coste de línea. Déficit de acceso que estaba cuan-
tificado en un total de 298.000 millones de pesetas anuales por la operadora en
el 2000. Y de otro lado, y relacionado con lo anterior, figura la obligación del
servicio universal que exige al antiguo monopolio atender a todos los eventua-
les abonados, sean o no rentables para su negocio. El servicio universal impo-
nía un coste adicional de otros 190.000 millones de pesetas, siempre por cálcu-
los de la empresa.
La opción de la Unión Europea y también de la Comisión del Mercado de las

Telecomunicaciones de España, era poder avanzar lo más rápidamente posible
hacia la liberalización del mercado de telefonía local; y en el terreno de la inter-
conexión a las redes del operador dominante, recurrir como se hace en todos los
países europeos al sistema “price cap”, que consiste en una fórmula para que el
operador dominante vaya reduciendo sus precios cada año en función a un de-
terminado porcentaje, con el objeto de favorecer la competencia en igualdad de
condiciones para todos los operadores. La Comisión del Mercado de las Teleco-
municaciones pretende limitar las tarifas de interconexión de los diferentes ser-
vicios de telefonía fija haciéndolas depender de la inflación anual prevista más
un porcentaje fijo, para que al final los precios de las llamadas desciendan entre
un 6 o un 8 por 100 cada año.
En atención a las condiciones de los mercados de telecomunicaciones, la

anhelada estabilidad todavía está lejos de llegar. Mientras exista un operador
dominante y no se desarrollen las empresas competidoras, las tensiones entre
empresas y reguladores seguirán en el tono de los últimos años. Debiendo el
Estado seguir de cerca la evolución de la competencia, de los precios y de los
intereses de los consumidores.
3.4. De la integración vertical y horizontal a las empresas “multiservicios”
En los mercados españoles de telecomunicaciones y energía eléctrica existe,

tal como lo ha señalado el Tribunal de Defensa de la Competencia del Ministe-
rio de Economía de España, unos niveles de integración vertical y horizontal
“de facto”5.Este dato de la realidad de los sectores que analizamos, es el resul-
tado de la manera como se ha procedido a la privatización y liberalización de
los servicios de utilidad pública en España, como de las estrategias empresaria-
les que han tenido como primera prioridad la potenciación del “tamaño” de las
compañías, dando como resultado mercados con un reducido número de acto-
res e importantes barreras para la entrada de nuevas empresas en la competen-
cia. Según este mismo organismo, la situación no sería tan preocupante si no se
tratara de mercados de carácter estratégico, de muy reciente liberalización o en
proceso de liberalización, o tratándose de mercados emergentes, en los que
todavía no se dan las condiciones de mercados libres e impugnables.
5Véase al respecto el “Expediente de concentración económica c 54/00 Unión Eléctrica Fenosa –

Hidroeléctrica del Cantábrico, Tribunal de Defensa de la Competencia, Ministerio de Economía.
124
4 Yañez.p65 124 11/12/2002, 10:59

En los principales segmentos de la telefonía, fija y móvil, el Tribunal de

Defensa de la Competencia ha advertido el peligro de una severa integración
horizontal, con riesgo de que existan intereses cruzados que afectan los térmi-
nos de la sana competencia, pudiendo dar lugar a una escasa voluntad de com-
petencia entre las principales empresas del sector. Esta situación viene motiva-
da por el hecho de que desde la fusión del Banco Bilbao Vizcaya con Argentaria
(1999), la nueva empresa naciente, el BBVA, participa y pertenece al núcleo
duro de Telefónica al mismo tiempo que controlaba de forma indirecta más del
30 por 100 de Retevisión, el principal competidor, a través de sus acciones en
las eléctricas Iberdrola y Endesa. Eso en lo que se refiere a la telefonía fija.
Situación que se repite en la telefonía móvil, en la que la entidad financiera era
accionista de referencia de Telefónica Móviles, y tenía el control del 12 por 100
de Retevisión Móvil, nuevamente a través de las eléctricas. El peligro de que
aparezcan conductas anticompetitivas consiste en la posibilidad que se abre
para que se formen acuerdos y repartos de mercado con el objeto de optimizar
los resultados de las inversiones, en detrimento de los intereses de los clientes y
usuarios y de las compañías competidoras. Asimismo, el Tribunal, ha puesto de
manifiesto el riesgo de que se den situaciones de asimetría de información, ya
que la sola posición de accionista relevante supone tener acceso a información
estratégica y la posibilidad de intercambio de la misma cuando un accionista
está presente en los Consejos de Administración de dos competidores6.
En otros campos del mercado de las telecomunicaciones, los niveles de inte-

gración vertical pueden representar también un grave riesgo para la competen-
cia, destacando las situaciones del sector audiovisual e internet. En el
audiovisual, por ejemplo, el BBVA tenía presencia simultánea con participación
directa del 10 por 100 tanto en el principal operador del mercado de contenidos
(Sogecable), como en el operador dominante en infraestructura de comunica-
ciones (Telefónica). Al mismo tiempo, el banco tenía presencia indirecta a tra-
vés de Iberdrola, el principal competidor del ramo, Telefónica Media (en Media
Park), productora de contenidos audiovisuales y multimedia, dando lugar a ni-
veles menos importantes de integración horizontal en el sector7. En la televi-
sión digital, encontramos nuevamente que el BBVA controla indirectamente
cerca del 90 por 100 del mercado, estando presente tanto en Canal Satélite
Digital, a través de Sogecable, y en Vía Digital, a través de Telefónica. En
internet, se repite una situación similar a la descrita en la telefonía fija y móvil,
ya que El BBVA estaba presente en los dos operadores principales del mercado,
Telefónica y Retevisión.
6 La recomendación del Tribunal de Defensa de la Competencia para estos casos, es minimizar la

presencia simultánea del accionista presente en empresas competidoras entre sí, aplicando estricta-
mente los límites a la participación directa e indirecta, y a la presencia en los respectivos Consejos de
Administración.
7 Telefónica Media y Sogecable explotan además conjuntamente los derechos exclusivos de transmi-
sión de los partidos de Liga y Copa de fúlbol, mediante la propiedad por cada una de ellas del 40 por
100 de la sociedad Audiovisual Sport. Media Park, por su parte, llegó en julio de 1997 a un amplio
acuerdo con Vía Digital –participada por Telefónica Madia- para la gestión y comercialización de
contenidos de canales temáticos, emitidos por diversos operadores de televisión de cable.
125
4 Yañez.p65 125 11/12/2002, 10:59

En el terreno de las empresas eléctricas la integración vertical es una reali-

dad derivada desde los inicios mismos de la liberalización del sector. La Ley del
Sector Eléctrico establece que la actividad de comercialización y la de genera-
ción se tiene que realizar por empresas jurídicamente separadas del resto de
empresas que desempeñan actividades reguladas (transporte, distribución y ges-
tión económica y técnica del sistema). Autorizando, en todo caso, que estas
empresas formen parte de grupos empresariales homogéneos. De lo que se trata
es de reducir el riesgo de subsidios cruzados, impidiendo que el coste de una
actividad se financie con los ingresos de la prestación de otra integrada vertical-
mente. Sin embargo, no se impide que las pérdidas de una empresa se cubran
con los beneficios de otras que pertenezcan al mismo grupo, ni que se presenten
balances consolidados conjuntos de todo el grupo.
Esta situación ha dado lugar a una integración vertical muy intensa entre los
segmentos de generación y comercialización de energía eléctrica, en el que el
primero actúa como vendedor y el segundo como comprador. Pudiendo presen-
tarse situaciones en que por la evolución de los precios, las pérdidas de la gene-
radora sean compensadas por las ganancias de la comercializadora y viceversa.
Habría aquí una barrera a la entrada tanto para las empresas comercializadoras
que no tienen a la vez una generadora, como para las generadoras que no tienen
una comercializadora. Los nuevos generadores, en estas condiciones, se enfren-
tarían al riesgo de unos precios insuficientes para rentabilizar sus inversiones.
Además de ello, los nuevos entrantes se enfrentarían a un problema de informa-
ción asimétrica. Las distribuidoras integradas a un grupo eléctrico disponen de
información sobre las cantidades consumidas por cada cliente, lo que supone
saber quienes van entrando en la categoría de “clientes cualificados”, al mismo
tiempo que conocen las curvas de demanda de cada uno de los clientes. Así las
cosas, nada impide a las distribuidoras pasar esta información a las
comercializadoras del grupo, otorgándole así una clara ventaja competitiva a la
hora de diseñarles un contrato a la medida.
Los problemas de integración horizontal en el sector eléctrico español han

estado en la candelera del debate público por las operaciones de fusión que se
intentaron durante el último año (2000). Primero fue Unión Fenosa e
Hidrocantábrico quienes buscaron el acuerdo, estrellándose con la oposición
del gobierno por el exceso de concentración, el que ha sido bastante más flexi-
ble al aceptar la fusión de Endesa e Iberdrola (que finalmente no se produjo).
La clave estaba en que por el tamaño de ambas empresas fusionadas, tendrán
que vender una parte importante de sus activos, dando entrada a nuevos opera-
dores al mercado, con lo que respetaría la doctrina impuesta por el ministro de
economía Rodrigo Rato, que se puede resumir en “cuatro mejor que tres”, en
alusión a que en el mercado español no podrían existir menos de cuatro empre-
sas eléctricas para garantizar la competencia (tema tratado extensamente en un
epígrafe anterior).
En un futuro próximo es posible prever dos frentes de litigiosidad en lo que

se refiere a la integración de las empresas de los sectores de energía y de teleco-
126
4 Yañez.p65 126 11/12/2002, 10:59

municaciones en España. El primero se refiere estrictamente al mercado ener-

gético, y tiene que ver con dos problemas: la intención del gobierno de segmen-
tar el mercado de la electricidad por Comunidades Autónomas, impidiendo que
una misma empresa eléctrica controle más del 50 por 100 del mercado de una
misma Comunidad, lo que provocaría la apertura de un mercado de activos
eléctricos en toda España, lo que daría oportunidades a nuevos entrantes; y los
peligros de integración vertical que existen como consecuencia de los posibles
acuerdos entre las empresas eléctricas y las del sector del gas natural, derivados
de que cada vez será más importante la utilización del gas como fuente de
energía en la producción de electricidad.
El segundo frente de potenciales conflictos, tiene que ver con el hecho de

que las empresas españolas que ofrecen servicios públicos en red, plantean la
posibilidad de orientar sus estrategias hacia la oferta de “multiservicios”,
diversificando sus actividades hacia todos los mercados de servicios en red.
Así, por ejemplo, las empresas eléctricas cada vez se interesan más por tomar
participaciones en el sector de las telecomunicaciones (telefonía fija y celular,
internet y banca electrónica), en el sector del gas natural y la distribución de
petróleo. De la misma forma que Repsol-YPF, la primera compañía petrolera
española, se interesa por tomar activos eléctricos, posicionarse en la distribu-
ción de gas natural y adquirir participaciones en el ramo de las telecomunicacio-
nes. Algo similar se puede decir de las estrategias que en futuro pretende
implementar Gas Natural, interviniendo en el ramo eléctrico, las telecomunica-
ciones y los carburantes.
4. Bibliografía
AGOSÍN, M. (comp.), Inversión extranjera directa en América Latina. Su contribución

al desarrollo, Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica/Banco Interame-
ricano de Desarrollo, 1996.
ALONSO, J. A. “América Latina: un nuevo escenario para la inversión

española”,Síntesis, (1997), Nº 27-28 , Enero-Diciembre.
ARIÑO ORTIZ, G. Empresas públicas y privatizaciones: una polémica abierta, Ma-

drid, Fundación Cánovas del Castillo, 1996.
ARIÑO ORTIZ, G. , DE LA CUÉTARA, J.M. y MARTÍNEZ LÓPEZ-

MUÑIZ, J. L. El nuevo servicio público, Madrid, Marcial Pons, 1997.
ARIÑO ORTIZ, G y LÓPEZ DE CASTRO, L. El sistema eléctrico español: regu-

lación y competencia, Madrid, Montecorvo, 1998.
BEL, G. ed. Privatización, desregulación y ¿competencia?, Madrid, Cívitas, 1996.
BEL, G. “Los costes financieros de la privatización en España”, ICE, (1998),

Nº 72 , Julio-Agosto.
127
4 Yañez.p65 127 11/12/2002, 10:59

BEL, G. Posprivatización, reforma regulatoria y beneficios de los consumidores: ¿"laissez

faire” versus competencia?, Papers de la Fundació Rafael Campalans, número 11 ,
Barcelona, (1998).
CALDERÓN HOFFMANN, Á. “Las renovadas estrategias de los inversionistas

extranjeros en América Latina y el Caribe: la participación de la empresa espa-
ñola”, Síntesis, (1998), Nº 29-30, Enero-Diciembre.
CALDERÓN, Á. y VODNSEK, Z. “La inversión extranjera directa en Améri-

ca Latina y el Caribe: un panorama”. En Inversión extranjera directa en América
Latina: la perspectiva de los principales inversores, Madrid, BID/IRELA, 1998.
CALDERÓN, Á. y CASILDA, R. Grupos financieros españoles en América Latina:

una estrategia audaz en un difícil y cambiante entorno europeo, CEPAL, Serie Desarro-
llo productivo, número 59 (LC/L. 1244-p), Santiago de Chile, (1999).
CALDERÓN, Á. y CASILDA, R. La estrategia de los bancos españoles en

América Latina, en Revista de la CEPAL, (2000), Nº 70 , Abril.
CASANOVA, L. “Telefónica, la creación de una multinacional”, Síntesis, (1998)

Nº 29-30, Enero-Diciembre.
CEPAL, La inversión extranjera en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile,

CEPAL: 1999.
DURÁN, J. J. Multinacionales españolas. Algunos casos relevantes, Madrid: Pirámide,

1996.
DURÁN, J. J. Multinacionales españolas en Iberoamérica. Valor estratégico, Madrid:

Pirámide, 1998.
ENDESA, Informe Anual, Madrid: Endesa, 1999 y 2000.
FERNÁNDEZ ORDOÑEZ, M. Á. La competencia, Madrid: Alianza, 2000.
GAMIR, L., Privatizaciones, eficiencia y transparencia”, ICE, (1998), Nº 772,

Julio-Agosto.
GAMIR, L. Las privatizaciones en España, Madrid: Ediciones Pirámide, 1999.
GENERALITAT DE CATALUNYA, La liberalització del mercat elèctric, Barcelo-

na: Institut Català dÉnergia, 1999.
MARTÍN VILLA, R. “Endesa en América Latina: el sentido de una presencia”,

Síntesis, (1998), Nº 29-30, p. 211-218.
128
4 Yañez.p65 128 11/12/2002, 10:59

MONCHÓN, F. y RAMBLA, A. La creación de valor y las grandes empresas españo-

las, Barcelona: Ariel, 1999.
MUÑOZ, O. ed., Hacia el estado regulador. Después de las privatizaciones, Santiago

de Chile: Cieplan, 1993.
PEREA, J. Plan estratégico del grupo Telefónica, 1998-2000. Madrid, 1998.
RIVERA URRUTIA, E. “Problemas de la competencia y regulación en Chile.

Los desafíos del fortalecimiento de la institucionalidad y el marco regulatorio
de servicios de utilidad pública”, Instituciones y Desarrollo, (1999), Nº 4.
UE. Second Report from the Commission to the Coouncil and the European Parliament, .
On the state of liberalisation of the energy markets. Bruselas: Unión Europea, 2000.
TELEFÓNICA, Informe Anual. Madrid: Telefónica, 1997, 1998, 1999, 2000.
129
4 Yañez.p65 129 11/12/2002, 10:59

Identidad, territorio y existencia de la nación mapuche: ¿Derechos políticos autonómicos?
Identidad, territorio y existencia de la nación mapuche: ¿derechos políticos

autonómicos?

Universidad de Santiago de Chile
E-mail: asamanie@lauca.usach.cl
Resumen
Desde 1990, con los gobiernos de "transición a la democracia" se

han incrementado las luchas de comunidades y organizaciones
mapuche por la recuperación de tierras. De formas aún confusas
surgen demandas de autonomía política mapuche, como fundamento
de los derechos a la identidad y el reconocimiento de la nación
indígena, dentro de un Estado de Chile que se define como uni-
nacional. En el artículo se analizan tendencias históricas del dis-
curso identitario mapuche y el estado actual de las propuestas que
pueden articular o dividir a las organizaciones que impulsan la
movilización social mapuche.
1. Introducción
A lo largo de la “transición a la democracia” el movimiento social mapuche

ha protagonizado impactantes movilizaciones por la recuperación de “tierras
ancestrales” y, por vez primera, ha cobrado significación el debate sobre
derechos políticos “nacionalitarios”. La comprensión del contexto histórico de
las propuestas de “autonomía” para el pueblo mapuche -y del estado embriona-
rio en que aún éstas se expresan- se hace además necesaria para la sociedad
chilena. Hoy, el movimiento mapuche plantea desafíos a la evolución de la
democracia en el Estado de Chile, definido jurídicamente como “unitario”. De
ésta concepción política rígida se ha derivado una suerte de soberbia censura
respecto de cualquier razonamiento nuevo acerca de la o las nacionalidades que
pudieran convivir en el Estado. Una fuente del autoritarismo en Chile resulta
ser la firmeza con que las clases dirigentes han sostenido -desde los inicios de la
República- que no es posible un criterio diferente a aquel elevado a la categoría
de principio: un Estado conformado por una sola Nación. Hasta hoy, dichas prácti-
cas ideo-políticas se han mantenido hegemónicas sobre la sociedad chilena.
131
5 Samaniego.p65 131 11/12/2002, 11:03

Tal vez el debate en curso acerca de autonomías concentre las mayores con-
tradicciones que actualmente afectan a las organizaciones mapuche y sus pro-
pias acciones decidan si “lo nuevo” será un factor de articulación y unidad o, al
contrario, de disgregación e impotencia.
Los sentimientos e ideas de autonomía que animan a diversas organizacio-

nes mapuche apelan, por cierto, a una identidad histórica. Es claro que la cons-
trucción de una política de identidad sólo puede estar situada en la historia
(Zaretsky, 1994). La historia de Chile y los mapuche es una secuencia compleja
de políticas de opresión. Se inició con la guerra declarada por el Estado contra
ese pueblo-nación a fin de realizar lo no ultimado por la colonización española
y cumplir así una fase decisiva en la consolidación de la nación chilena
estructurada desde el poder estatal.
El primer paso fue “reducir” a las comunidades indígenas a espacios de mí-

nimo valor para el “desarrollo” en esa época. Luego vinieron las políticas de
“asimilación” (principalmente mediante la legislación “radicadora”, los títulos
de propiedad individual de parcelas, la “chilenización” educativo-ideológica).
Paralelamente, vinieron también las políticas de “integración” que buscaban
enfatizar la canalización de los reclamos mapuche por la vía de los partidos
políticos (nacionales chilenos) y la institucionalidad.
Las actitudes de “renuncia” a la autoafirmación de la identidad indígena han

alentado durante el siglo XX un cierto sentido común entre los chilenos: desear
creer que el “ser mapuche” desaparece paulatinamente bajo la fuerza de la mi-
gración campo-ciudad, el desarrollo e integración a las modernizaciones. Dicha
percepción -inducida- parece decirnos que, aún sin desconocer las discrimina-
ciones que la sociedad chilena ejerce sobre “el indio”, y más bien como un
resultado de las mismas, lo necesario sería que aquel “otro” debiera al menos
camuflar su “ser diferente”, esforzándose por aminorar los costos de su acepta-
ción en la chilenidad. Esa realidad ha afectado particularmente a la mayoría
mapuche que habita grandes ciudades; familias e individuos migrantes que lle-
van, al menos, un apellido mapuche. No es extraño, entonces, que una noticia
reciente indique que casi 32 mil indígenas estén empeñados en procesos legales
para cambiar sus apellidos que los visibilizan como tales (La Nación, 4 de fe-
brero de 2002). Lo significativo es, al contrario, el incremento de las acciones
identitarias colectivas, “comunitarias” porque la emergencia del problema
mapuche tiene como base la resistencia y la reivindicación del derecho a recu-
perar tierras arrebatadas a los linajes o comunidades.
En consecuencia, es entendible que desde el movimiento social mapuche se

piense que las luchas por la tierra y por condiciones para desarrollar la propia
cultura, la demanda de “reconocimiento” político por parte del poder estatal,
sean hoy la única base para reconstruir la identidad. La comunidad agraria ac-
tual -a pesar de que la mayoría de los mapuche habita ciudades- es el sustento
más inmediato y vivaz de las experiencias que pudieran conducir a un proyecto de
autonomía en tanto pueblo-nación.
132
5 Samaniego.p65 132 11/12/2002, 11:03

Sin embargo -y como lo muestra el debate sobre autonomías- los datos demo-
gráficos destacan diferenciaciones entre la población mapuche de la región con
mayor concentración de comunidades agrarias y la población indígena en las
grandes ciudades (fuera de las áreas “históricas” de mayor relevancia). De acuerdo
al Censo nacional de 1992, resaltan dos hechos: una gran mayoría de los
autodeclarados mapuche viven en Santiago y algunas otras ciudades mayores;
los mapuche son minoría en la región “histórica” y con más comunidades -La
Araucanía- donde representan el 26% de la población total. No obstante, ante
el Estado-nación de Chile se auto-reconoce mapuche cerca de un 10% de la
población total del país.
¿Qué hace hoy que ese 10% de la población se autodefina mapuche? Y,

luego: ¿cuáles pueden ser elementos significativos de los procesos individua-
les/colectivos de construcción de una identidad? Las acciones identitarias ¿lle-
varán al movimiento mapuche a entender los objetivos “autonómicos” como el
eje de sus aspiraciones en este periodo de sus luchas? Sin pretender obtener
respuestas específicas, intentamos en esta reflexión vincular aspectos teóricos
relativos a la comprensión de los movimientos sociales en “la era de la
globalización” -que envuelve a Chile- con “hechos” que creemos relevantes
para el movimiento mapuche.
2. Construcción de identidad y de sujetos
2.1. Manuel Castells señala que los procesos de construcción de identidades

constituyen el “ámbito preciso para una teoría del cambio social en la era de la
información” (Castells, 1997): Era que es el conjunto de las tendencias
globalizadoras, post-industriales, informacionales del capitalismo actual.
Desde la perspectiva del cambio social, lo nuevo que está aportando el mo-
vimiento social mapuche es que mediante las acciones de creación de identidad
está ensanchando las posibilidades de “producir” sujetos sociales. Otros suje-
tos, distintos a los actores de periodos históricos pasados. Un rasgo relevante de
ellos es que ahora desconfían de la (tradicional) sociedad civil. Esta fue genera-
da en la modernidad y muchas de las organizaciones que la conforman se asig-
naron la misión de “totalizar” proyectos de cambio social. Por ejemplo, los
partidos, los movimientos enmarcados por grandes estructuras de tipo sindical
o tendencias religiosas articuladoras de visiones de mundo, empeñadas en “re-
presentar” a categorías, estratos o clases sociales en el control político (demo-
crático o no) del Estado.
Ahora, en “la era de la información” y del “ascenso de la sociedad red”, las

organizaciones clásicas de la sociedad civil serían -según Castells- incapaces de
convocar a los actores marginalizados, alienados, oprimidos bajo los efectos de
la globalización y de ofrecerles prácticas que den “sentido” a sus acciones.
133
5 Samaniego.p65 133 11/12/2002, 11:03

Esa hipótesis relaciona directamente la “resistencia” comunitaria (o “comu-

nal”) con la desarticulación de la “sociedad civil” que hemos vivido, entendida
en su configuración tradicional.
“La constitución de sujetos, toma un camino diferente al que conocía-

mos durante la modernidad (...), a saber: los sujetos, cuando se constitu-
yen, ya no lo hacen en las sociedades civiles, que están en proceso de
desintegración, sino como una prolongación de la resistencia comunal”
(Castells, 1997).
Ahora bien, la resistencia comunitaria puede ser un primer peldaño; los suje-
tos sociales fuertes pasarán desde la resistencia a impulsar un proyecto que
-siendo propio- esta llamado a cambiar las relaciones sociales, el “sistema” pre-
valeciente.
Si aceptamos que la identidad es, antes que todo, “la fuente de sentido y
experiencia para la gente” y que aquella experiencia/sentido arranca de la co-
munidad (“no conocemos gente sin nombre, ni lenguas o culturas...(sin) distin-
ciones entre el yo y el otro , nosotros y ellos...), eso no quiere decir que la identidad
sea una “esencia” inmanente e inmutable.
Los individuos que en una comunidad comparten diversos atributos/expe-

riencias culturales (heredadas, en el caso de grupos étnico-culturales) de todas
maneras optan por reconstruir socialmente su identidad. Aceptan o rechazan el
núcleo histórico identitario recibido e intentan desarrollarlo de acuerdo a las
co-relaciones sociales de fuerzas, marco en el cual opera su creatividad y se
plasman sus posturas críticas ante los valores y prácticas de las sociedades (o
civilizaciones) existentes en los planos mundial/global, nacional o plurinacional,
según sean los ámbitos en los cuales se les niegan derechos, reconocimiento y
se van ampliando las contradicciones políticas.
Al impulsar una identidad, el individuo choca con las instituciones y coer-

ciones del Estado. Pero, al mismo tiempo, respecto de sus propios roles recibi-
dos o adoptados (feligrés, asalariado, sindicalista, militante, hombre, mujer, etc.).
El individuo “negociando” -desde su experiencia y pensamiento- entre sus roles
e identidad, puede o no hacerlos compatibles (Giddens, 1991).
La identidad sólo puede realizarse socialmente. “Es el yo entendido reflexi-

vamente por la persona en virtud de su biografía”; entender cómo y por qué
actuamos “comunitariamente” con nuestras aspiraciones. El “yo” acogido por
las organizaciones sociales de la modernidad se convierte en “un proyecto re-
flexivo” que mira críticamente las intersecciones entre la mundialización de la
vida y los anhelos individuales y grupales. Mientras decaía el peso de la socie-
dad tradicional, crecía la dialéctica entre lo local y lo global. Durante la “moder-
nidad” anterior a “la era de la información”, de ese modo, las opciones para
planificar “mi vida” exigieron mayor reflexión y experiencia crítica socialmente
adquirida.
134
5 Samaniego.p65 134 11/12/2002, 11:03

El individuo se hace sujeto social conformando una práctica colectiva críti-

ca: el movimiento social.
2.2. En “la modernidad temprana o tardía” (del siglo XlX a los años 80 del
siglo XX) las identidades capaces de movilizar tras proyectos de cambio social
-como insiste Castells- se afincaron en movimientos ejes de la sociedad civil,
tal cual el movimiento obrero durante la era industrial. Pero hoy, el
agigantamiento de la globalización en los planos económico, político, cultural
hace impotente a la sociedad civil nacida en otra “era”. ¿Por qué? Porque la
relativa transparencia con que antes los sujetos formados en las organizaciones
clásicas de esa sociedad civil podían “ver” e identificar los espacios del poder y
a quienes lo ejercen decidiendo la suerte de “los de abajo”, ahora se ha hecho
opaca, indiscernible para la mayoría de los ciudadanos.
La “sociedad red” (análogamente a la imagen de la “aldea global”) no pro-

porciona informaciones transparentes y útiles para comprender: ¿dónde está el
poder, las decisiones que me afectan, que aniquila mis identidades previas? Los
flujos de información en las redes globales son útiles y entendibles sólo para las
élites que controlan los conocimientos transformados en tecnología, en deci-
siones de inversión o desinversión, en acelerados movimientos de un espacio a
otro, entradas y salidas de los mercados y sus efectos de cesantía aquí o allá; o
bien, represión bélica acullá.
De ese modo,“la planificación reflexiva de la vida se vuelve imposible”, dice

Castells.
No entiendo el alcance de esa afirmación. Antes bien, creo que la mirada

puesta en la dialéctica entre -por un lado- el desconcierto ante las heredadas
guías ideológicas para el cambio social, las nuevas alienaciones del individuo/
ciudadano/consumidor, y -por otro lado- la ampliacion de los pensamientos y
praxis críticas que actúan sobre nuevos espacios de la contradicción social (los
cuales antes eran subordinados o reducidos en pos de las luchas por el control
del Estado), nos permite estar atentos a los avances o entrampes de la planifi-
cación de metas sociales y de la reflexión intercomunicativa acerca de los cam-
bios sociales impulsados por sujetos agrupados en diferentes movimientos.
No obstante, lo que sí representa un efecto terrible del ejercicio del poder

global es la destrucción de las confianzas, de la disposición a creer en la solida-
ridad entre distintos actores y organizaciones sociales. Desconfianza en los par-
tidos, en el sindicalismo, en las jerarquías eclesiales, etc; desconfianzas que se
reproduce a la par con los rechazos de las instituciones y de la lógica de poder
del Estado.
Este es un aporte de Castells significativo para “la toma de conciencia” de

los nuevos sujetos. Muchas veces no logramos siquiera percibir, ni menos en-
tender cómo el poder global toma posesión de “nuestras” organizaciones y lo-
gra manipular sus acciones parciales en su favor, a despecho de las intenciones
democratizadoras, desalienantes de muchos actores del mundo popular.
135
5 Samaniego.p65 135 11/12/2002, 11:03

Se puede, así, subrayar dos resultados:
a) las sociedades civiles se reducen y desarticulan puesto que la gente no

cree que las asociaciones puedan crear poder, defender sus intereses ante
el ubicuo poder oculto (y navegando en la “red global”);
b) la noción de “autonomías” asume, en una primera fase, un significado

primario, defensivo. Si no puedo confiar en otras organizaciones/institu-
ciones, me repliego a una identidad básica que yo elijo. Esa identidad
debe ser totalmente autónoma. ¿Respecto de qué? De muchas organiza-
ciones, empezando tal vez por los partidos. El problema es caer presa de
la lógica con que los poderes globales interconectan esas organizaciones
para hacerlas funcionales a la reproducción de ese mismo poder.
Así, se abre la posibilidad y potencialidad de una segunda fase. Desde mi/

nuestra diferencia afirmamos nuestros derechos y tal vez -dependiendo del in-
terlocutor que represente al poder denegador- lograremos concordar nuestro
“reconocimiento” (con bases materiales, políticas y culturales efectivas) y dise-
ñar un camino histórico de convivencia.
3. La historia reciente
En Chile, los movimientos sociales y políticos (de la modernidad temprana o

tardía) consideraron que “el ser mapuche” sólo cobraba sentido a través de
organizaciones destinadas a subsumirse en el proyecto de las clases portadoras
del proyecto “socialista” de los marxismos, o bien, “comunitarista” de la co-
rriente social-católica post-conciliar. La identidad étnica podía favorecer una
toma de conciencia, pero los mapuche fueron entendidos como “campesinos”,
particularmente explotados. De allí surgía cierta atención a sus demandas cul-
turales étnicas.
En algunos discursos vinculados a la izquierda marxista sobresalen islotes

de reflexiones referidas a dar solución integral al futuro de los pueblos-naciones
originarios. Es el caso de la visión de Alejandro Lipschutz1, que interpretando
-en los años 50 y 60- como exitosa la historia soviética del reconocimiento de
naciones autónomas que integraban “armoniosamente” la Unión de Repúblicas
Socialistas Soviéticas, afirmaba que el devenir socialista de América Latina agru-
paría, con plenos derechos autonómicos, a las diversas Repúblicas de los pue-
blos-naciones originarias.
1Médico, fisiólogo, nacido en Riga, Letonia, (1883-1980). Llegó a Chile en 1926 contratado por la
Universidad de Concepción. Optó por la nacionalidad chilena. Entusiasta del indigenismo y de los
estudios etno-históricos mexicanos, se volcó a la investigación de la comunidad indígena en América
Latina. En Chile se le otorgó el primer Premio Nacional de Ciencias. Desarrolló una interpretación
marxista en tanto conocedor acendrado de los clásicos; militó en el Partido Comunista de Chile y
ejerció influencia mediante sus estudios indígenas sobre líderes mapuche de la época como Venancio
Coñoepán y organizaciones mapuche, desde los años 40.
136
5 Samaniego.p65 136 11/12/2002, 11:03

El discurso ideológico de Alejandro Lipschutz colocó como base de una

posible praxis teórica y política para la izquierda aquella “conclusión” funda-
mental que fluye de los debates sobre “la cuestión nacional” entre los socialis-
tas marxistas durante las primeras décadas de siglo XX. Nos referimos a la tesis
teórica derivada de aquellas potentes argumentaciones que postularon el “dere-
cho a la auto-determinación de los pueblos”/etnias/culturas-naciones (hipóte-
sis política tantas veces contradicha por la praxis política en los Estados del
“socialismo real” y al resguardo de un llamado “marxismo-leninismo”).
Es bueno recordar el análisis realizado por el historiador Pierre Vilar sobre

los contenidos, determinados temporal y socialmente, de aquellas polémicas
entre marxistas (1904-1913) y su conclusión principal: sostener el derecho, no la
obligación, a “divorciarse”.
“ La polémica entre Rosa Luxemburg y Lenin sobre el caso de Polonia es

reveladora, aunque no siempre vaya hasta el fondo. Ambos examinan la
doble tendencia histórica del capitalismo, creando estados nacionales y for-
mando grandes potencias multinacionales y coloniales. Piensa Rosa
Luxemburg que la proliferación de “Estados de rapiña” a medida que
progresa el capitalismo, engendra cuadros cada vez más capacitados para
la futura revolución, mientras que el “Estado nacional y el nacionalismo”
son simplemente sobres vacíos en los que cada clase aporta, en cada cir-
cunstancia, un “contenido material particular”. Rosa preconiza para Po-
lonia autonomías parciales (carreteras, transportes) que Lenin considera
irrisorias.
Para Lenin, la tendencia a crear Estados nacionales -característica en una

primera fase del desarrollo capitalista- no ha agotado su virtualidad y puede
ser esgrimida aún contra los imperios políticos existentes (Rusia, Austria,
Turquía). Hay, por tanto, que fomentar, en parte por principio pero tam-
bién por táctica, las exigencias políticas de los grupos nacionales, sufi-
cientemente conscientes como para reclamar un Estado. Los “autono-
mistas”, limitados a peticiones puramente materiales o culturales, no sa-
brían jugar ese papel, ya que tienden a erigir el nacionalismo burgués -
económico o idealista- en “un absoluto”, “pieza maestra” de la creación,
prescindiendo de sus aspectos negativos. Es el movimiento obrero el
que, en su cerrada defensa de los derechos de las nacionalidades a la
independencia, debe procurar discernir los aspectos antiautoritarios y
antiimperialistas de esta lucha de los aspectos apologéticos y emotivos
de los “nacionalismos”, incluso los más “justos”, “finos”, y “civilizados”
-dice Lenin-, ya que pueden desembocar en la más falaz ideología burgue-
sa. Así pues, deben los obreros luchar contra las opresiones nacionales y no
a favor de un futuro Estado que se convierta en la patria común de explo-
tadores y explotados” (Vilar, s/f).
Destaca, así, P. Vilar las conclusiones que constituyeron la postura de Lenin

respecto de la política socialista ante las nacionalidades “oprimidas” y sus lu-
chas:
137
5 Samaniego.p65 137 11/12/2002, 11:03

“ (...) hay que luchar contra la opresión del Estado y no en favor de la

ideología nacionalista. Hay que proclamar el derecho al “divorcio” y no la
obligación de divorciarse. Corresponde a las nacionalidades demostrar su
madurez. No hay nación en sí sino conciencias en formación, según diver-
sos grados de exigencia política” (Vilar, s/f).
No obstante, como ya lo indicamos, ninguna de las vertientes de la izquierda

chilena desarrolló un discurso ni políticas específicas respecto de “la cuestión
mapuche” considerando la etnicidad en la perspectiva de la autodeterminación
de ese pueblo-nación.
Tal vez, bajo algún grado de impacto del discurso soviético y —hasta es
posible, del prestigio de A. Lipschutz, personalidad científica y militante co-
munista— se encuentran concisas y generales alusiones a la teoría de la cues-
tión nacional en una intervención del diputado del partido comunista, Adolfo
Moreno, a propósito de la legislación que facilitaba la sub-división de las tierras
comunitarias y alentaban la propiedad individual.
“Se nota de parte del gobierno una ausencia de doctrina para encarar el
problema indígena en su totalidad. Para nosotros (P. Comunista) es un
problema importante de la Nación (“chilena”, se entiende). Creemos que
al indígena debe tratársele como una minoría nacional porque es un gru-
po especial, porque tienen características propias, étnicas, idiomáticas,
hereditarias, etc., que los distinguen fundamentalmente del resto de la
comunidad nacional.
“Estamos seguros que terminada la subdivisión de las comunidades o por

lo menos efectuadas éstas en una proporción considerable, transcurridos
los 15 años (que estipulaba el proyecto de ley), los indígenas serán tan
pobres como lo están hoy día” (Sesión de la Cámara de Diputados de la
República de Chile del 17 de diciembre de 1959).
La historia cercana de las organizaciones mapuche ha permitido que se for-

mulen hipótesis sobre la relación entre la reconstrucción de identidad y el po-
der.
Desde las primeras décadas del siglo XX, las organizaciones mapuche
interlocutaron con los partidos que representaban una vía de acceso más cierta
al poder.
José Bengoa (Bengoa, 1999) visualiza en torno a la personalidad de Venancio

Coñoepán Huenchual, diputado (primero independiente, luego por el partido
Conservador) y Ministro de Tierras y Colonización del gobierno de Carlos Ibáñez
del Campo en 1952, un nudo interpretativo.
Diversas organizaciones de indígenas marcaron las fases de la lucha mapuche

“por la integración respetuosa”.
138
5 Samaniego.p65 138 11/12/2002, 11:03

Durante los años 10 y 20, la primera asociación mapuche posterior a la ocu-

pación del territorio ancestral por el Estado chileno vía militar y la subsecuente
“reducción” de los vencidos en espacios de bajo valor agrícola, fue la Sociedad
Caupolicán Defensora de la Araucanía. Esa organización practicó un “defensismo
mutualista” (Forester y Montesinos, 1998).
La denuncia de agresiones, usurpaciones de tierras caracterizó las acciones

identitarias, apoyadas por la participación política partidista que llevara a la
Cámara de Diputados, por el partido Demócrata, a Francisco Melivilu Henríquez.
Se destacó la actividad de varias generaciones de mapuche titulados en la Es-
cuela Normal de Preceptores, entre ellos, Manuel Manquilef, bibliotecario del
liceo de Temuco y, más tarde, diputado por el partido Liberal (1926). Este últi-
mo dirigió la Sociedad Caupolicán.
Los miembros de la “juventud araucana” —como se autodefinieron— a ini-

cios de los 30 controlaron la Sociedad Caupolicán de Defensa de la Araucanía.
Aunque no lograron elegir parlamentarios, participaron de la atmósfera ideoló-
gica del periodo (por ejemplo, la República Socialista, surgida de una iniciativa
militar y civil, en 1932, cuyos líderes “socialistas” permanecieron en la Junta de
Gobierno durante 12 días). Dirigentes mapuche proclamaron mediante un Ma-
nifiesto, entonces, una República Araucana. De entre las tendencias diferentes
que surgieron en esa generación, Manuel Aburto Panguilef fue dirigente de la
Federación Araucana.
Bajo el entusiasmo despertado por la coalición política y candidatura a la

Presidencia de la República del Frente Popular (1938) se creó el Frente Único
Araucano. Algunos de sus miembros se adhirieron al “ideario socialista”. En
1941, el Frente Mapuche junto con rechazar la Ley que posibilitaba las divisio-
nes de la propiedad de las Comunidades agrarias indígenas, demandó al gobier-
no la designación por parte de los propios mapuche de diversos empleados del
Estado que debían cumplir funciones relativas a la vida indígena y elevaron la
proposición de que se creara una Procuraduría para el resguardo de sus dere-
chos.
¿Se trataba de una percepción y de una estrategia política a favor de “inte-

grar” a las comunidades a los proyectos de “desarrollo”, pero ajena a cualquier
idea de renunciar a la identidad mapuche?
Bengoa sostiene que la actitud de Venancio Coñoepán buscó siempre obte-

ner una mayor autonomía respecto del Estado que la postura de los líderes ante-
riores, los creadores del Frente Araucano. Coñoepán no se habría limitado a
demandar del Estado, su estrategia sería construir, impulsar organizaciones so-
ciales, productivas, comerciales -¿embriones de poder económico y social?-, a
fin de integrarse a las promesas y realizaciones del “desarrollismo”. Esas políti-
cas industrialistas y de ampliación del rol económico-social del Estado se halla-
ban en marcha desde el frentepopulismo y readecuadas durante la fase de la
post-segunda guerra. El documento fundacional de la nueva organización, la
139
5 Samaniego.p65 139 11/12/2002, 11:03

Corporación Araucana, dirigida por Coñoepán, la definió como institución de

fomento y desarrollo del pueblo araucano. (El más poderoso instrumento estatal
había sido llamado Corporación de Fomento de la Producción - CORFO).
Explica Bengoa que Coñoepán fue uno de los pocos indígenas que participa-
ron en el Primer Congreso Indigenista Interamericano. Dado que no había otros
interesados, le fue asignada la invitación que envió el Presidente Lázaro Cárde-
nas al gobierno chileno del Frente Popular; al fin de cuentas -se decía- “el tema
indígena no existía en Chile”. El indigenismo que se desarrollaba en México
expresaba claramente ideas y políticas de “integración” a la “mexicanización”,
dentro de una gran nación y Estado. Sin embargo, el representante mapuche-
chileno habría escrito a su esposa desde Pátzcuaro: “...estoy cada vez más con-
vencido de la necesidad de crear en Chile la República Indígena”. El devenir de
tal sentimiento, tal vez noción de acciones por enhebrar, quedaría librado a su
pragmatismo político.
Carlos Ibáñez del Campo había sido -en el segundo lustro de los años 20-
líder del movimiento militar adverso a la dominación oligárquica decimonónica
y, al mismo tiempo, al caudillo civil “mesocrático” Arturo Alessandri Palma.
Instauró una dictadura en 1927 que cayó bajo la movilización “civilista” en
1931. En 1952, Ibáñez emerge como postulante mesiánico a la Presidencia,
catalizando las frustraciones de las anteriores fases del “desarrollo”, y derrotó a
los partidos tradicionales (radicales y liberal-conservadores). Entonces Venancio
Coñoepán abandona sin sobresaltos su pasado reciente de parlamentario del
partido Conservador (tronco político de los latifundistas). Se gana un espacio
emblemático en tanto personalidad mapuche: Ministro “de Tierras” en el
ibañismo. El fulgor y fin del “populismo” ibañista frustrado, termina también
con la etapa de “indigenismo” actuado por indígenas que él encabezó.
Los vínculos amistosos que unieron al “pragmático” dirigente indígena con

Alejandro Lipschutz, el apasionado estudioso marxista de la comunidad indíge-
na, llaman nuestra atención sobre el interés que ambos tuvieron en que los
actores mapuche llegaran a constituirse en sujetos de un futuro histórico posi-
ble, expresándose como movimiento social tras una perspectiva de convivencia
justa en un Estado plurinacional.
El triunfo político de la reforma social, desde 1964 con el gobierno demó-

crata-cristiano y la ley de la Reforma Agraria (1967), implicó que los mapuche
fuesen tratados como campesinos pobres, sin que se aplicaran cambios impor-
tantes a la propiedad comunitaria de tierras, ni menos el reconocimiento de la
existencia de un “problema” relacionado con la población mapuche urbana,
dado el crecimiento de la migración y relativa concentración de ella en munici-
pios muy pobres de la capital. Paralelamente, el ascenso de la izquierda en los
movimientos sociales, reafirmaba la concepción de la cuestión mapuche como
aquella de un sector de “los pobres del campo”; ellos debían incorporarse al
sindicalismo agrario y a la acción partidaria en la perspectiva inmediata de la
Reforma Agraria.
140
5 Samaniego.p65 140 11/12/2002, 11:03

El gobierno de la Unidad Popular (1970-73) actuó, así, impulsando la resti-

tución de tierras usurpadas a las comunidades, políticas crediticias y de apoyo
técnico (todo eso dentro de las limitaciones legales y financieras, así como bajo
el impacto de la polarización política del país que la oposición llevaba hacia el
quiebre democrático).
El golpe de Estado (11 de septiembre de 1973) significó masacres de mili-

tantes mapuche y sus familias, múltiples nuevas usurpaciones y un “marco le-
gal” que promovió el debilitamiento de las comunidades mediante el otorga-
miento de títulos individuales de propiedad de las parcelas.
4. Territorio y visión de la autonomía “etno-nacional”
Al inicio del siglo XXI la sociedad chilena está viviendo el impacto de accio-
nes mediante las cuales numerosas comunidades -en diversos espacios mapuche
históricos- reivindican derechos sobre territorios que les fueron usurpados.
El diario El Mercurio ha calificado la situación (a lo largo de la década de

gobiernos post-dictadura) desarrollando la línea argumental que ahora citamos:
Enfrentamiento mapuche
“La violencia ha sido la característica permanente de las acciones de pro-

testa efectuadas por los mapuches para exigir la entrega de tierras que
reclaman como propias, invocando supuestos derechos ancestrales. Todo
ello ocurre en el marco de una ley despachada por la Concertación que
discrimina al pueblo mapuche, reconociéndole un estatuto de privilegio
frente al resto de los chilenos. Esta diferenciación positiva produjo situa-
ciones de hecho que, con el transcurso del tiempo, adquirieron proporcio-
nes imprevistas. El reclamo de tierras derivó en un conflicto étnico que se
agravó por la participación de comunidades indígenas autoras de ataques
a las personas y a las propiedades, mediante el uso de armas y de elemen-
tos explosivos.
Aunque en muchos casos intervino la justicia y se aplicó el rigor de la ley,

ello no puso fin a las tropelías. Agricultores, efectivos del Cuerpo de Ca-
rabineros, trabajadores de empresas forestales e incluso miembros de la
propia etnia que han favorecido el diálogo con los representantes de la
Corporación Nacional Indígena (Conadi) han sido víctimas de ataques a
mansalva y previamente planificados”.
Para poner fin a esta tensa situación el Gobierno anunció que nunca asig-
naría tierras a quienes apelaran a la violencia. A partir de 1994 se habían
entregado 170 mil hectáreas a las comunidades indígenas a través de dis-
tintos procedimientos como el traspaso de predios fiscales, compra de
predios en conflicto, subsidios o regularización de títulos de dominio.
141
5 Samaniego.p65 141 11/12/2002, 11:03

Uno de los sectores más radicalizados es el Consejo de Todas las Tierras,

surgido de la organización comunista Ad Mapu, que con posterioridad se
dividió. (...) La entidad ha proclamado la autodeterminación del pueblo
mapuche, rechazando someterse al Estado de Derecho y al nuevo proce-
dimiento penal” (Editorial de El Mercurio, Santiago, 28 oct. 2001).
José Marimán afirma que “casi la totalidad del movimiento mapuche (distin-
tas organizaciones nacidas con la lucha contra la dictadura del régimen militar
de Pinochet (1973-1990) continuó operando en la lógica de la dependencia (...)
a las instituciones del Estado nacional”. ¿Qué significa esto? Que al instaurarse
el primer gobierno democrático, las organizaciones mapuche participaron del
consenso que dio nacimiento a la llamada Comisión Especial de Pueblos Indí-
genas (CEPI) y a la Ley Indígena, desechando así la “propuesta” o perspectiva
de una estrategia que vinculase la restitución de derechos y el reconocimiento
de la identidad étnica. A la conquista de un estatuto “nacionalitario”, a formas
políticas específicas de autonomía como nación mapuche (Marimán, 1997).
Más tarde, J. Marimán ha dicho que, si bien lo central en las movilizaciones

mapuche ha sido la reclamación de tierras (y continúa siendo el objeto casi
exclusivo del conflicto), “hoy, los sectores mapuche más nacionalitarios ya no
creen que la simple restitución de tierras usurpadas pueda variar la situación
insoportable de pobreza...”.
No obstante, expresa, “al interior del movimiento mapuche aún persiste

una mayoría, cuya práctica política se acerca más a la conducta política de una
minoría étnica no territorial, que a una conducta política nacionalitaria”
(Marimán, 2000).
Luego plantea como argumentos principales:
a) La situación de reclamo de tierras usurpadas afecta a una parte de las

comunidades, sin perjuicio de la solidaridad que puedan manifestar los
no involucrados. La consideración esencial es que aún cuando se lograse
recuperar todas las tierras susceptibles de litigio o demanda “nadie saldría
de la situación de pobreza en que se vive, ni se habría conquistado poder
económico” (Marimán, 2000). Por tanto, la demanda nacionalitaria es
aquella que cuestiona (aun mediante reclamos parciales de tierras) la ocu-
pación y expoliación del territorio, “la colonización de los mapuche por
los chilenos” (Marimán, 2000). Esa es la causa de la pobreza del pueblo
mapuche (independientemente de situaciones particulares).
b) La demanda por restitución territorial supone discutir con el Estado

una nueva relación mapuche/chilenos, en la cual los mapuche puedan
gozar de poder político y económico para pensar en un futuro como na-
ción. Si la demanda (...) de tierras usurpadas se inscribe en un proyecto
mayor, en perspectivas de plantear la cuestión territorial y el retorno al
142
5 Samaniego.p65 142 11/12/2002, 11:03

país mapuche, entonces sí adquiere una connotación de lucha

nacionalitaria” (Marimán, 2000).
c) “Se desprende una lección importante, y ella es que la problemática

mapuche no puede ser reducida a un problema de derechos democráti-
cos, derechos humanos o derechos individuales, por cuanto corresponde
a una problemática de nacionalidad dominada y colonizada al interior del
Estado chileno” (Marimán, 2000).
5. Propuestas desde las organizaciones mapuche
El capitalismo globalizado contemporáneo explota en Chile bosques que

conforman mega-latifundios, constituyéndose esa actividad en uno de los pila-
res de la economía neoliberal exportadora de recursos primarios. Esas empresas
ocupan escaza fuerza de trabajo; predominan los contratos estacionales. Sus
plantaciones de pinos ocupan una proporción importante de las tierras mapuche
ancestrales hoy reclamadas por las comunidades, luego de siglos de traspasos
arbitrarios de la propiedad.
Casi todos los conflictos mapuche de envergadura, en las décadas recientes,

son por recuperar ese tipo de predios. El ocupante y usufructuario de gran parte
del territorio demandado es el capital globalizado, transnacional y su materiali-
zación en Chile: las empresas forestales.
El debate de ideas que proponen de manera general y disímil, la necesidad

de un reconocimiento del derecho del pueblo-nación mapuche a contar con
formas políticas de autonomía, parece estar entrampado. Sin embargo, debiera
recordarse que antes del término del régimen dictatorial y del inicio de la “tran-
sición a la democracia” no existió ni argumentación, ni debate ni propuesta
alguna. Hace poco más de una década, se podría haber dicho que el “problema”
político derivado de un cuestionamiento mapuche al Estado de Chile conformado
por una sola nación, definitivamente no existía. Para “la clase política”, el Estado
y sus instituciones tal problema aún no existe.
Las distintas organizaciones del movimiento mapuche se hallan separadas.

No han elaborado espacios suficientes de diálogo a fin de calibrar si el futuro
del movimiento social mapuche depende o no de un programa que considere
los nexos entre la reivindicación de territorios arrebatados; la exigencia de “re-
conocimiento” de la etnia-nación (como sustento de una “nueva relación” en-
tre la sociedad chilena y el pueblo mapuche) y la obtención de formas de auto-
nomía política con base territorial (Marimán, 1997; Lavanchy, 1999).
“Admapu” (Asociación Gremial de Pequeños Agricultores y Artesanos) ha

planteado el reconocimiento político del pueblo mapuche mediante la partici-
pación (como minoría nacional) en todas las instancias políticas representativas
del Estado: un 10% de representantes mapuche en el Parlamento, etc. Ha dicho
143
5 Samaniego.p65 143 11/12/2002, 11:03

que ese camino de “autonomía” no supone, necesariamente, la separación de

un territorio mapuche respecto del espacio nacional chileno. Pero, los mapuche
sí necesitan acrecentar su control sobre territorios suficientes para sustentarse
como pueblo y requieren igualmente aportes económicos del Estado-nación de
Chile, “Estado del que formamos parte”. En esa argumentación, los partidos
políticos sí pueden constituir “una fuerza de liberación”.
La organización Consejo de todas las Tierras (Aukiñ Wallmapu Ngulam) ha

propuesto el reconocimiento de una autoridad política propia, autónoma y pa-
ralela a las instancias estatales existentes. Las atribuciones de esa autoridad
política respecto de los territorios con población mapuche no ha sido explicitada.
Reafirma que la lucha del movimiento mapuche debe desarrollarse ajena a la
injerencia de los partidos políticos, los cuales jugarían un papel neutralizante,
de instrumentalización de los mapuche en pro de su propia lógica del poder.
La organización zonal o local “Identidad Territorial Lafkenche” (“gente de

la costa”) reclama formas autonómicas políticas en las “zonas específicas” que
quieren representar y que llaman “espacios territoriales de patrimonio lafkenche”.
Proponen una Asamblea Territorial (integrada por tres representantes de cada
comunidad) y un Coordinador territorial elegido bajo un procedimiento demo-
crático por todas “las bases”. Sin duda el alcance “local” lafkenche de esa
proposición hace que ella sea la única que evita el problema de la delimitación
geográfica del total del territorio mapuche demandado; y, en consecuencia, re-
suelve -por su carácter local, insistimos- el problema de que los mapuche son
una minoría demográfica, aun en la 9ª Región “de la Araucanía” (donde ellos
conforman el 26% de la población total).
El Centro de estudios mapuche “Liwén” (que cuenta entre sus miembros al

citado José Marimán), argumenta la necesidad de que se cree una “Región Au-
tónoma Pluriétnica”. Con ese enfoque diferente, la autonomía política se hace
depender de la creación de condiciones para el desarrollo de una nueva rela-
ción entre la sociedad regional no mapuche en la 9ª Región y el pueblo mapuche
(con la mayor concentración relativa en dicha Región). Señala que un Estatuto
de Autonomía Regional, válido para los no mapuche (mayoría) y mapuche (mi-
noría) podrá crear una legislación interna a esa Región que favorezca una rela-
ción más justa entre ellos. Un Parlamento Regional (elegido por un solo cuerpo
electoral que vote en una única “circunscripción electoral”) y un Gobierno (Eje-
cutivo) Regional darían mayor poder real a todos los habitantes de la 9ª Re-
gión, acrecentando el autocontrol de esos ciudadanos sobre sus existencias,
intereses y riquezas “regionales”. Insiste en la participación política democráti-
ca del conjunto de los ciudadanos —mapuche y no mapuche— en la elección
de autoridades (y critica la posibilidad de que los mapuche sean representados
por sus autoridades “tradicionales”, no elegidas). Esta proposición, creemos,
subraya la necesidad de crear “una nueva relación” entre chilenos y mapuche de
la Región como la estrategia eficaz para lograr el reconocimiento y desarrollo de
derechos etno-nacionales. Es por ello que admite que los mapuche, siendo mi-
144
5 Samaniego.p65 144 11/12/2002, 11:03

noría, participen en un plano de igualdad con los demás ciudadanos en aquella

“autonomía regional pluriétnica”.
Ninguna de las propuestas reseñadas, plantea hoy la integración de los

mapuche “urbanos” a las eventuales formas de una autonomía política territo-
rial (el Censo de 1992 consignó 409.079 auto-declarados mapuche en Santia-
go; debiera también considerarse la población mapuche de varias ciudades al
sur de la 7ª Región “del Maule”). Ese aspecto parece ser insoluble en el estado
actual de la definición de objetivos étnico-nacionales del movimiento mapuche.
Referencias Bibliográficas
BENGOA, J. Historia de un conflicto. El estado y los mapuches en el siglo XX. Santia-

go: Planeta, 1999.
CASTELLS, M. La era de la información, vol.II: El poder de la identidad. Barcelona:

Siglo XXI, 1997.
FORESTER, R. y MONTECINOS, S. Organizaciones, líderes y contiendas mapuches

(1900-1970). Santiago: CEM, 1988.
GIDDENS, A. Modernidad e identidad del yo. Barcelona: Península, 1991.
ZARETSKI, E. “IdentityTtheory,Identity Politic: Psycoanalisis, Marxism, Post-

structuralism”. En: CALHOUN C. Social Theory and the Politic of Identity. Oxford:
Blackwell, 1994.
MARIMÁN, J. “El conflicto nacionalitario y sus perspectivas de desarrollo en

Chile: el caso mapuche”. Revista de Antropología Social Austerra. Santiago: Uni-
versidad Bolivariana, julio del 2000.
MARIMÁN, J. Movimiento mapuche y propuestas de autonomía en la década post-dicta-

dura [en línea]. Denver, Colorado, EE.UU., 1997. Disponible en:
<http://www.xs4all.nl/~rehue/art/jmar4a.html> [Consulta: 28 oct. 2002]
LAVANCHY, J. Conflicto y propuestas de autonomía mapuche. [en línea]. Disponible

en: <http://www.xs4all.nl/~rehue/art/lava1.html> [Consulta: 28 oct. 2002]
VILAR, P. “Sobre los fundamentos de las estructuras nacionales”. Revista

Realitat, No.3 y 4. (sin año).
145
5 Samaniego.p65 145 11/12/2002, 11:03

Reforma del Estado y modernización de la gestión pública
Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública.

Lecciones y Aprendizajes de la experiencia Chilena1

Director de Investigación del Programa de Habilidades Directivas (PHD) del DII
E-mail: alramire@dii.uchile.cl/alramire@cec.uchile.cl
Resumen
Reformar el Estado es un aspecto indispensable para garantizar el

desarrollo económico y social de un país, una adecuada inserción
internacional y el bienestar de todas las personas que constituyen
una sociedad. En este sentido, la urgencia por modernizar la ges-
tión pública en Chile ha sido uno de los ejes centrales de los gobier-
nos de la Concertación, lo que se refleja en los múltiples esfuerzos
implementados durante los últimos años. Además, el concepto de
gobernabilidad democrática (que corresponde a las modalidades,
reglas e instituciones que configuran el marco en que se desenvuel-
ve la sociedad para lograr sus objetivos en cuanto a bienestar mate-
rial, cultural y espiritual) implica hacer un gran esfuerzo por ade-
cuar las estructuras del aparato público, y muy en particular los
servicios públicos, a las exigencias de un contexto en constante
transformación y dinamismo. La nueva relación entre Democracia,
Estado, Mercado y Sociedad Civil significa ajustar el pensamiento,
las estrategias y los estilos de trabajo a los nuevos desafíos que
impone el nuevo milenio.
En este contexto, el objetivo de la ponencia es revisar desde una

perspectiva crítica y reflexiva la experiencia chilena en materia de
modernización de la gestión pública e incremento del capital so-
cial, tomando como base de análisis el período comprendido entre
los años 1994 – 2000. Además, se identifican y discuten las princi-
1El presente trabajo corresponde a la versión resumida del Estudio de Caso “Modernización de la
Gestión Pública. El Caso Chileno (1994-2000)” y fue preparado especialmente para ser presentado
en el Curso “Reforma Gerencial en Países Iberoamericanos” organizado por la Escuela Iberoameri-
cana de Gobierno y Políticas Públicas (IBERGOP) – Escuela Nacional de Administración Pública
(ENAP), Brasilia – Brasil, entre el 18 de febrero al 1 de marzo de 2002. Las opiniones expresadas en
este documento, que no ha sido sometido a revisión de ningún tipo, son de exclusiva responsabili-
dad del autor y no comprometen a las instituciones en las que se ha desempeñado. Prohibida su
reproducción total o parcial sin citar la fuente. El autor agradece los comentarios, sugerencias e ideas
de Carlos Vignolo, Sergio Spoerer y Koldo Echebarría.
147
6 Ramirez.p65 147 11/12/2002, 11:06

pales líneas de acción, las lógicas subyacentes y las lecciones y apren-

dizajes que permitan pensar nuevas formas de enfrentar el mejora-
miento permanente de las instituciones públicas chilenas en estre-
cha relación a las nuevas distinciones sobre fomento de la partici-
pación ciudadana y el fortalecimiento de la sociedad civil, en el
marco de la generación e incremento del capital social.
La exposición dejará en evidencia que si bien las líneas de acción

desarrolladas tuvieron frutos relevantes, faltó mayor apoyo políti-
co y un involucramiento más estrecho de los servicios públicos con
los ciudadanos – usuarios, lo que adicionalmente se ve agravado
por la persistencia de ciertas rigideces que inhiben la generación de
una nueva manera de concebir la gestión pública y sus relaciones
sistémicas con las distintas esferas del quehacer social, económico
y político.
Finalmente, se propone la consolidación de una nueva

institucionalidad en materia de políticas relativas a la gestión públi-
ca, a través de la creación de instancias que se preocupen de mane-
ra permanente del rediseño de los servicios públicos, el mejora-
miento continuo de las prácticas de gestión y la formación rigurosa
de personal altamente calificado, para fomentar el aprendizaje
organizacional e incorporar progresivamente a la ciudadanía en las
acciones que emprende el sector público en sus distintas esferas de
competencia, considerando los recientes planteamientos sobre crea-
ción de valor público, la importancia de las redes intra e
interorganizacionales y el carácter integrador que el emergente
modelo de Estado presenta en el actual contexto de cambios globales.
I. Introducción
I.1. Consideraciones generales
“Al principio del siglo XIX decidimos que seríamos lo que eran ya los Estados Unidos:
una nación moderna. El ingreso a la modernidad exigía un sacrificio: el de nosotros mis-
mos. Es conocido el resultado de ese sacrificio: todavía no somos modernos pero desde enton-
ces andamos en busca de nosotros mismos”. -Octavio Paz
Al hablar de modernización, surgen múltiples conceptos y dimensiones que

requieren ser considerados para obtener una aproximación coherente de ideas
que nos permita profundizar sobre como ella se ha presentado en el devenir de
nuestras sociedades, sobretodo en lo relativo al aparato estatal. Con frecuencia
se distingue entre la noción de modernización y modernidad. La primera se
vincularía al desarrollo de la racionalidad instrumental, contraponiéndola a la
segunda en tanto racionalidad normativa (Lechner, 1990). Así, mientras que la
modernidad apunta a la autodeterminación política y la autonomía moral, la
148
6 Ramirez.p65 148 11/12/2002, 11:06

modernización se refiere a la calculabilidad y el control de los procesos sociales

y naturales. Al respecto, Jürgen Habermas (1994) nos señala que: “El vocablo
modernización se introduce como término técnico en los años cincuenta; ca-
racteriza un enfoque teorético que hace suyo el problema del funcionalismo
sociológico. El concepto de modernización se refiere a una gavilla de procesos
acumulativos que se refuerzan mutuamente: a la formación de capital y a la
movilización de recursos; al desarrollo de las fuerzas productivas y el incremen-
to de la productividad del trabajo; a la implantación de poderes políticos cen-
tralizados y al desarrollo de identidades nacionales; a la difusión de los dere-
chos de participación política, de las formas de vida urbana y de la educación
formal; a la secularización de los valores y normas; etc. La teoría de la moderni-
zación práctica en el concepto de modernidad de Max Weber es una abstracción
preñada de consecuencias. Desgaja a la modernidad de sus orígenes moderno –
europeos para esterilizarla y convertirla en un patrón de procesos de evolución
social neutralizados en cuanto a espacio y a tiempo. Rompe además la conexión
interna entre modernidad y el contexto histórico del racionalismo occidental,
de modo que los procesos de modernización ya no pueden entenderse como
racionalización, como objetivación histórica de estructuras racionales”. Es tal
vez aquí donde al partir podamos prever la complejidad del proceso que entra-
remos a discutir en las siguientes líneas, donde la intención es ampliar y relevar
nuevos conceptos en el tratamiento de los procesos de modernización del apa-
rato público, tomando como referencia el caso chileno en los ´90.
Visto lo anterior, la historia latinoamericana en materia de modernización es

bastante heterogénea y difusa. Ahora si consideramos el papel que ha venido
jugando el Estado en estos procesos, podemos observar que la encrucijada ac-
tual está ligada a constantes transformaciones discontinuas donde el aparato
público ha sido el centro neurálgico de las articulaciones entre las esferas eco-
nómica, social y cultural, en una dialéctica de construcción y refundación histó-
rica que va ligada a las nuevas concepciones y valores que se supone debieran
sustentar un nuevo paradigma de gestión pública.
El presente trabajo pretende servir de guía y orientación respecto de uno de

los temas más debatidos y polémicos de los últimos años: La modernización de
la gestión pública. La historia reciente en el contexto Latinoamericano ha dado
señales de que la llamada “reforma administrativa” es una historia de fracasos
donde los ajustes periféricos en el papel no han generado cambios sustantivos
en el funcionamiento de los servicios públicos. Al respecto, se ha señalado que
la reforma administrativa (termino en actual desuso por sus connotaciones ne-
gativas) es una inducción artificial de transformación contra la resistencia, don-
de lo que queda en evidencia es un “cambio de fachada” del aparato público en
el que existe una rara simbiosis entre lo nuevo (moderno) y lo viejo (tradicio-
nal), y en el que existiría un formalismo y racionalismo ingenuo al momento de
abordar la complejidad de procesos que responden a distintas lógicas de acción
dentro de la esfera pública.
149
6 Ramirez.p65 149 11/12/2002, 11:06

De este modo, la llamada modernización de la gestión pública presupone el

asumir el problema de la adaptación del aparato estatal a las nuevas realidades
políticas, económicas y sociales que, obviamente, puede ser contemplado des-
de variadas perspectivas y con diversos objetos de análisis. Es por esto, que ni
la reforma del Estado ni la de sus Administraciones Públicas se justifican en sí
mismas, sino porque sean necesarias para garantizar el desarrollo de los pue-
blos, de allí que se posicione en la actualidad la idea de ver al Estado como
matriz institucional integradora de las dimensiones política, económica y social
del desarrollo dentro de la noción de gobernabilidad democrática2. Es por ello
que el exacerbado dogmatismo antiestado de los años ´80 comienza a dar paso
a un redefinición de su rol en las sociedades latinoamericanas donde el modelo
normativo de racionalidad organizativa instalado en el viejo paradigma buro-
crático de funcionamiento del aparato público viene, poco a poco, dando paso
a una visión más omnicomprensiva donde el cambio de un modelo de desarro-
llo – y del modelo de Estado correspondiente-, no es un mero mejoramiento de
la lógica instrumental con que funciona. Al contrario, es un cambio de actores,
de poder, de conocimiento, de habilidades y competencias, y de modelos men-
tales, valorativos y de significación. Mediante esto, nos vamos transformando
nosotros mismos en un (a veces) doloroso proceso de aprendizaje, donde la
“falacia tecnocrática” es insuficiente para pretender cambiar el sistema de in-
centivos de la Administración Pública.
Al respecto, los sistemas de incentivos que acaban determinando la capaci-

dad de una organización pública para cumplir efectivamente sus funciones no
siempre dependen de variables internas situadas bajo la autoridad organizativa
correspondiente. Tanto más si lo que pretendemos con el rediseño de incenti-
vos es un verdadero cambio en la naturaleza funcional de los servicios públicos.
En tal sentido, el enfoque neoinstitucional propuesto por Douglass North (1989)
nos ilumina en las distinciones que operan en la nueva orientación de las refor-
mas: las instituciones son realidades abstractas y por tanto, las percibimos como
reglas y normas que estructuran la acción social. Son el sistema de constricciones
y de incentivos del comportamiento de los individuos y de las organizaciones
(visto de otro modo, son las reglas del juego social). Así, al articular la interacción
entre actores, se expresan relaciones de poder y de interés de una determinada
sociedad y se corresponden con el fondo de competencias exigidas para practi-
car exitosamente el juego que estructuran, así como los modelos mentales y
valorativos que lo legitiman en lo que Mark H. Moore 3 llama “valor público”.
De tal forma, las instituciones nunca serían sólo el producto de un acto de
voluntad, sino el resultado de un proceso de aprendizaje social expresado nor-
malmente en leyes. Es por tal motivo, que las instituciones no pueden ser crea-
das ni cambiadas por decreto; de allí que los fracasos acumulados en materia de
reforma administrativa no sean extraños toda vez que muchos esfuerzos des-
plegados se basaron en los cambios formales que lamentablemente, no resol-
2 Se plantea que “han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado,
pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo
es imposible” (Banco Mundial, 1997, página 26).
3 Moore, Mark H. Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público. Editorial Paidós, 1998.
150
6 Ramirez.p65 150 11/12/2002, 11:06

vieron el arrastre de problemas incubados en el aparato público sino que por el

contrario, hicieron más compleja su resolución y contribuyeron (en algunos ca-
sos) a amplificar las falencias del Estado. Por otra parte, están las organizacio-
nes propiamente tales que sí son realidades concretas y suponen un determina-
do ordenamiento de recursos disponibles para la consecución de ciertos objeti-
vos. Ellas no deben ser confundidas con las instituciones ya que no son reglas
del juego sino más bien equipos participantes en él, como tales nacen, se desa-
rrollan y desaparecen dentro de un determinado entorno o marco institucional.
De allí también, se deriva la complejidad del cambio institucional en nuestros
servicios públicos: por un lado, es menester desmantelar la racionalidad instru-
mental implícita en el enfoque eficientista – económico si queremos aproximar-
nos constructivamente a la naturaleza del aprendizaje social, y por otro, reco-
nocer que a nivel institucional, los modelos mentales son las representaciones
interiorizadas que los sistemas cognitivos individuales crean para interpretar el
entorno. Además, en este esquema cobra vital importancia una esfera hasta
hace poco redescubierta: los valores, actitudes y pautas de acción de la Socie-
dad Civil, es decir, el capital social y la cultura cívica de los individuos y organi-
zaciones que la integran.
En última instancia el desafío de la presente investigación es superar el

racionalismo constructivista que consideraba que las creaciones sociales sólo
son racionales en la medida en que responden a un diseño intelectual previo,
asimismo racional. La idea de fondo es que para “actualizar” y “dinamizar” el
funcionamiento de los servicios públicos, no sólo se requiere de esfuerzos
sistematizados por cambiar “el modo de hacer las cosas” (que además, en la
mayoría de los casos, son coyunturales, discontinuos y periféricos), sino que el
paso crucial debe vincularse más a incorporar procesos de aprendizaje constan-
tes que le permitan “hacerse conscientes de sí mismos” y adecuarse a los nue-
vos escenarios desde una perspectiva más “biológica” y no tan “mecanicista”,
que privilegie la apertura e incorporación de la ciudadanía en un estrecho es-
fuerzo por fortalecer confianzas y hacer que la gestión pública sea una preocu-
pación social permanente, y que comprometa recíprocamente a todos los acto-
res. No obstante, reconozco que en estas materias existen algunos componen-
tes indispensables en el actual contenido de la nueva gestión pública. Siguiendo
al profesor Koldo Echebarría (2000), podemos observar que la tendencia de la
nueva gestión pública considera como contenidos:
1. Fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos (coordinación,

gestión transversal, control y evaluación de resultados).
2. Descentralizar y orientar a resultados flexibilizando las estructuras y
los procedimientos (agencias, sistemas presupuestarios, gestión del ren-
dimiento, delimitación política y gestión).
3. Crear competencia y capacidad de elección (mercados internos, con-
tratación de servicios, cobro por prestaciones, privatización y
externalización de servicios).
4. Proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participa-
ción, establecer estándares de servicio e indicadores de desempeño, redu-
cir las barreras administrativas).
151
6 Ramirez.p65 151 11/12/2002, 11:06

5. Mejorar la gestión de los recursos humanos (descentralización de la

gestión, flexibilizar las condiciones de trabajo).
6. Optimizar el uso de las tecnologías de la información (comunicación
electrónica interna y externa, gestión de procedimientos y automatización
de oficinas, información de gestión).
I. 2. Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública
La reforma y la modernización del Estado en Latinoamérica es una tarea que

los gobiernos han ido jerarquizando con nitidez. La mayoría de ellos, con dife-
rencias de grado y amplitud, han iniciado procesos de transformación institucional
y de funcionamiento que están actualmente en curso (CEPAL, 1998). Es así,
como durante mucho tiempo, tanto en Chile como en el resto del mundo, la
discusión sobre el Estado estuvo restringida a cuánto debía éste reducirse o
desmantelarse, para garantizar y favorecer un mayor y más rápido crecimiento
económico.
En tal sentido, organizaciones multilaterales como el BID, Banco Mundial y

el FMI hicieron de la prédica pro-mercado –e implícitamente anti-estado- la
piedra angular de su política para el desarrollo de los países de América Latina.
Al cabo de dos décadas y media de este experimento el mundo ha sacado varias
conclusiones al respecto. En primer lugar, que el mercado es el principal y me-
jor asignador de recursos en la economía y que en su libre desarrollo está la base
de la prosperidad para los pueblos.
En segundo lugar, para que este desarrollo sea integral y sostenido en el

tiempo, se requiere de un Estado de excelencia. Entre otras cosas, esto supone
que el Estado sea ejemplo de transparencia y probidad, eficiente en el uso de
los recursos, promotor de igualdad de oportunidades en lo social y un adecuado
garante de la plena competencia y de la defensa de los derechos de todos los
ciudadanos (Marcel, 1998).
Diversos estudios han comprobado que las reformas pro-modernización del

Estado son un factor que potencia el crecimiento económico, crea nuevas y
mejores formas de participación ciudadana y fortalece la capacidad del sector
público como el principal articulador de los esfuerzos por alcanzar igualdad de
oportunidades y proveer de satisfacción a las múltiples demandas sociales
(OECD, 1994). De ahí la importancia de la modernización de la gestión en los
Estados en las puertas del siglo XXI.
Es así que con el advenimiento de la democracia en Chile el año 1990, el

concepto de reforma se vio fuertemente ampliado y enriquecido. En efecto, a
los aspectos económicos de la reforma se agregaron las dimensiones política y
social. En cuanto a la primera, se entendió que un Estado moderno debía ser
profundamente democrático, para lo cual se articuló una agenda de reformas
tendientes a lograr dicho objetivo, tales como la democratización municipal y la
reforma a la Justicia. En el ámbito de la reforma social se han ido generando
152
6 Ramirez.p65 152 11/12/2002, 11:06

cambios que apuntan al fortalecimiento y mejoramiento de las políticas sociales

clásicas como educación, salud, vivienda y subsidios sociales; y a la creación de
nuevas políticas y su correspondiente institucionalidad. Así y todo, no fue sino
hasta 1994 que el tema de la gestión pública se incorporó a la agenda de la
Modernización del Estado.
Es en este marco que con la creación del Comité Interministerial de Moder-

nización de la Gestión Pública en 1994, se dio un impulso decidido al ámbito
más olvidado de la Modernización del Estado: la gestión. Es así, como Chile
empezó lentamente a entender que la gestión pública era el instrumento clave
para llevar a cabo en forma satisfactoria las múltiples y nuevas demandas que el
país entero empezaba a exigirle al Estado. De acuerdo a lo anterior, para los
servicios públicos esto se tradujo en un conjunto de desafíos que consistieron
en optimizar el uso de los recursos financieros, elevar tanto la cobertura como
la calidad de los servicios entregados, contar con personal calificado y motiva-
do, incentivar el uso masivo y creativo de las nuevas tecnologías de informa-
ción, entre otros.
Responder a dichos desafíos implicaba desarrollar nuevas y mayores capaci-

dades e instrumentos de gestión. Con ese objetivo, el gobierno puso en marcha
un conjunto de iniciativas dirigidas a proveer a los servicios públicos de orien-
taciones, marcos metodológicos y tareas concretas que sirvieran de base para
que éstos mejoraran su accionar y avanzaran hacia un cambio en la cultura
burocrática tradicional.
En este contexto resulta fundamental comprender e indagar acerca de las

bases en las que se sustentaron las líneas de acción y la pertinencia e impacto
que dichas medidas generaron en materia de gestión pública y de satisfacción
real a los requerimientos ciudadanos, para así propender a una correcta evalua-
ción de lo realizado, un análisis crítico respecto de los avances sustantivos y a lo
que queda por hacer, y esencialmente, a extraer los necesarios aprendizajes que
permitan potenciar los cambios en el futuro inmediato para orientar la formula-
ción de políticas que cumplan a cabalidad con el fin último de cualquier aparato
público: procurar el bien común de todos los ciudadanos.
153
6 Ramirez.p65 153 11/12/2002, 11:06

II. El Origen y el Contexto: La Modernización de la Gestión Pública en

Chile durante los años 90
“Dame fuerza y energía para modificar aquello que es posible transformar...

Dame resignación y paciencia para soportar el no poder cambiar...
Dame sabiduría para distinguir lo uno de lo otro...” -San Francisco.
II. 1. Modernización de la Gestión Pública: El Origen en el Contexto

Democrático
El origen del proceso modernizador en el Chile de los ´90, lo encontramos

fundamentalmente plasmado en dos fuentes: (1) la primera radica en las Bases
Programáticas del Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia
para el período 1990 – 19944; y (2) la segunda la encontramos en el Informe de
Misión 1990 del PNUD . En la primera, se señalan dos objetivos simultáneos
en lo referente a la política orientada al aparato estatal y a la Administración
Pública. A saber:
1. La democratización del aparato estatal, que involucra la elección directa de

las autoridades municipales, la participación y decisión de la ciudadanía
en las distintas instancias de poder regional y local, lo cual incluía tanto el
fortalecimiento de las organizaciones sociales como la plena inserción y
participación en las estructuras del Estado, desarrollando líneas de ac-
ción adecuadas al nuevo contexto democrático; y
2. La descentralización de la administración del Estado, para lo cual se preten-

día dotar de mayor autonomía institucional, financiera y técnica a las au-
toridades regionales y comunales para decidir sobre programas y proyec-
tos de su competencia, y para enfrentar la multiplicidad de problemas
económicos, sociales y culturales en sus respectivos espacios geográficos
participando en la gestión local del desarrollo nacional.
La segunda, se sustenta en el análisis que se deriva del Informe de Misión

del Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo5 (Management
Development Program, 1990), que da cuenta de los principales desafíos que
enfrenta el recién asumido gobierno democrático en marzo de 1990. Entre sus
4 Programa de Gobierno (Patricio Aylwin), Concertación de Partidos por la Democracia. Santiago de

Chile, 1989.
5 Véase el documento “Bases para un Diagnóstico de la Administración Pública Chilena en la Tran-
sición Democrática y Líneas de Acción para la Modernización de Su Gestión”, Programa de Desarro-

llo de la Capacidad de Gestión Pública (MDP), Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo
(PNUD). Informe de Misión, Julio 4 de 1990. En este se despliega la opinión y evaluación sobre la
situación de la administración pública chilena al comienzo del gobierno de Patricio Aylwin Azócar,
definiendo las principales problemáticas detectadas y algunas medidas para superarlas. Dicha misión
estuvo compuesta por los consultores internacionales Sres. Charles Downs (Jefe de Misión), Mauro
Brusa y Carlos Losada, y por los consultores nacionales Sres. José Alvarez, Roberto Mayorga, Mario
Valdivia y Carlos Vignolo.
154
6 Ramirez.p65 154 11/12/2002, 11:06

planteamientos básicos encontramos ciertos principios que debieran orientar el

esfuerzo de transformación del aparato público en dicho contexto, ellos son:
· Mejoramiento de la eficacia y eficiencia del aparato público sin presio-

nar por aumentos sustanciales en el gasto público.
· Más que un Gran Proyecto de Modernización Global, se recomienda
“un conjunto coherente de líneas de acción en áreas estratégicas que per-
mitan mejorar la situación actual sacando el mejor partido de la realidad
existente”. No obstante, se deja claro que no existe la pretensión de vol-
ver al modelo de “Estado Benefactor”6.
· Enfasis a los aspectos de participación activa de los diferentes actores
sociales que intervienen en la implementación de las líneas de moderni-
zación a desarrollar.
Además, ya en este documento seminal se planteaba una idea que está en el

centro del debate del presente estudio: “Los funcionarios en general carecen de
costumbres y prácticas que favorezcan la coordinación organizacional horizon-
tal, ni experiencias recientes de interacción desde el Sector Público con una
comunidad que participe”7 (Informe de Misión – MDP, 1990: 8). Por otra parte,
la identificación de problemas (estructurales y funcionales) detectados en la
administración pública chilena se circunscribió en las siguientes áreas:
1. Disfunciones en la coordinación global de políticas.

2. Problemas de funcionamiento interno de los Ministerios.
3. Deficiencias en el ámbito de los Recursos Humanos.
4. Ausencia de Mecanismos de Planificación y Control de Gestión.
5. Insuficiencias en el Proceso de Descentralización y Participación Ciu-
dadana.
Tomando como base el anterior diagnóstico, la Misión propuso las siguientes

líneas de acción para modernizar la gestión pública y así adecuarla al nuevo
contexto democrático. A saber:
6 Se apela además a que a partir del año 1974 bajo la dictadura militar, la CONARA (Comisión
Nacional de la Reforma Administrativa) llevó a cabo la llamada “Reforma Estructural” en donde
encontramos algunos aspectos relevantes como fueron: el sobredimensionamiento del aparato
público, la duplicidad e interferencia de funciones, la materialización del principio de subsidiariedad,
la reforma funcional (en cuanto a métodos, procedimientos, sistemas de información y apoyo), la
regionalización del Estado y la municipalización de los principales servicios sociales (salud y educa-
ción). Cabe destacar que según cifras estimadas por la misma Misión, la reducción de personal
público fue de 241.000 empleados en 1976 a 131.000 en 1984 (adicionalmente, el gasto corriente se
redujo de un 30,1% en 1984, a un 22,9% en 1988).
7 Este elemento pareciera responder principalmente a una cultura autoritaria bastante asentada en la
esfera de los servicios públicos y llevada al extremo (en la lógica del sometimiento) durante los años
80. Paralelamente, se explicitan una serie de factores de amarre y rigidez heredados en el cambio desde
la dictadura militar al régimen democrático, entre ellos figuran: la fijación del presupuesto para el
primer año del nuevo gobierno; congelación de las plantas de personal; limitación de los nombra-
mientos políticos o de exclusiva confianza; y sanciones a través de un conjunto de normas legales y
administrativas que restan flexibilidad a la gestión pública.
155
6 Ramirez.p65 155 11/12/2002, 11:06

1. Fortalecer la Coordinación de las Políticas Públicas.

2. Mejorar la eficiencia en el funcionamiento interno de los Ministerios.
3. Desarrollar los Recursos Humanos en la Administración Pública.
4. Perfeccionar el Proceso de Descentralización.
5. Impulsar el Proceso de Modernización de la Gestión Pública.
Se sugería que si bien se trataba de acciones independientes, la gran mayoría

de ellas se complementaban y reforzaban mutuamente. Ya en esta oportunidad
se advertían aquellos aspectos que se relacionaban a la puesta en marcha de
dichas iniciativas y no sólo al diseño contemplado para articular cada una de
ellas. Es así, como se recomendaba prestar atención a “la gestión del proceso de
modernización, a la estrategia de comunicación y “venta” del proyecto, a la
secuencia en que deberían tomarse las medidas y al desarrollo de las capacida-
des necesarias para su gestión” (MDP, 1990).
Es así, como efectivamente podemos afirmar que existió una preocupación

en la elaboración de estudios y propuestas coherentes acerca de la necesidad de
modernizar el aparato público desde comienzos de los Gobiernos de la
Concertación de Partidos por la Democracia. No obstante, observamos que
muchas de dichas líneas de acción recién comenzaron a tomar cuerpo a fines
del año 1993, cuando se implementa el llamado Plan Piloto de Modernización
en cinco instituciones públicas que ya habían comenzado (de manera indepen-
diente) procesos de transformación en su gestión. Es más, si tomamos las ideas
centrales del planteamiento del MDP es posible afirmar que gran parte de las
recomendaciones sustantivas, que posiblemente ayudarían a gatillar procesos
exitosos de modernización institucional no fueron consideradas de manera con-
creta ni en las postrimerías del Gobierno de Patricio Aylwin ni durante gran
parte del Gobierno de Eduardo Frei, como veremos más adelante.
II. 2. El Primer Impulso, la Segunda Piedra
Es así como años de reclamos, pérdidas de recursos tanto por parte de los
usuarios como del erario público y décadas de transformaciones insuficientes y
fuertemente arraigadas a sesgos ideológicos dieron paso a comienzos de los 90,
8 En este sentido tal vez convenga citar un fragmento del mensaje presidencial de Patricio Aylwin en
el inicio de la legislatura ordinaria del Congreso Nacional en Valparaíso el 21 de mayo de 1993:
“Tengo la convicción de que la Administración Pública chilena es honesta y proba. Podrá tildársela de
lenta, engorrosa, tramitadora a veces y aún, en muchos casos, ineficiente; pero no de falta de honra-
dez... [...] Es indudable que el aparato administrativo del Estado chileno requiere una moderniza-
ción, para ponerlo más a tono con las necesidades y urgencias del mundo contemporáneo y hacerlo
más ágil, capaz, responsable y eficiente. No es ésta tarea fácil, ni se cumpliría anunciando “reformas”
más o menos espectaculares. Desburocratizar no es sólo disminuir funcionarios, que en muchos
casos son menos de los que se requieren. Es necesario, sobre todo, agilizar la función pública,
dignificar, estimular el mérito y la iniciativa, agilizar los procedimientos y establecer parámetros
estrictos de responsabilidad. Mi gobierno está trabajando en los estudios pertinentes y espera lograr
conclusiones realistas y positivas que pueda legar al futuro gobierno un aporte útil en esta importan-
te y delicada materia...” (nótese que se deja de manifiesto que en materia de modernización de la
gestión pública, las prioridades no eran las más altas y ya se pensaba en heredar el desafío a la
administración siguiente).
156
6 Ramirez.p65 156 11/12/2002, 11:06

junto con la nueva democracia, a repensar la administración pública chilena 8.

Tal como lo mencionamos antes, recién en 1993 se lleva a cabo la primera
experiencia en materia de “calidad de servicio público”. No obstante, los avata-
res de la reconciliación nacional y las complejas negociaciones de la transición
democrática encandilaron todo avance en este sentido y sumergieron las inicia-
tivas modernizadoras en un velo de sombras que momentáneamente descansa-
ba esperando una mejor oportunidad para germinar y dar frutos, toda vez que
procesos de esta envergadura no provocan soluciones a corto plazo ni existen
recetas mágicas que garanticen el alcanzar las metas de manera rápida y oportu-
na.
En este escenario, el desafío por consolidar la democracia si bien centró su

foco de atención en los temas político-institucionales, encontró en términos
prácticos un obstáculo no menor, cual era un aparato estatal débil y esclerotizado
cuyos principales síntomas eran: un estilo burocrático de trabajo,
desprofesionalización de la administración, escasa preocupación por la calidad
de atención a los usuarios, orientación de la acción centrada en los procesos (y
apego estricto al cumplimiento de las normas administrativas) más que en los
resultados, control basado en la legalidad formal más que en la finalidad de los
actos de la administración, y por cierto muy bajos niveles de planificación y
liderazgo en los servicios públicos.
De este modo, nos situamos en 1994, año en que se marca el inicio del
segundo gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, año que a
su vez será recordado como el comienzo (real) del proceso de modernización de
la gestión pública bajo la óptica y estilo empresarial-gerencial que el Presidente
Eduardo Frei Ruíz-Tagle imprimiera durante el sexenio de su mandato a cargo
de la nación. En este sentido conviene observar los planteamientos que en este
ámbito figuraban en las Bases Programáticas del Segundo Gobierno de la
Concertación (Cuadro 1):
Cuadro 1. Octavo Compromiso: Modernizar la Gestión Pública. Moder-

nizar la Gestión Pública: Un Estado Eficaz
· Mientras el país se aproxima al siglo XXI, remontando muchos de los

obstáculos que en el pasado fueron causa de frustración, el Estado pare-
ce renuente a incorporarse a la corriente modernizadora. Su estructura
actual es anticuada en varios aspectos y no siempre responde a las nece-
sidades del país. En general, es una organización pesada, rígida y excesi-
vamente burocrática. Por consiguiente, modernizar la gestión pública y
adecuar la organización del Estado a los desafíos de los nuevos tiempos
será una prioridad del próximo gobierno de la Concertación.
· Ningún país puede avanzar en el camino de la democracia, crecer

competitivamente en el mundo y superar la pobreza sin una gestión efi-
caz de sus asuntos públicos. Es evidente que los problemas del país no
157
6 Ramirez.p65 157 11/12/2002, 11:06

podrán resolverse exclusivamente por mano del Estado; pero éste juega
un papel fundamental en la sociedad moderna.
· Para abordar con éxito los desafíos que tenemos por delante, necesita-
mos un Estado que represente a todos en función del bien común; que
apoye efectivamente a la gente en la solución de sus problemas concre-
tos; que proteja los derechos de los individuos y de las familias; que sea
eficiente en sus acciones, evalúe constantemente sus resultados y a su
personal, y asuma el compromiso de un servicio público de calidad, opor-
tuno y eficiente. En particular, nos proponemos mejorar la capacidad de
regulación y fiscalización del Estado; acrecentar las capacidades de ges-
tión del sector público y aumentar la eficiencia de sus empresas. Asimis-
mo, avanzaremos hacia el fortalecimiento de las relaciones entre el Esta-
do y la sociedad civil. La conexión entre los servicios públicos y los usua-
rios representa de hecho la expresión de esas relaciones.
· Pondremos al Estado en condición de mejorar sus competencias ejecu-

tivas e incorporar nuevas tecnologías de información y gestión, reforzan-
do la asignación de responsabilidades individuales así como la flexibili-
dad en materia administrativa, financiera y de personal.
· Crearemos incentivos de desempeño, ligados al logro y superación de las

metas relacionadas con el resultado de la gestión, así como sanciones al
desempeño deficiente.
Fuente: “Un Gobierno para los Nuevos Tiempos”. Bases Programáticas del Segundo Gobierno de la Concertación
de Partidos por la Democracia (páginas 11 y 12).
Por otro lado, en el mismo documento citado se establece como Octavo

Compromiso el de “Modernizar la Gestión del Estado”, y bajo el eslogan “El
Estado como Agente de Progreso” se plasman las principales iniciativas que el
Gobierno del Presidente Frei llevaría a efecto, ellas fueron9:
1. Una Gestión Pública al Servicio de los Ciudadanos.

2. Un Estilo de Gestión Orientado por los Resultados y el Servicio a los
Ciudadanos.
3. Mayor Eficiencia en la Gestión del Estado.
9Junto a las líneas de acción propuestas se argumentaba de la siguiente manera la necesidad de
modernizar el aparato público: “No se conoce el caso de ningún país que haya logrado avanzar
sustancialmente en la profundización de la democracia, la superación del subdesarrollo y de la
pobreza, sin una adecuación y un protagonismo claro de su gestión estatal. No somos nostálgicos
del Estado intervencionista del pasado, pero rechazamos rotundamente la visión neoliberal
ideologizada que ve en él un mal necesario, cuyo rol debe ser reducido al mínimo [...] El Estado
cumple hoy nuevas funciones. Adecuar la gestión pública a ese nuevo rol no equivale a desmantelar
el Estado, sino a transitar gradual y sostenidamente, a partir de las bases consolidadas durante el
gobierno del Presidente Aylwin, hacia un estilo de gestión estatal y gubernamental efectivamente
moderno”. Bases programáticas, página 133.
158
6 Ramirez.p65 158 11/12/2002, 11:06

4. Tecnologías y Principios Modernos de Gestión y Organización.

5. Sanción a la Ineficiencia y Premio al Buen Desempeño.
6. El Liderazgo Organizacional: Aspecto Crucial del Nuevo Estilo de
Gestión.
7. El Plan de Acción y el Compromiso de Desempeño de cada Reparti-
ción como Instrumentos de Modernización de la Gestión.
8. Evaluación y Control por los Ciudadanos.
9. La Dignificación y Capacitación de los Funcionarios.
10. Carrera Funcionaria y Remuneraciones.
11. Respaldo Institucional del Esfuerzo Modernizador.
Resulta evidente tras mirar los anteriores compromisos, que el desafío que
asumía el Gobierno de Frei en materia de modernización de la gestión pública
en Chile no era una apuesta sencilla ni humilde, por el contrario, pareciera que
la propuesta era poner en el centro y de manera bastante ambiciosa el tema del
funcionamiento de las instituciones y el “comportamiento adecuado” de los
funcionarios públicos. Tal vez es esta una de las razones que explique el por qué
de los resultados alcanzados después de seis años de mandato político.
III. Trayectoria del Proceso de Modernización de la Gestión Pública (1994-

2000): una mirada a las acciones, un comentario a los resultados
“Cuando en su caída Alicia llegó al fondo del pozo vio varios caminos. Encontró un
gato y le preguntó: ¿Puedes decirme qué camino debo tomar? El gato respondió: Eso depende
de adonde debes llegar. Pero Alicia dijo: Es que no sé a donde quiero ir...” -Lewis Caroll,
Alicia en el País de las Maravillas
En términos programáticos, es a partir del año 1994 que se asume el desafío

de modernizar el sector público y para estos efectos, se crea el Comité
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública10. En su decreto de
constitución se establece que “tendrá por misión coordinar a los distintos Mi-
nisterios dotados de competencias en el ámbito del perfeccionamiento, el desa-
rrollo, la racionalización y la modernización de la función pública, con el fin de
proponer a S.E. el Presidente de la República las políticas generales sobre la
materia, y las acciones, proyectos e instrumentos necesarios para su
implementación, seguimiento y evaluación. Para dicho efecto, el Comité pro-
moverá la modernización de la gestión de los órganos del Estado y velará por la
coherencia y articulación de sus planes de acción orientados hacia esa finali-
dad”11. De este modo, se comenzaba un camino a través del cual se pretendía
10 Dicho Comité estaba constituido originalmente, por los Ministros del Interior, de Hacienda y
Secretario General de la Presidencia (éste último en calidad de presidente). Su estructura contaba con
una Secretaría Ejecutiva y una Secretaría Técnica integrada por especialistas en materias de gestión y
desarrollo organizacional. Al mismo tiempo dentro del propio Ministerio Secretaría General de la
Presidencia (MINSEGPRES) existe una división de modernización que al mismo tiempo era dirigi-
da por el mismo Secretario Ejecutivo del Comité.
11 Instructivo Presidencial del 6 de diciembre de 1994 que Crea el Comité Interministerial de Moder-
nización de la Gestión Pública. MINSEGPRES (D. EJEC) Nª 012.
159
6 Ramirez.p65 159 11/12/2002, 11:06

alcanzar el desafío de “cambiarle la cara” al aparato público (idea de un recorri-

do o itinerario de modernización).
Según la evaluación que hace el propio Comité, la estrategia que se privile-

gió durante los seis años de gobierno fue básicamente gradual, incentivando las
redes de colaboración y apostando al cambio cultural en la gestión pública.
Inclusive al hacer un balance de lo realizado, se deja entrever una cierta parado-
ja ya que se afirma que el proceso fue un esfuerzo “macizo, sistemático e inte-
gral”, sin embargo, en palabras de los mismos actores existen sentimientos en-
contrados.
Por un lado, la poca voluntad o la falta de urgencia en el plano político, una

baja prioridad en el Gobierno, falta de consensos y precariedad de diagnósticos
adecuados, considerando que los grados de avance en materia de recursos hu-
manos por ejemplo, o en lo relativo a gestión presupuestaria o participación
ciudadana tuvo incipientes y dudosos resultados12.
A este respecto conviene señalar que al parecer no habría existido un “dise-

ño modernizador13” propiamente tal, por lo menos durante los primeros tres
años de funcionamiento del Comité14. Recién en el año 1997, se publica un
documento que contendría las líneas de acción propuestas para avanzar en es-
tas materias. Veamos entonces, la trayectoria y los principales resultados alcan-
zados durante los seis años de trabajo del Comité en materia de gestión pública.
Una de las primeras iniciativas impulsadas fue la firma de compromisos de

modernización con 43 servicios públicos lo cual involucró promover una sensi-
bilización a nivel directivo del sector público y a sus funcionarios, todo lo cual
iría acompañado por un sistema de gestión estratégica basada en seis módulos
de aplicación: desarrollo de planificación estratégica, el escrutinio interno, el
desarrollo de proyectos de modernización, el diseño e implementación de un
sistema de control de gestión y el establecimiento de convenios de desempeño.
Entre los años 1997-1998, 81 servicios incorporaron indicadores de gestión y
12 En entrevista realizada a Claudio Orrego, Ex – Secretario Ejecutivo del Comité en julio del presente
año, declaraba que estos aspectos eran los que le provocaban cierta “sensación de que quedaron
muchos asuntos pendientes” y que lamentablemente, no contó “con todo el apoyo que hubiese
querido para avanzar de mejor manera”. Sobre el particular, véase el Balance 1994-2000 del Comité
Interministerial de modernización de la Gestión Pública (páginas 11-14).
13 Fernando Flores señala que el término diseño se usa para “denominar todas las prácticas cuyo
propósito es anticipar (o resolver) quiebres”, o dicho de otro modo, “supone la práctica interpretativa
de producir un discurso para administrar los tipos recurrentes de quiebres que impregnan las prácti-
cas humanas”. De allí, que el diseño no sea un tema trivial sino que fundamental en cualquier tarea
que involucre mejorar de manera sustantiva las prácticas y efectividad de las organizaciones. Véase
Flores, Fernando. “Inventando la empresa del siglo XXI”, Colección Hachette Comunicaciones,
1989 (páginas 54-69).
14 Ya en 1995, se expresaba que “los avances habidos durante los últimos años en este campo sólo
han tenido un carácter parcial y fragmentario, surgiendo de iniciativas de determinados jefes de

servicios con clara vocación y experiencia en una gestión moderna orientada por resultados”. Para
mayor información consultar el documento “Modernización de la Gestión Pública. Reunión de
Trabajo” del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, 16 de diciembre de
1994.
160
6 Ramirez.p65 160 11/12/2002, 11:06

128 servicios suscribieron 374 compromisos de modernización. Con posteriori-

dad, como prueba del supuesto perfeccionamiento del sistema, dichos compro-
misos serían incorporados a los Programas de Mejoramiento de la Gestión
(PMG) 15.
Lamentablemente como ocurre con toda buena idea o práctica que se trans-
forma en una obligación normativa, los PMG se han convertido hoy en un
“ritual” más que deben cumplir los servicios, todo lo cual erosiona el potencial
del instrumento y genera incentivos perversos en materia de compromisos via-
bles o en la confección de indicadores realistas y adecuados que efectivamente
den cuenta de las falencias en materia de gestión y calidad de las prestaciones.
Además, como estos compromisos suponen la supervisión y apoyo de la

Dirección de Presupuestos en su formulación y evaluación, la tarea se complica
aún más ya que la capacidad instalada de esta agencia en estas materias se ve
sobrepasada y en no pocas oportunidades, se relajan criterios o se descarta de
plano el plantear objeciones a dichos programas.
En este mismo marco se puso en marcha un programa de evaluación de

proyectos gubernamentales, que se inició en 1997 con el análisis de 20 progra-
mas sociales, de fomento productivo, desarrollo social e institucional y que ha
llegado a cubrir la evaluación de 101 programas en distintos ámbitos del queha-
cer público.
El propósito original era extender esta modalidad a la totalidad de los pro-

gramas e introducir una cultura de evaluación para fomentar la eficiencia, efica-
cia y responsabilidad de la función pública, así como la transparencia de la
información y la apropiada asignación de los recursos. Sin embargo a juicio de
muchos expertos, si bien con este mecanismo se ha venido privilegiando una
evaluación exenta de presiones políticas y relativamente objetiva al ser desarro-
llada por consultores externos al Estado, no es menos cierto que en este ámbito
se debiera avanzar a un sistema integral de evaluación que estuviera radicado
en una institución autónoma con incorporación de distintos actores y con re-
cursos y capacidades para realizar auditorias de gestión, seguimiento y evalua-
15 Los PMG (Ley N° 19.553) buscan incentivar el mejoramiento de la gestión en las instituciones
públicas y lograr mayor eficiencia y eficacia de sus resultados, mediante la suscripción de compromi-
sos de desempeño que premian con un incentivo económico institucional el cumplimiento de
objetivos de gestión anual. Este programa se traduce en un compromiso de desempeño, el cual se
formaliza mediante un Decreto Supremo en que se establece una serie de objetivos de gestión,
ponderados según su importancia relativa y cuyo grado de cumplimiento se mide mediante uno o
más indicadores de gestión asociados a cada objetivo. El grado de cumplimiento global otorga el
derecho a un incremento por desempeño institucional para todo el personal del servicio en sus
remuneraciones durante el año siguiente, pagadero acumulativamente cada tres meses, de un:
- 3% de la remuneración mensual, si el grado de cumplimiento del servicio es mayor o igual a un
90%;
- 1,5% de la remuneración mensual, si el grado de cumplimiento es mayor o igual a un 75% e inferior
al 90%; y
- 0%, si el grado de cumplimiento es menor al 75%.
161
6 Ramirez.p65 161 11/12/2002, 11:06

ción de los programas y políticas públicas, y con fuerte independencia de otras

agencias como la Dirección de Presupuestos o Contraloría General de la Repú-
blica (la pregunta de fondo es: ¿Por qué el ente que asigna los recursos debe ser
el mismo que evalúa la gestión y el cumplimiento de las metas?).
En el mismo período (1996-1998) se presentaron y elaboraron proyectos

para cautelar la probidad y la transparencia de la administración y para incentivar
el desempeño funcionario, y se han más que triplicado los recursos destinados a
la capacitación orientada al desarrollo estratégico de las instituciones. Además,
se avanzó en la incorporación de las nuevas tecnologías de información en im-
portantes servicios, para agilizar y simplificar tareas y trámites, ha tenido efec-
tos visibles en la economía de tiempo y en el mejoramiento de la atención a los
usuarios16.
Adicionalmente, se destacan dentro del período otras iniciativas llevadas a

cabo por el Comité. Entre ellas encontramos:
1. Realización de seminarios internacionales, nacionales y regionales so-

bre modernización.
2. Masivas muestras de avances y resultados del proceso por parte de los
servicios públicos en Santiago.
3. Estudios sobre clima laboral, opinión pública y satisfacción de los usua-
rios.
4. Diversas publicaciones entre las que se destacan el Boletín de Moder-
nización (trimestral con ocho números a enero de 2000), textos sobre los
encuentros mencionados, guías metodológicas (PMG, Oficinas de Infor-
mación y Reclamo, entre otros), seminarios y varios documentos de tra-
bajo.
5. Creación del sitio web del Comité como medio de información perma-
nente para los usuarios de internet.
6. Creación de la Unidad de Tecnologías de la Información del Sector
Público.
Por último y sin lugar a dudas, uno de los aspectos más importantes dentro
del proceso lo constituye la elaboración del Plan Estratégico de Moderniza-
ción de la Gestión Pública, publicado en octubre de 1997.
Dicho documento responde a la necesidad de sistematizar de manera cohe-

rente e integrada, las líneas de acción a seguir en el período comprendido entre
1997 y el 2000.
Es así, como en él encontramos las orientaciones y directrices básicas

(avaladas por fundamentos teóricos y prácticos) para "promover la dinámica y
las transformaciones necesarias para convertir a las instituciones públicas en
16Para mayor información sobre estos y otros resultados o avances consultar el Plan Estratégico de
Modernización de la Gestión Pública (1997-2000). El Estado al Servicio de la Gente; y el Balance
1994-2000.
162
6 Ramirez.p65 162 11/12/2002, 11:06

garantes del bien común”17. Además, encontramos en él una fuente básica para
evaluar los resultados obtenidos considerando que en él se plasman las líneas
de acción que se esperaba condujeran a modernizar el aparato público18.
Su estructuración fue concebida definiendo los siguientes elementos:
1. Principios;
2. Objetivos y aspectos innovadores, y
3. Líneas de acción.
III.1. Principios del Plan Estratégico
El Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública (como diseño

institucional) se articuló sobre la base de seis dimensiones y/o principios fun-
damentales que son:
a. Probidad y responsabilidad. Las personas que se desempeñan en el servi-

cio público deben observar una conducta laboral correcta basada en los
valores de la honestidad, integridad, lealtad en el desempeño de su fun-
ción y en concordancia con la misión institucional.
b. Igualdad y no discriminación. Indica que no deben existir distinciones en-
tre los usuarios en cuanto al acceso al servicio público y a la calidad de la
atención.
c. Transparencia. Todo servicio público debe otorgar el acceso a la infor-
mación sobre su organización y gestión. La transparencia es una condi-
ción de diálogo y de concertación con los usuarios.
d. Accesibilidad y simplificación. Significa que se deben buscar los medios
para simplificar trámites, disminuir tiempos de respuesta, agilizar proce-
dimientos, ser creativos en la búsqueda de soluciones y procurar la exis-
tencia de normas y procedimientos claros y comprensibles para los usua-
rios.
17Nótese que el solo hecho de definir un marco orientador a la estrategia de modernización involucra
en sí el establecimiento de un determinado “diseño” o plan de acción con fuertes dosis de pragmatismo,
cuyo basamento lo encontramos en las experiencias piloto que desde 1993 comenzaron a desarrollar-
se en algunos servicios públicos. Además, como dice Flores (1989), “la eficacia de un trabajo de
diseño, y de una teoría como base para un diseño, ha de valorarse dentro del contexto de las
consecuencias de la intervención” (en la perspectiva que considera a las organizaciones como estruc-
turas para la coordinación social de la acción), por tanto, “implica siempre una intervención en las
prácticas, quiebres y posibilidades ya existentes”. De este modo, el diseño de la estrategia modernizadora
será la prueba de validación de la interpretación que se tenga y haga sobre la situación en que se
encontraría el aparato público. 18 En este plan se establece claramente que el principal norte del desafío
modernizador es optimizar la calidad de atención al usuario para lo cual implicaría ocuparse de las
modalidades y contenido de las prestaciones, la planificación de sus actividades y los resultados de las
mismas. Además, se deja consignado que “la aspiración gubernamental es conferir un carácter
participativo a la modernización” lo cual supone impulsarla en acuerdo a la “formación de instancias
de coordinación e interlocución” entre las “reparticiones públicas, funcionarios, representantes del
ámbito privado, el mundo académico y político, y el conjunto de la sociedad civil” (Plan Estratégico,
1997: 13-14).
163
6 Ramirez.p65 163 11/12/2002, 11:06

e. Gestión participativa. Se deben generar espacios de participación tanto

de los funcionarios públicos como de los usuarios para mejorar los servi-
cios y desarrollar la capacidad de responder satisfactoriamente a sus di-
versas necesidades.
f. Eficiencia y eficacia. La oportunidad, accesibilidad, precisión y continui-
dad son elementos necesariamente presentes en la entrega de un buen
servicio, de forma que cumpla su objetivo de dar solución efectiva a un
problema o necesidad concreta.
Fuente: Adaptado del Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública, Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública, 1997.
Por otro lado, sus principales objetivos pueden desglosarse en:
1. Mejorar continua y permanentemente la certeza, seguridad, accesibili-

dad, receptividad y acogida que dan los servicios públicos y el gobierno a
la ciudadanía.
2. Perfeccionar la gestión pública priorizando el logro de resultados, esti-
mulando la eficiencia en el uso de los recursos humanos, financieros y
tecnológicos, e incorporando en la administración pública una cultura de
la evaluación.
3. Garantizar a la ciudadanía la transparencia y probidad en el desempeño
de las funciones públicas19.
A la luz de los principios y objetivos descritos se trazaron las siguientes

líneas de acción para el período 1997-2000, definiéndose los proyectos respec-
tivos para su implementación. Veamos a continuación las líneas de acción y los
resultados obtenidos.
III.2. Breve Reseña de los Principales Resultados del Proceso
III.2.1. Recursos Humanos
Incentivos vinculados a la calidad de la gestión: En esta línea se implementó, a

través de la Ley Nº19.553, un sistema de incentivos salariales vinculado a los
resultados institucionales (PMG) e individuales en el año inmediatamente ante-
rior. Para estos efectos se readecuaron los reglamentos de calificaciones del
sector público.
Con esto, por primera vez en la historia del país los funcionarios públicos
han recibido incrementos salariales vinculados con su desempeño individual y
19 A estos objetivos se suman ciertos aspectos innovadores que permitirían asumir este “complejo
proceso, gradual y de largo plazo”. El énfasis en tal sentido apuntaba a: incorporar una visión
estratégica; dignificar la función pública; orientar la acción a la obtención de resultados y hacia el
usuario final de los servicios; descentralizar la gestión; flexibilizar el manejo de los recursos involucrados
y fomentar sistemas de estímulo e incentivos a la innovación y creatividad en las reparticiones.
164
6 Ramirez.p65 164 11/12/2002, 11:06

con el desempeño de las instituciones a que pertenecen en función de metas

previamente comprometidas, como se acordó con la ANEF en 199720.
Creación de un sistema de gerencia pública 21. Esta es una de las iniciativas más
significativas en materia de modernización de la gestión pública. Pretende que
los servicios públicos sean dirigidos por líderes capacitados y motivantes, que
reúnan un adecuado equilibrio entre los componentes políticos y técnicos que
se requieren para servir los cargos de alta dirección en el Estado. Lo anterior
supone un procedimiento de selección concursable, la celebración de conve-
nios de desempeño con indicadores de gestión y la evaluación de los compromi-
sos y remuneraciones en forma rigurosa y periódica. La propuesta elaborada por
esta División está siendo analizada al interior del Gobierno, dado que su
implementación requiere de una iniciativa legislativa.
No obstante lo anterior, se hace necesario el replantear de manera radical el

tema del manejo de los recursos humanos en la Administración Pública chilena,
ya que la inserción de un sistema de gerencia pública, si bien es un primer paso
de relevancia, supone avanzar paralelamente en una nueva concepción respec-
to a los criterios sobre los que se sustenta el servicio civil en general en térmi-
nos de carrera funcionaria, evaluación del desempeño, ascensos en base a méri-
tos y no sólo sobre la base de antigüedad, remuneraciones, entre otros (para
tener una idea sobre el número de funcionarios públicos en el nivel central de
Gobierno ver cuadro 2) .
Más oportunidades de Capacitación. En 1990 más de 10 mil funcionarios públi-

cos recibieron capacitación. En 1998 fueron cerca de 6 mil22.
20 El Acuerdo Gobierno – ANEF (Asociación Nacional de Empleados Fiscales) fue firmado el 5 de

octubre de 1997 y en este se plantean una política salarial ligada a desempeño, a la responsabilidad y
a la calidad del trabajo realizado; políticas de capacitación y entrenamiento laboral acordes con los
desafíos que representan el desarrollo del país y las políticas de modernización; y el mejoramiento del
clima laboral y las condiciones de trabajo (se destaca el compromiso por mejorar los mecanismos de
ascenso y movilidad vertical y horizontal a través de concursos basado en el mérito; un plan de retiro
anticipado y otros beneficios sociales adicionales). El acuerdo tuvo una vigencia de dos años a partir
del 1º de enero de 1998.
21 Al respecto, el Comité elaboró un proyecto que proponía un sistema integral de Gerencia Pública
que no alcanzó a concebirse durante el gobierno de Frei. Sin embargo, en el Balance de moderniza-
ción mencionado se afirmaba que “el proyecto servirá de base para las políticas que se adopten al
respecto en el tercer gobierno de la Concertación”. Conviene señalar que en la actualidad el tema ha
vuelto al debate público producto del escándalo de los pagos por concepto de indemnización a altos
directivos de empresas públicas. Se pueden consultar los artículos de Mario Waissbluth en el diario
La Tercera del 5 de Octubre de 2000, y otros en el Diario Financiero del 20 de Octubre de 2000,
páginas 34 y 35. Por otra parte, dada la importancia de este tema se deja de manifiesto que, si bien en
materia de gestión pública cada vez se hace más necesario implementar un sistema de estas caracterís-
ticas en un país como Chile, que al parecer ha alcanzado una “fase de meseta” en materia de moder-
nización, queda fuera de las ambiciones del presente estudio profundizar en él dado que en sí
constituye un ámbito muy amplio de discusión, y al respecto existe un variado abanico de investi-
gaciones y propuestas.
22 Entre 1994 y 1999 se incrementaron los recursos institucionales destinados a este ítem de un 0,4%
a un 1%.
165
6 Ramirez.p65 165 11/12/2002, 11:06

Magíster de Gerencia Pública 23. 25 directivos públicos se graduaron durante 1999

en este programa, impulsado por el Comité, iniciativa indispensable para el de-
sarrollo de nuevas habilidades en los más altos directivos, y que busca favore-
cer una gestión cada vez más eficiente en las instituciones del aparato público.
Cuadro 2. Personal de la Administración del Gobierno Central del Esta-

do Chileno según vínculo jurídico (años 1995 a 1998).
G O B I E R N O C E N T R A L ( 1- 2)
DOTACION DE PERSONAL AÑOS
1995 1996 1997 1998
Planta 81.676 79.363 77.994 74.971
Contrata 27.278 32.736 34.938 40.099
Ley Nº 15.076 (3) 9.891 9.572 9.794 9.981
Otro Personal (4) 5.192 2.921 2.751 2.479
TOTAL DOTACIÓN 124.037 124.592 125.477 127.530
Notas:
1. Comprende el personal de los Ministerios y Servicios Públicos. No incluye al personal de las FF.AA.,
Carabineros e Investigaciones, Poder Judicial, Congreso Nacional ni Contraloría General de la República.
2. Este cuadro no incluye los contratos con personas naturales sobre la base de honorarios a suma alzada, los que
jurídicamente no constituyen dotación. Al respecto no existe información oficial, y recabarla es especialmente
complejo. En efecto, no bastaría saber cuántos contratos con personas naturales existen para hacerse una idea de
su incidencia. Sería necesario, además, determinar cuáles de esos contratos representan una jornada completa,
pues muchos se refieren a labores muy acotadas (como un informe en derecho, por ejemplo). Además, cuando
se trata de honorarios mensuales inferiores a 40 U.T.M. (Unidades Tributarias Mensuales) los decretos respectivos
son firmados por el Ministro respectivo y no van a toma de razón en la Contraloría, sino sólo a registro, que es
una modalidad de control a posteriori de esta entidad (a diferencia de la toma de razón que es un control ex ante).
3. La Ley N°15.076 (Texto refundido fijado por D.S. N°252/76) regula las relaciones de trabajo entre los médico-
cirujanos, farmacéuticos o químico-farmacéuticos, bioquímicos y cirujano-dentistas y los servicios públicos que
los emplean. 4. Considera formas excepcionales de contratación, como personal a jornal, algunos honorarios
asimilados a grado y contrataciones según el Código del trabajo.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Información obtenida en la Dirección de Presupuestos.
23La duración de este programa fue de un año calendario, e incluyó asistencia a clases teóricas y
prácticas. La malla curricular se preparó pensando en un público objetivo de directores de servicios o
gerentes de empresas públicas, por lo que se procuró especialmente desarrollar habilidades gerenciales,
sin descuidar la actualización de los conocimientos técnicos en materia de gestión organizacional. El
Comité Interministerial mencionado actuó como contraparte de las instituciones académicas
involucradas (Universidad de Barcelona y el Instituto IEDE de España), velando porque el diseño
de los contenidos concordara con los requerimientos de capacitación definidos y coordinando el
proceso de selección de los alumnos. Es así, como dichos contenidos se dividieron en tres módulos:
a) visión estratégica y gestión del cambio; b) áreas funcionales de la gestión; y c) liderazgo y habilida-
des directivas.
166
6 Ramirez.p65 166 11/12/2002, 11:06

III.2.2. Calidad de servicio y participación ciudadana
Simplificación de Trámites24. Noventa y un servicios se comprometieron en 1999

a eliminar y simplificar 303 trámites en sus procedimientos, produciendo aho-
rros considerables en el tiempo de espera de empresas y ciudadanos. Se estima
un ahorro de más de 13 mil horas hábiles al año por reducción de tiempos de
respuesta al usuario.
Cartas de Derechos Ciudadanos. 12 servicios han establecido Cartas de Dere-

chos Ciudadanos, que constituyen compromisos públicos explícitos sobre las
características que tendrán las prestaciones que el servicio entrega en cuanto a
tipo de atención, forma de trato, tiempos de espera, de respuestas, etc. También
se establecen las compensaciones que tendrán las personas en caso de no cum-
plimiento.
Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Públicos. Reconoce y estimula el

esfuerzo y desarrollo de los servicios por cumplir eficaz y eficientemente sus
roles sociales en el marco de una gestión de calidad moderna, y ha sido un
verdadero hito en la historia de los servicios públicos en Chile. El año 1998
más de 107 instituciones concursaron y los ganadores en las diversas categorías
fueron Fondo Nacional de Salud (FONASA), el Registro Civil de la XII Región,
el Servicio de Impuestos Internos, el Hospital San Martín de Quillota y Servicio
de Cooperación Técnica (SERCOTEC). El año 1999 resultaron ganadores la
Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), la Dirección de Finanzas del Mi-
nisterio de Obras Públicas, los INP de la IX y XI Regiones y el Hospital de
Quirihue, de un universo que contempló 51 servicios postulantes25.
Premio Nacional a la Innovación en la Gestión Pública 26. Premia iniciativas

innovadoras en la Administración Pública con el ánimo de replicarlas a lo largo
del país. El año 1999 se realizó su primera versión con diez ganadores. Entre
ellos podemos mencionar la transformación de la Central Nacional de abasteci-
miento del Sistema Nacional de Servicios de Salud (CENABAST), el proyecto
“Un libro para sanarme” llevado a cabo por la Dirección de Bibliotecas, Archi-
24 Este proyecto tuvo como propósito racionalizar, simplificar o eventualmente, eliminar trámites
de demanda masiva. Además, la iniciativa fue respaldada por el instructivo presidencial Nº 041 sobre
Simplificación de Trámites y Establecimiento de Cartas de Derechos Ciudadanos, de 1999.
25 Una de las premisas del presente estudio es explorar y discutir nuevas ideas sobre el llamado
“proceso de aprendizaje organizacional”. En tal sentido, en 1998 se efectuó una encuesta a 53

servicios que participaron en el concurso y a 54 que se marginaron de él, para medir sus percepciones
al respecto. El 96% consideró que el premio es una experiencia útil; el 34% señaló que “era una
herramienta de aprendizaje” y el 25% que contribuye a mejorar la calidad de la gestión (Balance,
2000).
26 Esta distinción fue creada con el propósito de “promover el reconocimiento, difusión y replicabilidad
de soluciones creativas y novedosas, ejecutadas por las instituciones del Estado o servicios, departa-
mentos, unidades o secciones dependientes”. La evaluación era realizada por un panel de expertos y
los criterios aplicados fueron: grado de novedad en el ámbito nacional; el impacto al interior de la
institución o (preferentemente) en la ciudadanía; la sustentabilidad en el tiempo y la posibilidad de
replicabilidad. Nótese que a diferencia del premio a la calidad, se premian fundamentalmente las
iniciativas y no las instituciones donde estas son desarrolladas.
167
6 Ramirez.p65 167 11/12/2002, 11:06

vos y Museos (DIBAM) y “Tiempo máximo de espera: 30 minutos” del Servicio

de Impuestos Internos (SII).
III.2.3. Transparencia y probidad
Sistema Electrónico de Información de Compras Públicas. Ya está en vigencia y

disponible en la web –www.compraschile.cl- con 11 servicios en línea. Cuando
esté en plena operación, tras el ingreso gradual de todos los servicios públicos
en el plazo de un año, informará un mercado de más de 7 mil millones de dóla-
res, con más de 1.400.000 transacciones potenciales y ahorros por más de 200
millones de dólares para el Estado.
El sistema permitirá un desarrollo más profundo del mercado, gracias a una

mejor información entre los actores involucrados, favoreciendo la competen-
cia, el acceso a la información y la adjudicación transparente y eficiente de
bienes y servicios como nunca antes ha podido experimentarse, gracias a la
incorporación de tecnologías de la información a la gestión estatal.
Cualquier ciudadano a través de internet conocerá los datos de todas las

licitaciones y compras realizadas o por efectuarse, indicándose las característi-
cas y condiciones del contrato, información sobre el organismo contratante y la
empresa adjudicada; el objeto, precio, plazos del contrato y tipo de bienes o
servicios que se licitan; y el procedimiento de contratación empleado, entre
otros aspectos. Tras una marcha blanca los servicios involucrados experimenta-
ron ahorros que fluctúan entre el 7% y el 20%.
Proyecto de Ley de Probidad Administrativa. Con la reciente aprobación de esta

normativa, Chile se ha convertido en unos de los pocos países del continente
dotado de una legislación moderna en la materia. El proyecto recoge normas
sobre la responsabilidad del Estado; legisla sobre el acceso a la información
administrativa, consagrando el carácter público de los actos administrativos de
los órganos de la Administración del Estado; incorpora a la Ley de Bases de la
Administración del Estado, un título nuevo relativo a la probidad administrati-
va, que busca garantizar una conducta funcionaria y un desempeño honesto y
leal de la función o cargo; incorpora a la legislación un conjunto de inhabilidades
e incompatibilidades administrativas para el ingreso como funcionario de la
Administración del Estado; y obliga a las más altas autoridades y funcionarios
del Estado a presentar una declaración pública de intereses al asumir el respec-
tivo cargo, entre otras materias.
Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno. Organo asesor del Presidente

de la República. Está encargado, entre otras funciones, de coordinar una políti-
ca de auditoría y control para fortalecer el diseño organizacional del Control
Interno del Ejecutivo, al incorporar en su modelamiento una institucionalización
intermedia, de carácter reglamentario, orientada a la consolidación de una ca-
pacidad rectora del autocontrol en el ámbito público. El Consejo coordina una
red de Auditores Ministeriales encargados del control interno de la Administra-
168
6 Ramirez.p65 168 11/12/2002, 11:06

ción desde una óptica preventiva y de apoyo a la gestión. Anualmente ha selec-

cionado un tema para realizar una auditoría general, encontrándose los infor-
mes disponibles en Internet.
Implementación de Oficinas de Información y Reclamos. Más de un 65% de las ofici-

nas públicas ya las tienen27, de manera de dar una solución expedita a los reque-
rimientos de los ciudadanos, recibir reclamos y sugerencias para mejorar la ges-
tión de cada institución e incorporar elementos de transparencia en la informa-
ción y relación con la ciudadanía. Estas oficinas deben estar en la totalidad de
la Administración Pública el año 2000.
Portal del Estado. Desde este sitio web la ciudadanía accede a servicios del
Estado en línea y a información de casi 400 instituciones públicas, siendo una
señal contundente en orden a acercar el Estado a la gente, favoreciendo la trans-
parencia y el libre acceso a la información pública. A la fecha, registra más de
360.000 visitas, con un promedio de 1.700 visitas diarias.
A partir de 1998, los Servicios Públicos realizan Balances Integrales de Gestión,

en orden a abrir el camino a una gestión cada vez más transparente y eficiente.
Hoy, estos balances están disponibles en internet e incluyen aspectos sustantivos
cuantificables y demostrables de la gestión de cada servicio público, basándose
en los Planes de Mejoramiento de la Gestión (PMG) diseñados anualmente.
III.2.4. Gestión Estratégica
Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG). A partir de 1997, todos los

servicios públicos se han comprometido con el desarrollo de PMG, cuyos resul-
tados permiten realizar un diseño estratégico de metas y trabajo por resultados.
Consecuentemente, ello permite otorgar incentivos a los funcionarios según el
grado de cumplimiento de los mismos, en acuerdo con la asignación de moder-
nización convenida con la Asociación de Empleados Fiscales (ANEF) en 1997.
Programa de Evaluación de Proyectos Gubernamentales. Por primera vez de forma

pública y sistemática, se ha implementado un Sistema Integral de Evaluación
de Programas destinado a lograr una gestión moderna que responda a los princi-
pios de transparencia, eficiencia y efectividad. A la fecha, se han evaluado 101
programas y el 80% de ellos ha cumplido en forma adecuada los objetivos com-
prometidos28.
27 A principios de 2000, 72 de los 115 servicios incluidos en la Ley de Presupuestos cuentan con esta
unidad.
28 Esta iniciativa entró en operación en 1997 y a la fecha ha permitido evaluar programas por un
monto cercano a los US$ 1.545 millones. Los productos del mismo son los documentos que
contienen los resultados de la evaluación hecha al programa sometido a evaluación, que han sido
entregados a las Comisiones de Hacienda de la Cámara de Diputados y del Senado, como un
antecedente para la discusión del Proyecto de Ley de Presupuestos de la Nación. Con este Programa
se ha dado cumplimiento al protocolo de Acuerdo suscrito entre la Comisión Mixta de Presupues-
tos y el Ministerio de Hacienda en 1996, 1997 y 1998.
169
6 Ramirez.p65 169 11/12/2002, 11:06

Planes pilotos29. Buscó transformar el sistema de gestión presupuestaria ac-

tual, que atiende fundamentalmente a la pura ejecución del gasto, en un sistema
que exprese el cumplimiento de los programas y planes de desarrollo, debida-
mente compatibilizados con las políticas públicas y con las metas ministeriales
y políticas que son generadas por los Ministerios respectivos, bajo la coordina-
ción y responsabilidad del Ministerio Secretaría General de la Presidencia y la
Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
Por último, un claro ejemplo del grado de avance en estas materias radica en
la elaboración de indicadores de desempeño por parte de los servicios públicos,
todo lo cual va ligado (como ya se dijo antes) a la confección de balances inte-
grales de gestión, a los convenios y esquemas de bonificación por desempeño30
institucional.
En términos del enfoque microeconómico, los convenios e indicadores de

desempeño suponen acuerdos entre el directivo a cargo de un servicio público
(agente) y el ministro del ramo (principal), en el que queda explicitada la misión
y objetivos estratégicos de la institución, como también los compromisos (en
forma de un conjunto de metas) asumidos por cada una de las partes involucradas
para lograrlos.
Cuadro 3. Indicadores de Desempeño en el Sector Público Chileno
1995 1996 1997 1998 2001
Instituciones públicas 26 49 67 66 149

Indicadores 107 197 291 285 275
Promedio anual (1) 4,11 4,02 4,34 4,31 1,84
Según tipo o dimensión evaluada
Economía 4 16 33 n.d. n.d.
Eficacia 76 80 96 n.d. n.d.
Eficiencia 16 37 78 n.d. n.d.
Calidad de Servicio 11 64 75 n.d. n.d.
Fuente: Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (1) Promedio de indicadores por institución.
29 Los servicios comprometidos a esta iniciativa fueron: Dirección del Trabajo, Fondo Nacional de
Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), Fondo Nacional de Salud (FONASA), Junta Nacional de
Jardines Infantiles (JUNJI), Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), Servicio de Cooperación Técnica
(SERCOTEC), Servicio de Impuestos Internos (S.I.I.), y el Servicio de Salud de Valparaíso.
30 Las dimensiones clásicas abordadas para medir el desempeño institucional en términos de evalua-
ción e indicadores son: economía (que permite medir la capacidad de un servicio para generar y
movilizar adecuadamente los recursos financieros necesarios para el adecuado cumplimiento de su
misión institucional); eficacia (que corresponde al grado de cumplimiento de los objetivos plantea-
dos con independencia de los recursos asignados para tal efecto); eficiencia (que mide la relación entre
los insumos utilizados para generar un bien y/o servicio y la producción física o nivel alcanzado de
éste); y calidad (que permite observar la capacidad del servicio para responder en forma rápida, directa
y oportuna a las necesidades de los usuarios en términos de accesibilidad, precisión en la entrega,
comodidad y cortesía en la atención otorgada).
170
6 Ramirez.p65 170 11/12/2002, 11:06

Tal como se aprecia en el cuadro anterior (3), ya en 1995 se habían acogido

de manera voluntaria a esta iniciativa 26 instituciones, para las cuales se habían
seleccionado 107 indicadores de desempeño. Por otro lado, en 1997 se amplió a
67 instituciones con 291 indicadores.
En cualquier caso, el crecimiento potencial en el tiempo se ha ido reducien-

do (ver la proyección al 2001), ya que en la actualidad la mayoría de los servi-
cios que están afectos a la aplicación de esta metodología ya se han integrado al
uso del sistema 31.
III.2.5. Descentralización e Institucionalidad
Compromisos de Desconcentración. El Comité, a través de la Subsecretaría de

Desarrollo Regional (SUBDERE), formuló una serie de medidas y normas a fin
de desconcentrar los servicios públicos en conjunto con los mismos servicios,
las que fueron formalmente suscritas por todos los ministros de Estado a ini-
cios de 1998. Por otro lado, desde 1993 existen en Chile Gobiernos Regionales
y a la fecha ya un 37% de la inversión pública es decidida por las propias regio-
nes y no por el nivel central32.
Institucionalidad Reguladora. Se elaboró un informe propositivo sobre la mo-

dernización de la institucionalidad reguladora que incluye una serie de reformas
legales y de carácter administrativo para reordenar la actual composición de los
31 Desafortunadamente, la aplicación de esta herramienta de gestión ha venido generando “incenti-

vos perversos” ya que existiría un fenómeno de tratar de confeccionar e imponer indicadores a un
gran número de actividades o hechos en los que se pierde el foco central y la utilidad misma del
instrumento. Esto es, que los servicios han comenzado a diseñar indicadores poco relevantes en
materia de gestión, orientándose casi exclusivamente a variables cuantitativas con un sesgo de exage-
ración que “ritualiza” y provoca “fugas” de esfuerzos en tal sentido. Al respecto Mario Waissbluth
(1998) ha planteado que hay que tener cuidado “con caer en la trampa de ponerle números a lo fácil
en vez de a lo necesario” y además, que “no se puede exigir ponerle números a aquello que es
intrínsecamente cualitativo”; por otra parte señala que los indicadores “debieran hacerse públicos en
vez de convertirse sólo en formularios que hay que llenar para ser enviados al Ministerio de Hacien-
da”. En la práctica, esta última advertencia (lamentablemente) se ha transformado en una realidad
palpable en la actualidad, sobretodo en lo que sucede con la confección y presentación de los PMG en
un número no menor de reparticiones públicas.
32 Según el Balance 1994-2000, se habrían registrado “importantes avances jurídicos en materia de
gestión municipal, atribuciones del Concejo Municipal y participación local”. Además, se plantea que
se diseñaron y ejecutaron 383 compromisos de desconcentración y se generaron nuevos instrumen-
tos de inversión regional (Inversiones Regionales de Asignación Local – IRAL, Convenios de
Programación y el Primer Concurso de Concesiones Regionales). No obstante, si bien entre 1990 y
1999 se registran cambios en las atribuciones acerca de las decisiones de inversión pública en regiones
de un 14% a un 45%, entre otros avances de relevancia en materia de descentralización y
desconcentración, nos parece que esta es una de las esferas donde más se observan tareas pendientes
ya que todas y cada una de las iniciativas ejecutadas o en actual desarrollo parecen insuficientes para
avanzar de manera concreta, toda vez que el proceso de modernización tuvo un notorio carácter
centralista y muchas veces, autorreferente.
171
6 Ramirez.p65 171 11/12/2002, 11:06

entes reguladores y fiscalizadores en materias de utilidad pública, competencia,

recursos naturales y medioambiente33.
III.2.6. Eficiencia y aplicación de nuevas tecnologías de información en

la Administración Pública.
Comisión Nacional para las Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación. Su

misión principal fue elaborar una visión prospectiva sobre las tendencias e im-
pactos del desarrollo de las tecnologías de información y comunicaciones en
nuestro país y elaborar una propuesta con lineamientos estratégicos y acciones
concretas para potenciar la difusión de las nuevas tecnologías y redes a lo largo
del país. El informe contiene un conjunto de recomendaciones e iniciativas (61
medidas), una serie de las cuales ya fueron implementadas por el Comité y otras
reparticiones.
Decreto Supremo que valida el documento electrónico y firma digital en el Estado. Me-
diante él se valida, dentro de la Administración Pública el documento electróni-
co y la firma digital. Esta iniciativa permitirá que el Estado de Chile ingrese
plenamente a la era digital, incorporándose gradualmente las reparticiones pú-
blicas a partir de un plan piloto, actualmente en implementación34.
Creación de una Intranet gubernamental y la implementación de un sistema nacional de

comunicación de videoconferencias. Esta Intranet pública35 hará posible un ahorro
para el fisco de más de 100 millones de dólares en cinco años, junto con permi-
tir una conexión sustancialmente mejor para todos los servicios públicos a lo
largo de Chile, abriéndose tremendas posibilidades para mejorar la gestión pú-
blica. De igual forma, permitiría implementar sistemas de videoconferencia en
todas las regiones del país.
III.3. Las tareas pendientes frente a los resultados obtenidos: Una mira-
da crítica...
Parece natural el observar los anteriores resultados e identificar cuáles son

los aspectos que aún quedan por resolver en materia de modernización de la
gestión pública, tomando como base las orientaciones y desafíos preliminares
33 Entre las leyes reguladoras promovidas durante el período encontramos principalmente: La Ley
Nº 19.603 que “Modifica la Ley Orgánica de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y la
Ley General de Servicios Eléctricos”; la Ley Nº 19.610 que “Fortalece las atribuciones de la Fiscalía
Nacional Económica”; la Ley Nº 19.549 que “Modifica el régimen jurídico aplicable al sector de
servicios sanitarios”; la Ley Nº 19.542 que “Moderniza el sector portuario estatal”; la Ley Nº 19.496
que “Establece normas sobre protección de los derechos de los consumidores”; y la Ley Nº 19.479
que “Introduce modificaciones a la Ordenanza y a la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Aduanas”.
34 Ver Decreto Supremo publicado en el Diario Oficial el 26 de junio de 1999. Al respecto, cabe
destacar que el 7 de enero de 2000, la Contraloría General de la República marcó un hito al materializar
el acto de toma de razón en forma electrónica, al efectuar dicho trámite con una resolución dictada por
el Director del S.I.I.
35 Se implementó esta iniciativa durante el año 2000, tras la publicación del Decreto Supremo Nº
5.996 del Ministerio del Interior, el 12 de noviembre de 1999. Según estimaciones permitiría ahorrar
alrededor de US$ 60 millones en cinco años.
172
6 Ramirez.p65 172 11/12/2002, 11:06

definidos tanto por el Comité Interministerial como por las líneas de acción
establecidas en el Plan Estratégico diseñado y ejecutado durante el período
mencionado.
Un primer elemento que se destaca, es que en los seis ámbitos de acción

definidos se avanzó de manera heterogénea, esto es que en algunas áreas existió
efectivamente un grado de desarrollo que puede tildarse de exitoso mientras
que en otras queda la sensación de que, si bien se pudo hacer mucho más, no
habrían existido las condiciones ni la voluntad (o el contexto) para completar
de mejor manera los objetivos propuestos.
Al respecto, en la perspectiva de contribuir de manera objetiva a la presente

discusión, se procedió a entrevistar a un número de actores que –a juicio del
autor de estas líneas- se destacaron por la tenacidad, ahínco y capacidad de
llevar a efecto la estrategia modernizadora 36. Ellos son la principal fuente de
información para observar de manera crítica y rigurosa la experiencia desarro-
llada toda vez que como “protagonistas activos” del proceso pueden mirar re-
trospectivamente lo realizado y contribuir con reflexiones desde lo vivido, des-
de la experiencia personal desarrollada, desde sus propias aprehensiones y mira-
das37.
En primer lugar, la mayoría de nuestros entrevistados al ser consultados acerca

de las razones que llevaron a modernizar la gestión pública, tienen opiniones
bastante coincidentes. La mayoría menciona que el origen de los esfuerzos lo
encontramos en:
· Cambios sustantivos en el rol y en las maneras de actuar del Estado

frente a la sociedad civil y frente al mercado en los ´90 (existiría un agota-
miento del modelo “fordista” de organización estatal que habría supera-
do los límites de las economías de escala y dio muestras de ineficiencias
generalizadas). En este escenario, existirían sectores desarticulados, con
36 Las entrevistas fueron realizadas entre abril y octubre de 2000. Se privilegió el uso de “entrevistas
tipo de carácter semiestructurado”, lo cual en la práctica permitió que en algunos tópicos los entrevis-
tados se pudiesen explayar libremente (cuando fuese necesario). Por otro lado, la idea también fue
contrastar la opinión de personas vinculadas al Comité de Modernización (específicamente, Héctor
Oyarce, quien es asesor permanente de este organismo y Claudio Orrego, ex Secretario Ejecutivo del
mencionado Comité y ex Biministro de Vivienda y Bienes Nacionales. Además, se contó con la
colaboración de Ramón Figueroa, ex Subdirector de la Oficina de Racionalización y Función Pública
de la Dirección de Presupuesto y actual asesor del Ministerio de Hacienda) con la opinión de actuales
o ex directores de servicios públicos: Benjamín Schütz y Juan Francisco Sánchez, Subdirectores de
Fiscalización y Estudios respectivamente, del Servicio de Impuestos Internos; y Rony Lenz, Ex
Director del Fondo Nacional de Salud.
37 Se deja claro que la mezcla final entre la opinión de los entrevistados y la propia, plasmada en las
siguientes líneas, se vincula más a la de un “observador activo” que interpreta los planteamientos de
los entrevistados desde una noción de “objetividad entre paréntesis” (Maturana, 1989). Por lo tanto,
distinguir entre las ideas y explicaciones dadas por los entrevistados y la interpretación propia puede
dar lugar a ciertas confusiones (como plantea Maturana: “Si alguien dice algo, yo escucho algo pero lo
que escucho está determinado en mí. El que escucha determina lo que escucha, no el que habla”). Al
respecto, y para evitar eventuales “distorsiones” de contenido, le propongo al lector que al enfrentar
el texto piense en la “conversación” en la que dichas ideas pueden haber surgido.
173
6 Ramirez.p65 173 11/12/2002, 11:06

un conjunto de acciones y programas dependientes de diversos niveles de

gobierno y ministerios, con superposiciones y duplicaciones funcionales
que inhiben o paralizan las acciones públicas.
· Cambios acelerados en los ámbitos tecnológicos y en los paradigmas y

herramientas de gestión moderna, lo que adicionalmente se ve acrecenta-
do e impulsado por los procesos de globalización en lo económico, políti-
co, social y cultural.
· Fuertes presiones desde el sector privado y productivo hacia el mejora-

miento de la institucionalidad pública en un escenario de cambios estruc-
turales en la economía, apertura de mercados internacionales, complejos
y elevados niveles de competitividad sistémica (Porter, 1990 en Ramírez,
2000), entre otros.
· Fuerte aumento de demandas por prestaciones sociales de calidad, opor-

tunas y adecuadas a la realidad de los beneficiarios.
· Crecientes expectativas de fortalecimiento de la sociedad civil.
En segundo lugar, al consultarles acerca de las limitantes u obstáculos que

enfrentó el proceso de modernización en Chile, el abanico de respuestas es
mucho más amplio y heterogéneo. En tal sentido, las principales trabas identifi-
cadas son:
· Resistencia al cambio y problemas en la cultura organizacional de los

servicios, donde campos completos de la actividad pública quedan some-
tidos a la discrecionalidad de conducciones circunstanciales, a las iner-
cias burocráticas y a las presiones de los actores involucrados tales como
los funcionarios, políticos y autoridades públicas.
· Ritualismo administrativo expresado en una persistente cultura del trá-

mite aún no superada en el fondo de la gestión de los servicios. De este
modo, los aspectos administrativos compiten con los sustantivos, fomen-
tando la permanencia de un sistema de relaciones procedimental y de
cuestionable eficiencia y eficacia lo cual, en definitiva, duplica esfuerzos,
neutraliza los canales de innovación y atrofia (distorsiona), en última ins-
tancia, el sentido de la función pública.
· Insuficiencias tácitas en las formas de gestionar los recursos humanos

en la Administración Pública, todo lo cual obedece en parte a la existen-
cia de un marco normativo anacrónico, inflexible y poco adaptable a los
nuevos requerimientos del aparato público ( Estatuto Administrativo –
Ley Nº 18.834-).
· Ausencia de personal calificado en las competencias requeridas para la

función pública.
174
6 Ramirez.p65 174 11/12/2002, 11:06

· Fuertes restricciones legales en materia de organización, funciones y

flexibilidad estructural (la crítica normalmente apuntó a la rigidez pre-
sente en la Ley de Bases Generales de Administración del Estado –Ley
Nº 19.575- y a las respectivas Leyes Orgánicas Constitucionales de Ser-
vicios existentes).
· La transformación de la gestión se ve inhibida por las restricciones pre-

supuestarias y la carencia de incentivos bien diseñados para mejorar los
servicios públicos. Lo anterior dice relación tanto con el modelo de asig-
nación presupuestaria que se basa más en insumos que en resultados ob-
tenidos y por otro, al casi incuestionable y omnipresente rol que juega la
Dirección de Presupuestos en la supervisión de la ejecución presupuesta-
ria de cada institución pública.
· Centralismo extremo en las propuestas llevadas a cabo, lo cual se asocia

a patrones de decisión jerárquica – formal que no permitirían romper el
círculo de dependencia y el fomento de acciones más autónomas y res-
ponsables por parte de los servicios públicos38.
· Por último, se observa que casi todos los entrevistados manifiestan que
no habría existido en la práctica una “alta prioridad en la agenda de go-
bierno” de los temas relativos a modernizar el aparato público (en tal
sentido, parece al menos paradójico que desde la publicación del Plan de
Modernización donde el Presidente de la República reafirmaba “el com-
promiso por mejorar la gestión pública”, la percepción práctica de los
involucrados a la ejecución del mismo sea tan divergente y alejada del
“discurso”). La falta de voluntad política y del correspondiente apoyo de
recursos al desafío son las opiniones más frecuentes de los actores.
Un tercer nivel de opiniones radica en la evaluación global que los entrevis-

tados asignan a la experiencia modernizadora en los últimos años. Al respecto,
38 Un tema recurrente es el del rol que le compete a la Contraloría General de la República en el ejercicio
de sus potestades, que en no pocas oportunidades retrasa y dilapida las iniciativas de gestión llevadas
a cabo por los directivos públicos. Lo anterior se refleja en que esta institución (que según el artículo
Nº 87 de la Constitución Política) ejerce “el control de la legalidad de los actos de la Administración”
(de manera ex – ante) y al mismo tiempo, fiscaliza “el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco”
y examina “las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades” de acuerdo a
lo establecido en el marco de la contabilidad general de la nación. Además, la crítica se orienta a que en
la práctica no se estarían evaluando de manera sustantiva las intervenciones públicas desde una
perspectiva ligada a la auditoría del desempeño (como en la esfera privada), sino que el enfoque iría
ligado básicamente al estricto cumplimiento de normas legales o prácticas administrativas, que no
siempre dicen relación con la búsqueda de eficiencia en materia de gestión. La orientación moderna
entonces, está involucrada a avanzar en el “accountability” o rendición de cuentas abierto a la ciuda-
danía (existe una enorme literatura al respecto) y a la redefinición de las tareas de esta institución o en
última instancia, a la creación de una entidad autónoma con mayores atribuciones en estas materias,
desligada de presiones políticas y fuertemente tecnificada que articule sus tareas a emitir informes de
evaluación imparciales y por desempeño para el Congreso Nacional y que audite de manera ex – post,
como son los casos de la General Accounting Office en el caso Norteamericano o el Dutch Court of
Audit de Holanda.
175
6 Ramirez.p65 175 11/12/2002, 11:06

la mayoría considera que puede calificarse como “regular”, aunque se perciben

avances positivos en varias esferas, algunos plantearon que inclusive “es hoy
cuando el proceso recién comienza”. Reconocen de manera coincidente, que
durante el período se avanzó en posicionar el discurso y la preocupación por
modernizar la gestión pública, pero que gran parte de los resultados se habrían
derivado de los liderazgos ejercidos de manera independiente por cada uno de
los servicios en sus respectivos ámbitos de acción.
En este mismo sentido, la evaluación que hacen del trabajo realizado por el
Comité de Modernización durante su vida útil39 oscila entre un 5,2 y 5,7 (en una
escala de 1,0 –mala- a 7,0 –excelente-).
Además, queda claro en los comentarios de los entrevistados que existen

sentimientos encontrados: por un lado, se alaba la capacidad comunicacional
del Comité que habría permitido posicionar un tema que no estaba inserto en la
opinión pública ni en la agenda política (la figura de su Ex Secretario Ejecutivo
Claudio Orrego, goza de credibilidad en el sentido de convocar y predicar res-
pecto a la necesidad de modernizar la gestión pública).
Por otro, se reconoce la “falta de voluntad política” manifestada en mayores

recursos al desafío y a la falta de un espacio crítico de articulación orgánica
respecto a propuestas que emergieron en la particular experiencia de los servi-
cios que fueron involucrándose al proceso (se argumentó que “faltó consisten-
cia entre los hechos y el discurso” con una nula capacidad de levantar acuerdos
de fondo, viables y creíbles en el espacio público40).
Lo anterior dice relación con la premisa de que siempre “quedan cosas por
hacer” y el desafío es encararlas en el corto y mediano plazo, toda vez que
cambios sustantivos en el aparato público no se dan “del día a la mañana” sino
que son producto de un largo recorrido y aprendizaje que genera frutos en el
39 En la actualidad (2002) el Comité ya no existe y en su lugar se ha creado el “Proyecto de Reforma
y Modernización del Estado”, bajo la iniciativa del Presidente Ricardo Lagos y la tutela de la División
de Modernización del Ministerio Secretaria General de la Presidencia. Al parecer, se optó por la
configuración de “proyecto” por las posibilidades de flexibilidad y orientación que una actividad
como ésta tiene, considerando que “la mirada de proyecto está puesta en un servicio de óptima
calidad a todas las ciudadanas y ciudadanos, por lo cual el conjunto de sus acciones apuntan a lograr
una gestión de calidad, participativa y transparente” (Egaña, 2000). En particular se plantean los
siguientes objetivos: a) rediseño y reorganización del aparato del Estado, lo que implicaría una
revisión de la institucionalidad existente, su marco de atribuciones y funciones; y b) modernizar la
Gestión Pública, donde se contemplan iniciar procesos de cambio en materia de recursos humanos,
calidad de servicio, gestión de servicios, participación ciudadana en la gestión, auditoría, transparencia
y probidad, y tecnologías de información y comunicación (en este objetivo se deja claro que se estaría
“continuando” con el trabajo realizado por el Comité de Modernización bajo una nueva óptica de
desarrollo). Ver al respecto el documento “Un Estado de Servicio para la Gente”. El Proyecto de
Reforma y Modernización del Estado, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 12 de abril de
2000.
40 Se plantea que la experiencia en Chile, tal vez, “fue legal pero no legítima”, es decir, se propuso
avanzar sobretodo desde un punto de vista ligado a la creación de instrumentos legales pero sin una
validación ni compromiso sentido por los actores involucrados (ministros, directores de servicio,
funcionarios y usuarios).
176
6 Ramirez.p65 176 11/12/2002, 11:06

tiempo (sobretodo en lo relativo a la cultura presente en los servicios públi-

cos)41.
Por último, las principales recomendaciones que hacen los entrevistados

cuando se les consulta sobre el instrumental sugerido para dirigir de manera
adecuada procesos de transformación y fomentar una gestión óptima en los
servicios públicos, son a grandes rasgos:
En el ámbito de las herramientas de gestión global:
· Categorizar y definir claramente productos, servicios, objetivos, usua-

rios y estándares de calidad mínimos para establecer sistemas de control
de gestión y evaluación adecuados.
· Mejorar los canales de información y comunicación para imprimir una
gestión transparente y de “cara a los ciudadanos” (y no a espaldas de
ellos). Lo anterior es recomendado tanto al interior (con, para y a través
de los funcionarios) como el exterior (ciudadanía, Gobierno, opinión pú-
blica, etc.).
· Verdaderos instrumentos de incentivo como elemento dinamizador y
gatillador de mejoras en el trabajo. Lo anterior involucraría flexibilizar
aún más la ejecución de recursos presupuestarios que le es asignada a los
servicios públicos y cuyo mediador fundamental (y en no pocas oportuni-
dades, arbitrario) es la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Ha-
cienda 42.
41 En general, si bien las opiniones vertidas son muestra y fiel reflejo de las percepciones de los
entrevistados y sus correspondientes experiencias, se observa que la crítica común se orienta a que
durante el gobierno de Frei no se dieron lineamientos claros en esta materia, todo lo cual se manifes-
tó (parcialmente) en los resultados de las pasadas elecciones de gobierno donde habría quedado en
evidencia el descontento y la insatisfacción de la ciudadanía respecto al cumplimiento de sus expecta-
tivas, y donde el “sentimiento de frustración” se hizo ver. Una opinión algo distinta tuvo Ramón
Figueroa quien apela a que la lógica de los llamados proyectos pilotos (o en sus propias palabras:
“abrir ventanas” y fomentar el “efecto demostración”) no puso en riesgo ni comprometió a la
totalidad del sistema. Esto, a diferencia de procesos de reforma administrativa del pasado, habría
permitido diversificar y expandir las experiencias exitosas en una lógica de “ensayo – error” que si
bien es atomizada, ha provocado cambios importantes que tienen que seguir alimentándose y
recreándose en la cotidianeidad del accionar de los servicios.
42 Es bastante conocido el problema de las asignaciones presupuestarias y la “restringida y poco útil”
lógica con la que opera el sistema financiero en la Administración Pública chilena. En la práctica, se
reconoce que no existen reales incentivos al ahorro público o a la generación de ingresos ya que se sabe
que si esto ocurre, en el primer caso el presupuesto del año siguiente se reduce y en el segundo caso,
se comienza normalmente una “cacería de brujas” ya que implícitamente es mal mirado (y legalmente
casi imposible) que los servicios generen excedentes en términos de recursos obtenidos a través del
cobro de algunas de sus prestaciones. Este hecho, según algunos, sería ir en contra del principio de
bien común sobretodo en lo que se refiere a los grupos más vulnerables. Sin embargo, existe
evidencia que demuestra que en determinadas situaciones, los usuarios estarían dispuestos a co-
financiar un servicio o pagar más, siempre y cuando esto signifique mejor calidad en las prestaciones
(desde un punto de vista microeconómico, inclusive es posible el conciliar la equidad con la eficiencia
sí los incentivos del sistema son bien diseñados o si la implementación de estos responde a los
objetivos planteados, tanto de los proveedores del servicio como de los beneficiarios o “clientes” de
éste, considerando por ejemplo, subsidios focalizados para quienes no tengan “capacidad de pago”
lo cual supone contar con sistemas de focalización e información adecuados y efectivos).
177
6 Ramirez.p65 177 11/12/2002, 11:06

En la esfera de las herramientas de gestión con las personas:
· Poner en el centro el liderazgo y las prácticas de trabajo en equipo.

· Potenciar la flexibilidad y rotación del personal (vertical, horizontal, trans-
versal, funcional) dentro de los servicios y entre ellos.
· Descentralizar y delegar (en la medida de lo posible), otorgando y dotan-
do de capacidades a las personas lo cual va de la mano con permitir ade-
cuados niveles de autonomía frente al manejo de recursos y procesos.
· Ampliar la participación activa de los ciudadanos y funcionarios en la
configuración moderna del servicio.
III.4. Reflexiones Finales (a modo preliminar)
Así, luego de haber observado la opinión de los entrevistados queda la sen-

sación que se está en presencia de variados y no pocos desafíos por delante. Se
reconoce casi de manera explícita, que existe una “baja capacidad de innova-
ción institucional” cuyo origen estructural lo encontramos en las serias rigide-
ces en la esfera presupuestaria y normativa que rodean y definen el campo de
acción “posible” de los servicios públicos.
Al mismo tiempo, las herramientas de gestión definidas institucionalmente

(como son los PMG, los convenios de desempeño, la definición de planes estra-
tégicos e indicadores de gestión) si bien son trasfondos interpretativos comu-
nes, no responden a la heterogeneidad y multifuncionalidad de los servicios
públicos dados sus diversos y a veces múltiples espacios de acción.
De este modo las reglas o normas como basamentos a la acción administra-

tiva no generan ni agregan valor alguno a las actividades desarrolladas (en el
caso de los usuarios el impacto es, por decirlo de algún modo, menos que mar-
ginal) y se transforman a la larga en “informes que si no se hacen ni se cumplen
los plazos establecidos se sanciona”, todo lo cual restringe aún más las posibili-
dades de aprendizaje de las organizaciones públicas.
Visto de este modo, si bien el proceso descrito tiene la ventaja de la llamada

“transición semántica” esto es que los servicios han ido incorporando
crecientemente conceptos como “calidad, eficacia y eficiencia, y productivi-
dad”, entre otros, no ha podido romper con las ataduras necesarias para que el
mejoramiento no sea un estado en el tiempo, sino que sea un proceso perma-
nente de construcción y reconstrucción de legitimidad en las acciones desarro-
lladas, con un fiel apego a cumplir con las expectativas de todos los actores
involucrados a fin de garantizar (en la práctica) el concepto de bienestar colec-
tivo.
Finalmente, cuando los esfuerzos son tan dispersos y poco “conversados o

consensuados” con quienes son los verdaderos protagonistas (usuarios y fun-
178
6 Ramirez.p65 178 11/12/2002, 11:06

cionarios), se corre el peligro de no llegar a ninguna parte o, en el mejor de los

casos, avanzar tres pasos y retroceder dos43.
Visto de esta manera, es necesario redefinir el concepto de estrategia44 como

la capacidad de hacer gestión en un entorno inestable, impredecible y perturba-
dor, donde las personas buscan a alguien que se haga cargo de la volatilidad e
incertidumbre, donde la confianza sea una alternativa para refundar las tradi-
cionales relaciones entre el Estado y la ciudadanía, donde nos sintamos llama-
dos a construir comunidad y hacer reales esos grandes sueños45 que poco a poco
se han ido esfumando en nuevos formularios y barreras que casi indisolublemente
han decidido quedarse entre nuestras instituciones (ver cuadro 4).
Cuadro 4. Las Paradojas de la Modernización de la Gestión Pública
Fuente: Diario El Mercurio del día Jueves 10 de agosto de 2000, Cuerpo A 3.
IV. Conclusiones, Recomendaciones y Desafíos
IV. 1. Conclusiones
A partir de los antecedentes presentados, es posible afirmar que el contexto

en el que se desarrolló la llamada estrategia de modernización de la gestión
pública en Chile podría subdividirse en dos grandes períodos. A saber:
43 En alguna ocasión escuché una frase tradicional que refleja fielmente esto: “La mejor manera de no
llegar a ninguna parte es partir a distintos destinos”.
44 Ya en 1992, Henry Mintzberg nos decía que “en la organización innovadora es el entorno el que
domina” (El Proceso Estratégico. H. Mintzberg & J.B. Quinn. Prentice-Hall, 1992).
45 Al respecto un aporte interesante es el que se despliega en el Informe de Desarrollo Humano en
Chile 2000. “Más Sociedad para Gobernar el Futuro”. PNUD – Naciones Unidas, marzo de 2000.
179
6 Ramirez.p65 179 11/12/2002, 11:06

1990 – 1994: donde se privilegió la nivelación de condiciones en el funcio-

namiento de la Administración Pública chilena (se incluye la mejora de remune-
raciones del personal público; establecimiento de las metas ministeriales; fo-
mento y estímulo a los servicios públicos en la introducción de mejoras al des-
empeño institucional; entre otros).
1994 – 2000: Modernización de la Gestión Pública como eje incluido dentro

de las prioridades de la agenda gubernamental. A su vez, de acuerdo al análisis
desarrollado, es posible desagregarlo en dos etapas fundamentales:
· 1994 – 1996: primeras iniciativas piloto en materia de mejoramiento de

servicios públicos: Aprendizaje metodológico y generación de un lengua-
je común.
· 1997 – 2000: definición y consolidación de la estrategia de moderniza-
ción: Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública46.
En este sentido, el programa de gobierno del Presidente Frei definió a la

modernización de la gestión pública como una de sus principales prioridades y
fue consolidando una perspectiva “gerencialista”, que “rechazaba la idea de la
gran reforma administrativa y concebía el cambio como un proceso gradual,
compuesto de iniciativas parciales factibles de ser implementadas sin grandes
modificaciones legales y donde los incentivos, las demandas y las orientaciones
sobre los gestores institucionales jugaran un rol central” (Marcel, 1998).
Ahora bien, si en los hechos no existió una demanda explícita por parte de la
ciudadanía ni presiones por mejorar el funcionamiento en la provisión de servi-
cios públicos, es reconocible el hecho de que el gobierno de turno recogió las
inquietudes en esta esfera y logró posicionar un tema que hasta entonces se
mantenía sólo en el plano del discurso político. De tal modo, las iniciativas
llevadas a cabo durante el período contemplado, fueron respondiendo de mane-
ra heterogénea y dispersa a los objetivos de un desafío como éste: centrar la
gestión pública en las necesidades de los usuarios, avanzar en el tema de la
transparencia y rendición de cuentas e incorporar criterios de racionalidad eco-
nómica y técnica al uso de los recursos fiscales que manejan las instituciones
gubernamentales.
Es así, como el proceso de modernización de la gestión pública en Chile

obedeció a la categoría de los llamados cambios discontinuos donde no se cues-
tiona la lógica de acción dominante o la identidad propia de los servicios públi-
cos en sus formas y actuaciones. Al observar los distintos componentes desa-
rrollados en los nodos precedentes, queda la sensación de que en el caso chile-
no, los cambios obedecieron a la noción de “adaptación espontánea” (y muchas
veces forzada desde la cúpula de Gobierno), lo cual se refleja en los fuertes
46Véase al respecto: Proyecto de Reforma y Modernización del Estado – MINSEGPRES (2000).
Modernización de la Gestión Pública en Chile 1994-2000. Lecciones y Aprendizajes, en “La Admi-
nistración del Estado de Chile. Decenio 1990-2000”, Facultad de Derecho, U. De Chile. Editorial
CONOSUR (72 – 95).
180
6 Ramirez.p65 180 11/12/2002, 11:06

contrastes entre los esfuerzos realizados y la opinión de los múltiples actores

involucrados (en especial los usuarios y los directivos públicos entrevistados).
Al parecer, estaríamos frente a un proceso cuyo resultado fue el conservar de
manera dinámica las patologías acumuladas en la burocracia pública bajo el
maquillaje de cambios espontáneos e incrementales de carácter periférico y no
sustantivo47.
Seguimos entonces frente a servicios públicos que no renuevan en el fondo

sus prácticas y vínculos dentro y fuera de las paredes que los cobijan. El usuario
continúa sintiéndose como un forastero en una tierra extraña, donde la mera
adaptación marginal de los servicios públicos es vista como insuficiente y poco
comprometida. Sin embargo, estos factores son la oportunidad que se presenta
para atacar los temas de fondo, recreando el tejido de confianza y apertura que
permita acercar a los ciudadanos a la gestión de los servicios y a la articulación
de sus prestaciones. No es de extrañar que los casos exitosos no sólo involucraron
nuevas herramientas de gestión y tecnología, sino que colocaron en el centro de
los esfuerzos el contacto permanente y fluido con quienes son depositarios esen-
ciales de la función pública: los ciudadanos. Por tanto, la crítica se focaliza en la
notable “ausencia” de procesos constantes y activos de participación de actores
que permitan legitimar y facilitar las transformaciones necesarias para incorpo-
rar en la gestión pública una lógica de aprendizaje permanente para, con y a
través de las personas, ya sean estas funcionarios, usuarios, autoridades políti-
cas, empresarios, universidades, entre tantos otros.
Para alcanzar una fase de desarrollo más integral se requiere superar el enfo-
que hegemónico de considerar a las organizaciones públicas como la parte me-
ramente instrumental del Poder Ejecutivo. Dicha observación se basa en que
los servicios públicos son aún vistos como una prótesis del gobierno perfecta-
mente articulada a través del engranaje mecánico de la legalidad, de tal modo
que la burocracia estatal se concibe como la emanación organizativa de la ra-
cionalidad jurídica, dentro de un marco garantista que se complementa con una
orientación eficientista, donde la racionalidad económica supera cualquier in-
tento por incorporar infraestructuras administrativas que fomenten la adhesión
e incorporación de funcionarios y ciudadanos a la toma de decisiones y a la
gestión propia de la institución, generando una suerte de “babelismo” donde las
lógicas de acción se contraponen unas a otras, y esto provoca una parálisis casi
insuperable en la práctica cotidiana del quehacer público48.
47 No obstante, se deja claramente establecido, que en términos del ámbito de acción de la estrategia
modernizadora (abordadas por el Comité) no se consideraban los procesos de rediseño estructural
del aparato público ni tampoco el avance en las materia de reforma sectorial (como educación, salud,
etc.)
48 Conviene señalar que en este aspecto, el proceso analizado vuelve al punto de partida que da origen
a su propia fundamentación ya que se rutinizan nuevas prácticas concebidas como innovadoras: es el

caso de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG, Ley N° 19.553). Lo anterior, deja en
evidencia que el paso de una orientación basada en las normas y procedimientos a una cultura de
resultados constituye una declaración inocua y en la práctica una falacia difícil de superar si no se opera
en un nivel distinto (el llamado “ritualismo administrativo” sigue estando presente en la gestión de
la mayoría de los servicios públicos).
181
6 Ramirez.p65 181 11/12/2002, 11:06

Un elemento que no debe escapar a lo desarrollado dice relación con que la

modernización no es el resultado de la aplicación puramente técnica de princi-
pios generales de organización, ni de la incorporación de nuevas plataformas
tecnológicas. En su sentido amplio, debiera reconocerse como parte de un posi-
cionamiento institucional en permanente examen y aprendizaje, con una vincu-
lación estrecha con el papel del Estado y la legitimidad democrática, aspectos
que presuponen que la política y la administración no son compartimentos es-
tancos. De este modo, supone reconocerla como algo más que un asunto técni-
co, relevando su dimensión política toda vez que la eficacia de un procedimien-
to o estructura no es inmutable y universal, y varía en función de las
condicionantes en las que se aplica; en tal situación la “renovación estética”
surte efectos de demostración en el corto plazo pero es inconsistente con pro-
yecciones de mayor continuidad y suficiencia en el mediano y largo plazo. La
paradoja entonces es tal vez reconocer que en algunos casos se hizo
“eficientemente lo incorrecto”, esto es, que al poner en el centro de las preocu-
paciones las variables cuantitativas, financieras y de medición y control del
gasto público en las instituciones se perdió de vista el norte final de las acciones
que los servicios desempeñan en su compromiso con el bien común. Recorde-
mos que las técnicas de gestión en la esfera pública no operan en un vacío
valorativo, si a esto le agregamos que la mayoría de los problemas de origen
siguen estando presentes, nos encontramos con la sorpresa de que “después de
tanto andar, estamos en el mismo lugar”.
Es necesario asimilar que la racionalidad jurídica o financiera en el actual

desarrollo del aparato público chileno está en consonancia con una administra-
ción que cumple el papel de un agente que se esfuerza en conservar el statu quo
en una sociedad que se supone estable, mientras que la racionalidad de gestión
se corresponde con una administración que asume el rol de agente de cambio en
una sociedad en constante flujo de transformación49.
La ciudadanía (salvo algunas excepciones) continua siendo un conjunto de

inválidos frente a la “buena voluntad” de los funcionarios y servicios públicos.
Si bien, la lógica de moda de definir al usuario como “cliente” y, por tanto,
como titular del derecho a una prestación material específica e individualizada
- cuyo incumplimiento debería ser compensado -, ha sido un elemento de inte-
resantes efectos en materia de Cartas de Derechos Ciudadanos o Compromisos
con los beneficiarios, aún no logra incorporar integralmente al ciudadano co-
mún como agente partícipe de la acción pública.
49 Inclusive el incumplimiento de normas que generan más normas lo que ha venido consiguiendo
es incrementar los vacíos legales (aunque parezca contradictorio), la discrecionalidad (dada la posibi-
lidad de interpretar de manera distinta una misma normativa) y más incumplimientos. Lo anterior
puede verse claramente reflejado en los “vicios implícitos” en la ejecución presupuestaria o bien, en
las acciones de fiscalización de actos públicos que realiza la Contraloría General de la República.
182
6 Ramirez.p65 182 11/12/2002, 11:06

IV. 2. Los Desafíos y las Propuestas: Por un Modelo de Gestión Pública

Dinámico y Comprometido a Escala Humana (Capital Social como Eje
del Nuevo Desafío).
Quisiera finalizar presentando un conjunto de ideas o propuestas que surgen

de la natural “integración de componentes” de la red de información que confi-
gura y sostiene este estudio. En primer lugar (y como es obvio), parece necesa-
rio a la luz de los resultados y la experiencia desarrollada en Chile, posicionar el
debate sobre la necesidad de contar con un nuevo marco normativo más acorde
con las tareas propias de un gobierno moderno.
Esto está vinculado a la modificación sustantiva de dos cuerpos legales que

más que facilitar el proceso descrito, lo han entorpecido: la Ley N° 18.575 de
Bases Generales de Administración del Estado, y la Ley N° 18.834 sobre Esta-
tuto Administrativo. Ambas normativas, por su rigidez y obsolescencia, han ido
transformándose en fuertes barreras al mejoramiento del aparato público en pro
de mayores niveles de flexibilidad y adecuación a las cambiantes circunstancias
sociales, políticas y económicas que ha experimentado el país en los últimos
años.
Por otro lado, aún en el plano de las modificaciones estructurales y normati-

vas, se hace necesario avanzar en los siguientes aspectos:
a) La necesidad de contar con un Estado fuerte, ágil, flexible, oportuno y

“sin grasa”; con prestigio y legitimidad en la ciudadanía, de modo que
ésta se vea realmente convocada a participar en la gestión de los servicios
públicos. Esto requiere de componentes gubernamentales que potencien
un sistema de funcionamiento “socialmente integrador”, que proporcio-
ne equilibrio y coherencia a las estrategias de provisión de servicios y
bienes, y que limite o erradique las tendencias a la disgregación social o
exclusión de cualquier tipo.
Lo anterior supone un gran esfuerzo de apertura de los servicios públicos

hacia la sociedad, ya no como meros articuladores de la demanda social,
sino como dimensiones complementarias que sustentan la esencia (en
última instancia) del quehacer público: los servicios públicos y la ciuda-
danía son las dos caras de una misma moneda, que deben ser integrados
como una red o tejido de apoyo recíproco y mutuamente incluyente.
b) Se requiere avanzar en la reducción del número de ministerios actual-

mente existentes ya que esto puede ser una gran contribución a darle
mayor racionalidad y coherencia al accionar estatal (reduciendo al mismo
tiempo el fenómeno de multiprincipalidad de agentes y la reducción de
los costos de transacción e información para con los usuarios del siste-
ma).
183
6 Ramirez.p65 183 11/12/2002, 11:06

Lo anterior se fundamenta en que, menos ministros con miradas más

omnicomprensivas debieran redundar en mayor coordinación de las polí-
ticas públicas, y más eficaz focalización de su intervención50.
c) Uno de los desafíos más importantes en estas materias consiste en

“descentralizar” las acciones de modernización de la gestión pública en el
futuro, ya que justamente donde más problemas existen (y donde más se
ha notado la carencia de esfuerzos sistemáticos) es a nivel local, en las
diversas municipalidades existentes en Chile. Esto presupone que tam-
bién exista una política de modernización y fortalecimiento institucional
a nivel de los gobiernos regionales (Intendencias) y provinciales
(Gobernaciones). Recordemos que al observar la experiencia, uno de los
terrenos más olvidados (y con más pobres resultados) por la estrategia
modernizadora es el ámbito de los gobiernos subnacionales.
d) Profundas modificaciones en el marco de manejo de recursos huma-

nos, para lo cual se requiere modificar los incentivos perversos que están
vigentes en el marco legal existente. La idea de fondo, es avanzar a un
sistema “meritocrático” que permita dignificar la función pública y la
vocación de servicio público, aumentando las remuneraciones en estricto
apego al desempeño y flexibilizando las normas relativas a la estabilidad
laboral (pasar de la noción de “inamovilidad” a “empleabilidad”).
e) Además, se hace necesario contar con instrumentos legales que facili-

ten el cumplimiento de los compromisos que son definidos para con los
usuarios por los servicios públicos. Esto dice relación con la generación
de mecanismos que garanticen la adecuada y oportuna respuesta al ciuda-
dano, la satisfacción de sus requerimientos, la celeridad de sus trámites y
la posibilidad de recompensarlo en caso de no cumplimiento. Lo anterior
está ligado a fomentar el “control ciudadano” de las instituciones, mate-
rias en las que aún no se han establecido iniciativas latamente discutidas
como son: los tribunales y procedimientos sobre lo contencioso adminis-
trativo y el llamado “Ombudsman” o defensor del pueblo.
Por otra parte, se hace necesario para pasar a una fase de consolidación de
los dispersos esfuerzos modernizadores, el superar la ambigüedad en materia de
política pública vinculada a los temas de gestión y desarrollo de la Administra-
ción Pública. Al respecto conviene señalar la opinión del Ex-Secretario Ejecu-
tivo del Comité de Modernización en relación a la falta de un marco institucional
y apoyo político en estas materias: “A pesar de que el Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública fue creado por el Presidente y está com-
50 Al respecto, ya en 1996, Marcelo Schilling (en ese entones, Subsecretario de Desarrollo Regional y
Administrativo) planteaba la necesidad de reducir de 21 a 12 los ministerios existentes. Además, se
manifestaba que “el sistema electoral que rige Chile ha creado un sistema ministerial estrechamente
ligado a los requerimientos electorales de los partidos. Ello explica en parte el paulatino aumento de
carteras sin justificación técnica y la consolidación de una suerte de remate ideológico de los ministe-
rios frente a cualquier crisis coyuntural o cambio de gobierno” (Véase, diario El Mercurio del 14 de
Enero de 1996).
184
6 Ramirez.p65 184 11/12/2002, 11:06

puesto por los Ministerios más importantes del gobierno (Hacienda, Presiden-
cia, Interior, Trabajo, Economía), lo cierto es que éste no tiene la radicación
institucional que le permita llevar a cabo en forma óptima su tarea, al menos
por las siguientes razones: a) en la práctica está lejos del Presidente; b) su coor-
dinador (Secretario Ejecutivo) tiene rango de jefe de división, no es un minis-
tro; c) demasiados responsables al final también significa ninguno; d) precarie-
dad de medios, tanto financieros, humanos y jurídicos”51.
De ahí que parezca necesario el revitalizar la idea de contar con una

institucionalidad que permita enfrentar los retos que impone un constante me-
joramiento del aparato público, a través de la creación de un organismo que
concentre las tareas vinculadas al desarrollo permanente de la Administración
Pública chilena. Al respecto, conviene señalar la exitosa experiencia de la Es-
cuela de Administración Pública de Francia (ENA) o el Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP) en España, que funciona en coordinación di-
recta con el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP), o el caso de la
Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) de Brasil. Visto de este
punto de vista se proponen dos alternativas:
· La creación de un Instituto de Servicio Civil de carácter autónomo, que se

responsabilice por capacitar y articular las iniciativas de formación de
funcionarios públicos en todos los niveles de la Administración Pública,
con criterios de selectividad, pertinencia, actualización y de manera des-
centralizada (a fin de fomentar avances en los gobiernos subnacionales).
Asimismo, debiera desarrollar estudios y metodologías de mejoramiento
de la gestión pública en coordinación con las universidades y otras orga-
nizaciones afines, con una perspectiva de largo plazo, continuidad y adap-
tación a los nuevos enfoques y teorías en materia de Administración Pú-
blica52.
· La creación de una institución de carácter ministerial (o por lo menos,

como Subsecretaria) que se encargue de diseñar, coordinar e implementar
una política permanente de mejoramiento del aparato gubernamental y
del manejo de un sistema integral de recursos humanos, posibilitando
reducir la uniformidad de estructuras y procesos de acuerdo a la realidad
de cada servicio público en particular (evitando homogeneizar la diversi-
dad y fomentando innovaciones acordes con las necesidades propias de
cada repartición). Dicha institución será responsable por generar y desa-
51 Orrego, Claudio. Seminario Internacional sobre la Reforma Gerencial del Estado, Brasilia 17-18 de
noviembre de 1998.
52 Cabe destacar que hace 20 años atrás, existía en Chile la Escuela Nacional de Adiestramiento de
Funcionarios Públicos (ENA), cuyo objetivo fundamental era el promover la profesionalización de

los empleados del sector público, impartiéndoles los conocimientos necesarios, a fin de que asumie-
ran con plenitud sus actuales y futuras responsabilidades, dentro de la carrera funcionaria y en apoyo
a la efectividad de las reformas administrativas (apoyando la implementación de planes y programas
nacionales). Además, en Chile existen actualmente dos experiencias similares en otras esferas del
quehacer público: la Academia Judicial (Poder Judicial) y la Academia Diplomática Andrés Bello
(Ministerio de RR. EE.).
185
6 Ramirez.p65 185 11/12/2002, 11:06

rrollar la política de management público, lo cual debiera incluir el mane-

jo del sistema de gerencia pública, la regulación de los planes de carrera
funcionaria en base a mérito, evaluar periódicamente y orientar a los ser-
vicios en materia de personal y técnicas de mejoramiento con el basa-
mento en la lógica de aprendizaje, y que sirva de antesala para la partici-
pación activa de los distintos actores (organizaciones sociales, empresa-
riales, gremiales, universitarias) en los procesos de cambio del sector pú-
blico. Entre sus principales desafíos podemos mencionar:
- Rediseño y adecuación de los órganos centrales de administración

desde un enfoque de renovación permanente de las estructuras, perfi-
les y diseño de puestos de trabajo.
- Transformar los procesos de asignación de recursos y de gestión pre-
supuestaria en colaboración con la Dirección de Presupuestos.
- Desarrollar efectivos instrumentos de evaluación imparcial, transpa-
rente y abierta a la ciudadanía.
- Velar por la idoneidad de los directivos y funcionarios públicos a
través de mecanismos de acceso flexibles, procesos de selección fuer-
temente tecnificados y transparentes, y sistemas adecuados de recom-
pensa, desarrollo y remoción en un marco de responsabilidad por re-
sultados y mérito.
- Flexibilizar la gestión de recursos humanos.
- Configurar una tipología plural de reparticiones (recordemos que la
realidad administrativa es heterogénea y diversa. En ella encontramos
actividad reguladora, prestadora y promotora, por tanto, es necesario
diseñar organizaciones que puedan innovar en entornos de extrema
fluidez y conservar la esencia de la función pública).
- Configurar el cambio como un proceso, pero clarificando previamen-
te el modelo consensuado en el diseño y la ejecución con los principa-
les protagonistas de la acción pública, fortaleciendo una red de com-
promisos estables y cooperativos.
Es así, como la evidencia presentada nos hace pensar que avanzar en las
llamadas “destrezas relacionales” permitirían hacernos conscientes de que la
tarea por mejorar la gestión pública de manera permanente no es sólo la respon-
sabilidad de un comité o de un grupo de personas técnicamente idóneas, sino
que supone un espacio de reflexión permanente donde se privilegie la gestión
participativa, se facilite el aprendizaje de las personas que conforman las insti-
tuciones públicas (tanto en la esfera de los funcionarios como los usuarios) y
por ende, se reconozca que en última instancia toda organización está consti-
tuida por seres humanos que no sólo trabajan sino que operan en base a emo-
ciones (como dinámicas corporales que especifican los dominios de acción en
que nos movemos). Si queremos convivir en un contexto de servicios públicos
adaptables y sensibles a las múltiples necesidades sociales, que respondan de
manera adecuada a éstas y que expandan su campo de acción al deseo de incor-
porar al ciudadano, es necesario cambiar el “lenguajear” del espacio relacional
en el que opera la gestión pública.
186
6 Ramirez.p65 186 11/12/2002, 11:06

“En efecto, el lenguaje, como fenómeno que nos involucra como seres vivos y, por
tanto, como un fenómeno biológico que se origina en nuestra historia evolutiva,
consiste en un operar recurrente, en coordinaciones de coordinaciones conductuales
consensuales. De esto resulta que las palabras son nodos en redes de coordinación de
acciones, no representantes abstractos de una realidad independiente de nuestro que-
hacer. Es por esto que las palabras no son inocuas y no da lo mismo que usemos una
u otra en una situación determinada. Las palabras que usamos no sólo revelan
nuestro pensar sino que proyectan el curso de nuestro quehacer. Ocurre, sin embargo,
que el dominio en que se dan las acciones que las palabras coordinan no es siempre
aparente en un discurso, y hay que esperar el devenir del vivir para saberlo. Pero no
es esto último lo que quiero destacar, sino que el contenido del conversar en una
comunidad no es inocuo para esa comunidad porque arrastra su quehacer”
(Maturana, 1989).
“En este sentido, la ciudadanía implica una ampliación del espacio público frente a
la fuerza centrífuga que hoy tiene el espacio privado, de manera de crear más socie-
dad, una conciencia más difundida sobre las responsabilidades de los individuos y
los grupos respecto del conjunto de la organización social, espacios de deliberación y
formación de acuerdos entre ciudadanos, y participación directa de ellos en la creación
y disfrute de “bienes y servicios públicos” y “bienes de valor social”[...] El fortaleci-
miento de la ciudadanía como participación efectiva de los actores sociales en los
asuntos públicos es esencial para enfrentar el deterioro de la cohesión social. En
efecto, todas las sociedades de la región vienen experimentando, con mayor o menor
intensidad, una pérdida de sentido de pertenencia de las personas a la sociedad, de
identidad con propósitos colectivos y de desarrollo de lazos de solidaridad. Este
hecho destaca la importancia de fomentar lazos de solidaridad, desde el Estado o
desde la propia sociedad civil. Significa que “lo público” debe ser visualizado como
el espacio de los intereses colectivos más que como “lo estatal” [...] que permita
fortalecer una cultura de la convivencia y desarrollo colectivo, basada en la tolerancia
frente a la diferencia y en la solución negociada de los conflictos” (CEPAL, 2000).
Es así, como la modernización de la gestión pública debiera ser entendida

como un proceso permanente de rearticulación y rediseño de las relaciones en-
tre los actores involucrados a la esfera estatal, a partir de una lógica que forta-
lezca a las instituciones desde la óptica del aprendizaje organizacional y el in-
cremento del capital social en el sentido de fortalecer la generación de espacios
de confianza y apertura entre los servicios públicos y los ciudadanos. Lo ante-
rior supone la generación de estrechos vínculos entre la sociedad civil, el sector
público y la esfera privada, todo lo cual pasa por reconocer abiertamente que
“la calidad de la gestión pública se juega en la ventanilla de atención” y que
para ello es menester incorporar a los funcionarios públicos y a los usuarios en
la creación de valor público sobre la base de principios y valores compartidos,
en un contexto de participación democrática que posibilite la superación de la
conocida paradoja del “yo participo, tú participas, él participa, nosotros partici-
pamos, vosotros participáis... ellos deciden”.
Ese es el desafío... Esa es la gran oportunidad que se nos abre a la entrada de

un nuevo milenio, para mejorar la gestión pública y posicionarla como eje
articulador del desarrollo. En última instancia, para saber que queremos cam-
187
6 Ramirez.p65 187 11/12/2002, 11:06

biar en el aparato público, debemos preguntarnos por lo que queremos conser-

var de él y en ese contexto, al conservar lo fundamental (que suponemos es el
“bienestar de la sociedad como totalidad”) abrimos espacio para que todo cam-
bie en torno a lo que se conserva y de este modo, se facilitan los procesos que
fomentan la innovación y la adaptación permanente de los servicios públicos
en su relación sistémica con las esferas del quehacer político, social, cultural y
económico de la comunidad en la que se insertan y evolucionan.
Bibliografía
AYLWIN A., P. Crecimiento con Equidad. Discursos Escogidos. Santiago de Chile:

Andrés Bello, 1992-1994.
AYLWIN A., P. La Transición Chilena. Discursos Escogidos. Santiago de Chile: An-

drés Bello, 1992-1994.
BANCO MUNDIAL. World Development Report: The State in a Changing World.

Washington DC.: Banco Mundial, 1997.
CEPAL. Equidad, Desarrollo y Ciudadanía. Santiago de Chile: CEPAL/Naciones

Unidas, 2000.
CEPAL (1998). El Pacto Fiscal. Fortalezas, Debilidades, Desafíos. Libros de la CEPAL

N° 47. Naciones Unidas. Santiago de Chile, 1998.
COMITÉ INTERMINISTERIAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN

PÚBLICA. El Estado al Servicio de la Gente. Balance 1994 – 2000. Santiago de
Chile, enero de 2000.
COMITÉ INTERMINISTERIAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN

PÚBLICA. Modernización de la Gestión Pública. Reunión de Trabajo. Santiago de
Chile, diciembre de 1994.
CONCERTACIÓN DE PARTIDOS POR LA DEMOCRACIA. Un Gobierno

para los Nuevos Tiempos: Bases Programáticas del Segundo Gobierno de la Concertación.
Santiago de Chile, 1993.
CONCERTACIÓN DE PARTIDOS POR LA DEMOCRACIA (1989). Progra-

ma del Gobierno de don Patricio Aylwin Azócar. Chile: Concertación de Partidos por
la Democracia. 1989.
DIRECCIÓN DE PRESUPUESTOS. Guía Metodológica para la Formulación de

Programas de Mejoramiento de la Gestión. Santiago de Chile: PMG Ley N° 19.553.
1999.
188
6 Ramirez.p65 188 11/12/2002, 11:06

DIVISIÓN DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA. Plan Es-

tratégico de Modernización de la Gestión Pública: El Estado al Servicio de la Gente.
Santiago de Chile: Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Ministerio
Secretaría General de Gobierno, 1997.
ECHEVARRIA, K. Reivindicación de la Reforma Administrativa: Significado y Mode-

los Conceptuales. División Estado y Sociedad Civil. Washington DC.: Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID), 2000.
FACULTAD DE DERECHO; UNIVERSIDAD DE CHILE [et al.]. La Admi-

nistración del Estado de Chile (1990-2000). Santiago de Chile: Editorial Jurídica
CONOSUR, 2000.
FLORES, F. Inventando la Empresa del Siglo XXI. Santiago de Chile: DOLMEN,

1989.
KLIKSBERG, B (comp.). La Reforma de la Administración Pública en América La-

tina. Alcalá de Henares: Instituto Nacional de Administración Pública, 1984.
LAHERA, E. (ed.). Cómo Mejorar la Gestión Pública. Santiago de Chile: CIEPLAN,

FLACSO, FORO 90, 1993.
LECHNER, N. ¿Son compatibles Modernidad y Modernización? El desafío de la demo-

cracia latinoamericana. Documento de Trabajo No. 440. Programa FLACSO. San-
tiago de Chile, 1990.
LONGO, F. Diseño Postburocrático de Organizaciones Públicas: La Perspectiva

Divisional. Documento de Trabajo de ESADE, No. 130. Barcelona, 1994.
MANAGEMENT DEVELOPMENT PROGRAM – MDP. Bases para un Diag-

nóstico de la Administración Pública Chilena en la Transición Democrática y Líneas de
Acción para la Modernización de su Gestión. Programa de Desarrollo de la Capaci-
dad de Gestión Pública, PNUD. 1990.
MARCEL, M; TOHÁ, C. “Reforma del Estado y de la Gestión Pública”. En

CORTAZÁR, R; VIAL, J. (Ed.), Construyendo Opciones: Propuestas Económicas y
Sociales para el Cambio de Siglo. Santiago de Chile: DOLMEN. 1998.
MATURANA, H. Emociones y Lenguaje en Educación y Política. Santiago de Chile:

HACHETTE – CED, 1990.
MINTZBERG, H. Managing Goverment or Governing Management. Boston: Harvard

Business Review (MBR – Harvard University), 1996.
MINTZBERG, H; QUINN, J.B. El Proceso Estratégico. México: Prentice-Hall

Editores, 1992.
189
6 Ramirez.p65 189 11/12/2002, 11:06

MOORE, M. H. Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público. Barcelo-

na: Editorial PAIDOS, 1998.
NORTH, D.C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge:

Cambridge University Press, 1989.
OECD. Performance Management in Goverment: Performance Management and Result-

Oriented Management. Public Management Occasional Paper No. 3, OECD. 1994.
PRATS, J. Reinventar la Burocracia y construir la Nueva Gerencia Pública. [en línea].

Disponible en: <http://www.iigov.org/documentos/?p=tema4/docu0063>.
[Consulta: 2000]
PRATS, J. El Desarrollo del management Público en la América Latina de los 90. La

Estrategia del M.D.P. (Management Developmet Program). Documentos de tra-
bajo de ESADE, No. 92. Barcelona, 1993.
PRATS, J. La Modernización Administrativa en las Democracias Avanzadas: Las Po-

líticas de los 80: Contenidos, Marcos Conceptuales y Estrategias. Documentos de traba-
jo de ESADE, No. 82. Barcelona, 1992.
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO –

PNUD. Desarrollo Humano en Chile 2000: Más Sociedad para Gobernar el Futuro.
Santiago de Chile: PNUD/Gobierno de Chile, 2000.
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO –

PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano en Chile 1998: Las Paradojas de la Moderni-
zación. Santiago de Chile: PNUD, 1998.
RAMÍREZ, A. Gerencia y Modernización de la Gestión Pública. Documento de Tra-

bajo Docente. Departamento de Ciencias Políticas y Administrativas, Universi-
dad Academia de Humanismo Cristiano. Santiago de Chile. 2000.
RAMÍREZ, A. [et al.] “Gobernabilidad Democrática, Desarrollo Político y Ges-

tión Estratégica”. Ensayo aparecido en “Visiones Estratégicas para Chile”, San-
tiago de Chile: Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile con ILPES
/Naciones Unidas. 1998.
VIGNOLO, C. Zen en el Arte de Innovar: Hacia un Nuevo Paradigma de la Innovación

Empresarial. Documento de Trabajo, DII /Universidad de Chile. 1996.
VIGNOLO, C.; VERGARA, C. “Diseño y Evaluación de Sistemas Públicos:

Una Proposición”. En TOMASSINI, L. (ed.) ¿Qué espera la Sociedad del Gobier-
no?. Santiago de Chile: Centro de Análisis de Políticas Públicas (CAPP), 1994.
VIGNOLO, C. “Gestión Pública en la Era de la Gestión”. Revista de Ciencia

Política, Vol. XV (1993), Nos. 1-2.
190
6 Ramirez.p65 190 11/12/2002, 11:06

WAISSBLUTH, M.O. “Indicadores de Desempeño en la Gestión”. En: COMI-

TÉ INTERMINISTERIAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚ-
BLICA, Dirección y Gerencia Pública: Gestión para el Cambio. Santiago de Chile:
DOLMEN Ediciones, 1998.
191
6 Ramirez.p65 191 11/12/2002, 11:06

Estado de Derecho y desarrollo económico: aportes y limitaciones de los análisis neoinstitucionales
Estado de Derecho y desarrollo económico: aportes y limitaciones de los

análisis neoinstitucionales

Analista IIG
Profesor Facultad de Derecho Universidad Nacional de Colombia (en Licencia)
E-mail: german.burgos@iigov.org
Resumen
En este artículo se propone que la lectura de la relación entre insti-

tuciones jurídicas y desarrollo económico aportada por una ver-
tiente de la nueva economía institucional (NEI), delinea buena parte
de los fundamentos teóricos de la actual preocupación internacio-
nal alrededor de la construcción del Estado de Derecho como con-
dición para el crecimiento económico en el mundo en desarrollo.
La perspectiva de la NEI, permite superar varias de las razones
teóricas que conllevaron la crisis y abandono del primer movimien-
to de “derecho y desarrollo” de la década de los setenta. No obs-
tante, el neoinstitucionalismo introduce nuevas problemáticas es-
pecialmente por sus limitaciones para una consideración integral y
compleja, tanto de la institucionalidad jurídica como de la interacción
entre los individuos y las normas jurídicas. A fin de contar con un
análisis más completo sobre la relación en estudio, es necesario re-
coger los aportes venidos de la teoría del derecho, lo cual está muy
a tono con el carácter interdisciplinario profesado por el
neoinstitucionalismo económico.
Introducción
El análisis de la interacción entre el sistema jurídico y el proceso de desarro-

llo es una reflexión relativamente poco explorada desde el marco propio de sus
ámbitos de análisis. Hasta hace poco, la teoría del desarrollo no consideraba
una reflexión específica sobre el papel del sistema jurídico en los fines del desa-
rrollo (Trebilcock,1999). El estudio del derecho, por su parte, ha considerado
de manera muy limitada las consecuencias económicas de las leyes y de las
decisiones judiciales.
Revista Instituciones y Desarrollo Nº 12-13 (2002) págs. 193-221 Institut Internacional de Governabilitat de
193
7 Burgos.p65 193 11/12/2002, 11:30

Aun así, la reflexión sobre los vínculos entre derecho y desarrollo floreció
como una preocupación específica de análisis desde mediados de los 60 y se ha
mantenido bajo el ánimo de sociólogos del derecho, economistas y teóricos del
desarrollo. Los inicios de tal interés se correspondieron con el "movimiento
derecho y desarrollo" el cual vio la luz como parte de las políticas de asistencia
para el desarrollo encabezadas por el gobierno estadounidense hacia África,
América Latina y Asia y entraría en crisis a mediados de los setenta especial-
mente como producto de las críticas internas a sus objetivos, métodos y puntos
de partida teóricos. A finales de los 80 el tema recobra connotación nacional e
internacional bajo los planteamientos de la Nueva Economía Institucional
(NEI) y de las políticas del Banco Mundial y demás bancos regionales de desa-
rrollo y organizaciones internacionales, quienes llaman la atención sobre la
necesidad de conformar un verdadero Estado de Derecho como condición para
el desarrollo económico basado en el mercado.
El presente escrito tiene por objeto sostener que la nueva economía

institucional, en cuanto marco analítico utilizado para la consideración actual
del rol de los sistemas jurídicos en el desarrollo, renueva el estudio de la rela-
ción entre derecho y desarrollo y teóricamente permite superar varias de las
limitaciones teóricas que conllevaron la crisis y abandono del “law and
development movement” en los años setenta. No obstante, el
neoinstitucionalismo introduce nuevas problemáticas especialmente por sus li-
mitaciones para poder considerar de manera integral y compleja, tanto la
institucionalidad jurídica como la relación entre los individuos y las normas.
Para desarrollar el anterior planteamiento dividiremos nuestra presentación

en tres partes. En la primera de ellas se ofrece una descripción de la primera ola
sobre derecho y desarrollo, sus fundamentos teóricos, sus expresiones prácti-
cas, sus resultados y las razones de su precipitada crisis. En una segunda parte
se dará cuenta de la actual fase de interés por el papel de los sistemas jurídicos
en el desarrollo económico, identificando especialmente el impacto de la NEI
en la fundamentación teórica de tal interés y haciendo expresos los puntos don-
de aquella supera, al menos teóricamente, algunas de las limitaciones de la fase
previa sobre derecho y desarrollo. En un tercer y final acápite plantearemos
cuáles son las cuestiones o problemas que tanto la teoría de la modernización,
como la nueva economía institucional han dejado irresueltos a la hora de consi-
derar el papel del derecho en el crecimiento económico.
Nuestra aproximación a los temas aquí tratados, especialmente en lo refe-

rente a la sección final del artículo, toma como perspectiva el abordaje aporta-
do por la teoría constitucional, la teoría del derecho y los análisis socio-jurídi-
cos. Por tanto se diferencia de una aproximación estrictamente económica o
sociológica, las cuales son generalmente comunes a la hora del tratamiento de
los tópicos en cuestión. Por otro lado y como se planteará a continuación, nues-
tra alusión al neoinstitucionalismo referirá especialmente a la vertiente repre-
sentada en los trabajos de D.C. North y la escuela de los derechos de propie-
dad, las cuales son una entre las varias tendencias dentro la NEI. Por lo demás,
194
7 Burgos.p65 194 11/12/2002, 11:30

nuestra referencia en tal sentido estará ligada a la manera como los plantea-
mientos de esta vertiente han sido particularmente apropiados en la concep-
ción y desarrollo de las agendas de acción desde las que se promueve el rol
activo del Estado de Derecho en el desarrollo económico.
1. El “law and development movement”: el sistema jurídico como instru-

mento del progreso económico y social
La primera gran fase de un interés amplio, tanto académico cuanto práctico

sobre el papel del derecho en el desarrollo económico estuvo representada por
el “movimiento derecho y desarrollo” (Salas, 1999; Ginsburg, 1999)1. Bajo éste
nombre se conoció al conjunto de iniciativas que en el marco de la “década del
desarrollo” y la agenda de democratización para el tercer mundo concebida
especialmente en los Estados Unidos, pretendió analizar la forma cómo los
sistemas de derecho podían vincularse al proceso de desarrollo económico es-
tableciendo fórmulas de acción para llevar a la práctica una transformación de
las condiciones socioeconómicas a través del uso de las leyes.
Bajo el anterior interés, se afirmó que los sistemas jurídicos cumplían dos
roles fundamentales para el proceso de generación de desarrollo. Por una parte,
permitían garantizar el marco jurídico para el funcionamiento del mercado, es-
pecialmente por medio de la garantía de los derechos de propiedad. En otro
sentido, las normas jurídicas, especialmente de derecho público, debían encar-
nar las metas del desarrollo socio-económico. En concreto, las normas jurídi-
cas se constituían ante todo como proyecciones de una situación deseada en el
futuro bajo el carácter de programas objetivos (Reich, 1987). El Estado, en
cuanto actor central del proceso de desarrollo, tomaba el sistema jurídico como
herramienta para la realización de los fines del progreso económico y social.
Esta consideración instrumental del derecho va atada a una caracterización

particular del mismo especialmente en términos de su origen, su lógica interna
y su función social. En cuanto lo primero, el derecho tendió a identificarse
dominantemente con la ley producida y aplicada por las instancias estatales. En
términos de su textura interna, el derecho estatal incorporaba fines de tipo sus-
tantivo que afectaban su tradicional carácter formal y lo sometían a conceptos
y principios abiertos que lo hacían más variable, contingente y sujeto a grados
de interpretación más discrecionales (Reich, 1987). Por su parte, esta legalidad
ligada a fines se entendía con la capacidad para transformar la realidad o en
otras palabras producir cambio social.
1 Esta expresión es la traducción más común y casi literal de lo que en la academia estadounidense se
conoció como “Law and Development Movement”. La denominación de “movimiento” se entien-
de en cuanto, como se indicará, se incluyen aquí un diverso conjunto de iniciativas, especialmente
prácticas, y realizadas por un conjunto diverso de autores movilizados a favor de integrar el uso de
las leyes como medio para la transformación socioeconómica.
195
7 Burgos.p65 195 11/12/2002, 11:30

1.1 Los fundamentos teóricos del instrumentalismo jurídico
La fundamentación teórica de la instrumentalización del derecho como he-

rramienta para el progreso social se explica, de un lado, por la adopción de los
postulados de la teoría de la modernización venidos de la sociología. De
acuerdo con ésta, el desarrollo especialmente social y político de una sociedad
pasaba por su racionalización representada en el paso de lo particular a lo gene-
ral, en el reemplazo de la adscripción social basada en el afecto a una sociedad
basada en la promoción de los logros individuales. Este paso transformador,
incluía igualmente la necesidad de un proyecto de construcción nacional que
permitiera superar las divisiones especialmente étnicas o sociales de algunos
países en desarrollo. Finalmente era preciso contar con un marco democrático
para el pluralismo y la competencia política el cual debía contar con una socie-
dad movilizada como producto de una expansión de la educación (Tamanaha,
1999). Estos macro objetivos de transformación social considerados funda-
mentalmente como producto de la evolución social, serían más alcanzables en
cuanto se adoptaren instituciones político-jurídicas adecuadas, las cuales se
consideraban instrumentos poderosos para el cambio y generalmente corres-
pondían a aquellas instituciones desarrolladas por los países del primer mundo
(Ginsburg, 1999; Chibundu, 1997; Paliwala, 1994; Kulcsar, 1992).
Una segunda fuente teórica del instrumentalismo jurídico, fueron los aportes
de la escuela de la "sociological jurisprudence" ligada al realismo legal
nacido en los EUA. De acuerdo con ésta, el sistema legal reconoce y protege
intereses sociales como respuesta a demandas en beneficio de personas, grupos
e instituciones en la sociedad. Las leyes por tanto deben ser administradas,
interpretadas y aplicadas de forma que garanticen el avance de los objetivos
sociales en ella expresados. Al encarnar tales intereses la ley se visualizó como
un medio adecuado para la reforma social.
El interés específico por el papel del sistema jurídico en el desarrollo, fue

especialmente inspirado por los planteamientos de Max Weber y su análisis del
rol que jugó el derecho racional moderno en el desarrollo del capitalismo parti-
cularmente en Europa Occidental (Trubek,1972; Cao, 1997). En efecto, Weber
estuvo interesado en explicar por qué el moderno sistema industrial emergió en
Europa pero no en otras partes del mundo con iguales o mayores posibilidades
en términos económicos y comerciales. Para ello, focalizó su interés en aquellos
aspectos de la sociedad europea que fueron únicos y que por tanto podrían
explicar el desarrollo del capitalismo. El elemento diferencial correspondería al
marco de reglas legales confeccionadas de manera concisa y relativamente li-
bres de la interferencia directa de influencias religiosas o de otras fuentes de
valores tradicionales. Las decisiones concretas fueron basadas en la aplicación
de reglas universales y la toma de decisiones no estuvo sujeta a la intervención
política constante.
Como resultado de esto, Weber creía que el derecho europeo fue mas racio-
nal que el sistema legal de otras civilizaciones, siendo altamente diferenciado o
196
7 Burgos.p65 196 11/12/2002, 11:30

autónomo y construido de manera concisa, general y universal generando la

debida predictibilidad para la acción privada 2.
Finalmente, la consideración del sistema jurídico como instrumento de in-

geniería social expresa en buena parte los términos en que se entendía el proce-
so de desarrollo por aquel entonces. En efecto, en aquellos días el Estado era
considerado como el actor principal y responsable del proceso de desarrollo
concebido en términos nacionales. Esto se expresaba en la planeación estatal
de la economía, en la promoción y confianza en las empresas estatales como
actores económicos, en el control y regulación de la empresa privada y en la
limitación de las relaciones económicas con el mundo exterior (Salacuse, 1999).
En este contexto, en el derecho público se recogían los programas objetivo

del desarrollo, lo cual trajo la “decadencia” del derecho privado. La libertad
contractual y la propiedad privada se limitaron legalmente y el peso regulatorio
se hizo expreso, entre otros, a través de leyes sobre las empresas públicas, de-
cretos de nacionalización, regulación de precios y control de cambios.
1.2 El apogeo y la crisis del “law and development”
El uso instrumental de los sistemas jurídicos con fines de desarrollo, se ex-

presó a través de la preparación y desarrollo de un variado espectro de proyec-
tos concretos aplicados en varios países de África, Asia y especialmente de
América Latina. En este último caso, Chile, Colombia, Costa Rica y Brasil
implementaron diversas iniciativas dirigidas fundamentalmente a la reforma de
la educación legal por medio del transplante del modelo de educación de las
“law schools” encarnado en el uso del método socrático, los “test case” y el uso
instrumental del derecho (Merryman, 2000; Gardner, 1980)3. El objetivo final
de este vuelco de la educación en derecho, era la formación de una nueva gene-
ración de abogados que bajo el perfil de ingenieros sociales deberían ser capa-
ces de usar su conocimiento del derecho de forma creativa para resolver una
multitud de problemas socioeconómicos, así como alimentar y dirigir el cambio
a nivel público y privado. En este esfuerzo participaron importantes facultades
de derecho estadounidenses quienes recibieron jóvenes profesores latinoameri-
canos para su nueva formación y enviaron profesores a realizar investigaciones
2 En palabras de Trubek recogiendo a Weber: "The failure of other civilizations to develop rational
law help to explain why only in Europe could modern industrial capitalism arise" (Trubek,1972 p
222). No obstante, los planteamientos weberianos siempre han sido cuestionados a la luz de los
vacíos de su análisis frente al denominando "problema inglés". A pesar de que Inglaterra nunca se
ajustó al tipo ideal de derecho formal-racional ofrecido por Weber fue de lejos la experiencia más
exitosa de desarrollo del capitalismo en la Europa Occidental. Para un tratamiento en profundidad
de este tema puede verse R. Swedberg (1998).
3 En el contexto de la educación en derecho aplicada en los Estados Unidos, el método socrático
proponía mayores fórmulas de participación e intercambio entre profesor y alumno dirigidas a

superar el dominante método magistral que caracterizaba a las facultades de derecho de América
Latina. Por su parte los test cases propugnaban por un análisis del derecho basada en el estudio de
casos y no solo en la memorización de las leyes y normas escritas en los códigos.
197
7 Burgos.p65 197 11/12/2002, 11:30

específicas de campo sobre materias tales como la educación en derecho o el

perfil de los abogados en los países objeto de análisis4.
Los proyectos de derecho para el desarrollo tendrían su principal momento

de aplicación a lo largo de la década de los sesenta, remontándose al primer
quinquenio de los setenta cuando entraron en crisis y fueron a la postre abando-
nados. Tal reflujo sería producto especialmente de las críticas internas de sus
propios promotores y de los escasos resultados de sus programas (Burg, 1977).
Las críticas y limitaciones más importantes que a la postre significaron el fin de
los programas de derecho y desarrollo fueron:
· No se contó con una teoría sistemática y mínimamente desarrollada que

permitiera analizar el papel del derecho en el desarrollo. En verdad el
“law and development” fue ante todo un movimiento interesado en las
dimensiones prácticas ligadas a proyectos antes que en la creación de una
teoría al respecto (Merryman, 1977).
De manera específica, los proyectos antes mencionados, nunca se carac-

terizaron por tener una definición clara y acotada de lo que debía enten-
derse por derecho y de cuales serían las áreas de especialidad a las que
dirigir especialmente la atención. En realidad, se tenía una definición ana-
lítica excesivamente amplia y por tanto vaga y poco operacionalizable
sobre que entender por sistema jurídico (Merryman, 2000).
Otro tanto ocurrió con la definición misma de desarrollo la cual nunca se

especificó adecuadamente y en la práctica fue remplazada por una invo-
cación amplia en favor del cambio social5. Este último, bajo los influjos
de la teoría de la modernización, se identificó finalmente con el paso
sucedáneo y evolutivo de etapas cuyo cumplimiento ordenado significa-
ría indefectiblemente el desarrollo. En realidad, este entendimiento se
mostró excesivamente débil y simplista desde el punto de vista teórico y
en la práctica no se tradujo en el alcance efectivo de los niveles deseados
de desarrollo (Bondzi-Simpson, 1992; Seidman , 1994; Trubek, 1972).
· El instrumentalismo jurídico presuponía un mundo ideal donde no se

operaba un proceso de interacción entre quienes establecían las normas y
quienes las recibían, un mundo en el que los procesos de ajuste de las
normas solo representaba reacciones a cambios en los objetivos fijados
(Kirchner, 1998). En realidad, el análisis sociológico del derecho ha ana-
lizado que el racionalismo constructivista que está tras la idea de trans-
4 Entre las facultades participantes en ambos sentidos estuvieron las de las Universidades de Yale,
Harvard y a Wisconsin en Madison.
5 “Bajo esta perspectiva, el desarrollo es visto como una transformación deseada y consciente de la
actividad económica. El Estado es visto como el vehículo a través del cual este diseño conciente es
articulado e impuesto sobre la población; el derecho moderno es el instrumento a través del cual los
objetivos del desarrollo son trasladados en normas ejecutables de carácter específico. En cuanto más
efectivamente tales normas definan y canalicen el comportamiento mayor será la probabilidad de que
el crecimiento económico tenga lugar” (Trubek, 1972 : 7).
198
7 Burgos.p65 198 11/12/2002, 11:30

formar la realidad vía la legislación, pierde de vista que la aplicación de

las leyes es un proceso complejo el cual está afectado por los recursos
disponibles, por la reinterpretaciones de las normas a cargo de las estruc-
turas burocráticas y por la cultura legal tanto de los operadores jurídicos
como de los miembros de una sociedad.
· El marcado interés por el uso instrumental del derecho en detrimento de

su función como límite al poder estatal, conllevó en la práctica un uso
elitista y politizado de aquél por los actores sociales más poderosos
(Gardner, 1980). En efecto, la experiencia de la instrumentalización de
los sistemas jurídicos influyó en la escasa separación entre lo político y lo
jurídico que aún caracteriza a algunos países latinoamericanos. La dificul-
tad de esta separación se traduce en que el respeto a las normas jurídicas
se supedita a la lucha política o de intereses, de tal manera que se termi-
nan utilizando según cálculos políticos o con fines de eficacia simbólica
(Garzón, 2000)6. Esta excesiva instrumentalización de las reglas jurídicas
rompe con el sentido limitante del derecho respecto del poder político y
en la práctica lo sujeta fundamentalmente a las lógicas políticas. Los efec-
tos de esto son más que claros, las normas no ganan en autoridad y legiti-
midad al no ser cumplidas por el poder; la estabilidad de los marcos lega-
les se ve limitada y la inflación legislativa encuentra un terreno abonado.
· La excesiva confianza en el papel del Estado y en el derecho de produc-

ción estatal significó ahogar las formas de regulación nacidas espontá-
neamente de la sociedad. En contextos donde la legalidad del Estado
nunca había sido dominante, el giro a favor de identificar totalmente el
derecho con lo legal significó, entre otros, no tener en cuenta las formas
de regulación y tramitación de conflictos que origina todo grupo social y
que en general han sido la base para el desarrollo de la legalidad formal
(De Soto, 2000). En otro plano, éste entendimiento conllevó la exclusión
de aquellas poblaciones que históricamente contaban con instituciones
de regulación social propias tales como aquellas mantenidas por los pue-
blos indígenas.
· Los proyectos de acción vinculados al “law and development” fueron

concebidos bajo un marcado carácter etnocentrista que promovía un
modelo de orden jurídico representado en instituciones jurídicas espe-
cialmente provenientes de los Estados Unidos. El intento de transplante
tanto de métodos de enseñanza legal como de reformas legislativas si-
6Aquí estamos haciendo referencia especialmente a la tendencia por la cual las leyes se ven ante todo
como instrumentos para obtener objetivos personales o grupales inmediatos, antes que como
reglas de juego que establezcan los límites de acción de los actores. Esta perspectiva “estratégica” lleva
a que las leyes o su reforma estén ligadas a la defensa de ciertos intereses y que su debida aplicación
se ajuste al peso específico de los mismos. Ejemplos a este respecto son el tradicional proceso de
reforma permanente del marco legal como producto de los cambios políticos, la variación del conte-
nido de las leyes a través de reglamentaciones, el uso del reformismo legal para neutralizar determi-
nadas demandas sociales, la apelación al ejercicio de las presiones al judicial en casos considerados
sensibles, etc.
199
7 Burgos.p65 199 11/12/2002, 11:30

guiendo la experiencia antes anotada, no sólo significó la resistencia de

muchos actores centrales en el desarrollo de los proyectos de desarrollo,
sino de partida, su concepción no tomó en cuenta las condiciones especí-
ficas de los países receptores (Paliwala, 1994).
· Finalmente, los resultados concretos del transplante de instituciones

fueron un fracaso. Así, ni los métodos de enseñanza socrático, ni el
estudio del derecho con base en el análisis de casos fue adoptado de ma-
nera dominante por las escuelas de derecho. En realidad fueron muchas
las resistencias especialmente al interior de las facultades, originadas por
la defensa de los intereses tradicionales allí representados, como por la
crítica al origen dominantemente estadounidense de buena parte de los
programas ( Salas, 1999).
A pesar del fracaso y abandono del movimiento “derecho y desarrollo”, este

constituyó la primera experiencia de consideración y uso expreso de los marcos
jurídicos como ingredientes fundamentales del proceso de desarrollo. Tal signi-
ficación hace del mismo un antecedente ineludible a la hora de considerar el
actual, aunque muy diferente interés, por el papel del Estado de Derecho en el
crecimiento económico. En la práctica la nueva reflexión sobre el papel econó-
mico de las instituciones jurídicas, ocurre bajo un proceso de diálogo y distan-
ciamiento con lo que fue la primera experiencia sobre derecho y desarrollo
(Messick, 1999; Eggertson, 1996). Por otra parte y como se sostendrá en este
artículo, el actual interés por los efectos en el desarrollo del Estado de Dere-
cho, permite superar varias de las limitaciones del primer “law and development”.
2. Derechos de propiedad, ejecución de los contratos y crecimiento eco-

nómico: las instituciones jurídicas como incentivadoras y facilitadoras del
desarrollo económico
A inicios de los años noventa y especialmente en el seno de algunas Institu-

ciones Financieras Internacionales (IFIS), se planteó la importancia de conside-
rar nuevamente el papel de las instituciones jurídico-políticas en el crecimiento
económico guiado por el mercado7. En el establecimiento del consenso en tal
sentido, intervinieron diversos factores teóricos y prácticos. En primer lugar, la
evaluación de los resultados de los programas de ajuste constató el limitado
efecto que su aplicación significó en términos de un mayor y mejor crecimiento
de los países en desarrollo. Una de las razones de este bajo desempeño fueron
los vacíos y limitaciones del marco institucional necesario para el funciona-
miento eficiente de los mercados (Banco Mundial, 1992; Weder, 1996). Simul-
7 El Banco Mundial fue sin duda el animador inicial de este nuevo interés por el papel de los marcos
legales en el desarrollo económico ( Banco Mundial, 1992) (Banco Mundial 1997). Hoy e sigue
cumpliendo un rol de liderazgo en cuanto a la producción de conocimiento sobre el papel económi-
co del Estado de Derecho y en el sostenimiento económico de reformas institucionales especialmen-
te ligadas a la reforma judicial. Con todo, otros actores internacionales juegan también un importan-
te rol a la hora de incentivar y ofrecer recursos para reformas legales y judiciales. Entre ellos se destacan
el PNUD, el BID, el BERD y la cooperación bilateral a través de US-AID, la GTZ, ASDI o AECI.
200
7 Burgos.p65 200 11/12/2002, 11:30

táneamente y a nivel teórico, distintos avances dentro de la teoría del desarrollo

reivindicaron la importancia de considerar el marco institucional formal e infor-
mal en cuanto requisito central del proceso de desarrollo y factor explicativo de
las experiencias económicas exitosas especialmente del sudeste asiático (Igham,
1995).
Este interés por las instituciones, se traduciría en la consideración central

del Estado de Derecho como precondición institucional para el desarrollo eco-
nómico8. Se plantea entonces que un Estado enmarcado jurídicamente debe
crear condiciones que incentiven un mejor y más eficiente desempeño de los
agentes económicos privados y con ello mejoras en los niveles de crecimiento
económico. Para ello, el Estado de Derecho cumple dos roles fundamentales.
En primera instancia debe ofrecer condiciones de predictibilidad legal especial-
mente a través de la clarificación y garantía de los derechos de propiedad y el
respaldo institucional para la debida ejecución de los contratos privados y con
las entidades públicas. Complementariamente, debe brindar condiciones de es-
tabilidad legal a través de un efectivo marco para la división de los poderes
públicos cuyo funcionamiento, especialmente a través de un sistema judicial
activista, debe permitir la credibilidad regulatoria y política de los gobiernos.
En conjunto, y como se verá en detalle, un cuadro institucional bajo los anterio-
res términos, debe significar una baja en los costos de transacción y con ello un
facilitamiento y extensión de las transacciones en el mercado9.
La versión actual sobre el rol del sistema jurídico en el desarrollo económico,

está especialmente influida y fundada en los aportes de la Nueva Economía
Institucional (NEI) y en particular en los trabajos históricos del premio Nóbel
de economía Douglas C. North10 (Faundez, 1997; Saiz, 1998; Tshuma, 1999;
Hammergren, 2002; CAJPE,2000). Bajo este entendimiento, las instituciones
son ante todo reglas de juego entendidas como limitaciones humanamente con-
cebidas que estructuran la interacción humana y cuya función principal es redu-
8 Así según el Banco Mundial ".. the rule of law is not an end itself and it is only to the extend that
it establishes a set of pre-conditions for economic development that it is legitimate to bring it
whithin the pure view of the bank.” Rigo Andre: The Rule of Law. Paper Preparado como "back-
ground" para la "Task force on Governance” del Banco Mundial. Mimeo, 1991. Copia obtenida en la
Biblioteca de Derecho del Banco Mundial. p. 3.
9 Así en palabras de Rigo- Banco Mundial " The objective of the stability and predictability associated
with the rule of law is to create a climate where business risk may be rationally asessed and the cost
of transactions lowered" Op Cit p 3. De igual formal Shihata:" La "rule of law" en el sector privado
es una precondición para el desarrollo sectorial. Esta crea certeza y predecibilidad...lidera la baja de los
costos de transacción y gran acceso al capital (Shihata, 1993).
10 En términos de Ginsburg “ Just as Weber's view inspired the first law and development movement
in the 1960s and 1970s, North's ideas have had great influence in development agencies in the
"second wave" of law and development in the 1990s….. This view has become a new orthodoxy for
law and development programs all over the world” (Ginsburg, 1999). A este nivel es necesario
igualmente indicar que la nueva economía institucional está integrada por distintas tendencias,
ligadas a diversos énfasis y direcciones que no siempre son del todo coherentes o complementarias.
En el marco de esta diversidad, el presente trabajo retoma especialmente los aportes venidos de los
trabajos de North y la escuela de los derechos de propiedad. Con todo y por razones de comodidad
expositiva haremos referencia al neoinstitucionalismo.
201
7 Burgos.p65 201 11/12/2002, 11:30

cir la incertidumbre, o bajo otros términos ampliar la predictibilidad de la con-

ducta humana y reducir los costos de transacción (North, 1993a). En otras
palabras, las instituciones son reglas de acción destinadas a canalizar las con-
ductas y a estabilizar las expectativas y reglas sociales (Pritzl, 2000).
Las instituciones importan, pues determinan total o parcialmente las con-

ductas de los individuos. Estas últimas surgen tanto de sus preferencias indivi-
duales como de las estructuras institucionales que limitan esa conducta (Pritzl,
2000). Las instituciones son inductivas de la conducta, por que en general ex-
cluyen o sancionan ciertos actos no deseables socialmente o en algunos casos
incentivan otros alternativos. Dado que las preferencias individuales de los
diferentes sujetos económicos son consideradas como muy estables y constan-
tes, “una conducta específica de los individuos puede remitirse a los incentivos
institucionales existentes y a la inversa, en presencia de ciertos alicientes
institucionales también se puede predecir la tendencia de la conducta”(Pritzl,
2000).
Las instituciones formales particularmente influyentes en el desarrollo eco-

nómico están representadas por los niveles de regulación de los derechos de
propiedad, la libertad y ejecución de los contratos y la garantía del imperio de la
ley respecto de la acción del Estado. Un adecuado y eficaz diseño institucional
en los anteriores planos, crea incentivos para la maximización de resultados y
globalmente para un mejor desempeño económico:
"La estructura institucional provee los incentivos que dictan las clases
de habilidades y conocimientos percibidos para la maximización de
resultados......Economías exitosas han estado históricamente vinculadas
con la evolución de gobiernos representativos y derechos de propiedad
seguros con el estado de derecho.... ...Quiero atribuir un papel mucho
más fundamental a las instituciones en las sociedades; ...son el determi-
nante subyacente del desempeño de las economías" (North, 1993a)11.
Así, desde la perspectiva de los derechos de propiedad los bienes disponi-

bles son considerados ante todo como un paquete de facultades legales que son
intercambiables libremente y de las cuales depende la transformación de los
activos negociables en capital (De Soto, 2000). Por tanto, el contenido de los
derechos otorgados está determinado por el marco económico y político vigen-
te o por la forma en que se regulan los derechos de propiedad. “Las injerencias
del Estado en los derechos de propiedad pueden reducir su valor, si por ejem-
plo, limitan el margen de decisión de los individuos con imposiciones, regla-
mentos u otras disposiciones. En cambio, este valor aumenta en la medida en
que una reducción de las intervenciones incrementa los derechos de cada pro-
pietario” (Pritzl, 2000). Así toda injerencia o cambio en los derechos de propie-
11"La emergencia de instituciones políticas que especifiquen derechos de propiedad eficientes y
provean una efectiva ejecución de los mismos, es un elemento clave del crecimiento económico.
North cree que que hay una amplia diferencia en la certeza y efectividad relativa de la ejecución de los
contratos entre el mundo occidental y los países en vías de desarrollo" (Igham,1995).
202
7 Burgos.p65 202 11/12/2002, 11:30

dad afecta la asignación productiva de los recursos, la composición de los bie-

nes producidos y la distribución de los ingresos.
Para que la actividad económica tenga lugar, los derechos de propiedad de-
ben estar claramente definidos, y los resultados de las acciones legales deben
ser fáciles de predecir.
La determinación de estos derechos influye a su vez en su negociabilidad e

intercambio12 para lo cual las instituciones públicas no solo deben definirlos
legalmente de manera clara, sino garantizar la libertad contractual para su inter-
cambio extensivo y servir de fundamento para el cumplimiento final de los
acuerdos contractuales, tanto entre actores privados como en aquellos casos
donde interviene el Estado. Son por tanto las instituciones jurídico-políticas las
que deben garantizar las condiciones que permiten el intercambio y valor de los
derechos de propiedad.
En este marco, no obstante, surge un dilema político fundamental para el

sistema económico y refiere a las tensiones nacidas de la necesidad de crear un
gobierno suficientemente fuerte para proteger los derechos de propiedad, mas
al mismo tiempo poderoso para confiscar la riqueza de los ciudadanos (Weingast,
1995). La respuesta a una situación como ésta, es el diseño de instituciones
políticas que comprometan de manera creíble al Estado en preservar los merca-
dos, es decir, en limitar hacia el futuro la discreción política respecto a la econo-
mía.
La limitación de tal discreción política es referida tanto al ejecutivo, mas

especialmente en relación con el órgano legislativo. Ello se explica por la inca-
pacidad de este último de limitar las decisiones de las legislaturas futuras, de tal
forma que una nueva mayoría puede vulnerar y renegar de políticas públicas
establecidas con anterioridad. Una situación como ésta genera incertidumbre,
de tal forma que es imposible adaptarse de manera eficiente por los actores
privados a lo previsto en determinada política (Shepsle, 1991). En términos
aún mas generales, las democracias tienen limitaciones para ofrecer políticas
durables, tanto porque los votantes actuales no pueden limitar la decisión de
los votantes futuros y porque en muchas circunstancias ninguna política como
tal puede enmarcar la decisión de las mayorías (Moser, 2000).
La ausencia de un compromiso creíble con las políticas y reglas que sean

coherentes con la economía de mercado y respeten la propiedad, significa seña-
les negativas para los actores privados y finalmente conlleva la detención de la
actividad económica necesaria para el crecimiento económico y el freno de la
inversión privada. En los países del tercer mundo, donde se aplica ahora con
especial fuerza este análisis, las limitaciones en eficacia de los procesos de ajus-
12En términos de Benham, “ Improving the clarity of ownership is valuable in that it permits
owners and potential owners to seek out more highly valued uses across a wider set of individuals
and over a longer time horizon” (Benham y Benham, 1995).
203
7 Burgos.p65 203 11/12/2002, 11:30

te se han explicado apelando a los problemas de credibilidad en el manteni-

miento de dichas políticas13.
En un contexto así, el reto y objeto central de las teorías de la credibilidad,

no es sólo ya el de garantizar la propiedad y los contratos en el marco del inter-
cambio, mas también el de “....identificar reglas, mecanismos de cumplimiento
o normas de comportamiento que incapacitan o tornen costoso el uso del poder
discrecional por el soberano" (Nahalell, 2000). Se trata entonces, de delinear
los marcos de un gobierno limitado, que sea capaz de comprometerse de mane-
ra creíble en el tiempo, con un conjunto de políticas, normas e instituciones,
coherentes con la economía de mercado y consideradas como correctas. En
otros términos, se trata de crear límites formales e informales que dificulten la
renegación por el ejecutivo y el legislativo de sus compromisos económicos,
garantizando la estabilidad y claridad de los derechos de propiedad, y con ellos
la confianza de los inversionistas.
Una credibilidad en los anteriores términos, puede ser garantizada a través

del uso de diverso tipo de fórmulas. Informalmente la reputación histórica de
los gobernantes es una de ellas, mas es débil en cuanto permite una fácil rever-
sión de las promesas adoptadas. La segunda opción se expresa en la división del
poder político tanto vertical como horizontalmente, siendo posible incluir aquí,
entre otras, la descentralización de las decisiones económicas y políticas, la
conformación de órganos de regulación independientes de la política, la exis-
tencia de pesos y contrapesos entre los poderes públicos y la independencia
judicial, (Weder, 1996).
Finalmente y especialmente en los casos en que medios como los anteriores

sean difíciles de realizar, se debe apelar al "préstamo de credibilidad" vía la
suscripción de acuerdos y tratados internacionales que vinculen de manera res-
trictiva las opciones económicas de los gobiernos14.
En conjunto, la garantía institucional de los derechos de propiedad, pasa por

su reconocimiento claro, el respaldo de los acuerdos contractuales y la división
y control entre los poderes públicos. Este conjunto de arreglos institucionales,
conlleva un especial protagonismo al Poder Judicial, el cual tiene a su cargo en
buena parte la realización efectiva de las funciones institucionales antes descri-
tas. Así, es el sistema de justicia quien está encargado de la tramitación y solu-
ción de los conflictos nacidos del incumplimiento de los contratos15. En la labor
13 "Un nivel de credibilidad bajo puede también explicar por qué en muchos países no se observa la
reacción esperada del sector privado después de haberse puesto en vigor programas de estabilización
y ajuste estructural" Banco Mundial, 1997. Op Cit p 41. Ver Weingast,1995 Op Cit p 2.
14 Un análisis favorable y pormenorizado al respecto puede verse en Sindzingre Alice: “Better Policies
and International Governance” en IDS Bulletin. Vol 29. No 2, 1998 ps. 60-64.
15 Según Glaeser, Johnson y Shleifer “Judges must able, and more importantly willing, to read
complicated contracts, verify whether the events triggering particular clauses have actually ocurred,
and interpret broad and ambiguous language. These requirements on the judges apply as strongly
to the judicial enforcement of laws, where the interpretation and application of particular statutes
requires significant investment” (Glaeser, Johnson y Shleifer , 1999).
204
7 Burgos.p65 204 11/12/2002, 11:30

de solución de conflictos, el judicial tiene la responsabilidad de identificar y

aplicar la ley de manera clara y predecible, lo cual afecta a los casos bajo su
consideración mas también tiene efectos en la reducción de la incerteza en sen-
tido general16. Para el cumplimiento de estas dos tareas es especialmente impor-
tante que el servicio de justicia sea eficiente, eficaz y accesible (Sherwood,
1994; Sherwood, 1997).
Por último, son órganos del Poder Judicial y en especial la altas cortes las que
deben garantizar el cumplimiento y credibilidad de los compromisos con las
políticas de mercado y para lo cual es de vital importancia garantizar su inde-
pendencia17.
Ahora bien, el marco jurídico formal no constituye necesariamente el único

y principal referente institucional generador de predictibilidad. Si bien éste últi-
mo debe proveer el mínimo institucional básico de reglas de juego, existen tam-
bién instituciones informales (mecanismos de reputación, formas de solución
de conflictos; etc) que a nivel micro pueden limitar la incertidumbre y ser aún
más eficientes en términos económicos comparados con el derecho del Estado:
"Un aspecto central del trabajo de escritores como North es el reconoci-

miento de que las instituciones informales (además de las leyes y organi-
zaciones formales) pueden jugar un importante rol en determinar los cos-
tos de hacer negocios tanto como las formales"...".Es la mixtura de reglas
formales y normas informales ....la que da forma al desempeño económi-
co. Mientras las reglas pueden ser cambiadas de la noche a la mañana, las
reglas informales usualmente cambian solamente de manera gradual"
(Eggertson, 1996)18.
Al hablar de normas informales se hace referencia entre otras, a las extensio-

nes y modificaciones de normas formales, normas de conducta sancionadas
socialmente o aceptadas internamente. Éstas son transmitidas vía la cultura
antes que producidas por una autoridad central y cumplen el papel de garantizar
16 Así para Saiz “the judiciary plays a major role in modern societies by reducing uncertainties related
to the rules governing human interaction. Adjudication provides an authoritative definition of the
meaning, breadth, and reach of the relevant institutions involved in a specific dispute. The
consequences of adjudication go beyond the particular controversy and enable society to reduce
uncertainties regarding the intent and understanding of institutions” (Saiz, 1998).
17 "Cuando mayor es la separación de poderes, mayor será el número de instancias de control que
habrá que salvar para cambiar cualquier compromiso basado en las normas. Así la separación de
poderes aumenta la confianza en la estabilidad de éstas."... " El judicial está en una posición única
para apoyar el desarrollo sostenible, haciendo responsable a las otras dos ramas por sus decisiones y
fundamentando la credibilidad del ambiente político y de los negocios” (Banco Mundial, 1997: 100
y 115).
18 En el mismo sentido y en términos de Perry: "Entrepreneurs take refugee in the law when the
benefits to be gained from doing so outweigh the costs. It is not laws and the legal system per se
which concern business people, but rather their aim is to find the most efficient, comfortable and
profitable arrangement for the transactions at hand.....Businesses may avoid formalizing their
relationship or using the legal system to resolve their disputes for reasons unconnected with the
estate of the formal legal systems, like policy fluctuations and business culture." (Perry , 1999).
205
7 Burgos.p65 205 11/12/2002, 11:30

el intercambio entre los actores económicos (North, 1993). Las instituciones

informales son un producto social espontáneo incontrolable y de cambio gra-
dual sobre el cual se constituyen las instituciones formales legales19.
La introducción de la institucionalidad informal implica considerar en qué

condiciones éstas pueden remplazar la institucionalidad formal. Al respecto no
existe una respuesta del todo clara. En realidad, dado que las soluciones basa-
das en la producción de normas no son una prerrogativa estatal éstas deben
considerarse en comparación con las soluciones que ofrece el mercado o las
instituciones privadas escogiéndose aquella que sea más eficiente20. Como cri-
terio útil en esta decisión algunos autores han aislado una noción de eficiencia
ligada a la baja en los costos de transacción, la cual es posible si las institucio-
nes, sean formales e informales garantizan la claridad de los derechos, la
predictibilidad de las reglas de juego y en la práctica el facilitamiento de las
transacciones privadas (Trachman, 1996). Con todo, en el largo plazo la
institucionalidad informal tenderá a ser remplazada por marcos más formales
dadas sus limitaciones para garantizar relaciones ampliadas más allá de los cír-
culos específicos en que tienen lugar (Bardhan, 2001).
2.1 Los fundamentos teóricos de la actual relación entre Estado de Dere-

cho y desarrollo económico
La definición y el papel otorgado a las instituciones se explica en buena parte

si tenemos en cuenta las asunciones teóricas y metodológicas básicas de la NEI
y a partir de las cuales se realiza un análisis económico de las instituciones
(Medema, 1998). En primer lugar, el neoinstitucionalismo y en general el análi-
sis económico de las instituciones pretende la endogenización de los procesos
de toma de decisiones como variables de la ciencia económica, resaltando el
carácter y los efectos económicos de toda decisión política o jurídica (Mercado,
1994).
En tal marco, la aproximación económica a las instituciones de la NEI asu-

me claramente el individualismo metodológico y la maximización de la utilidad
proveniente de la economía neoclásica. No obstante, reconoce que los indivi-
duos no cuentan con toda la información para maximizar eficientemente, ac-
túan oportunistamente y su encuentro en el mercado adolece de altos costos de
transacción.
19 La relevancia de tales instituciones informales radica en los efectos económicos de su existencia

antes que en cualquier referencia de validez o relación con el sistema jurídico formal. En palabras de
North: "el que las limitaciones informales sean importantes en sí mismas ( y no simplemente
apéndices de reglas formales) se puede observar partiendo de la evidencia de que las mismas reglas
formales y/o constituciones impuestas a diferentes sociedades producen resultados diferentes".
North, 1993 Op. Cit.
20 En palabras de Perry: "Formal institutions must be asessed according to their effect on the
efficiency of economic transactions, rather than on the extent of their resemblance to rational
Western norms of law and jurisprudence" (Perry, 1999).
206
7 Burgos.p65 206 11/12/2002, 11:30

Es precisamente en la noción de costos de transacción donde se asienta la

preocupación especialmente desarrollada por la escuela de los de los derechos
de propiedad y buena parte de los aportes históricos de North a la hora de
identificar el carácter imprescindible de las instituciones. En efecto, se ha plan-
teado que el funcionamiento eficiente del mercado precisa de la disposición de
un derecho preciso, exclusivo y libremente transferible sobre lo que se intercambia
o en otras palabras un derecho de propiedad. De lo contrario, los costes de
negociación implicados en la asignación y distribución de los recursos serán
prohibitivos y el mercado puede fracasar como sistema eficiente de asignación
de recursos. La idea central de este planteamiento es que el mercado es un
mecanismo costoso, que la negociación es un acto que cuesta al que negocia y
que su coste puede ser tan alto que haga imposible el funcionamiento del mer-
cado21 (Mercado, 1994).
Dados estos costos de transacción, la racionalidad limitada y el oportunis-

mo, las instituciones y dentro de ellas las jurídicas, han sido creadas con el fin
de hacer manejables este tipo de limitaciones mejorando por esta vía la asigna-
ción eficiente de los recursos de una sociedad (Saiz, 1998). La clarificación de
los derechos de propiedad, la ejecutabilidad de los contratos y la predictibilidad
y estabilidad de las reglas de juego conforman el arreglo institucional correcto
para superar los problemas enunciados y en conjunto ofrecen un marco de in-
centivos propiciador de la actividad económica privada en el mercado.
Esta concepción de las instituciones jurídicas como un marco de incentivos

y guía para la conducta, se origina igualmente en los aportes del análisis
económico del derecho según los cuales las normas jurídicas son ante todo
incentivos que deben favorecer los comportamientos más eficientes, de forma
similar a como la estructura de precios constituye la señal fundamental para el
funcionamiento del mercado. El propósito del derecho es ante todo guiar el
comportamiento antes que resolver disputas. El sistema jurídico es así
reformulado como un sistema de incentivos y obstáculos que encauzan la con-
ducta de los individuos hacia los cursos de acción congruentes con los objeti-
vos que ha de implementar el derecho. Su objeto final no es el análisis de las
normas ni el comportamiento de los operados jurídicos sino la conducta final
de los destinatarios (Mercado, 1994).
La influencia del derecho sobre la conducta surge “del impacto de las nor-
mas jurídicas en el cálculo autointeresado de los costes y beneficios de los cur-
sos de acción alternativos que tiene el individuo en presencia de la norma jurí-
dica: cumplir con la norma o no cumplirla, cometer un delito o no, cumplir con
un contrato o no cumplirlo, son decisiones que acepta el individuo como resul-
tado de un cálculo de costes y beneficios de las distintas alternativas, el derecho
21La noción de costos de transacción es fundamental para el análisis económico expresado en la
Nueva Economía Institucional inspirada en Coase. Se entienden como tal el "esfuerzo económico
que los agentes deben hacer para intervenir en el sistema de transacciones regladas en un mercado
específico."... estos " se pueden subdividir en tres órdenes de elementos: costes de información,
costes de negociación y costes de vigilancia y ejecución ( entendido como la fuerza necesaria para
imponer el cumplimiento de los contratos)" (Yánez, 1998)
207
7 Burgos.p65 207 11/12/2002, 11:30

solo sería una de las variables que influiría en la conducta o elección resultante”
(Mercado, 1994).
En otro sentido, el análisis de las instituciones formales e informales en el

desarrollo está fundado en las investigaciones de historia económica, desarro-
lladas por D.C.North. Este ha tratado de analizar los factores que afectan la
conformación de las instituciones al igual que su papel en el desempeño econó-
mico. Como indicábamos con anterioridad, el marco institucional está confor-
mado, entre otros, por las leyes formales así como por todos los arreglos
institucionales informales expresados en las costumbres, tradiciones y valores.
Para North, sin embargo, la presencia de instituciones formales e informales
capaces de proteger la propiedad y garantizar el cumplimiento de los contratos,
explica en buena parte el éxito de los hoy países desarrollados:
"... el mercado en su conjunto es un saco mezclado de instituciones; algu-

nas aumentan la eficiencia y otras la reducen. No obstante, al contrastar
el marco institucional en países como USA, Inglaterra, Francia, Alemania
y Japón con países del tercer mundo o con los del pasado histórico de las
naciones industrializadas, queda en claro que este marco institucional es
la clave del éxito relativo de las economías tanto en corte transversal
como a lo largo del tiempo" (North, 1993).
Finalmente y en un plano analítico diferente, la lectura institucional sobre el

papel de los sistemas jurídicos en el proceso de desarrollo se explica igualmente
por su correspondencia con los marcos del actual modelo de desarrollo econó-
mico basado en el mercado. En efecto, la “apertura” de las economías al flujo
de capitales externos y su incorporación activa al comercio internacional preci-
sa de un marco jurídico predecible y garante de los derechos de propiedad, el
cual se convierte en un importante activo para la competitividad. La privatización
y el empuje a la iniciativa privada como motor del crecimiento económico, pre-
cisa de un sistema jurídico “liviano” que en lo fundamental provea de las reglas
de juego dentro de las cuales las personas y las organizaciones conduzcan sus
propios intereses (Salacuse, 2000). Finalmente, en una economía especialmen-
te basada en la acción del mercado, el poder judicial tiende a desempeñar el
doble rol de árbitro frente a los conflictos de los actores privados y el de garante
último de la vigencia de la legalidad, especialmente respecto de los posibles
abusos de los poderes ejecutivo y legislativo22.
22El actual interés por el papel de las instituciones jurídicas en el desarrollo económico se ha tradu-
cido en la práctica en varios proyectos de asistencia dirigidos a la reforma de las leyes y los sistemas
de justicia en buena parte del mundo en desarrollo. De manera especial los cambios en mención se
han dirigido con especial atención a la reforma judicial y en particular a la mejora de su eficiencia e
independencia. En menor medida se ha considerado también el estudio de aquellas instituciones
informales que, producidas especialmente por los actores económicos, pueden ser de utilidad en
cuanto generadoras de predictibilidad y ejecución de los contratos (Banco Mundial, 1997; Hendley,
2000).
208
7 Burgos.p65 208 11/12/2002, 11:30

2.2 La NEI y la superación parcial de las debilidades del “law and

development”
El análisis de la nueva economía institucional transforma la discusión de

la relación entre derecho y desarrollo al menos en la forma como se había en-
tendido bajo el “law and development movement”. Así, el sistema jurídico no
se caracteriza fundamentalmente por la incorporación de programas objetivo
sino por su catalogación en cuanto reglas de juego para el accionar económico.
La transformación social en cuanto fin fundamental de la institucionalidad jurí-
dica es remplazado por la debida garantía de la propiedad privada y la ejecución
judicial de los contratos privados y con el Estado. El instrumentalismo del de-
recho a manos del estado da paso a la valoración de éste en cuanto límite funda-
mental del poder estatal especialmente en el ámbito económico.
La transformación venida del análisis neoinstitucional permite superar igual-

mente una buena parte de los factores que se esgrimieron como vacíos o limita-
ciones de la primera ola sobre derecho y desarrollo. Tales aportes renovadores
están fundamentalmente representados por:
· A diferencia de la experiencia de los 60, el movimiento derecho y desa-

rrollo actual cuenta con un fundamento teórico claro representado en el
análisis económico de las instituciones proveído por la Nueva Economía
Institucional. En particular, los trabajos de corte histórico de North fun-
dan en gran parte el interés actual por la protección legal de la propiedad
y la ejecución contractual en cuanto incentivos institucionales para el
mejor funcionamiento del mercado.
· El actual análisis sobre el rol de las instituciones jurídicas en el desarro-

llo económico basado en la NEI permite una definición más precisa de
los dos extremos de la relación. A diferencia de la equiparación entre
desarrollo y cambio social del primer “law and development”, la actual
ola claramente refiere al desarrollo económico medido especialmente en
términos de crecimiento del PIB. Por su parte, el antes indefinido con-
cepto de derecho, hoy se encuentra más claramente acotado por el interés
específico en la reforma de los marcos legales relacionados con la propie-
dad, los contratos privados y con el Estado, los cuales deben ser debida-
mente garantizados por el sistema judicial.
· Las instituciones jurídicas importan en cuanto aportan predictibilidad y

estabilidad especialmente a través del control del poder del Estado por
medio de su sujeción a la ley y la división y control entre los poderes. Bajo
esta consideración, el sistema jurídico no se concibe como un instrumen-
to en manos del Estado y con fines de intervención en la economía , lo
cual en los 70 permitió el uso elitista y politizado del sistema jurídico. En
realidad, en algunos casos, estas dos concepciones son excluyentes pues
el instrumentalismo jurídico ha estado asociado con la creación de rentas
en favor de actores poderosos e influyentes y que lograron imponer sus
objetivos privados por encima de los intereses públicos.
209
7 Burgos.p65 209 11/12/2002, 11:30

· El interés por la garantía eficaz de los derechos de propiedad y la ejecu-

ción de los contratos permite trascender el mero reformismo legal en que
se expresaba el instrumentalismo jurídico. En los 60, las esperanzas se
cifraron en la transformación de las normas sustantivas que se asociaban
a diverso tipo de objetivos, situación ésta poco ligada a consideraciones
por su dimensión de eficacia. Hoy, junto con un importante ingrediente
de transformaciones legales, el interés predominante está en las garantías
institucionales que permitan la predictibilidad de las normas y su aplica-
ción por un poder judicial independiente y profesional. El reformismo
legal parece dar paso a un claro interés por la eficacia legal vía la eficacia
judicial.
· La preocupación por la eficacia de las leyes conlleva un cambio en cuan-

to al centro de los esfuerzos de reforma. Como se ha anotado previamen-
te, el sistema judicial se constituye en el eje a donde se dirigen los cam-
bios a favor del fortalecimiento global del Estado de Derecho (Garth,
2000; Thome, 2000). Mientras el “law and development” cifró la con-
fianza de la transformación social en una nueva generación de
abogados(as) nacida de la transformación de los estudios de derecho, hoy
los jueces cobran protagonismo en cuanto garantes de la aplicación de la
ley respecto de los particulares como en relación con la acción estatal.
· El reconocimiento de la institucionalidad informal y de su impacto en

los marcos formales facilita el reconocimiento y promoción de formas de
regulación social autónoma, aspecto este fuertemente negado por el “law
and development” que identificaba totalmente la institucionalidad legal
con la producida por el Estado. En efecto, el marco jurídico en cuanto
arreglo institucional es un facilitador que concurre con arreglos informa-
les que incentivan la predictibilidad y el desarrollo de la iniciativa priva-
da. De otro lado, los impactos de los arreglos institucionales formales e
informales deben analizarse empíricamente con el fin de valorar su efi-
ciencia. Ello igualmente debería evitar la translación etnocéntrica de ins-
tituciones del mundo desarrollado en cuanto lo importante de las institu-
ciones no es su parecido a los modelos de los países ricos sino su impacto
en generar predictibilidad y facilitar la interacción social (Trachman, 1996;
Perry, 1999).
· La NEI y particularmente los trabajos de North expresan la importancia

de ser cautelosos ante las oportunidades de un cambio institucional que
se concibe como difícil y sobre el que aun se sabe muy poco. Si bien las
instituciones formales relacionables con el desarrollo económico son fá-
cilmente transformables a través de la reforma legal y judicial, la transfor-
mación institucional depende en buena parte de los patrones de compor-
tamiento asociados a las instituciones informales. Estas últimas son las
que miden la posibilidad del cambio institucional, mas su transformación
es sin embargo más difícil y lenta. Las instituciones informales que difi-
cultan el cambio son las mismas que afectan las posibilidad de eficacia
210
7 Burgos.p65 210 11/12/2002, 11:30

del mero transplante legal de códigos e instituciones del mundo desarro-

llado a aquel en desarrollo. En efecto, la experiencia ha demostrado que
la adopción de constituciones, leyes o instituciones de países donde éstas
han funcionado tiene expresiones completamente diferentes en los países
donde son transplantadas. Tal comportamiento se explica por el diverso
marco de instituciones informales23 (North, 1993).
3. Los desafíos del análisis neoinstitucional en la consideración de la rela-

ción entre derecho y desarrollo
Como puede verse el importante aporte del neoinstitucionalismo en el análi-

sis de la relación entre derecho y desarrollo es incuestionable especialmente si
se valora bajo el prisma de lo que fueron las razones de la crisis del primer “law
and development”. No obstante su lectura reitera viejas problemáticas o intro-
duce algunas nuevas, especialmente asociadas a las limitaciones de su lectura
económica de las instituciones. Este tipo de consideraciones son especialmente
claras a partir de marcos disciplinares alternativos y que para el caso de este
artículo estarían representados por los aportes venidos del derecho constitucio-
nal, la teoría del derecho y el análisis socio-jurídico, los cuales han valorado de
manera diversa, y a nuestro juicio más compleja, las instituciones jurídico-polí-
ticas integradas al Estado de Derecho.
En primer lugar, el análisis neoinstitucional en la variante aquí considerada,

tiende a simplificar en términos dominantemente económicos el rol de las insti-
tuciones jurídicas formales y en particular del Estado de Derecho. Así la legali-
dad de la administración y la garantía de los derechos de propiedad a través de
arreglos institucionales que dividan y hagan responsable al poder público, tie-
nen bajo la NEI, un sentido esencialmente económico ligado a la baja en los
costos de transacción y a la provisión de la predictibilidad y estabilidad legal
necesarias para las inversiones de largo plazo.
Al respecto es necesario constatar que desde el constitucionalismo y el dis-

curso jurídico, las instituciones ligadas al imperio de la ley, la división de pode-
res y el control legal y judicial de la administración, incorporan un variado y
complejo orden de fines (Fiss, 2000). Entre ellos están la garantía de los dere-
chos fundamentales de las personas a través de la supremacía constitucional y
el principio de legalidad (Ferrajoli, 1995) y la creación de condiciones
23“Cuando los países latinoamericanos se independizaron a principios del siglo XIX, la mayoría de
ellos, incluyendo ustedes, adoptaron en buena medida la Constitución de los Estados Unidos
como su modelo de constitución y algunas de las especificaciones de los derechos de propiedad
también. Funcionan de un modo muy diferente en América Latina respecto de lo que lo hacen en
Estados Unidos y eso no es sorprendente. Sólo funcionarían como en los Estados Unidos si las
normas informales fueran las mismas y si las características de aplicación fueran las mismas. Por
supuesto esto no era así y en América Latina, y el mismo conjunto de reglas formales produjo
resultados totalmente diferentes a los Estados Unidos. Por lo tanto, la primera coyuntura donde
nos equivocamos, es que tenemos un control muy imperfecto sobre nuestro destino”(North,
1993).
211
7 Burgos.p65 211 11/12/2002, 11:30

institucionales para la accountability vertical y horizontal de los poderes públicos

la cual hace posible la defensa y actualización de la voluntad y la participación
democrática de los ciudadanos (O´ Donnell, 1998). Dada esta multiplicidad de
objetivos, las instituciones jurídicas difícilmente pueden visualizarse únicamente
en razón de sus fines económicos. Analíticamente, una aproximación en tales
términos aparece al menos como simple frente a la complejidad de los sistemas
jurídicos hoy existentes.
Esta pérdida de vista de la complejidad de las instituciones jurídicas, se hace

aún más evidente si tenemos en cuenta que entre los diversos fines y principios
incorporados al derecho no existe una coherencia automática ni una
complementariedad plena.
En realidad, según la situación específica, pueden surgir entre ellos tensio-

nes y exclusiones que precisan de ponderaciones entre fines, para lo cual se
precisa una mirada integral y compleja de las relaciones entre los diversos obje-
tivos y principios vinculados a un determinado sistema jurídico (Dworkin, 1988).
Una situación donde exclusiones entre fines diversos respecto de una misma
institución se hace expresa, tiene que ver con los objetivos sociales variados
asociadas a los derechos de propiedad. Como ya se ha anotado, para la NEI, la
clarificación y garantía de los derechos de propiedad especialmente respecto de
intervenciones arbitrarias o excesivas del Estado, es fundamental para crear los
incentivos por los que los agentes privados se movilizaran en el mercado.
Sin embargo, en muchos países la propiedad privada, y en especial la de la

tierra está sujeta jurídicamente a finalidades sociales y ambientales que justifi-
can su eventual control y en caso último su expropiación. Como puede colegirse,
estas finalidades no son automáticamente coherentes y en realidad su convi-
vencia ha estado asociada a la preeminencia de una u otra interpretación consi-
derada y aceptada como dominante o a la matización entre las mismas según el
caso concreto.
Las tensiones tienen a su vez expresión concreta en las exclusiones entre las
agendas de fortalecimiento de las diversas dimensiones del Estado de Derecho.
Así, el énfasis sobre la eficiencia judicial (proveniente de los programas con
finalidad económica) puede chocar con un énfasis sobre el acceso a la justicia
( proveniente de los programas dirigidos hacia la democracia) ello como resulta-
do de que el incremento en el acceso a las cortes puede terminar por aumentar
el atraso de un sistema ya colapsado. Siguiendo a Carothers “el intento por el
desarrollo económico en mejorar el funcionamiento del sistema legal para algu-
nas elites económicas significa a veces presiones a favor de medidas tales como
un acceso especial a las cortes para los litigios económicos más importantes... lo
cual puede significar un traslado de los recursos de una justicia para muchos (un
imperativos democrático) a una justicia para pocos” (Carothers, 1999).
212
7 Burgos.p65 212 11/12/2002, 11:30

Una consideración aislada de los fines económicos de los sistemas jurídicos,

no da cuenta del anterior marco de tensiones y en algunos casos su aplicación
práctica ha conllevado una opción tajante según la cual uno de los fines subor-
dina los restantes y, en el peor de los casos, lo sacrifica. Este ha sido el caso de
regímenes políticos que han sido capaces de brindar condiciones de seguridad
jurídica económica aceptables, mas a costa de la seguridad jurídica personal
representada en el respeto efectivo de los derechos humanos24.
En una palabra, no es posible analíticamente considerar unilateralmente las

funciones de las instituciones jurídicas, so pena de sacrificar el rigor sobre el
objeto de estudio y perder la complejidad de los sistemas jurídicos hoy existen-
tes. En la práctica, este tipo de aproximaciones unidimensionales ha contribui-
do a la subordinación o negación de las diversas finalidades propias de las insti-
tuciones jurídicas y en determinados casos su abstracción de las condiciones en
que funcionan los sistemas jurídicos y actúan los jueces le ha limitado contar
con connotaciones concretas y efectivamente útiles para el cambio institucional.
Una segunda dimensión de los límites con que el neoinstitucionalismo se

aproxima a las instituciones jurídicas tiene que ver con su concepto de la rela-
ción entre normas y comportamiento individual. Como se ha planteado, para la
NEI, las normas legales constituyen estímulos o restricciones a la conducta
individual que son aceptadas en cuanto ayudan a promover el interés propio de
los individuos, especialmente dados los problemas de racionalidad limitada y
temor al oportunismo. Entendido así las normas, posibilitadoras o restrictivas,
sólo tienen sentido en cuanto se correspondan con el interés individual previa-
mente identificado y promovido por ellas (Rutherford, 1996).
En tal sentido, las instituciones serán efectivamente respetadas sólo cuando

desarrollen claramente el favorecimiento o incentivo del interés particular, por
ejemplo en el caso de los derechos de propiedad, o cuando siguiendo una rela-
ción costo-beneficio, el costo de desobediencia es mayor que el beneficio re-
portado de romper la norma, situación esta que tendría lugar en el caso de las
normas de derecho penal o cuando se acepta la decisión judicial respecto a los
efectos jurídicos del rompimiento de un contrato25.
24 En la actualidad, por ejemplo, algunos analistas consideran que como producto de las reformas
legales y judiciales desarrolladas en varios países está ocurriendo un proceso de dualización de los
sistemas jurídicos, uno más eficaz y eficiente para la actividad negocial y otro con menores capacida-
des para el conocimiento de los asuntos comunes. Para el caso de El Salvador, M. Popkin ha
afirmado que la agenda de reformas judiciales en este país ha estado guiada más por motivaciones
de mercado que por la defensa de los derechos de las víctimas de violaciones a los derechos humanos
(Popkin, 2000).
25 En palabras de Mercado: “ En efecto en el AED, los individuos actúan racionalmente en su propio
interés y las normas jurídicas influyen en los cálculos racionales de éstas a la hora de elegir el curso de
acción más eficiente, pero difícilmente esta influencia sobre el comportamiento puede considerarse
como un motivo o razón de las elecciones de los individuos”... ”La fuerza normativa de una norma
jurídica por tanto proviene de que traduzca la decisión eficiente ya que si no es así las partes, al margen
del derecho, negociarán el acuerdo que maximice sus intereses de la forma más óptima” (Mercado,
1994).
213
7 Burgos.p65 213 11/12/2002, 11:30

Sin duda, una parte de las relaciones entre los individuos y normas son
explicables bajo el anterior marco de análisis, mas su aproximación resulta aún
parcial a la hora de explicar el mundo complejo de las normas tanto legales
como sociales. En primer lugar, no todas las normas existentes en una sociedad
son plenamente correspondiente con el interés de los individuos y en algunos
casos encarnan intereses sociales o limitan las pretensiones individuales. Esta
afirmación es válida aun para normas pertenecientes al derecho civil y comer-
cial especialmente concebido como el marco de reglas de juego de los indivi-
duos como sujetos privados (Fiss, 2000). En segundo lugar, una gran parte de
las personas tiende a obedecer las normas en razón de que las ha interiorizado
como aceptables y su cumplimiento no se asocia ni al miedo al castigo, ni a la
correspondencia con sus intereses individuales(Elster, 2000). En tercer lugar,
un importante número de comportamientos individuales especialmente ligados
a la cooperación, la reciprocidad o la distribución sólo pueden ser explicados en
cuanto acciones guiadas fundamentalmente por normas antes que por su co-
rrespondencia con los propios intereses26.
La parte del neoinstitucionalismo que entiende las instituciones como in-

centivos ligados a la promoción de intereses individuales considerados genera-
dores de eficiencia, pierde por tanto de vista que las instituciones se basan
igualmente en creencias y en criterios de legitimidad que las hacen aceptables y
generadoras de determinados comportamientos.
En tercer y último lugar, de manera similar al law and development de los 70

y su exportación del “american legalism”, el neoinstitucionalismo realiza una
opción por arreglos institucionales óptimos generalmente concebidos en los
países desarrollados. Así, el rol otorgado a los sistemas judiciales como garantes
de la ejecución de los contratos y del control del poder ejecutivo y legislativo se
corresponde con un marco institucional propio del common law estadounidense,
donde el poder de los jueces es ampliamente reconocido y la judicial review tiene
sus antecedentes mas extendidos. Esta opción por marcos institucionales con-
siderados adecuados pero con orígenes históricos igualmente precisos, ha ali-
mentado el actual proceso de transplante legal que especialmente ha influido en
la transformación de los sistemas legales y judiciales del mundo en desarrollo27.
Al considerar lo anteriormente afirmado, debe tenerse en cuenta que la NEI

reconoce el “path dependence” generado por las instituciones informales, el
cual en efecto limita, sino cuestiona, las posibilidades del transplante
institucional. Con todo, el estudio de la institucionalidad informal en los países
en desarrollo no ha arrojado resultados alentadores sobre su capacidad para
26 En palabras de Elster, “Creo tanto que las normas como el interés propio entran a formar parte de
las explicaciones sobre la acción. (...) Pero no creo que el interés propio explique por sí solo nuestra
adherencia a las normas. Tiene que haber algo más, que ayude a explicar por qué existen las normas”.
(Elster, 2000).
27 Para una ilustración puede verse: Waelde Thomas y Gunderson James: Legislative Reform in Transition
Economies: Western Transplants- A short cut to social market economic status? en International and comparative
Law Quarterly. Vol 43, Abril 1994; Edwald Willian: Comparative Jurisprudence II: The logic of legal
transplants en The American Journal of Comparative Law. Vol 43, 1995.
214
7 Burgos.p65 214 11/12/2002, 11:30

generar predictibilidad y sostener y remplazar la institucionalidad formal

(Bardhan, 2001). En algunos casos cuando la institucionalidad informal
autóctona cumple esta función lo hace en conflicto directo con las instituciones
formales como en el caso del papel de las mafias en cuanto garantes de determi-
nadas transacciones económicas en Rusia (Hendley, 2000). Dado este escaso
desarrollo teórico, la opción práctica aplicada ha sido la apropiación de institu-
ciones foráneas.
El etnocentrismo institucional antes mencionado ya fue cuestionado en la

primera ola de derecho y desarrollo, pues desconocía el inestimable carácter
endógeno del desarrollo institucional y no consideraba los riesgos de un
transplante institucional que en mucho casos se correspondía fundamentalmente
con una simple reforma legal no siempre relacionada con las condiciones de
apropiación y aplicación necesarias para su debida ejecución. Un caso en tal
sentido es el excesivo énfasis otorgado actualmente al papel de las cortes en un
contexto donde históricamente el poder judicial ha jugado un rol bastante débil
y sujeto a un férreo control político por los otros poderes (Thome, 2000).
A este respecto debe tenerse igualmente en cuenta que no existe un modelo

histórico universal y exitoso que sirva de "guía" para entender o promover la
relación entre derecho y desarrollo. Han tenido lugar varias experiencias histó-
ricas donde se manifiesta tal vínculo. Una sería la presente en el mundo occi-
dental donde la garantía de la propiedad privada, los contratos y el control legal
del Estado, valorados desde diversos marcos analíticos, explicarían el asenta-
miento exitoso del mercado capitalista. Otra la existente en el sudeste asiático
donde el sistema jurídico fue un instrumento del Estado sujeto a sus políticas
desarrollistas, en las que el ámbito privado fue débil y el Estado no estaba
restringido por el derecho sino intervenía permanentemente a través de él. Teó-
rica e históricamente son posibles diversas formas en que el derecho esté vincu-
lado con el desarrollo (Jayasuriya, 1996; Pistor, 2002).
A manera de conclusión
El neoinstitucionalismo económico y en especial la vertiente desarrollada

por el premio Nóbel de economía Douglas C. North realiza importantes aportes
que permiten una nueva y más clara lectura sobre el papel de las instituciones
jurídicas en el desarrollo económico. El análisis económico aportado por la NEI
permite superar muchas de las limitaciones que en su momento conllevaron la
crisis y abandono del denominado “law and development movement”. En con-
creto, la NEI ofrece una definición mas precisa de institucionalidad jurídica y
desarrollo económico; cuestiona el uso instrumental del derecho con fines eco-
nómicos; reconoce el peso de las instituciones informales tanto en las oportuni-
dades que brinda como en los límites que ofrece al cambio institucional y en
general ofrece un punto de partida teórico claro para un análisis más en profun-
didad de las formas y términos de la relación entre derecho y desarrollo.
215
7 Burgos.p65 215 11/12/2002, 11:30

No obstante, la NEI se reitera en viejas problemáticas alrededor del impacto

de los sistemas jurídicos en el desarrollo económico e introduce otras nuevas a
propósito de su lectura económica de las instituciones jurídicas. En cuanto lo
primero, el neoinstitucionalismo ofrece una lectura que explícita o implícita-
mente opta por promover marcos institucionales considerados como óptimos
pero que corresponden históricamente a aquellos más o menos vigentes en los
países desarrollados, replicando con ello el etnocentrismo ya identificado en los
setentas. Las nuevas problemáticas que introduce tienen que ver con las limita-
ciones de una lectura de las instituciones jurídicas que se ligan a fines estricta-
mente económicos a pesar de que el derecho hace suyas otras finalidades alter-
nativas, así como su pretensión de derivar las instituciones jurídicas fundamen-
talmente a partir de criterios individuales de maximización.
La reintroducción de las instituciones en el estudio de la economía y la

teoría del desarrollo es un aporte fundamental del neoinstitucionalismo. Otro
aporte es su vocación de incorporar conceptos o consideraciones de otras disci-
plinas como la ciencia política, el derecho, o la psicología. Sin duda que en este
esfuerzo interdisciplinar descansa buena parte de su fortaleza. Es bajo este lla-
mado connatural del neoinstitucionalismo que inscribimos el ejercicio analítico
antes realizado, esta vez desde las lentes de la teoría del derecho.
Referencas Bibliograficas
AOKI, M. What are Institutions. How should we approach them? [ en línea ] <http:/
/www.worldbank.org/wdr/2001/wkshppapers/berlin/aoki.pdf> [Consulta: 12
de Marzo de 2002].
BANCO MUNDIAL. El Estado en un mundo en Transformación. Informe sobre el

Desarrollo Mundial. Washington: Banco Mundial, 1997.
BANCO MUNDIAL. Governance and Development. Washington: Banco Mundial,

1992.
BANCO MUNDIAL. The Judicial Sector in Latin America and the Caribbean.
Elements of Reform. World Bank Technical Paper Number 319. Washington:
Banco Mundial, 1996.
BARDHAN, P. “Entendiendo el subdesarrollo: retos de la economía institucional

desde el punto de vista de los países pobres”. Instituciones y Desarrollo. No 10
(2001).
BENHAM, A y BENHAM, L. Property Rights in Transition Economies: A Commentary

on What Economists Know[en línea] < http://stills.nap.edu/html/transform/foot18
> [ Consulta: 8 de Marzo 2002].
BONDZI-SIMPSON, E. The Law and Economic Development in the Third World.

New York: Greenwood Publishing Group, 1992. ISBN 0275939251
216
7 Burgos.p65 216 11/12/2002, 11:30

BURG, E. “Law and development: A review of the literature and a critique of

scholars in Self Estrangement”. American Journal of Comparative Law. Vol. 25.
(1977).
CHIBUNDU, M. “ Law in development: on tapping, gourding and serving palm-

wine”. Case Western Reserve Journal of International Law. Vol. 29 (1997), 3.
CAO, L. “Law and Economic Development: A new Beginning?”. Texas

International Law Journal. Vol 32 (1997).
CAROTHERS, T. ‘‘The many agendas of Rule of Law Reform in Latin

America’’. Ponencia presentada en: IGOS, NGOs and Rule of Law Construction:
Some issues in Judicial Reform in Latin America. 1999. Institute for Latin American
Studies. University of London.
DE SOTO, H. “El misterio del fracaso legal: por qué la ley de propiedad no
funciona fuera de occidente.” En DE SOTO, H: El Misterio del Capital. Empre-
sa Editora el Comercio S.A: Lima, 2000. p 180-229. ISBN 0-455-01614-6
DWORKIN, R. El Imperio de la justicia : de la teoría general del derecho, de las decisio-

nes e interpretaciones de los jueces y de la integridad política y legal como clave de la teoría y
práctica. Barcelona: Gedisa, 1988. ISBN 84-7432-323-1.
EGGERTSON, T; NORTH, D. Empirical Studies in Institutional Change.

Cambridge: Cambridge University Press, 1996. ISBN 052155313x
ELSTER J. Las limitaciones del paradigma de la elección racional. Las Ciencias Sociales
en la encrucijada. Valencia: Ed. Diputación de Valencia. Institució Alfonso el
Magnánim 2000.
ELSTER, J. “El impacto de las constituciones en el desempeño económico”.

6 th Proceeding of the World Bank Annual Conference of Development Economics. 1995.
FAUNDEZ, J. Good Goverment and Law: Legal and Institutional Reform in Developing
Countries. UK: St Martin Press, 1997. ISBN 0333669967
FERRAJOLI, L. Derecho y Razón. Teoría del Garantismo Penal, Madrid: Trotta,

1995. ISBN 84-87699-94-4.
FISS, O. La autonomía del Derecho.[en línea] <http://www.yale.edu/lawweb/

lawfac/fiss/sfiss.pdf 2000> [ Consulta: 8 de Marzo 2002].
FRANCK T. “Can american Law and legal institutions help developing

countries?”. Wisconsin Law Review. (1972) 3.
GARZÓN, E. “Constitución y Democracia en América Latina”. Anuario de

Derecho Constitucional. (2000). Número 3. CEDLA-Konrad Adenauer p. 55-78.
217
7 Burgos.p65 217 11/12/2002, 11:30

GARDNER, J. Legal Imperialism: American Lawyers and Foreign Aid in Latin America.
Madison: Univ. of Wisconsin Press, 1980. ISBN 0299081303
GARTH, B. ‘‘What Makes a Successful Legal and Judicial System: Rethinking

the proceses and the criteria for succes’’.
[en línea] <http://www4.worldbank.org/legal/legop_judicial/ljr_conf_papers/
Garth.pdf> [Consulta: 15 de Noviembre 2000].
GINSBURG, T. “Does law matter for economic development? evidence from

East Asia”, Law and Society Review. Vol. 34 (2000), 3.
GREENBERG,D. “Law and Development in Light of Dependency Theory”,

Research in Law and Sociology. Vol. 3. (1980).
GLAESER E; SIMON J Y SHLEIFER, A. Coase Versus the Coasians. [en línea]

<http://faculty-gsb.stanford.edu/mcmillan/E351/documents/Session_13/
gjs.pdf> [Consulta: 8 de Marzo 2002].
HAMMERGREN, L. The judicial career in latin america: an overview of theory and

experience. 2001[en línea ] <http://www1.worldbank.org/publicsector/legal/
Jcareer.doc.doc> [Consulta: 12 de Marzo de 2002].
HENDLEY K et Al. Law, Relationships, and Private Enforcement: Transactional

Strategies of Russian Enterprises. Paper Presentado en la conferencia internacio-
nal Comprehensive Legal and Judicial Reform. Banco Mundial. Washington,
Junio 5-7. 2000.
KIRCHNER, C. Interacción entre orden económico y orden jurídico con especial considera-
ción de la nueva economía institucional. Contribuciones. Revista Ciedla y Fundacion
Konrad Adenauer. No 8. Lima, 1998.
IGHAM, B. Economics and Development. London: McGraw Hill, 1995.ISBN

007707873x
JAYASURIYA, K. ‘‘The Rule of Law and capitalism in East Asia’’. Pacific Review.
Vol. 9 (1996), 3, p. 367-388.
KULCSAR, K. Modernization and Law. Budapest: Ed. Academia Kiado, 1992.
MEDEMA, S. Coasean Economics: Law and Economics and the New Institutional
Economics. Amsterdam: Kluwer Academic Publishers,1998.
MERCADO, P. El Análisis Económico del Derecho. Una reconstrucción Teórica. Ma-

drid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994. ISBN 84-259-0960-0
MERRYMAN, J. “Law and development memoirs II: slade”. American Journal of

Comparative Law. (2000). Fall.
218
7 Burgos.p65 218 11/12/2002, 11:30

MERRYMAN, J. “Comparative Law and Social Change: On the origins, style,

decline & revival of the Law and development movement”. Comparative Law
and Social Change. (1977).
MESSICK,R. “Judicial Reform and Economic Development: A Survey Issues”.

The World Bank Research Observer, Vol. 14 (February 1999), Nº 1, p. 117-36.
MOSER, P. The Political Economy of Democratic Institutions. UK: Edward Elgar.

2000. 1-85898-966-3
NAHALEL, A. “European Monetary Union's Deficiencies in Credible

Committment against monetary expansion” Cornell International Law Journal. Vol
33 (2000), 1. p. 273
NORTH, D. Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico. México: Fondo

de Cultura Económico, 1993.
NORTH, D Institutions and Credible Commitment. [en línea]. <http://

econwpa.wustl.edu:8089/eps/eh/papers/9412/9412002.pdf > [Consulta: 10
de Marzo de 2002].
O´DONNELL, G. Polyarchies and the (un) Rule of Law in Latin America [en línea].
<http://darkwing.uoregon. edu/~caguirre /odonnell1pr.html> [Consulta: 10
de Marzo de 2002].
PALIWALA y ADELMAN. Law and crisis in the third world. London: African
Discourse Series 4, 1994.
PERRY, A. “ International Economic Organizations and the Modern Law and

Development Movement”. En SEIDMAN, R. Y SEIDMAN, A. Ed: Making
Development Work: Legislative Reform for Institutional Transformation and Good
Governance. Amsterdam: Kluwer Law International, 1999.
PISTOR, K y WELLONS, P. The Role of Law and Legal Institutions in Asian

Economic Development. [en línea]. <http://www.adb.org/Documents/Books/
Role_of_Law/Role_of_Law.pdf> [Consulta: 10 de Marzo de 2002].
POPKIN, M. Peace Without Justice, Obstacles to Building the Rule of Law in El Sal-
vador. University Park, PA: Penssilvania State University Press, 2000.
POSNER, R. “Legal Development and legal infrastructure”. The World Bank

Research Observer. Vol. 13 (1998), 1.
PRITZL, R Corrupción y Rentismo en América Latina, Buenos Aires: Konrad

Adenauer Siftung –CIEDLA, 2000.
REICH, N. Mercado y Derecho. Barcelona: Ariel, 1987.
219
7 Burgos.p65 219 11/12/2002, 11:30

RUTHERFORD, M. Institutions in Economics. The old and the new institutionalism.

Harvard: Cambridge U Press, 1996. ISBN 0-521-57447-1
SAIZ, F. The nature of judicial reform in Latin America and some Strategic Considerations.
American University International Law Review. 1998.
SALAS, L. ‘‘From Law and Development to Rule of Law: New and Old issues
in justice reform in Latin America’’. Ponencia presentada en: IGOS, NGOs and
Rule of Law Construction: Some issues in Judicial Reform in Latin America. Instituto
de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Londres. Noviembre 1999,
Londres.
SALACUSE, J. “From developing countries to emerging markets: a changing

role for law in the third world” en International Lawyer. 1999. 33. Winter.
SEIDMAN, R y SEIDMAN, A State and Law in the development Process: Problem

Solving and Institutional Change in the Third World, London: St Martin Press, 1994.
ISBN 0333601475
SHEPSLE, K. “Discretion, Institutions, and the Problem of Government

Commitment” En BOURDIEU, P y COLEMAN, J: Social Theory for a Changing
Society. USA: Westview Press, 1991.
SHERWOOD,R; SHEPHERD, F y DE SOUZA,C. Judicial Systems and Economic

Performance. [en línea] <http://www.iris.umd.edu/NEWS/conferences/tinker/
tinjsep1.html > [ Consulta: 20 de Febrero 2002].
SHERWOOD, R. “Sistema Judicial y desarrollo Económico”. En JARQUIN,

E. y CARRILLO, F. (Ed) Economía Política de la Reforma Judicial. Washington:
BID, 1997.
SHIHATA, I. “La Reforma Judicial en los países en desarrollo y el papel del

Banco Mundial”. Justicia y Desarrollo en América Latina y el Caribe. Washington:
BID. 1993.
SWEDBERG, R. “The Economy and Law”. En Max Weber and the idea of economic
sociology. USA: Princenton Press, 1998.
TAMANAHA, B. “The lessons of law and development studies” American Journal

of International Law. Vol 89 (1995).
THOME, J. Heading South but Looking North: Globalization and Law Reform in
Latin America Paper presentado en el encuentro del Latin American Studies
Association LASA . Marzo 15-19, 2000. Miami
220
7 Burgos.p65 220 11/12/2002, 11:30

TRACHTMAN, J. “The applicability of Law and Economics to Law and

Development: The case of financial law”. Emerging Financial markets and the role
of International Organizations. London: Kluwer Law International, 1996.
TREBILCOCK, M. y WILLIAM, D. What Role do Legal Institutions Play in

Development. [en línea]. <www.imf.org/external/pubs/ft/seminar> [Consulta:
10 de Marzo de 2002].
TSHUMA, L “ The Political Economy of The World Bank`s Legal Framework

for Economic Development”, Social & Legal Studies.Vol. 8 (1999), Nº 1.
TRUBEK D. “Toward a Social Theory of Law: an essay on the study of law

and development” Yale Law Journal. Vol. 4 (1972).
WEDER, B. “Legal Systems and Economic Performance : The empirical

evidence”. En World Bank Technical Paper Number 319: The Judicial Sector in
Latin America an the Caribbean. Elements of Reform. Washington: 1996. p. 21-
27
WEINGAST, B.“The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving

Federalism and Economic Development” Journal of Law, Economics and
Organizations. Vol. 11(1995), Nº 1 p 3-12
YÁNEZ, C. Antecedentes y aportes del neo-institucionalismo económico. [en línea]. <http:/

/www.iigov.org/papers/tema4/paper0044.htm> [Consulta: 10 de Marzo de
2002].
221
7 Burgos.p65 221 11/12/2002, 11:30

Sonia Fleury1
Investigadora del Área de Políticas Públicas de la Fundación Getulio Vargas
E-mail: sfeury@fgv.br
Resumen
En la actualidad estamos asistiendo en América Latina a la prolife-

ración de redes de políticas sociales que se explican por los proce-
sos simultáneos de descentralización y democratización. Los pro-
cesos de descentralización han generado la fragmentación de la
autoridad política y administrativa, dando lugar a nuevas formas
de coordinación con las que se busca garantizar la eficacia de la
gestión de las políticas públicas. El riesgo de estos nuevos fenóme-
nos está en la pérdida de la cohesión que antes ofrecían los siste-
mas centralizados y por el fortalecimiento de la autonomía y la in-
dependencia funcional de las unidades descentralizadas. El con-
cepto de redes, entonces, se utilizó en el análisis de los procesos de
integración regional. A pesar de que la red permite eliminar la terri-
torialidad de los mercados y de las políticas económicas, como par-
te del fenómeno de globalización y de los procesos supranacionales
de integración regional, en el campo de las políticas sociales existe
una acentuada tendencia a crear redes locales que vinculan estre-
chamente la gestión de las políticas con el territorio y una pobla-
ción específica. Por otra parte, la complejidad de los problemas so-
ciales, la diversidad de actores y el conflicto de intereses existente,
la creciente movilización de la sociedad civil en busca de atención
diferenciada que respete las diferencias sociales, la organización de
un sector no gubernamental que actúa cada vez más en el campo de
las políticas sociales y la ampliación de la acción social de las em-
presas, son factores que impulsan y explican el florecimiento de las
redes de políticas sociales.
1. Introducción
Un fenómeno reciente, que se observa cada vez con más frecuencia, es la

existencia de redes o estructuras multicéntricas, que comprenden diferentes
1Para la preparación del presente artículo conté con la valiosa colaboración de Danielle Migueletto en
el trabajo de investigación bibliográfica y de redacción preliminar del punto 2.
223
8 Fleury.p65 223 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
actores, organizaciones o nódulos vinculados entre sí a partir del establecimien-

to y mantenimiento de objetivos comunes y de una dinámica gerencial compa-
tible y adecuada. Este fenómeno se presenta igualmente en diferentes campos
de la gerencia y se manifiesta en la existencia de redes empresariales, redes de
políticas, redes de movimientos sociales, redes de apoyo sociopsicológico, etc.
A pesar de la diversidad de objetivos, instituciones, actores y recursos que
entrañan las redes, en todos los casos encontramos elementos comunes, repre-
sentados por el desafío de establecer modalidades de gerencia que permitan
alcanzar los objetivos previstos y conservar la existencia de la estructura reticular.
La proliferación de redes de gestión se explica por una multiplicidad de fac-

tores que inciden simultáneamente y conforman una nueva realidad adminis-
trativa. La globalización económica alteró los procesos productivos y adminis-
trativos orientados hacia una mayor flexibilización, integración e interdepen-
dencia. Por otro lado, las transformaciones recientes en la función del Estado y
en sus relaciones con la sociedad imponen nuevos modelos de gestión que per-
miten la interacción de estructuras descentralizadas y modalidades innovadoras
de asociación entre entidades estatales y organizaciones empresariales o socia-
les.
En el caso de América Latina, estos factores son concomitantes con el pro-

ceso de democratización que alteró el tejido social, con la proliferación de un
sinnúmero de organizaciones sociales y la creación de una nueva conciencia
ciudadana, que reivindica mayor participación en los procesos de gestión de las
políticas públicas. La existencia de redes es fruto de otro tipo de factores iden-
tificados con la complejidad de los procesos administrativos en un medio am-
biente cuya dinámica impide que cualquier actor aislado controle los procesos y
la velocidad de los cambios. Sin duda, la posibilidad de establecimiento de re-
des de gestión está condicionada por el desarrollo tecnológico de las comunica-
ciones y permite interacciones virtuales en tiempo real.
Todos estos factores han convergido para producir una proliferación de re-
des gestoras de políticas públicas, especialmente en el campo de las políticas
sociales, en el que tienen profundas repercusiones. En ese sentido, las redes se
han visto como la solución adecuada para administrar políticas y proyectos donde
los recursos son escasos, los problemas son complejos, hay muchos actores
interesados, existe interacción de agentes públicos, privados, centrales y locales
y se observa una creciente demanda de beneficios y de participación ciudadana.
Sin embargo, la gestión de redes dista de ser sencilla, lo que ha llevado muchas
veces al fracaso de programas y proyectos sociales, a pesar de las buenas inten-
ciones de los actores interesados.
La creación y el mantenimiento de la estructura de redes imponen desafíos

administrativos fundamentales, vinculados a los procesos de negociación y ge-
neración de consenso, establecimiento de reglas de actuación, distribución de
recursos e interacción, construcción de mecanismos y procesos colectivos de
decisión, establecimiento de prioridades y observación. En otras palabras, los
224
8 Fleury.p65 224 11/12/2002, 11:07

procesos de decisión, planificación y evaluación adquieren nuevos contornos y

exigen otra forma de abordarlos, cuando se trata de estructuras multicéntricas
de gerencia.
2. Contexto del surgimiento del fenómeno
Las transformaciones por las cuales pasaron el Estado y la sociedad, como

consecuencia del proceso de modernización, se caracterizan por la creciente
diferenciación del tejido social, lo que creó nuevas necesidades en relación con
el proceso de coordinación social. Lechner (1997) identifica dos paradigmas
tradicionales de coordinación: por un lado, la coordinación política ejercida por
el Estado de forma centralizada, jerárquica, pública y deliberada; por otro lado,
el paradigma de coordinación por medio del mercado, que da origen a acciones
descentralizadas, privadas, horizontales y no deliberadas (equilibrio espontá-
neo de los intereses).
La reciente formación de estructuras multicéntricas proviene de un contex-

to de ruptura con la concepción tradicional del Estado, como núcleo práctica-
mente exclusivo de representación, planificación y conducción de la acción
pública. Sin embargo, la reciente experiencia de las políticas de ajuste económi-
co en los países en desarrollo fue suficiente para demostrar que "el mercado
solo no genera ni sustenta un orden social" (Lechner,1997:11). Por el contrario,
generaliza tendencias de desintegración, ya que acentúa la falta de equidad,
promueve la exclusión y no puede generar integración social. (Las redes de po-
líticas representarían una nueva modalidad de coordinación, que se distingue
de los dos paradigmas señalados antes).
La globalización se presenta como un elemento de gran influencia en las

sociedades multicéntricas, puesto que la sociedad multicéntrica se expande y
traspasa las fronteras tradicionalmente fijadas, lo que conduce al
redimensionamiento de los territorios de influencia y acción (Scherer-Warren,
1997). Sin embargo, ese carácter transnacional, al mismo tiempo que favorece
el encuentro, revela antagonismos. El contexto económico en que están coloca-
das las sociedades multicéntricas se caracteriza por complejidad e incertidum-
bre en las relaciones sociales, que manifiestan, por un lado, la aproximación, la
integración y el diálogo, y por otro, el individualismo, la competencia y la into-
lerancia.
En América Latina, los procesos simultáneos de democratización y crisis

fiscal condujeron a reformas políticas y administrativas en los Estados, abrie-
ron espacio para la profusión de nuevas formas de relación entre el Estado y la
sociedad y llevaron a incluir en la agenda de discusión pública los fundamentos
de la estructura de poder, organización y gestión de las instituciones políticas
establecidas. Entre las fuerzas políticas surgidas en este período sobresalen los
nuevos movimientos sociales, que denuncian formas de opresión distintas de la
explotación en las relaciones de producción, aunque encuentren en ésta la ex-
225
8 Fleury.p65 225 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
periencia histórica de la dominación y denuncien los excesos de la regulación de

la modernidad, con una radicalidad sin precedentes (Santos, 1996:258). Sobre
todo, estos nuevos actores encuentran formas innovadoras de organización y
crean redes sociales que pretenden interponerse en la política pública.
El curso de la modernización y la diferenciación relacionada en el tejido

social hacen surgir conflictos difusos y varias formas de acuerdos, cooperación
y solidaridad. En otras palabras, la creciente diferenciación social y la expresión
de nuevas utopías políticas reducen la legitimidad de la reglamentación buro-
crática y de la centralidad del Estado en la mediación de los conflictos sociales
y, al mismo tiempo, denuncian el predominio de los intereses mercantiles. Se-
gún Moura (1997), la explicación de las redes como expresión de los nuevos
arreglos organizacionales surgidos en la actualidad indica el agotamiento de la
capacidad de integración de las instituciones representativas tradicionales, de
la eficacia de las organizaciones burocráticas y del modelo de planificación cen-
tralizado.
La multiplicidad de actores sociales que influyen en el proceso político, en la

decisión, la ejecución o el control de actividades públicas, apunta al floreci-
miento de una sociedad multicéntrica, en que se organizan distintos núcleos de
unión que, a su vez, tienden a alterar los nexos verticales entre el Estado y la
sociedad, basados en la reglamentación y subordinación, con orientación hacia
las relaciones más horizontales y que favorecen la diversidad y el diálogo. En
ese aspecto, la formación de las estructuras multicéntricas, que configuran una
nueva esfera pública plural, proviene tanto de un desplazamiento del nivel cen-
tral de Gobierno al local y de la esfera del Estado a la sociedad. Procesos como
la descentralización y el fortalecimiento de la sociedad civil convergen en for-
mas innovadoras de gestión compartida de las políticas públicas. Adquieren
importancia las propuestas de descentralización de las políticas públicas, en la
cual el poder local asume el protagonismo en la unión entre las organizaciones
gubernamentales, empresariales y sociales y amplía la red de acción pública por
medio de la inclusión de nuevos actores políticos.
En la actualidad, el pluralismo político penetra en la composición de la esfe-

ra pública y transforma los nexos entre el Estado y la sociedad, por medio de los
cuales las organizaciones sociales buscan simultáneamente mantener su auto-
nomía e introducirse en las estructuras políticas de gobierno (Oxhorn, 1999).
Ese desafío lleva a la creación de espacios públicos de negociación, más allá de
un mero juego de intereses, que permite que los actores negocien una interpre-
tación de la realidad y la conducta apropiada para la resolución de problemas
colectivos (Cavalcanti, 1998). A esos factores se suma la revolución de la tec-
nología de información, lo que establece un nuevo sistema de comunicación de
alcance universal que promueve el intercambio de palabras, imágenes y sonidos
y, al mismo tiempo, refuerza la identidad individual y colectiva (Castells, 1999).
La tecnología de información revolucionó los modelos de organización vi-

gentes, produjo soluciones innovadoras en el proceso de planificación, coordi-
226
8 Fleury.p65 226 11/12/2002, 11:07

nación y control de las actividades y permitió una unión virtual, en tiempo real,
de las personas y las organizaciones. Pal (2001) identifica algunas de las carac-
terísticas de la tecnología de información que permitirían la formación de redes
de políticas y señalarían un modelo sociocibernético de gobernabilidad, tal como
la inteligencia distribuida (derrumbe de los monopolios de conocimiento y dis-
tribución y acceso a información para todos los actores), la estructura horizon-
tal (la sustitución de las jerarquías por la conectividad) y la posibilidad de ac-
ción simultánea de los participantes.
En resumen, la diferenciación social acarreó una inserción más amplia de los

intereses de los actores participantes en la arena política, y la diferenciación
concomitante del aparato estatal trajo como consecuencia una progresiva
sectorialización de las políticas públicas. Tanto la descentralización como el
proceso de globalización acentuaron estas características de diferenciación y
adquisición de autonomía. Al respecto, Lechner (1977:13) cita la paradoja de
Luhmann, según el cual aumenta la autonomía relativa de cada subsistema fun-
cional y, al mismo ritmo, también su interdependencia mutua.
3. Conceptos de redes
El término red se ha utilizado en diferentes disciplinas como la psicología

social donde indica el universo relacional de una persona, es decir, el conjunto
de relaciones y estructuras de apoyo socioafectivo de cada una. La psicología
social identifica como características estructurales de las redes el tamaño, la
densidad, la composición (distribución), la dispersión, la homogeneidad/hete-
rogeneidad y los tipos de funciones que ejercen. En sociología se estudian las
redes de movimientos sociales que integran diversos actores, que unen lo local
con lo global, lo particular con lo universal (Scherer-Warren, 1997:10). Para
algunos autores, las redes se consideran nuevas formas de coordinación inter-
mediarias emanadas del proceso de diferenciación funcional de los subsistemas
(Luhmann, 1987) o aun como nuevas formas de organización social, del Esta-
do o de la sociedad, intensivas en tecnología de la información y basadas en la
cooperación entre unidades dotadas de autonomía (Castells, 1996).
En la administración de empresas, la red se considera como la combinación

de personas, tecnología y conocimiento que substituyó la corporación
jerarquizada del modelo de Ford, basado en trabajo, capital y gerencia (Albrechet,
1994:48).
En la gestión intergubernamental, se considera como un tema emergente de

unión de las disciplinas de política y administración (Marando y Florestano,
1990), como un modelo estratégico de gestión de políticas (Mandell, 1990) o
como un nuevo modelo de gobernabilidad que envuelve a los niveles local y
global (Rhodes, 1986). De acuerdo con Börzel (1997), todas las disciplinas que
trabajan con las redes de políticas comparten un entendimiento común en que
se les considera "como un conjunto de relaciones relativamente estables, de
227
8 Fleury.p65 227 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
naturaleza no jerárquica e independiente, que vinculan a una variedad de acto-

res que comparten intereses comunes en referencia a una política, y que
intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo
que la cooperación es la mejor manera de alcanzar las metas comunes".
Sin embargo, la autora advierte que no hay concordancia entre los estudio-
sos en relación con el poder teórico del concepto de redes, visto por algunos
como una metáfora para demostrar que las políticas públicas entrañan una mul-
tiplicidad de actores diversos, y aceptado por otros como una herramienta ana-
lítica valiosa para el estudio de las relaciones entre los actores y el poder públi-
co; en tanto que otro grupo de autores entienden las redes de políticas como un
método de análisis de la estructura social. Miller (1994) considera que ni el
modelo tradicional de administración pública, basado en cultura de la raciona-
lidad técnica y de los controles y la coordinación jerárquica, ni la teoría econó-
mica de la selección racional, fruto de la motivación basada en la racionalidad
utilitaria, permiten comprender el fenómeno actual de las redes de políticas.
En el caso de la teoría tradicional de la administración pública, la suposición

de la separación entre la política y la administración es un asunto abiertamente
cuestionado en numerosos estudios recientes. Por otro lado, la jerarquía centra-
lizada no puede responder a las necesidades actuales de coordinación flexible
de varios actores interdependientes. La teoría de la selección racional presupo-
ne que toda acción es motivada por una decisión racional que maximiza los
intereses personales. Las organizaciones se consideran como entidades racio-
nales que buscan maximizar su utilidad racional cuando participan en las redes
de intercambio. Para Miller (1994:380), esta presuposición, al llevarse hasta el
límite de incluir como intereses egoístas bienes intangibles como el poder, el
afecto y la lealtad, pierde toda su capacidad explicativa. La combinación de las
suposiciones institucionalistas con las de la teoría de la selección racional con-
cibe las redes como instituciones informales que se basan en reglas acordadas
para llegar a un objetivo común, o sea, la institucionalización de un mecanismo
de coordinación horizontal, con lo que se reducen los costos de información y
transacción, se crea confianza y se reduce la incertidumbre (Scharpf, citado por
Börzel, 1997)
Para entender el fenómeno de las redes, Miller propone que se aborde el

constructivismo social, basado en el método fenomenológico. Por medio de la
interacción de los participantes en la red de políticas, las impresiones y expe-
riencias adquieren significado más allá de los intereses egoístas individuales. En
este caso, se deja de hacer hincapié en la búsqueda de los objetivos comunes
para enfocarse en el proceso de comunicación, por medio del cual los miembros
de la red comparten un conjunto de valores, conocimientos y formas de percep-
ción de los problemas. Para Börzel (1997), las explicaciones teóricas sobre las
redes de políticas pueden dividirse en dos corrientes distintas, que no se exclu-
yen mutuamente: la escuela de la intermediación de intereses y la escuela de
gobernabilidad.
228
8 Fleury.p65 228 11/12/2002, 11:07

La corriente que ve las redes como una forma genérica de intermediación de

intereses trata de analizar las relaciones entre los grupos de interés y el Estado.
Esta corriente tiene su origen en la crítica hecha al pluralismo, que presupone
que la organización y competencia de los grupos de intereses son externas al
Estado. Para el neocorporativismo, las sociedades modernas crearon un sinnú-
mero de vínculos (triángulos de hierro, redes centradas en problemas, anillos
burocráticos, mesocorporativismo, etc.) entre los grupos de interés y los secto-
res del Estado, de tal forma que su organización y la competencia tienen lugar
también en el interior del propio Estado. Las redes de políticas indicarían rela-
ciones de dependencia entre el gobierno y los grupos de intereses, en que hay
intercambio de recursos. En los Estados Unidos, los pioneros en la forma de
abordar las redes de políticas comenzaron por entender las políticas como el
resultado de las estrechas relaciones existentes entre las instancias decisorias,
que comprenden los patrones de intercambio establecidos entre los organismos
ejecutivos, las comisiones del Congreso y los grupos de interés (John, 1999).
En Gran Bretaña, el estudio de las redes de políticas partió del estudio de las
relaciones intergubernamentales (Rhodes,1986, 1988; Marsh y Rhodes
1992:197), basado en la idea central de que "la existencia de una red de políti-
cas, o más particularmente de una comunidad política, delimita la agenda polí-
tica y da forma a los resultados de la política".
Los diferentes tipos de redes proponen la descripción de la red de acuerdo

con ciertos atributos, como el nivel de institucionalización (estable/inestable),
el número de participantes (restricta/abierta), la configuración de las políticas
(sectorial/transectorial) o el tipo de actores sociales interesados y la función
principal de la red (por ejemplo, redes centradas en problemas, redes profesio-
nales, redes intergubernamentales, redes de productores) y el equilibrio de po-
der (redes heterogéneas y redes homogéneas) (Börzel,1997). Más allá de las
clasificaciones, puede buscarse algún valor explicativo en los diferentes tipos
de redes, suponiendo que la estructura de la red delimite la lógica de la interacción
de sus miembros, hecho que afecta al proceso político, o que se pretenda esta-
blecer una vinculación sistemática entre la naturaleza de una red y el resultado
del proceso político.
Para la corriente de la gobernabilidad, las redes de políticas se conciben como

una forma particular de gobierno de los sistemas políticos modernos, centrán-
dose en la estructura y los procesos a través de los cuales se estructuran las
políticas públicas. Se hace la suposición implícita de que las sociedades moder-
nas se caracterizan por la diferenciación social, la sectorialización y el creci-
miento político. Tales características acarrearían una sobrecarga política deno-
minada "gobernabilidad bajo presión" (Jordan y Richardson, 1983 citados por
Börzel, 1997). Para Hanf y O'Toole (1992:166) "la gobernación moderna se
caracteriza por sistemas de decisión en los que la diferenciación territorial y
funcional desagrega la capacidad efectiva de solución de problemas en una co-
lección de subsistemas de actores con tareas específicas y competencia y recur-
sos limitados". Como consecuencia, hay una tendencia hacia una creciente in-
terdependencia funcional entre los actores públicos y privados en la consecu-
229
8 Fleury.p65 229 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
ción de una política, y apenas por medio de las redes de políticas se puede
garantizar la movilización de los recursos dispersos y dar una respuesta eficaz a
los problemas de políticas públicas.
Castells (1998) llega a formular la propuesta de un Estado-red para designar

el formato actual de las políticas públicas, cuya estructura y funcionamiento
administrativo asumen las características de subsidiariedad, flexibilidad, coor-
dinación, participación ciudadana, transparencia, modernización tecnológica,
profesionalización de los actores y retroalimentación y aprendizaje constantes.
Para algunos autores, el análisis de redes es una herramienta útil para expli-
car la unión de actores interdependientes, en tanto que para otros la innovación
sería representada por el desplazamiento del objeto de análisis del actor indivi-
dual al patrón de vínculos e interacción como un todo. En este último caso, el
acento se centra en la estructura y los procesos por medio de los cuales se
organiza como gobernabilidad la realización conjunta de las políticas públicas.
Para otros autores, más que una nueva perspectiva analítica, las redes indican
un cambio en la estructura política de la sociedad y representarían nuevas for-
mas de organización social en respuesta a los problemas políticos de coordina-
ción o de mediación social. Miller (1994:379) entiende que las redes forman
un tercer tipo de estructura social, distinta tanto del mercado como de las for-
mas jerárquicas porque la calidad de la interacción en el mercado se basa en el
interés racional, en las jerarquías y en la obediencia, en tanto que en las redes la
interacción es indeterminada.
En relación con los estudios de gestión, la concepción de las redes también

representa una innovación. Aunque exista una vasta contribución de los estu-
dios de las relaciones intergubernamentales, originada en la tradición del
federalismo y de una profunda connotación jurídica, solamente cuando cambia
el punto de enfoque de las relaciones intergubernamentales para la gestión
intergubernamental se supera la dicotomía entre administración y política
(Marando y Florestano 1990). A partir de ahí, se pasa a incluir el contexto deci-
sorio de múltiples jurisdicciones y las distintas mezclas entre la autoridad cen-
tral y local, las redes de relaciones interpersonales y organizacionales y la parti-
cipación del sector gubernamental y del no gubernamental.
Según Rhodes (1986), el argumento de que la implementación es un elemen-

to clave en el proceso político está implícito en la concepción de las redes, pues
los objetivos iniciales pueden transformarse substancialmente cuando se ponen
en práctica. Ya la concepción tradicional de la administración pública, repre-
sentada por el modelo de arriba-abajo, presupone para efectos de una ejecución
perfecta, que las circunstancias externas no imponen restricciones, que los re-
cursos y el tiempo necesarios se encuentran disponibles, que la comprensión
del problema está en una relación de causa y efecto directa y sin interferencias,
que hay entendimiento y acuerdo sobre los objetivos, que las tareas están defi-
nidas en la secuencia correcta y que las autoridades pueden exigir y recibir plena
obediencia. El autor argumenta que las redes poseen diferentes estructuras,
230
8 Fleury.p65 230 11/12/2002, 11:07

que varían de acuerdo con la constelación de intereses, con la naturaleza del

grupo asociado, con la interdependencia vertical entre los miembros, con la
interdependencia horizontal con otras redes y con la distribución de recursos
entre los actores. La naturaleza y distribución de los recursos en la red influyen
en los patrones de interdependencia. Los recursos pueden ser legales, que com-
prenden la distribución formal de funciones y grados de competencia entre los
niveles de gobierno; políticos, que se refieren a las estrategias, a los intereses y
al sector de actuación de los participantes; organizacionales, relacionados con
la disponibilidad de conocimientos especializados, recursos de personal, espa-
cio físico y equipo; y financieros, que comprenden la disponibilidad de fondos
para la red.
Otra posibilidad de agrupar las explicaciones teóricas sobre las redes de po-
líticas se refiere al acento dado a los vínculos entre los diferentes actores o a las
estructuras de las redes. Los autores que trabajan con la explicación de los vín-
culos en general se basan en la disciplina de la psicología social y en la sociolo-
gía relacional.
Rovere (1998:30) asume la visión de la psicología social y, según él, "para

nosotros, redes son redes de personas, se conectan o vinculan personas, aunque
esta persona sea el director de la institución y se relacione con su cargo incluido,
pero no se conectan cargos entre sí, no se conectan instituciones entre sí, no se
conectan computadoras entre sí, se conectan personas. Por esto se dice que
redes es el lenguaje de los vínculos, es fundamentalmente un concepto vincular".
Rovere propone un esquema ascendente de clasificación de los vínculos en
relación con el nivel, las acciones y los valores que intervienen, que permite
observar el grado de profundidad de una red. Los niveles comienzan con el
reconocimiento, seguido del conocimiento, la colaboración y la cooperación y,
por último, la asociación. “El primer nivel sería el de reconocimiento, que ex-
presaría la aceptación del otro. En casos extremos, la dificultad de operar o de
interactuar consiste en que no se reconoce que el otro existe...Hay un segundo
nivel que es el de conocimiento. Luego que el otro es reconocido como par,
como interlocutor válido, empieza a ser incluido en mi palabra, empiezo a nece-
sitar el conocimiento del otro, lo cual expresa interés, quiero saber quién es el
otro y entender cómo se ve el mundo desde ahí. Hay un tercer nivel. A partir del
interés y del conocimiento empiezan a existir algunos episodios de colabora-
ción (colaborar en el sentido de trabajar con [alguien]). No es una ayuda siste-
mática, no es una ayuda organizada sino espontánea. Hay momentos, hechos y
circunstancias en que se verifican mecanismos de colaboración que empiezan a
estructurar una serie de vínculos de reciprocidad; empiezo a colaborar pero
espero también que colaboren conmigo. En el cuarto nivel ya existen algunas
formas sistemáticas de cooperación (cooperación: operación conjunta). Esto
supone un proceso más complejo porque supone que existe un problema co-
mún. Por lo tanto, hay una problematización conjunta y una forma más sistemá-
tica y estable de operación conjunta, es decir que hay un compartir sistemático
de actividades. Existe un quinto nivel donde hay asociación, donde esta activi-
dad profundiza alguna forma de contrato o acuerdo que significa compartir
recursos.
231
8 Fleury.p65 231 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
Toda esta construcción podría representarse en un cuadro:
Nivel Acciones Valor
5. Asociarse Compartir objetivos Confianza

y proyectos
4. Cooperar Compartir actividades y Solidaridad

recursos
3. Colaborar Prestar ayuda esporádica Reciprocidad
2. Conocer Conocimiento de lo que es o Interés

hace el otro
1. Reconocer Destinadas a reconocer que el Aceptación

otro existe
Fuente: Rovere (1998: 35).
En este análisis de redes, el enfoque central está en las relaciones sociales y

no en los atributos de grupos o individuos. A partir de las relaciones es posible
comprender el sentido de las acciones sociales; en cambio los atributos se refie-
ren apenas a sus agentes. También de acuerdo con la sociología relacional, “las
instituciones, la estructura social y las características de los grupos son
cristalizaciones de los movimientos, el intercambio y los “encuentros” en las
múltiples e intercambiantes redes de relaciones vinculadas y superpuestas”
(Marques, 1999:3). El acento dado a las relaciones personales pasa a ser la
suposición del análisis de redes sociales ya que lo “social” está estructurado
por un sinnúmero de redes de relaciones personales y organizacionales de diver-
sa naturaleza. La estructura y la posición de los actores en la red influyen en sus
acciones, preferencias, proyectos y visiones del mundo, así como en el acceso a
los distintos recursos de poder.
Para el análisis de la naturaleza de los vínculos en una red de políticas,

Cavalcanti (1998) propone la construcción de una matriz, a partir de dos con-
juntos de indicadores; el primero se refiere a las posiciones jerárquicas de las
organizaciones y el segundo está compuesto de indicadores de gestión pública.
Para efectuar el análisis de las relaciones identificadas en la matriz
interorganizacional—todavía restricta a las relaciones bilaterales—indica que
es preciso considerar las siguientes variables: eficacia percibida, dependencia,
respuesta a problemas y oportunidades, conocimiento mutuo, consenso, simili-
tud de dominio, flujo de comunicaciones, formalización, complejidad y centra-
lización.
Una perspectiva distinta, en la cual no se hace hincapié en los vínculos sino

en la estructura, puede encontrarse en el trabajo de Klijn (1995 y 1996), que
comprende las redes de políticas como el contexto más o menos estable dentro
del cual se realizan juegos independientes sobre decisiones políticas. Klijn et al.
(1995:439) define las redes de políticas como "patrones más o menos estables
232
8 Fleury.p65 232 11/12/2002, 11:07

de relaciones sociales entre actores mutuamente dependientes, que se forman

alrededor de problemas políticos o grupos de recursos y cuya formación, man-
tenimiento y cambio es obra de una serie de juegos". Los juegos se entienden
como una serie de acciones continuas y consecutivas entre diferentes actores,
realizadas de acuerdo con reglas formales e informales por las cuales se guían,
que surgen en torno a temas o decisiones en los cuales los actores tienen inte-
rés.
Las políticas son los resultados de estos juegos y comprenden actores en

relación de interdependencia; recursos tales como poder, posición social, legiti-
midad, conocimiento, información y dinero; reglas prevalecientes y mutables
que son fruto de la interacción y regulan el comportamiento de los actores; y
percepciones que son imágenes de la realidad a partir de las cuales los actores
interpretan y evalúan su curso de acción y también el de los demás actores.
Otra posibilidad de comprensión de las redes nos remite a la dicotomía entre

quienes favorecen las transformaciones en la sociedad y su capacidad de movi-
lización y quienes acentúan los cambios en el Estado y en la gestión de las
políticas públicas. En el primer caso, en la perspectiva social y de movilización
encontramos autores como Jacobi (2000: 156) para quien las redes se fortale-
cen como actores políticos transnacionales en la defensa de políticas públicas y
“representan la capacidad que tienen los movimientos sociales y organizacio-
nes de la sociedad civil para explicitar su riqueza intersubjetiva, organizacional
y política y concretar la construcción de elementos de intersubjetividad en for-
ma circular, buscando consensos, tratados y compromisos de actuación colecti-
va”.
Para el autor, las redes se colocan en una lógica que exige uniones y solidari-
dad, definición de objetivos comunes y reducción de fricciones y conflictos,
establecen una estructura horizontal para la presentación de exigencias y hacen
uso de la moderna tecnología de información para divulgar su postura (Jacobi,
2000:134). De la misma manera, Scherer-Warren (1997) considera que las re-
des constituyen un nivel intermediario crucial para entender procesos de movi-
lización, ya que por medio de esas redes las personas interactúan, influyen unas
en otras y participan en negociaciones, al mismo tiempo que producen los es-
quemas cognitivos y de motivación necesarios para la acción colectiva. Debido
a las tecnologías de informática, surgen aun las comunidades virtuales, de al-
cance cada vez mayor, creadas por actores que se identifican con causas comu-
nes que constituyen un nuevo tipo de imaginario colectivo, redimensionan los
territorios de influencia y de acción, y se comunican en tiempo real.
Scherer-Warren (1997) elabora algunos asuntos que se incorporarán a la

metodología de análisis de redes sobre cuáles son los “nudos” de la red (dirigen-
tes y mediadores); qué actores están integrados a la red o excluidos de ésta;
cómo se realiza la conectividad de la red; qué tipo de estructura imaginaria se
construye y cuál es la naturaleza de la interacción. Desde este punto de vista,
los propios movimientos de las sociedades complejas se consideran como redes
233
8 Fleury.p65 233 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
sumergidas de grupos, circuitos de solidaridad, que difieren profundamente de

la imagen de un actor políticamente organizado.
Si desde la perspectiva de la sociedad se favorece la visualización de las

redes como procesos de movilización que generan conexiones solidarias, desde
la perspectiva que favorece la gestión de las redes intergubernamentales e
interorganizacionales se reconoce que la complejidad del sistema
intergubernamental significó un aumento de las interrelaciones en todos los
niveles de gobierno y de la sociedad, lo que alteró el modelo de gestión de las
políticas públicas. Las redes intergubernamentales e interorganizacionales se
consideran como "estructuras de interdependencia que comprenden varias cla-
ses de organización o partes, donde una unidad no es únicamente el subordina-
do formal de la otra en un amplio arreglo jerárquico", sin importar si estas es-
tructuras de colaboración comprenden organizaciones no lucrativas o vínculos
con empresas lucrativas (O'Toole, 1997:45).
Salamon (1995:22) señala la proliferación de relaciones entre el gobierno y

el llamado tercer sector en la ejecución de políticas públicas como un cambio
crucial en las formas de acción gubernamental y coloca los desafíos en relación
con la rendición de cuentas, la gestión y la coordinación de las actividades gu-
bernamentales. El nuevo patrón extensivo de gobierno en asociación con insti-
tuciones sin fines de lucro responde tanto a las demandas democráticas como a
las necesidades de reducción del gasto público, pero impone nuevos desafíos a
la gestión pública. Estas alteraciones exigen que se revise la concepción de la
gestión estratégica a la luz de la especificidad de las redes interorganizacionales.
Para Mandell (1990) en el modelo de gestión estratégica “intraorganizacional”,

el control se basa en la autoridad legítima que parte de la jerarquía. En relación
con la estructura de poder, las estrategias dependen de la habilidad de la admi-
nistración superior para definir las decisiones, delegar [autoridad] y controlar el
proceso de implementación. Además, las medidas tomadas por el administra-
dor se delimitan dentro de un contexto organizacional específico. A diferencia
de ello, en la red “interorganizacional”, el control no es una relación preponde-
rante. El hecho de que sus miembros representen diferentes niveles de gobier-
no no implica que haya una relación jerárquica entre ellos y cada nivel actúa
como unidad semiautónoma.
La posición de poder guarda relación con la influencia que tiene cada miem-
bro en la propia viabilidad de la red. Las organizaciones confían unas en otras
para alcanzar objetivos propios y, en ese sentido, el poder de una organización
aumenta en la medida en que su participación se convierte en una condición
esencial para la conservación de la red. Además, el gestor interviene en diver-
sas redes, en una estructura de superación de unas con respecto a otras o de
mutua influencia.
La autora define algunas variables para analizar las características de cada

tipo de red. Esas variables son:
234
8 Fleury.p65 234 11/12/2002, 11:07

· La “compatibilidad de los miembros”, que corresponde a los niveles de

congruencia de valores y de concordancia sobre los objetivos. En ese
sentido, el desafío está en conciliar el objetivo de la red con los objetivos
particulares de los miembros.
· El “ambiente de movilización de recursos” corresponde a la disponibili-

dad de fondos y al tipo de control ejercido sobre esos recursos.
· El “ambiente social y político” corresponde a las bases de poder y al

patrón de conflictos. La autora considera el conflicto como una conse-
cuencia inevitable en la relación de interdependencia y que debe aprove-
charse en sus aspectos constructivos, como el “ajuste” de poder y de
recursos entre las organizaciones.
La complejidad del fenómeno de las redes de políticas puede reflejarse en las

diferentes dicotomías (paradojas) que intervienen en su análisis, algunas de las
cuales fueron señaladas por Loiola y Moura (1996:58) o por otros autores.
· Organizaciones/individuos (señalada por John, 1999). Muchos autores de-

finen las redes como relaciones de interdependencia entre organizacio-
nes, pero otros señalan el hecho de que estas relaciones se dan entre indi-
viduos que obran dentro de esas organizaciones y crean vínculos entre sí.
· Transitoriedad/permanencia. Las relaciones entre los diferentes actores o

nudos de la red se presentan en patrones más o menos estables, lo que las
diferencia tanto de formas más casuísticas como de la formalización bu-
rocrática del Estado. Estas estructuras flexibles se transforman con la
dinámica de la propia red.
· Cooperación/competencia, solidaridad/conflicto. Las redes se estructuran como

medidas conjuntas de cooperación en torno de un problema y una solu-
ción comunes, lo que no descarta la existencia de singularidades y con-
flictos. Más que un consenso previo, existe la negociación de intereses
competitivos.
· Igualdad/diversidad. Los diferentes actores que intervienen en una red

protegen su diversidad, aun cuando sean parte de una estructura conjun-
ta.
· Racionalidad instrumental/ racionalidad comunicativa (en la terminología de

Jürgen Habermas), la acción coordinada e interdependiente exige la cons-
trucción del consenso comunicativo, pero la gestión de las redes de polí-
ticas da origen a una acción instrumental que vincula, racional y eficaz-
mente, medios para fines acordados.
· Construcción/desconstrucción. La dinámica flexible de las redes permite la

permanente construcción y desconstrucción tanto de patrones de
interacción como de los propios nódulos que componen la red.
235
8 Fleury.p65 235 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
Loiola y Moura (1996:64) resumen la contribución teórica de la explicación

de las redes, señalada por diferentes actores al afirmar que permite superar las
limitaciones de las explicaciones atomistas y aun sistémicas de las organizacio-
nes por percibir a los actores/agentes en su interacción, o sea, la dinámica del
proceso, sin divisiones artificiales entre el actor y la estructura y los ambientes
interno y externo.
4. Formación y gestión de redes
La proliferación de redes de políticas nos lleva a reflexionar tanto sobre sus

características, fortalezas y debilidades como sobre los problemas específicos
que surgen en su gestión. En general, se presentan como características venta-
josas de las redes de políticas:
· dada la pluralidad de actores que intervienen en las redes, es posible una

mayor movilización de recursos y se garantiza la diversidad de opiniones
sobre el problema;
· debido a la capilaridad que presentan las redes, la definición de priorida-

des se hace de forma más democrática, y abarca organizaciones de pe-
queño porte y más cercanas a las que originaron los problemas (Salamon,
1995);
· por el hecho de que comprenden conjuntamente al gobierno y a las orga-

nizaciones no gubernamentales, puede establecerse una presencia públi-
ca sin crear una estructura burocrática (Salamon, 1995);
· debido a la flexibilidad inherente a la dinámica de las redes, éstas serían

más aptas para realizar una gestión de adaptación que esté conectada a
una realidad social volátil, en un medio en que es preciso unir las medidas
de planificación, ejecución, retroalimentación y rediseño, con adopción
de la observación como instrumento de gestión y no de control;
· por ser estructuras horizontales en que los participantes mantienen su

autonomía, los objetivos y estrategias establecidos por la red son fruto
del consenso obtenido por medio de procesos de negociación entre sus
participantes, lo que generaría mayor compromiso y responsabilidad de
éstos con las metas compartidas y mayor sostenibilidad.
Sin embargo, algunas de las características de las redes también se señalan

como limitantes de su eficacia o causa de problemas y dificultades para su ges-
tión, tales como:
· las redes de políticas presentarían nuevos desafíos para garantizar la

rendición de cuentas en relación con el uso de los recursos públicos, por
el hecho de estar formadas por numerosos participantes gubernamentales
y privados;
236
8 Fleury.p65 236 11/12/2002, 11:07

· el proceso de generación de consenso y negociación puede ser demasia-

do lento y crear dificultades para enfrentar cuestiones que requieren una
acción inmediata;
· las metas compartidas no garantizan la eficacia en el cumplimiento de

los objetivos ya que las responsabilidades son muy diluidas;
· la dinámica flexible puede terminar alejando a los participantes de los

objetivos iniciales o comprometer la acción de la red por la deserción de
algunos actores en momentos decisivos;
· los criterios para participación en la red no son explícitos y universales y

pueden provocar marginación de grupos, instituciones, personas y aun
regiones y pueden dejar la política apenas en manos de una élite;
· las dificultades de control y coordinación de la interdependencia tien-

den a crear problemas de gestión de las redes.
La gestión de la formulación de la estrategia de redes es considerada por

algunos autores como la gran laguna en los estudios actuales en este campo.
Los modelos de gestión se concibieron para situaciones intraorganizacionales
que difieren de las estructuras interorganizacionales en aspectos de importan-
cia crítica:
SITUACIONES INTRAORGANIZACIONALES
· El control se basa en una autoridad legítima; flujo jerárquico.

· El ejercicio del poder depende de la habilidad del jefe para controlar el
proceso (aunque haya descentralización de funciones y acciones).
· La gestión está a cargo de un gestor particular en un contexto
organizacional específico.
ESTRUCTURAS INTERORGANIZACIONALES
· Unidades semiautónomas o independientes; relaciones horizontales.

· El ejercicio se basa en la creencia y confianza en los otros miembros
para alcanzar las metas de cada uno. El poder es diverso, no descentrali-
zado.
· Los gestores pueden participar en muchas redes funcionales simultá-
neamente, en una estructura de mutua influencia en sus actividades o de
superación de unas con respecto a otras.
Fuente: Elaboración propia a partir de Mandell (1990).
La gerencia intergubernamental correspondería al manejo de políticas y pro-

gramas públicos por medio de redes interorganizacionales, cuyas principales
237
8 Fleury.p65 237 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
características o cualidades serían, según Wright (1983), el enfoque en la solu-

ción de problemas, el comportamiento estratégico y las redes de comunicación.
“Estas características se refieren a las habilidades para lograr coordinación y
control, para establecer un patrón de contactos dentro del sistema de redes y
para manejar situaciones de interdependencia” (Mandell, 1990:33). Si las redes
son formadas por actores, recursos, percepciones y reglas (Klijn et al., 1995),
éstos son elementos clave que deben considerarse no sólo en el análisis sino
también en la gestión de las redes.
En relación con los actores, debemos considerar que están en una situación
de interdependencia en una red, creada por la necesidad de compartir recursos
para alcanzar un objetivo común. Cada actor específico tiene sus objetivos
particulares, pero se impondría una limitación al imaginar que su participación
en una red sería consecuencia de sus carencias y del propio comportamiento de
maximización para alcanzar su objetivo personal u organizacional. La construc-
ción de una red entraña más que eso, es decir, exige la construcción de un
objetivo mayor que pasa a ser un valor compartido, más allá de los objetivos
particulares que permanecen. La habilidad para establecer este megaobjetivo,
que implica una línea básica de acuerdo, tiene que ver con el grado de compati-
bilidad y congruencia de valores entre los miembros de la red (Mandell, 1999).
Para llegar a este tipo de acuerdo es necesario establecer sitios de negociación,
donde se puedan confrontar y negociar las percepciones, los valores y los inte-
reses.
La estructuración de estos espacios y procesos de negociación forma parte

de la dimensión de la estructura de la red, que se refiere a la institucionalización
de los patrones de interacción. El establecimiento de reglas formales e informa-
les es un importante instrumento para la gestión de las redes (Bruijn Heuvelhof,
1997) porque especifica la postura de los actores en la red, la distribución del
poder, las barreras para el ingreso, etc. Las reglas constituyen prácticas sociales,
orientan los patrones de comportamiento de los actores (Klijn, 1996) y exigen
previo conocimiento por parte de ellos y la interpretación común por parte de
los miembros de la red. Siendo producto de la interacción de los actores, las
reglas se deben construir y modificar como parte de la dinámica de interacción
de los actores.
La existencia de diferentes actores que poseen distintos recursos debe con-

siderarse tanto desde el punto de vista interno como externo a la red. La capa-
cidad de movilización de recursos por los miembros de la red depende tanto de
los recursos que controla cada uno como de los vínculos externos que estable-
ce. El poder de cada miembro dentro de una red dependerá de la centralidad de
sus funciones para la red (o sea, del control de recursos), como también de los
vínculos de cada organización con un patrón de organizaciones más amplio
(Benson, 1975).
En la gestión de las redes el punto de enfoque se encuentra en los procesos

de interacción entre los diferentes actores y los medios por los cuales se pueden
238
8 Fleury.p65 238 11/12/2002, 11:07

estimular, mantener o cambiar estos procesos cuando sea necesario. El conflic-

to entre las organizaciones se considera como un producto inevitable de las
situaciones de interdependencia entre ellas y exige una activa labor de gerencia.
El apoyo a una política que favorezca los objetivos de varios actores es una
estrategia de la gerencia de las redes y lo mismo sucede con la activación selec-
tiva por medio del uso de incentivos para establecer arreglos organizacionales—
coaliciones—e interacciones entre los actores (Klijn, 1996).
Los actores obran en función de sus percepciones en relación con los demás
actores y las expectativas de sus patrones de comportamiento. A partir de estas
percepciones, sus recursos e intereses y las reglas establecidas, cada actor defi-
ne su estrategia de acción. Las redes se caracterizan por configuraciones especí-
ficas de percepciones que se relacionan con la historia y naturaleza de cada una
(Klijn et al., 1995:440). Muchas veces, la gerencia de las redes debe enfrentarse
a asuntos relativos al cambio de las reglas de interacción, a los valores y a las
percepciones que pueden promoverse a partir de debates abiertos, procesos de
evaluación y aprendizaje y por medio de la entrada de nuevos actores. Los ele-
mentos condicionantes del éxito de la gestión de redes señalados por Agrannoff
y Lindsay (1983) serían:
· desplegar un gran esfuerzo para llegar a un entendimiento común;

· propiciar situaciones en que todos ganen;
· hacer participar a las verdaderas instancias decisorias políticas y admi-
nistrativas;
· concentrarse en cuestiones específicas;
· evaluar permanentemente y negociar las soluciones;
· crear un marco para la acción cotidiana.
Para Klijn et al. (1995), la gerencia exitosa de redes debe basarse en las si-
guientes condiciones:
· activar selectivamente los actores y recursos;

· limitar los costos de la interacción;
· buscar el compromiso de los participantes;
· prestar oportuna atención a los aspectos políticos y administrativos;
· velar por la calidad y abertura de la interacción.
Como una de las características de las redes es su naturaleza multicéntrica,

también observaremos que la gerencia ya no es una estrategia exclusiva de un
actor. Por lo tanto, el papel del gestor de las redes de políticas es un importante
aspecto en que se debe reflexionar, ya que puede ser desempeñado por cada
uno de los actores, por varios de ellos simultáneamente o aun por un mediador
externo o facilitador (Klijn, 1996:105). Los patrones tradicionales de la teoría y
la práctica de la administración pública no se aplican a la gerencia de las redes
de políticas, puesto que los gerentes de redes no supervisan el desempeño de
los participantes difusos de las redes. En este caso, el gestor debe buscar instru-
239
8 Fleury.p65 239 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
mentos que le permitan realizar investigaciones regulares sobre las alianzas que
tiene e identificar los puntos de coordinación del conjunto de actores (O’Toole,
1997).
Se distinguen dos habilidades como imprescindibles para garantizar el com-

portamiento de movilización del liderazgo de las redes: la habilidad de aunar
fuerzas y la habilidad de alcanzar metas comunes. Para Mandell (1990), como
las redes difieren en relación con los tipos de mecanismos de coordinación, esto
requerirá diferentes estilos compatibles de gerencia. Las estructuras de los arre-
glos interorganizacionales corresponden básicamente a tres tipos de situacio-
nes de interdependencia, cuyo diseño tiene un efecto importante en el desem-
peño futuro y en la naturaleza de la gestión. En la red “no mediada” o volunta-
ria, la coordinación se inicia con la participación de las organizaciones, que
asumen la misma posición en la red. En la red “mediada”, la coordinación es
iniciada por una autoridad y puede ser “impuesta” verticalmente por la autori-
dad legal y financiera responsable o puede ser “ejercida” horizontalmente por
un organismo designado y que no se coloca por encima de los demás miembros.
Cada una de las estructuras identificadas exige diferentes funciones del diri-
gente, ya que para unas es vital la construcción de la propia mediación entre
pares, en tanto que para otras esta cuestión se ha resuelto desde la constitución
legal de la red y solo se requiere la coordinación de los procesos de negociación
y de gestión en situaciones de interdependencia. La autora identifica algunos
estilos de gestión estratégica, compatibles con las necesidades de cada contex-
to, en un continuo que va desde el autócrata benevolente, que asume la función
de un “director de orquesta”, hasta el mediador de trabajos, que apenas asegura
a las partes el cumplimiento del acuerdo, como un dirigente en un sistema de
laissez-faire”. En el centro de ese continuo está el dirigente democrático, que ac-
túa como un “productor de cine” y desempeña un papel activo en el logro de
resultados y la motivación de los participantes. Sin embargo, en todo caso, la
gestión de redes trae como consecuencia la gestión de situaciones de interde-
pendencia, lo que termina por aproximar los procesos de formulación e
implementación de políticas y exige el establecimiento de formas de coordina-
ción y control.
La interdependencia es una condición en la cual cada organización depende

de otra, sin que ello implique una relación de subordinación entre ellas. En una
situación de interdependencia, el comportamiento de una parte no puede consi-
derarse en forma aislada de los demás, lo que aumenta el grado de incertidum-
bre para cada una de ellas. En la coordinación de las situaciones de interdepen-
dencia se deben tener en cuenta dos aspectos: la coordinación de las relaciones
de causa y efecto y las de insumo y producto entre las partes y la necesidad de
reducir la incertidumbre para todos. Una parte importante de la coordinación es
el establecimiento de procesos de adopción de decisiones que sean continuos y
estables, ya sean partes formales de la estructura de la red o no. Los instrumen-
tos usados en la gestión de la red que favorecen la coordinación pueden ser del
tipo reglamentario, financiero o de comunicación (Bruijn y Heuvelhof (1997).
240
8 Fleury.p65 240 11/12/2002, 11:07

Sin embargo, conviene evitar los riesgos de crear estructuras formales que sean
inapropiadas para resolver el problema y cuyo diseño altere la estructura a tal
punto que amenace la propia existencia y el equilibrio dentro de la red.
Hay una paradoja inherente a la conservación indispensable de la autonomía

de los miembros de la red y a la necesidad de crear mecanismos de coordina-
ción interorganizacional para garantizar la efectividad de sus acciones. El pro-
ceso de desarrollo de la coordinación interorganizacional contiene las semillas
de la desintegración producidas por el aumento de la formalización y observa-
ción, lo que lleva al conflicto y aumenta la disensión entre los participantes que
luchan por su autonomía funcional a pesar de su interdependencia cada vez
mayor (Van de Ven y Walker,1984). El establecimiento de canales de comuni-
cación entre los miembros de la red parece crucial para el desarrollo de valores
y objetivos colectivos y permite el surgimiento de un tejido de situaciones de
interdependencia y el crecimiento de la coordinación interorganizacional, sin
amenaza para el equilibrio de la red. Los canales informales basados en relacio-
nes personales entre pares de individuos también suelen ser de gran utilidad en
el desarrollo de la coordinación.
Para Benson (1975:235) “una red interorganizacional es equilibrada en la

medida en que las organizaciones participantes mantienen una interacción su-
mamente coordinada y cooperativa basada en el consenso normativo y en el
respeto mutuo”. Ese autor identifica las cuatro dimensiones del equilibrio
interorganizacional como el consenso en relación con el dominio (campo de
actuación), el consenso ideológico (valores compartidos), la evaluación positi-
va de los otros miembros y la coordinación del trabajo. Muchos autores reco-
miendan la sustitución de los métodos tradicionales de planificación por el
incrementalismo, en el cual los administradores, en vez de definir los objetivos
y estrategias para alcanzarlos, refinan sus ideas varias veces, mejorando o con-
trariando la conducta precedente. El incrementalismo permite mantener cons-
tante el tema central de la discusión y adaptar medios y fines de acción más
operativos. Para la ejecución de la planificación incremental se necesitan el
desarrollo de un sistema de información que permita el seguimiento y la eva-
luación periódica de las medidas tomadas y el establecimiento de canales efec-
tivos de comunicación y negociación.
Metcalfe (1997:238), en el estudio de la integración regional, propone que el

fortalecimiento de la coordinación debe obedecer a una secuencia de etapas:
1. Las organizaciones administran independientemente en sus jurisdic-

ciones
2. Intercambio de información entre las organizaciones (comunicación)
3. Consultas entre las organizaciones (retroalimentación)
4. Gestión para evitar divergencias de políticas (hablar con una sola voz)
5. Búsqueda de un consenso sobre políticas (gerencia del conflicto)
6. Mediación y conciliación
7. Arbitrio de conflictos organizacionales
241
8 Fleury.p65 241 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
8. Establecimiento de parámetros comunes

9. Fijación de prioridades
Para superar los problemas de coordinación en la gestión intergubernamental,

que entraña elevados niveles de complejidad, diversidad y dependencia, Agranoff
y Lindsay (1983) presentan cuatro consideraciones fundamentales:
1. Es necesario reconocer y confrontar de alguna manera el contexto cons-

titucional, legal y estructural de las diferentes organizaciones participan-
tes. Solamente así será posible reconocer y aceptar las diferencias en rela-
ción con la definición de misiones, estructura, procesos y procedimien-
tos, respetando la autonomía de los interesados y definiendo las diversas
responsabilidades en las medidas, compatibles con las especificidades de
cada miembro.
2. Reconocimiento de la naturaleza política de la tarea como inevitable

en un proceso en que participan actores con diferentes visiones políticas
del problema. Para superar los problemas que pueden surgir de esta di-
versidad es necesario estimular un diálogo franco que permita identificar
las barreras que pueden comprometer la acción colectiva. Cuando la red
comprende actores gubernamentales y no gubernamentales es necesario
considerar al sector privado como socio y no como sector dependiente
del Estado.
3. Todo problema de las redes de políticas tiene una dimensión técnica y

exige participación de los especialistas y el uso de instrumentos técnicos
como puente entre las diferentes perspectivas. Es preciso establecer un
flujo de información continua entre el grupo técnico y los actores políti-
cos, y crear diferentes niveles de trabajo, manteniendo la administración
de las medidas por separado en cada organización.
4. Enfoque en la solución de problemas, con la participación de todos los

actores políticos en el proceso de adopción de decisiones, con miras a
establecer un proceso pragmático de construcción de un programa de
trabajo que reduzca los conflictos al mínimo. En la definición de un pro-
grama de trabajo y de un plan común con todos los miembros se debe
tener en cuenta la necesidad de estimularlos a negociar este plan con sus
organismos. La gestión debe centrarse en la adaptación y no en el uso de
técnicas de planificación racional.
5. Conclusión: Redes de políticas sociales
La proliferación de redes de políticas sociales se debe, en primer lugar, a los

dos macrofenómenos que definen el contexto actual de estas políticas, es decir,
a los procesos de descentralización y democratización que marcaron a las socie-
dades latinoamericanas en los últimos decenios. Si los procesos de descentrali-
242
8 Fleury.p65 242 11/12/2002, 11:07

zación provocan una fragmentación inicial de la autoridad política y adminis-

trativa, generan nuevas formas de coordinación con las que se busca garantizar
la eficacia de la gestión de las políticas públicas. El peligro para las autoridades
locales se deriva de la pérdida de la cohesión garantizada por los sistemas cen-
tralizados y por el fortalecimiento de la autonomía y la independencia funcional
de las unidades, sin el establecimiento de contrapesos que garanticen la integra-
ción del sistema de políticas y la agregación y la coherencia necesarias para el
éxito de los gobiernos locales (Pratchett, 1994). Para Cole y John (1995), el
interés en adaptar el concepto de redes de políticas para estudiar los patrones
de gobernabilidad local reside en el reconocimiento de la multiplicidad de acto-
res locales que dependen uno de otro y cuya cooperación puede ayudarlos a
enfrentar presiones externas, reducir la incertidumbre y aumentar la eficiencia
en su acción política.
El concepto de redes también se utilizó ampliamente en el análisis de proce-

sos de integración regional y en la formación de la Comunidad Europea por su
gran utilidad para el análisis de las políticas de la CE, por ser una red pluralista
(Metcalfe, 1977) en que los estados miembros conservan su autonomía y su
identidad individual y comparten responsabilidades para la gestión de políticas
en común, y por desarrollar un patrón de interdependencia coordinada
(Rhodes,1986). A pesar de que la red permite eliminar la territorialidad de los
mercados y de las políticas económicas, como parte del fenómeno de
globalización y de los procesos supranacionales de integración regional, en el
campo de las políticas sociales existe una acentuada tendencia a crear redes
locales, que vinculan estrechamente la gestión de las políticas con el territorio y
una población específica.
Es evidente la incapacidad de los gobiernos centrales para dar respuesta a

los problemas sociales, especialmente en el actual contexto de reducción del
papel de las burocracias y de los recursos del gobierno central. La complejidad
de los problemas sociales, la diversidad de actores y los intereses conflictivos
existentes, la creciente movilización de la sociedad civil en busca de atención
diferenciada que respete las diferencias sociales, la organización de un sector
no gubernamental que actúa cada vez más en el campo de las políticas sociales
y la ampliación de la acción social de las empresas, son factores que impulsan y
explican el florecimiento de las redes de políticas sociales.
La percepción cada vez mayor de que la descentralización, como transferen-

cia de poder de decisión a las autoridades locales y aun a los usuarios, no garan-
tiza la eficacia de las políticas sociales, ha llevado a los estudiosos a identificar
este déficit de eficacia en función de varios factores y a señalar posibles solu-
ciones:
· La falta de unión de las políticas económicas y sociales. En general, la

política social viene funcionando en campos sin autonomía y sin partici-
pación en las decisiones que la afectan y están subordinadas a las políti-
cas económicas (Kliksberg, 1997).
243
8 Fleury.p65 243 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
· A pesar de que con la descentralización los servicios se dirigen a los

mismos grupos sociales que ocupan un mismo espacio geográfico, su eje-
cución se realiza de forma aislada por medio de cada política sectorial. Si
bien los problemas sociales se manifiestan en el ámbito sectorial, su solu-
ción depende de la acción de más de una política, de una acción que
considere la población de forma integral. Solamente por medio de la
intersectorialidad es posible una acción integrada de las políticas sociales
que garantice universalidad, integridad y equidad (Junqueira, 1998).
· La agenda de políticas sociales tiende a excluir los temas conflictivos y a

concentrarse en cuestiones administrativas de menor importancia. En-
tonces se hace necesario buscar una explicación “sustancial”, que reco-
nozca y resuelva los conflictos y sea conducente a procesos de negocia-
ción con modelos técnicos avanzados (Kliksberg, 1997).
· Cuando surja la necesidad de aumentar la flexibilidad en la gestión de las

políticas sociales se debe tener en cuenta que esto no representa un alivio
de la tarea de gerencia. Primero porque la expansión de las competencias
legales no siempre va acompañada del correlativo aumento de la capaci-
dad administrativa y, segundo, porque la flexibilidad aumenta la comple-
jidad del sistema, y exige a la acción administrativa diferentes bases para
distintos campos de política (Metcalfe, 1997).
· Es necesario introducir una gerencia social de adaptación para que sean

eficaces las políticas que enfrentan problemas de elevada complejidad y
que se desenvuelven en un contexto de gran turbulencia política e inesta-
bilidad institucional. La postura de no separar la formulación y la
implementación de las políticas así como la introducción de mecanismos
de seguimiento de las políticas sociales son requisitos para el desarrollo
del imprescindible aprendizaje institucional.
Únicamente con la utilización de instrumentos como la planificación estra-

tégica y el análisis de los actores interesados y de los procesos de negociación
será posible tener programas y proyectos sociales coherentes y sostenibles. Las
negociaciones serán fructíferas si se basan en relaciones de confianza entre to-
dos los actores interesados.
· La participación de la población en la formulación y gestión de las polí-

ticas sociales crea condiciones propicias para el desarrollo de la ciudada-
nía y la emancipación de los sectores más marginados de la población y, al
mismo tiempo, transforma las estructuras autoritarias del Estado y gene-
ra formas de gestión pública conjunta.
· La función de liderazgo de los gobiernos locales en la unión de actores

públicos y privados indica que, en vez de un debilitamiento del Estado,
las redes locales señalan el camino de su transformación. En la gestión de
las políticas sociales, las redes permiten lograr la optimización de los re-
244
8 Fleury.p65 244 11/12/2002, 11:07

cursos disponibles y la democratización en la adopción de decisiones y, al

mismo tiempo, producen conocimientos propios, desde un punto de vista
transectorial (Junqueira, 1998).
· El gestor público debe dejar cumplir planes para convertirse en negocia-

dor, capaz de incentivar el diálogo, colectivizar las ideas, formular alter-
nativas y promover la acción conjunta. En ese sentido, “el gerente nego-
ciador, que trabaja con la participación, con el diálogo y con la autono-
mía, tiene en la información el instrumento fundamental de acción. Esa
perspectiva exige que el gerente tenga la capacidad de captar, transferir,
divulgar y utilizar la información de forma previsiva e interactiva”
(Junqueira y Inosa, 1992: 29).
Por lo tanto, podemos llegar a la conclusión de que las redes de políticas

sociales son un instrumento fundamental para la gerencia de las políticas socia-
les y, lo que es más, permiten la construcción de nuevas formas de colectiviza-
ción, socialización, organización solidaria y coordinación social, compatibles
con la transformación tanto de la sociedad civil como del Estado. El surgi-
miento de redes de políticas representaría la tentativa de crear nuevas formas
de coordinación, que pudieran responder a las necesidades y características del
contexto actual, donde el poder es de naturaleza pluralista y diversificada. En
ese sentido, las redes van más allá del papel de un instrumento exclusivamente
administrativo en la medida en que permiten generar relaciones basadas en la
confianza (capital social) y los procesos horizontales y pluralistas de gerencia
(esfera pública democrática). Por lo tanto, al considerar la existencia de estruc-
turas multicéntricas no se puede hacer desaparecer la persistencia de la distri-
bución desigual del poder, ni las dificultades administrativas inherentes al pro-
ceso de gestión pública en una estructura reticular. También es necesario tener
en cuenta las limitaciones de las redes de políticas en el cumplimiento de ciertas
funciones públicas, de carácter netamente estatal, por ejemplo, la garantía de
derechos sociales y la reglamentación.
Por último, es necesario tener en cuenta los nuevos desafíos impuestos por
los procesos de fragmentación y exclusión social que impiden la generación de
consensos y amenazan las condiciones de gobernabilidad en nuestras socieda-
des. Es decir, sin asumir una visión meramente instrumental de las redes de
políticas, tampoco podemos ser tan ingenuos como para imaginarnos que di-
chas estructuras constituyen la solución de todos los problemas surgidos en el
campo de las políticas públicas.
ABRAMOVAY, R. “A rede, os nós, as teias: tecnologias alternativas na

agricultura”.Revista de Administração Pública, Vol. 34 (2000), No. 6.
AGRANOFF, R. & MCGUIRE, M. “Managing in Network Settings”. Poilicy

Studies Review. Vol. 16 (1999) No.1, p. 18-41, 1999.
245
8 Fleury.p65 245 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
AGRANOFF, R y LINDSAY, V. “Intergovernmental Management: Perspectives

from Human Services Problem Solving at the Local Level”. Public Administration
Review, May/june, 1983.
ALBRECHET, C. Programando o futuro. O trem da linha norte., São Paulo: Makron

Books, 1994.
ALMEIDA FILHO, N. “Intersetorialidade, transdisciplinaridade e saúde coletiva:

atualizando um debate em aberto”. Revista de Administração Pública., Vol. 34
(2000), No.6.
BANCO MUNDIAL. “Países em desenvolvimento poderiam ter o mais rápido

crescimento em uma década mas são prejudicados por barreiras comerciais nos
países ricos” [en línea]. Perspectivas Econômicas Globais. Marzo, 2001. Disponible
en: <http://www.worldbank.com/>
BELLUZZO, L. G. “Imperialismo e cosmopolitismo”. Bibioteca das Alternativas.

Marzo, 2001. Disponible en: <http://www.forumsocialmundial.org.br>
BENSON, K. “The interorganizational network as a politicas economy”.

Administrative Science Quartely, Vol 20 (1975) , p. 229-48.
BINDER, A. “La Sociedad Fragmentada” [en línia]. En ROVERE, M. Redes en

Salud, Secretaria de Salud Pública, 1998. Disponible en <http://
www.rosario.gov.ar>
BÖRZEL, T. Qué tienen de especial los policy networks? Explorando el concepto y su

utilidad para el estudio de la gobernación europea. [en línia] 1997.
Disponible en: <http://seneca.uab.es/antropologia/redes/redes.htm>
BOURDIEU, P y WACQUANT, L. “A nova bíblia do Tio Sam” [en línia]. Bibioteca

das Alternativas, março, 2001.
Diponible en: <http://www.forumsocialmundial.org.br>
BOVO, J.M. “Gastos sociais dos municípios e desequilíbrios financeiros”.

Revista de Administração Pública. Vol. 35 (2001), No.1.
BRUIJN, J. A. y HEUVELHOF, E.F. “Instruments for Network Management”

En KICKERT, W [et al.]. Managing Complex Network: Strategies for the Public
Sector. London: Sage Publications, 1997.
CASTELLS, M. A sociedade em rede. Vol I. São Paulo: Paz e Terra, 1999.
CASTELLS, M. Hacia el Estado Red. Globalización e instituciones políticas en la

nueva época de la información. Ponencia presentada en el Seminario Sociedad y
reforma del estado, Ministerio de Administração Federal e Reforma do Estado.
1998. São Paulo.
246
8 Fleury.p65 246 11/12/2002, 11:07

CAVALCANTI, B. S. “Implementação de programas sociais de massa: a gestão

estratégica no contexto interorganizacional da política pública”. Revista Paranaense
de Desenvolvimento: (1998), No. 93, p.73-89.
COLE, A. y JONH, P. “Local Policy Networks in France and Britain: Policy

Coordination in Fragmented Political Sub-Systems” .West European Politics, Vol.18
(1995) No. 4, p. 89-109.
EVANS, P. “Government action, social capital and development: reviewing the

evidence on synergy”. World Development. Vol. 24 (1996), No.6.
FARAH, M. “Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas no

governo local”. Revista de Administração Pública. Vol. 35 (2001), No.1.
HABERMAS, J. A crise de legitimação no capitalismo tardio. Rio de Janeiro: Tempo

Brasileiro, 1980.
HANF, K. y O’TOOLE. “Revisiting old friends: networks, implementation

structures and the management of interorganizational relations”. European Journal
of Political Research (1992), No.21.
JACOBI, P. “Meio Ambiente e redes sociais: dimensões intersetoriais e

complexidade na articulação de práticas coletivas”. Revista de Administração Pú-
blica. Vol.34 (2000), No.6.
JOHN, P. "Policy Networks"[en línea]. En NASCH, K. y SCOTT, A. (ed.)

Contributions to the Blackweel Companion to Political Sociology, 1999. Disponible en:
<http://website.lineone.net>.
JUNQUEIRA, L. P. “Intersetorialidade, transetorialidade e redes sociais na

saúde”. Revista de Administração Pública. Vol.34 (2000) No. 6.
JUNQUEIRA, L. P. e INOJOSA, R. M. “Gestão dos serviços públicos de saúde:

em busca de uma lógica da eficácia”. Revista de Administração Pública. Vol. 26
(1992) No. 2.
KLIJN, E. “Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks: A

Theoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems”.
Administration and Society. Vol. 28 (1996), No.1.
KLIJN, E.; KOPPENJAN, J. ; TERMEER, K. “Managing Networks in the Public

Sector: a Theoretical Study of Management Strategies in Policy Networks”.
Public Administration. Vol 73 (1995).
KLIKSBERG, B. Repensando el Estado para el desarrollo social: mas allá de dogmas y

convencionalismos. Reunión Mundial de Expertos. División de Gobernabilidad,
Administración Pública y Finanzas de las Naciones Unidas.1997. Nueva York.
247
8 Fleury.p65 247 11/12/2002, 11:07

Sonia Fleury
LECHNER, N. “Three Forms of Social Coordination”. CEPAL Review. (1997)

No. 61.
LECHNER, N. “Desafíos de un desarrollo humano: individualización y capital

social”. Revista Instituciones e Desarrollo. (2000), No.7.
LOIOLA, E. ; MOURA, S. “Análise de redes: uma contribuição aos estudos

organizacionais.” En FISCHER, T. Gestão Estratégica: cidades estratégicas e
organizações locais. Rio de Janeiro: GetúlioVargas, 1996.
LUHMANN, N. “The representation of society within society”. Current Sociology.

Vol. 35 (1987) No. 2.
MARANDO, V. ; FLORESTANO, P. “Intergovernmental Management: The

State of the Discipline”. En LYNN, N. ; WILDOVSKY, A. Public Administrations-
The State of the Dicipline. New Jersey: Chatham House Publishers, Inc., 1990.
MANDELL, M. “Network Management: Strategic Behavior in the Public Sec-

tor.” En GAGE, R.; MANDELL, M. Strategies for Managing Intergovernmental Policies
and Network. New York: Praeger, 1990.
MANDEL, M. “La Gerencia Intergubernamental en Redes Interorganizacionales:

Una Perspectiva Revisada”. En BERNARDO (comp.) Pobreza: Un tema
Impostergable. México: Fondo de Cultura Económica, 1997.
MARQUES, E. C. “Redes sociais e instituições na construção do Estado e da

sua permeabilidade”. Revista Brasileira de Ciências Sociais. Vol. 14 (1999), No. 41.
METCALFE, L. “Cotejando las capacidades gerenciales con las cambiantes

necesidades de la integración”. Revista del Clad. (1997), No. 9.
MILLER, H.T. “Post-progressive Public Administration: lessons from Policy

Networks”. Public Administration review, Vol. 54 (1994) No. 4.
MINTZBERG, H. “Managing government, governing management”. Harvard

Business Review. Vol.74 (1996) No.3.
MOURA, S. “A construção de redes públicas na gestão local: algumas tendências

recentes”. Revista de Administração Contemporânea. Vol.1 (1997) No.1.
O’TOOLE, L. J. “Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based

Agendas in Public Administration”, Public Administration Review, Vol 57 (1997)
No.1.
OXHORN, P. “When democracy isn’t all that democratic: social exclusion and
the limits of the public sphere in Latin America”. American Political Science
Association Conference 1999. Documento no publicado.
248
8 Fleury.p65 248 11/12/2002, 11:07

PAL, L. Virtual Policy Networks: The Internet as a Model of Contemporary Governance?,

1997. [en línea]. Disponible en: <http://www.isoc.org>. [Consulta: Agosto
2001].
PRATCHETT, L. “Open Systems and Closed Networks: Policy Networks and

the Emergence of Open Systems” En Local Government in Public Administration.
Vol.72 (1994) p. 73-93.
RHODES, R.A.W. European Policy-Making, implementation and subcentral governments:

a survey. Maastricht: European Institute of Public Administration, 1986.
ROVERE, M. Redes en Salud. [en línea].

Disponible en: <http://www.rosario.gov.ar>
SCHERER-WARREN I. “Redes e espaços virtuais: uma agenda para a pesqui-

sa de ações coletivas na era da informação”. Cadernos de Pesquisa, (1997) No.
11.
SCHERER-WARREN I. Redes de Movimentos Sociais. São Paulo: Edições Loyola,

1993.
SALAMON, L.M. Partners in Public Service – Government – Nonprofit Relations in

Modern Welfare State, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1995.
SANTOS, B.S. Pela Mão de Alice. São Paulo: Cortez, 1996.
SANTOS, B.S. “As tensões da modernidade” [en línea]. Biblioteca das Alternati-
vas, 2000. Disponible en: <http:www.forumsocialmundial.org.br>.
SIQUEIRA, M.M. “Redes sociais na gestão de serviços urbanos”. Revista de

Administração Pública. Vol. 34 (2000), No. 6.
VAN DE VEN, A.H.; WALKER, G. “The Dynamics of Interorganizational

Coordination”, Administrtive Science Quartely, (1984) 29. p.598-621.
WEISBROT, M. [et al.] The Scorecard on globalization 1980-2000: twenty years of

diminished progress. [en línea] Washington: Center for Economic and
PolicyResearch. Disponible en: <http://www.cepr.net>.
WRIGHT, D.S. “Managing the Intergovernmental Scene: The Changing Drama

of Federalismo. Intergovernmental Relations and Intergovernmental
Management.” En: WILLIAM, P.E (ed.) Handbook of Organizational Management,
Nueva York: Marcel Dekker, Inc., 1983.
249
8 Fleury.p65 249 11/12/2002, 11:07

“Buen Gobierno” local y calidad de la democracia
“Buen gobierno” local y calidad de la democracia 1
Morelba Brito
Universidad del Zulia. Facultad de Ciencias Económicas y Sociales
Centro de Estudios Sociológicos y Antropológicos
E-mail: acasellam@cantv.net.
Resumen
Una de las dimensiones que ha tomado relevancia dentro de las

recomendaciones acerca de los objetivos y metas, tanto de las
estrategias como de la reforma del Estado en América Latina es la
creación de entornos favorables para el buen desempeño
socioeconómico: democracias de calidad que operen con reglas que
minimicen los costos de las transacciones, estimulen el aprendizaje
social y la eficiencia adaptativa, promuevan las relaciones de co-
operación y garanticen la gobernabilidad. Desde la perspectiva
neoinstitucionalista, el propósito de este ensayo es ubicar el papel
que podrían jugar los gobiernos locales para alcanzar objetivos
sociopolíticos de esta naturaleza y exponer un inventario de algu-
nos dispositivos que coadyuvarían, a nuestro juicio, a la promoción
de ese entorno democrático que hoy es considerado necesario para
el desarrollo económico.
Palabras claves: “Buen Gobierno”; eficiencia adaptativa; apren-

dizaje colectivo; calidad de la democracia; capacidad de gestión
estratégica.
1. Introducción
Desde mediados de los 90 del siglo pasado, el tratamiento de temas como las
estrategias de desarrollo y la Reforma del Estado en América Latina han adqui-
rido una complejidad que contrasta significativamente con las anteriores expe-
riencias en este sentido. Una de las dimensiones que ha tomado gran relevancia
dentro de los planteamientos y recomendaciones acerca de los objetivos y me-
tas, tanto de las estrategias como de la reforma, es la de la creación de entornos
favorables para el buen desempeño económico y social: un contexto democráti-
1Ponencia presentada en el I Congreso Latinoamericano de Ciencia Política. Salamanca, España, 9 al

11 de mayo del 2002.
251
9 Brito.p65 251 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
co de calidad que opere con reglas que minimicen los costos de las transaccio-
nes sociales, estimulen el aprendizaje social y la eficiencia adaptativa –pública
y privada-, promuevan las relaciones de cooperación dentro de la sociedad y
garanticen la gobernabilidad. Este contexto estaría caracterizado por elementos
como: Estado de Derecho, sociedad civil fortalecida y gobernable -informada y
dispuesta a participar en la resolución de problemas públicos- y gobiernos con
elevada capacidad de respuesta y habilitados para catalizar el desarrollo y para
rediseñarse a sí mismos.
El propósito de este ensayo es, por una parte, ubicar el papel que podrían
jugar los gobiernos locales para alcanzar objetivos sociopolíticos de esta natu-
raleza y, por otra, exponer un inventario muy sintético de algunos dispositivos
que han sido implantados por algunos gobiernos locales –no sólo en América
Latina- y que coadyuvarían, a nuestro juicio, a la promoción de ese entorno
democrático que hoy es considerado necesario para el desarrollo económico.
Planteamos que se han ido estableciendo condiciones para ello gracias a los
procesos de descentralización –con sus avances, retrocesos y cuestiones pen-
dientes- y a algunas pequeñas innovaciones que han venido apareciendo en los
gobiernos locales como respuestas, la mayoría de las veces asistemáticas, pun-
tuales y aisladas, a las presiones y desafíos que les ha planteado el entorno.
Como de forma sugerente plantean Aramayo y Thévoz (1999), pequeñas inno-
vaciones pueden romper el desencanto de la comunidad respecto a la democra-
cia, a lo que añadimos que pueden perfeccionarla mejorando su calidad.
2. Replanteando la ruta del desarrollo: desde el desarrollo local
Aprovechar las oportunidades y conjurar las amenazas que han significado

fenómenos como los procesos globalizadores, la crisis del Estado asistencialista
e interventor y la emergencia y revalorización de lo local –con sus secuelas en
cuanto a los mecanismos de integración y cohesión social, nuevas correlaciones
de poder y de fuerzas, actores e identidades emergentes y nuevos tipos de con-
flicto social-, son los retos más significativos que enfrenta hoy América Latina.
Estos retos han replanteado tanto las estrategias de desarrollo 2 como,
consecuencialmente, los parámetros y resultados esperados de la reforma del
Estado.
En un principio, en los años 80, las respuestas estuvieron centradas, casi de

manera exclusiva y desde una perspectiva marcada por el eficientismo econó-
mico, en objetivos tales como el crecimiento y la estabilización económica, la
apertura y la competitividad en el mercado mundial y el “desgrasamiento” del
Estado, tal como se desprendía de las recomendaciones generalizadas a raíz del
Consenso de Washington, y que dejaban en un segundo plano –y en algunos
2Una estrategia de desarrollo es una propuesta de ordenamiento de las relaciones entre lo económico,
lo político y lo social, por medio de la cual una sociedad aspira alcanzar determinados fines y
objetivos.
252
9 Brito.p65 252 11/12/2002, 11:07

casos omitían por disfuncionales para la economía - las consideraciones sobre

el bienestar social y la democracia (Payne, 1999).
A mediados de los 90 del siglo pasado, la revisión del Consenso de Washing-

ton y de las reformas de “primera generación”, coloca en el tapete un conjunto
de reflexiones que, en primer lugar –y en lo que respecta a las estrategias de
desarrollo- hacen que se amplíen sus objetivos: al crecimiento económico y la
competitividad en el mercado mundial, se le añaden, con el mismo nivel de
importancia, el bienestar social y la equidad; el desarrollo humano; la cons-
trucción de un tejido social fuerte y de un sólido capital social, como garantías
de sostenibilidad de los avances económicos y sociales en el largo plazo, y la
preservación ambiental3.
También se multiplican los actores que han de involucrarse en su prosecu-

ción. Además del Estado y de las organizaciones políticas estatales que operan
a nivel nacional, se demanda el compromiso de organizaciones políticas no es-
tatales4, organismos empresariales y sindicales, organizaciones no gubernamen-
tales, con variados niveles de actuación; asociaciones civiles con o sin fines de
lucro; agentes financieros o de cooperación técnica internacionales; gobiernos
subnacionales y comunidades locales.
Igualmente, los focos para estimular el desarrollo se visualizan descentrali-

zados. Los impulsos pueden –y deben- provenir de múltiples espacios –estata-
les y no estatales- y pueden –incluso- ser promovidos desde cada uno de los
espacios locales.
En segundo lugar –en lo que respecta a la reforma del Estado-, el importante

papel que se le asignan tanto al Estado y a los gobiernos como a la sociedad civil
para cumplir con los requerimientos del desarrollo, hace que el tema de la reforma
adquiera unas dimensiones tales que trascienden el ámbito estatal para hacer de ella
una reforma societal. El éxito de las estrategias de desarrollo dependerá de su
contexto político: de su carácter democrático y descentralizado y de la capacidad de
la sociedad de construir un marco institucional sólido y confiable para los agentes
económicos y sociales, que minimice los costos de las transacciones 5, estimule la
3 Ver: Banco Mundial (1997); Stiglitz (1998); Oszlak (1999); Prats (1998; 1999a; 1999b); Fleury
(1999).
4 Hacemos una diferenciación entre organizaciones políticas estatales y organizaciones políticas no
estatales. Las primeras son aquellas que actúan dentro de la frontera del estado (por ejemplo, los
gobiernos en sus tres niveles y el parlamento) y las segundas como aquellas organizaciones políticas
que actúan dentro de las fronteras de la sociedad civil; ambas se encargan de mediar entre el Estado
y la sociedad. Las organizaciones políticas no estatales son organizaciones voluntarias que surgen de
la sociedad misma para transmitir y representar intereses y las estatales son las creadoras de las leyes
y de las decisiones que se imponen en un territorio.
5 Los costos de transacción se reducen en las sociedades que cuentan con reglas de convivencia social
que facilitan el intercambio -económico y político- y que sancionan eficientemente el incumplimien-

to de los acuerdos, haciendo, que por la confianza, éstos se multipliquen, que haya más disposición
para la cooperación y se produzca, por ende, más riqueza. Esto sucede cuando los actores se sienten
frecuentemente incentivados a contraer compromisos al tener certezas sobre las posibilidades de
beneficio mutuo (North, 1993; 1998; Putnam, 1994).
253
9 Brito.p65 253 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
eficiencia adaptativa6 y el aprendizaje colectivo7 -tanto del sector público como del
privado-; consolide y extienda los derechos de los ciudadanos y fortalezca su
capacidad de control sobre los gobernantes, y garantice la responsabilización
del sector público8.
En tercer lugar –y en lo que respecta lo local-, si bien hay aspectos de las

estrategias de desarrollo y de la reforma del Estado que difícilmente puedan ser
abordadas directamente desde el espacio municipal -como es el caso de la refor-
ma sistémica del Poder Judicial, la reforma de los partidos políticos y la del
sistema electoral y la definición de las políticas macroeconómicas, por dar al-
gunos ejemplos-, pues obviamente entrarían dentro de un ámbito competencial
que rebasa a las autoridades a este nivel, se generaliza la opinión acerca de las
potencialidades de los gobiernos locales para incorporar acciones significativas
y de alto impacto en lo que se refiere a ambos procesos.
Hasta los años 70 del S. XX, el énfasis teórico respecto al tema del desarro-
llo estuvo colocado en su planificación normativa y centralizada; el paradigma
organizacional se basó en una estrategia de creación –desde arriba- de polos de
crecimiento que debía ser implementada por corporaciones (o regiones) de de-
sarrollo y planificación estatal desconcentradas, carentes de autonomía decisional
y controladas desde el ente planificador nacional (Oszlak, 1997; Fleury, 1999).
Entre los años 80 y 90, el interés se traslada hacia aspectos como la descentra-
lización, la participación y democratización, culminándose con la incorpora-
ción –desde los 90- de propuestas de fortalecimiento de los gobiernos locales
como entes encargados de la organización de su territorio y de catalizar su desa-
rrollo (OIT, 2000). Se privilegian temas como el desarrollo económico local
endógeno, sustentable y competitivo; la coordinación y negociación de proyec-
tos municipales acordados y definidos por las propias fuerzas locales, y la
capacitación de los gobiernos municipales para viabilizarlos, encargándose de
6 La eficiencia adaptativa es la capacidad de una sociedad para aprender e innovar en la medida en que
necesita resolver los problemas que se le presentan en su continuo y necesario proceso de adaptación
a los cambios del entorno. Para los neoinstitucionalistas, esta capacidad está determinada por las
reglas que cada sociedad ha diseñado para regular la convivencia social. La eficiencia adaptativa depen-
de, según North (1993), de si las reglas del juego social incentivan o no la aptitud hacia la innovación
y la predisposición natural al aprendizaje que caracteriza al hombre; para este autor, la eficiencia
adaptativa es el grado en que la institucionalidad alienta en la sociedad y en la economía los experi-
mentos, los ensayos y las innovaciones, aprovechando el aprendizaje social. A mayor eficiencia
adaptativa, una sociedad tiene mayor posibilidad de explorar modos alternativos de solución de
problemas y mayor probabilidad de mejorar su desempeño socioeconómico.
7 El tratamiento del tema del aprendizaje colectivo está íntimamente vinculado al de la eficiencia
adaptativa (North, 1993). El aprendizaje colectivo es aquel proceso que le permite a la sociedad
convertir las soluciones eficientes encontradas a viejos y nuevos problemas sociales, en experiencia
acumulada a ser transmitida a otras sociedades o colectivos y a las nuevas generaciones. Es a partir del
aprendizaje colectivo que se generan los valores, las rutinas y las reglas de convivencia que regulan las
interacciones e intercambios sociales; de él proviene, también, el cambio en las actitudes y en la
cultura política y social. Para Behncke, (1996), es un proceso social fundamental al cual ninguna
escuela de ciencia política le ha dado la importancia que tiene para la evolución cultural y para la
adaptación del sistema social a las perturbaciones ambientales.
8 La literatura sobre este tema abunda. Véanse: Bresser-Pereira (1997, 2000); Stiglitz (1998, 2000);
Prats (1998, 1999ª, 1999b); Fleury (1999); Sen (1999); O´Donnell (2001).
254
9 Brito.p65 254 11/12/2002, 11:07

garantizar las condiciones políticas, institucionales y financieras que les sirvan

de soporte (Arocena, 1995; Borja y Castells, 1997; González, 1997; Borja, 1998;
Finot, 1998; Vásquez, 1999).
El desarrollo planificado normativamente desde un centro irradiador de di-

rectrices a ser ejecutadas por medio de una multiplicidad de operaciones enca-
denadas, que descienden en cataratas desde el gobierno central hasta los go-
biernos municipales dejó de ser un paradigma. En este sentido, se indaga acerca
de estrategias inversas: el desarrollo como producto de los beneficios resultan-
tes de espacios locales que generan riqueza de manera autónoma y cuya pobla-
ción alcanza niveles satisfactorios de bienestar, quedando reservadas para el
nivel central las responsabilidades en áreas como la definición de reglas genera-
les, defensa y relaciones exteriores, política macroeconómica y justicia (Finot,
1998)9.
El desarrollo se considera hoy un proceso integral (Sen, 1999; Stiglitz, 2000).

Es la capacidad de una sociedad de maximizar sus beneficios, aprovechando las
oportunidades que le presentan tanto el marco institucional, como el estado del
conocimiento científico y tecnológico en un momento determinado, a los fines
de utilizar eficientemente sus recursos humanos, naturales, cognitivos, econó-
micos y políticos, con el objeto de alcanzar el bienestar físico y emocional de la
mayoría de sus miembros.
El desarrollo local endógeno es el resultante de la capacidad de una comuni-

dad de utilizar su potencial comprometiéndose en procesos de cambio estruc-
tural de la economía local (Vásquez, 1999). Este potencial se aprovecha
contactando sinérgicamente los recursos antes señalados y el capital social lo-
cal – organizaciones, instituciones y el grado de confianza y cooperación en sus
redes de relaciones– para ponerlos en función de sus economías de escala no
explotadas. Se activa -al máximo que permiten la tecnología y el aprendizaje
social- cuando se transfieren recursos de las actividades tradicionales a las mo-
dernas, se utilizan economías externas y se conciertan -entre los interesados-
sistemas productivos capaces de generar rendimientos crecientes que garanti-
cen la generación de riquezas y el incremento del bienestar, mediante la intro-
ducción de las innovaciones posibles (Vásquez, 1999).
Coincidimos con aquellos que plantean que no es en el nivel mundial -ni en

el nacional- en donde se forman las prácticas innovadoras, sino localmente,
alrededor de apuestas concretas y cercanas a los interesados o en relaciones
interpersonales directas (Touraine, 1998b), y que la escena local es la dimen-
sión, la escala en donde la búsqueda de la superación de las formas tradiciona-
les de desarrollo se articula con una nueva valoración de la iniciativa económi-
ca; en el espacio local convergen la necesidad de crear riqueza y la de salvaguar-
9Sin embargo, ha habido innovaciones en el ámbito de la justicia, como es el caso de la “Justicia de
Paz” que deja en manos de tribunales y jueces locales la resolución de controversias por la vía de la
conciliación de las partes, la equidad o el común acuerdo, en aquellos casos relativos a la convivencia
vecinal y familiar, menores de edad, tránsito, etc.
255
9 Brito.p65 255 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
dar los recursos naturales; la urgencia de generar empleos y de responder a ne-

cesidades esenciales de la población (Arocena, 1995: 31-32).
Como plantean Borja y Castells (1997: 148-149), el ámbito local es donde

es posible construir espacios para la concertación ciudadana entre los sectores
políticos, económicos, intelectuales, profesionales y organizaciones populares,
porque es el territorio que no sólo concentra a un grupo humano y una diversi-
dad de actividades, sino porque también es el espacio simbiótico que integra
culturalmente. De ahí que se convierta en el lugar de respuestas posibles a los
desafíos económicos, políticos, sociales y culturales de nuestra época. Para
ambos autores, es allí donde se facilita la articulación de los múltiples actores
que hacen vida en un espacio compartido para acordar acciones colectivas.
3. La reforma del estado y el gobierno local
Dentro de los resultados esperados de la reforma del Estado se incluyen, por

una parte, cambios en los patrones culturales y en las reglas del juego social, así
como el diseño de instituciones funcionales al crecimiento económico y al buen
desempeño social; por otra, el perfeccionamiento del sistema político democrá-
tico.
Así, las responsabilidades que se le atribuye al Estado, y sobre todo a los

gobiernos en todos sus niveles, dentro de los múltiples objetivos que han de
considerarse para la reforma del Estado, consisten en: garantizar el diseño, por
parte de la sociedad, y el funcionamiento de un marco de reglas de convivencia
social que estimule la producción de riqueza, la cooperación, la confianza so-
cial y la eficiencia adaptativa; velar por las oportunidades para la mayoría de los
sectores sociales por la transferencia tecnológica y por la sostenibilidad am-
biental del desarrollo mismo; modernizar el aparato público, a los fines de habi-
litarlo tanto para superar sus carencias resolutivas, como para el cumplimiento
de nuevos roles socioeconómicos y para operar con estilos alternativos de ges-
tión de lo público. Todo, en un contexto de democracias consolidadas y de
calidad que posibiliten el fortalecimiento de la sociedad civil y la gobernabilidad.
De esta manera, la reforma del Estado incorpora aspectos institucionales,

políticos y gerenciales que obligan a los gobiernos a adquirir habilidades para:
a) Decodificar enunciados como la coordinación, la flexibilidad, la des-

centralización, la información, comunicación y la participación, y cons-
tituirlos en prácticas rutinarias de interacción dentro de las organizacio-
nes gubernamentales y la sociedad civil.
b) Abrir paso -con esas prácticas- a la eficiencia adaptativa pública y

privada, alentando en la sociedad la disposición a las innovaciones y al
pluralismo y dándole cabida en la agenda y en las políticas públicas a los
256
9 Brito.p65 256 11/12/2002, 11:07

resultados del aprendizaje social y a las múltiples alternativas de solución

de problemas que emergen de la sociedad.
c) Mejorar el diseño de sus políticas e incrementar su impacto económi-

co y social a través de un desempeño que garantice eficacia y eficiencia
en el cumplimiento de sus funciones, credibilidad en las autoridades y
gobernabilidad social.
Una reforma de la magnitud resultante de estos requerimientos, que tras-

ciende las exigencias hacia el sector público estatal para plantearle retos a la
sociedad, no es posible operativizarla, ni técnica ni políticamente, sólo a tra-
vés de políticas públicas y ejecutorias controladas exclusivamente desde el ni-
vel central del Estado.
La apuesta en este ensayo es que desde los gobiernos locales es posible im-
pulsar una parte sustancial de los requerimientos de la reforma: su dimensión
territorial y la cercanía de sus autoridades políticas a los ciudadanos, les pue-
den facilitar procesos de intervención expresamente dirigidos hacia propósitos
que hoy se incorporan dentro de sus parámetros.
Compartimos con Castells (1997: 173) el planteamiento de que la constitu-

ción de alianzas sociales con base territorial en torno a objetivos de desarrollo
económico e integración social puede constituir la base más sólida de recons-
trucción del Estado desde su periferia. Para el autor, este proceso de recompo-
sición del Estado es posible en las zonas de máximo contacto entre el Estado
y la sociedad civil, es decir, en los gobiernos locales y regionales. La razón rese-
ñada: su flexibilidad, su potencial adaptabilidad a las condiciones locales de las
sociedades que representan, su necesidad de territorializar las estrategias de
desarrollo económico, su inevitable contacto testimonial ante al deterioro de la
vida cotidiana en sus comunidades, favorece un interés objetivo en encontrar
una nueva ecuación de acción pública capaz de combinar productividad econó-
mica y equilibrio social.
4. Retos y desafíos del gobierno local
La competitividad, el desarrollo social y la reforma del Estado pueden

impulsarse desde el ámbito municipal; pero se necesita para ello de gobiernos
locales democráticos, eficientes, transparentes y con una gestión estratégica-
mente orientada a crear las condiciones para que eso suceda; de gobiernos que
buscan aliados, coordinan sus interacciones y negocian; que apoyan la partici-
pación del sector privado; que informan y educan a la sociedad, sensibles a sus
demandas y que responden ante ellas con políticas pertinentes.
Tres elementos confluyen y se retroalimentan para hacer que las expectati-

vas ante los gobiernos locales se multipliquen, al igual que las oportunidades de
sus autoridades de jugar un rol de primer orden dentro del universo de las auto-
257
9 Brito.p65 257 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
ridades políticas: por una parte, los procesos de descentralización y transferen-

cia de competencias que se inician en toda América Latina en la década de los
80 10; por otra, los requerimientos de desarrollo político-institucional que apa-
recen en un ambiente de presión por cambios en la relación entre gobernantes
y gobernados, entre sociedad civil, Estado y mercado y de cambios en los con-
ceptos de espacio público y en los de bienes y servicios públicos11; y, por otra,
las presiones de organismos internacionales como el Programa de las naciones
Unidas para el desarrollo (PNUD), el Banco Mundial y el Banco Interamericano
de Desarrollo, que tienden a condicionar la ayuda técnica y financiera a la eje-
cución de programas y proyectos de reforma de la gestión pública en distintos
niveles, poniendo un énfasis significativo en el nivel local.
Respecto al primero, con el proceso de descentralización, la incorporación

de la figura de la autoridad local dentro del sistema de autoridades políticas y
su elección democrática se activan algunas tendencias en las municipalidades,
positivas unas, problemáticas otras. El compromiso de los gobiernos locales
con los cercanos electores los hace esforzarse por responder a sus demandas.
Esto desde un principio, tuvo un impacto significativo sobre las sociedades
locales pues ante la situación inercial de servicios colapsados por la sobrecarga
y la crisis fiscal de los gobiernos centrales, las mejoras observadas por los ciu-
dadanos, incrementaron las expectativas acerca de las potencialidades de los
gobiernos locales para, no sólo mejorar los servicios que son de su competencia
directa, sino también de aquellos que se encontraban fuera del ámbito de sus
responsabilidades (Buller, 1992; Subirats, 1996).
Respecto al segundo, trascendiendo el aspecto cuantitativo del número de

problemas que la comunidad local aspira que se les resuelva, aparece un com-
ponente cualitativo: la incorporación de nuevos códigos para el relacionamiento
entre el gobierno y la sociedad (Cunill, 1997; Bresser, 1997), donde principios
10 La mayoría de procesos de descentralización administrativa se iniciaron para paliar la ineficiencia de
la gestión centralizada, recuperar el equilibrio fiscal y descongestionar al gobierno nacional, y no con
el objeto de devolver o transferir –en aquellos casos que nunca lo tuvieron- el poder de los gobiernos
locales. Pero la elección de gobiernos subnacionales implicó la introducción de elementos políticos
en la descentralización que dieron otro sentido a la reforma: al objetivo de eficiencia se añadieron
otros, igualmente importantes para la gobernabilidad democrática: fortalecer el espacio local, viabilizar
la participación ciudadana, reducir la corrupción y contribuir al logro de la equidad (Pineda, 1996;
Finot, 1998).
11 La ampliación de la esfera de lo público y el cambio en los conceptos de bienes y servicios públicos
están íntimamente relacionados con las dimensiones que han adquirido los procesos de descentra-
lización: administrativa, que comprende tanto la desconcentración territorial y funcional, como la
delegación de competencias a agencias semi-estatales; política, que significa la transferencia de compe-
tencia a organizaciones territoriales y funcionales políticamente autónomas, y económica, que ha
consistido en la transferencia de la provisión de bienes públicos a sociedad civil. Hoy, el bien y el
servicio público no se define por el hecho de que sea provisto por el Estado, sino porque, siendo
provisto por el Estado u organizaciones privadas, satisfacen necesidades colectivas y todos tienen
derecho a beneficiarse; cuando es provisto por organizaciones privadas, le corresponde al Estado
proveer el marco institucional que asegure el cumplimiento de esa condición. Siendo la descentraliza-
ción una forma de organizarse para la provisión de bienes públicos, ella comprende tanto la provi-
sión de bienes públicos por parte del Estado, como aquella otra que realizan o pueden realizar
organizaciones de la sociedad civil (Finot, 1998).
258
9 Brito.p65 258 11/12/2002, 11:07

como la participación, la institucionalización de espacios de contacto gobierno-

comunidad, y las demandas de atención e información al ciudadano, hacen
que se incrementen la intensidad y complejidad de las expectativas acerca de lo
que debe y puede hacer un gobierno local.
Respecto al tercero, por ejemplo, en el Informe sobre el desarrollo mundial, 1999-

2000, el Banco Mundial plantea que la localización, entendida como el cre-
ciente poder económico y político de las ciudades, provincias y otras entidades
subnacionales, será una de las tendencias principales de este siglo que se inicia
y que puede traer, cuando resulta satisfactoria, una serie de beneficios como el
incremento de la participación política, gobiernos locales más sensibles y efi-
cientes, menos espacio para negociaciones comerciales secretas, mayores exi-
gencias de responsabilidad, desplazamiento progresivo del autoritarismo y me-
jora en la calidad de los servicios. Sin embargo, para este organismo, este proce-
so puede constituir una carga excesiva para los gobiernos locales que no estén
en condiciones de proporcionar la infraestructura y prestar los servicios corres-
pondientes (1999).
Ante este tipo de expectativas, las municipalidades deben encontrar solu-

ciones a problemas económicos, sociales y políticos que antes no se encontra-
ban en las agendas de sus autoridades. En lo económico, además de fortalecerse
internamente para aumentar su capacidad de recaudación fiscal y financiera y
para poder negociar su autonomía en este y otros aspectos12 -con el fin de res-
ponder a las expectativas sociales-, se ven obligadas a intervenir, tarde o tem-
prano, con políticas económicas a nivel “micro”, tales como la promoción del
empleo e inversiones, el apoyo a pequeñas y medianas empresas en sus locali-
dades, la creación de condiciones infraestructurales y sociales mínimas para el
estímulo de la economía y la generación de espacios para el diseño de estrate-
gias económicas consensuadas entre los principales agentes económicos públi-
cos y privados13.
12 El complemento ineludible de la descentralización político-administrativa es la descentralización

fiscal que dote de autonomía a los gobiernos locales para no sólo dirigir el gasto, sino para innovar
en relación con la obtención de ingresos. Este sigue siendo, en la mayoría de los países latinoameri-
canos, una reforma pendiente. La transferencia de recursos sigue siendo una poderosa arma de los
gobiernos nacionales para vulnerar la autonomía decisional de los gobiernos locales.
13 Para Finot (1999), la tarea de transformar la estructura productiva para competir le atañe tanto al
sector privado como al público. Al privado le corresponde, principalmente, la responsabilidad de

asignar factores para producir. Para que sea socialmente beneficiosa, no obstante, haciendo más
eficiente la inversión en general, es indispensable la acción gubernamental para la concertación entre
intereses generales y particulares. La descentralización política de la gestión del desarrollo es funcional
a estos objetivos porque favorece la descentralización de la producción y la cooperación entre
productores en escenarios locales, la concertación de los intereses particulares con los generales dentro
de un ámbito territorial y la eficiencia de las decisiones políticas. Además, la función pública se
adecuaría mejor a las diferencias geográficas. Por otro lado, transferir decisiones sobre producción
desde el sector estatal al no estatal –descentralización económica- resultaría también conveniente ya
que viabilizaría una mejor asignación de los recursos a través de la competencia y flexibilizaría la
producción. La redistribución del ingreso seguiría correspondiendo al gobierno central.
259
9 Brito.p65 259 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
En lo social, se espera de ellos el impulso de políticas pertinentes para re-

vertir o detener la polarización socioeconómica en su territorio y un rol decisi-
vo en la lucha contra la pobreza y la exclusión social, a través de políticas
públicas orientadas al desarrollo humano en sus localidades y la atención de
poblaciones en riesgo y de sectores vulnerables. También es hacia este nivel
gubernamental hacia donde se dirigen los ciudadanos para que les sea garanti-
zada su seguridad personal y la de sus bienes y para que se respeten e impongan
normas de protección y saneamiento ambiental.
En lo político, las sociedades latinoamericanas necesitan gobiernos locales

con estilos de gestión que incorporen a los ciudadanos a los procesos decisorios
sobre aquellos asuntos que los afectan. Que les reconozcan su ciudadanía y
que garanticen la universalidad del acceso a la participación y la organización
social; gobiernos que consulten, informen y se dejen informar, y gobiernos
legitimables en razón de su eficiencia en la prestación de los servicios públicos
que les competen.
5. Gobernabilidad y Governance: el rol político-estratégico de los gobier-

nos locales
En su búsqueda de marcos analíticos cada vez más sofisticados para ubicar-

se ante fenómenos y procesos como los expuestos, responder a sus secuelas, en
cuanto al cambio en la relación Estado-sociedad y el papel de cada una de estas
entidades. Y para estudiar la conexión entre democracia y desarrollo (sobre
todo a partir de la “ola democratizadora” de las últimas décadas), la ciencia
política ha requerido de múltiples precisiones conceptuales. Una de ellas ha
sido alrededor de los términos governance -o “Buen Gobierno”- y gobernabilidad
(Prats, 2001; Feldman, 2001). Las indagaciones al respecto se han separado en,
al menos, dos direcciones: en una se investiga acerca de la posibilidad de que la
sociedad sea dirigida, en medio de la crisis de realización del Estado y el desen-
canto ante la política -gobernabilidad-. En la otra, se coloca el énfasis en la
capacidad de dirección y de coordinación de los gobiernos, en medio de entornos
tan turbulentos -governance-; diferenciándose entre aquello que atañe al colecti-
vo sobre el cual se ejerce la acción de gobierno y aquello que atañe a la acción
misma de gobernar.
La gobernabilidad es la disposición de la sociedad a aceptar los productos

del sistema político y las decisiones de sus gobernantes y representantes políti-
cos como vinculantes; la disposición a actuar y desarrollarse dentro de un marco
institucional que considera adecuado. Esto es así cuando ese marco refleja los
valores y las reglas que la sociedad ha preferido, han sido recogidas por sus
líderes y representantes -a través del proceso político- y han quedado plasma-
das en el Estado, como leyes y normas y como políticas públicas a través de
determinados estilos de gestión y de determinadas rutinas y dispositivos admi-
nistrativos y procedimentales.
260
9 Brito.p65 260 11/12/2002, 11:07

Presupone que las autoridades públicas están siendo capaces de ejercer la

acción sobre los ciudadanos respetando los criterios y principios resultantes de
las vivencias y el aprendizaje colectivo -decodificándolos en normas y políticas
validadas por la mayoría- y orientando su conducta con mandatos y prohibicio-
nes fundamentadas en su consentimiento. Igualmente, presupone la percep-
ción social de una acción efectiva del gobierno en la administración y distribu-
ción social de los recursos y beneficios públicos y en la resolución de problemas
que afectan a la comunidad (Arbós y Giner, 1993).
Por su parte, la preocupación por el tema del “Buen Gobierno” se ubica

dentro del contexto de los interrogantes sobre la operatividad de los sistemas
políticos democráticos en momentos en los cuales el mundo y la sociedad han
devenido en algo sumamente complejo.
El concepto remite al uso compartido del poder y a la coordinación de accio-

nes entre el sector público y el privado (Jessop, 1996; Mayntz, 2000) y tiene
como eje transversal la aceptación, por parte de las autoridades políticas, del
fenómeno de la “publificación” de lo público14, que se ha manifestado acompa-
ñado de otros, como la crisis del Estado de Bienestar, los procesos globalizadores
y la emergencia de nuevas identidades, problemas e intereses sociales (Cunill,
1997; Bresser-Pereira, 1997; 2000).
La gobernabilidad – como atributo de la sociedad- y la governance –como

atributo de los gobiernos- son consustanciales al desarrollo socioeconómico.
En democracia, la sociedad necesita de buenos gobiernos para dejarse gobernar
y para aprovechar todas sus potencialidades.
Las limitaciones de los gobiernos terminan expresándose como desventajas

de sus respectivas colectividades, cuando aquellos no están preparados para
garantizarles condiciones que les permitan a éstas acceder a las oportunidades
que presenta el entorno y cuando las carencias de los primeros inhabilitan a las
segundas para disminuir, controlar o evitar sus impactos negativos.
En América Latina, el tema del “Buen Gobierno” comienza a desarrollarse

a partir de reflexiones sobre, por una parte, los mecanismos que podrían permi-
tir a estas sociedades superar el nudo crítico del agotamiento del modelo de
sustitución de importaciones -y sus consecuencias en cuanto a la descomposi-
ción de las formas de integración social estatalmente centralizadas que lo ca-
racterizaban-; por otra, el reconocimiento de las limitaciones sociales y políti-
cas, tanto del modelo del estado centralizado y paternalista como de aquellas
propuestas que colocaron al “Estado Mínimo” como solución, en vista de la
incapacidad de ambos para lidiar con la complejidad sociopolítica contemporá-
nea.
14Extensión de la esfera de lo público más allá del Estado (Cunill, 1997; 1999; Bresser-Pereira, 1997;
2000).
261
9 Brito.p65 261 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
A lo anterior se añaden interrogantes como la competencia técnica y admi-

nistrativa para gobernar y la voluntad de los gobernantes para enfrentar proble-
mas como la pobreza y la exclusión social (Torres-Rivas, 1993; Rabotnikof,
2001), y cuestiones tales como la consolidación del sistema político democráti-
co; la capacidad de los gobiernos de conducir los procesos de transformación y
de manejar el impacto de los cambios, y las necesidades de restituir la
gobernabilidad social y de construir una institucionalidad funcional al creci-
miento económico.
A partir de este enfoque se destaca y potencia la responsabilidad guberna-

mental; se le da mucho peso a favorecer los mecanismos de control social y al
fortalecimiento de la sociedad; se advierte sobre la importancia de generar me-
canismos de negociación y acuerdos entre actores colectivos y se privilegia la
democracia, como el sistema político que, descentralizado, abre más posibilida-
des de acceso a la información, ampliando así las posibilidades de que emerjan
múltiples alternativas para la solución de problemas públicos (North, 1993;
Dahrendorf, 1986).
Autores como North (1993), Putnam (1994), Sen (1999) y Pasquino (2000)
han detectado una significativa relación entre democracias consolidadas, un
entramado social fuerte –capital social-, la confianza en las instituciones y el
desarrollo socioeconómico15. Es posible activar este círculo virtuoso a partir de
la acción de “Buenos Gobiernos” locales.
Definiremos el “Buen Gobierno” local como aquel que se caracteriza por

aprovechar el aprendizaje social y estimular la eficiencia adaptativa en su co-
munidad, al vincularse con ella a través de dispositivos y herramientas que
perfeccionan la democracia a ese nivel, incrementando su calidad.
Para ello, el “Buen Gobierno” local enriquece su quehacer incorporando,

como prácticas regulares, rutinas gubernamentales y estilos de gestión que: pri-
vilegian la transmisión y recepción de información entre gobierno y ciudada-
nos; le permiten establecer una interacción permanente con las comunidades y
sus organizaciones sociales; abren cauces para la participación y la concertación
entre los agentes locales públicos y privados; favorecen el asociativismo y el
arraigo ciudadano a su territorio, fomentando la construcción de un sólido teji-
do social y de redes de compromiso cívico; y vehiculan los cambios institucionales
propuestos por la misma sociedad para aprovechar y beneficiarse de las po-
tencialidades territoriales.
Para Arocena (1995), son dos las condiciones que permiten aplicarle a un
espacio el término de sociedad local: un territorio con determinados límites,
portador de una identidad compartida expresada en valores y normas
15Una opinión, si no al contrario, quizá más cautelosa, es la que sostienen Schmitter y Karl (1999),
para quienes no se pueden colocar demasiadas expectativas sobre los sistemas políticos democráti-
cos. Para ellos no necesariamente son económica y administrativamente más eficientes que otras
formas de gobierno.
262
9 Brito.p65 262 11/12/2002, 11:07

internalizadas y generalizadas entre sus miembros, y un sistema de relaciones

de poder articulado en torno a procesos de generación de riqueza y bienestar
colectivo. Implica la presencia de actores políticos, económicos, sociales y cul-
turales con capacidad de iniciativa y dispuestos a capitalizar y aprovechar los
recursos disponibles (Vásquez, 1999).
Una de las funciones del gobierno local es detectar donde están esos acto-
res, movilizarlos y reforzar –o crear de ser necesario- los espacios para su en-
cuentro e interacción, auspiciando la formación de mecanismos de negocia-
ción permanente entre ellos mismos y entre ellos y el gobierno, de manera que
se optimizan sus procesos decisores.
En definitiva, las posibilidades de llevar adelante proyectos exitosos de de-

sarrollo en el ámbito local dependen de las habilidades que tengan sus gober-
nantes para, por una parte fortalecer a la comunidad; por otra, recibir claras
señales del entorno (Subirats, 1996), a los fines de determinar la orientación de
su gestión seleccionando las opciones de políticas pertinentes; por otra parte,
movilizar los recursos que puedan garantizar las condiciones financieras, polí-
ticas y sociales necesarias para su implantación exitosa (Fleury, 1999); y, por
último, negociar las condiciones del desarrollo con los otros niveles de gobierno
a la vez que coordinan internamente las alianzas necesarias para viabilizarlo.
Lo anterior implica no sólo la modernización de la estructura administrativa

del gobierno local, con la introducción de innovaciones en los métodos de orga-
nización, planificación de servicios municipales, selección y capacitación de
recursos humanos en este nivel, sino adquirir capacidades para una gestión
con sentido estratégico.
Para los gobiernos locales ya no se trata de cumplir y administrar las directri-

ces de los gobiernos nacionales. Las habilidades señaladas son habilidades po-
líticas en su sentido más pleno, por lo que la revalorización de lo local -como
ámbito emergente y relevante en los contextos de globalización y nuevas rutas
hacia el desarrollo y de crisis y reconfiguración del Estado- conduce a la reva-
lorización de su autonomía y a la revalorización de la naturaleza política y estra-
tégica de sus gobiernos (Vallés, 1998; Brugué y Gomà, 1998: 26).
6. La capacidad de gestión estratégica: dispositivos y herramientas para

el “Buen Gobierno” local
La capacidad de gestión estratégica es el prerrequisito para el “Buen Gobier-

no”. Es la que habilita a los gobiernos locales para jugar el importante rol que
de ellos se espera tanto dentro de las estrategias de desarrollo como dentro de
los procesos de reconfiguración del Estado.
Es, en primer lugar, la capacidad para articular las potencialidades sociales

en su territorio a los fines de sostener el desarrollo socioeconómico, aprove-
263
9 Brito.p65 263 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
chando las ventanas que abren la democracia, la descentralización, el desarrollo

tecnológico y las demandas de participación y de comunicación entre gobier-
no y sociedad. En segundo lugar, es la capacidad para organizar y administrar
los recursos públicos que controla, de manera tal que mejoran la calidad y per-
tinencia de sus repuestas.
Dispositivos que vinculen al gobierno local de manera más eficiente con su

comunidad, le permitan intercambiar información útil con su entorno, comu-
nicarse de manera rutinaria y eficaz con los agentes económicos, políticos y
sociales locales, coordinar sus acciones y aprovechar lo que aprenden resol-
viendo sus problemas. Y herramientas de gestión que le proporcionen facilida-
des para procesar demandas, definir pertinentemente prioridades de gestión y
seleccionar, de la manera menos contingente posible, cursos alternativos de
acción.
Todo ello dotaría a los gobiernos locales de esa capacidad estratégica y so-
portarían el “Buen Gobierno” a este nivel.
De esta manera, no sólo se puede restablecer la confianza de los ciudada-

nos en sus autoridades y la credibilidad en las instituciones democráticas –al
perfeccionar la deliberación y mejorar la representación-, sino que se reconoce
y permite el ejercicio de los derechos ciudadanos y se apuntala la gobernabilidad
social. A la vez, se puede catalizar el desarrollo de la comunidad, porque se
generan condiciones que propician la construcción de futuros consensuados.
Una gran cantidad de pequeñas innovaciones han venido apareciendo en los

gobiernos locales por toda América Latina, muchas de las cuales podrían consi-
derarse, cuando han sido sistemáticamente adoptadas, dispositivos y herramien-
tas útiles para proporcionarles capacidades estratégicas.
Lo que nos proponemos a continuación es inventariar16 las que percibimos

como significativas por su potencial para coadyuvar al “Buen Gobierno” local y
para estimular el perfeccionamiento de la democracia desde el espacio local.
Utilizaremos como criterios para ordenarlas los tres ejes que, según nuestro
criterio, deben ser sus resultados: Estado de Derecho, fortalecimiento de la so-
ciedad civil y capacidad de respuesta, para asegurar la gobernabilidad.
6.1 Estado de Derecho y gobierno local
Información y comunicación, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos

públicos, reglas claras, transparencia y rendición de cuentas, son soportes para
16Para este inventario se han tomado los aportes de: Buller (1992); Arbós y Giner (1993); Carucci
(1995); Matus (1996); Pineda (1996); Subirats (1996); Tobío (1996); Botella (1997); Charbel (1997);
Giner y Sarasa (1997); Chumbita (1997); Borja y Castells (1998); Borja (1998); Brugé y Gomà (1998);
Caldero (1998); Meneguzzo (1998); Mouchet (1998); Pirez (1998); Aramayo y Thévoz (1999); Arellano
y Rivera (1999); Daher (1999); Fhur (1999); Méndez (1999); Von Haldenwang (1999); Bresser-
Pereira (2000); Victory (2000); Gargarella (2001); Maurizi (2001); Ovejero (2001).
264
9 Brito.p65 264 11/12/2002, 11:07

el ejercicio de los derechos individuales, políticos, sociales y republicanos17 de

una comunidad; le permiten al ciudadano sentirse protegido de la discrecionalidad
y arbitrariedad de sus representantes; gozar de horizontes confiables para el
ejercicio de sus actividades; aportar soluciones e ideas sobre la administración
de lo público y contribuir con la gestión; y fiscalizar el uso que se hace en su
nombre del patrimonio colectivo.
Tres fuertes tendencias han influido para colocar en el tapete el tema del
derecho a la información: la ampliación del espacio público, la creciente necesi-
dad de fortalecer a la ciudadanía para que comparta las responsabilidades del
desarrollo y las transformaciones y oportunidades que ha traído consigo la ac-
tual revolución tecnológica (Maurizi, 2001).
Lo que sucede en el interior de las organizaciones gubernamentales tiende a

dejar de ser considerado secreto y la información y la comunicación pasan a cons-
tituirse, cada vez con mayor fuerza, en recursos sociales. La sociedad no sólo re-
quiere ser informada sobre los criterios con los cuales se distribuyen los recursos
colectivos, sino que también aspira a que sean usados de manera adecuada y consi-
derando sus expectativas. Dentro de los mecanismos que posibilitan el acceso e
intercambio de información y la comunicación, el control social sobre los recur-
sos públicos y la transparencia de los actos administrativos y que apuntan hacia la
garantía del Estado de Derecho y la responsabilización del funcionario público- y
que a su vez posee un potencial significativo para reducir los costos de transacción
para la sociedad-, vamos a resaltar (Banco Mundial, 2001):
1. Los sistemas de información internos y externos, apoyados en los avan-

ces en las tecnologías de la información. Propician la transparencia y la
accountability a nivel local, sirviendo a su vez como mecanismos para me-
jorar el proceso decisor18. Se clasifican en cuatro tipos: a) para asegurar la
comunicación dentro del gobierno; b) para garantizar la base de datos
mínima sobre el municipio; c) para transmitir información del gobierno a
los usuarios; y d) para recibir información de ciudadanos y usuarios sobre
el desempeño de los funcionarios y la calidad de los servicios (COPRE,
1989; Banco Mundial, 2001).
17 Bresser-Pereira (2000) habla de la aparición, durante los últimos 25 años, de una “cuarta genera-
ción” de derechos ciudadanos -los “derechos republicanos”-. Los define como los derechos colecti-
vos o pluri-individuales a la res pública o al patrimonio público en sus dimensiones histórico-
cultural, medioambiental y económica. En su dimensión económica, constituyen el derecho de
todos los ciudadanos a que los recursos económicos que controlan las organizaciones públicas
estatales y las no estatales, por una parte, no sean utilizados como patrimonio individual o
corporativo y sean protegidos de la codicia de individuos y grupos de personas o “buscadores de
renta”; por otra, a que sean constantemente usados de manera eficiente y, por último, que las
estrategias de gestión administrativa garanticen su uso eficaz, incrementando así la capacidad de
respuesta del sector publico y garantizando su pertinencia.
18 En un primer momento, aparecen para garantizar el mayor ahorro posible en el gasto público
dentro de una visión eficientista y casi exclusivamente economicista de la reforma del Estado. Una
vez que se conectan reforma del Estado-descentralización e irrupción de la sociedad en el ámbito de
lo público, la preocupación por la eficiencia pública se ubica en el contexto que hemos venido
trabajando.
265
9 Brito.p65 265 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
2. Dispositivos y herramientas para el control de la discrecionalidad arbi-

traria del funcionario:
2.1. Simplificación de trámites con el objetivo de evitar pérdidas de

tiempo a ciudadanos, disminuir lapsos, evitar duplicidades de trá-
mites y funciones, eliminar tráfico de influencias, prevenir focos
de corrupción e incrementar ingresos por recaudación de impues-
tos.
2.2. Establecimiento y rutinización de sistemas normativos de ca-
rácter general para evitar la interpretación y aplicación discrecio-
nal de las reglas.
2.3. Sistemas de toma de decisiones flexibles, descentralizados,
delegativos y con intención de transparencia.
3. Sistemas de rendición de cuentas que obligan al funcionario a demos-

trar manejo correcto de los bienes públicos, a dar explicaciones sobre
decisiones tomadas y a responder personalmente por lo actuado. Sopor-
tan el derecho de los ciudadanos a informarse y a controlar a sus autori-
dades. La rendición de cuentas se ha organizado en algunos municipios a
cuatro niveles: interno, en la sociedad, en otros niveles de gobierno y en
otros organismos cooperantes, acreedores e instituciones financieras en
general.
6.2 El fortalecimiento de la sociedad civil: participación y ciudadanía
Para Alexis de Tocqueville (1978), la participación en los asuntos públicos

locales es la mejor escuela de democracia y el mejor medio para construir ciu-
dadanía porque, a través de ella el individuo comprende prácticamente sus de-
rechos y responsabilidades, se familiariza con las reglas de juego democráticos y
cultiva así el respeto a las instituciones que él ha contribuido a crear.
El apoyo al desarrollo de ciudadanía se constituye en un desafío de los go-

biernos locales. Si bien se les reconoce a los representantes electos la responsa-
bilidad de la decisión de los proyectos públicos19, cada vez más los ciudadanos
exigen ser tomados en consideración, que se debatan y negocien sus críticas,
sus demandas y propuestas (Borja, 1998) y participar en la gestión de lo públi-
co.
Por otra parte, casi todos los ámbitos de la gestión local requieren de la
participación de la comunidad y ésta ha comenzado a manifestarse de muchas
formas: solicitudes de información, debate público y negociación. También
ha derivado en formas concretas de cooperación en la ejecución, evaluación y
control en la gestión de servicios públicos, por parte de organizaciones de la
sociedad.
19 Ver: Manin (1998); Sartori (1999).
266
9 Brito.p65 266 11/12/2002, 11:07

Una multiplicidad de dispositivos y herramientas han permitido ampliar la

esfera de lo público durante las últimas décadas, por la vía de la participación;
entre ellos podemos resaltar:
1. Referéndum y plebiscito20.
2. Revocación y derecho de reclamación de mandato u ordenanzas.
3. Iniciativa legislativa popular.
4. Iniciativas cívicas para influir en los planes municipales.
5. Planes concertados de mejoría de servicios.
6. Comisiones sectoriales de carácter consultivo o colaboradoras, confor-
madas por representantes de organizaciones de la sociedad. Generalmen-
te se organizan en áreas como vivienda, seguridad pública, salud, educa-
ción, urbanismo, ambiente y programas sociales.
7. Recepción de propuestas de nuevos modelos de gestión y de mejora-
miento de procesos.
Otros mecanismos aparecen orientados a contrarrestar la baja capacidad de

respuesta de los gobiernos y la deficiencia de los servicios, por medio de fór-
mulas como:
1. Concesión de la gestión de algunos servicios públicos municipales.

2. Privatización o tercerización de servicios.
3. El control de la gestión de algunos servicios, especialmente educati-
vos y sanitarios, por medio de comités de vecinos o usuarios o juntas
parroquiales.
4. Trabajo comunitario en supervisión y control de programas sociales.
5. Participación de representantes de organizaciones de la sociedad civil
en la dirección y administración de empresas municipales
6. Participación de representantes de organizaciones de la sociedad civil
en la dirección y administración de programas y servicios sociales.
7. La opinión sobre el desempeño del gobierno, por medio de encuestas
de opinión y la transmisión de quejas, reclamos y recomendaciones.
20Referéndum y plebiscito sin información, comunicación y libertad de expresión y de opinión

pueden representar más bien amenazas a la democracia y no democracia de calidad. Partiendo de la
teoría de los juegos, Sartori (1999: 59-60) también hace una advertencia sobre este tipo de mecanis-
mos decisionales. Observa que las técnicas decisionales pueden producir resultados de suma positi-
va, de suma cero y suma negativa. Las elecciones, no siendo finales en el mismo sentido del referén-
dum o el plebiscito, eligen o no eligen a un representante (suma cero), pero a partir del momento
electoral se origina un proceso, que prosigue en el parlamento y en el gobierno que, por lo general, ya
no es suma cero. Las elecciones deciden quién decidirá en nombre del colectivo, pero los electos –
cuando establecen contacto- debaten, negocian y, con frecuencia, llegan a decisiones de compromiso
(suma positiva: nadie pierde todo, y todos, aunque en diferente medida, obtienen algo). En este
sentido las elecciones ponen en marcha un mecanismo representativo continuo. No es este el caso ni
del referéndum ni del plebiscito. Con ambos, el voto decide ipso facto, es concluyente y necesariamen-
te se suma cero. La mayoría gana todo y quien queda en minoría, lo pierde todo. Para Sartori, en los
casos de sociedades segmentadas o complejas –como son la mayoría en la actualidad-, o cuando se
trata de temas ante los cuales hay mucha sensibilidad social, este tipo de mecanismos en lugar de
acabar con los conflictos, los agrava.
267
9 Brito.p65 267 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
8. Participación en la proyección y gestión de obras de equipamiento co-

lectivo.
9. Talleres barriales para movilizar recursos privados en función de pro-
blemas públicos; priorizar proyectos; examinar la sumatoria de recursos
disponibles entre los actores participantes y captar recursos humanos,
técnicos y económicos para adelantar proyectos y crearles alianzas de
soporte.
10. Mecanismos de control ciudadano sobre la gestión de lo público, por
medio de la separación entre el financiamiento de los servicios y su ejecu-
ción y la transferencia a organizaciones de la sociedad civil del monitoreo
y evaluación de servicios públicos.
En cuanto a la planificación y promoción del desarrollo local han ido proli-

ferando:
1. Planes urbanísticos y planes estratégicos concertados.

2. Consejos locales de planificación, planificación comunitaria o popular,
microplanificación por problemas, audiencias públicas sobre presupues-
to.
3. Contacto institucionalizado con agentes económicos y sociales locales
a través de consejos consultivos y asesores y mesas de discusión.
4. Mesas de negociación para obras de equipamiento colectivo.
5. Mecanismos para detectar proyectos con potencial para el desarrollo
de actividades productivas, por medio de concursos, y captación de pro-
yectos viables -o exitosos en otras latitudes- por medio de programas de
financiación municipales, sobre todo hacia la microempresa.
6. Institutos municipales de crédito.
7. Negociación de líneas de crédito con organismos financieros privados
para estimular sectores económicos específicos.
Para la rendición de cuentas y el control del gobierno local se promueven

cada vez más:
1. Comisiones mixtas auditoras con representantes del gobierno y de fir-

mas privadas.
2. Contralorías ciudadanas.
3. Encuestas de organizaciones sociales de monitoreo y medición de
impacto.
4. Supervisión social del área de licitaciones y contratos.
6.3 Capacidad de respuesta: eficiencia y efectividad
Una de las características de los sistemas políticos democráticos es que la

sociedad espera que se le garantice el derecho de hacer peticiones al gobierno
para lograr sus metas y que estas sean consideradas. La merma en la capacidad
de respuesta es una de las razones que explican la pérdida de credibilidad de las
autoridades políticas y las dudas acerca de la operatividad de la democracia.
268
9 Brito.p65 268 11/12/2002, 11:07

Sin embargo, los gobiernos locales se encuentran en una posición ventajosa,

tanto para adaptar sus servicios a las demandas cada vez más diversificadas de
sus ciudadanos, como para acceder a las necesidades de los sectores sociales
excluidos (BID, 1997; Finot, 1998).
En el caso de los gobiernos locales, la capacidad de respuesta está asociada

a tres aspectos: a) la capacidad para formular y poner en funcionamiento polí-
ticas públicas que eleven la calidad de su contribución a las actividades econó-
micas y sociales y, por ende, al desarrollo local, b) al impacto de las políticas
municipales respecto a demandas locales diferenciadas (BID, 1997; Finot, 1998)
y c) a la habilidad de los gobiernos para manejarse dentro de las recurrentes
restricciones presupuestarias, el inevitable desfase entre expectativas y recur-
sos públicos y la dependencia financiera –y a veces política- ante el gobierno
central. Esto último, caracteriza a la mayoría de los municipios municipales y
les resta margen de maniobra, por los que debe estar constantemente negocian-
do las condiciones para alcanzar sus metas y objetivos. Dentro de los dispositi-
vos y herramientas que han aparecido para mejorar la capacidad de respuesta y
la eficiencia y eficacia de un gobierno local están los siguientes:
1. Dispositivos para flexibilizar las estructuras, procedimientos y normas

como: rediseño y simplificación de trámites, la horizontalización de la organi-
zación, la delegación de tareas, integración de sistemas procesales, la transfe-
rencia de competencias a la sociedad civil, privatización y tercerización de ser-
vicios, y el diseño de sistemas y trámites “amigables” para atender al ciudada-
no, con el propósito de agilizar la gestión en cuanto a:
a. La atención oportuna de reclamos y servicios

b. Mejoramiento de calidad de servicios
c. Ubicación de problemas de la comunidad
d. Funcionalidad de los sistemas administrativos y operativos
2. Dispositivos para organizar los procesos y rutinas internas con el fin de

racionalizar el uso del tiempo y de los recursos –financieros, organizacionales,
cognitivos y políticos- disponibles en función de las demandas sociales y las
expectativas de desarrollo:
a. Procedimientos internos para ordenar la agenda según oferta

programática y demandas del entorno.
b. Manejo de la correspondencia que permita clasificar su entrada,
salida y tipo de demanda y hacer seguimiento a su respuesta.
c. Sistema de petición y rendición de cuentas internas por produc-
tos y resultados en función de la propuesta programática,
lineamientos estratégicos, directrices emitidas y operaciones plani-
ficadas.
d. Sistemas de manejo de audiencias que organizan el tiempo, ob-
jetivos y procedimientos para evaluar los resultados del contacto
con comunidades organizadas, con organizaciones económicas,
269
9 Brito.p65 269 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
políticas y sociales, organizaciones sociales no gubernamentales y

organizaciones estatales de otros niveles de gobierno.
e. Organización del tiempo de los funcionarios de alto nivel para
atender: medios de comunicación; gabinetes ejecutivos; puntos de
cuentas de colaboradores inmediatos; evaluación de la marcha de
la gestión; actividades especiales como giras, inspecciones de obras
de infraestructura en procesos, inspección de operatividad de polí-
ticas, programas y servicios públicos, y actividades de protocolo.
f. Automatización e informatización de procedimientos internos.
3. Aprovechamiento de los sistemas de información para: a) adecuar la

oferta pública de bienes y servicios a la demanda local; b) manejar los
datos en función de las metas y objetivos establecidos dentro de la pro-
puesta programática, así como de aquellas surgidas de las interacciones
con el entorno; c) traducir esa información en lineamientos estratégicos y
prioridades en el corto plazo; d) asegurar la comunicación dentro del go-
bierno; e) apoyar la rendición de cuentas, tanto interna como externa; f)
facilitar el proceso de toma de decisiones y trabajar en su pertinencia,
impacto y resultados esperados; g) obtener capacidad para informar a los
ciudadanos sobre la situación de los servicios prestados por el munici-
pio; h) gestionar los recursos humanos (cantidad, calidad y desempeño) y
los físicos y financieros -cuantificación de inversión y fuentes de ingreso-
; i) agilizar procesos de gestión interna, incluyendo permisos, licencias y
registros, y j) establecer una comunicación fluida entre funcionarios, en-
tre unidades dentro del gobierno y entre el gobierno y la comunidad.
4. Mecanismos de seguimiento y evaluación internas, tanto de las políti-

cas que atañen al funcionamiento interno de la organización, como las
que atañen a las políticas públicas destinadas a la producción de bienes y
servicios a los ciudadanos.
5. Encuestas de satisfacción a los usuarios para guiar con certeza los

esfuerzos y evaluar el desempeño de los funcionarios y el rendimiento de
los diversos sectores de la organización.
Para finalizar, existe en la actualidad una multiplicidad de técnicas, méto-

dos, modelos y tecnologías de gestión que sirven como herramientas de sopor-
te para la gestión. Dentro de éstas, podemos resaltar metodologías como la
planificación estratégica situacional, la planificación popular, la
microplanificación por problemas y las encuestas y entrevistas para la evalua-
ción, en particular, y para indagar sobre necesidades e impacto de la acción de
la municipalidad. Por su parte, el análisis prospectivo, el método Delphi, y las
metodologías basadas en programas computacionales para seleccionar cursos
alternativos de acción –como, por ejemplo, el análisis jerárquico-, comienzan a
ser útiles para definir prioridades. La planificación participativa o planificación
popular, entre otros, están sirviendo para un doble propósito: i) seleccionar
demandas y definir prioridades y cursos alternativos de acción para establecer
270
9 Brito.p65 270 11/12/2002, 11:07

contacto con los ciudadanos para la construcción de apoyos a las políticas pú-
blicas y ii) para su diseño e implantación.
7. Consideraciones finales
En términos generales, los resultados esperados –en el corto plazo- con la

aplicación de estos dispositivos y herramientas de gestión son: i) el incremento
de la capacidad de respuesta de los gobiernos ante los problemas de los ciuda-
danos, ii) la orientación al desempeño y el uso de la información como medio
para diseñar estrategias y políticas que consideren tanto las demandas diferen-
ciadas de los ciudadanos como el interés general. En el largo plazo, se pueden
esperar democracias de calidad y un cambio cultural que le dé un impulso signi-
ficativo –desde el ámbito municipal- a los procesos políticos necesarios para
que se diseñe, aprovechando el aprendizaje colectivo, un marco de reglas que
propicie un buen desempeño económico y social, que se pueda medir en tér-
minos de generación de riquezas, equidad, bienestar social y sostenibilidad
ambiental del desarrollo económico y social, desde el espacio local.
ARAMAYO, R. y THÉVOZ, L. “Dificultades y condiciones para programas de

fortalecimiento municipal sostenible: un enfoque sistémico. Caso Bolivia” En:
CENDES (1999) Descentralización y Desarrollo Local: aportes para una discusión.
Cuadernos del CENDES, No. 40, Caracas: CENDES, 1999
ARBÓS, X. y GINER, S. La Gobernabilidad. Ciudadanía y Democracia en la encruci-

jada mundial. Madrid: Siglo XXI de España Editorial, S.A, 1993.
ARELLANO, D. y RIVERA L. Tendencias innovadoras en la gestión de la participa-

ción social. Documento de Trabajo del Centro de Investigaciones y Docencia
Económica No. 67. México, 1999.
AROCENA, J. El Desarrollo Local. Un desafío contemporáneo. Caracas: CLAEH-

Universidad católica de Uruguay-Nueva Sociedad, 1995.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. América Latina tras una

década de reformas. Informe Anual. Washington D.C.: BID, 1997
BANCO MUNDIAL. El Estado en un mundo en transformación. Informe sobre el

desarrollo mundial. Washington D.C.: Banco Mundial, 1997
BANCO MUNDIAL. Más allá del Consenso de Washington. La hora de las Institucio-
nes. [en línea] Washington D.C.: Banco Muncial, 1998. <http://www.iigov.org/
pnud/bibliote/bibl0021.htm>. [Consulta: 14 enero 2001].
271
9 Brito.p65 271 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
BANCO MUNDIAL. Informe sobre el desarrollo mundial, 1999-2.000: En el um-

bral del siglo XXI. [en línea] Washington D.C.: Banco Muncial, 1999. <http://
www.worldbank.org/wdr>. [Consulta: 14 enero 2001].
BANCO MUNDIAL. Material de apoyo elaborado para el Programa de Gobierno

Abierto y Participativo. Washington D.C.: Banco Muncial, 2001.
BEHNCKE, R. “Al pié del árbol”. En: MATURANA, H. y VALERO, F. El

árbol del conocimiento. Las bases biológicas del entendimiento humano. Santiago de Chi-
le: Editorial Universitaria, 1996.
BORJA, J. “Ciudadanía y espacio público”, Reforma y Democracia, No. 12 (1998).
BORJA, J. “El gobierno del territorio en las ciudades latinoamericanas” [en

línea], Instituciones y Desarrollo, (2001), Nos. 8 y 9. <http://www.iigov.org/pnud/
bibliote/revista/revista8_9/docs revis8_03.hatm>. [Consulta: 5 julio 2001].
BORJA, J. y CASTELLS, M. Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la

información. Madrid: Taurus, 1997.
BOTELLA, J. “La opinión pública ante el ‘Welfare State’: ¿oferta o demanda?”.

En: GINER, S. y SARASA, S., ed. Buen gobierno y política social. Barcelona: Edi-
torial Ariel, S.A., 1997.
BRESSER-PEREIRA, L.C. “Prólogo” En: CUNILL, N. Repensando lo público a

través de la sociedad. Nuevas formas de gestión pública y representación social. Caracas:
CLAD-Nueva Sociedad, 1997.
BRESSER-PEREIRA, L.C. “Ciudadanía y res pública: la aparición de los dere-

chos republicanos”, Revista Instituciones y Desarrollo, (2000). Nº 8 y 9. <http://
www.iigov.org/iigov/pnud/bibliote/revista/revista8_9/docs/revis8_01.htm>.
[Consulta: 5 julio 2001].
BRUGUÉ, Q. y GOMÀ R.,ed. Gobiernos locales y políticas públicas. Bienestar social,

promoción económica y territorio. Barcelona: Ariel, 1998
BULLER, E. “El Desarrollo Institucional Municipal (DIM) como estrategia d

intervención para el cambio y como estrategia de desarrollo local”. En: Cuader-
nos de Desarrollo Local. Modernización Municipal: la planificación participativa, la or-
ganización social y la movilización comunitaria, (1992), Nº 11.
CALDERO CABRE, A. “Modelos de Gobierno Municipal” En: CASTILLO

BLANCO, F. , ed. Estudios sobre los Gobiernos Locales. Granada: CEMCI, 1998.
CARUCCI, F. Elementos de gerencia local. Manual para Gerentes Municipales. Cara-

cas: Banco Mundial-ILDIS-Fundación Escuela de Gerencia Social, 1995.
272
9 Brito.p65 272 11/12/2002, 11:07

CASTELLS, M. “El futuro del Estado de Bienestar en la sociedad de la infor-

mación”. En: GINER, S. y SARASA, S., (ed). Buen gobierno y política social. Bar-
celona: Editorial Ariel, S.A., 1997.
CUNILL, N. Repensando lo público a través de la Sociedad. Nuevas formas de gestión

pública y representación social. Caracas: CLAD-Nueva Sociedad, 1997.
CHARBEL, E. “Programas de desarrollo administrativo y calidad del gobierno

del Estado de Puebla, México”, Anales. Hacia Nuevos Enfoques de gestión Pública.
(1997), No. 3.
CHUMBITA, H. “Innovaciones en la Gestión Pública. Acerca de algunos mo-

delos, experiencias e interrogantes en Argentina”, Anales. Hacia Nuevos Enfoques
de gestión Pública (1997) ,No. 3.
DAHER, A. “Liderazgo Municipal: modernidad para el país”, Revista

Interamericana de Planificación. SIAP, (1999), No. 105.
DAHRENDORF, R. Las oportunidades de la crisis. Madrid: Unión Editorial, 1983.
DE TOCQUEVILLE, A. La democracia en América. México: F.C.E, 1978.
FELDMAN, E. “La evolución de la reflexión politológica sobre democratiza-

ción: del cambio de régimen a la arquitectura institucional de governance y la
gobernabilidad” [en línea], Instituciones y Desarrollo (2001), No. 8-9. <http://
www.iigov.org/revista/re8_11.htm>. [Consulta 19 marzo 2002].
FINOT, I. Elementos para una orientación de las políticas de descentralización y partici-

pación en América Latina. Trabajo presentado en el III Congreso Internacional
del CLAD sobre Reforma del Estado y Administración Pública. 1998. Madrid.
FINOT, I. “¿Cómo conciliar eficiencia con equidad?”, Reforma y Democracia

(1999), No. 15.
FLEURY, S.“Reforma del Estado En América Latina”, Nueva Sociedad (1999),

No. 160.
FUHR, H. “Reforma del Estado y modernización administrativa: acerca del

nuevo papel del Estado en América latina” En: HENGSTENBERG, P.;
KOHUT, K; MAIHOLD, G., ed, Sociedad civil en América Latina: representación de
intereses y gobernabilidad. Caracas: Nueva Sociedad, 1999.
GARGARELLA, R. “Representación plena, deliberación e imparcialidad”. En:

ELSTER, J., ed. La democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 2001.
GINER, S. y SARASA, S., ed. Buen gobierno y política social. Barcelona: Editorial
Ariel, S.A., 1997.
273
9 Brito.p65 273 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
GONZÁLEZ CRUZ, F. “Nuevas formas de desarrollo institucional, de organi-

zación social y de representación política: realidades, experiencias y desafíos”,
Anales. Hacia Nuevos Enfoques de gestión Pública (1997) ,No. 5.
HENGSTENBERG, P.; KOHUT, K; MAIHOLD, G., ed, Sociedad civil en Amé-

rica Latina: representación de intereses y gobernabilidad. Caracas: Nueva Sociedad,
1999.
JESSOP, B. El ascenso del ‘Buen Gobierno’ y los riesgos del fracaso: el caso del desarrollo
económico [en línea]. Ponencia presentada en el Coloquio Les enjeux des debats sur
la governance. Universidad de Lausana, 1996. <http:// www.UNESCO.org/155j/
rics115/jessopspa.htlm>. [Consulta: 18 marzo 2001].
MANIN, B. Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial,

1998.
MATUS, C. La Oficina del Gobernante. Trabajo presentado en el Taller del IESA-

Zulia, 1996.
MAURIZI, M. R. “El acceso a la información pública: un derecho de los ciuda-

danos y una obligación del Estado. El caso chileno” [en línea]. Magazine Dhial,
(2001), No. 21. <http://www.iigov.org/oogov/pnud/bibliote/dhial21/
dhial21_01.htm>. [Consulta: 16 sep. 2001].
MAYNTZ, R. “Nuevos desafíos de la teoría de la Governance” [en línea] ,Insti-

tuciones y Desarrollo, (2000) No. 7. <http://www.iigov.org/iigov/pnud/revista/
rev/dpcs/mayntz.htm.>. [Consulta: 6 dic. 2000].
MÉNDEZ, J. L. (1999). “¿Vieja o nueva administración pública? Una propues-

ta ante los dilemas de la modernización administrativa”, Reforma y Democracia,
(1999), No. 13.
MENEGUZZO, M. “Repensar la modernización administrativa y el New Public

Management. La experiencia italiana: innovación desde la base y desarrollo de
la capacidad de gobierno local”, Reforma y Democracia, (1998), No. 11.
MOUCHET, A. El control social de la gestión local. La participación ciudadana en

acción. Caracas: FUNDACOMUN, 1998.
NORTH, D. C. Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico. México:

F.C.E., 1993.
NORTH, D. C. Conferencia del profesor Douglas North en la Bolsa de Comer-

cio de Buenos Aires [en línea]. Conferencia presentada en el evento Desarrollo
Institucional y Modernización en Argentina, PNUD-Argentina y Asociados para
el Desarrollo. 1998. Buenos Aires.<http://www.undp.org.ar/d-notrh.htm>.
[Consulta: 6 dic. 2000].
274
9 Brito.p65 274 11/12/2002, 11:07

ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (2000) Enfoques del

Desarrollo Local en América latina desde la década de los setenta
[en línea]. 2000. <http:// www.cintefor.org.uy/publics.htm.>.[Consulta: 1 marzo
2001].
O´DONNELL, G. “La irrenunciabilidad del Estado de Derecho”, Instituciones y

Desarrollo, (2001), No. 8 y 9. <http://www.iigov.org/iigov/pnud/bibliote/re-
vistas8_9/docs/revis8_02.htm>. [Consulta: 5 julio 2001].
OSZLAK, O. “Estado y sociedad: ¿nuevas reglas de juego?”, Reforma y Demo-

cracia, (1997), No. 9.
OSZLAK, O. “De menor a mejor. El desafío de la segunda reforma del Esta-

do” , Nueva Sociedad, (1999), No. 160.
OVEJERO, F. “Democracia liberal y democracias republicanas. Para una críti-

ca del elitismo democrático” , Claves de la razón práctica, (2001), No. 111.
PASQUINO, G. “Gobernabilidad y calidad de la democracia”. En:GINER, S. y

SARASA, S., ed. Buen gobierno y política social. Barcelona: Editorial Ariel, S.A.,
1997.
PASQUINO, G. La democracia exigente. Madrid: Alianza Editorial, 2000.
PAYNE, M. “Instituciones políticas e instituciones económicas: Nueva visión

sobre las relaciones entre el Estado y el mercado”, Reforma y Democracia,(1999),
No. 13.
PINEDA PABLOS, N. (1996). “El papel de los gobiernos locales en América

Latina”, Gestión y políticas públicas Vol. 5 (1996), No 2.
PIREZ, P. (1998) Descentralización y Gobierno Local. Conferencia presentada en

el IV Congreso Iberoamericano de Municipalistas, sobre Gobernabilidad, Des-
centralización y Concertación en los Gobiernos Locales. 1998, Córdoba [Ar-
gentina].
PRATS i CATALÁ, J. “Administración pública y desarrollo en América Latina.

Un enfoque neoinstitucionalista” , Reforma y Democracia,(1998), No. 11.
PRATS i CATALÁ, J. “Reforma del Estado y cooperación para la Reforma del

Estado en América Latina”, Nueva Sociedad, (1999a), No. 160.
PRATS i CATALÁ, J. La rehabilitación del Estado en la teoría y en la práctica del

desarrollo. Planteamientos neo-institucionales [en línea]. Ponencia presentada en el
Taller ¡Ahora las Instituciones! Desarrollo Institucional para el Desarrollo Hu-
mano de América Latina. PNUD-Instituto Internacional de Gobernabilidad de
Cataluña.. 1999b. México. <http:www.iigov.org/PNUD/taller/ptaller.htm>.
[Consulta: 22 oct. 1999].
275
9 Brito.p65 275 11/12/2002, 11:07

Morelba Brito
PRATS i CATALÁ, J. “Gobernabilidad democrática para el desarrollo Huma-

no. Marco conceptual y analítico” [en línea], Instituciones y Desarrollo, (2001), Nº
10. <http://www.iigov.org/revista/re10_04.htm>. [Consulta: 19 marzo 2002].
PUTNAM, R. Para hacer que la democracia funcione. La experiencia italiana en descen-

tralización administrativa. Caracas: Galac, 1994.
RABOTNIKOF, N. “La caracterización de la sociedad civil”, Nueva Sociedad,

(2001), No. 171.
SARTORI, G. Elementos de teoría política. Madrid: Alianza Editorial, 1999.
SCHMITTER, P y KARL, T. “Qué es y qué no es la democracia”, Sistema,

(1993), No. 116.
SEN, A. La democracia como valor universal [en línea]. Discurso pronunciado en el

Congreso por la Democracia. 1999. Nueva Delhi.Disponible en: <http://
www.analitica.com/va/economia/opinion/5192428.asp>. [Consulta 15 mayo
2002].
STIGLITZ, J. “Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia

el Consenso post-Washington”, Reforma y Democracia, (1998), No. 12.
STIGLITZ, J. “Participación y desarrollo: perspectivas desde el paradigma inte-

gral de desarrollo” [en línea], Instituciones y Desarrollo. (2000), No. 7.
Disponible en:<http://www.iigov/pnud/revista/rev/docs/participacion.htm>.
[Consulta: 30 oct. 2000].
SUBIRATS i HUMET, J. “Gobierno Local y Políticas Públicas. Apuntes en la

España de los 90”, Revista valenciana dÉstudis Autonòmics, (1996), No. 15.
TOBÍO MARTELL, A. Gerencia y Planificación Municipal en Venezuela. Caracas:

Publicaciones del CENDES, 1996.
TOURAINE, A. ¿Qué es la Democracia?, Buenos Aires: F.C.E, 1998.
TORRES-RIVAS, E. “América Latina. Gobernabilidad y democracia en socie-

dades en crisis”, Nueva Sociedad, (1993), No. 128.
VALLÉS, J. “Presentación”, En: BRUGUÉ, Q. y GOMA, R., Coord. Gobiernos

locales y políticas públicas. Bienestar social, promoción económica y territorio. Barcelona:
Ariel, 1998.
VÁZQUEZ BARQUERO, A. “Sobre las raíces teóricas del desarrollo econó-

mico local”, Cuadernos del CENDES: Descentralización y Desarrollo Local: aportes
para una discusión, (1999), No. 40.
276
9 Brito.p65 276 11/12/2002, 11:07

VICTORY M. C. “Gobiernos Municipales y Desarrollo Local en Iberoamérica”,

Serie Síntesis, (2000), No. 6.
VON HALDENWANG, C. “Descentralización y Democracia Local”. En:

HENGSTENBERG, P.; KOHUT, K; MAIHOLD, G., ed, Sociedad civil en Amé-
rica Latina: representación de intereses y gobernabilidad. Caracas: Nueva Sociedad,
1999.
277
9 Brito.p65 277 11/12/2002, 11:07

La sociedad civil frente a la crisis del régimen político colombiano: ¿atenuante o agravante?
La sociedad civil frente a la crisis del régimen político colombiano:

¿atenuante o agravante? 1
Gabriel Murillo
Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes
E-mail: gmurillo@uniandes.edu.co
Rodrigo Restrepo
Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes
E-mail: rodrestrepo@mail.com
Resumen
Este artículo explora el concepto de sociedad civil y su importancia

en la solución de la crisis del actual régimen político colombiano.
Primero se examina la evolución histórica del concepto, así como
una exposición de la indisoluble relación entre las esferas de la so-
ciedad civil y el Estado. Después se analizan los factores determi-
nantes de la crisis política colombiana, poniendo de relieve la cons-
tante ausencia de la sociedad civil en su proceso político. Un ele-
mento importante del análisis de los autores es la acción de la so-
ciedad civil en relación con el Estado. Por último, se señala que la
sociedad civil colombiana ha empezado a cobrar protagonismo en
la política nacional y ha emprendido la construcción de una rela-
ción constitutiva y a largo plazo con el Estado, que podría garanti-
zar la configuración de un espacio público sólido, justo y democrá-
tico.
1. Sociedad civil: Un concepto en permanente evolución
Orígenes y desarrollo del concepto de sociedad civil
Probablemente, el de la sociedad civil sea uno de los conceptos menos in-

móviles o permanentes de la teoría social y política moderna. Su acepción origi-
naria puede rastrearse en el siglo XVI con el paradigma iusnaturalista, el cual
encarnaba en ese entonces la doctrina política tradicional. Para este paradigma,
la sociedad civil se contrapone a la sociedad natural, y es por lo tanto un sinóni-
mo de la sociedad política, o sea, del Estado. Esta concepción se repitió con
1Ponencia presentada para el foro La Crisis Política Colombiana: Más que un Conflicto Armado y un
Proceso de Paz. Bogotá D.C., abril 10-12 de 2002.
279
10 Murillo y Restrepo.p65 279 11/12/2002, 11:08

variaciones sensibles pero sin alteraciones sustanciales en la filosofía política

de Hobbes y de Kant. Sin embargo, no tardaría más de un siglo en comenzar su
inquieta evolución, a finales del siglo XVII y comienzos del XVIII, en el marco
de los primeros desarrollos del pensamiento liberal clásico. Desde entonces, su
definición ha variado casi tanto como los autores que lo han tratado. Surge, de
una parte, como crítica al Estado absolutista, como la necesidad de ponerle
límites claros al poder mismo del Estado; de otro lado, y en este mismo orden
de ideas, el concepto expresa la necesidad de afirmar y organizar la tendencia
de la sociedad misma hacia la pluralidad de puntos de vista, de diversos intere-
ses económicos y políticos y de variadas concepciones éticas, religiosas, cultu-
rales, entre otras. Pensadores como Locke, Tocqueville y Mill son afines a esta
concepción, de la que se sigue que la sociedad civil vendría a ser una forma de
evolución o perfeccionamiento de la sociedad, desde la cual se expresa una
cierta ‘resistencia’, un contrapeso al poder del Estado.
Además de la tradición liberal existe otra línea de teóricos que ha tratado el

problema, la que podría denominarse hegeliana. Hegel diferencia y opone la
sociedad civil al Estado, en tanto la entiende como la esfera en la que se desa-
rrollan las actividades económicas (el mercado) y se afirman las reglas que son
propias a su funcionamiento; alude, sin duda, a la red de relaciones de los indi-
viduos con intereses y propiedades netamente privados. Marx no se aleja radi-
calmente de esta perspectiva, aunque aporta una visión más crítica y materialis-
ta del papel del Estado. Si bien para Hegel este se convierte en garante de la
resolución de los conflictos inherentes a la sociedad civil –pues es el único con
la capacidad de darles una solución sostenible-, Marx recalca el papel opresor
estatal como el efecto de unas relaciones de producción desiguales.
Sería Gramsci quien ampliaría la propuesta marxista, pues afirma que la do-
minación no sólo es de orden estructural -económico y material-, sino también
superestructural -cultural e ideológico. Plantea que la sociedad civil, como es-
fera, como arena, encarna la posibilidad de crear ideologías y relaciones de pro-
ducción distintas a las de la sociedad y los valores burgueses. Es un espacio del
que surgen formas de oposición a la cultura burguesa; en este sentido contrasta
con Marx, quien asocia la sociedad civil con las relaciones de producción, o sea,
con la estructura. Gramsci tiene claro que la sociedad civil pertenece también a
la superestructura, en tanto media entre las relaciones meramente económicas
de la sociedad y el Estado. De aquí se deriva que su función en el conjunto del
sistema social tiene rasgos culturales e ideológicos y también políticos, al posi-
bilitar la creación de resistencias al ejercicio del poder y proponer alternativas
de cambio.
Es tal vez Gramsci quien mejor entiende la dialéctica del concepto de socie-
dad civil: a la vez que reconoce que ésta se origina en la dinámica económica de
la sociedad, y que en este sentido tiene que ver directamente con intereses
privados, comprende que cumple una función política como arena de discu-
sión, como fuente de posibilidades y como punto de resistencia. Es evidente
que si la sociedad civil es planteada desde esta perspectiva, como espacio abier-
280

to de intersección entre muchas tendencias, intereses y visiones de mundo, no

podrá obedecer a un discurso homogéneo. En cierto sentido, la existencia mis-
ma de la sociedad civil pone en entredicho la posibilidad de que un único dis-
curso domine sobre los otros. Es pues, un campo privilegiado para la expresión
de la pluralidad de puntos de vista y de la multiplicidad de lógicas.
En el lenguaje de la Ciencia Política contemporánea es posible distinguir,

según Bobbio, dos líneas de pensamiento que definen de manera distinta el
concepto de sociedad civil, a saber, una línea anglosajona y otra continental. La
principal diferencia radica en el tipo de relación que se establece entre el Esta-
do y la sociedad civil; pues mientras la línea anglosajona entiende al sistema
político (o Estado) como un subconjunto del sistema social (y en este sentido
reemplaza el término sociedad civil por el más genérico de sociedad), la línea con-
tinental, de influjo marxista, se esmera en mantener una contraposición funda-
mental entre los dos polos conceptuales. Así, desde esta perspectiva, autores
como Farneti comprenden la sociedad civil como “el terreno de los conflictos
económicos, ideológicos, sociales y religiosos, respecto de los cuales el Estado
tiene la tarea de resolverlos ya sea mediándolos o suprimiéndolos; como la base
de la que parten las demandas respecto de las cuales el sistema político está
obligado a dar respuestas” (Bobbio, 1984).
Desde una mirada distinta a la de las líneas contrastadas, y que se acerca a

una definición operacional, más pragmática y actual del concepto, autores como
Diamond, bajo una perspectiva neo-institucional, sostienen que la sociedad ci-
vil es autónoma tanto respecto de la esfera estatal como de la sociedad en gene-
ral (Diamond, 1994). Para Diamond, la sociedad civil puede ser percibida como
intermediaria entre la esfera privada y el Estado, y en tal sentido como el con-
junto de acciones colectivas manifiestas en la esfera pública en orden a la ex-
presión de intereses, pasiones e ideas, al intercambio de información, al logro
de metas compartidas o a la formulación de demandas al Estado. La perspecti-
va de Diamond, junto con los elementos por él reconocidos provenientes de los
pensadores que lo antecedieron, servirá como punto de partida para la elabora-
ción de una definición operacional de la sociedad civil que tenga sentido en la
actual crisis del régimen político colombiano. Pero antes es necesario aclarar un
problema metodológico fundamental para seguir el orden de la presente argu-
mentación.
La sociedad civil y los grupos armados: ¿inclusión o exclusión?
Se trata de un problema cuya finalidad consiste en aterrizar el abordaje de

este elemento conceptual en la coyuntura de la crisis del régimen político co-
lombiano, y que puede ser formulado de la siguiente manera: ¿cabe pensar que
cualquier actor distinto del Estado pertenece por definición a la sociedad civil
por el mero hecho de intentar una transformación del orden social circundan-
te?; ¿acaso la guerrilla, los paramilitares, los terroristas, en tanto expresan como
otros grupos esa heterogeneidad fundamental de la sociedad, hacen parte de la
sociedad civil? Se afirmaría, casi por sentido común, que no. Pero, ¿por qué? Tal
281

como se ha acotado hasta ahora el concepto, no parece distinguirse un criterio

claro que excluya a los grupos que hacen de la violencia un medio de presión y
de expresión, que desconocen el principio de la soberanía del Estado, o sea la
ostentación del monopolio de la fuerza física legítima.
El dilema es claro. Como expone Bonamusa (1996), “¿es sociedad civil todo
lo organizado que está por fuera de la esfera del Estado o bien hay algún tipo de
criterio que configura per se la pertenencia o exclusión de ciertos actores?” Una
interesante solución a esta encrucijada es propuesta por la autora, al seguir el
argumento de Salamon en el cual este criterio puede definirse por el tipo de
relación que establecen los mismos actores entre sí a fin de mantener la idea de
sociedad civil como un campo abierto. Según esta visión, un actor pertenece
legítimamente a la sociedad civil si sus acciones denotan respeto por la existen-
cia y puntos de vista de los demás. Las reglas del juego definitorias de la dinámi-
ca interna de la sociedad civil deberán ser entonces establecidas y acatadas por
sus mismos integrantes, pero se basan en el supuesto democrático de permitir la
existencia del opositor y del disenso, o sea, de no minar las bases mismas de la
democracia y el Estado de Derecho, de reconocer la alteridad, el respeto por el
otro.
Queda claro entonces, que según esta característica fundamental de la socie-

dad civil, queda excluido de ella todo grupo que rete la existencia misma del
Estado y la democracia y que para tal fin haga uso de medios violentos (los
cuales, por definición, son un resorte monopólico del Estado). De aquí se deri-
va una consecuencia importante en la búsqueda de una definición operacional
del concepto que se está tratando; a saber: que la sociedad civil se inscribe
dentro de la normatividad política contractual, pues pretende la construcción
de un espacio público diferenciable del Estado en el marco de un régimen de-
mocrático (Murillo, 1996).
Este último punto revela elementos de primera importancia en la construc-

ción de una definición operacional de sociedad civil. Hasta ahora, la sociedad
civil se ha caracterizado como proveniente de la esfera privada de la sociedad,
esto es, de su entramado de relaciones socio-económicas. Pero no se limita a
expresar una simple diferencia de intereses privados y materiales, pues su hete-
rogeneidad esencial se potencia mucho más cuando se hace inevitable el reco-
nocimiento a su función política, es decir, cuando entran en escena al debate
diferencias religiosas, étnicas, culturales y sobre todo ideológicas. Y este entrar
en escena no se refiere a nada más que a hacer público, y por ende susceptible de
discusión, casi cualquier punto de vista sobre la sociedad que afecte el bien
común. Así pues, se tiene que no sólo pretende construir un espacio público
distinto del ámbito estatal, sino que en tanto arena de construcción y delibera-
ción democrática, en él convergen aportes de ambas esferas, lo que supone el
respeto a la existencia de todos los actores en juego. En otras palabras: al tiem-
po que busca no agotar lo público en el Estado (y en ese sentido trazar los
límites de su poder), su expresión tangible asume necesariamente la idea de
inclusión, opuesta a la de exclusión que históricamente ha persistido en el país.
282

La sociedad civil y el Estado: una relación de necesaria interdependencia
En el caso colombiano, la sociedad civil puede entonces definirse como la

esfera -diferente al Estado- de donde emanan las demandas de los gobernados
en un ámbito de pluralidad y alteridad inmanentes a la sociedad misma, en el
marco de un orden de mínimos políticos de acatamiento, por un lado, y recono-
cimiento, por el otro, al compendio de los derechos y deberes (de primera, se-
gunda y tercera generación) que consagra la democracia participativa en el mar-
co del Estado Social de Derecho subrayado en el preámbulo y consagrado a lo
largo del texto de la Constitución Política Nacional de 1991.
Para concluir esta primera parte es preciso referir un elemento ideal que salta
a la vista; a saber: la deseable relación interdependiente entre las esferas de la
sociedad civil y del Estado, como componentes determinantes de la política, y
por ende de la fuerza del espacio público convergente en donde se construye el
bien común. En efecto, si bien este espacio público resultante de la intersección
entre ambas esferas y de convergencia plural, donde se refleja el cambio de
conductas por parte de gobernantes y gobernados, debe surgir de la interacción
misma que se da al interior de la sociedad, de sus conflictos inmanentes, parece
necesario que el Estado –ahora su complemento- sea capaz de “garantizar una
serie de estímulos, protecciones y reconocimientos institucionales, los cuales
cristalizan en derechos y libertades civiles como la libertad de opinión, de ex-
presión, de asociación y de reunión” (Bejarano, 1995), entre otros.
El cambio de conductas en las dos esferas de la política, arriba aludido, im-

plica: i)para la sociedad civil, la reivindicación del protagonismo político ciuda-
dano, responsable y consciente –es decir empoderado- y, ii) para el Estado, el
reconocimiento al concurso ciudadano en la búsqueda de soluciones a los pro-
blemas de la sociedad y la correspondiente disposición a estimularlo.
Bejarano (1995) señala que es en este punto donde se hace visible el proble-
ma de la interrelación entre las dos esferas de la política. Para garantizar una
autonomía en la existencia misma de la sociedad civil, al tiempo que una in-
fluencia efectiva sobre los centros de decisión política y económica, es necesa-
ria “la existencia de un conjunto de derechos fundamentales y prácticas
operativas” por parte del Estado, que aseguren el ejercicio libre y público de la
deliberación sobre temas fundamentales que afectan a toda la sociedad. En
pocas palabras: una sociedad civil fuerte demanda la existencia de un Estado
fuerte. Esto implica la importancia de concebir acciones recíprocas entre las
dos esferas de la política que generen un fortalecimiento de mutuo beneficio.
Podría decirse entonces, que el de sociedad civil es, ha sido y seguirá siendo,
un concepto difícil de aprehender operacionalmente porque va de la mano con
el complejo y desigual desarrollo de la sociedad y el Estado contemporáneos.
Representa un anhelo, muchas veces un ideal, una intuición que en ocasiones
toma forma, pero una forma dependiente de las condiciones idiosincrásicas de
su surgimiento, es decir, del contexto nacional en el que se configura. De la
283

mano del concepto de ciudadano, una idea participativa y política en permanente

transformación, la sociedad civil representa ante todo una categoría que espera
construirse desde la realidad misma, tomar forma a partir de la experiencia y de
la propia existencia de ciudadanos a cabalidad, es decir, y según la ya conocida
definición de Toro, “individuos conscientes de que el orden social existente no
está dado y que se puede cambiar, pero que además están dispuestos a propug-
nar por ese cambio”2.
Ahora bien, sólo en tanto el Estado tenga la capacidad de garantizar los

mínimos normativos básicos democráticos, podrá desarrollarse una sociedad
civil compuesta de tales ciudadanos, autónoma y con poder de decisión e inci-
dencia (advocacy). Asimismo, la existencia o desarrollo efectivo de esta sociedad
civil redundará en el fortalecimiento del orden estatal mismo, del compendio de
los derechos ya aludidos y de la democracia en general. En palabras de Estanislao
Zuleta (1995): “En un Estado fuerte el ciudadano puede estar tranquilo cuan-
do se encuentre en desacuerdo con el gobierno o con el Estado, porque puede
apelar a su normatividad para dirimir las diferencias que se presenten en la vida
civil. Un Estado fuerte es un espacio en que las diferencias de opinión o de
interés pueden debatirse en la legalidad sin pasar a la violencia”.
La revisión histórica y el registro de los elementos determinantes del con-

cepto de sociedad civil a la luz de la Ciencia Política contemporánea ha permi-
tido no sólo definirlo, sino también problematizarlo en dos ejes de discusión: de
un lado, por la cabida que tienen los actores que desconocen el pacto social en
el universo de la sociedad civil bajo la perspectiva del ideal ámbito democráti-
co, y del otro –y bajo esta misma perspectiva-, por la relación de esta con la
esfera estatal. Esta discusión establece la pertinencia de la idea de inclusión
como elemento imprescindible en la construcción, para el caso colombiano, de
una sociedad civil autónoma y con capacidad de incidencia, siempre y cuando
quienes la reclaman asuman un comportamiento consecuente con el fundamen-
to de la democracia deliberativa y pluralista. También se concluye que la socie-
dad civil y el Estado mantienen una relación de reciprocidad, de modo que una
sociedad civil fuerte demanda un Estado fuerte y viceversa.
Una vez concluida esta primera parte, dedicada al examen y problematización

conceptual, es necesario entrar en una segunda parte en la que se considere la
crisis del régimen político colombiano y la coyuntura electoral, para terminar,
en un tercer momento con una reflexión sobre el papel que la sociedad civil
puede y debe cumplir en la eventual resolución de la crisis del régimen político
nacional.
2Esta definición, si bien no es textual, representa el sentido reiterado que sobre esta voz hace el
pensador colombiano José Bernardo Toro en sus distintos abordajes orales y escritos.
284

2. “Las crisis” del régimen político colombiano: ¿ajenas a la sociedad

civil?
¿De dónde provienen las crisis?
Sería un error emprender un análisis de la crisis del régimen político colom-

biano desconociendo la complejidad que comporta en relación a sus causas y
orígenes. Ante todo, conviene aclarar que tal crisis es el producto de la acumu-
lación y superposición de tres o cuatro de sus distintas expresiones: la crisis de
credibilidad, la crisis de legitimidad y la crisis de gobernabilidad, amén de la crisis de
honestidad3.
No sin cierta arbitrariedad, es posible entender la crisis de credibilidad del

régimen político colombiano como aquella que se originó con la terminación
del Frente Nacional (1958-1974), en tanto efecto inevitable de la desaparición
de los fundamentos ideológicos de los partidos tradicionales, del crecimiento
desbordado y la burocratización del Estado, y de la consolidación del clientelismo
como el elemento excluyente por excelencia y articulador de la política nacio-
nal. La incapacidad del Estado para resolver la violencia de los años 40 y 50,
sumada a la conformación de la ‘matriz guerrillera’4 más abarcante de grupos
armados ligados a distintas ideologías revolucionarias, estimuló el pacto hege-
mónico de las élites liberales y conservadoras en el poder, que al final tampoco
tuvo la capacidad de resolver la violencia política sino que, por el contrario, la
agravó, la complejizó y la extendió por el territorio nacional.
Con el desmonte del Frente Nacional (1974-1990), no sólo no se recuperó la

credibilidad del régimen político –lo que entre otras cosas se evidenció con las
altas tasas de abstención electoral así como con la continuación de buena parte
de las prácticas políticas excluyentes5-, sino que se presentó un proceso de mar-
cado contraste entre la proliferación gradual de los actores en conflicto, por un
lado, y los frustrados esfuerzos gubernamentales por desarrollar reformas a las
instituciones políticas con el ánimo de recuperar la credibilidad perdida, por el
otro6. Con el asesinato de Luis Carlos Galán, se llegó al máximo límite de aguante
de la ‘sociedad bloqueada’, según el término de Latorre. Tras este dramático
3 Esta última adjetivación de la crisis del régimen político nacional la hace Alejandro Reyes Posada.
4 Ver Pizarro (1991).
5 Cabe anotar que la abstención electoral, en tanto síntoma claro de la crisis de credibilidad, se
mantuvo – e incluso se incrementó- en las elecciones parlamentarias del 2002, con respecto a las de
1998: 56,31% en 1998; 58.06% en el 2002. La situación induce a pensar que no sería descabellado que
la abstención aumentara con las votaciones presidenciales (como usualmente ocurre); aunque, de ser
así, lo haría proporcionalmente al crecimiento geométrico de la opción autoritarista. Por otro lado, es
preciso recordar la nociva persistencia de la politización de la justicia, del llamado poder de los jueces
y del perverso efecto del parágrafo del artículo 120 de la Constitución de 1886 como expresiones de
la inercia del régimen político excluyente. Para un mayor detalle al respecto ver Murillo y Sánchez
(1993).
6 Aquí se alude a la llamada ‘Pequeña constituyente’ de López; al intento de reforma constitucional de
Turbay; al deseo de llevar a cabo la ‘apertura democrática’ de Betancur y, finalmente, a la intención

frustrada de implantar el modelo del binomio ‘gobierno-oposición’ de Barco. Ver también Murillo
y Sánchez (1993).
285

acontecimiento, fue posible registrar la manifestación contundente de la segun-

da expresión de la crisis del régimen político colombiano: la crisis de legitimidad;
era innegable que al Estado le había sido usurpado el monopolio de la coerción
legítima.
El intento de desbloqueo, que por vías de la conocida autoconvocatoria de

la sociedad civil (el movimiento estudiantil “Todavía podemos salvar a Colom-
bia”), cristalizó en el rico e intenso proceso de iniciativas de cambio institucional
promovidas por el gobierno del presidente Gaviria, y llevó a la consagración de
la nueva constitución del Estado Social de Derecho. No obstante, la posibili-
dad de construir un régimen político más incluyente y justo, exigía una cultura
política inexistente y, además, no se compadecía con la necesidad de adecuar la
infraestructura física, científica y tecnológica del país a la lógica del modelo
neo-liberal que había sido formalmente incorporado a finales de la administra-
ción Barco.
Por su parte, el narcotráfico siguió permeando la economía y la política,

hasta alcanzar su punto máximo con el Proceso 8.000. Los malabares políticos
para permanecer en el poder a los que tuvo que acudir el presidente Samper, no
le permitieron llevar a cabo su proyecto de corte neo-estructural (orientado a
mejorar la distribución de la riqueza, y en general la política social), con el que
pretendía oponerse al neo-liberalismo. Con esta acumulación de síntomas
atinentes a la incapacidad de ejercer ‘el buen gobierno’, la crisis de gobernabilidad
se hizo evidente, superponiéndose entonces a sus antecesoras, las crisis de cre-
dibilidad y de legitimidad.
Como se observa, una crisis no se desactivó por la aparición de otra: todas

ellas se superpusieron y se acumularon. Cada vez se fue evidenciando una me-
nor credibilidad hacia los partidos mientras el Estado seguía siendo ineficiente
e ineficaz en la satisfacción de las demandas de la población y de la redistribución
del ingreso. Los actores violentos siguieron creciendo en tamaño y poder mien-
tras la corrupción y el clientelismo excluyente sobrevivieron campantes. Estos
factores, y muchos otros, son los que permiten analizar la complejidad de la
crisis del régimen político como resultado de la convergencia de estas tres ex-
presiones de la misma; y esta convergencia resulta más preocupante aún, cuan-
do desde hace un tiempo, empieza a hablarse de la inviabilidad del régimen.
¿Pero sobre qué base se plantea tal inviabilidad? A la acumulación conver-

gente de los hechos que componen cada expresión de la crisis, se añaden tres
elementos sobresalientes. En primer lugar, el agravamiento, sin precedentes his-
tóricos, de la situación económica nacional, que sobre todo se evidencia en
cuatro indicadores económicos fundamentales: la tasa de desempleo más alta
de la historia nacional, el sostenido incremento de los índices de pobreza y
miseria, la inequitativa distribución del ingreso y el aumento del déficit fiscal y
de la deuda pública. La recesión económica ha alcanzado tal nivel de profundi-
dad que la reiterada formulación según la cual “la economía va bien, el país va mal”,
286

ya no se aplica a las circunstancias actuales; habría que decir, siguiendo su mis-

ma lógica, que “el país va mal y la economía también va mal”7.
En segundo lugar, el contundente fracaso de los diálogos y la negociación de

la paz, bandera de gobierno de Andrés Pastrana, que puso al descubierto el
carácter fallido y paradójico de cuatro años de proceso: una reiterada
intencionalidad de paz por parte del gobierno, contrapuesta al aprovechamien-
to estratégico de la zona de distensión por parte de la guerrilla, que en virtud de
este resultó fortalecida. El resultado: la polarización de la sociedad colombiana
entre quienes creen que es posible romper con la correlación equilibrada de
fuerzas entre el Estado y la guerrilla (posibilidad que supone una participación
militar, así sea indirecta, de los EE.UU. y otros países), y quienes creen que la
paz aún debe negociarse8.
El tercer elemento que se añade al argumento de la inviabilidad del régimen

tiene que ver con un problema más de fondo, que remite a la incapacidad de los
colombianos de lograr el acuerdo sobre lo fundamental, lo común, aquello que
le concierne a todos los nacionales de Colombia. Pareciera que, por sobre los
intereses públicos, siguiera campante e indolente un sentimiento fragmentario
en el que prima el interés privado-individual.
El proceso electoral de 2002
Si algo significativo queda de la ruptura del proceso de paz, es su efecto en el

ámbito de las campañas electorales tanto para el Senado y la Cámara de Dipu-
tados como para la Presidencia. A continuación se presentan algunas observa-
ciones referentes a aspectos centrales inacabados en la competencia electoral
del año 2002.
1. El crecimiento a escala geométrica de una opción -en la que convergen

independientes, conservadores y liberales- que propone fundamentalmente el
rescate de la autoridad del Estado, planteamiento con el cual se ha logrado una
movilización sin precedentes en la dinámica electoral colombiana. Así, el creci-
miento de la candidatura de Álvaro Uribe se refleja en recientes encuestas de
opinión pública y se refuerza en las elecciones para el Congreso de marzo de
2002. Sin embargo, a pesar del decrecimiento relativo de su campaña registrado
en las encuestas del mes de abril, tal disminución no significa que su candidatu-
7 Este elemento podría verse como el principal factor de una cuarta expresión de la crisis generalizada
del régimen político nacional. En palabras de Luis Jorge Garay, la “crisis humanitaria”. El autor
referido ejemplificó en su ponencia, presentada en el foro La Crisis Política Colombiana: Más que un
Conflicto Armado y un Proceso de Paz, la existencia patente de esta nueva expresión de la crisis con
el caso de la agudización extrema de la pobreza en el departamento del Chocó, donde los índices de
miseria han llegado a niveles comparables, según él, a los de algunos países de la más precaria
condición en el África.
8 En realidad la polarización no se presenta como una división equilibrada entre dos mitades de la
población, sino más bien entre posiciones extremas. Lo que muchos creen es que la negociación de
la paz se podrá reiniciar una vez se haya reducido a la guerrilla militarmente en el corto plazo, de
modo que las pautas de la negociación sean de iniciativa del Estado.
287

ra haya perdido el liderazgo con respecto a las demás, sino más bien que se
reducen sus posibilidades de ganar por mayoría absoluta en la primera vuelta de
las próximas elecciones presidenciales de mayo. Cabe anotar que su surgimien-
to, así como su desarrollo, se da paralelo a la agudización del conflicto en el
lapso de los últimos cuatro a cinco meses. La posterior definición de la fórmula
vicepresidencial con el periodista Francisco Santos ha suscitado reacciones en-
contradas. Quienes la comparten, consideran que el proyecto se fortalece con el
ascendiente de Santos en el mundo de las ONG’s y de la lucha contra el secues-
tro. Además consideran que amplía sus posibilidades de acceso al apoyo esta-
dounidense y que lo ayuda en el manejo de la estrategia para paliar la descon-
fianza del periodismo internacional por causa de sus nexos históricos con las
autodefensas. Quienes la rechazan, consideran que esta decisión podría poner
en peligro la posibilidad de ganar las elecciones presidenciales de mayo en la
primera vuelta por causa de las reacciones negativas producidas por la vincula-
ción de un miembro de la oligarquía a su campaña, por la inexperiencia adminis-
trativa y por la fogosidad irreflexiva que caracterizan a su compañero de fórmu-
la.
2. La candidatura de Noemí Sanín, otrora provista de un liderazgo y de un

proyecto programático significativo, ha venido perdiendo fuerza en contraste
con el crecimiento de la candidatura que proclama el “modelo” de reivindica-
ción de la autoridad estatal. El descenso de popularidad reflejado en las encues-
tas ha sido inversamente proporcional al ascenso de Álvaro Uribe. A esto se
suman dos hechos: en primer lugar, el reconocimiento otorgado por reconoci-
dos analistas de riesgo, en el sentido de que el programa “Sí Colombia”, de
Sanín, es el más adecuado para resolver la actual crisis del régimen político9; y
en segundo lugar, el que su fórmula presidencial, Fabio Villegas, sea entre las
fórmulas de los demás candidatos, el actor de mayor preparación para asumir
una eventual vicepresidencia de la república, dadas su experiencia y reconoci-
miento en el área del servicio público. No obstante estos dos hechos sobresa-
lientes de la campaña de Sanín, la emocionalidad que acompaña la creciente
adhesión al proyecto de la “Asociación Primero Colombia”, de Uribe, opaca
estas circunstancias.
3. El oficialismo liberal, encarnado en la figura de Horacio Serpa como típi-

co representante del estilo tradicional de hacer política, no había tenido hasta
principios del 2002 una competencia independiente que le generara la difícil
situación electoral en la que ahora se encuentra y que se hizo evidente en las
elecciones de marzo. Se ha ‘encogido’ el liberalismo oficial10, pues va perdiendo
fuerza ante la alternativa independiente (o mejor, disidente), una alternativa
que en ningún momento expresamente ha dejado de llamarse liberal. Más re-
9 La evaluación de los programas de los candidatos presidenciales de Colombia concluyó que el más
completo, técnico y acorde con la problemática del país es el del movimiento “Sí Colombia” de
Noemí Sanín.
10 Como demuestra Miguel García, de quien proviene esta expresión, el liberalismo oficialista pasó de
tener el 47,3% de los votos para Senado en 1998, al 25.13% en 2002. UNPeriódico, marzo 17 de 2002.
P.4.
288

cientemente, y a raíz de las presiones de la competencia electoral por la defini-

ción de la fórmula vicepresidencial, por primera vez en la historia, optó por
incorporar a un miembro conservador de la línea alvarista, lo cual, a pesar de las
credenciales académicas, profesionales y éticas de José Gregorio Hernández,
deja entrever el vacío de figuras de gran arrastre dentro del oficialismo liberal.
Esta sorprendente decisión refleja un nuevo indicio del fracaso de las preten-
siones ortodoxas de los partidos históricos y se asemeja más a las estrategias de
corte suprapartidista que hoy imperan en el ámbito de la competencia por el
poder formal en Colombia.
4. El surgimiento significativo de una opción de izquierda democrática, ex-

presamente deslindada de las posturas guerreristas de las FARC y el ELN, que
promueve, en torno a la figura de Luis Eduardo Garzón, una integración de las
tendencias del espectro centro-izquierda del continuum ideológico, que han res-
pondido a su liderazgo generando una buena movilización electoral. No obs-
tante, la decisión de incorporar a Vera Grave como fórmula vicepresidencial, si
bien constituye una reiteración de la importancia de la implicación de la mujer
en la política, no permite deslindar el proyecto del Polo Democrático de los
antecedentes de esta líder femenina en la lucha armada. Esto ha generado una
discrepancia entre quienes rechazan el retorno de una protagonista de acciones
radicales contra el régimen, de aquellos que lo ven como el refuerzo a una pos-
tura enteramente comprometida con la estrategia de negociación pacífica del
conflicto. En última instancia, el objetivo central de este proyecto alternativo
tiene dos perspectivas: a corto plazo, busca competir por un resultado electoral
que posibilite una mayor injerencia en la definición de la presidencia colombia-
na para el período 2002-2006 ante la posibilidad del advenimiento de una se-
gunda vuelta. A mediano-largo plazo, apoyándose en sus bases parlamentarias
disponibles, pretende posicionarse como una fuerza política ganadora en futu-
ras competencias para gobernar a Colombia. Este doble objetivo, a su vez, haría
posible la futura configuración de un frente amplio contra la guerra en Colom-
bia. Lo importante es que las fracciones que lo integran cedan en sus intereses
particulares para que esta opción tenga perspectivas de clara sostenibilidad.
5. En este proceso electoral ha sido notorio el dominio del tema de la paz y

de la guerra por sobre los otros problemas de fondo que vive el país. Así, se
opacan temas vitales, tales como el aumento de la pobreza -que ya alcanza un
70%- o del desempleo -que supera el 20%-11. Resulta paradójico, no obstante,
que no haya propuestas de acciones concretas por parte de los candidatos ante
el dominante del problema de la guerra, que este se mantenga en un nivel de
discusión impreciso y de poca definición programática. Adicionalmente, esta
falta de concreción es generalizable a la gran mayoría de las campañas e indica-
ría una falta de sensibilidad frente a los altos márgenes de confusión que pue-
den afectar a una opinión pública acosada por largos períodos de campaña y por
una turbulencia electoral en la que dominan los aspectos de forma (procedi-
11Esto quedó claro en el pasado debate televisivo entre los candidatos a la presidencia, donde el tema
de guerra y paz se duplicó en las cinco rondas temáticas planeadas en total (paz y guerra, economía,
empleo, relaciones internacionales y reforma política).
289

mientos, agravios, acusaciones, estrategias de imagen, etc.) sobre los de fondo

(definiciones programáticas por áreas temáticas, perspectivas de contraste ideo-
lógico y programático en debates y análisis periodísticos, académicos y especia-
lizados). Esto, a su vez, involucra la responsabilidad de los medios de comuni-
cación, que poco han hecho por facilitar al público una información más siste-
mática, comparativa, de mayor perspectiva y menos efectista.
El lugar de la sociedad civil en la coyuntura electoral: en busca de la autonomía política
En medio de esta gama de complejos acontecimientos en los que la sociedad

civil pareciera estar ausente, sobresale un aspecto indicativo de la importancia
de su protagonismo relativo, a saber: el hecho de que por primea vez en la
historia de la competencia electoral sean las opciones independientes, es decir
aquellas que consciente y deliberadamente no responden a ningún tipo de
oficialismo partidista, las que en buena medida determinarán la dirección y el
sentido que llegue a tomar el proceso político en Colombia en el corto, el me-
diano y en el largo plazo. Esto a pesar de que para muchos analistas de la coyun-
tura la alternativa independiente aún no constituya una tendencia unificada y
coherente.
El planteamiento de la importancia de la sociedad civil en la actualidad elec-

toral por la vía del independentismo se sustenta en tres hechos principales:
primero, que si bien la participación electoral refleja una pequeña disminución
en comparación a las elecciones de hace cuatro años, buena parte de los partici-
pantes en las actuales elecciones son ciudadanos independientes; segundo, que
buena parte de las votaciones para Senado y Cámara de Diputados resultaron
de opciones independientes, habiendo logrado una bancada importante en el
Congreso (20.5% de los escaños, sin contar a los independientes con tendencia
uribista, que representan el 6.8% del total de congresistas)12. Y tercero, que las
adhesiones a las candidaturas independientes de Uribe y de Garzón, hoy más
que nunca, se presentan como expresión de la autonomía política creciente. La
profusión de adhesiones de senadores y representantes a la cámara, ganadores
en las elecciones de marzo a estas candidaturas independientes refleja, además
del oportunismo que se les ha señalado (“lentejismo”), un debilitamiento del
exiguo liderazgo y de las disciplinas partidistas, en las que hasta hace poco se
basaban tradicionalmente los partidos.
Conviene señalar, antes de concluir esta segunda parte, que la acentuada y

persistente crisis de los partidos exige una reflexión estratégica, que permita a
su vez entender la inconveniencia e imposibilidad de su desaparición en un
ámbito de la democracia deliberativa. Hay que pensar, entonces, en la manera
de reconfigurarlos, sin olvidar su papel esencial como elementos cohesionadores
de la fragmentación inherente a la naturaleza heterogénea de la esfera de la
sociedad civil. De esta manera, se hace posible la complementariedad de ambos
12En primer lugar, para el Senado, Antonio Navarro (210.264 votos), además de Samuel Moreno
(117.781 votos), y para la Cámara de Diputados, Carlos Gaviria Díaz (114.886 votos), con una
votación también muy alta.
290

constructos –es decir, los partidos y la sociedad civil- en el marco de un régi-

men democrático de carácter deliberativo. Asimismo, se estimula la consolida-
ción de aquellas estructuras colectivas que, como los nuevos movimientos so-
ciales y comunitarios, por su naturaleza tienen un sentido más puntual y con-
creto (por ejemplo, los movimientos de las mujeres, de los homosexuales, entre
muchos otros).
Propositivamente hablando, la manera de repensar la acción de los partidos

en la sociedad puede entonces dividirse en dos momentos. En el primero de
ellos, se hace necesaria una acción estratégica de los partidos dentro de la esfera
de la sociedad civil, mediante la cual se lleve a cabo una incorporación de gru-
pos con afinidades ideológicas y de intereses concretos, basados en la coinci-
dencia con los valores y fundamentos cimentados en la lógica democrática del
Estado Social de Derecho. Consistiría en una integración de los partidos con la
dinámica propia de los movimientos de la sociedad civil, a fin de que aquellos
puedan constituirse en un apoyo sólido en cuanto a la reivindicación principal-
mente de los derechos civiles y políticos, así como en la generación de una base
común de intereses compartidos. El segundo momento en el replanteamiento
del papel de los partidos, consistiría en potenciarlos como una comunidad o
confederación agregadora de intereses y valores democráticos, a fin de que sir-
van como base para la reivindicación de elementos centrales en la competencia
con los otros partidos. El resultado de esta forma de entender la relación entre
los partidos y la sociedad civil, no podría ser otro que el de una mayor apertura
y competitividad del sistema político, así como la solidificación de una vía in-
cluyente y eficiente para que el público pueda expresar y formular sus deman-
das al Estado. Este último, a su vez, estará en posesión de las presiones y los
incentivos requeridos para otorgar garantías y certidumbres concomitantes con
el ejercicio de la democracia deliberativa. En última instancia, lo que se preten-
de es que los partidos tomen en serio su carácter público, en función de las
dinámicas propias de una sociedad civil heterogénea y plural y que, además,
puedan competir provistos de una visión de compromiso claramente democrá-
tico.
3. El papel de la sociedad civil en la superación de la crisis del régimen

político colombiano
Ante estos hechos, indicativos de una naciente ‘ciudadanización’ de la polí-

tica, así como de una mayor autonomía respecto de las opciones centristas in-
dependientes, se suma la posibilidad real de lo que podría denominarse una
‘efervescencia’ de la sociedad civil y de la democracia deliberativa en el contex-
to actual de crisis del régimen político nacional.
Colombia es, sin duda, un país de paradojas tan sorprendentes como el he-
cho de que en el momento de mayor agudización de la crisis del régimen políti-
co, alumbra la esperanza de la acción civil como un recurso legítimo de resisten-
cia y expresión de la pluralidad esencial a toda sociedad. La nación vive uno de
291

sus momentos más críticos y desesperanzadores en lo que a la economía, la

degradación del conflicto armado y la inestabilidad del régimen político se re-
fiere. No obstante, ante una situación que supondría un efecto desmoralizador
sobre la sociedad, surgen una serie de acciones colectivas, públicas, cívicas e
independientes, reflejo de un cambio ético de la ciudadanía en contra de la
fragmentación y la exclusión, elementos recurrentes en toda la historia política
del país.
Pero la paradoja, aunque asombrosa y esperanzadora, no permite cantar vic-

toria. Se requiere, hoy más que nunca, que las expresiones colectivas, cívicas y
éticas, fortalezcan su sentido político, apropiándose de su verdadero sentido de
poder, no sólo desde la perspectiva de la apropiación consciente de la acción
colectiva para la generación de incidencia política (empoderamiento), sino tam-
bién desde el sentido de la noción de resistencia civil, como una alternativa de
cambio, sólida y viable, que permita hacer efectiva la transformación estructu-
ral deseada de la sociedad.
Esta noción de resistencia civil se fundamenta en la construcción-síntesis de

dos conceptos, hecha por Ghandi, al fusionar la desobediencia civil y la resistencia
pacífica. Este líder hindú, habiéndose basado en Tolstoi y en Thoreau, abrió el
camino para que después de la segunda guerra mundial, varios países de Europa
Oriental (entre ellos Polonia, Checoslovaquia y Hungría) fueran los escenarios
de una resistencia civil de alta incidencia en el cambio de régimen político. En
América Latina, naciones como México, Brasil y Perú, y más recientemente
Argentina, Venezuela y la misma Colombia, también han reflejado la expresión
de esta noción en momentos de turbulencia política a lo largo de los últimos
años. En el caso colombiano, aparte de las marchas cívicas, indígenas y campe-
sinas, como las que tuvieron lugar en el sur de Bolívar, el Cauca, o la Conferen-
cia Regional Indígena, la noción ha sido instrumentalizada más recientemente
en el marco de distintos proyectos políticos, como el de la dirigencia conserva-
dora y el de la candidatura de Noemí Sanín. Dada su riqueza y su trasfondo
histórico, la idea de resistencia civil no se limita a ser un elemento más en el
discurso de los actores políticos convencionales, sino que tiende a ser un ins-
trumento cívico y pacifista de carácter público, en el entendido del rechazo
colectivo a la violencia por parte de sectores crecientes y diversos de la pobla-
ción.
No obstante, y aunque exista la posibilidad real de que la sociedad civil entre

a jugar un papel atenuante de la crisis del régimen político colombiano, también
ha sido un elemento agravante de la misma. Su carácter disperso, fragmentario,
descoordinado, carente de liderazgo y de una verdadera cultura política, ha im-
pedido su manifestación como un verdadero factor determinante del cambio
social. Pero, si bien es cierto que este carácter fragmentado de la sociedad civil
ha sido hasta ahora la regla, también lo es el que, con miras al futuro, deben
resaltarse las pequeñas excepciones, las señales de que la situación empieza a
cambiar y que la sociedad civil puede hoy erigirse como un actor fundamental
en la solución de la crisis, un factor de optimismo y un atenuante.
292

Acciones civiles: las primeras señales
Con el ánimo de aplicar el sentido de la máxima que le otorga a Dios lo que

es de Dios y al César lo que es del César, es preciso señalar, que desde 1999
hasta el presente, el Premio Nacional de Paz ha recibido más de setecientas
postulaciones de iniciativas de paz provenientes de la sociedad civil en todo el
país. Por esta razón, la Vicepresidencia de la República ha venido sintetizando
estas iniciativas originadas en la esfera de la sociedad civil, en el libro “Iniciati-
vas comunitarias de paz en Colombia: semillas que abren el camino de la paz”.
Allí se han reunido, bajo el sugerente rubro de “Geografía de la paz. Un proyec-
to en construcción”, numerosas experiencias, iniciativas, acciones, proyectos y
programas de lo largo y ancho del territorio nacional. Básicamente, las iniciati-
vas se agrupan en dos categorías: las “Iniciativas en convivencia y resolución
de conflictos y las Inciativas en cultura de paz y pedagogía”13, con un total de
120 iniciativas registradas en distintos departamentos, municipios y ciudades
capitales de Colombia.
Si algo refleja este proyecto es que en los últimos años la sociedad civil
colombiana, heterogénea y plural, rural y urbana, comunitaria y municipal, am-
biciosa y sobria, empieza a buscar con fuerza caminos pacíficos como alternati-
va a una tradición de violencia política que ha predominado a lo largo de las
últimas décadas en el país. Esta opción de empoderamiento comunitario, que
contrasta de manera radical con el habitual poder del miedo y de la violencia,
tiene en todas sus expresiones un elemento común: la convocatoria al pacifis-
mo y al civismo como un instrumento vital para la convivencia. Es decir, se
inscribe dentro de la lógica de la noción de resistencia civil. El recurso se en-
cuentra allí, en manos de la población; existe y se refleja como un elemento
legítimo de la lógica del Estado Social de Derecho.
Otro ejemplo sobresaliente en cuanto a la acción civil es el de Bogotá. Más

de cien iniciativas ciudadanas, en su mayoría ubicadas en los barrios periféricos
y de estratos bajos de la mayor ciudad del país, han sido reunidas y registradas
en un inventario construido por la Casa Editorial El Tiempo y la Fundación
Corona, con motivo del lanzamiento del Premio Cívico “Por una Bogotá me-
jor”. Si bien es cierto que este acopio sin par no registra la injerencia promocional
y directa de la esfera del gobierno capitalino a las iniciativas cívicas, es perti-
nente señalar la existencia subyacente de un reconocimiento oficial a la realiza-
ción de tales iniciativas. El ejemplo más sobresaliente lo representa el estímulo
que el Alcalde Mayor, Antanas Mockus, ha proveído a la acción civil y a todas
las expresiones que tienen que ver con la creación de una cultura ciudadana y
que se extienden hasta el planteamiento de una resistencia civil de los bogota-
13Según el texto de la Vicepresidencia, editado por Renata Durán, en cuanto a la primera categoría, se
reúne un total de 50 iniciativas en convivencia y resolución de conflictos. En cuanto a la segunda
categoría, esto es, las iniciativas en cultura de paz y pedagogía, se tiene un total de 70 iniciativas. La
mayoría de los proyectos son de carácter municipal y comunitario, con sede en gran parte de los
departamentos. Las ciudades capitales, por su parte, se encuentran rezagadas con relación a las
iniciativas de la zona rural colombiana, pero también reflejan iniciativas cívicas.
293

nos en contra de las acciones armadas de la guerrilla hacia la infraestructura

pública de la capital (como es el caso de los atentados de las FARC a la represa
de Chingaza). La expresión del compromiso cívico del gobierno capitalino tiene
su mejor demostración en la denuncia por parte del Alcalde Mockus a las FARC,
ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos por intentar violar el Dere-
cho Internacional Humanitario, en representación de la ciudadanía bogotana.
Esta apretada revisión de dos de los más importantes esfuerzos de síntesis

de las iniciativas civiles que propugnan por la paz y la convivencia ciudadanas,
no puede ni pretende ser exhaustiva. Lo que se quiere subrayar es, ante todo, la
manifestación del cambio de conductas, no sólo por parte de la sociedad civil,
sino también por parte del Estado como un indicador claro de la posibilidad de
hacer efectiva la construcción de un espacio público más fuerte. Si la sociedad
se apropia de un recurso de resistencia civil, que refleje la decisión de un colec-
tivo ciudadano empoderado que se constituye en una expresión de rechazo a la
violencia y a la arbitrariedad en cualquiera de sus formas, se estará creando una
alternativa sólida de poder ciudadano.
Conclusiones
Se ha pretendido, a lo largo de este documento, explorar el concepto de so-

ciedad civil y en su papel como actor indispensable en la solución de la crisis del
actual régimen político colombiano. En un primer momento se ha realizado una
apretada mirada a la evolución histórica del concepto, así como una exposición
de la indisoluble relación entre las esferas de la sociedad civil y el Estado. Se ha
resaltado con especial interés tal carácter relacional, pues la clave para cons-
truir un ámbito público sólido, justo y democrático, depende no tanto de la
independencia de las dos esferas, sino de su relación de mutuo compromiso,
acción y crecimiento. En un segundo momento, se han analizado los factores
determinantes de las distintas expresiones de la crisis y la coyuntura atinente a
esta situación, a fin de resaltar la constante ausencia de la sociedad civil en el
proceso político colombiano, así como de aterrizar en un contexto específico el
lugar y las posibilidades de acción de la sociedad civil en relación con el Estado.
Ya en una tercera parte, se ha señalado con datos concretos que la sociedad
civil ha empezado a cobrar un tímido pero importante protagonismo en la polí-
tica nacional y ha emprendido la construcción de una relación constitutiva y a
largo plazo con el Estado, que garantice la configuración de un espacio público
sólido, justo y democrático. De manera dispersa pero clara, las acciones civiles
empiezan a adquirir importancia tanto en el ámbito rural como en el urbano: en
la mayoría de los departamentos, en gran cantidad de municipios, en las princi-
pales ciudades capitales y en la misma Bogotá. Acciones promovidas por la
sociedad civil han dado frutos cada vez más importantes.
A continuación, se presentan algunas conclusiones inspiradas en los elemen-

tos expuestos a lo largo del texto, conclusiones que pretenden ser de carácter
propositivo más que teórico, pues hoy más que nunca el país se encuentra nece-
sitado de propuestas pragmáticas, que garanticen el ejercicio de la libertad y de
294

la democracia en un contexto que amenaza los derechos fundamentales de la

población.
· Como se ha señalado en la primera parte de este documento, la sociedad

civil, antes que un concepto teórico separado de las condiciones sociales espe-
cíficas de su origen, hace referencia a una categoría que espera construirse des-
de la realidad misma, tomar forma a partir del contexto social y político y de las
necesidades propias de los ciudadanos. Sólo en la medida en que se constituya
como un espacio que exprese la pluralidad, que incluya a todas las voces y que
encarne unos principios de heterogeneidad y deliberación, en suma, que expre-
se a cabalidad las demandas de la población civil, podrá establecer una relación
de mutua construcción y desarrollo con un Estado Social de Derecho fuerte.
· Los momentos más agudos de la crisis política del régimen colombiano

arrastran paradójicamente numerosas expresiones de acción cívica que contras-
tan significativamente con la acumulación de las distintas manifestaciones de
la crisis.
· La asimetría existente entre el peso de los factores negativos que agudizan

la crisis del régimen y aquellos positivos que la atenúan, no debe verse como un
factor proclive a la frustración. Por el contrario, estos últimos deben recibir más
atención del público y constituirse en el elemento generador y multiplicador del
cambio.
· Por fuerte que sea el arraigo de la crisis política del régimen, sus raíces no
impiden el surgimiento de numerosas acciones cívicas atenuantes. Pero no bas-
ta con que estas sean numerosas y se localicen en todo el territorio nacional.
Ellas deben articularse y constituirse en un agregado que, bajo la lógica del
efecto “bola de nieve”, rete e invierta la asimetría existente.
· Los diversos y variados componentes de la sociedad civil, provistos de

recursos y medios para diseminar estratégicamente y difundir masivamente es-
tas acciones para el conocimiento público, deben fortalecer sus líneas de traba-
jo en esta dirección, a fin de lograr un mayor impacto frente a la opinión nacio-
nal e internacional.
· Las alianzas entre componentes claves de la sociedad civil como vehículos

de información y promoción de acciones cívicas (medios de comunicación,
ONG’s, Fundaciones, entre otros), resultan ser un recurso cuya sinergia aún
debe extenderse para causar un mayor impacto e incidencia en el cambio social
de Colombia.
· El reconocimiento y apoyo estatal a estas acciones cívicas es un claro indi-

cador de que la labor informativa y promocional ya aludida puede enriquecerse
aún más y ser más potente frente a la ignorancia y a la indiferencia existentes en
la mayoría de los resquicios de la opinión pública del país.
295

· Los partidos políticos pueden y deben aprovechar esta situación para asu-
mir una posición de liderazgo en la tarea de encauzar la articulación y agrega-
ción de acciones que se puedan tomar y las que ya resultan de la iniciativa
cívica e independiente. Aquí es importante señalar que no se está proponiendo
que los partidos políticos usurpen lo que han venido haciendo las entidades
independientes de la sociedad civil. Más bien se sugiere que, en aras de recupe-
rar tanto la legitimidad perdida como su actuación cabal en la reivindicación de
la función como organizaciones y articuladores del interés público, precisan de
mecanismos incluyentes y eficientes de reclutamiento y movilización electoral
para poder competir formalmente por el poder. A los partidos les corresponde
un protagonismo central como integradores de la fragmentación y la atomiza-
ción de la sociedad civil. Sería su buen desempeño en esta labor el vehículo
para lograr la simétrica interdependencia entre una sociedad civil fuerte y un
Estado fuerte en Colombia.
BEJARANO, A.M. “Para repensar las relaciones Estado, sociedad civil y régi-
men político. Una nueva mirada conceptual”, Controversia, (1995) No. 167.
BONAMUSA, M. “¿Para qué se fortalece la sociedad civil?”, Documentos ocasio-

nales (CEI-Universidad de los Andes), (1996) No. 41.
BOBBIO, N. “Sociedad Civil”. En Diccionario de Política. México D.F: Siglo XXI

editores, 1984.
FUNDACIÓN CORONA, Bogotá, un esfuerzo de todos. Premio cívico Por

una Bogotá mejor 1998-2001. 2001. Colombia.
DIAMOND, L. “Rethinking Civil Society: Toward Democratic Consolidation”,

Journal of Democracy, Vol. 5 (1994), No.3.
EBERLY, D. The Essential Civil Society Reader: Classic Essays, USA: Rowman &
Littlefield Publishers, 2000.
GINER, S. [et al.] La cultura de la democracia: el futuro, Barcelona: Ariel-La Paeria,

2000.
EL TIEMPO, Año 92, No. 31.913, 24 de marzo, 2002.
EL TIEMPO, Año 92, No. 31.914, 25 de marzo 25, 2002.
JANOSKI, T. Citizenship and Civil Society: A Framework of Rights and Obligations

in Liberal, Traditional, and Social Democratic Regimes, USA: Cambridge University
Press, 1998.
EL ESPECTADOR, No. 87, 17 de marzo, 2002.
296

MURILLO, G. y MEJÍA, J. “Hacia una definición operacional de la sociedad

civil”, Documentos ocasionales (CEI-Universidad de los Andes), (1996) No. 41.
MURILLO, G. y SÁNCHEZ, R. “Procesos y factores determinantes de la

recurrencia de la crisis gubernativa en Colombia”. En: DEPARTAMENTO
DE CIENCIA POLÍTICA- UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, Hacia la conso-
lidación democrática andina: transición o desestabilización, Colombia: Tercer Mundo
Editores, 1993.
PIZARRO, E. “Elementos para una sociología de la guerrilla colombiana”.

Análisis Político, (1991), No. 12, p.7-22.
REVISTA SEMANA, No. 1.037, 18-25 de marzo, 2002.
TALLERES DEL MILENIO, Repensar a Colombia, BOGOTA D.C.: Alfaomega

e Ideas para la paz, 2002.
UNPERIÓDICO, No. 32, 17 de marzo 2002.
VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, [et al.] Iniciati-

vas comunitarias de paz en Colombia: semillas que abren el camino de la paz. Bogotá
D.C.: Vicepresidencia de la República/Observatorio del Programa Presidencial
de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario/Fundación
Friedrich Ebert de Colombia –FESCOL- /Premio Nacional de Paz, 2001.
ZULETA, E. “La responsabilidad social del intelectual”. En: Educación y demo-

cracia, Bogotá D.C.:Corporación Tercer Milenio/Fundación Estanislao Zuleta,
1995.
297

La estrategia política y parlamentaria de los partidos de oposición latinoamericanos
La estrategia política y parlamentaria de los partidos de oposición latinoa-

mericanos: ¿capacidad de influencia o influencia efectiva?*
Fátima García Díez

Area de Ciencia Política. Facultad de Derecho. Universidad de Burgos
E-mail: fgdiez@ubu.es
Elena Martínez Barahona

Instituto Universitario Europeo
E-mail: barahona@gugu.usal.es
Resumen
El presente trabajo propone abordar el estudio de la capacidad de

influencia de la oposición parlamentaria de acuerdo a su represen-
tación efectiva y su capacidad de influencia sobre el proceso de
elaboración de políticas públicas. Tras apuntar los principales
condicionantes de las dos coordenadas arriba mencionadas, se in-
tenta llevar a cabo una evaluación de la capacidad de influencia de
la oposición parlamentaria latinoamericana que incorpore las di-
mensiones intra e interpartidista. Se presenta un análisis descripti-
vo de la oposición contemporánea en América Latina a partir de las
directrices señaladas y se propone la utilización de un índice que
combine ambas dimensiones y que permita la comparación entre
países, en distintos momentos del tiempo. Finalmente, este trabajo,
sugiere cuáles son las implicaciones de esta forma de abordar el
estudio de la oposición sobre el diseño de sus estrategias y su ac-
tuación efectiva en la arena parlamentaria.
1. Introducción
“[...]no solamente la oposición política constituye un fenómeno en sí mismo digno de atención

sino que el funcionamiento de todos los regímenes políticos es eficazmente explicable sólo en
la medida en que se explican las relaciones entre gobierno y oposición”
(Pasquino, 1990/1997: 42).
*Preparado para ser discutido en la reunión de 2001 de la Latin American Studies Association,
Washington D.C., 6 – 8 de septiembre de 2001.
331
12 Garcia y Martinez.p65 331 11/12/2002, 11:09

Fátima García y Elena Martínez
Pese a la existencia de un consenso generalizado entre los analistas políticos

en torno a la centralidad del papel de la oposición para el funcionamiento efec-
tivo y la calidad de los sistemas políticos democráticos, llama poderosamente la
atención el desconocimiento y la falta de consolidación en la literatura científi-
ca de los estudios sobre la naturaleza, condicionantes y consecuencias de la
actuación de la misma 1. Baste indicar que el primer estudio de envergadura
sobre la oposición en regímenes democráticos, aún cuando fue considerado por
su compilador Dahl como preliminar, aparece en 1966 y ni siquiera los estudios
de party government (Castles y Wildenmann, 1986; Katz, 1987) dan espacio más
que tangencial a la temática del party opposition, dejando así inexplorado un as-
pecto sustancial del poder político.
Aunque ya en la década de 1950 existían estudios sobre oposición (Duverger,

1951; Kirchheimer, 1957) no se llegó a la sistematización debido quizás a la
vastísima fenomenología histórico-político-institucional. Ni siquiera la
parlamentarización de la oposición política tras la estabilidad de las democra-
cias occidentales incentivó el interés académico centrado en los fenómenos de
oposición extraparlamentaria personificados en los movimientos sociales de
contestación (Castiglioni, 1990/97: 11).
Más que de una “no-cuestión” de la literatura científica, la oposición ha sido

tratada como una “co-cuestión” (Ionescu y de Madariaga, 1968: 1-3; Massari,
1990/97: 75). Incluso Shapiro denunciaría en la revista Government and Opposition
“la extraordinaria negligencia sobre el tema” (1965: 2-4).
Sin embargo, el rol y las funciones de la oposición no son solamente un

problema subjetivo de las fuerzas políticas que revisten tal condición, sino que
constituyen también un problema “sistémico”, un problema del pleno desplie-
gue de las potencialidades democráticas. En este sentido, este trabajo parte de
la posición normativa de que gobernar de forma efectiva un sistema político
democrático depende no sólo de aquellos que ostentan el poder sino también
del conjunto de fuerzas con representación en el parlamento y fuera del gobier-
no. El entramado institucional democrático no debe convertir a la oposición
parlamentaria en un actor político impotente; no debe aislar al gobierno de los
puntos de vista y las necesidades de la oposición y sus votantes, tratando de
evitar que el gobierno y las elecciones puedan llegar a ser vistos por la ciudada-
nía como un juego de suma cero (Reynolds, 1997).
Existen múltiples vías y enfoques a partir de los cuales abordar el estudio de

la oposición. La complejidad del fenómeno se ha puesto asimismo de manifies-
to en las múltiples tipologías y clasificaciones que se han establecido en el cam-
po de la Ciencia Política (algunos ejemplos de ellas han sido resumidas en el
Cuadro I), si bien los límites de demarcación entre ellas son difíciles de estable-
cer (Massari, 1997: 88).
1Diversos autores han tratado de identificar las causas de esta desatención a la oposición. Ver Massari
(1990/1997), Ionescu y Madariaga (1968) y Kirchheimer (1957).
332

Cuadro I: Algunos ejemplos de tipologías y clasificaciones en los prin-

cipales estudios sobre oposición
Duverger (1951) a) partidos-oposición fuertemente ideológica como alternativa al “sistema” (Francia e

Italia)
b) partidos-oposición que no cuestionaban el sistema (Inglaterra, Alemania, Nórdicos)
(1961) a) oposición como lucha sin principios (USA)

b) oposición sobre principios fundamentales (“structural opposition”)
c) oposición sobre principios secundarios (Inglaterra y Europa del Norte)
Sartori (1966/76) a) oposición responsable y constitucional

b) oposición constitucional pero no responsable
c) oposición ni responsable ni constitucional
Dahl (1966) Bajo la expresión “modos”, propone una diferenciación de las oposiciones respecto a:
a) cohesión o concentración de opositores: depende del sistema, cohesión, disciplina
b) nivel de competitividad de la oposición: depende concentración oposición
c) Puntos clave de desarrollo de la competitividad entre oposición y mayoría
d) Carácter distintivo e identificable de la oposición: deriva de lo anterior
e) Sede de desarrollo: parlamentaria o extraparlamentaria
f) Objetivos y estrategias de la oposición: según los medios y fines
Eva Kolinsky (1987) Focaliza los cambios operados en la oposición en Europa después de Dahl
Peter Pulzer (1987) Desarrollos de la oposición en relación a cuatro temas principales:

-los cambios en el contexto institucional
-los cambios en los modelos de opinion cleavage
-los cambios en los modelos de competición partidista
-los cambios en el modo en el cual la opinión es organizada y canalizada
Von Beyme (1987) Desarrollo de la oposición en cuatro argumentos:

a) el ensanchamiento del espectro de las oposiciones:
b) el rol garantizado institucionalmente de las oposiciones:
c) la ideología y el programa de “implementación” de las oposiciones en las asambleas
legislativas:
d) la mejorada oportunidad para las oposiciones de acceder al poder y la mayor capacidad
coalicional
Lijphart (1984/2000) Según el tipo de democracia a la que pertenezca la oposición:

a) democracias mayoritarias
b) democracias consensuales
Fuente: Elaboración propia a partir de Massari (1990/97:85-108).
333

Después del ambicioso estudio de Dahl2 no han existido esfuerzos similares

de generalización y sistematización de los modelos de oposición3. El Cuadro I
pone de manifiesto las diversas posibilidades de clasificación y elaboración de
tipologías que ofrece el estudio de la oposición según se adopte como punto de
partida la configuración institucional del sistema político en que se inserta o el
rol, las tareas y el comportamiento que ejerza la propia oposición. Lo que deviene
relevante es la naturaleza, la capacidad y el estilo de actuación de la oposición
plasmados en relación a cada uno de los contextos político institucionales na-
cionales, teniendo presente que tales modalidades se pueden ejercer a diversos
niveles institucionales y fundamentalmente a nivel del sistema político, a nivel
del circuito legislativo o dentro del cuadro de funciones y estructuras que dan
forma a la actividad parlamentaria4.
De entre las múltiples posibilidades que ofrece el estudio de la oposición,

algunas de las cuales han sido sucintamente esbozadas anteriormente, este tra-
bajo se centra en el análisis de la oposición parlamentaria en regímenes políti-
cos presidencialistas, concretamente en América Latina 5 y se plantea los si-
guientes interrogantes: ¿cuáles son los condicionantes de la capacidad de in-
fluencia de la oposición parlamentaria? ¿qué entendemos por capacidad de in-
fluencia y cómo abordar el estudio de su influencia efectiva? ¿hasta qué punto
es posible vincular la capacidad de actuación de la oposición parlamentaria con
el diseño de sus estrategias políticas y parlamentarias?
Para ello se parte del hecho de que en regímenes democráticos el Parlamento

se erige como la arena por excelencia de la actuación de la oposición. La califi-
cación de “parlamentaria” atribuida a la oposición política no es sino el resulta-
do histórico de un proceso de integración de la oposición en las estructuras
representativas, pudiéndose incluso afirmar que toda oposición
2 Dahll en la evaluación que expresa sobre los diez casos observados en Modelos de Oposición, llega a la
conclusión de que ante la gran variedad de los modelos nacionales singulares no se puede reconocer
un único modelo prevaleciente de oposición en las democracias occidentales ya que “los modelos
son demasiados complejos para ser colocados dentro de cualquier esquema clasificatorio” (1966:
332).
3 Su tipología aunque con un carácter descriptivo, de ordenación sobre los modelos de oposición que
se han ido acumulando, presenta también una lista de factores o condiciones que pueden, de algún
modo, incidir sobre las diferencias de los diversos modelos nacionales: estructura constitucional y
sistema electoral; premisas culturales ampliamente compartidas; subculturas; el recuerdo de los
agravios; fracturas económicas y sociales; modelos específicos de actitudes y opiniones; polarización.
Por lo tanto, si bien Dahl presenta algunos factores o condiciones para conjeturar acerca del surgi-
miento de semejantes modelos de oposición, su estudio tipológico es eminentemente clasificatorio,
por lo que mantiene su vigencia ordenadora.
4 Ver Massari (1990/97: 115).
5 La selección de casos para el presente estudio tiene su razón de ser en la intención de obtener un
equilibrio entre una muestra lo suficientemente representativa de países para evaluar el funciona-
miento de un Indice de Capacidad de Influencia de los principales partidos de la oposición latinoa-
mericana contemporánea, que presentase un rango de variación aceptable en las variables incorpordas
como condicionantes, evitando en todo momento la incorporación de un excesivo número de
países que dificultara el manejo de los resultados en esta primera exploración. Temporalmente, se
limita el estudio a las últimas legislaturas elegidas hasta el año 2000 de las que se dispone de los datos
necesarios para poder comprobar el funcionamiento de la oposición en cada uno de los países.
334

extraparlamentaria que nace como tal tiende a “parlamentarizarse” y a estar

presente de algún modo en las estructuras de representación política democrá-
tica (Massari, 1990/97: 82). El Parlamento por tanto, se constituye así en la
máxima sede de expresión de la oposición política tanto en los regímenes parla-
mentarios como en los presidencialistas.
Las características distintivas de la forma de gobierno presidencialista hacen

del estudio de la oposición y enfrentan a ésta sin embargo, a un entorno de
incentivos diferente al que caracteriza a los regímenes parlamentarios. El
presidencialismo genera estímulos de organización y comportamiento partidis-
ta diferentes a los del parlamentarismo aunque sólo sea por el hecho de que se
puede separar el éxito de los partidos en elecciones legislativas del alcanzado en
elecciones presidenciales (Samuels, 2001:2-3).
La abundante literatura en torno a las virtudes y defectos de los regímenes

presidencialistas desarrollada a partir de finales de la década de 1980, destaca el
papel crucial de la oposición, particularmente en situaciones extremas de blo-
queo institucional. No es infrecuente en este tipo de sistemas el conflicto entre
el Presidente y la Asamblea cuando aquél no cuenta con mayoría parlamentaria
propia en el Congreso y ésta decide no cooperar con el Presidente. En este
contexto, el ejercicio de una oposición responsable (Sartori, 1966/70) que per-
mita al Ejecutivo ejercer la función de gobierno para la cual fue elegido adquie-
re una especial relevancia.
En lo que al ámbito latinoamericano hace referencia, no son comunes los

estudios de la oposición, exceptuando los trabajos de Smulovitz (1987), Mustapic
y Goretti (1991), Russo (1995), Botana (1996), Mustapic (1996), Close (2000)
o Altman y Pérez-Liñán (1999 y 2001) dentro de su estudio sobre calidad de la
democracia, y ello es debido en buena parte a que ésta ha despertado mayor
interés en democracias estables que en una región donde la inestabilidad políti-
ca ha incentivado otro tipo de estudios en detrimento de aquellos centrados en
el rendimiento de las instituciones políticas democráticas.
Así, mientras que la experiencia británica era catalogada como

“institucionalizada”, la continental europea como “structural opposition” o no
verdadera y la estadounidense como desconocedora, por su sistema de parti-
dos, de una oposición parlamentaria “organizada”, apenas se hace referencia
desde los estudios académicos a la oposición en la región latinoamericana. En
el plano político, también la mayoría de los países latinoamericanos histórica-
mente han proporcionado pocas oportunidades a la oposición (Close, 2000:3).
O’Donnell (1994) desarrolló el concepto de democracia delegativa para descri-
bir las situaciones en las que un presidente acepta una oposición electoral abier-
ta, pero sistemáticamente debilita la legislatura y otras arenas que la oposición
utiliza para controlar al ejecutivo en el período entre elecciones.
Durante los regímenes autoritarios de la década de 1970, la oposición era

percibida, como tiende a ser la norma en otros regímenes no democráticos,
335

como un peligro para la estabilidad del sistema, siendo objeto de represión,

persecución y exclusión. Solo Costa Rica y Venezuela tenían un ejercicio de
oposición política institucionalizado. En el resto de los países el ejercicio de la
oposición se canalizaba fuera de los cauces legales. En el marco de los procesos
de transición de la década de 1980, el conflicto se articuló bien de forma bipolar
entre gobierno y oposición, bien entre distintas fuerzas de oposición con miras
fundamentalmente al diseño del nuevo marco institucional democrático. Du-
rante los segundos gobiernos democráticos, en muchos de los cuales se había
producido ya la primera alternancia, las fuerzas de oposición perdieron concen-
tración y fueron trasladando su principal sede de actuación al parlamento. La
inclusión de diversos actores, fundamentalmente los partidos políticos con pre-
sencia parlamentaria en las decisiones de reforma institucional y de otros acto-
res sociales, sindicatos y empresarios, en la formulación de políticas públicas se
constituyó en un dato preponderante de las nuevas democracias en la región
(Diamond, Linz y Lipset, 1993). El asentamiento de la democracia en América
Latina ofrece en la actualidad una extraordinaria oportunidad para abordar el
estudio de la oposición parlamentaria.
No obstante, si bien el panorama en la actualidad ha cambiado dramática-

mente, donde no hay una tradición de tolerancia a la oposición, afrontar críti-
cas, dilaciones de procedimiento o incluso la imposibilidad de sacar adelante
determinados proyectos, puede convertirse en un lastre especialmente difícil de
llevar (Close, 2000:6). Por esta razón, no hay que perder de vista que el papel de
la oposición se encuentra ligado a la cultura política en la que se ha desarrollado
y constreñido por las limitaciones que el propio sistema político le impone
(Bogdanor, 1999:497).
Existe una enorme confusión conceptual en la literatura en torno a lo que

significa un partido exitoso, efectivo o eficiente, que se acentúa cuando se trata
de la oposición. Para algunos la variable crítica es el tamaño de los partidos,
para otros, la capacidad de supervivencia de éstos a lo largo del tiempo, el
rendimiento electoral es objeto asimismo de preocupación frecuente o incluso
el cálculo del número efectivo de partidos resuelve a menudo la compleja tarea
de seleccionar los partidos considerados más relevantes por su capacidad de
influencia en el proceso político, aunque sea más bien poco lo que nos dice
realmente del potencial de efectividad y la influencia efectiva de estos partidos.
El presente trabajo propone abordar el estudio de la capacidad de influencia

de la oposición parlamentaria de acuerdo a 1) la representación efectiva de la
oposición en el parlamento y 2) su capacidad de influencia sobre el proceso de
elaboración de políticas públicas. Tras una pequeña síntesis de los principales
problemas que plantea la operacionalización del concepto de oposición, se de-
sarrollan los principales condicionantes de las dos coordenadas arriba mencio-
nadas a partir de las cuales se intenta llevar a cabo una evaluación de la capaci-
dad de influencia de la oposición en América Latina que incorpore las dimen-
siones intra e interpartidista. Se pone especial énfasis en la distinción entre
capacidad de influencia e influencia efectiva. Se presenta un análisis descripti-
336

vo de la oposición en América Latina a partir de las directrices señaladas y se

propone la utilización de un índice que combine ambas dimensiones y que per-
mita la comparación entre países, en distintos momentos del tiempo. Finalmen-
te, este trabajo, sugiere cuáles son las implicaciones de esta forma de abordar el
estudio de la oposición sobre el diseño de sus estrategias y su actuación efectiva
en la arena parlamentaria.
2. ¿Qué entendemos por oposición?
La revisión de la literatura arroja numerosas y diferentes definiciones de opo-

sición. Mientras unas destacan el papel de las minorías (Bogdanor, 1991:497),
otras inciden en el carácter de conflicto inherente a la misma 6, pero todas coin-
ciden en señalar que la oposición se refiere a un esfuerzo consciente de evitar
que aquellos que ostentan el poder lo ejerzan de forma monopólica7. Puede
distinguirse entre definiciones de oposición en sentido amplio y en sentido es-
tricto (Massari, 1990/97: 79). Dentro de las primeras, se encuentran aquéllas
que intentan una definición general del fenómeno aplicable a cualquier contex-
to y momento, con el consiguiente déficit de pasar por alto la distinción entre
regímenes políticos y el no tener un significado metodológico preciso8. Dentro
de las que buscan una definición analítica y más operativa es posible revelar un
amplio acuerdo sobre la oposición entendida no como un rol abstracto, sino
como instituto o institución concreta9.
A efectos de la realización de este trabajo se adoptará la definición de Altman

y Pérez-Liñán (1999:8), entendiéndose por oposición al conjunto de partidos
6 Oposición es “enfrentamiento, sea cual fuere su grado, con respecto a una determinada postura
política. (...) En efecto, como institución democrática, la oposición consiste en una alternativa
vertebrada de poder que se postula frente a la mayoría gobernante”. Sin embargo esta idea queda
oscurecida en los sistemas multipartidistas. “La labor desarrollada en la oposición sirve de muestra
clara a los electores sobre las intenciones y comportamientos de la minoría que aspira al futuro
turno” (Molina y Delgado, 1998:85). Ver también Ionescu y Madariaga (1968:9).
7 Así en el sentido más amplio, se asocia a conflicto político y disenso, y en su sentido más restringido,
a la oposición partidista en la legislatura (Close, 2000:1).

8 Ejemplos de este tipo de definición:
“supongamos que A determine la conducta de cualquier aspecto del Gobierno de un particular

sistema político durante un cierto intervalo. [...] Supongamos que, durante este intervalo, B no
pueda determinar la conducta del Gobierno; y que B se oponga a la conducta del Gobierno de A.
Entonces B es eso que nosotros entendemos por òposición´. Nótese que durante algún intervalo
diferente, B podría determinar la conducta del Gobierno, y A podría estar èn la oposición´. Por eso
es el rol de la oposición aquello en lo que estamos interesados” (Dahl, 1966: 16).
"[...] podemos definir la oposición como la unión de personas o grupos que persiguen fines contra-
puestos a aquellos individualizados y perseguidos por el grupo o los grupos que detentan el poder
económico o político o que institucionalmente se reconocen como autoridades políticas, económicas
y sociales respecto de los cuales los grupos de oposición hacen resistencia sirviéndose de métodos y
medios constitucionales-legalistas o ilegales y violentos” (Zuchinni, 1982: 1081).
9 “la oposición política [...] es la más avanzada e institucionalizada forma de conflicto político [...] La
oposición política se convierte por eso en la institución que corona una sociedad plenamente
institucionalizada [...] Como institución, la oposición política tiene una historia (Ionescu y Madariaga,
1968: 9).
337

que tienen escaños en el Congreso que no son del partido del gobierno o que no
forman parte de la coalición electoral que eligió al presidente. Gobierno es el
partido o la coalición de partidos que controla el ejecutivo como resultado de
unas elecciones determinadas y coalición de gobierno el conjunto de partidos
que presentaron un único candidato presidencial bajo una misma etiqueta. El
problema que plantea esta definición es que deja fuera del análisis el juego de
coaliciones post-electorales, muy frecuentes por otra parte en la política parla-
mentaria latinoamericana. No obstante, el diseño de investigación que aquí se
plantea permitiría la utilización de estas mismas herramientas para la observa-
ción de las variaciones en la capacidad y en la actuación efectiva de la oposi-
ción a lo largo de una misma legislatura.
Poner el punto de mira en la actuación de la oposición parlamentaria sitúa a

los partidos políticos como sus principales agentes, si bien permite la distinción
de dos niveles de análisis: la oposición parlamentaria tomada en su conjunto,
objeto de estudio en este trabajo y donde la interacción interpartidista y gobier-
no-oposición juega un papel fundamental, y la capacidad de oposición a nivel
de partido o coalición de partidos que, sin duda, es merecedora de atención de
cara a futuros análisis.
3. Condicionantes de la capacidad de acción opositora
La valoración de la capacidad de influencia de la oposición puede efectuarse

en torno a dos dimensiones: 1) su representación efectiva y 2) la capacidad de
influencia de los partidos parlamentarios de oposición sobre el proceso de ela-
boración de políticas públicas. La primera cuestión para los votantes de oposi-
ción es si sus partidos tuvieron éxito en obtener una representación razonable y
justa en la legislatura (Powell, 2000:103). La capacidad de influencia de la opo-
sición en la legislatura está íntimamente relacionada con su representación efec-
tiva, esto es, con el grado en que las preferencias de los votantes de la oposición
se ven representadas en la legislatura. La representación efectiva de la oposi-
ción se ve por tanto, fundamentalmente afectada por los procedimientos de
elección de los representantes, particularmente por el impacto que éstos ejer-
cen sobre el grado de desproporcionalidad del sistema, o lo que es lo mismo, el
grado en que el porcentaje de votos para la oposición se traduce en efecto en su
correspondiente porcentaje de escaños o, por el contrario, el sistema electoral
actúa como primer filtro distorsionador de la capacidad de oposición. Todos los
sistemas electorales ejercen de algún modo un efecto reductor, pero indudable-
mente este efecto es de mayor magnitud en unos casos que en otros, dependien-
do de la configuración particular de elementos en que se constituyan los siste-
mas electorales específicos.
Pero incluso en los casos en los que los partidos obtienen representación
más o menos acorde con su caudal electoral, la capacidad de influencia sobre el
proceso de elaboración de políticas públicas no está garantizada (Powell
2000:97). El grado de efectividad de la oposición depende a la par, de su habi-
338

lidad para mover las políticas públicas en dirección a sus preferencias o preve-
nir movimientos que se alejen de éstas (Samuels, 2001:7). La oposición no so-
lamente expresa una alternativa sino que el diseño institucional le otorga (ade-
más) instrumentos para el ejercicio de otro papel: el de influir en el proceso de
toma de decisiones (Mustapic,1996).
La oportunidad de influencia de la oposición tiene por tanto mucho que ver

con el tamaño del partido de oposición en la Asamblea, así como con la frag-
mentación del sistema de partidos de la oposición en la misma, en relación a la
fuerza política del gobierno determinada en los mismos términos10. Cuando el
partido del gobierno goza de mayoría parlamentaria y esta actúa de forma
cohesionada, la oposición puede tener muy poco impacto sobre el proceso de
elaboración de políticas públicas. De este modo, la capacidad de influencia de
la oposición sobre el proceso de elaboración de políticas públicas está condicio-
nada asimismo por el grado de cohesión interna de los partidos que se encargan
de su actuación y como se señalará más adelante por su ubicación en el eje
izquierda-derecha en que se articula la competición del sistema de partidos en
la Asamblea. La naturaleza del sistema de comités de la Asamblea (relevancia,
estructura y representación efectiva de la oposición en los mismos con respecto
a los partidos gubernamentales) puede asimismo incrementar o reducir la capa-
cidad de influencia de los partidos de la oposición (Powell, 2000:97).
Podemos destacar entonces algunos de los principales condicionantes de la

capacidad de influencia de la oposición:
1) Tamaño de la oposición
La fuerza de los partidos políticos y por tanto de los partidos de oposición ha

de medirse en primer lugar por su tamaño (Sartori, 1992:152). Cuanto mayor es
el tamaño de la oposición en la legislatura, mayor es en términos generales, su
habilidad para desafiar las iniciativas del ejecutivo, ofrecer enmiendas y alterna-
tivas, criticar la implementación de leyes, etc (Powell, 2000:103-107). No debe
olvidarse que la operación de calibrar el tamaño de la oposición en la asamblea
ha de hacerse siempre en relación a la fuerza política del gobierno (Altman y
Pérez Liñán, 1999 y 2001).
2) Fragmentación de la oposición
La fuerza de los partidos se mide asimismo por su número. Cuanto mayor es

el número de partidos, más debemos preguntarnos acerca de su potencial de
acceso al gobierno y de sus posibilidades de coalición (Altman y Pérez-Liñán
1999 y 2001). Los sistemas multipartidistas complican la relación entre el peso
legislativo de los partidos y su capacidad de influencia11. A medida que
incrementa el número efectivo de partidos, así lo hace también la complejidad
de la situación de negociación y menos predecibles se vuelven los beneficios de
10 Ver Mainwaring y Shugart (1997).
11 Ver Mainwaring (1993).
339

la simple fuerza electoral a efectos de su poder de negociación (Samuels, 2001:8).

Cuanto más fragmentada está la oposición, mayores oportunidades tiene el pre-
sidente de coaligarse con alguno de los partidos de la oposición y conseguir
mayorías legislativas (Altman, 2001:4).
Manteniéndose todo esto constante, solo la fragmentación del gobierno pue-

de incrementar las posibilidades de influencia de la oposición. El grado de frag-
mentación parlamentaria del sistema proporciona también información acerca
del carácter distintivo e identificable de la oposición (Dahl, 1996).
3) Distancia Ideológica
Sin embargo, la mayor parte de los trabajos hasta ahora realizados han parti-
do de la presunción no testada empíricamente de que todos los partidos tienen
en esencia la misma probabilidad de participación en el gobierno. A pesar de
esto, la literatura sobre democracias avanzadas (ver especialmente Powell,
2000:115-120) ha puesto de manifiesto que esta afirmación no es del todo exacta
ya que: a) se puede considerar un espacio de política pública a partir del eje
izquierda-derecha y b) los partidos del gobierno tendrán menos disposición de
otorgar capacidad de negociación a los partidos que quedan más lejos de sus
posiciones en dicha escala. Por lo que hace al gobierno, las coaliciones en que se
articule aparecerán lógicamente como más poderosas si son ideológicamente
consonantes (Sartori, 1992:154).
4) Coherencia ideológica
Del mismo modo, la capacidad de influencia de los partidos en el proceso de

elaboración de políticas públicas, se ve afectada por el nivel de cohesión inter-
na de los mismos. A menores niveles de cohesión, menor capacidad de influen-
cia de la oposición, si bien permite una mayor libertad de actuación a los repre-
sentantes que puede traducirse en mayores niveles de responsiveness con respecto
a sus electorados (Carey, 2001). Cuanto menor es el nivel de cohesión interna
de los partidos, mayores son también las oportunidades del presidente de ganarse
adherentes entre las filas de los partidos de oposición. A falta de índices de
disciplina interna (Carey, 2000 y 2001) y de coherencia programática (Ruiz y
García, 2001) que cubran la totalidad de partidos incorporados en este estudio
(ver Anexo), se han utilizado los índices de coherencia ideológica (Ruiz y García,
2001) como indicadores del grado de cohesión interna, sin menospreciar el he-
cho de que en el futuro, ésta es una de las vías por las cuales mejorar la aproxima-
ción al fenómeno objeto de estudio.
5) Sistema de comités
Todas las legislaturas tienen algún tipo de sistema de comités para llevar a
cabo su trabajo y la naturaleza de ese sistema distribuye de manera diferencial
la capacidad de influencia sobre las decisiones legislativas relevantes (Sinclair,
1995:12). Los sistemas de comités afectan las relaciones gobierno-oposición,
340

organizándose en algunos países para facilitar o incluso requerir la dispersión de

la influencia sobre el proceso de elaboración de políticas públicas, incluyendo a
representantes de los partidos de oposición. En otros países, sin embargo, los
comités se convierten en instrumentos por los que los gobiernos centralizan su
control. Las reglas de comités ayudan en cualquiera de los dos casos a determi-
nar si la oposición legislativa tendrá influencia sobre la legislación originada en
el gobierno (Powell, 2000:32 y 36).
Strom (1990:71) construyó una variable que llamó "influencia de la oposi-

ción" basada en los siguientes rasgos de los sistemas de comités: 1) número de
comités; 2) áreas fijas de especialización; 3) correspondencia entre jurisdiccio-
nes de comités y jurisdicciones ministeriales; 4) restricciones en el número de
comités por legislador; 5) distribución de escaños en comités entre partidos
legislativos. Los cuatro primeros elementos están relacionados con la influencia
potencial de los comités en relación al gobierno y la quinta habla de la influen-
cia de la oposición al interior de los comités (Powell, 2000:33).
El sistema de comités, en definitiva, del mismo modo que el sistema electo-

ral, puede evaluarse en relación al grado en que fomenta la concentración del
poder en las fuerzas gubernamentales o su dispersión entre otros partidos, aproxi-
mándose más a una visión proporcional del proceso y otorgando, por tanto,
mayor capacidad de influencia a la oposición.
4. Valorando la capacidad de influencia de la oposición en América Lati-

na12
Tamaño y representación efectiva de la oposición en América Latina
Observando en la Tabla I, el porcentaje de voto dirigido a los partidos de

oposición en los procesos electorales señalados, puede comprobarse que casi
tantos votantes dependen de los partidos de oposición para obtener representa-
ción de sus preferencias como de los propios gobiernos, lo que vuelve especial-
mente relevante la cuestión de la representación efectiva de estos votos. Los
casos más extremos de los examinados en lo que a tamaño de la oposición se
refiere son Colombia (1998) donde ésta controla más de 3/4 de la Asamblea y
donde el gobierno de Pastrana y el Partido Conservador se encuentran en clara
minoría legislativa, y Uruguay, en 1994 resultado del triple empate que arroja-
ron los resultados electorales y en 1999 en razón del alza de EP-FA como prin-
cipal fuerza de la oposición. No obstante, no debe dejar de señalarse por lo que
12Los datos utilizados para la elaboración de este trabajo provienen en su mayor parte del proyecto
"Elites Parlamentarias en América Latina" (PELA) (Ref. SEC95/0845), dirigido por el Prof. Manuel
Alcántara Sáez, Catedrático de Ciencia Política de la Universidad de Salamanca y financiado por la
Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología. Ocasionalmente y apareciendo oportunamente
señalado, se ha utilizado los datos de la investigación "Partidos Políticos y Gobernabilidad en
América Latina" (Ref. SEC97-1458), dirigido asimismo por el Prof. Manuel Alcántara Sáez, Univer-
sidad de Salamanca, y financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología.
341

hace al caso colombiano, la extrema laxitud que caracteriza a las etiquetas par-
tidistas en este país, cuestión ésta sobre la que se volverá de nuevo más adelan-
te. Los resultados que se presentan en la Tabla II ponen de manifiesto las
distorsiones introducidas por el sistema electoral en la representación con res-
pecto al porcentaje de votos obtenidos. El sistema más desproporcional con
diferencia es Guatemala (13,98), debido en buena parte al elevado número de
circunscripciones uninominales con que cuenta para la adjudicación total de
escaños por lista departamental y a pesar de la existencia de un segundo nivel
distrital a nivel nacional para la elección de una porción de los representantes.
Chile, debido al sistema binominal que al sobrerrepresentar a las fuerzas de la
derecha garantiza un contingente legislativo significativo a la oposición en el
Congreso, México debido a su sistema mixto y Venezuela son los países que,
detrás de Guatemala, presentan una mayor distorsión de la representación efec-
tiva de los votos. En el otro extremo, Nicaragua y Uruguay son los países cuya
oposición goza de una representación más efectiva.
Tabla I: Tamaño de la oposición en América Latina
País Principal Año de Oposición principal Oposición total

partido de la inicio
oposición legislatura % voto OP % escaños OP %Voto %escaños
Argentina ALIANZA 1997 38.9 53.7

PJ 1999 39.3 50.6
Chile Unión por el 1993 33.5 40.8 44.6 26.6

progreso 1997 36.2 39.2 49.4 25
Colombia PC 1994 26.4 30.4 47.2 45.3

PL 1998 49.4 54.0 76.5 76.4
Costa PUSC 1994 40.38 43.86 55.39 50.88

Rica PLN 1998 34.83 40.35 58.82 52.63
El FMLN 1997 33 32.1 64.6 66.6

Salvador FMLN 2000 35.2 36.9 55.2 48.8
Guatemal FRG 1995 10.3 22.5 58.3 45

a PAN 1999 54.63 33 44.3 43.7
Honduras PN 1993 42.97 42.96 47 44.53

PN 1997 41.3 42.18 50.5 47.66
México PRD 1997 26.29 25 60.9 52.2

PRI 2000 36.91 42.2 61.59 55.4
Nicaragua FSLN 1990 40.8 42.8 46.1 53.8

FSLN 1996 36.5 38.7 54.7 62.4
Uruguay EP-FA 1994 30.6 31.3 67.7 68.7

EP-FA 1999 40.1 40.4 67.2 66.7
Venezuela AD 1993 23.3 27.1 86.4 12.8

AD 2000 16.1 18.2 55.7 48.5
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de los Tribunales Electorales de los países correspondientes.
342

Tabla II: Representación efectiva de la oposición en América Latina
País Desproporcionalidad Desproporcionalidad

total* Oposición*
Argentina 1999 5.72 4.31
Chile 1997 7.85 3.79
Colombia 1998 6.44 3.69
Costa Rica 1998 5.76 3.83
El Salvador 2000 6.01 2.15
Guatemala 1995 13.98 10.34
Honduras 1997 2.63 1.73
México 1997 6.93 2.20
2000 7.09 5.46
Nicaragua 1996 2.00 1.7
Uruguay 1994 0.50 0.50
1999 0.42 0.21
Venezuela 2000 6.92 3.22
Fuente: Elaboración propia

* Mínimos Cuadrados Gallaguer (1991:41ss).
Es interesante asimismo señalar, que puesto que los efectos del sistema elec-
toral actúan diferencialmente dependiendo del tamaño del partido y de la distri-
bución geográfica de sus apoyos electorales, tendiendo a perjudicar en términos
generales a los más pequeños y dispersos geográficamente, si se observan las
diferencias entre los porcentajes de votos y escaños para los principales parti-
dos de la oposición (Tabla I), esto es, los más grandes, es apreciable a primera
vista que éstos obtienen bien una representación ajustada a su caudal electoral,
bien se encuentran sobrerrepresentados. Sin embargo, si observamos esta mis-
ma relación para la oposición total de las asambleas, donde se incluye a los
partidos más pequeños, es muy evidente también que la oposición se encuentra
subrrepresentada, a excepción de los casos de Nicaragua y Uruguay, como ca-
bría esperar a partir de los resultados de los índices de desproporcionalidad
anteriormente mencionados13.
Se podría hacer una primera clasificación de la oposición en la región lati-

noamericana haciendo referencia a su representación en la Asamblea (ver Cua-
dro II), estructurando la oposición en dos grupos14: 1) oposición no coaligada;
13 Uno de los casos en que puede observarse este fenómeno con claridad es El Salvador (2000),
donde si bien el partido en el Gobierno (ARENA) obtuvo un porcentaje de apoyos electorales
(36%) ligeramente superior al obtenido por el FMLN (35,2%), el efecto del sistema electoral acabó
proporcionando al FMLN un porcentaje de escaños (36.9%) superior al de ARENA (34.5%). No
obstante y puesto que ARENA termina haciéndose con el control de la legislatura gracias al apoyo
fundamentalmente del PCN (cuyo Secretario General Ciro Cruz Cepeda ostenta la presidencia de la
Asamblea en esta legislatura) pero también del PDC, se ha optado por considerar como porcentaje
de apoyo parlamentario del gobierno en la legislatura al porcentaje de escaños que suman ARENA
y PCN. Los datos para los partidos de la oposición agregados se encuentran en términos generales y
a pesar de la sobrerrepresentación del principal partido de la oposición antes mencionada,
subrrepresentados, habiendo sufrido una penalización equivalente a 6.4 puntos porcentuales.
14 Una clasificación semejante, a partir de los mismos criterios fue realizada por Ivana Deheza para el
estudio de las coaliciones gubernamentales en la región latinoamericana (1998:153).
343

aquella oposición que no está formada por coaliciones sino por partidos que
operan individualmente. A su vez, la oposición no coaligada puede dividirse
según su fuerza legislativa en: a) Mayoritaria (OM) cuando el apoyo es igual o
superior al 50% de la Cámara, no incluyéndose los partidos que apoyan al go-
biernos desde el Congreso o los supporting parties y b) Minoritaria (Om) cuando
es inferior al 50%; 2) oposición coaligada; aquellas coaliciones tanto electorales
como post electorales que forman la oposición. En la misma línea, la oposición
de coalición mayoritaria (CM) sería aquella que tiene al menos el control del
50% de los escaños en el Congreso. La oposición de coalición minoritaria (Cm)
sería aquélla que controla menos del 50% de los escaños.
Cuadro II: Tipología de la oposición Latinoamericana en función de su

tamaño en la Asamblea
Oposición no coaligada Oposición coaligada
Mayoritaria (OM) (OCM)

Colombia (1998) [Panamá (1999)]
Argentina (1999)
México (1997 y 2000)
Uruguay (1994)
El Salvador (2000)
Minoritaria (Om) (OCm)

Venezuela (2000) Chile (1997)
Costa Rica (1998) Argentina (1997)
Nicaragua (1996)
Honduras (1997)
Guatemala (1995)
Se observa cómo la mayor parte de los países analizados en este estudio,

constituyen casos de oposición no coaligada, es decir, en ellos la oposición no
se ha presentado a elecciones bajo una misma etiqueta partidista, ni se ha com-
portado a nivel parlamentario como tal. Los casos chileno (1997) y argentino
(1997) son ejemplos de oposición coaligada pero minoritaria (Ocm), casos am-
bos en los que las coaliciones en la oposición eran importantes (la UPP chilena,
constituida por RN y UDI, y la ALIANZA argentina, configurada por la UCR y
el FREPASO), pero que convivían con otros partidos de oposición no alinea-
dos.
El caso de Panamá en 1999, si bien no es objeto de análisis en este trabajo,

se introduce en esta clasificación como exponente oposición coaligada mayori-
taria (OCM). Tras las elecciones del 2 de mayo de 1999, el PRD en alianza con
el partido de derecha Solidaridad, consiguió una mayoría de 38 diputados en la
Asamblea.
344

Si bien en un primer momento, el PRD perdió el control de la Asamblea

debido a que tres de los diputados de Solidaridad rompieron el pacto y se ali-
nearon con el gobierno, el segundo año legislativo (2000) consiguió recuperarlo
liderando una coalición mayoritaria que integraba al Partido Demócrata Cristia-
no y que se mantiene vigente hasta el momento.
Fragmentación de la oposición en América Latina
No obstante, y como se ha mencionado anteriormente, la fuerza parlamen-

taria de la oposición ha de valorarse teniendo en cuenta además el número de
partidos que la componen o la fragmentación de la misma.
El número efectivo de partidos de la oposición indica de modo aproximado

la fragmentación del poder político, la dispersión o concentración de la oposi-
ción electoral parlamentaria. Cuanto mayor es el número de partidos y la frag-
mentación parlamentaria, más se complica la capacidad de influencia de la opo-
sición. La táctica de competencia y oposición de los partidos puede variar asi-
mismo en función del número de partidos (Sartori, 1992:151).
Tabla III: Numero Efectivo de Partidos y Fragmentación de la Oposi-

ción en América Latina
País Año inicio NEP Media NEP Media década Índice** de

legislatura década 1990 oposició 1990 NEP Fragmentac
NEP* n Oposición ión de la
oposición
Argentina 1997 2.78 4 0.7
1999 2.9 2.84 2.1 3.05 0.5
Chile 1993 5.0 2.3 0.5
1997 5.2 5.1 2.9 2.6 0.6
Colombia 1994 2.73 2.8 0.6
1998 3.01 2.87 2.3 2.5 0.5
Costa Rica 1994 2.30 1.33 0.02
1998 2.56 2.43 1.62 1.47 0.38
El Salvador 1997 4.07 3.24 0.69
2000 3.46 3.3 2.53 2.88 0.60
Guatemala 1995 2.76 3.21 0.69
1999 2.31 2.5 1.65 2.43 0.39
Honduras 1993 2.03 1.07 0.07
1997 2.20 2.1 1.26 1.16 0.21
México 1997 2.81 2.25 0.6
2000 2.53 2.67 1.57 1.91 0.4
Nicaragua 1990 2.05 1.05 0.05
1996 2.68 2.4 1.95 1.5 0.49
Uruguay 1994 3.30 2.3 0.5
1999 3.1 3.2 2.1 2.2 0.5
Venezuela 1993 4.74 3.9 0.7
2000 3.4 4.07 4.8 4.3 0.8

* Laakso y Taagepera, 1979.** Rae, 1971.
345

De acuerdo a los resultados que arroja el cálculo del Número Efectivo de

Partidos (NEP) y la Fragmentación parlamentaria para los casos estudiados
(ver Tabla III), los países que presentan un mayor potencial de oposición debi-
do a la concentración de sus fuerzas son Honduras (1997), Nicaragua (1996) y
Costa Rica (1998), mientras que los países que han de enfrentarse a las dificul-
tades que genera el ejercicio de la oposición en sistemas más fragmentados son
Venezuela (2000), El Salvador( 2000) y Guatemala (1995). Esto se traduce
desde otro punto de vista en que la oposición es más fácilmente identificable
para los votantes en el primer grupo de países que en el segundo, ubicándose los
restantes países en posiciones intermedias entre ellos.
El único intento hasta la fecha, de medición combinada del tamaño y frag-

mentación de los partidos de oposición en relación a la fuerza política del go-
bierno medida en los mismos términos, es el Indice de Oposición Efectiva (IOE)
elaborado por Altman y Pérez-Liñán (1999 y 2001) para su utilización en la
evaluación de la calidad de las democracias. El Índice de Oposición Efectiva
(IEO) elaborado por dichos autores, combina ambos factores del modo siguiente:
n n
∑o /∑o 2
i i
i =1 i =1
IEO = n n
∑ g /∑ g
i =1
2
i
i =1
i
Donde oi es la proporción de escaños del partido iésimo en la oposición y gi

es la proporción de escaños del partido(s) del gobierno. Este índice tiende a 0
cuando el partido del gobierno controla la legislatura y a 1 cuando el "partido
típico" de la oposición tiene el mismo tamaño legislativo que el partido gober-
nante. El índice puede adquirir valores superiores a 1 cuando la oposición es
más poderosa que el gobierno en la arena legislativa. Este índice supone un
avance significativo en los trabajos que hasta la fecha se habían ocupado de la
fuerza política de la oposición únicamente en términos de su contingente legis-
lativo y en base al número efectivo de partidos o el índice de fragmentación en
la asamblea, ninguno de los cuáles permitía valorar adecuadamente las relacio-
nes gobierno-oposición. El cálculo del IOE permite asimismo incorporar en la
medición una penalización de la capacidad de influencia de la oposición a partir
de sus niveles de fragmentación parlamentaria (Altman y Pérez-Liñán, 1999:10).
El Cuadro III presenta en la primera columna, los valores que arroja el cálcu-
lo del IOE para los países y las legislaturas objeto de estudio en este trabajo.
Como se puede observar, el rango del IOE para los países considerados varía
entre el 0.239 de Guatemala en 1995, que presenta la capacidad de influencia
de la oposición más reducida de todos debido al elevado nivel de fragmentación
señalado anteriormente, al que se añade el reducido porcentaje de escaños del
principal partido de la oposición, para 1995-1999 el PRD (25%, ver Tabla I), y
el 1.703 de Argentina en 1999, cuya oposición se presenta con la mayor capaci-
dad de influencia de entre los casos considerados, a partir del tamaño de los
partidos de la oposición y la fragmentación del sistema en relación siempre a la
fuerza política del gobierno en los mismos términos.
346

De acuerdo a estos resultados, los países donde la oposición presenta una

mayor capacidad de influencia serían Argentina (1999), Uruguay (1999), Co-
lombia (1998), El Salvador (2000) y Uruguay (1994) por este orden, mientras
que México (1997), Venezuela (2000) y Guatemala (1995) serían los países
donde la actuación de la oposición encuentra mayores dificultades en términos
de su capacidad de influencia. Chile (1997), México (2000), Nicaragua (1996),
Honduras (1997) y Costa Rica (1998) arrojan valores intermedios.
La correlación de los datos que arroja el IOE en estos casos con los índices
de desproporcionalidad presentados en la Tabla II, es significativa para un nivel
de confianza del 95,5%, con un valor de -.457 en el caso de la
desproporcionalidad total y de -.363 para la desproporcionalidad de la oposi-
ción. Todo lo cual, refuerza la afirmación relativa al impacto del sistema electo-
ral sobre la capacidad de influencia de la oposición medida en términos de su
tamaño y fragmentación; a medida que incrementa la desproporcionalidad del
sistema, disminuye la capacidad de influencia de la oposición.
Cuadro III: Comparación del IEO, CIOi y CIO
País IOE CIOi CIO
Argentina (1999) 1.703 1.630 1.600

Chile (1997) 0.842 0.809 0.780
Colombia (1998) 1.347 2.453 1.810
Costa Rica (1998) 0.662 0.707 0.602
El Salvador (2000) 1.010 0.979 0.592
Guatemala (1995) 0.239 0.251 0.214
Honduras (1997) 0.743 0 .714 0.604
México (1997) 0.488 0.485 0.399
México (2000) 0.784 0.792 0.611
Nicaragua (1996) 0.758 0.827 0.463
Uruguay (1994) 0.908 0.876 0.782
Uruguay (1999) 1.40 1.500 1.06
Venezuela (2000) 0.317 0.313 0.260
No obstante, el Índice de Oposición Efectiva (IOE) de Altman y Pérez Liñán

(1999 y 2001) presume la coherencia de los partidos de oposición y no toma en
cuenta las posibles variaciones entre partidos a este respecto y su potencial
efecto debilitante sobre la capacidad de influencia de la oposición (Altman y
Pérez Liñán, 2001:7). La incorporación de la coherencia interna a través de la
aplicación del índice de Capacidad de Influencia de la Oposición (CIO) que se
propone en este trabajo y como se verá a continuación, pretende contribuir a
paliar esta deficiencia.
La oposición latinoamericana en el eje izquierda-derecha
El eje izquierda-derecha continúa siendo un eje clave en la articulación de la

competición partidista en América Latina (Alcántara, 1991). La ubicación de
347

las variaciones inter e intrapartidistas en este eje puede ayudar a mejorar la

valoración de la capacidad de influencia de la oposición, incorporando al tama-
ño y a la fragmentación de la oposición con respecto al gobierno (Altman y
Pérez Liñán 1999 y 2001) la coherencia ideológica de los partidos de oposición
y su distancia ideológica con respecto al gobierno.
La ubicación de la oposición latinoamericana en el eje izquierda-derecha,

para el caso concreto de los países y períodos estudiados, queda recogida en la
Tabla IV que incorpora la coherencia ideológica de los principales partidos de la
oposición, la distancia (proximidad) ideológica de los partidos de la oposición
con respecto al gobierno (ponderada por el tamaño de los partidos en la asam-
blea), la autoubicación ideológica media de la oposición (ponderada) y la pola-
rización ideológica de la oposición (ponderada).
Tabla IV: La oposición latinoamericana en el eje izquierda-derecha
País Partido Índices de Proximidad ideológica Autoubicación Polarización

coherencia ponderada media ponderada ponderada
ideológica* Gobierno-oposición oposición oposición
Argentina PJ 0.87 0.86

1999 Provinciales 0.85 0.74 5.33 0.2
Colombia PL 0.83 0.77

1998 Coalición 0.91 0.81 4.16 0.71
Chile RN 0.87 0.77

1997 UDI 0.89 0.58 7.06 0.78
El Salvador FMLN 0.845 0.53

2000 CDU 0.805 0.74
PDC 0.935 0.88 2.83 1.72
Costa Rica PLN 0.91 0.852
1998 PFD 0.88 0.757 4.38 0.224
Guatemala FRG 0.828 0.877
1995 FDNG 0.781 0.626
DCG 0.768 0.848 3.83 1.03
Honduras PNH 0.784 0.846
1997 PINU 0.921 0.872
PDCH 0.606 0.872 6.79 0.472
México PRD 0.82 0.72 4.26 2.34
1997 PAN 0.84 0.93
PT 0.76 0.80
2000 PRI 0.85 0.79

Alianza por México 0.83 0.62 3.54 0.41
(PRD)
Nicaragua FSLN 0.85 0.55
1996 CCN 0.81 0.84 3.10 1.93
Uruguay PN 0.87 1 3.97 0.84
1994 EP-FA 0.90 0.79
NE 0.86 0.93
1999 EP-FA 0.90 0.68 1.96

Venezuela AD 0.79 0.79 5.41 0.36
2000 COPEI 0.83 0.76
PV 0.81 0.69
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de PELA (1996; 1998/2000) y PPAL (2000)*Elaborado a partir de
las desviaciones típicas de las autoubicaciones ideológicas. Ver Ruiz y García, 2001. [1-(desv. Tip/9)]. .
348

Una de las cuestiones que surge a primera vista de la lectura de la Tabla IV es

que la oposición parlamentaria contemporánea en los países de la región objeto
de estudio es mayoritariamente de izquierda. Este es el caso de El Salvador
(2000), Guatemala (1995), México (2000), Nicaragua (1996) y Uruguay. De
centro-izquierda podría calificarse la oposición en Colombia (1998), Costa Rica
(1998) y México (1997). Por el contrario, solo la oposición chilena (1997) y más
próxima al centro la Hondureña, pueden ser calificadas como oposiciones de
derecha. La oposición parlamentaria en Argentina (1999) y Venezuela (2000)
tiende a ubicarse en posiciones de centro. Todo lo cual parece reforzar el argu-
mento de aquellos que ponen de manifiesto las dificultades de la izquierda lati-
noamericana de acceder al gobierno o el repliegue de la misma al ejercicio de la
oposición.
Los países cuya oposición se caracteriza por mayores niveles de polarización

ideológica15 son El Salvador (2000), Guatemala (1995), México (1997) y Nica-
ragua (1996), mientras que las oposiciones parlamentarias más homogéneas en
términos de su autoposicionamiento en el eje izquierda-derecha son la de Ar-
gentina (1999), Costa Rica (1998), Honduras (1997), México (2000) y Vene-
zuela (2000).
Tal y como se puso de manifiesto en páginas anteriores, la ausencia de datos

relativos al grado de disciplina interna y a coherencia programática para todos
los partidos incorporados en este estudio, llevó a considerar la coherencia ideo-
lógica interna como indicador del grado de cohesión de los partidos. La cohe-
rencia ideológica ha sido medida de acuerdo a la propuesta de Ruiz y García
(2001) a partir de las desviaciones típicas de la autoubicación de los legislado-
res en el eje izquierda-derecha, en este caso, para los partidos de la oposición. A
medida que incrementa esta media de desviaciones típicas, disminuye el nivel
de coherencia ideológica del partido. Dada la intención de incorporar esta me-
dida a los componentes de un nuevo índice de Capacidad de Influencia de la
Oposición (CIO) de forma que oscile en la misma dirección que el resto de sus
componentes, es decir, que a medida que incremente la magnitud de la medida,
incremente también la coherencia ideológica de los partidos, se ha optado por
calcular el recíproco, una suerte de inverso de esta media de desviaciones típi-
cas. Dicho de otro modo, la medición de la coherencia ideológica a partir de las
desviaciones típicas es una medida de la "incoherencia" ideológica. Para con-
vertir este valor en una medida de la "coherencia", se ha calculado la propor-
ción que representa la desviación típica sobre el máximo teórico de desviación
posible que permite la escala izquierda-derecha (que oscila de 1 a 10) y se ha
restado de uno esta proporción:
15 El cálculo de la polarización ideológica se ha realizado ponderando los datos por el peso de los
partidos en la asamblea (Ocaña y Oñate, 1999:42): PP =∑ pi (x i − x p ) , donde xi es la posición del

n
2
i =1
partido en la escala izquierda-derecha de 1 a 10 y xp es el promedio, ponderado por la distribución de

escaños, de las posiciones de todos los partidos en dicha escala.
349

Chi = 1− 
xd .t 

 9 
Donde Chi es coherencia ideológica y xd.t. es la media de las desviaciones

típicas de las autoubicaciones ideológicas. Los resultados de los cálculos, reco-
gidos en la primera columna de la Tabla IV, lo primero que ponen de manifiesto
es que si bien existe variación entre ellos, el rango de variación es bastante
menor que el que arrojan los índices de coherencia ideológica cuando se incor-
pora a los partidos en el gobierno. Esto podría ir en dirección a apoyar la hipó-
tesis de que en general, los partidos de la oposición tienden a cerrar filas y
actuar de forma más compacta, presentando mayores niveles de coherencia
interna que los partidos en el gobierno. Los datos identifican como los partidos
de oposición menos coherentes ideológicamente al FDNG y la DCG
guatemaltecas, el PDCH de Honduras, el PT de México y AD venezolana. Al
otro extremo, entre los partidos de oposición que presentan mayores niveles de
coherencia ideológica interna, se encuentra el PDC salvadoreño, PINU en Hon-
duras, EP-FA en Uruguay y el PLN en Costa Rica.
La segunda columna de la Tabla IV muestra una medida de la distancia ideo-

lógica entre la oposición y el gobierno. Sani y Sartori (1980:7-37) propusieron
como medida de la distancia ideológica entre dos partidos, la diferencia absolu-
ta de la autoubicación ideológica media de dos partidos dividida entre el máxi-
mo teórico de esa diferencia, que en la escala izquierda-derecha de 1 a 10 es 9.
La medida tiene un recorrido de 0 a 1, los valores más próximos a 1 indicando
una mayor distancia ideológica entre los partidos en consideración. Este traba-
jo retoma esta propuesta para calibrar la distancia ideológica entre la oposición
y el gobierno en América Latina. Por las mismas razones que las expuestas para
el caso de la coherencia ideológica, y fundamentalmente en razón de la direc-
ción de variación necesaria para su incorporación posterior en un índice, lo que
se propone es el uso del recíproco, una suerte de inversión de esta distancia
ideológica que proporcione en su lugar, una medida de la proximidad ideológica
gobierno oposición:
 xi − xgp 
DIp = 1 −  

 9 
Donde DIp es la proximidad ideológica entre el gobierno y la oposición16, xi

es la autoubicación ideológica del partido iésimo de la oposición y xgp es la
autoubicación ideológica media (ponderada) del gobierno, que en los casos de
gobierno unipartidista adopta el valor de la autoubicación ideológica de dicho
partido.
16Se ha utilizado DI para la denominación de la proximidad ideológica a efectos de su distinción de

PI, que será la denominación que se adopte para polarización ideológica.
350

De este modo, los partidos más próximos al gobierno en su ubicación ideoló-

gica son el PAN mexicano en 1997 y el NE uruguayo en 1994, seguidos del PJ
en Argentina, el PDC en El Salvador, el PLN en Costa Rica, FRG y DCG en
Guatemala, PINU, PDCH y PNH en Honduras y CCN en Nicaragua. En el otro
extremo, los partidos ubicados en el eje izquierda-derecha a mayor distancia del
gobierno son la UDI en Chile, el FMLN en El Salvador, el FDNG en Guatema-
la, el PRD en México, el FSLN en Nicaragua, EP-FA en Uruguay y el PV en
Venezuela, que son precisamente los partidos ubicados más a los extremos del
espectro ideológico. De acuerdo a las hipótesis planteadas en este trabajo, es
este último grupo de partidos el que tiene menores probabilidades de mover las
políticas públicas en dirección a sus preferencias o de ver sus propuestas incor-
poradas en las mismas, lo que reduce significativamente su capacidad de in-
fluencia sobre el curso de este proceso.
Dicho esto, se dispone ya de los componentes necesarios para la construc-

ción de un nuevo índice sobre la Capacidad de Influencia de la Oposición (CIO)
que incorpore la coherencia ideológica y los posicionamientos de la oposición
en el eje-izquierda derecha con respecto al gobierno, complementando de este
modo, la valoración de la influencia de la oposición que proporcionaba el IEO
a partir del tamaño y la fragmentación de la oposición. Los componentes de
CIO podrían resumirse por tanto del siguiente modo:
[
CIO = IOE * Chi * DI p ]
Donde IOE es el Indice de Oposición Efectiva (Altman y Pérez-Liñán, 1999),
Chi es la coherencia ideológica del partido iésimo de la oposición y DIp es la
distancia ideológica entre la oposición y el gobierno.
Si tomamos primero CIOi, es decir, la porción de CIO que toma en conside-

ración únicamente la variación ideológica intrapartidista, entonces:
CIOi = [IEO* Chi ]
∑ (o )
n n
i
2
* Chi / ∑ oi
CIOi = i =1 i =1
∑ (g )
n n
i
2
* Chi / ∑ g i
i= 1 i =1
Donde oi es la proporción de escaños del partido iésimo de la oposición, Chi

es la coherencia ideológica y gi es la proporción de escaños del gobierno.
El cálculo de CIOi (ver Cuadro III arriba), que incorpora al tamaño y la

fragmentación de la oposición la dimensión intrapartidista de la coherencia ideo-
lógica para los casos objeto de análisis, identifica la oposición parlamentaria
con mayor capacidad de influencia en Colombia (1998), Argentina (1999), Uru-
351

guay (1999) y El Salvador (1999), mientras que México (1997), Venezuela (2000)
y Guatemala (1995) cuentan con la oposición de menor capacidad de influen-
cia. La comparación de estos resultados que arroja CIOi con los obtenidos me-
diante el cálculo del IOE (ver gráfico 1 a continuación), no presenta variacio-
nes en las posiciones de la oposición con menor capacidad de influencia (Méxi-
co 1997, Venezuela 2000 y Guatemala 1995), si bien la magnitud del índice se
reduce al penalizar la capacidad de influencia con los niveles de coherencia
ideológica interna. La oposición con mayor capacidad de influencia, sigue sien-
do la oposición de Argentina (1999), Uruguay (1999) y Colombia (1998), pero
con CIOi la oposición en Colombia (1998) pasa de ser la tercera en capacidad
de influencia entre los países considerados a arrojar el índice más elevado, mientras
que Argentina (1999) y Uruguay (1999) adoptan el segundo y tercer valor más
alto17. Es significativo asimismo, el hecho de que el cálculo de CIOi hace valer
el grado de cohesión ideológica interna del Frente Sandinista y Camino Cristia-
no en Nicaragua, identificando a la oposición en este país con mayor capacidad
de influencia de lo que hubiese resultado de tomar en cuenta únicamente el
tamaño y la fragmentación ideológica de la oposición en este país. El proceso
inverso se produce en Chile (1997), si bien la magnitud de la penalización es
más reducida.
Finalmente, la incorporación de la dimensión interpartidista y la distancia

ideológica entre la oposición y el gobierno, se ha llevado a cabo del siguiente
modo:
[
CIO = IEO * Chi * DI p ]
∑ (o )
n n
i
2
*Chi * DI p / ∑ oi
CIO = i =1 i= 1
∑ (g )
n n
i
2
* Chi * PI p / ∑ gi
i =1 i =1
17Llama la atención cómo la consideración de la dimensión intrapartidista es precisamente la que

resulta en una mejora de la capacidad de oposición en Colombia, donde la falta de cohesión interna
de los partidos y la falta de control de las cúpulas dirigentes sobre el uso de las etiquetas partidistas
es un hecho sobradamente conocido. Ciertamente, la medición de la coherencia ideológica no corres-
ponde con exactitud a una medición de los niveles de cohesión interna; la incorporación de la
dimensión programática a la coherencia partidista (Ruiz y García, 2001) arrojaría una muestra más
ajustada de esta falta de cohesión interna de los partidos latinoamericanos. No obstante, es impor-
tante llamar la atención sobre el hecho de que precisamente este rasgo que debilitaría considerable-
mente la capacidad de influencia de la oposición colombiana en la Cámara de Representantes, es el
que precisamente debilita simultáneamente los poderes partidistas del presidente (Archer y Shugart,
1997); la falta de control sobre las etiquetas partidistas y la promoción de la competición intrapartidista
que incentiva el sistema electoral, junto con la práctica generalizada de la denominada "operación
avispa" dificultan la capacidad del Presidente colombiano para sacar adelante sus políticas y le obliga
a negociar constantemente coaliciones en las que la actuación de la oposición se presenta crucial. El
papel de la oposición y de terceras fuerzas políticas adquiere aún mayor relevancia en un contexto
como el de 1998, en que el PC apenas cuenta con un cuarto de la cámara (38 de 161 diputados). Dicho
de otro modo, la falta de cohesión en Colombia es casi sistémica, con lo que si bien es probable que
una medición más ajustada de esta variable hubiese penalizado la capacidad de influencia de la
oposición, no es menos cierto que al mismo tiempo hubiese penallizado también los poderes
partidistas del Presidente, de suerte que en cierto sentido, ambas penalizaciones se hubiesen cancela-
do mutuamente.
352

Donde oi es la proporción de escaños del partido iésimo de la oposición, Chi

es la coherencia ideológica, DIp es la proximidad ideológica gobierno-oposi-
ción, gi es la proporción de escaños del gobierno y Pip es la polarización ideoló-
gica ponderada del gobierno, incorporada solo en caso de que el gobierno esté
conformado por más de un partido político.
Gráfico 1
Gráfico 2
353

Gráfico 3
Así, CIOi haría referencia a la dimensión intrapartidista de la efectividad de

los partidos y CIO a la combinación de las dimensiones inter e intrapartidista.
La mayor capacidad de influencia de la oposición (CIO) tomando en cuenta
todas las dimensiones consideradas relevantes (ver Cuadro III), se encuentra
por tanto en Colombia (1998), Argentina (1999), Uruguay (1999 y 1994) y
Chile (1997), mientras que la capacidad de influencia de la oposición es reduci-
da en El Salvador (2000), Nicaragua (1996) y México (1997) y prácticamente
insignificante en Venezuela (2000) y Guatemala (1995). En Argentina, la fuer-
za de oposición viene representada principalmente por el que fue el partido de
gobierno (PJ) en las últimas legislaturas y por pequeños partidos provinciales. A
su fortaleza en la cámara se añaden así, en el caso del PJ su experiencia anterior
de gobierno, su proximidad ideológica al resto de los partidos que conforman la
oposición y sus posiciones con respecto al gobierno de coalición (ALIANZA),
heterogéneo tanto en términos ideológicos como de apoyos electorales (UCR y
FREPASO). En el caso Uruguayo, la oposición no sólo controla la cámara, tras
haber ganado la primera vuelta en las elecciones presidenciales, sino que repre-
sentada en Encuentro Progresista-Frente Amplio, se ha comportado a nivel le-
gislativo como un partido cohesionado, coherente y muy disciplinado. La toma
de conciencia de este hecho por parte de los dos partidos tradicionales (PB y
PC) les llevó a conformar juntos una coalición que llevase al PC a la presidencia
tras las últimas elecciones de 1999.
18 Ver Morgenstern (1997) y Buquet, Chasquetti y Moraes (1998:70).
354

Respecto al caso mexicano, el cambio de escenario legislativo que se produ-

jo tras las elecciones de 2000, hace que las legislaturas de 1997 y 2000 presen-
ten realidades diferentes en lo que a capacidad de la oposición se refiere. To-
mando en cuenta tanto el tamaño y la fragmentación como las dimensiones
intra e inter partidistas en lo que a posicionamiento ideológico se refiere, la
capacidad de actuación de la oposición mexicana es bastante mayor en el 2000
que en 1997. La victoria del PAN en las últimas elecciones presidenciales de
2000 otorga al PRI por primera vez en su historia el papel de fuerza opositora
en democracia.
Tras la quiebra del sistema partidista, Venezuela contempló la desaparición

de sus partidos tradicionales y con ella la de la oposición de facto a la nueva
fuerza política emergente, el MVR. Así, el partido de gobierno que controla la
mayoría de la Cámara no encuentra oposición parlamentaria al encontrarse ésta
desmembrada, desarticulada y heterogénea en términos ideológicos. Su frag-
mentación, junto con su falta de cohesión y gran distancia con el gobierno,
hacen de ella una de las oposiciones más débiles contempladas en los casos
estudiados. En Guatemala, al 22,5% de escaños en que se apoya la fuerza par-
lamentaria eferregista en 1995, se añade la fragmentación de la oposición parla-
mentaria en ese mismo período, situando la capacidad de oposición ya desde la
mera consideración de la composición de la asamblea en una posición muy
debilitada. La incorporación de la dimensión intrapartidista muestra un ligero
incremento en la capacidad de influencia debido sobre todo a que el nivel de
coherencia ideológica del PAN, partido en el gobierno, es menor que la del
principal partido de la oposición. No obstante, la incorporación de la dimensión
interpartidista debilita nuevamente la capacidad de oposición guatemalteca
debido fundamentalmente a la distancia ideológica entre el gobierno y la oposi-
ción y, particularmente, el FDNG.
El efecto de la incorporación de la dimensión interpartidista (ver Gráfico 2)

es especialmente significativo en los casos de El Salvador (2000) y Nicaragua
(1996), que ven severamente penalizada la capacidad de actuación de su oposi-
ción debido a la distancia ideológica que la separa del gobierno. La incorpora-
ción de esta dimensión apenas afecta a Argentina (1999), premia a los que tie-
nen una mayor proximidad ideológica gobierno-oposición (Costa Rica 1998 y
Honduras 1997) y la penalización para el resto de los casos es más reducida que
la referida para El Salvador (2000) y Nicaragua (1996).
Finalmente, el gráfico 3 pone de manifiesto que la incorporación de la cohe-

rencia y la distancia ideológicas aporta una diferencia significativa a la hora de
evaluar la capacidad de influencia de algunos de los países estudiados, pero
sobre todo en los casos de El Salvador (2000) y Nicaragua (1995), particular-
mente en el caso del primero, que debido al tamaño de la oposición en 2000, y
de no haber tomado en cuenta estas dimensiones, hubiese sido valorado en su
capacidad de influencia sobre el proceso de elaboración de políticas públicas
muy por encima de lo que son sus oportunidades reales. El condicionante de
mayor peso para la actuación opositora en este país viene del flanco de la di-
355

mensión interpartidista, de la distancia ideológica gobierno-oposición, ya que la

coherencia ideológica del FMLN queda compensada por los relativamente al-
tos niveles de coherencia de Arena y PCN en esta misma dimensión. En Nica-
ragua (1996), la incorporación de la dimensión intrapartidista tiene mayor efec-
to que en El Salvador (2000), incrementando la capacidad de influencia de la
oposición con respecto al gobierno, que presenta unos niveles de coherencia
ideológica inferiores a los de los principales partidos de la oposición. Sin embar-
go, y al igual que en el caso de El Salvador, la toma en consideración de la
dimensión interpartidista y la correspondiente distancia ideológica entre el go-
bierno y el FSLN reducen considerablemente la capacidad de influencia de la
oposición sobre el proceso de toma de decisiones en este país.
De igual modo, pero en sentido inverso, la oposición colombiana (1998)

tiene una capacidad de influencia aún mayor de lo que inicialmente se hubiese
esperado a partir de la consideración de su tamaño y fragmentación. El Partido
Conservador ha perdido su capacidad de influencia a favor del PL, que en coa-
lición con terceras fuerzas minoritarias se encuentra en condiciones de ejercer
una fuerte oposición e incluso imponer su voluntad sobre el gobierno en el
juego de negociación parlamentaria (Gutiérrez, 1998:241). Los elevados nive-
les de proximidad ideológica entre ambos partidos no hacen sino reforzar esta
capacidad de influencia19. En el resto de los casos, la reducción de la capacidad
de influencia que emerge con la aplicación de CIO como sistema de valoración
de la capacidad de influencia de la oposición obliga a situar a los países objeto
de análisis en posiciones diferentes de la que hubiesen adoptado de otro modo
en la escala comparativa establecida entre ellos.
Es importante poner el énfasis que tanto el IEO como CIO, a pesar de la

denominación que recibe el primero, hacen referencia a la capacidad de influen-
cia de la oposición, que no al comportamiento efectivo de este actor en su
actuación parlamentaria. Valorada entonces la capacidad de influencia de la opo-
sición en estos países, ¿cuáles son las implicaciones que pueden extraerse de la
aplicación de CIO sobre las actitudes, estrategias y actuación efectiva de la
oposición?
5. Capacidad de Influencia de la Oposición, estrategias político-parla-

mentarias y oposición efectiva
La valoración de la capacidad de influencia de la oposición mediante CIO

permite establecer hipótesis en relación a tres cuestiones: 1) el grado de con-
fianza en el parlamento como institución; 2) la estrategia de oposición con res-
19No obstante, y si bien el sistema electoral colombiano consigue dotar de una representación
bastante ajustada a las preferencias de la oposición en la cámara con capacidad de influencia sobre el
proceso de toma de decisiones, la forma en que esta capacidad se traduce en poder efectivo y el coste
en términos de clientelismo y localismo al que se produce este proceso no debe dejar de subrayarse
como una cuestión de diferente índole y merecedora de consideración y valoración a parte (Gutiérrez,
1998:218).
356

pecto al gobierno (cooperación-confrontación por un lado y policy-oriented vs

vote-seeking por otro) y con respecto a las cúpulas dirigentes de los partidos; 3)
finalmente CIO puede actuar como predictor de la capacidad de la influencia
efectiva de la oposición sobre el proceso de elaboración de políticas públicas.
1) Confianza en el Parlamento
Al inicio de este trabajo se subrayaba la centralidad del Parlamento, que

repercute a su vez en la relevancia de la arena parlamentaria en el sistema polí-
tico en general (Pasquino: 1990/1997: 42). Por tanto, el ejercicio de una oposi-
ción parlamentaria efectiva debe gozar de credibilidad en su cauce institucional
y de un sistema de representación lo suficientemente incluyente como para no
forzar a la oposición a actuar fuera de la vía institucional.
Cabría esperar así, que a medida que incrementa la capacidad de influencia

de la oposición sobre el proceso de elaboración de políticas públicas, incremente
el grado de confianza de los representantes de la oposición en la actuación del
Parlamento como institución en la vida política del país, contribuyendo así al
fortalecimiento de la arena parlamentaria, su legitimidad y en último término la
calidad de la democracia.
Una aproximación a esta cuestión podría realizarse tomando en cuenta las

valoraciones de los diputados con respecto a la confianza que les merece la
actuación del parlamento en su país20. Como se puede observar en el gráfico 4,
existe una relación entre ambas variables y en la dirección prevista; a medida
que incrementa CIO incrementa la confianza de la oposición en el funciona-
miento del parlamento como institución21.
2) Estrategia de oposición
a) Con respecto al gobierno
Cooperación vs. confrontación
Asimismo, cabría esperar que a medida que incrementa la capacidad de

influencia de la oposición sobre el proceso de elaboración de políticas
públicas, incremente el grado de confianza de la oposición en la actua-
ción del ejecutivo, lo que podría ser asimismo un indicador de una actitud
más cooperativa y menos confrontacional en sus relaciones con éste.
Como se puede observar en el Gráfico 5 22 existe una relación entre ambas

variables en la dirección esperada. A medida que incrementa CIO,
20 Pregunta Nº 7: “Y en relación al Parlamento, ¿qué grado de confianza, mucha bastante poca o nada,
le merece su actuación en la vida pública de su país?”. Fuente: PELA, 1998.
21 La correlación entre ambas variables es significativa para un nivel de confianza de 0.05 y arroja un
valor de .661.
21 Pregunta nº 8: “Y en relación al Presidente de la República, ¿qué grado de confianza, mucha
bastante poca o nada, le merece su actuación en la vida pública de su país?”. Fuente: PELA, 1998.
357

incrementa la confianza de la oposición en la actuación del presidente23.
No obstante y para controlar con respecto a la valoración del presidente

por parte de los partidos del gobierno, se ha explorado asimismo la rela-
ción de CIO con la diferencia entre la valoración de los representantes
del gobierno y la de la oposición (ver Gráfico 6). Los resultados refuerzan
de igual modo la afirmación anterior apuntando cómo a medida que
incrementa CIO disminuye la diferencia en la confianza en el presidente
entre los partidos del gobierno y los partidos de la oposición24.
Este incremento en la confianza en la actuación del gobierno por parte de

la oposición se traduce asimismo en las declaraciones de los diputados en
relación al grado de importancia que dicen conceder durante su actividad
parlamentaria al control del gobierno. El Gráfico 725 pone de manifiesto
cómo a medida que incrementa CIO, disminuye la preocupación entre los
representantes de la oposición por el control de actividad gubernamental.
La relación va en la dirección esperada si bien no es una relación tan
robusta como la anterior26.
Esta tendencia a una estrategia de relación con el ejecutivo más coopera-

tiva a medida que incrementa la capacidad de influencia de la oposición
puede observarse también cuando se les pregunta por el grado en que
toman en consideración la opinión del gobierno a la hora de tomar sus
decisiones políticas. Tal como pone de manifiesto el Gráfico 827 a medida
que incrementa CIO incrementa el grado en que los diputados de la opo-
sición dicen tomar en cuenta la opinión del gobierno a la hora de tomar
sus decisiones28.
Policy-oriented vs. vote seeking
Bajo mayoría gubernamental unificada (y un sistema de comités débiles),

los representantes de los partidos de oposición pueden hacer poco más
que usar la legislatura como foro para movilizar la opinión pública (Powell,
2000:103). El trade-off emerge de la consideración de que un partido que
mantiene una estrategia de "hard-line policy" incurre generalmente en
valor de .705.
valor de -.782.
25 Pregunta nº 56: “Pensando en al trabajo que desempeña como Diputado, ¿cuál es el grado de
importancia que le otorga usted durante su actividad parlamentaria a controlar la actuación del
gobierno?. Fuente: PELA (1998).
26 La correlación entre ambas variables arroja un valor de -.565, si bien el nivel de significación alcanza
un .089, que aunque próximo no es inferior a .05

27 Pregunta nº 59: “¿Hasta qué punto tiene usted en cuenta la opinión del Gobierno a la hora de
tomar decisiones políticas?”. Fuente: PELA (1998).

28 La correlación entre ambas variables es significativa para un nivel de confianza de .05 y arroja un
valor de .834.
358

conflicto con la de ampliar la base de votantes del partido (Samuels,

2001:7).
Cabría esperar que a medida que incrementa la capacidad de actuación de

la oposición en la asamblea, la oposición tienda a adoptar una estrategia
más policy-oriented. Mientras que a medida que disminuye esta capacidad,
es más probable que los partidos de oposición utilicen su actividad parla-
mentaria simplemente como arena desde la que movilizar a la opinión
pública para la obtención de votos.
Una exploración preliminar y meramente indicativa de esta cuestión pue-

de partir de la consideración del grado en que los diputados de la oposi-
ción toman en cuenta a los medios de comunicación y a la opinión públi-
ca en general a la hora de tomar sus decisiones. El Gráfico 9, que incorpo-
ra gráficamente la relación de CIO con una nueva variable creada a partir
de la combinación de las cuestiones 59 (05) y 59 (03)29, muestra cómo
efectivamente, a medida que incrementa CIO disminuye el grado de pre-
ocupación de los diputados de la oposición por los medios de comunica-
ción y la opinión pública en general. Así, los diputados más conscientes
de la fortaleza de sus partidos como oposición se centran en mayor medi-
da en su labor parlamentaria que en mejorar su imagen en el exterior30.
b) Con respecto a las cúpulas dirigentes de los partidos
Resulta decisiva la relación entre el partido y su grupo parlamentario, ya que

el primero plantea fines ideológicos y el segundo se ocupa de la realización del
programa en la medida de sus posibilidades de influencia sobre el proceso de
elaboración de políticas públicas. La dialéctica partido-grupo parlamentario es
importante entonces para el tipo de comportamiento de la oposición (von
Beyme, 1987: 47). El incremento del poder de las cúpulas dirigentes de los
partidos sobre la cara parlamentaria del partido tiende a fortalecer la disciplina
interna del mismo y a incrementar su efectividad programática (Geddes, 1990:5).
Cabría esperar entonces, de acuerdo a esta argumentación, que a medida que

incrementa la capacidad de influencia de la cara legislativa de los partidos de
oposición, y mejore por tanto su capacidad de efectividad programática,
incremente también la percepción de los diputados de la utilidad de actuar de
manera más cohesionada en la línea de las directrices del partido, otorgando
para ello si es necesario un mayor poder a las cúpulas dirigentes.
29 La variable voteseeking, es una variable creada sumando las puntuaciones de las variables 59 (05) y 59
(03) que están medidas en la misma escala y formuladas bajo la misma pregunta general: “¿Hasta qué
punto tiene usted en cuenta la opinión pública general y la de los medios de comunicación a la hora
de tomar decisiones políticas?”. Fuente: PELA (1998).
30 La variable voteseek ha sido creada sumando los valores de las variables 5905 y 5906, que utilizan la
misma escala de medición y son formuladas en el cuestionario bajo el mismo epígrafe general. La
correlación entre CIO y esta nueva variable arroja un valor de -.646 significativo para un nivel de
confianza del 95.5%.
359

El Gráfico 1031 muestra una relación fuerte entre CIO y el porcentaje de

diputados que consideran que las cúpulas del partido deberían tener menos
poder sobre los diputados. A medida que incrementa CIO, disminuye el porcen-
taje de diputados que creen que las cúpulas deberían tener menos poder sobre
ellos32.
3) Actuación efectiva de la oposición
Hasta el momento, este trabajo se ha venido ocupando de cómo calibrar la

capacidad de influencia de la oposición parlamentaria. Tanto el IOE, a pesar de
denominarse Índice de Oposición Efectiva, como CIO, tratan de valorar la ca-
pacidad de influencia de la oposición, que no el grado de influencia efectiva de la
oposición en su actuación parlamentaria. Queda no obstante, completamente
fuera de las ambiciones razonables para un trabajo de este tipo tratar de abordar
aquí a continuación la influencia efectiva de la oposición para las legislaturas de
todos los países incorporados al análisis. El objetivo de este último apartado es
por tanto, únicamente ilustrar mediante un breve estudio de caso, el procedi-
miento a seguir a la hora de analizar dicha influencia efectiva de la oposición,
así como sugerir que CIO podría actuar como predictor del grado de influencia
efectiva de la oposición.
El caso seleccionado es Guatemala (1995-1999) que es el país que

reincidentemente y para todas las dimensiones consideradas en el análisis arroja
sistemáticamente valores indicativos de una reducida capacidad de influencia
de la oposición en ese período33. Para completar el análisis de la influencia efec-
tiva de la oposición habrá de incorporarse asimismo el señalado como quinto
condicionante de la capacidad de influencia de la oposición al comienzo de este
trabajo: el sistema de comités, a efectos de ver en qué medida refuerzan el
grado de concentración /dispersión del poder gubernamental para dar mayor o
menor influencia efectiva a la oposición. Se habían señalado como indicadores
fundamentales del sistema de comités los siguientes: número de comités, áreas
fijas de especialización, correspondencia entre jurisdicciones de comités y juris-
dicciones ministeriales, restricciones en el número de comités por legislador y
distribución de escaños en comités entre los partidos legislativos. Las cuatro
primeras dimensiones hacen referencia al grado de relevancia de los comités en
el proceso legislativo en relación al gobierno y el quinto al reparto efectivo de
influencias entre los partidos al interior de los mismos. Cuantos más comités,
más áreas fijas de especialización, más correspondencia de éstas con las juris-
dicciones ministeriales y mayor especialización de los miembros, mayor habili-
dad de los comités para influir sobre el proceso de elaboración de políticas
31 Pregunta nº 29 realizada: “¿Cree usted que las cúpulas dirigentes de los partidos deberían tener
menor poder sobre ustedes?” Fuente: PELA, 1998.
32 La correlación entre estas dos variables arroja un valor de -.624 significativo para un nivel de
confianza del 95.5%.

33 Todos los datos utilizados para la elaboración de este apartado provienen de la revisión de los
informes de la publicación Alerta Legislativa, de Acción Ciudadana de Guatemala, en el período 1995-

1999, y particularmente los números 22 y 23, julio-agosto de 1999, que recogen datos resumen para
los cuatro años del período legislativo. (www.quik.guate.com/acciongt).
360

públicas La distribución de poder entre los partidos al interior de los comités

está obviamente relacionada con la influencia de la oposición dentro de los
comités, así como con la ocupación de cargos de dirección en las mismas, por lo
que tiene de influencia sobre la elaboración de la agenda y el curso de los deba-
tes (Powell, 2000:32-33).
En la Asamblea Legislativa de Guatemala (1995-1999), el número de comi-

siones legislativas no se mantuvo constante, sino que fue en incremento: en
1996 y 1997 había 25 comisiones, que en 1998 subieron a 26 y en 1999 a 31.
El gabinete ministerial de Alvaro Arzú (PAN) presidente de la República en ese
período contaba con 12 ministerios. Esos doce ministerios encuentran su refle-
jo en doce de las comisiones de la legislatura salvo las siguientes excepciones:
los ministerios de Educación y Cultura, encontraban su correspondencia en una
única comisión legislativa denominada "Educación, Ciencia y Tecnología, Cul-
tura y Deportes". Si bien esta comisión fue desmembrada en dos, acorde con la
estructura ministerial, a mitad del período legislativo, lo que sin duda incrementó
la capacidad de influencia de dichas comisiones con respecto al gobierno. La
otra excepción digna de mención son los solapamientos en materia de especia-
lización existentes entre algunas de las comisiones guatemaltecas, de modo que
podemos encontrar la temática de educación, la de seguridad y la de cultura por
duplicado, es decir, hay dos comisiones que incorporan cada una de estas temá-
ticas entre sus áreas de especialización.
Por tanto, a priori, puede afirmarse que en Guatemala el papel de las comi-
siones como arenas de influencia sobre el proceso de elaboración de políticas
públicas es relevante. Sin embargo, solo doce de estas comisiones encuentran
su equivalente ministerial, lo que pone en duda el grado de efectividad de las
restantes 19 comisiones. Dicho de otro modo, y de acuerdo a los parámetros
establecidos anteriormente, solo un 38,7% de las comisiones encuentra su
correlato gubernamental en materia de su jurisdicción. De hecho, de los 763
dictámenes emitidos en este período, el 61,2% fue requerido a solo 4 de las 31
comisiones existentes en la actualidad: Finanzas Públicas y Moneda, Legisla-
ción y Puntos Constitucionales, Relaciones Exteriores y Gobernación. Es de-
cir, el 12,9% de las comisiones se ocupó del 61,2 % de los dictámenes emitidos
en ese período legislativo.
La legislación de procedimiento interno del Congreso obliga a los diputados

a formar parte y a trabajar como mínimo en dos de las comisiones ordinarias y
en un máximo de cuatro. A medida que incrementa el número de comisiones y
dadas las limitaciones numéricas de la oposición en Guatemala en este período
legislativo, disminuye el grado de representación efectiva de la oposición en las
mismas.
Finalmente, y por lo que hace al grado de representación efectiva de la opo-

sición en los sistemas de comités, del total de cargos directivos de la Asamblea
(dirección de la asamblea y comisiones) el PAN ocupó el 59%, el FRG el 17%,
la DCG y el FDNG el 7% y el resto se repartió entre los restantes partidos
361

minoritarios. Para el PAN y el FDNG, esta proporción es más o menos equiva-

lente al porcentaje de escaños que ocupan estos partidos en la Asamblea, pero
por lo que al FRG respecta éste se encuentra claramente subrepresentado. De
las presidencias de las comisiones, el PAN ocupó 53.3% de ellas y el FRG un
23.3% de ellas. El FDNG 8.4% y la DCG 5.6%. Los cargos de dirección de la
Asamblea fueron ocupados en un 75% por los diputados del PAN (partido en el
gobierno) mientras que ni el FRG (principal partido de la oposición) ni los dipu-
tados independientes ocuparon ninguno de estos puestos.
La iniciativa legislativa a cargo de la oposición aparece como una vía de

influencia fundamental y una forma de abordar su grado de influencia efectiva.
Del total de iniciativas presentadas, el 30.7% corresponde al ejecutivo, el 34.9
al partido del presidente, el 13.1% al principal partido de la oposición (FRG), el
7.5% al FDNG y el 2.7% a la DCG. Los ponentes de mayor eficacia fueron por
tanto el ejecutivo y el partido del gobierno (PAN), este último con 31.5% de los
decretos aprobados y el 34.9% de las iniciativas presentadas. De los 12 diputa-
dos con más del 70% de eficacia (porcentaje de leyes aprobadas sobre iniciati-
vas emitidas) solo uno de ellos no pertenece al PAN. Dentro de los partidos de
oposición, la Democracia Cristiana Guatemalteca fue el partido que mayor nú-
mero de iniciativas logró ver aprobadas. De 19 iniciativas que presentó 13 fue-
ron aprobadas (68.4%). El FRG, principal partido de la oposición, presentó 93
iniciativas de las cuales solo 20 fueron aprobadas (21,5%). El FDNG presentó
53 iniciativas de las cuales solo 7 fueron aprobadas (13.2%). La mayor eficacia
legislativa de la DCG tiene sentido desde el momento que este partido en algún
momento de la legislatura decidió incluso participar en alguno de los cargos
directivos de la asamblea. De los otros dos partidos, que el FDNG sea el que
menos iniciativas encuentra aprobadas no sorprende desde el momento en que
se toma en consideración que se trata del partido ideológicamente más distante
del gobierno, como ha sido desarrollado anteriormente en este estudio.
La consideración del grado de influencia medido en días que tarda un pro-

yecto en ser aprobado por partido político, refuerza los datos anteriormente
señalados, de modo que es el Ejecutivo y detras de él su partido en la asamblea
los que presentan un mayor nivel de efectividad en este sentido. Después de
éllos, la Democracia Cristiana. El FRG y el FDNG tienen por tanto una efica-
cia legislativa inferior a la mitad del promedio general y dilaciones en la aproba-
ción de sus propuestas que son equivalentes al doble de la tardanza promedio.
Por último, los niveles de asistencia promedio pueden ser también un buen
indicador para evaluar el grado efectivo de compromiso con la función parla-
mentaria. La menor asistencia correspondió a los diputados independientes
(81.3%) y la mayor a la bancada oficialista (92.2%). DCG 87.7%, FRG 87.3·%,
FDNG 83.6%, lo que aparece en clara correlación con el grado de eficacia
legislativa de estos tres partidos señalado anteriormente.
En síntesis, si bien el cálculo de CIO otorgaba a la oposición guatemalteca

para el período legislativo de 1995-1999 una reducida capacidad de influencia
362

sobre el proceso de elaboración de políticas públicas, el balance de su actuación

en términos de su influencia efectiva no arroja resultados más positivos, seña-
lándose además un refuerzo de la concentración del poder en el gobierno a
través de la estructura del sistema de comités existente. Tanto es así, que el
balance de Acción Ciudadana tras el análisis en profundidad de éstos y otros
indicadores presentaba estas conclusiones: "Se trata de una legislatura con poca
o casi nula efectividad de la oposición, resultado de la mayoría obtenida por el
partido oficial y la relación excluyente y confrontativa que prevalece entre las dos
fuerzas políticas mayoritarias del país" (1999:1)34.
6. Conclusiones y líneas de investigación futuras
A pesar de la relevancia de la oposición como actor fundamental para el

funcionamiento efectivo de los sistemas políticos democráticos, este trabajo ha
puesto de manifiesto el llamativo desconocimiento existente en torno a la na-
turaleza, desempeño, condicionantes y consecuencias de la actuación de la opo-
sición parlamentaria en la América Latina contemporánea. Más aún, los datos
observados a lo largo de este estudio ponen de manifiesto la relevancia de los
partidos de oposición latinoamericanos en términos del caudal electoral que los
respalda, partidos éstos que pese a representar en su conjunto porcentajes del
electorado prácticamente equiparables, si no mayores, que los que abanderan
los gobiernos de cada país, se encuentran en su mayoría subrepresentados en el
congreso.
La oposición parlamentaria en América Latina presenta en la actualidad un

panorama diverso que varía entre países y a lo largo del tiempo de acuerdo a la
efectividad de su representación y a los niveles de coherencia y distancia ideo-
lógicas, tanto con respecto al gobierno como al interior del conjunto de partidos
que la conforman. La capacidad de influencia de la oposición parlamentaria en
América Latina es muy elevada en algunos casos, prácticamente inexistente en
otros, encontrándose asimismo contextos ubicables en posiciones intermedias
de diversa índole. No obstante, los resultados aquí presentados identifican al-
gunos rasgos definitorios de corte más general, como el carácter mayoritariamente
no coaligado de la oposición parlamentaria latinoamericana y su ubicación en
posiciones de izquierda. Los datos ponen de manifiesto también que la varia-
ción existente en la distancia ideológica que separa a la oposición del gobierno
presenta un rango de valores mucho más amplio que el que resulta de la consi-
deración de los niveles de coherencia ideológica interna de los partidos, al tiem-
po que se constata que los partidos de oposición más coherentes ideológica-
mente no son necesariamente los ubicados en las posiciones más extremas del
continuo izquierda-derecha.
Dentro de las múltiples vías de aproximación posibles al objeto de estudio,

este análisis se ha centrado en la capacidad de influencia de la oposición toman-
do en consideración su representación efectiva y su potencial de influencia so-
34 Las cursivas son de las autoras.
363

bre el proceso de elaboración de políticas públicas. El punto de partida del

estudio realizado pone en cuestión la presunción de que en esencia, todos los
partidos parlamentarios tienen las mismas probabilidades de participación en el
proceso de toma de decisiones. Las variaciones intra e inter partidistas de los
posicionamientos de éstos en el eje izquierda-derecha proporcionan a la oposi-
ción capacidades diferenciales de influencia. El trabajo propone un índice de
medición de la Capacidad de Influencia de la Oposición (CIO) a partir de las
consideraciones mencionadas, que permite establecer vinculaciones con las
actitudes y estrategias de la oposición con respecto a la arena parlamentaria, el
gobierno y las cúpulas dirigentes de sus propios partidos.
Los análisis preliminares a título casi orientativo que aquí se presentan pare-
cen indicar que a medida que incrementa la capacidad de influencia de la opo-
sición de acuerdo a las dimensiones señaladas como relevantes en este trabajo,
incrementa la confianza de la oposición en el funcionamiento del Parlamento
como institución, se potencian las estrategias de cooperación en detrimento de
las de confrontación con el ejecutivo y se produce un mayor grado de implica-
ción de la oposición en la actividad parlamentaria para la que los representantes
fueron elegidos evitándose así el uso de la arena parlamentaria por parte de la
oposición, como mero trampolín para la movilización de opinión pública a la
captura de un mayor número de votos.
No obstante, la dirección de la investigación a futuro debe ir encaminada a

una medición más precisa de la dimensión intrapartidista de la capacidad de
influencia de la oposición y someter a tratamiento empírico de forma sistemáti-
ca y rigurosa la hipótesis de la utilización de CIO como predictor de la influen-
cia efectiva de la oposición. Además, este tipo de trabajo está demandando su
traslación a un nivel de análisis de partido y la influencia de las características
de la estructura organizativa interna de éstos sobre su capacidad de influencia
en el proceso de toma de decisiones.
Quedan aún en el tintero numerosas preguntas sin responder: ¿cuál es la

repercusión de la actuación y el estilo de la oposición latinoamericana sobre el
funcionamiento efectivo y la calidad de las democracias en la región? ¿cuál es
papel de los liderazgos, la acción de de los medios de comunicación o el juego
de coaliciones sobre el funcionamiento de la oposición parlamentaria? ¿cómo
han operado los sistemas electorales y las reformas institucionales en el marco
de oportunidades de actuación de la oposición? Para su exploración a futuro
queda también el interrogante de si una cuestión de estas características, que
implica la consideración de índices de poder y formulación estrategias, pudiera
ser modelizada en términos de teoría de juegos. La actuación de la oposición en
la arena electoral, las posibilidades reales de alternancia en el gobierno y sus
implicaciones a la hora de determinar las estrategias de la oposición, son otra de
las líneas posibles de investigación futura.
No obstante y a pesar de que hay mucho más por hacer que realizado en lo
que al estudio de la oposición parlamentaria latinoamericana se refiere, si este
364

trabajo contribuye mínimamente a dar algunas pinceladas sobre determinados

rasgos de estos actores, o simplemente a servir de estímulo para posteriores
estudios, el trabajo de realización de este paper habrá visto sobradamente satis-
fechas sus expectativas.
Anexo
Tabla V: Partidos Políticos Analizados
País Partidos políticos
Argentina (PJ) Partido Justicialista

(UCR) Unión Cívica Radical
(FREPASO) Frente para un País Solidario
(ALIANZA) UCR y FREPASO
Provinciales
Chile (PPD) Partido por la Democracia
(RN) Renovación Nacional
(UDI) Unión Demócrata Independiente
(PDC) Partido Democrático Cristiano
(PS) Partido Socialista de Chile
(UPP) Unión por el Progreso (RN y UDI)
Colombia (PLC) Partido Liberal Colombiano
(PCC) Partido Conservador Colombiano
Coalición
Costa Rica (PLN) Partido de la Liberación Nacional
(PUSC) Partido Unidad Social Cristiana
(PFD) Partido Fuerza Democrática
El Salvador (ARENA) Alianza Republicana Nacionalista
(FMLN) Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
(CDU) Centro Democrático Unido
(PDC) Partido Demócrata Cristiano
Guatemala (FRG) Frente Republicano Guatemalteco
(PAN) Partido Avanzada Nacional
(FDNG) Frente Democrático Nueva Guatemala
(DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca
Honduras (PLH) Partido Liberal de Honduras
(PNH) Partido Nacional de Honduras
(PINU) Partido de Innovación y Unidad
(PDCH) Partido Demócrata Cristiano de Honduras
México (PRI) Partido Revolucionario Institucional
(PAN) Partido Acción Nacional
(PRD) Partido Revolucionario Democrático
Alianza por México (PRD)
Alianza por el Cambio (PAN)
Nicaragua (AL) Alianza Liberal
(FSNL) Frente Sandinista de Liberación Nacional
(CCN) Camino Cristiano Nicaragüense
365

Uruguay (PN) Partido Nacional

(PC) Partido Colorado
(EP-FA) Encuentro Progresista-Frente Amplio
(NE) Nuevo Espacio
Venezuela AD (Acción Democrática)
COPEI (Comité de Organización Política-Electoral Independiente)
MVR (Movimiento V República)
PV (Proyecto Venezuela)
Fuente: Elaboración propia
Gráfico 4
3,2
Costa Rica
Argentina
3,0 Honduras
Chile
2,8 Colombia
Mexico
Venezuela
2,6 REGION
El Salvador Mexico
2,4 America del Sur

Guatemala
America Central
P707
Nicaragua
2,2 Total Population
0,0 ,5 1,0 1,5 2,0
CIO
Gráfico 5
3,2 Colombia
Chile
Argentina
3,0 Costa Rica
Honduras
2,8
2,6
2,4
2,2 Guatemala El Salvador REGION

Mexico
Mexico
2,0
America del Sur
Venezuela
1,8
America Central
P708
Nicaragua
0,0 ,5 1,0 1,5 2,0
CIO
366

Gráfico 6
2,0
Venezuela
1,8
Nicaragua
1,6
GuatemalaMexico
1,4 El Salvador
Argentina
1,2
1,0 REGION
Mexico
,8 Costa Rica
America del Sur
DIFP708
,6 Colombia America Central

Honduras Chile
,4 Total Population
0,0 ,5 1,0 1,5 2,0
CIO
Gráfico 7
3,7 Costa Rica
Venezuela
3,6 Guatemala El Salvador
Mexico
3,5 Colombia
Nicaragua
3,4
Chile
3,3
Argentina REGION
3,2
Mexico
3,1
America del Sur
Honduras
P5604
3,0 America Central

0,0 ,5 1,0 1,5 2,0
CIO
Gráfico 8
2,6
Argentina
Colombia
2,4
El Salvador
2,2
2,0 Honduras
Venezuela Costa Rica
Guatemala REGION
Chile
Mexico Mexico
1,8 America del Sur

P5909
America Central
Nicaragua
0,0 ,5 1,0 1,5 2,0
CIO
367

Gráfico 9
7,0
El Salvador
6,5
Venezuela
Guatemala
6,0
Nicaragua
Mexico Argentina
5,5 REGION
Honduras Colombia
Mexico
VOTESEEK
5,0 America del Sur

Costa Rica
Chile America Central

0,0 ,5 1,0 1,5 2,0
CIO
Gráfico 10
1,0 Venezuela
,9 Honduras
,8
Mexico
,7
Nicaragua
Guatemala Costa Rica
,6
,5 REGION
Chile
Argentina Mexico
,4
P29MENOS
Colombia America del Sur

El Salvador
,3 America Central
,2 Total Population
0,0 ,5 1,0 1,5 2,0
CIO
368

Bibliografía
ALCANTARA SAEZ, M. “La relación izquierda-derecha en la política

latinoamericana”. Leviatán. Madrid, 1991.
ALCANTARA SAEZ, M. Sistemas políticos de América Latina, Madrid: Tecnos,

1999 (Vol. I y II).
ALTMAN, D. “Crisis de gobernabilidad democrática: orígenes y mapa de

lectura”. Instituto Internacional de Gobernabilidad, 50, junio 2001.
ALTMAN, D. y PEREZ LIÑAN, A. “Más allá de la poliarquía: una aproxima-

ción a la calidad de las democracias”. Revista Uruguaya de Ciencia Política, Vol
11 (1999), p.83-105.
ALTMAN, D. y PEREZ LIÑAN, A. “Assessing the Quality of Democracy:

Freedom, Comtetitiveness, and Participation in 18 Latin American
Countries”. Forthcoming in Democratization. June 1 (2001), No.7, p.15.
ARCHER, R. P. y SHUGART, M. S. “The unrealized potential of presidential

dominance in Colombia”, En MAINWARING, S. y SHUGART, M.S.,
Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge
University Press, 1997, p.110-159.
BEYME, K. V. Political parties in Western Democracies. New York: St. Martin’s;

Aldershot; Gower, 1985.
BEYME, K. V. “Parliamentary Oppositions in Europe”, en Kolinsky (comp.),

Opposition in Western Europe, Londres: Croom Helm, 1987.
BLONDEL, J. “Political opposition in the Contemporary World”, Government

and Opposition. (1997) No. 32, (1997), p.462-484.
BOGDANOR, V. Ed. Enciclopedia de las instituciones políticas. Madrid: Alianza,

1991.
BOTANA, N. “La oposición y las instituciones”, La Ciudad Futura, (1996),

No. 46.
BUQUET, D., CHASQUETTI, D. y MORAES, J.A. Fragmentación Política y

Gobierno en Uruguay: ¿un enfermo imaginario?, Montevideo: Instituto de Ciencia
Política, 1998.
CAREY, J. M. Party Unity in Legislative Voting. Paper presentado al American

Political Science Association Conference, septiembre 2000.
369

CAREY, J. M. Disciplin, Accountability and Legislative voting in Latin America.

Working Paper no. 419 .Washington University Department of Political
Science, 2001.
CASTLES, F.G. y WILDENMANN, R. (comp.): Visions and realities of Party

Government, Berlín: Guyter, 1986.
CHASQUETTI, D. Democracia, multipartidismo y coaliciones en América Latina:

evaluando la difícil combinación. Trabajo presentado en el XXII Congreso Inter-
nacional de LASA, Hyatt Regency, Miami, 15-18 Marzo, 2000.
CZERWICK, E. Oppositionstheorien und Aussenpolitik. Eine Analyse

sozialdemokratischer Deutschland politik, 1955 bis 1966, Verlag Anton Hain,
Königstein, 1981.
CLOSE, D. Democratization and opposition. Trabajo presentado en el XXII

Congreso Internacional de LASA, Hyatt Regency, Miami, 15-18 Marzo, 2000.
DAHL, R. A. Ed. Political Oppositions in Western Democracies. New Haven: Yale

DAHL, R. A. Polyarchy, Participation and Opposition in Western Democracies. New

Haven: Yale University Press, 1971.
DEHEZA, I. G. “Gobiernos de coalición en el sistema presidencial: América

del Sur”. En NOHLEN, D. y FERNÁNDEZ, M. Ed. El Presidencialismo Renova-
do. Caracas: Nueva Sociedad, 1998.
DIAMOND, L, LINZ, J. y LIPSET, S. Democracy in Developing Countries: Latin

America, Boulder: Linne Rienner Publishers, 1990.
DI PALMA, G. Surviving Without Governing. Italian Parties in Parliament, Berkeley:

University of California Press, 1997.
DUVERGER, M. Los Partidos Políticos, México: Fondo de Cultura Económico,

1957.
IONESCU, G. y MADARIAGA, I. Opposition: past and present of a political institution.

Londres: Watts, 1968.
GARCIA-MONTERO, M. y RUIZ-RODRIGUEZ, L. Coherencia partidista en

las élites parlamentarias latinoamericanas. Paper prepared for delivery at the 2001
meeting of the Latin American Studies Association, Washington DC, September
6-8, 2001.
370

GEDDES, B. Democratic Institutions as Bargains among Self-Interested Politicians. Paper

prepared for presentation at the annual meeting of the American Political Science
Association, San Francisco, 1990.
GIULJ, S. “Confrontation or Conciliation: The Status of the Opposition in

Europe”, Government and Opposition, Vol 4 (1980), No.16, p. 476-94.
GRAHAM, G.J., Jr. “Consenso e opposizione: una tipología” Rivista italiana di

Scienza política, Vol 1 (1971), No.1, p. 93-121.
GUTIERREZ, F. “Rescate por un elefante: congreso, sistema y reforma políti-

ca”. En BEJARANO, A.M. y DAVILA, A. Elecciones y Democracia en Colombia
1997-1998. Bogotá: Universidad de Los Andes y Fundación Social Veeduría
Ciudadana en Elecciones Presidenciales, 1998, p.215-255.
KATZ, R.S. (comp.): Party Government: European and American Experiences, Ber-
lín: Guyter, 1987.
KIRCHHEIMER, O. “The Waning of Opposition in Parliementary Regimes”

En WAHL, W. y ELAU, H.. Legislative behavior, Glencor: Free Press of Glencor,
1960.
KOLINSKY, E. (comp.): Opposition in Western Europe, Londres: Croom Helm,

1987.
LINZ, J “Crisis Breakdown and Reequilibration”. En LINZ, J. y STEPAN, A.

Eds. The Breakdown of democratic Regimes, Baltimore y Londres, The Johns Hopkins
LIJPHART, A. Democracies, Patterns of Mayoritariam and Consensus Government in

Twenty-one Countries, New Haven: Yale Universuty Press, 1984.
LIJPHART, A. Modelos de democracia: formas de gobierno y resultdos en treinta y seis

países. Barcelona: Ariel, 2000.
LOAEZA, S. Oposición y Democracia, México: Instituto Federal Electoral, 1996.
MAINWARING, S. “Presidencialismo, multipartidismo y democracia: la difícil

combinación”, Comparative Political Studies, Vol.28, (1993), No.2 , p.198-228.
MAINWARING, S. y SHUGART, M. S. Presidentialism and Democracy in Latin

America. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
MASSARI, O. “Naturaleza y rol de las oposiciones político-parlamentarias”.

En La oposición en las democracias occidentales, Buenos Aires: EUDEBA, 1990/
1997.
371

MOLINA, I. y DELGADO, S. Conceptos fundamentales de Ciencia Política. Madrid:

Alianza, 1998.
MORGENSTERN, S. The electoral Connection: Electoral Systems and Legislative

Cohesion. México: División de Estudios Políticos del CIDE, 1997.
MUSTAPIC, A “Gobierno y Oposición en un régimen presidencial”, Página,

(1996), No.12.
MUSTAPIC, A. Y GORETTI, M. Gobierno y oposición en el Congreso: la práctica de

la cohabitación durante la presidencia de Alfonsín, Documentos de Trabajo, Instituto
Di Tella, 1991.
OCAÑA, F y OÑATE, P. Análisis de datos electorales. Cuadernos Metodológicos,

No.27. Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas, 1999.
PASQUINO, G. “Por qué y cómo estudiar la oposición”, en La oposición en las

democracias occidentales, Buenos Aires: EUDEBA, 1990/1997.
POWELL, G. B., Jr. Elections as instruments of democracy. New Haven y Londres:

Yale University Press, 2000.
PULZER, P. “¿Is there Life after Dahl?, en Kolinsky” (comp.), Opposition in

Western Europe, Londres: Croom Helm, 1987, p. 10-30.
REYNOLDS, A. Publicación electrónica de Administración y Costo de Elecciones (ACE).

(1997). www.aceproject.org.
ROSE, R. Understanding Big Government, London: Sage, 1984.
RUSSO, J. “Consolidación democrática y oposición en la Argentina”, Ágora,

(1995), Nº 3, 1995.
SAMUELS, D. “Presidentialized Parties: The Separation of Powers and Party

Organization and Behavior”. Forthcoming en Comparative Political Studies, 2001.
SANI, G. y SARTORI, G. “Polarización, Fragmentación y competición en las

democracias occidentales”, Revista del Departamento de Derecho Político (UNED),
(1980), No. 7, p. 7-37.
SARTORI, G. “Opposition and Control: Problems and Prospects”, en Government

and Opposition, Vol. I. (1966), No. 1.
SICARDI, S. Maggioranza, minoranze e opposizione nel sistema constituzionale italia-

no. Milán: Giuffrè, 1984.
372

SINCLAIR, B. Legislators, leaders and law making: the US house of representatives in

the postreform era. Baltimore y Londres: The Johns Hopkins University Press,
1995.
SMULOVITZ, C. Gobierno y Oposición: los años de Frondizi, (tomos I y II). Bue-

nos Aires: CEAL, 1987.
BOBBIO, N. [et al.] Diccionario de Política., G. Siglo XXI Editores, 1982. Prepa-
rado para ser discutido en la reunión de 2001 de la Latin American Syudies
Association, Washington D.C., 6 – 8 de septiembre de 2001.
373

La UDI como expresión de la nueva derecha en Chile
La UDI como expresión de la nueva derecha en Chile.
Mauricio Morales Q.
Cientista Político de la Pontificia Universidad Católica de Chile
E-mail: mjmorale@puc.cl
Rodrigo Bugueño D1.

Cientista Político de la Pontificia Universidad Católica de Chile
E-mail: rbugueno@puc.cl
Resumen
Este artículo examina la emergencia y desarrollo de la Unión De-

mocrática Independiente (UDI) como partido político atendiendo
a factores ideológicos y electorales que permitirán alcanzar un co-
nocimiento global de esta colectividad. El estudio es de tipo des-
criptivo-exploratorio, y tiene como objetivo examinar cada una de
las áreas mencionadas: en el aspecto ideológico se trabajan las prin-
cipales líneas programáticas de las revistas Estanquero, Portada y
Realidad, las que demuestran en ciertas áreas una clara continuidad
con el pensamiento de la UDI; y en el terreno electoral se describe
la relación RN-UDI considerando todas las elecciones en que han
participado ambos partidos. El estudio presenta como hipótesis
central que la UDI es una expresión de la continuidad y cambio en
el sistema de partidos políticos; continuidad en el aspecto ideológi-
co y cambio desde el punto de vista político-electoral, a raíz de su
distanciamiento con la derecha tradicional. Se concluye que la UDI
paulatinamente alcanza la hegemonía de la derecha a partir del tra-
bajo en terreno, la constitución de una élite política altamente pre-
parada y homogénea a diferencia del resto de los partidos chilenos,
que presentan tendencias y pequeños grupos de poder; y la cons-
tante integración de personeros independientes, lo que le permite
crecer en zonas populares rompiendo con el “mito” acerca de que
la derecha sólo logra victorias en localidades con altos recursos eco-
nómicos.
1Licenciado en Historia y Cientista Político en la Pontificia Universidad Católica. Agradecemos los

comentarios de los profesores Carlos Huneeus y Fanor Larraín, que permitieron mejorar algunas
partes del texto. Como siempre, la responsabilidad por el contenido del artículo recae en los autores.
299
1. Introducción
El presente artículo tiene como objetivo central el examen, exploración y

descripción de la Unión Demócrata Independiente (UDI) como unidad política
distinta de la derecha tradicional, concentrándonos principalmente en su desa-
rrollo y consolidación al igual que en su dirigencia política y presencia electoral.
La principal fundamentación de nuestro estudio radica en la notoria escasez de
bibliografía concerniente a la derecha chilena en general y a la UDI en particu-
lar. Además, los partidos políticos resultantes de los autoritarismos son poco
comunes, por lo que una investigación sobre una de las colectividades más
importantes de la derecha chilena desde 1989, se presenta como una instancia
válida para la aplicación de los recursos politológicos, a fin de presentar nuevos
antecedentes y reflexiones sobre el tema.
Es por ello que los objetivos de investigación, fuera de los señalados al prin-
cipio, se refieren a la descripción de los antecedentes ideológicos de esta colec-
tividad que se encuentran, principalmente, en las revistas Estanquero, Portada y
Realidad en las décadas del 40, fines de los 60 y 80 respectivamente. Más ade-
lante, haremos una reflexión sobre la continuidad y cambio de la élite dirigencial
del partido, enfatizando en el perfil de sus personalidades, para finalizar con un
análisis político-electoral de la UDI en lo referente a su relación con Renova-
ción Nacional (RN) y a su presencia en los sectores “populares” y de alta con-
centración de votantes. El estudio no considera la participación del “gremialismo”
durante el régimen autoritario, pues el objetivo consiste en describir a la UDI en
democracia a partir de su comportamiento político y electoral, y su impacto en
el sistema de partidos políticos2.
La hipótesis central que guía nuestro estudio consiste en que la UDI es una
expresión de la continuidad y discontinuidad del sistema de partidos con res-
pecto a la fase democrática previa a 1973, puesto que recoge una tradición
ideológica que proviene de grupos intelectuales de la década del 40, pero es un
partido nuevo si consideramos que surgió en el régimen autoritario, planteando
una orgánica rígida que le ha permitido establecer importantes cuotas de estabi-
lidad dentro de su dirigencia, donde las principales personalidades políticas par-
ticiparon activamente de ese régimen, conformando una élite con un pasado
común y con una ideología compartida. Así, esta colectividad se fundamenta en
patrones ideológicos y logísticos totalmente distintos a los que sustentó la dere-
cha tradicional respecto a su foco electoral y visión de la democracia como
forma de Gobierno, lo que provoca constantes fricciones con sus aliados de RN
a raíz de diferencias evaluativas sobre el régimen autoritario y sobre el tipo de
régimen político para Chile. Además, y como otra diferencia entre ambas ver-
tientes, constatamos la notoria “vocación popular” de la UDI, que ha apuntado
a un electorado descuidado por la derecha tradicional, al trabajar con sectores
de escasos recursos. Así, definimos a la UDI como una “Nueva Derecha”, no en
2 Para un análisis profundo y detallado del “gremialismo” y su participación en el régimen autorita-

rio, ver Huneeus, (2001: 389-436)
300
cuanto a elementos ideológicos que obedecen a una larga tradición histórico-

política, sino que a partir de su élite dirigencial y al foco electoral al que apunta.
2. La continuidad del Sistema de Partidos en Chile
El rol de los partidos políticos en democracia es fundamental si considera-

mos sus funciones dentro del sistema, tales como las de canalización, comuni-
cación y expansión de intereses (Sartori, 1992: 90), estableciendo un aporte real
para la consolidación de las poliarquías a partir de la modernización en su es-
tructura y orgánica, lo que les permite un mayor grado de penetración en las
zonas rurales y urbanas, aumentando así el nivel de competencia y participa-
ción (Dhal, 1995: 32). Es importante destacar el rol de los partidos políticos y
su institucionalización dentro del sistema, lo que resultará fundamental para la
estabilidad del orden pluralista y para la consolidación de los regímenes demo-
cráticos (Huntington, 1991: 242-250).
Respecto a la dinámica de los sistemas de partidos, los autores Seymour

Martin Lipset y Stein Rokkan (1967), fundamentan la estructura y continuidad
de éstos en Europa a partir de los cleavages sociales, que son representados por
las colectividades partidarias. Para estos autores, la estructura del sistema de
partidos políticos es el resultado de las tensiones sociales, por lo que está sujeto
a esa estructura, al igual que los sistemas electorales, que también se encuen-
tran dentro de esta línea de conflicto.
La aplicación de esta conceptualización al caso chileno está representada

por el trabajo de Samuel Valenzuela y de Timothy Scully en torno a la continui-
dad del sistema de partidos políticos en Chile. Para estos autores, los partidos
que surgieron en el post-autoritarismo reprodujeron la estructura y orgánica del
sistema partidario previo a 1973, siguiendo las líneas de conflicto presentes
hasta ese instante (Valenzuela, 1995: 6-13), lo que dio cuenta del fracaso del
régimen autoritario para evitar que los partidos políticos volviesen a alcanzar
protagonismo, dado que los responsabilizaban del colapso de la democracia.
Así, partidos como la Democracia Cristiana, el Partido Socialista, el Radical, el
Comunista, que participaron en la fase política anterior a 1973, reanudaron su
actividad en la transición y democratización3, al igual que los Radicales y
Peronistas en Argentina, y Blancos y Colorados en Uruguay. Sin perjuicio de lo
anterior, notamos importantes cambios referentes a las principales temáticas
tratadas por los partidos en Chile, las que en un escenario de democratización
política, se ven cruzadas por la dinámica autoritarismo-democracia4. Respecto
3 La participación de estos partidos en las fases de transición y democratización se dio con la consti-
tución de una alternativa de gobierno o “alternativa colectiva” representada por la Concertación de
Partidos por el No, que derrotó a Pinochet en el plebiscito de 1988, y por la Concertación de Partidos
por la Democracia, que ha gobernado el país desde 1990. Para una conceptualización acerca de la
“alternativa colectiva” o “contrahegemonía”, ver Przeworski, (1995: 91-112).
4 Respecto a este tema, se dio un interesante debate entre Samuel Valenzuela y Eugenio Tironi junto
a Felipe Agüero. Ver Tirón y Agüero (1999). Para confrontar la visión de estos autores con la de
Samuel Valenzuela, ver Valenzuela (1999).
301
al sistema de partidos, observamos un alto grado de centripicidad, marcando

una gran diferencia con la manifestación de proyectos políticos excluyentes
durante el período previo a 1973, lo que en definitiva estructura un panorama
partidario caracterizado por la polarización cuantitativa y no cualitativa, es de-
cir, una férrea competencia a nivel electoral en contraste con una baja diferen-
ciación programática, lo que no genera incompatibilidades que hagan peligrar la
estabilidad del proceso político. En este escenario, los partidos tienden a resal-
tar la naturaleza centrista de sus programas y posturas, elemento que se vislum-
bra a partir del discurso de sus dirigentes (Scully y Valenzuela, 1993: 203).
3. Antecedentes político-ideológicos
Para comenzar con el análisis ideológico de la UDI, debemos acudir a ciertos

intelectuales y escritores de la década del 40, donde resalta la revista Estanque-
ro5, dirigida e imbuida por el pensamiento nacionalista de Jorge Prat Echaurren.
Este medio cobijó a gran parte del sector nacionalista chileno durante la década
del 40, y su función consistió básicamente en denunciar lo que a su juicio expre-
saba el país en ese momento, es decir, una crisis moral que condujo a una desin-
tegración nacional, siendo los principales responsables tanto el comunismo como
los partidos políticos. Es por ello, que el medio aboga constantemente por la
UNIDAD NACIONAL como principio rector6 y por el Estado Portaliano como
entidad organizativa básica, dejando entrever un fuerte nacionalismo que, in-
cluso, llegó a condenar la inmigración judía a fines de la década del 407. Ade-
más, resalta dentro de la agenda temática de la revista su ataque constante a la
que ellos denominan “politiquería” y la consiguiente demagogia que surge de
ella:
“El Político Chileno, sea de izquierda o de derecha, es demagogo por esencia.Todo lo

que dice o hace va dirigido a agradar a la masa que quiere tener adepta” (Estan-
quero, 1948: 15/Nº15).
De esta forma, se asume que los partidos políticos no son los canales más
adecuados para realizar el enlace entre la población y el gobierno, pues velan
por sus propios intereses y no por los del pueblo.
“Insistir en que en Chile vivimos un momento de crisis política que se expresa por la
disgregación de los partidos, por su incapacidad para gobernar, por su falta de sen-
sibilidad para captar el interés público y por la caducidad de sus doctrinas y de sus
programas, es enfrentarse seria y lealmente con la realidad y preparar el terreno a la
creación de nuevas y grandes corrientes de opinión, limpias de taras y con el vigor
5 El análisis de la Revista Estanquero se basa tanto en artículos propios de la revista como en el

interesante trabajo de Fariña Vicuña (1990).
6 Ver Estanquero (1948: 15/ N°59).
7 Sobre este tema, ver Estanquero, (1948: 5-7/N°53); Estanquero, (1948: 3, 6-9/N°54); Estanquero,
(1948: 5-8/N°55); y Estanquero, (1948: 3/N°56).
302
suficiente para salvar al país del caos moral, económico, social y político en que se
encuentra sumido” (Estanquero, 1948: 15/Nº65)8.
Es en este punto donde comienzan a figurar los primeros elementos de un

claro corporativismo, pues se hace presente una constante y sistemática crítica
a la democracia liberal como régimen de gobierno:
“El concepto formalista que reduce la democracia al simple mantenimiento de las

libertades públicas y al ejercicio del derecho electoral- casi siempre viciado, como ocu-
rre en nuestro país- es una supervivencia histórica que sirve a menudo para ocultar
la acción política que se esteriliza en un juego pequeño de intereses partidistas de
apetencias burocráticas o de postulados que atentan contra la seguridad y el bienestar
colectivo. La experiencia de estos últimos años nos ha demostrado que los conglomera-
dos políticos heterogéneos o las combinaciones híbridas de partidos, impermeables a
las nuevas ideas de valor humano universal u orientados por consignas extrañas y
foráneas, son incapaces de intentar siquiera la solución a los problemas de un pue-
blo” (Estanquero, 1948: 15/Nº52)9.
Así, se critica abiertamente el principio representativo de la democracia libe-

ral a partir del sufragio universal y de los partidos políticos como entes
canalizadores de las demandas ciudadanas10. La solución, según la revista, pasa
necesariamente por la instauración de una Democracia Orgánica que no esté
cruzada por el eje izquierda-derecha 11, constituyéndose así en una tercera alter-
nativa asociada al orden y a la jerarquía, principios que poseen una clara co-
nexión con el discurso tradicional de la derecha en Chile (Estanquero, 1949:
128)
En esta categoría cobran especial relevancia los gremios y las asociaciones

intermedias tales como los sindicatos, la familia y los municipios, quienes debe-
rán actuar como verdaderos dinamizadores del sistema, posicionados por sobre
los partidos políticos. De esta forma, quedarán representados los que trabajan y
los que producen, situación que también podría darse en la constitución de un
Parlamento12.
Continuando con el análisis de los antecedentes ideológicos de la “Nueva

Derecha”, nos corresponde examinar brevemente la revista Portada, medio de
gran importancia debido a la participación activa de miembros del “gremialismo”
que posteriormente pasarían a integrar la UDI. Este medio surgió a principios
8 Además, para un análisis más profundo sobre el desprestigio de la política, ver Estanquero, (1948:
16/N°53).
9 Sobre el mismo tema ver Estanquero, (1949: 15/N°150).
10 Ver Estanquero, (1948:3/N°61).
11 Ver Estanquero, (1949:14/N°117).
12 Ver Estanquero, (1953:3/N°99). Para los columnistas de la revista, la democracia “sólo es posible
cuando la mayoría de un pueblo es lo suficientemente culta para permitir que los verdaderamente
cultos gobiernen y resuelvan y cuando dispone de una juventud dispuesta a prepararse para asumir
oportunamente la responsabilidad que le incumbe”, Estanquero, (1948: 15/N°68).
303
de 1969, y desde un comienzo se definió como una revista no neutra, renovado-

ra y católica, que tenía como objetivo plantear una opinión clara en un escena-
rio que ellos definían de crisis (Portada, 1969: 2-3/Nº1). De esta forma, critica-
ban el contexto político de aquel entonces, aduciendo la falta de autoridad y el
acelerado proceso de indisciplina y de desobediencia a la ley, lo que se expresa-
ba en un gobierno excesivamente tolerante (Portada, 1969: 4/Nº8).
La crítica a los políticos y a los partidos se hace presente a raíz de las elec-
ciones parlamentarias del 2 de marzo de 1969, donde la revista pronostica la
desintegración paulatina y sostenida del régimen político, debido a que ninguna
de las alternativas presidenciales de 1970, logrará un Parlamento con una ma-
yoría suficiente que le permita realizar un buen desempeño.
“Nuestros políticos saben que se hallan en este laberinto, pero ignoran cómo salir de
él. Y al igual que los niños que silban en la obscuridad para espantar el miedo, los
políticos tejen hipotéticas combinaciones para solucionar el problema parlamentario
del futuro Presidente. El más ingenuo de estos silbidos en la obscuridad, consiste en
suponer que un Presidente con gran votación popular “se impondría al Congreso
(….) Hace casi veinte años que el país viene reclamando una Presidencia de la
República menos trabada por el partidismo político y por la zancadilla parlamenta-
ria, más ágil y expedita y, por ende, más eficaz y más responsable”
(Portada, 1969: 4-6/Nº3).
De acuerdo al párrafo precedente, es posible establecer una clara correlación

entre el pensamiento de las revistas Estanquero y Portada, debido a que se mani-
fiesta un alto grado de criticidad en torno a la capacidad de los partidos políti-
cos para comandar el proceso democrático, apelando a la participación de otras
entidades, tales como los sindicatos, gremios, asociaciones, instituciones cultu-
rales, juntas de vecinos, organizaciones profesionales, las que carecen de in-
fluencia política y que por ello no pueden actuar en la toma de decisiones. Por-
tada enfatiza la existencia de un Estado Subsidiario, el que será funcional al tipo
de sociedad que se requiere, es decir, aquella en que alcanzan protagonismo los
grupos intermedios, que pueden participar en el proceso de toma de decisiones
sin el monopolio de los partidos políticos.
El nacionalismo también es considerado por Portada como un elemento bá-

sico de la organización social, pues a base de este concepto será posible termi-
nar con los ideologismos excesivos que se asocian al marxismo y a una parte del
pensamiento cristiano que tienen como objetivo “partir de cero” y olvidar el
pasado, desvinculándose de la historia del país y de la realidad nacional (Porta-
da, 1969: 5/Nº6). Así, Portada va caracterizando el escenario nacional que, a su
juicio, es de crisis política y de desorden social, siendo los principales responsa-
bles los políticos, los partidos y las ideologías aglutinantes. Además, realiza
importantes observaciones sobre el tipo de representatividad, cuestionando el
monopolio de los partidos políticos en el Parlamento y proponiendo, al igual
que Estanquero, la participación de entidades intermedias que no estén determi-
nadas por la acción de colectividades políticas, debido a que éstas se caracteri-
304
zan por su anacronismo y falta de sensibilidad para acoger las demandas ciuda-
danas, por lo que propone un reemplazo de la élite dirigente al constatar la
“crisis de hombres” que experimenta el país (Portada, 1970: 6/Nº9).
No resulta extraño que el grupo Portada se haya adherido a la candidatura de

Jorge Alessandri para las elecciones presidenciales de 1970, quien constante-
mente atacó a los partidos y a lo que él consideraba “politiquería”. Así, la revis-
ta consideró sus propuestas como verdaderamente nacionales y populares, pues-
to que rescataban el sentido de tradición chilena en conjunto con la idea de
unidad nacional, y por la promoción del ascenso social del pueblo hacia las
fuentes de poder mediante la organización y la capacitación, por lo que el Pre-
sidente podría establecer una relación directa y personal con el pueblo, al parti-
cipar éste del poder económico y político13.
De acuerdo a la revisión anterior, es posible encontrar ciertos elementos que

están presentes en la plataforma política de la UDI, cuya expresión escrita se
dio primeramente a través de la revista Realidad, surgida en 1979, medio en que
Jaime Guzmán constantemente dio a conocer su pensamiento político, además
del grupo “Nueva Democracia”14, que cobijó a gran parte de la élite dirigente
del “gremialismo” encabezado por el mismo Guzmán. Este movimiento se de-
finió como antimarxista, estableciendo como objetivo básico la proyección del
11 de septiembre de 1973 en la historia de Chile bajo una concepción cristiana,
humanista y nacionalista. Proponía la creación de una “nueva democracia” con
las siguientes características: 1-. Humanista y autoritaria. 2-. Orgánica respecto
a la participación. 3-. Aristocrática, en el sentido de trabajar con los más capa-
citados. 4-. Protegida. 5-. De pluralismo restringido (Friedmann, 1988: 109-
110).
Realidad entrega una visión bastante clara sobre el ideario político que ten-
dría la futura UDI, en conjunto con un ataque constante y sistemático hacia
posturas de corte nacionalista-corporativista, cuyos representantes criticaban
la fisonomía de la Constitución de 1980, debido a su intención de reemplazar el
sufragio universal por uno corporativo, a fin de generar autoridades provenien-
tes de entidades gremiales y regionales. Así, los redactores de la revista advier-
ten que dichas fórmulas sólo son aplicables dentro de un “totalitarismo fascis-
ta” (Realidad, 1980: 3/Nº3), el que no está presente en la nueva carta funda-
mental.
“En el fondo, lo que ellos buscan es cambiar el carácter de un Régimen que podría
definirse como autoritario y pre-democrático, por uno que fuera de dictatorialismo
indefinido o directamente fascista (...) Y detrás de las fórmulas corporativistas que
algunos ofrecen, descalificando el sufragio universal como “inorgánico” y los partidos
políticos como intrínsecamente perniciosos y “divisionistas”, se esconde el deseo de
13 Ver, Portada, (1970: 6/N°14). Sobre el pensamiento de Jorge Alessandri, ver Arancibia, Góngora,
y Vial (1996).
14 Nació en 1979. Su primer y único Secretario General fue el ex presidente de la FEUC, Javier Leturia.
305
prescindir de todo margen de pluralismo ideológico, al servicio de un falso “naciona-

lismo” de tipo fascista” (Realidad, 1980: 12/Nº12).
De esta forma, el medio que, como señaláramos, estaba liderado por la élite
dirigencial “gremialista”, comienza a sentar las bases de lo que sería su platafor-
ma ideológica, estableciendo desde un comienzo la separación de planos entre
el “gremialismo” y los postulados políticos de la naciente UDI, puesto que,
según ellos, la “doctrina gremialista” cruza las fronteras políticas, aunque des-
echa los totalitarismos15.
Varios de los elementos mencionados, tanto en el análisis de Estanquero, Por-

tada y Realidad, están presentes en la declaración de principios de la UDI, tales
como la importancia de la Unidad Nacional y el principio de subsidiariedad, el
que se establece a partir del respeto a la libertad personal y a la autonomía de
los cuerpos intermedios, y del rol activo del Estado en materias de orientación
y fiscalización de la actividad económica, al igual que en la promoción de la
iniciativa privada 16. La demagogia, que nuevamente surge, al igual que en los
medios y actores analizados, es considerada por la UDI como un factor decisivo
para el retorno hacia formas totalitarias de gobierno, por lo que se deben reali-
zar todos los esfuerzos para evitar tal acontecimiento, cuestión que se
operacionaliza mediante el pluralismo limitado, que contempla la suspensión
en el ejercicio de los principales derechos cívicos de aquellas personas o parti-
dos que promuevan doctrinas totalitarias o violentistas, lo que paulatinamente
va dando forma a la “democracia protegida”17. Además, la UDI, como deposita-
ria de los logros obtenidos por el régimen autoritario, defiende la obra de éste,
reconociéndose abiertamente como partidaria de su gestión.
Un factor relevante dentro de la estructuración de la UDI es su intención de

implantar un “nuevo modo de hacer política”, lo que se expresa en no utilizar la
“retórica hueca y rimbombante” a cambio de un estilo directo y con contenido
real de ideas, “donde el caudillismo o el caciquismo electorales sean reemplaza-
dos por una acción organizada y eficiente al servicio de principios definidos y
coherentes” (Guzmán, 1986: 10). Otro elemento de continuidad, se refiere al
rol de los partidos políticos, entendidos por la UDI como canales no exclusivos
de la participación ciudadana.
15 Ver Realidad, (1983: 5/ N°53).

16 El postulado referente a la autonomía de los grupos intermedios, es compartido por el MUN
(Movimiento de Unión Nacional), que aprovecha la oportunidad para criticar al gobierno por la falta
de reconocimiento a las instancias políticas al señalar: “La sociedad del futuro debe evitar una
sobrepolitización de dichas organizaciones. En todo caso, la posibilidad efectiva de que así ocurra
depende en gran medida de la existencia de partidos sólidos, que recojan y canalicen seriamente las
inquietudes políticas. Hoy día, nada contribuye más a la politización de las organizaciones interme-
dias que la ausencia de instancias políticas reconocidas. Y ésta es una nueva paradoja: el Gobierno que
ha proclamado su propósito de impedir la politización de estas organizaciones, al cerrar las posibi-
lidades de participación política, ha provocado el efecto inverso al que se propuso”. Renovación, (1986:
10/ N°11).
17 El concepto de democracia protegida es definido por Jaime Guzmán en Guzmán (1978:12).
306
El factor más novedoso que presenta la plataforma de principios del partido

se refiere al enaltecimiento del rol popular y del trabajo de base, marcando una
clara diferencia con el Partido Nacional, surgido en 1966, cuyo foco de aten-
ción era la clase media.
“Unión Demócrata Independiente sostiene que el gobierno debe velar por los sectores
más pobres y sin voz organizada, prescindiendo de criterios demagógicos que lo in-
duzcan a favorecer arreglos entre los grupos empresariales y sindicales más influyen-
tes, con menoscabo de la mayoría de los trabajadores asalariados y olvido de los
estratos más pobres no asalariados ni sindicados (....)”. (Guzmán, 1978: 9).
A base de lo anterior concluimos que la matriz ideológica de la UDI presenta

importantes antecedentes en los medios analizados, pues en ella confluyen ele-
mentos del nacionalismo en conjunto con una fuerte crítica a la política, los
políticos y los partidos, enunciados que en gran medida retoma el
“alessandrismo”, tendencia que presenta un importante grado de influencia en
el pensamiento político de esta colectividad. Ahora bien, como señaláramos en
nuestra hipótesis, la catalogación de “Nueva Derecha” no obedece necesaria-
mente a su ideología, sino a su distanciamiento de la derecha tradicional respec-
to a la conformación de su élite dirigente y al foco electoral que presenta la UDI
4. Características principales de la UDI en democracia y su relación con

RN
Una vez realizado el análisis ideológico sobre las principales corrientes que
influyen en el pensamiento político de la UDI, nos corresponde desarrollar la
segunda fase del estudio que se refiere a la descripción de la colectividad duran-
te el período democrático, es decir, desde 1990, pero creemos necesario realizar
una breve descripción general sobre la derecha chilena y sus principales líneas
de acción. Es importante considerar la participación del “gremialismo” en el
régimen autoritario a partir de las diversas zonas institucionales, tales como la
Secretaría Nacional de la Juventud y el Frente Juvenil de la Unidad Nacional,
cuyos dirigentes tuvieron como objetivo otorgar el soporte suficiente a la admi-
nistración autoritaria. Como señaláramos, este estudio no pretende describir la
participación del “gremialismo” durante este régimen, sino que apunta a exami-
nar la fisonomía de la UDI en democracia18. Para abordar preliminarmente este
tema, rescatamos la noción de Enrique Cañas (1998: 53-89)19 en cuanto a la
existencia de tres derechas agrupadas en un bipartidismo, el que también se dio
18 En este tema recomendamos el trabajo de Carlos Huneeus, quien sostiene que la estrategia de
largo plazo utilizada por los integrantes del “gremialismo” apuntaba a constituir un partido hege-
mónico al momento de realizarse las primeras elecciones competitivas. Huneeus, (1998). Tal hipóte-
sis cobra validez si consideramos la temprana organización del “Movimiento Gremial” en regiones,
donde destacaron jóvenes como Francisco Bartolucci, Eugenio Cantuarias, Juan Carlos Bull, Carlos
Vío, entre otros, quienes actuaron en las principales ciudades del país, tales como Arica, Antofagasta,
Concepción y Valdivia.
19 Sobre la división de la derecha en el post-autoritarismo y sus principales causas, ver Renovación
(1986: 8-10).
307
durante los siglos XIX y XX con las colectividades conservadoras y liberales,

las que se unieron en 1966 para dar origen al Partido Nacional. Según este
autor, la dinámica partidaria de la derecha se fundamenta en la interacción cons-
tante entre la vieja derecha, representada por el sector más anclado al pasado
autoritario en RN conocido como “los conservadores”; la derecha extrema,
focalizada en la UDI, y la derecha liberal democrática de RN, donde el líder más
representativo es Andrés Allamand.
Como descripción general, advertimos que RN agrupó a una gran cantidad

de dirigentes que provenían del Partido Nacional, los que comenzaron a
interactuar con la nueva generación de jóvenes que aspiraban a generar un par-
tido de “centroderecha” (Valenzuela, 1995: 66). Así, es posible entender el es-
fuerzo de Andrés Allamand por establecer un diálogo constructivo con el régi-
men autoritario para facilitar el retorno a la democracia, lo que institucionalmente
se manifestó en la creación del Movimiento de Unión Nacional (MUN), consti-
tuido precisamente para apoyar la gestión del Ministro del Interior de ese enton-
ces, 1983, Sergio Onofre Jarpa, quien desarrolló la política de apertura 20. Sin
embargo, llegado el momento del plebiscito, tanto RN21 como la UDI llamaron
a votar por el SÍ.
A diferencia del MUN, la UDI fue un partido que se generó dentro de las
estructuras del régimen autoritario, siendo bastante funcional a éste debido a la
aplicación de un proyecto político sustentado en la “democracia protegida”, la
que fue definida por Augusto Pinochet en el discurso de Chacarillas en 1977
(El Mercurio, 10 de julio de 1977) como una democracia autoritaria, integradora,
tecnificada y de participación efectiva.
La visión de sus dirigentes se asocia al pensamiento social y católico más

conservador con ciertas orientaciones neoliberales de política económica y so-
cial (Valenzuela, 1995: 66), mixtura que se grafica con claridad en el proceso
político chileno autoritario, donde la confluencia de posturas democráticas res-
trictivas asociadas a una apertura comercial y a una modernización de la estruc-
tura económica del país sustentada en los principios de libre empresa e iniciati-
va privada, se hacen mutuamente funcionales, ya que la limitación de las liber-
tades políticas, el silenciamiento de los sectores de oposición y la creencia en
una verdad única, otorgan un espacio de acción considerable a las estrategias
económicas y sociales del régimen.
Ambas visiones, el neoliberalismo y el “gremialismo”, tuvieron como punto

de origen en Chile a la Universidad Católica, desde donde egresaron una serie
de profesionales en las décadas de los 50 y 60, los que darían nacimiento a la
20 Ver Allamand, (1998). Sobre el proyecto social del MUN, ver Renovación (1986: 8-12/ N°11); y sobre
su proyecto económico, ver Renovación (1986: 8-12).
21 En 1987 se logra la unidad de la derecha en Renovación Nacional, donde confluyen el MUN, la
UDI y el Frente Nacional del Trabajo (FNT), pero tal proceso se interrumpe en 1988 a raíz de rencillas
entre los dirigentes debido a las elecciones internas. La lista de los 351 fundadores de RN se encuentra
en Renovación (1987: 13-14/N°18).
308
UDI22, partido que desde un comienzo mantuvo una fuerte lealtad al régimen
autoritario, característica que se manifestó en su intransigencia para reformar la
Constitución en los articulados que generaban más debate23. Además, la UDI
no se identifica como “derecha tradicional”, lo que nos da pie para afirmar que
es un partido totalmente distinto, que presenta estrategias políticas y electora-
les novedosas si consideramos el comportamiento de la “derecha tradicional”,
pues apunta a una base urbana y popular, marcando severamente sus principios
rectores (Valenzuela, 1995: 66).
La UDI concuerda con esta derecha en lo que respecta a su preocupación

por el orden y por la democracia como forma de gobierno, aunque la concibe
como subordinada al valor de la libertad, justificando así su apoyo a la restric-
ción democrática durante el autoritarismo, por lo que considera que la demo-
cracia es un medio para la libertad y que permanentemente debe ser juzgada
desde esa perspectiva. Además, la UDI, como heredera del régimen autoritario,
se propone capitalizar el respaldo popular de ese régimen, apuntando su estra-
tegia político-electoral hacia ese sector, diferenciándose así de la “derecha tra-
dicional”, elemento que también se manifiesta en su orgánica interna, que se
asimila a la de un partido de cuadros (Cuevas Farren, 1993: 91-93). Muchos de
sus líderes ocuparon cargos en el régimen autoritario, tanto a nivel de diseño de
políticas expresadas en ministerios y subsecretarías, como a nivel local-admi-
nistrativo, especialmente comunal, lo que favoreció la construcción de redes
sociales que posteriormente serían determinantes para la obtención de dividen-
dos electorales, aprovechando así los recursos políticos que emanaban del au-
toritarismo. Más adelante abordaremos con mayor detalle esta materia.
Siguiendo con el análisis de la UDI desde una perspectiva político-doctrinaria,

podemos aseverar que este partido se diferencia de las colectividades tradicio-
nales de derecha respecto a su postura sobre el rol del Estado, la defensa del
mercado libre y la autonomía de los cuerpos intermedios, principios que ante-
riormente la derecha tradicional había negociado y que la UDI se propone de-
fender con fuerza y decisión. Es importante señalar que el otro partido de dere-
chas, RN, no entiende como absolutos estos elementos, por lo que la UDI se
considera como la única depositaria e intérprete de los principios subyacentes a
la Constitución de 1980, elemento que se ve facilitado por la homogeneidad de
su élite dirigente que la lleva a plantear un discurso único. La gran contradic-
ción de la UDI pasa por su excesivo liberalismo económico y su notorio conser-
vadurismo valórico, que se asocia a su filiación religiosa, lo que en definitiva
sólo tiende a desdibujar su perfil libertario24.
22 Alan Angell califica la asociación “gremialismo”- “Chicago-Boys” como una “acrobacia ideológi-
ca”, debido a la distancia entre ambas vertientes, las que sin embargo lograron un importante grado
de unidad política. Angell, (1993: 99).
23 Entiéndase por ellos a la autonomía militar (inamovilidad de los Comandantes en Jefe de las
Fuerzas Armadas), presencia de senadores designados, modificación de las atribuciones y composi-

ción del Consejo de Seguridad Nacional (COSENA), existencia del sistema electoral binominal y
cambios en la composición del Tribunal Constitucional.
24 Ibid., pp. 100-103. Ver la intervención de Leopoldo Núñez Tome.
309
De esta forma, el panorama político de la derecha se estructura a partir de

RN como un partido moderno, liberal y secular, y de la UDI como una colecti-
vidad depositaria de la “democracia protegida” constituida en el autoritarismo
e institucionalizada en la Carta Fundamental de 1980. A continuación, pasa-
mos a detallar la relación que ambos partidos presentan dentro de nuestro régi-
men democrático desde una perspectiva sistémica.
Dentro de la dinámica pacto-proyecto25, la relación RN-UDI basa preferen-

temente su accionar a partir de una cuestión pragmática, es decir, privilegiando
la condición de pacto por sobre la constitución de un proyecto conjunto, lo que
se explica por las diferencias de fondo que existen entre ambos partidos en
materias de carácter político, ya que en cuestiones relativas al modelo económi-
co existe un alto grado de acuerdo con respecto al neoliberalismo. Por un lado,
la UDI, como señaláramos, es la depositaria del legado autoritario, defendiendo
la institucionalidad generada por este régimen de acuerdo a las claves básicas
de la “democracia protegida”. RN, en cambio, lo definimos como un partido de
tendencias que tiene su origen dirigencial, aunque no programático, en el Parti-
do Nacional, por lo que difiere de la orgánica de la UDI, que se asemeja a un
partido de cuadros26.
RN exhibe dos líneas programáticas, una liberal, representada por Andrés

Allamand, la que tiene como característica central su cuestionamiento hacia el
régimen institucional generado por el autoritarismo, y una línea “conservado-
ra”, constituida principalmente por aquellos que colaboraron con el gobierno
de Pinochet y que rescatan tanto su figura como el desempeño realizado duran-
te su mandato. Sin perjuicio del alto nivel de crítica que el sector liberal mani-
fiesta con respecto a sus compañeros de partido y de pacto, RN ha privilegiado
la asociación pragmática con ambos sectores a fin de no generar una merma
electoral que ponga en peligro la representatividad del sector en las instancias
formales.
Así, y contradictoriamente, existe un cierto grado de consenso forzado en

materias relativas a derechos humanos y a la evaluación de la figura de Pinochet,
lo que permite asumir una postura pactista que se expresa en la nominación de
candidatos presidenciales y en la presentación conjunta de listas parlamenta-
rias.
25 Claudio Fuentes profundiza este análisis desde una perspectiva netamente político-coalicional.
Fuentes, (1999: 191-220).
26 Así define a la UDI Julio Dittborn. “La UDI es un partido de cuadros, con una sólida organización
de base. La derecha tradicional actúa desde la cúpula y sintoniza con la base a través del marketing
político. Las apariciones de los líderes de la derecha tradicional ante el gran público son las que le
confieren representatividad. El exponente característico de la derecha tradicional es el político de
prensa. El más representativo dirigente de la UDI es el de base. Esta diferencia se explica por la
presencia popular de la UDI. El electorado clásico de la derecha tradicional se informa de la política y
toma posición frente a ella por los medios de comunicación social. A quien no está presente entre los
sectores populares le basta actuar a través de los diarios y la televisión”. Cuevas Farren, (Op. Cit.: 92).
310
Cuadro 1: comparación UDI-RN

UDI RN
TIPO DE PARTIDO Partido de cuadros Partido de tendencias
BASE IDEOLÓGICA Interpretación tradicional de la doctrina Confluencia de las visiones liberal y

de la Iglesia Católica. conservadora, esta última apegada al
pasado autoritario
M O D E L O E C O N ÓM I C O Neoliberal Neoliberal
ROL DEL ESTADO Subsidiario Subsidiario
EVALUACIÓN DEL RÉGIMEN Se considera depositaria del legado Diversidad de visiones: una crítica
AUTORITARIO autoritario. (liberal) y otra condescendiente
(conservadores).
TIPO DE DEMOCRACIA Democracia protegida. Democracia liberal.
FOCO ELECTORAL U r b a n o -popular. U r b a n o -rural, clase media.
TIPO DE LIDERAZGO Liderazgo “aglutinador”. Liderazgo “sectorial”.
En el ámbito electoral notamos el predominio de RN, aunque es importante

destacar la sostenida alza de la UDI, que logró sobrepasar a su compañero de
pacto en la elección de senadores en 199727. El criterio que hemos utilizado
para cuantificar tanto el peso electoral como los escaños conseguidos por cada
partido, ha sido de carácter político, lo que implica considerar a los indepen-
dientes que fueron en el cupo de los respectivos partidos o por el pacto, a fin de
presentar un panorama claro respecto al verdadero potencial de la derecha chi-
lena. Tanto los porcentajes como el número de escaños no coincidirá con los
datos oficiales, pues éstos consideran los votos de cada partido en particular
dejando a los independientes con su respectivo porcentaje sin realizar la suma
que nosotros efectuamos, sucediendo lo mismo con el número de escaños. Es
importante resaltar que el fenómeno de los independientes se da con mayor
fuerza en la UDI, por lo que sus porcentajes y número de escaños en los datos
oficiales, a nuestro juicio, aparecen subestimados, sobre todo si consideramos
que el proceso de toma de decisiones en el Congreso Nacional se nutre tanto de
diputados y senadores que son electos, militantes ya sea de RN o la UDI, como
de independientes que suscriben al partido o al pacto.
Cuadro 2: elecciones parlamentarias y municipales, en porcentaje

Diput. Senad. Munic. Diput. Senad. Munic. Diput. Senad. Munic.
1989 1989 1992 1993 1993 1996 1997 1997 2000
RN 19,5 21,1 15,7 17,5 14,9 18,5 17,6 15,4 18,5
UDI 14,5 13,0 13,4 15,0 13,7 13,0 17,2 21,2 21,1
27Para un análisis sobre las elecciones de 1989 y 1993, ver Huneeus, ( 1998). Para las elecciones de
1993, ver Revista Estudios Públicos, (1994/N°54), otoño 1994. En las elecciones de 1993 la UDI
obtuvo 816.076 votos y RN 1.099.108, mientras que en las de 1997, la UDI aumenta a 827.324 y RN
baja a 962.247. Las mayorías más significativas en las parlamentarias de 1997 por parte de la UDI,
fueron Juan Antonio Coloma, con 62.788 votos; Iván Moreira, con 57.916; y Pablo Longueira, con
171.921.
311
Gráfico 1: porcentajes electorales de RN y UDI
En %
25
20
15 RN
10 UDI
5
0
1989 dip 1989 1992 1993 dip 1993 1996 1997 dip 1997 2000
sen mun sen mun sen mun
Respecto al número de cargos obtenidos, observamos una progresiva alza de

la UDI28:
Cuadro 3: elecciones parlamentarias y municipales
Diput. Senad. Munic. 1992 Diput. Senad. Munic Diput. 1997 Senad. Munic.
1989
29 1989 1993
30
1993
31 1996 32 2000
33
1997
RN 33 12 46/491 33 5 86/412 23 2 91/403
UDI 14 3 16/201 16 2 43/214 22 7

34 74/455
28 Para el caso de las elecciones municipales, el primer número corresponde al número de alcaldes y el
segundo al de concejales electos.
29 El total para la derecha en las elecciones de ese año fue de 48 parlamentarios. La suma entre los de
RN y la UDI incluyendo a los independientes por cada partido es de 47, lo que se produce por la
consideración de “independiente-independiente” de Antonio Horvath.
30 El único “independiente-independiente” que consideramos fue Rosauro Martínez.
31 Se renovó la mitad del Senado, al igual que en las parlamentarias 1997. El total de votos para la
elección de senadores en 1989 fue, según el TRICEL, de 6.800.410, en 1993 de 1.874.127, y en 1997
de 4.239.366.
32 En 1997 la derecha alcanza 50 escaños, sumando 45 entre RN y la UDI, a los que debemos sumar
los independientes Rosauro Martínez, Roberto Delmastro y Rosa González, además de Alejandro
García Huidobro y de María Ovalle de la UCC.
33 Consideramos dentro de la sumatoria a los 22 alcaldes electos de RN y a los 26 de la UDI que
fueron como independientes. Debemos señalar que estos resultados son sólo preliminares.
34 A la bancada de la UDI, además de Jovino Novoa, Carlos Bombal y Andrés Chadwick, conside-
ramos a los independientes Evelyn Matthei, Rodolfo Stange, Marco Cariola y Sergio Fernández.
312
De acuerdo a estos datos, es importante considerar la baja presencia que

tuvo este partido en 1989, al obtener tan sólo tres senadores y catorce diputa-
dos. La pregunta que surge es cómo se mantuvo vigente dentro de la política
nacional con un grado de representatividad tan bajo y con un porcentaje electo-
ral “oficial” poco significativo35.
A modo de hipótesis, podemos señalar que las razones obedecieron al triun-

fo de Jaime Guzmán en Santiago Poniente derrotando a Ricardo Lagos, aunque
fue beneficiado por el sistema binominal. Además, debemos considerar el alto
poder negociador de la UDI frente a la distribución de presidencias tanto en el
Senado como en la Cámara, dejando fuera de ellas a RN debido a su anticipa-
ción para realizar las gestiones con los dirigentes concertacionistas. De esta
forma, la UDI apoyó a Gabriel Valdés para que éste accediera a la presidencia
del Senado a cambio de una vicepresidencia dentro de la misma institución,
cargo que fue ocupado por Beltrán Urenda, en tanto que en la Cámara, Juan
Antonio Coloma asumió la vicepresidencia de la Corporación. Con esto, la UDI
pudo mantener una importante presencia pública tanto en el Senado como en la
Cámara, al acceder a puestos formales vía negociación, con lo que se demostró
la habilidad de Guzmán para mantener vivo al partido36.
Sin perjuicio de las disputas entre RN y la UDI, desde una perspectiva elec-
toral y aliancista, ambos partidos se requieren, pues de lo contrario la derecha
perdería toda capacidad de negociación, especialmente en la Cámara de Dipu-
tados. Lo mismo sucede para el caso de la Concertación, la que necesariamente
debe mantenerse unida a fin de lograr la mayoría suficiente para aprobar deter-
minadas leyes. El siguiente cuadro da cuenta de esta afirmación:
Cuadro 4: distribución de escaños de acuerdo a la división Derecha, Centro

e Izquierda en las Elecciones Parlamentarias de Diputados 1989, 1993 y
1997
DERECHA CENTRO IZQUIERDA
1989 48 46 26
1993 50 39 31
1997 50 44 26
35 Según el TRICEL el porcentaje de la UDI en 1989 es de 9,8%.

36 Para RN la presidencia del Senado debía dividirse por mitades entre gobierno y oposición, donde
ellos pretendían que en uno de esos períodos asumiera Sergio Onofre Jarpa. Allamand relata el
episodio de esta manera: “En un abrir y cerrar de ojos RN, el partido con más del doble de diputados
y una representación senatorial seis veces superior a la UDI, había quedado como el partido minori-
tario, marginado de la administración del Congreso por los próximos cuatro años. De nada sirvió
que demostráramos que la UDI había hecho un negocio de exclusivo interés partidista que perjudi-
caba las posibilidades del bloque opositor”. Allamand, ( Op. Cit.: 214).
313
5. Dirigencia política y presencia electoral
Como señaláramos en la introducción, consideramos a la UDI como un par-

tido de la “Nueva Derecha”, debido principalmente a su fisonomía político-
programática y a la procedencia de su élite dirigencial, la que analizaremos a
continuación. Posteriormente se abordará el tema electoral de acuerdo a la pre-
sencia de la UDI en las comunas de mayor trascendencia, al igual que en los
sectores “populares” donde sobrepasa a RN37. Para realizar este estudio hemos
recurrido a dos mecanismos: primero, el análisis de las votaciones de ambos
partidos, UDI y RN, en las capitales regionales y en las comunas de Santiago de
mayor significación, tanto de acuerdo al número de electores como al carácter
“popular” de ellas, al igual que en las localidades con mayor y menor número de
electores, a fin de verificar la focalización de la competencia electoral en deter-
minadas zonas. Como segundo mecanismo, utilizamos el Informe de Desarrollo
Humano del año 2000 para seleccionar las 20 comunas con más bajo IDH y
analizar la votación de ambos partidos en las pasadas elecciones municipales.
Para el análisis de la élite dirigencial hemos considerado la relación entre

alcaldía ocupada durante el autoritarismo y posterior presentación de candida-
turas al Parlamento, de lo que se puede deducir el aprovechamiento de los re-
cursos políticos del autoritarismo por parte de la UDI, permitiéndole competir
electoralmente de mejor manera y, además, marcar presencia en los sectores
populares. Este elemento no es menor si consideramos la importancia que al-
canzó el aparato estatal durante el régimen autoritario, el que abrió espacios
institucionales de participación para los jóvenes gremialistas, tales como la Se-
cretaría de Gremios, la Secretaría de la Mujer y la Secretaría de la Juventud,
instancias que le permitieron mantener un contacto directo con las bases elec-
torales38. Tales estructuras hicieron posible que los jóvenes “gremialistas” tra-
bajaran sin problemas a partir del patronazgo y del clientelismo político y, en el
período democrático, ante su éxito electoral, la UDI comienza a recibir el apoyo
de la derecha económica, logrando imponer su candidato presidencial en las
elecciones de 1989 (Fermandois, 2000: 356).
La gran mayoría de los senadores de la UDI ocupó importantes cargos en las

altas esferas de gobierno en comparación con los diputados, quienes
mayoritariamente enfocaron su accionar en las áreas de administración local,
específicamente en las alcaldías. Posteriormente, tales figuras locales presenta-
ron su candidatura a diputado por la misma zona, de lo que podemos deducir la
notoria utilización de los recursos políticos provenientes del autoritarismo, aun-
que no podemos negar la permanencia de estos diputados en sus puestos, ya
que en su gran mayoría han sido reelegidos por sus respectivas zonas. Así, 10 de
37 Es importante considerar la creación del Departamento Poblacional en la década de 1980, donde la
figura más destacada fue Simón Yévenes, asesinado el 2 de abril de 1986. En dicho departamento
participaron, entre otros, Pablo Longueira, Luis Cordero, Cristián Leay, Mario Varela, Roberto Lewin,
Víctor Krefft y Jaime Guzmán
38 Tales factores obedecen a la intención del “gremialismo” por estructurar su estrategia de largo
plazo, la que consistía en trabajar directamente con las bases sociales, instancia que posteriormente le
permitiría constituirse como un partido hegemónico. Ver Huneeus, (125-158).
314
los 14 diputados electos por la UDI en 1989 ocuparon alguna alcaldía durante
el régimen autoritario, lo que se mantuvo en 1993, cuando obtiene 16 diputa-
dos, y que sube a 12 en 1997, aunque debemos considerar que en esa ocasión la
UDI logró 22 diputados, resaltando figuras jóvenes y emergentes. De un total
de 26 representantes que han pasado por la Cámara, 10 de ellos están desde
1989, 6 han sido electos en dos ocasiones, y 10 en una oportunidad.
El caso de los senadores es distinto, puesto que al no desempeñar cargos a

nivel local, a excepción de Carlos Bombal, logran significativas mayorías en sus
respectivas circunscripciones, lo que quedó de manifiesto en la elección parla-
mentaria de 1997, donde la UDI eligió 7 senadores de los 9 que presentó, aun-
que con 4 candidatos que fueron como independientes apoyados por el partido,
en contraste con RN, que sólo obtuvo 2 de 10, de los que 2 figuraban como
independientes.
Sobre la presencia de la UDI en sectores populares, es importante mencionar

el cronograma que estableció este partido, en que los años 1994 y 1995 serían
destinados a la organización interna y al crecimiento hacia sectores de mayor
pobreza, donde operó el programa “UDI en Terreno”, mediante el que los diri-
gentes locales, juveniles, profesionales y parlamentarios, trabajaban con los
“problemas reales” de las personas. En tanto, 1996 y 1997 se destinarían al
fortalecimiento electoral a nivel municipal y a nivel parlamentario, a fin de dise-
ñar la plataforma para estructurar una candidatura presidencial con posibilida-
des de alcanzar el triunfo, ya que el partido tenía bastante claro que en 1993
sería casi imposible lograr la victoria. Así, 1998 y 1999 se convirtieron en los
años en que la meta sería ganar la presidencia, en este caso, con Joaquín Lavín40.
Como se ve, el cronograma de la UDI estuvo a un paso de convertirse en

realidad en forma íntegra debido al alto porcentaje obtenido por el candidato de
la “Alianza Por Chile”, forzando así a una segunda vuelta electoral, puesto que
Ricardo Lagos logró el 47,95% (3.383.334 votos) y Joaquín Lavín el 45,51%
(3.352.192 votos), marcando una diferencia de sólo 31.142 votos. En esa opor-
tunidad, sorprendió el significativo porcentaje que el candidato opositor alcan-
zó en las mujeres, con un 50,58%, mientras que Ricardo Lagos obtuvo un 45,36.
En hombres, Lagos logró un 50,85% y Lavín un 44,0941.
Pero tal proceso no surge de la nada, sino que de una estructura partidaria
definida y clara en sus objetivos, lo que se expresa, como señaláramos, en la
fisonomía de un partido de cuadros, donde prácticamente no existen tendencias
internas significativas que hagan peligrar la unidad de la colectividad, cuestión
que se grafica en la continuidad de su élite dirigente a partir de la conformación
de sus directivas nacionales, en las que desde 1988 sólo han estado presentes
15 dirigentes, quienes han ocupado diversos cargos dentro de la institución:
40 Tal información aparece en la página web del partido, www. udi.cl. En las elecciones municipales
de 1996, Joaquín Lavín logró un impresionante 78% en la comuna de Las Condes, alzándose como
la principal figura de la oposición.
41 En la segunda vuelta electoral, Ricardo Lagos obtuvo un 51,31% y Joaquín Lavín un 48,69%.
315
Cuadro 5: directivas UDI
1988 1989 1992 1994

Presidente Jaime Guzmán E. Julio Dittborn Jovino Novoa Jovino Novoa
Vicepresidentes -Eugenio Cantuarias -Jovino Novoa -Julio Dittborn -Hernán Larraín
-Jovino Novoa -Eugenio Cantuarias -Hernán Larraín -Andrés Chadwick
-Joaquín Lavín -Francisco Bartolucci -Andrés Chadwick -Carlos Bombal
-Francisco Bartolucci -Joaquín Lavín -Pablo Longueira -Domingo Arteaga
-Andrés Chadwick -Eugenio Cantuarias -Jorge Ulloa
Secretario General Pablo Longueira M. Pablo Longueira M. Joaquín Lavín Juan A. Coloma.
Infante.
1997 1998 2000

Presidente Jovino Novoa Pablo Longueira M. Pablo Longueira M.
Vicepresidentes -Hernán Larraín -Andrés Chadwick -Andrés Chadwick
-Andrés Chadwick -Carlos Bombal -Carlos Bombal
-Carlos Bombal -Eugenio Cantuarias -Eugenio Cantuarias
-Domingo Arteaga -María de la Luz -María de la Luz
Herrera Herrera
-Jorge Ulloa
-Edmundo Eluchans -Edmundo Eluchans
Secretario General Juan A. Coloma Juan A. Coloma Juan A. Coloma
Es importante considerar que las directivas de la UDI son electas en las

convenciones periódicas que realiza el partido, por lo que no han existido elec-
ciones abiertas a sus militantes para que elijan a la mesa de la colectividad. Este
elemento es, a nuestro juicio, un factor determinante para la generación de un
partido sustentado en la unicidad de criterios y en la existencia de un discurso
único, cuestión que se ve facilitada por la confluencia de una élite generacional
homogénea que participó activamente en el régimen autoritario.
5.1. La UDI y el poder comunal42
El último tema que nos queda por analizar se refiere a la presencia de la UDI
en las zonas populares y de alta concentración de votantes, elemento que estu-
diamos desde una perspectiva electoral, considerando las capitales regionales y
algunas comunas de la Región Metropolitana, para lo que utilizaremos las tres
elecciones municipales que se han dado en nuestro país. Posteriormente, sólo
nos valdremos de la elección municipal de octubre del año 2000 para analizar
las 20 comunas con más bajo Indice de Desarrollo Humano y las 10 comunas
42Los datos que analizamos en esta sección, fueron extraídos de la página electoral del gobierno:
http://www.elecciones.gov.cl.
316
con más votantes. Como señaláramos, la comparación se realizará sólo con RN,
puesto que este artículo se concentra en un partido que pertenece a un sector
político.
Respecto a la votación por capital regional el gráfico 2 da cuenta de la

estrategia de la UDI respecto a concentrar la competencia en las zonas más
significativas, es decir, Santiago, Concepción y Valparaíso, donde obtiene am-
plias ventajas sobre sus aliados, al igual que en centros urbanos cercanos a estos
polos tales como Talcahuano y Viña del Mar, cuestión que se expresó con ma-
yor nitidez en las municipales de octubre del año 2000, sin perjuicio de que
hayan mantenido supremacía en las otras elecciones.
También es importante destacar las zonas de Talca y Punta Arenas, y la baja

presencia en el norte del país, lo que nos lleva a concluir que es un partido que
ha focalizado su trabajo en la zona Centro-Sur, dejando a RN las regiones del
norte, donde se da una férrea competencia con los partidos de la Concertación.
La UDI ha logrado permanentemente triunfos en 5 de las 13 capitales regiona-
les, pero de esas 5, tres son las más relevantes desde un punto de vista electoral:
Santiago, Valparaíso, Concepción43.
Es importante señalar que la elección del año 2000 marcó una nueva etapa
en las relaciones RN-UDI, ya que estos partidos acordaron una lista de candida-
tos privilegiados a alcaldes, permitiéndoles ganar más alcaldías que en los
comicios de 1996, pues pasó de 132 a 165, en tanto que la Concertación redujo
su poder local de 197 alcaldías en 1996 a 16944.
En cuanto a las principales comunas de la Región Metropolitana, la “voca-

ción popular” de la UDI es uno de los elementos que más la distinguen de la
derecha tradicional, cuestión que se demuestra empíricamente no sólo en las
comunas con menor IDH, sino también en localidades de Santiago que son
reconocidas como “populares”, donde obtiene destacadas victorias, especial-
mente en Conchalí, Renca, Huechuraba, Recoleta, San Ramón y San Bernardo,
en que ha sobrepasado a RN en las tres elecciones municipales.
Es importante considerar que en las municipales de 2000, la Concertación

sólo controlará el 33% de las alcaldías en la Región Metropolitana, lo que es
una baja considerable al compararla con el poder que alcanzó en esta misma
zona en 1996, un 77%45.
43 El tema municipal fue considerado desde un comienzo por la dirigencia de la UDI como algo
prioritario, en conjunto con la integración de independientes. Así la da a conocer Pablo Longueira en
un documento interno “Ello se lograba al concentrar los votos en aquellas figuras que presentándo-
se como independientes, los partidos de común acuerdo decidían privilegiar a cada
comuna…obtuvimos más votos que en la elección municipal anterior, más alcaldes, más concejales,
más consejeros regionales…”. Longueira, (1997).
44 El nombre de los candidatos privilegiados por las respectivas coaliciones se encuentra en El
Mercurio, (30 de julio de 2000).

45 Libertad y Desarrollo, (10 de noviembre de 2000:2).
317
Gráfico 2: votación de la UDI en las principales comunas de la Región

Metropolitana, elecciones municipales, en porcentaje
70
60
50
40 Munic.92
30 Munic.96
20 Munic.00
10
0
Santiago Maipú Huechu. Conchalí C.Navia La L. Granja S.
Cister. Bernar.
En el análisis por comunas de más bajo IDH, vemos que la UDI se impone a
RN en 12 de las 20 comunas con más bajo IDH, logrando importantes votacio-
nes en localidades como Tortel, Ollagüe, Trehuaco, Melipueco, Carahue, Pinto
y Tirúa. Varias de estas comunas pertenecen a zonas rurales, por lo que, si bien
la UDI se caracteriza por su potencial urbano, la presencia en zonas campesinas
no se debe dejar fuera del análisis. También es importante señalar que la VIII
Región se constituye en el foco electoral donde la UDI logra desempeñar de
mejor forma su poderío local, al alcanzar la alcaldía de la capital regional, Con-
cepción, y de centros rurales adyacentes.
Gráfico 3: votación de RN y la UDI en las 20 comunnas de menor I.D.H.,

municipales 2000, en porcentaje
70
60
50
40
RN
30 UDI
20
10
0
Yumbel Lumaco L.Verde Pencahue Carahue Saavedra Renaico
Así, el “mito” acerca de que la derecha logra significativas votaciones en

comunas de altos recursos, queda totalmente descartada a la luz de los datos
precedentes, puesto que tanto respecto a la Región Metropolitana como a nivel
318
nacional, alcanza una destacada presencia en localidades con bajo IDH, ya sea
en el territorio urbano o rural.
Como señalamos, la negociación electoral entre RN y la UDI para los comicios

municipales de octubre del año 2000, favoreció claramente a la UDI no sólo
desde un punto de vista electoral, ya que superó a su aliado de pacto, sino
también cualitativamente, pues alcanzó las alcaldías de las ciudades importan-
tes, tales como Santiago, Concepción, Maipú y La Florida, aunque RN logró un
mayor número de alcaldes electos. Así, al privilegiar los centros urbanos de
mayor peso electoral, la colectividad adquiere una visibilidad pública de mayor
dimensión, lo que le permite posicionarse como el partido eje de la Alianza por
Chile. De ahí la trascendencia de contar con equipos especializados en materia
de negociación electoral, pues fue a partir de esa negociación mediante la que la
UDI pudo colocar a su candidato privilegiado obteniendo más votos y alcaldías
de mayor relevancia.
Gráfico 4: porcentaje electoral de RN y la UDI en las 10 comunas con

más votantes, municipales 2000
70
60
50
40
RN
30
UDI
20
10
0
Valpo. L. L. Cond. Concep. Maipú
Florida
A modo de conclusión a este tema, podemos decir que la UDI ha enfocado

su accionar en los principales centros urbanos del país, logrando una importan-
te presencia en Valparaíso, Viña del Mar, Santiago, Concepción y Talcahuano,
lugares en que ha focalizado la competencia. Es importante destacar la fuerza
de este partido en la VIII Región, tanto a nivel urbano como rural, donde ade-
más logra importantes mayorías en zonas ubicadas en los últimos 20 lugares del
ranking elaborado por el PNUD de acuerdo al informe del año 2000, sobresa-
liendo comunas como Treguaco, Portezuelo y Tirúa lo que contrasta con el
poder que presenta en la IX, donde RN mantiene una notoria hegemonía.
Los porcentajes obtenidos por la UDI en algunos centros urbanos, son bas-
tante diferentes a los logrados en zonas pequeñas que no tienen mayor visibili-
dad electoral, de lo que podemos deducir una mayor optimización de recursos
económicos y políticos al presentar candidaturas en zonas donde existe una
posibilidad real de lograr escaños. Es el caso de la V Región, donde las zonas
319
privilegiadas fueron Valparaíso y Viña del Mar, en desmedro de localidades

como Putaendo, El Quisco o Los Andes, donde obtiene bajos porcentajes. Lo
mismo ocurre en la VII Región, donde los centros privilegiados son Talca y
Curicó, al igual que en la VIII, con Concepción y Talcahuano, descuidando
zonas como Lota y Yumbel, aunque en esta región la presencia en zonas peque-
ñas es más significativa. En la IX Región, resulta llamativa la baja presencia de
la UDI en comparación con RN, donde incluso podemos suponer un desinterés
total por competir, puesto que la baja votación no sólo se da en Temuco, sino
también en localidades aledañas. En la X Región, nuevamente se da la tónica
respecto a privilegiar los principales centros urbanos, tales como Puerto Montt
y Osorno, aunque es sobrepasada en forma absoluta por RN en Valdivia46.
De lo anterior, podemos concluir que la UDI es un partido que ha concentra-

do su actividad electoral en la zona centro-sur del país, especialmente en los
polos urbanos con alta concentración electoral, lo que no sólo les ha permitido
aumentar su grado de representatividad desde una municipal a otra, sino que
también tal proceso se ha expresado en la conformación del Parlamento, puesto
que ha logrado los dos cupos senatoriales en Santiago además de 8 diputados
por esta misma zona; posee un cupo senatorial por la región de Valparaíso, a lo
que se suma Francisco Bartolucci por el distrito correspondiente a esa ciudad;
en la VIII Región, si bien quedó sin representación senatorial, posee tres repre-
sentantes en la Cámara. En el resto de las regiones, la repartición es bastante
parecida, puesto que en la IV está Evelyn Matthei como senadora además de un
diputado; en la VI Andrés Chadwick como senador y un diputado; en la VII
Hernán Larraín, senador, y un diputado; en la IX la UDI no tiene representación
senatorial, pero posee dos diputados; en la X, posee dos senadores, uno por
circunscripción, además de dos diputados; en la XI no tiene representación; y
en la XII, tiene un senador y un diputado. En el resto de las regiones, es decir, la
I, II y III, la UDI está sin representación, a excepción del distrito 4, donde
alcanzó un escaño en la Cámara a raíz del triunfo en 1997 de Manuel Rojas
Molina, quien ejerció el cargo de alcalde por la comuna de María Elena desde
1987 a 1996.
6. Conclusiones
Tal como señalamos en la introducción, consideramos a la UDI como una

expresión de la continuidad y discontinuidad del sistema de partidos con res-
pecto a la fase democrática previa a 1973, al recoger una tradición ideológica de
la década del 40 que se hace patente en los escritos de Jaime Guzmán y en
artículos y editoriales de revistas como Portada y Realidad. El elemento de dis-
continuidad lo encontramos en la fisonomía de su élite dirigente, la que en su
gran mayoría participó activamente en el régimen autoritario, constituyendo así
un núcleo con un pasado común y con una ideología compartida. De esta for-
ma, la denominación de “Nueva Derecha” obedece a cuestiones fundacionales,
Los porcentajes de ambos partidos en la zonas mencionadas se encuentran en: http://
46
www.elecciones.gov.cl.
320
el régimen autoritario, y a elementos orgánicos, composición de la élite dirigen-

te, aunque no debemos descuidar un factor clave que diferencia a este partido
de las colectividades tradicionales de derecha: su ferviente “vocación popular”.
En el aspecto ideológico notamos una importante síntesis de pensamientos pro-
venientes de medios de comunicación como Estanquero, Portada y Realidad, don-
de los puntos de continuidad son, básicamente, la crítica a la política y a los
partidos en el entendido que estos últimos no son los canales exclusivos de
participación, pues los grupos intermedios perfectamente pueden cumplir esa
función social al no estar mediados por tales instituciones, por lo que la
despolitización se presenta como un concepto central dentro de su ideología,
bastante apegada al ideario “gremialista”. Los aspectos particulares de la UDI
respecto a sus antecedentes, los encontramos en su interpretación conservado-
ra de la Doctrina Social de la Iglesia y en la fundamentación de la “democracia
protegida” como régimen de gobierno apto para Chile, elemento que surge del
autoritarismo, a lo que se suma la vertiente nacionalista expresada en la unidad
del país, cuyo eje son las Fuerzas Armadas, a lo que podemos agregar su postu-
ra en el ámbito económico, donde el neoliberalismo se presenta como el funda-
mento del accionar en este terreno.
De acuerdo a lo anterior, concluimos que si bien la UDI presenta claros

signos de continuidad con ideologías desarrolladas en las décadas del 40 y 70,
logra establecer nuevos postulados que se asocian a la necesidad que ellos per-
ciben respecto al establecimiento de un nuevo régimen de gobierno para Chile,
por lo que defienden, y se definen como depositarios, de las estructuras autori-
tarias heredadas de la administración de Pinochet, lo que provoca constantes
fricciones con sus aliados de pacto, es decir, RN.
En el aspecto netamente operativo o de acción política, la UDI muestra una

notable unidad de criterios, lo que se explica por la homogeneidad de su élite
dirigente, cuyos miembros, en su gran mayoría, realizaron sus estudios en la
Universidad Católica, participaron en el “gremialismo” y desempeñaron impor-
tantes funciones en el régimen autoritario, ya sea a nivel de altas esferas públi-
cas o en el ámbito local, lo que provee a ese partido de un discurso unívoco,
mermando la capacidad de generar tendencias internas que hagan peligrar esa
unidad. De esta forma, se produce una especie de “rotación acordada” de la élite
dirigente respecto a la mesa directiva, pues, como señaláramos, desde 1988
sólo han participado 15 dirigentes, cuestión que se logra a base del alto nivel de
consenso interno.
Al estudiar a la UDI en la actualidad, y a la luz de este análisis, podemos

señalar que la variable liderazgo juega un rol determinante, puesto que la figura
de Joaquín Lavín no sólo fue capaz de concentrar el apoyo de su partido y de
RN, sino de otros sectores, lo que casi le permite alcanzar la Presidencia en las
elecciones de 1999-2000. Tal liderazgo aglutinador, contrasta con el liderazgo
microsectorial de RN, que al presentarse como un partido de tendencias, pierde
toda posibilidad de encabezar las acciones de la derecha, puesto que la división
entre un ala liberal y otra conservadora no hace más que disminuir el potencial
321
de esa colectividad. De esta forma, la UDI poco a poco está logrando materia-
lizar su proyecto hegemónico dentro de la derecha: lo que en su momento, 1987,
no pudo realizar Jaime Guzmán, lo está estructurando el partido a base de la
figura de Joaquín Lavín. En 1987, la UDI, si bien contaba con el liderazgo de
Guzmán que decidió unirse al FNT y al MUN en RN, no poseía la mayoría del
sector, donde sobresalía otra importante figura, Sergio Onofre Jarpa. A raíz de
este elemento podemos deducir la importancia que la UDI le atribuyó a la elec-
ción senatorial por Santiago Oriente, donde la principal figura de RN en ese
instante, Andrés Allamand, fue derrotado por Carlos Bombal, con lo que se
sepultó provisoriamente la emergencia de algún otro candidato capaz de en-
frentar a Lavín, descabezando absolutamente la tendencia con la que la UDI
presentaba mayores grados de conflicto.
La elección municipal de octubre del año 2000 se constituirá en un hecho

determinante no sólo para las proyecciones que se realicen respecto a las parla-
mentarias del 2001, sino también para el tipo de relación política que tendrán
los actores. En el caso de la derecha, podemos proyectar una triangulación del
liderazgo que se expresará con Joaquín Lavín como líder político indiscutido
aunque alejado de coyunturas polarizantes tales como las relaciones cívico-
militares y la figura del general Pinochet, trabajando con dos sectores a la vez:
los líderes locales, es decir, los alcaldes, y la mesa directiva de la UDI. De esta
forma, Lavín podrá aplicar el concepto de eficiencia y eficacia en las políticas
públicas con el primer grupo, colocando como objetivo principal la Gestión
Municipal. Con el segundo grupo, podrá planificar los escenarios políticos y
marginarse de los temas más candentes, sin perjuicio de que pueda establecer
opiniones con respecto a ello, pero de todas formas este esquema le permitiría
desahogar la función política propiamente tal para concentrar todo el discurso
en temas de gestión y de solución de problemas, construyendo así su platafor-
ma para las presidenciales del año 2005. Este elemento lo pudimos apreciar con
claridad en la elección municipal del año 2000, donde se produjo una naciona-
lización de la campaña electoral a partir de la figura de Joaquín Lavín, pues
todos los candidatos privilegiados de la Alianza por Chile aparecían junto a él
en los afiches propagandísticos, y los temas de carácter político, especialmente
el Caso Pinochet, fueron enfrentados por la Directiva Nacional. De acuerdo a
ese antecedente, podemos proyectar desde el año 2001 en adelante una nacio-
nalización de la Gestión Municipal, con Joaquín Lavín como coordinador gene-
ral de todos los alcaldes de la Alianza, lo que le permitirá establecer un escena-
rio propicio para mantener su liderazgo dentro del sector.
El caudal electoral ascendente de la UDI en las elecciones de la Nueva De-

mocracia lo podemos expresar no sólo en términos de resultados, sino utilizan-
do también, una perspectiva demoscópica, por lo que presentamos los siguien-
tes cuadros referentes al apoyo que logra la UDI en las encuestas de opinión:
322
Cuadro 6: Los apoyos a los partidos políticos, 1993-2001.

(P: Si las elecciones parlamentarias fueran el próximo domingo, ¿por cuál de los
siguientes partidos votaría Ud.?)
Mar’ Mar’ Abr’ Mar’ Mar’ Mar’ Mar’ Jul’ Sep’ Dic’ Jul’ Sep’ Dic’ Abr’
93 94 95 96 97 98 99 99 99 99 00 00 00 01
PDC 33 35 28 26 25 23 20 15 15 19 18 15 15 14
UDI 4 4 4 6 6 7 13 10 15 18 10 13 14 24
PS 7 7 6 6 7 6 10 8 10 10 7 7 10 11
PPD 12 8 10 9 9 8 15 16 17 14 10 11 8 12
RN 7 7 10 9 9 9 7 8 9 10 13 10 8 7
PR 1 0 -- -- - - - - - - - -
PC 2 2 2 -- 2 2 3 2 3 6 2 1 1 1
PH - 1 1 -- -- 1 0 1 1 1 2 0 1 0 1
V
PRS 0 0 -- -- 1 0 1 1 1 1 1 0 1 1
D*
UCC 4 1 -- -- 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1
P
Otro 2 2 6 7 2 2 4 2 1 1 3 1 1 0
s
Nin/ 17 2 22 21 12 19 15 21 7 5 15 16 8 6
Ind
NS/ 9 10 12 16 24 19 10 12 16 9 15 17 21 10
NR
N 1240 1240 1240 1200 1200 1200 1194 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1173
63% 63% 63% 67% 67% 67% 67% 67% 67% 67% 70% 70% 70% 70%
*El año 1998 se preguntó por recuerdo de voto en las elecciones parlamentarias de Diciembre de 1997.
Fuente: Encuestas Nacionales CERC.
323
Los apoyos a los partidos políticos 1998-2001, por tramos de edad.

(P. Si las elecciones fueran el próximo domingo, ¿por cuál de los siguientes par-
tidos votaría Ud.?)
UDI RN PDC PPD PS

J’ S’ D’ A’ J’ S’ D’ A’ J’ S’ D’ A’ J’ S’ D’ A’ J’ S’ D’ A’
00 00 00 01 00 00 00 01 00 00 00 01 00 00 00 01 00 00 00 01
18- 11 14 9 18 12 9 6 7 11 9 5 13 8 13 6 7 10 5 10 10
25
26- 11 14 17 24 13 8 7 6 16 15 13 14 14 10 11 14 9 9 10 12
40
41- 12 12 15 27 13 12 9 10 21 15 17 14 9 13 8 12 6 7 11 9
60
61 8 8 11 25 13 14 11 7 21 21 20 15 10 8 5 8 4 7 10 11
y+
Tot 11 13 14 24 13 10 8 7 18 15 15 14 10 11 8 12 7 7 10 11
al
Fuente: Encuestas Nacionales Cerc
Como se ve, la UDI es un partido que presenta un alza significativa durante

la década de los 90, pasando de un 5% de apoyo en 1992 a un 14% en diciem-
bre de 2000, cuestión que no se da en los otros partidos, especialmente en el
PDC que baja de un 32% a un 15% desde octubre de 1992 a diciembre de 2000,
quedando ambos partidos en igualdad de condiciones respecto al apoyo en las
encuestas de opinión. El gran salto cuantitativo y cualitativo de la UDI se dio
en la medición de Abril de 2001, cuando este partido alcanza un 24% en la
intención de voto de los chilenos, relegando al segundo lugar al PDC, que ob-
tiene un 14%.
Respecto a la prospección sobre lo señalado, podemos decir que se avizora

un importante cambio en el sistema de partidos políticos en Chile producto de
la gran visibilidad política y electoral que asume la UDI, partido que se proyecta
como la colectividad hegemónica de la derecha al nutrirse constantemente de
personas independientes que le otorgan un importante número de votos y una
relevante imagen pública. Lo anterior lo atribuimos a la correcta lectura que
realiza la UDI acerca de la realidad nacional y de los cambios que ha experimen-
tado el país en los últimos años, donde se ha producido una despolitización de
la agenda pública privilegiando aspectos asociados al ámbito económico-social,
es decir, que el eje de discusión y de acción de los actores no pasa por el terreno
político, sino por cuestiones ligadas a la solución concreta de las dificultades.
324
Otro aspecto a considerar es el trabajo de la capa dirigencial de la UDI a

nivel local y nacional al romper con la triangulación “políticos”-“medios de
comunicación”- “ciudadanía” mediante la que funciona el resto de los partidos,
pues sus militantes refuerzan la base social dejando en un segundo plano su
figuración en los medios. De esta forma, la UDI, más que establecer una nueva
forma de relación política, recupera una tradición de la década del 60 aunque
en este contexto el “producto” ya no es el discurso ideológico, sino soluciones
específicas a situaciones puntuales a partir de la relación cercana y estrecha con
la ciudadanía. Sólo de esta forma son explicables las victorias, por ejemplo, de
Jaime Guzmán en 1989 y de Jovino Novoa en 1997, quienes aparecían bastante
bajos en todos los pronósticos, pero que a partir de un trabajo de base lograron
imponerse a Ricardo Lagos y Camilo Escalona respectivamente, superando tam-
bién a sus compañeros de lista de RN, Miguel Otero y Ángel Fantuzzi.
Relacionado con lo anterior, en la actualidad surge otro mecanismo utilizado

por la UDI para alcanzar un mayor posicionamiento, como es la nacionalización
de los problemas locales: basta con recordar el inicio de la campaña de Joaquín
Lavín como candidato presidencial para percatarse de este elemento. A modo
de ejemplificación, resalta su preocupación por el tema de la salud y,
específicamente, las largas filas que realizan las personas en los consultorios
para conseguir la atención requerida. Otro ejemplo es el de la delincuencia,
tema en el que focalizó su gestión como alcalde y que luego se transformaría en
uno de los ejes de su campaña presidencial. Además, es importante considerar
el rol de las “figuras temáticas” de la UDI, es decir, personas especializadas en
determinados tópicos que alcanzan una importante identificación por parte de
la ciudadanía: Carlos Bombal, en su momento, figuró con el tema de la droga-
dicción, que posteriormente retomaría Jaime Orpis; Víctor Pérez asumió como
propio el tema de la corrupción y, como señaláramos, Joaquín Lavín planteó su
plataforma presidencial con temas-fuerza tales como la delincuencia, la salud y
el desempleo. Así, la idea central, a nuestro juicio, consistió en “levantar” cier-
tos temas para colocarlos en las agendas de los medios y establecer soluciones
concretas, dejando de lado temáticas relacionadas a reformas constitucionales
o al debate político propiamente tal y logrando establecer un “cuasi monopo-
lio” discursivo de las situaciones mencionadas -salud, droga, delincuencia-, a lo
que debemos sumar la rapidez y anticipación en la entrega de soluciones, lo
que se ve reforzado por el apoyo de los medios de comunicación.
Como conclusión prospectiva a nivel global, podemos señalar que el panora-

ma político-electoral para la UDI es bastante auspicioso, sin perjuicio de que en
las próximas parlamentarias su relación con RN pase de la cooperación a la
competencia, presentando sus figuras más importantes a cargos senatoriales al
igual que en los distritos donde la Concertación tenga posibilidades de obtener
dos escaños. En términos de liderazgo, la figura de Joaquín Lavín es indiscuti-
ble y, como señaláramos, el perfil de gestión que asume en conjunto con los
otros alcaldes del partido, le otorgarán el sustento necesario para presentarse
nuevamente a la presidencia. Además, está demostrado que este partido, con
fuerte presencia en la base social, no depende de un líder exclusivo, sino de su
325
trabajo constante y permanente: con la muerte de Jaime Guzmán el partido no

desapareció, y a pesar de la derrota de Joaquín Lavín, la UDI alcanzó un altísi-
mo porcentaje y una importante representación en las municipales de octubre
de 2000. Así, estamos en presencia de un partido que es capaz de trasuntar su
férrea unidad interna hacia un electorado que sólo espera soluciones específicas
a problemas cotidianos, lo que se ve favorecido por la despolitización de la
agenda pública donde los temas que más le afectan - el pasado autoritario y la
figura del general Augusto Pinochet- no son suficientes para de mermar su ca-
pacidad político-electoral, que tiene como foco de atención la comuna y la ges-
tión local.
Referencias
ALLAMAND, A. La Travesía Del Desierto. Santiago de Chile: Aguilar, 1998.
ANGELL, A. De Alessandri a Pinochet: En Busca de la Utopía. Santiago de Chile:

Andrés Bello, 1993.
ARANCIBIA, P.; GÓNGORA, A.; VIAL, G. Jorge Alessandri 1896-1986. Una

Biografía. Santiago de Chile: Zig-Zag, 1996.
CAÑAS, E. “Los Partidos Políticos”. En TOLOZA, C. y LAHERA, E. Chile en

Los Noventa. Santiago de Chile: Dolmen, 1998,
CUEVAS, G. La Renovación Ideológica en Chile. Los Partidos y su Nueva Visión Es-

tratégica. Santiago de Chile: Instituto de Ciencia Política Universidad de Chile,
1993.
DAHL, R. La Poliarquía. Madrid: Tecnos, 1995.
EL MERCURIO, 30 de julio de 2000.
EL MERCURIO, 10 de julio de 1977.
ESTANQUERO, “Unidad Nacional”. En Estanquero, (1948), No.59, p.15.
ESTANQUERO, “La Semana Nacional”. En Estanquero, (1948), No.55, p.5-8.
ESTANQUERO, “Inmigración Judía y Política Anticomunista”, En Estanquero,

(1948), No.56, p.3.
ESTANQUERO, “Editorial”. En Estanquero, (1947), No.15, p.1.
ESTANQUERO, “Más Sobre los Partidos Políticos”. En Estanquero, (1948),

No.65, p.15.
326
ESTANQUERO, “ Desprestigio de la Política”. En Estanquero, (1948), No.53,

p.16.
ESTANQUERO, “Democracia Formal y Democracia Real”. En Estanquero,

(1948), No.52, p.16.
ESTANQUERO, “Defensa de la Democracia”. En Estanquero, (1949), No.150,

p.15.
ESTANQUERO, “Depuración Administrativa”. En Estanquero, (1948), No.61,

p.3.
ESTANQUERO, “Más Allá de Derechas e Izquierdas”. En Estanquero, (1949),

No.117, p.14.
FERMANDOIS, J. “Las Paradojas de la Derecha: el Testimonio de Allamand”.

En Estudios Públicos, (2000), No.78, p. 356.
FUENTES, C. “Partidos y Coaliciones en el Chile de los ‘90. Entre Pactos y

Proyectos”. En DRAKE, P; JAKSIC, I., ed. El Modelo Chileno. Democracia y desa-
rrollo en los noventa. Santiago de Chile: LOM ediciones, 1999.
GUZMÁN, J. “Democracia ‘aterrada’ no”. Revista Ercilla, (1978), p.12.
GUZMÁN, J. “UDI: Nuevo Estilo Político”. Revista Ercilla, (1986), p.10.
HUNEEUS, C. El Régimen de Pinochet. Santiago de Chile: Ed. Sudamericana,

2001
HUNEEUS, C. “Tecnócratas y Políticos en el Autoritarismo. Los ‘Odeplan Boys’

y los ‘gremialistas’ en el Chile de Pinochet”. En Revista de Ciencia Política. Pontificia
Universidad Católica, Vol. 1 (1998), p.125-158.
HUNEEUS, C. “Las Elecciones en Chile después del Autoritarismo”. En

DUTRÉNIT, S., ed. Huellas de las Transiciones Políticas. Partidos y elecciones en Amé-
rica Latina. México: Instituto Mora, 1998.
HUNTINGTON, S. La Tercera Ola. La Democratización a Finales del Siglo XX.

Barcelona: Paidós, 1991.
LIBERTAD Y DESARROLLO, “Elecciones Municipales: Una Interpretación

de los Resultados”. Temas Públicos. En Libertad y Desarrollo, (2000), No.505, p.2.
LIPSET, S. M; ROKKAN, S. “Cleavege structures, party systems and voter

alignments. An introduction”. En Party Systems an Voter Alignment: Cross National
perspectives. New York: Free Press, 1967.
327
LONGUEIRA, P. “Los dos caminos de la Centro Derecha. Confrontación o

Unidad”, Santiago, mayo de 1997. En Fundación Jaime Guzmán, Archivador
de Referencias de Elecciones.
PORTADA, “Desorden Social y Crisis Política”. En Portada, (1970), No.9, p.6.
PORTADA, “Las Lecciones del Golpe”. En Portada, (1969), p.4.
PORTADA, “Las Elecciones y la Crisis del Régimen Político”. En Portada,

(1969), No.3, p. 4-6.
PORTADA, “Nacionalismo y Estatismo”. En Portada, (1969), No.6, p.5.
PORTADA, “4 de Septiembre de 1970”. En Portada, (1969), No.14, p.6.
PRZEWORSKI, A. Democracia y Mercado. Reformas políticas y económicas en la Euro-

pa del Este y América Latina. Gran Bretaña: Cambridge University Press, 1995, p.
91-112.
REALIDAD, “UDI: Un Hecho Político”. En Realidad, (1983), No.53, p.5.
REALIDAD, “Ante una Decisión Política Trascendental”. En Realidad, (1980),

No. 3, p.3.
REALIDAD, “Alcances de una Declaración Ministerial”. En Realidad, (1980),

No. 12, p.12.
RENOVACIÓN, “Hacia Un Proyecto de Sociedad”. En Renovación, (1986), No.

11, p. 8-12
RENOVACIÓN, “Hacia Un Proyecto Económico”. En Renovación, (1986), No.

12, p. 8-12
RENOVACIÓN, “La Dispersión de la Derecha”. En Renovación, (1986), No. 6,

p. 8-10.
SARTORI, G. Partidos y Sistemas de Partidos. Madrid: Alianza, 1992.
SCULLY, T; VALENZUELA, S. “De la Democracia a la Democracia. Conti-

nuidad y Variaciones en las Preferencias del Electorado y en el Sistema de Par-
tidos en Chile”. En Estudios Públicos, (1993), No.51, p. 203.
TIRONI, E; AGÜERO, F. “Sobrevivirá el Nuevo Paisaje Político Chileno”. En

Estudios Públicos, (1999), No.74.
VALENZUELA, S. “Orígenes y Transformación del Sistema de Partidos en

Chile”. En Estudios Públicos, (1995), No. 58, p. 6-13.
328
VALENZUELA, S. “Reflexiones Sobre el Presente y el Futuro del Paisaje Polí-

tico Chileno a la luz de su Pasado. Respuesta a Eugenio Tironi y Felipe Agüe-
ro”. En Estudios Públicos, (1999), No.75.
329
NORMAS PARA LA PRESENTACIÓN DE ORIGINALES
El Consejo editorial de Instituciones y Desarrollo acepta para su

consideración artículos y notas originales en castellano referidos a
temas sobre gobernabilidad, desarrollo humano, capital social,
governance, instituciones y América Latina.
Los artículos recibidos serán sujetos a dos evaluaciones: una realizada

por algún miembro del consejo editorial, y otra realizada por un experto
externo al IIG. La aceptación de los trabajos se comunicará a los autores
a la mayor brevedad posible.
Los originales deben enviarse a: revista@iigov.org o por correo a la

dirección de la redacción de la revista, a la atención del editor.
1. Los artículos deben estar escritos a doble espacio y sus páginas

numeradas.
2. Los trabajos impresos enviados por correo deben acompañarse de

una copia en soporte informático, preferiblemente en Word o com-
patible.
3. La redacción de los trabajos debe ser lo más definitiva posible,

observando corrección en el estilo y claridad en los conceptos.
4. La extensión máxima aceptable de los trabajos será de 10.000

palabras, incluyendo notas. Se considerarán salvedades a esta regla
de forma excepcional.
5. Los trabajos deben acompañarse por un resumen del texto en

Castellano, de no más de 150 palabras.
6. El autor o la autora debe adjuntar una breve nota curricular, así

como los siguientes datos: afiliación institucional, dirección postal,
teléfono, fax y su correo electrónico.
7. Las notas van a pie de página y deberá limitarse su uso, en la medi-
da de lo posible. La citación se realiza dentro del texto -no al pie de
página-, usando un paréntesis que incluya el apellido del autor (es),
el año y (según el caso) el número de página (s).
Las notas al pie de página se usan sólo para ampliar información

relevante para el objetivo del documento, nunca como espacio
explícito de referencia a una o varias fuentes documentales, razón
por la cual tampoco será usada para el uso de las notas al pie tales
como ibid., íbidem u op. cit, vid supra, vid infra, etc.).
Se utiliza sólo el primer apellido del autor, y en caso de contar con

número de página, se pondrá sin espacios junto al año, sólo separa-
do de éste por dos puntos.
Ejemplos Características de la citación
(Torres, 1998) Una referencia de un autor, sin página de
referencia (coma)
(Torres, 1998:111) Una referencia de un autor, una página de
referencia (dos puntos)
(Torres, 1998:111-215) Una referencia de un autor, varias páginas
de referencia (guión)
(Torres y Cerezo, 1998:111-215) Una referencia de dos autores (“y”)
(Torres, Velasco y Cerezo, 1998:111-215) Una referencia de tres autores (coma e “y”)
(Torres et al., 1998:111-215) Una referencia de cuatro o más autores, (et al.)
(Torres, 1998; Torres, Velasco y Cerezo, Dos o más referencias, (punto y coma)
1998; Velasco et al., 1998:111)
Ninguna referencia bibliográfica completa debe estar dentro de las

notas al pie de página, todas deben estar al final, en la sección de
referencias.
8. Referencias. Las referencias bibliográficas irán al final del texto,

ordenadas alfabéticamente, encabezadas por el apellido e inicial del
nombre del autor en letra mayúscula, y observando los siguientes
ejemplos de acuerdo con cada caso.
Tipo de documento Ejemplo
Libro DAHL, R. Democracy and its critics. New Haven: Yale

ISBN 0300049382
Artículo de Journal O’DONNELL, G. «Delegative Democracy». Journal

of Democracy. Vol. 5 (1994), 1, pp. 55-69.
Sección de Libro PETERS, B. G. «The Machinery of Government:

Concepts and Issues». En: PETERS, B. G. y
CAMPBELL, C. S. J.: Organizing Governance,
Governing Organizations. Pensilvannia: University of
Pittsburg Press.1988 p. 19-53.
ISBN 0822935708
Manuscrito o Paper SCHARPF, F. W. Interdependence and Democratic

Legitimation. Working Papers. Max Planck Institute
for the Study of Societies. Cologne, 1998.
Libro (edición) ed. MAINWARING, S. y SCULLY, T., ed. Building

Libro (compilación) comp. Democratic Institutions. [Stanford]: Stanford
Libro (coordinación) coord.. University Press, 1995.
Artículo periodístico AMEZCUA, A. ¿Políticas públicas o de Estado?

o de magazine Entrevista a John Bailey. Reforma, 7 de diciembre,
1997.
Ponencia
STIGLITZ, J. More Instruments and Broader
Goals: Moving toward the Post-Washington
Consensus. Ponencia presentada en Annual
Lectures 2, United Nations World Institute for
Development Economic Research. 1998. Helsinki.
En caso de que el documento cuente con una dirección WEB, deberá

anexarse la dirección URL de la siguiente forma:
Artículo en línea MAYNTZ, R. «Nuevos desafíos de la teoría de

‘governance ‘« [en línea]. Instituciones y Desarrollo.
(2000), 7, pp. 35-52. Disponible en: <http://
www.iigov.org/iigov/pnud/bibliote/revista/revis-
ta7/docs/mayntz.htm>. [Consulta: 27 dic. 1999].

Instituciones Y Desarrollo: Desarrollo Institucional para Una Gobernabilidad Democrática

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Instituciones Y Desarrollo: Desarrollo Institucional para Una Gobernabilidad Democrática

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

INSTITUCIONES Y DESARROLLO

Desarrollo Institucional para una Gobernabilidad Democrática

Una publicación del proyecto LAGNIKS

Una publicación trimestral

Director: Joan Prats i Català

Editor: César Yáñez

Redacción y recepción de originales:

Suscripciones y revista on-line:

Impresión: Grup Artyplan - Artymprès, S.A.

José Ayala Espino, In Memoriam pág. 07

Orden, Desorden y Cambio Económico: Latinoamérica vs. Norte

La discriminación de la mujer en el mundo globalizado y en América

Las estrategias de las empresas trasnacionales españolas en América

Identidad, territorio y existencia de la nación mapuche: ¿derechos políti-

Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública. Lecciones y

Estado de Derecho y desarrollo económico: aportes y limitaciones de los

El desafío de la gestión de las redes de políticas pág. 223

“Buen gobierno” local y calidad de la democracia pág. 251

La sociedad civil frente a la crisis del régimen político colombiano:

La estrategia política y parlamentaria de los partidos de oposición

JOSÉ AYALA ESPINO (1946 – 2002)

Instituciones y Desarrollo en este número doble (12-13) quiere rendir homenaje

Pero no podemos terminar estas sentidas palabras sin hacer mención a la

El Instituto Internacional de Gobernabilidad, la revista Instituciones y Desarro-

Barcelona, diciembre de 2002

1 In memoriam.p65 7 11/12/2002, 10:57

Orden, Desorden y Cambio Económico: Latinoamérica vs. Norte América1

North, Summerhill y Weingast revisan comparativamente la inci-

ra política compartida y consensuada, lo que habría actuado como

Las sociedades exitosas requieren de medios para asegurar el orden político.

Ya que el orden político es una condición necesaria para el desarrollo econó-

Establecer y mantener el orden social en un contexto de cambio dinámico ha

Las diferentes experiencias históricas de Latinoamérica y Norteamérica pro-

Los estados modernos de Latinoamérica y de la Norteamérica británica co-

Los Estados Unidos también experimentaron desórdenes a mediados del si-

Volviendo a la caja de herramientas del científico social, los modelos de

una diversidad racial significativa a lo largo del Caribe y Latinoamérica. En la

Pero el fenómeno del desorden, la violencia y el declive económico - perver-

Lo que falta en las aproximaciones estándares de los economistas es una

2. Una teoría del Orden y el Desorden Político

Empezamos nuestro análisis definiendo el orden político y describiendo sus

Estaremos entonces en posición de explorar el proceso de cambio y la forma en

El orden político existe idealmente – y en la teoría de juegos – cuando los

Un sistema de orden tiene las siguientes características:

1. Una matriz institucional que produce una serie de organizaciones y

2. Una estructura estable de relaciones de intercambio tanto en los mer-

3. Un conjunto subyacente de instituciones que comprometa de forma

4. Conformidad como resultado de alguna mezcla de interiorización nor-

El desorden ocurrirá cuando:

1. Los derechos y privilegios de individuos y organizaciones no están asen-

2. La conformidad desaparece como resultado de la desintegración de las

A continuación esbozamos la lógica de estas ideas. La aproximación descan-

Puesto que el orden acontece en una sociedad dada, éste es proporcionado a

lo suficientemente fuerte para proteger los derechos de propiedad, hacer cum-

Finalmente, la lista anterior proporciona las condiciones para el orden políti-

Fuentes del orden y del desorden

Una descripción escueta del proceso de cambio se desprende de lo anterior.

Nos hallamos ahora en posición de relacionar el proceso con el análisis ante-

ciones ampliamente concebidas como legítimas (Denzau y North 1994). Creen-

Mientras que el cambio es incremental o revolucionario, su resultado nor-

Un entendimiento completo de la realidad requeriría no sólo información

Los sistemas de creencias que nosotros desarrollamos pueden y de hecho a

Finalmente, retomamos la dependencia de la senda. Este, es un fenómeno