UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ENGENHARIA E GESTO DO CONHECIMENTO REA DE CONCENTRAO: GESTO DO CONHECIMENTO LINHA DE PESQUISA:

GESTO DO CONHECIMENTO DA SUSTENTABILIDADE

UM MODELO DE GESTO PBLICA POR INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM ASSOCIAO COM OBSERVATRIOS URBANOS

Tese de Doutorado ESPERIDIO AMIN HELOU FILHO

Florianpolis 2010

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ENGENHARIA E GESTO DO CONHECIMENTO

ESPERIDIO AMIN HELOU FILHO

UM MODELO DE GESTO PBLICA POR INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM ASSOCIAO COM OBSERVATRIOS URBANOS

Tese submetida ao Programa de PsGraduao em Engenharia e Gesto do Conhecimento da Universidade Federal de Santa Catarina como requisito parcial para obteno do ttulo de Doutor em Engenharia e Gesto do Conhecimento.

Orientador: Paulo Maurcio Selig, Dr. Coorientador: Aran Bey Tcholakian Morales, Dr.

Florianpolis 2010

ESPERIDIO AMIN HELOU FILHO

UM MODELO DE GESTO PBLICA POR INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM ASSOCIAO COM OBSERVATRIOS URBANOS

Esta Tese foi julgada e aprovada para obteno do grau de Doutor em Engenharia e Gesto do Conhecimento do Programa de Ps-Graduao em Engenharia e Gesto do Conhecimento da Universidade Federal de Santa Catarina. Florianpolis, 23 de novembro de 2010.

_______________________________ Roberto Carlos dos Santos Pacheco, Dr. Coordenador do Programa EGC/UFSC

Banca Examinadora:

_____________________________ Paulo Maurcio Selig, Dr. Orientador

________________________________ Aran Bey Tcholakian Morales, Dr. Coorientador

_____________________________ Joo Benjamim da Cruz Jnior, PhD. Moderador

________________________________ Roberto Carlos dos Santos Pacheco, Dr.

_____________________________ Antnio de Arajo Freitas Jnior, PhD

________________________________ Francisco Gabriel Heidemann, PhD.

_____________________________ Francisco Antonio Pereira Fialho, Dr.

DEDICATRIAS

Para a Angela, companheira de vida que a escola me permitiu conhecer, e para os nossos filhos Joana, Maria e Joo Antnio, agradecendo a Deus pela nossa convivncia amorosa e solidria. Dedico este trabalho aos meus pais, Elza e Esperidio, devolvendo, com saudade e carinho, seu empenho em me motivar a acreditar que a Educao a origem genuna do xito duradouro. Estendo s minhas irms - Elaine, Teresinha e Elizabeth este resgate.

AGRADECIMENTOS

Agradeo aos meus colegas de Universidade, professores do EGC, pelo desvelo e pela dedicao. Professores, alunos e servidores esto consolidando uma experincia fascinante e inovadora na nossa Universidade, ao dar forma e qualidade ao Programa de EGC. Em especial, agradeo ao meu Orientador, Professor Paulo Maurcio Selig e ao Coorientador, Professor Aran Bey Tcholakian Morales, pela pacincia e pela generosidade.

Agradeo aos membros das bancas de qualificao e de defesa da tese, Professores Joo Benjamim da Cruz Jnior, Moderador das bancas e grande incentivador, Roberto Carlos dos Santos Pacheco, Francisco Antnio Pereira Fialho, Francisco Gabriel Heidemann (Tese), Antnio de Arajo Freitas Jnior (Tese), Jos Francisco Salm (qualificao). Suas observaes foram importantes para melhorar este trabalho.

Agradeo aos meus colegas professores e alunos do CAD/CSE pelo estmulo e apoio. Em particular, aos professores Pedro Carlos Schenini e Paulo Cesar da Cunha Maya, que me estimularam a iniciar a ps-graduao.

Agradeo ao meu amigo e colega de mestrado e doutorado, Professor Nilo Otani, por sua colaborao.

Agradeo a Denise Quinteiro Dias, Paulo Srgio Filipine e Henrique Francisco Ungaretti pela pacincia e pela dedicao na elaborao deste trabalho.

 guisa de Mensagem

Deus concedeu-me discernimento para saber que era possvel enfrentar o desafio de estudar e determinao para concluir o doutorado s vsperas de completar 63 anos de idade. Agradeo por isto, de todo o corao. E, seguindo sua orientao (pedi e recebereis!), peo que Ele me ajude a acreditar que bom e necessrio prosseguir!

RESUMO

AMIN, Esperidio Helou Filho. Um modelo de gesto pblica por indicadores de sustentabilidade em associao com observatrios urbanos. 2010. 203f. Tese (Tese de Doutorado). Programa de Ps Graduao em Engenharia e Gesto do Conhecimento. Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2010.

A necessidade de superar os entraves que comprometem a eficincia e a eficcia da gesto pblica tem impulsionado a criao e disseminao de instrumentos destinados aferio de desempenho. Esta constatao enseja o problema de pesquisa: de que modo os indicadores de sustentabilidade, em associao com observatrios urbanos, podem se constituir em instrumentos de aprimoramento da gesto pblica?. O objetivo da presente pesquisa propor um modelo de gesto pblica com base nos indicadores de sustentabilidade controlados e acompanhados por observatrios urbanos. Os esforos para reinventar a a dministrao pblica resultam na adoo de modelos de gesto por indicadores. Indicadores so expresses reduzidas da realidade social, econmica ou ambiental que se pretende avaliar e melhorar. No desenvolvimento de modelos de gesto por indicadores, dois aspectos tm importncia crucial: a legitimidade e confiabilidade dos indicadores e a relevncia de seu foco para a sociedade. O primeiro aspect pode ser satisfatoriamente atendido pela incorporao como auditor externo dos Observatrios Urbanos, preconizados pela ONU, especialmente para acompanhar os Objetivos do Milnio e a Agenda HABITAT. Implantados com as caractersticas de uma ONG, podem contribuir na busca de uma confiabilidade e transparncia maior, ampliando a participao da comunidade no processo. No mbito governamental, os Tribunais de Contas comeam a utilizar indicadores tambm. O segundo decorre do primeiro. Ampliada a participao da comunidade, o foco dos indicadores pode e deve ser aprimorado, aperfeioando seus objetivos visando a contribuir para a efetiva melhoria de atendimento a necessidades da sociedade. Alm deste aspecto, a utilizao de indicadores vinculados sustentabilidade pode constituir a inovao na gesto pblica que esta pesquisa pretende alcanar.

Palavras-chave: Gesto Pblica. Indicadores de Sustentabilidade. Observatrio Urbano.

ABSTRACT

AMIN, Esperidio Helou Filho. A public administration model by sustainability indicators in association with urban observatories. 2010. 203s. Thesis (Doctoral Thesis). Pos-graduation Program in Engineering and Knowledge Management. Santa Catarina Federal University, Florianpolis, 2010.

The need to overcome the obstacles that undermine the efficiency and effectiveness of public management has driven the creation and dissemination of tools designed for performance measurement. This finding gives rise to the research problem: how can sustainability indicators, in association with urban observatories, constitute tools for improving public management? The objective of this research is to propose a model of public management based on sustainability indicators controlled and monitored by urban observatories. Efforts to "reinvent" public administration have resulted in the adoption of management models according to indicators. Indicators are compressed expressions of a social, economic or environmental reality one intends to evaluate and improve. In the development of management models according to indicators, two aspects are crucial: the validity and reliability of the indicators, and the relevance of their focus to society. The first aspect can be successfully met by incorporating - as external auditors - the Urban Observatories, professed by the UN especially to monitor the Millennium Development Goals and the Habitat Agenda. Deployed with the characteristics of an NGO, they can help in the search for reliability and greater transparency, by increasing community participation in the process. At the governmental level, the Audit Courts have begun to use indicators as well. The second aspect follows from the first one. Once community participation is enhanced, the focus of the indicators can and should be enriched, being their goals refined in order to contribute to an effective improvement in addressing the needs of society. Besides this, the use of indicators linked to sustainability may constitute the innovation in public management this research intends to achieve.

Keywords: Public Management. Sustainability Indicators. Urban Observatory.

RESUMEN

AMIN, Esperidio Helou Filho. Un modelo de gestin pblica por indicadores de sostenibilidad en combinacin con observatorios urbanos. 2010. 203h. Tesis (Tesis de Doctorado). Programa de Grado en Ingeniera y Gestin del Conocimiento. Universidad Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2010.

La necesidad de superar los obstculos que atentan contra la eficiencia y la eficacia de la gestin pblica ha llevado a la creacin y difusin de instrumentos diseados para evaluacin de desempeo. Esta constatacin implica el problema de investigacin: "como los indicadores de sostenibilidad, en asociacin con los observatorios urbanos, pueden constituir instrumentos para mejorar la gestin pblica?". El objetivo de esta investigacin es proponer un modelo de gestin pblica basada en indicadores de sostenibilidad controlados y vigilados por observatorios urbanos. Los esfuerzos para "reinventar" la administracin pblica dieron lugar a la adopcin de modelos de gestin por indicadores. Indicadores son expresiones comprimidas de una realidad social, econmica o ambiental que se quiere evaluar y mejorar. En el desarrollo de modelos de gestin por indicadores, dos aspectos son cruciales: la validez y fiabilidad de los indicadores y su relevancia para la sociedad. El primero aspecto puede ser cumplido con xito mediante la incorporacin - como auditor externo de los observatorios urbanos, recomendados por la ONU especialmente para supervisar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el Programa de Hbitat. Desplegados con las caractersticas de una ONG, pueden ayudar en la bsqueda de una mayor transparencia y fiabilidad, aumentando la participacin comunitaria en el proceso. A nivel gubernamental, los Tribunales de Cuentas comienzan a utilizar los indicadores tambin. El segundo se desprende de lo primero. Expandida la participacin de la comunidad, el enfoque de los indicadores puede y debe ser perfeccionado en sus objetivos con el fin de contribuir a la mejora efectiva de la atencin de las necesidades de la sociedad. Adems de esto, el uso de indicadores de sostenibilidad puede constituir la innovacin en la gestin pblica que esta investigacin se propone alcanzar.

Palabras-llave: Gestin Pblica. Indicadores de Sostenabilidad. Observatorio Urbano.

SUMRIO RESUMO..................................................................................................................... 7 ABSTRACT................................................................................................................. 8 RESUMEN .................................................................................................................. 9 LISTA DE QUADROS ............................................................................................... 13 LISTA DE FIGURAS ................................................................................................. 14 LISTA DE TABELAS ................................................................................................ 16 1 AS DIMENSES DA PESQUISA .......................................................................... 17 1.1 Consideraes Iniciais...................................................................................... 17 1.2 Tema e Problema de Pesquisa ......................................................................... 18 1.2.1 Tema ................................................................................................................ 18 1.2.2 Problema de Pesquisa ..................................................................................... 18 1.3 Objetivos ............................................................................................................ 19 1.3.1 Objetivo Geral .................................................................................................. 19 1.3.2 Objetivos Especficos ....................................................................................... 19 1.4 Justificativa da Escolha do Tema .................................................................... 19 1.5 Relevncia, Ineditismo e Originalidade da Tese ............................................. 20 1.5.1 Interdisciplinaridade e Inovao ....................................................................... 21 1.6 Delimitao da Tese .......................................................................................... 23 1.7 Abordagem Epistemolgica do Modelo Proposto ......................................... 24 1.8 Lista de Siglas ................................................................................................... 26 1.9 Estrutura do Trabalho ....................................................................................... 29 2 GESTO PBLICA ............................................................................................... 31 2.1 Sntese Histrica ............................................................................................... 31 2.1.1 Administrao Pblica Patrimonialista.............................................................. 34 2.1.2 Administrao Pblica Burocrtica ................................................................... 35 2.1.2.1 O Estado burocrtico no Brasil ...................................................................... 37 2.1.3 A Nova Administrao Pblica (NAP) .............................................................. 40 2.1.4 Os Empenhos Gerenciais da Administrao Pblica ....................................... 44 2.2 Gesto Pblica por Resultados ....................................................................... 46 2.2.1 TIC como Suporte Gesto por Resultado...................................................... 49 2.3 Conhecimento Organizacional ......................................................................... 52 2.3.1 Contadores de Histrias ................................................................................... 53 2.3.2 Dados e Informao como Base do Conhecimento ......................................... 54

2.3.3 Tipologia do Conhecimento Organizacional ..................................................... 58 2.3.4 Gesto do Conhecimento ................................................................................. 62 3 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE ........................................................... 65 3.1 Indicadores de Desempenho............................................................................ 66 3.2 Indicadores Sociais ........................................................................................... 72 3.2.1 Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD/ONU ............ 74 3.3 Indicadores de Sustentabilidade ..................................................................... 75 3.3.1 Desenvolvimento Sustentvel .......................................................................... 80 3.3.2 Indicadores de Sustentabilidade: conceitos e aplicaes................................. 82 3.3.3 A Banheira de CO2 ........................................................................................... 89 3.3.4 Indicadores de Sustentabilidade Ambiental ESI ............................................ 90 3.3.5 Eco-Indicador 99 ............................................................................................ 102 4 OBSERVATRIO URBANO................................................................................ 104 4.1 Sistemas de Indicadores e TIC ....................................................................... 105 4.2 Sistema de Observatrios Urbanos: Agenda 21 e Agenda Habitat ............ 107 4.2.1 Agenda 21/ONU ............................................................................................. 109 4.2.2 Agenda Habitat/ONU ...................................................................................... 111 4.2.3 Os 15 desafios globais do Projeto do Milnio do WFUNA.............................. 112 4.2.4 Agenda 21, Agenda Habitat e 15 Desafios Globais ....................................... 115 4.3 ORBIS - Observatrio Regional Base de Indicadores de Sustentabilidade.................................................................................................... 117 4.4 JUO - Jeddah Urban Observatory .................................................................. 124 5 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS............................................................. 127 5.1 Filosofia e Lgica da Pesquisa ...................................................................... 127 5.2 Parmetros da Pesquisa ................................................................................. 130 5.2.1 Classificao, Natureza e Objetivos da Pesquisa .......................................... 130 5.2.2 Tcnica Empregada e Abordagem do Problema ............................................ 131 5.2.3 Procedimentos Tcnicos ................................................................................ 132 5.3 Coleta de Dados .............................................................................................. 133 5.4 Anlise e Interpretao dos Dados ................................................................ 134 5.5 Limitaes da Pesquisa .................................................................................. 134 6 PROPOSTA DA TESE ......................................................................................... 136 6.1 Funcionograma: apresentao ...................................................................... 136 6.2 Funcionograma: Descrio das Etapas ........................................................ 142

6.2.1 A Sociedade ................................................................................................... 145 6.2.2 Os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo .............................................. 146 6.2.3 Polticas Pblicas e Indicadores de Sustentabilidade .................................... 148 6.2.4 Polticas Pblicas: Perspectivas/Objetivos e Indicadores............................... 149 6.2.5 Observatrios: Auditorias, Aes e Agentes .................................................. 152 6.2.6 Polticas Pblicas: Processos e Resultados ................................................... 154 6.2.7 Aferio dos Resultados................................................................................. 155 6.3 Sntese do Funcionograma no Modelo Circular ........................................... 156 6.4 O Funcionograma na Prtica: Indicadores de Mortalidade Infantil ............ 158 6.4.1 Demonstrando a convergncia ....................................................................... 159 6.4.2 O funcionograma como instrumento animador de gesto .............................. 160 6.5 Reduo da Mortalidade Infantil em Florianpolis: o case ......................... 161 6.5.1 Sociedade (Organizada e Informada) ndice ............................................... 163 6.5.2 Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo ndice ...................................... 165 6.5.3 Polticas pblicas e indicadores ndice ........................................................ 166 6.5.4 Polticas pblicas: perspectivas/objetivos e indicadores ndice ................... 167 6.5.5 Observatrios: auditorias, aes e agentes ndice ...................................... 172 6.5.6 Polticas pblicas: processos e resultados ndice ....................................... 173 6.5.7 Aferio dos resultados ndice .................................................................... 174 6.6 A Comparao do Funcionograma e o Case de Florianpolis.................... 176 6.7 Acompanhamento pelo Observatrio............................................................ 179 7 CONCLUSES E RECOMENDAES .............................................................. 184 REFERNCIAS ....................................................................................................... 189

LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Eras da utilizao da TI nas organizaes ............................................... 50 Quadro 2: Dados, informao e conhecimento ......................................................... 56 Quadro 3: Paradigmas das Empresas da Era Industrial e do Conhecimento. .......... 57 Quadro 4: Pilares da gesto do conhecimento.......................................................... 61 Quadro 5: Quadro comparativo de indicadores ......................................................... 79 Quadro 6: Indicadores de desenvolvimento sustentvel ........................................... 85 Quadro 7: Mapa de desafios da sustentabilidade. .................................................... 87 Quadro 8: Ranking do grau de incorporao dos desafios nas empresas do Brasil (em %) ............................................................................................................. 88 Quadro 9: Objetivos para o milnio. ........................................................................ 110 Quadro 10: Comparativo: Agenda 21, Agenda Habitat e 15 Desafios Globais ....... 116 Quadro 11: Delineamento da pesquisa ................................................................... 130 Quadro 12: Funcionograma aplicado ao Modelo CESM ......................................... 141 Quadro 13: Indicadores e ndices de sustentabilidade de Naes .......................... 152 Quadro 14: ndice de Mortalidade Infantil: fluxograma do modelo de gesto .......... 180 Quadro 15: ndice de Mortalidade Infantil: viso do observatrio ............................ 181

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: A implantao de diretrizes da Nova Administrao Pblica (NAP) ........... 43 Figura 2: Etapas na gerao do conhecimento e inteligncia ................................... 55 Figura 3: Dimenses da criao do conhecimento.................................................... 59 Figura 4: Bases filosficas do conhecimento organizacional .................................... 60 Figura 5: Sequncia lgica do conhecimento ............................................................ 62 Figura 6: As trs esferas de sustentabilidade............................................................ 81 Figura 7: Indicadores de sustentabilidade ................................................................. 83 Figura 8: A banheira de CO2 ..................................................................................... 89 Figura 9: Indicadores de Desempenho Ambiental Estrutura EPI ........................... 92 Figura 10: Indicadores de Desempenho Ambiental 2010 - Brasil.............................. 96 Figura 11: Categorias polticas - Brasil ...................................................................... 96 Figura 12: Indicadores - Brasil................................................................................... 97 Figura 13: Indicadores de Desempenho Ambiental 2010 Costa Rica .................... 98 Figura 14: Categorias polticas Costa Rica ............................................................ 98 Figura 15: Indicadores Costa Rica ......................................................................... 99 Figura 16: Indicadores de Desempenho Ambiental 2010 - Islndia ........................ 100 Figura 17: Categorias polticas - Islndia ................................................................ 100 Figura 18: Indicadores - Islndia ............................................................................. 101 Figura 19: Conceito do Ncleo do Eco-Indicator 99 ................................................ 102 Figura 20: As 33 conexes do Projeto do Milnio ................................................... 114 Figura 21: Los 15 desafos del futuro ...................................................................... 114 Figura 22: Metas e avanos do ODM do Paran .................................................... 118 Figura 23: Meta 1 Populao com renda abaixo da linha da pobreza .................. 119 Figura 24: Percentual de pessoas abaixo da linha da pobreza, 1990-2008 ............ 120 Figura 25: Participao dos 20% mais pobres e 20% mais ricos ............................ 120 Figura 26: Meta 6 Taxa de mortalidade materna.................................................. 121 Figura 27: Taxa de mortalidade materna 1990-2008 .............................................. 122 Figura 28: Meta 5 Mortalidade de crianas menores de 5 anos ........................... 123 Figura 29: Taxa de mortalidade de menores de 5 anos 1990-2007 ........................ 123 Figura 30: Localizao de Jeddah........................................................................... 124 Figura 31: Funcionograma ...................................................................................... 138

Figura 32: Funcionograma: etapas.......................................................................... 144 Figura 33: A sociedade ........................................................................................... 145 Figura 34: Os poderes Legislativo, Judicirio e Executivo ...................................... 147 Figura 35: Polticas pblicas e indicadores de sustentabilidade.............................. 149 Figura 36: Polticas pblicas: perspectivas, objetivos, indicadores ......................... 151 Figura 37: Polticas pblicas: agentes, aes e auditorias ...................................... 153 Figura 38: Polticas pblicas: aes, resultados e auditorias .................................. 155 Figura 39: Resultados e sociedade ......................................................................... 156 Figura 40: Funcionograma no modelo circular ........................................................ 157 Figura 41: Mortalidade Infantil ................................................................................. 159 Figura 42: Coeficiente de Mortalidade Infantil em Florianpolis .............................. 163 Figura 43: A sociedade e o Case ............................................................................ 164 Figura 44: Os poderes Legislativo, Judicirio e Executivo e o Case ....................... 165 Figura 45: Polticas pblicas e indicadores de sustentabilidade e o Case .............. 166 Figura 46: Polticas pblicas: perspectivas, objetivos, indicadores e o Case .......... 168 Figura 47: Fluxograma 1 - Programa Capital Criana ............................................. 169 Figura 48: Fluxograma 2 Programa Capital Criana ............................................ 170 Figura 49: Fluxograma 3 Programa Capital Criana ............................................ 171 Figura 50: Polticas pblicas: agentes, aes e auditorias e o Case ....................... 173 Figura 51: Polticas pblicas: aes, resultados e auditorias e o Case ................... 174 Figura 52: Resultados, sociedade e o Case ............................................................ 175

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: EPI Ranking dos pases ......................................................................... 93 Tabela 2: EPI Ranking mundial por grupo de pases ............................................. 94

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1 AS DIMENSES DA PESQUISA

1.1 Consideraes Iniciais

As condies em que vivem os aglomerados urbanos tm se tornado foco de preocupao crescente de governos e entidades no-governamentais responsveis por essas avaliaes. As razes fundamentais de tal preocupao crescente decorrem da evoluo do processo de urbanizao que caracteriza a expanso populacional do Brasil. Segundo dados do IBGE (2010), a populao urbana evoluiu de 12,5 milhes de habitantes, em 1940, para mais de 120 milhes em 2000. Atesta o Radar Social (2005) que essa transformao da demografia do Brasil tem se manifestado pelo desequilbrio que situa nosso Pas como um dos campees da desigualdade social (p. 60-61). No errado agregar a tal fenmeno a incapacidade da administrao pblica diante dos desafios que se apresentam. A falta de preocupao inteligente com o resultado seria corrigida pela adoo de gest o orientada para o cidado e para o resultado (PEREIRA, 2005, p. 25). A administrao pblica brasileira no conseguiu consolidar um modelo dotado da autocrtica indispensvel sua permanente atualizao de sorte a faz-la competente diante de uma realidade to complexa. Como integrante da teoria padro de organizao, a administrao pblica entendida como exemplo das organizaes formais de variados objetos, tm existido em todas as sociedades, embora s se tenham transformado em objeto de estudo sistemtico num estgio recente da histria (RAMOS, 1989, p. 125). Pois, como adverte Matus (1997), governar algo muito complexo, no pode ser reduzido inteiramente a uma teoria, uma arte, mas no pura arte, para governar requer-se cada vez mais um certo domnio terico sobre os sistemas sociais (p. 59). A gesto por resultados pretende incorporar administrao pblica as melhores e mais eficazes polticas desenvolvidas pela iniciativa privada. A noo de

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que, perseguindo a evoluo de indicadores objetivamente expressos toda a mquina administrativa se mover compromissada, assumida por Trosa (2001), discutindo a necessidade de a administrao pblica gerenciar-se no mais por recursos, mas sim, por resultados. Etzioni (1975) reafirma que os beneficirios-alvos (stakeholders) de projetos polticos devem constituir foco principal dos gestores pblicos, pois so estes os credores de satisfao e de prestao de contas. Para que os resultados objetivos possam ser perseguidos e acompanhados permanentemente, necessrio recorrer a recursos tecnolgicos e cognitivos da gesto pblica de forma progressivamente inovadora. Tais recursos podem contribuir de maneira relevante para a eficincia da gesto pblica. A avaliao dessas possibilidades, por meio dos Indicadores de

Sustentabilidade e do Observatrio Urbano, constitui o eixo deste trabalho.

1.2 Tema e Problema de Pesquisa

1.2.1 Tema

O foco do trabalho buscar oferecer inovaes para a Administrao Pblica ao propor um modelo de gesto pblica, com base nos indicadores de sustentabilidade em associao com observatrios urbanos, objetivando estimular a obteno de resultados que signifiquem satisfao de necessidades sociais.

1.2.2 Problema de Pesquisa

Em busca de respostas no tocante compreenso da relao entre os indicadores de sustentabilidade e a gesto pblica, a pergunta desta tese traduz-se nos seguintes termos: Qual deve ser o contedo de um modelo de gesto pblica com base em indicadores de sustentabilidade em associao com observatrios

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urbanos?

1.3 Objetivos

O objetivo geral e os objetivos especficos podem ser assim formulados.

1.3.1 Objetivo Geral

O objetivo geral da presente pesquisa : propor um modelo de gesto pblica com base nos indicadores de sustentabilidade em associao com observatrios urbanos.

1.3.2 Objetivos Especficos

a) Elaborar um modelo de gesto pblica por meio de um funcionograma, com base nos indicadores de sustentabilidade; b) Evidenciar os trabalhos de acompanhamento de resultados

baseados em indicadores como PNUD/ONU, ORBIS, UN-HABITAT e ESI; c) Identificar conceitos, aplicaes e tendncias dos indicadores de desenvolvimento sustentvel para permitir sua insero no conjunto de indicadores de desempenho.

1.4 Justificativa da Escolha do Tema

Richardson (1999) preleciona que a escolha do tema de um trabalho cientfico

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preconiza explicar os motivos que justificam a pesquisa no plano terico e prtico, visando possveis contribuies para o conhecimento humano e para a soluo do problema em questo. Tal assertiva complementada pela advertncia feita por Eco (2002), de que a primeira tentao do estudante fazer uma tese que aborde muitos aspectos, o que prejudica o tema especificado. Especificou-se a pesquisa, em princpio, pelo campo de atuao do orientador, por meio da linha de pesquisa deste trabalho: Gesto do Conhecimento e Sustentabilidade - um dos escopos da rea de concentrao em Gesto do Conhecimento. Destarte, sustentam Silva e Menezes (2005), que a opo pelo tema pode ser vinculada linha de pesquisa do orientador. Por ltimo, Barros e Lehfeld (1999) elencam que a definio do tema pode surgir face observao do cotidiano, ou seja, das experincias. Nesse contexto, a vivncia e o aprendizado deste pesquisador na rea pblica instigaram pela consolidao do tema em estudo.

1.5 Relevncia, Ineditismo e Originalidade da Tese

O tema relacionado gesto pblica com base nos indicadores de sustentabilidade em associao com observatrios urbanos assume relevncia pelo vnculo do desenvolvimento social. Consecutivamente, ao contemplar tal estudo elenca-se outra discusso, tambm no mbito social: ofertar inovaes para a administrao pblica, buscando favorecer a integrao e a interao de seus agentes. A relevncia da presente pesquisa se arrola neste escopo, na medida em que pretende colaborar no desenvolvimento das aes da gesto pblica por parte das instituies governamentais. Sobre o ineditismo, pode-se considerar que esta tese se relaciona com o momento poltico histrico pelo qual o Pas passa; isto , vincula-se a resultados produzidos pelo Estado como gestor de dinheiros pblicos, no sentido gerencial da expresso. dever, portanto, das instituies pblicas solucionar questes que importam sociedade., Em tal contexto, esta tese busca propor um modelo de gesto pblica, por meio de um funcionograma, com base nos indicadores de

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sustentabilidade em associao com observatrios urbanos. Pesquisas na Web indicam outro aspecto: a inexistncia de publicao (no meio eletrnico), enquanto Pesquisa Acadmica, de um trabalho com os termos modelo de gesto pblica, indicadores de sustentabilidade, observatrio urbano, ou modelo de gesto pblica pautada por indicadores de sustentabilidade e observatrio urbano. A reflexo desta tese incorpora-se, enfim, ao contexto da criticidade contributiva ao analisar os fenmenos da contemporaneidade que permeiam o tema. Sua relevncia e ineditismo se situam no horizonte de que os agentes pblicos necessitam dar respostas s demandas da sociedade, pautados em argumentos, ou indicadores que possam ser verificados e mensurados. Quanto originalidade e praticidade, considera-se que, no curso desses anos em que o tema desta tese desenvolvido, uma pergunta insistente tem sido formulada: o funcionograma proposto ser til aos gestores pblicos? Ou, disposto mesa ou na parede de uma reunio de trabalho, poder contribuir para compreender uma realidade e formular uma estratgia de ao e de avaliao da gesto? Esta pergunta uma forma mais direta de indagar se o objetivo geral enunciado foi alcanado do que a academicamente usual. O autor de uma tese , sempre, suspeito na avaliao de sua criatura. Neste caso, por se tratar de tese de contedo poltico inafastvel, tanto a pergunta quanto a resposta so polmicas. A primeira resposta repete a afirmao de Hebb (1949), de que uma concepo de modelo boa at voc chegar a uma teoria melhor. Procurando, porm, uma resposta mais respeitosa e objetiva, pode-se afirmar que no h, no atual cenrio da Gesto Pblica, modelo baseado em formas mais eficazes do que esta proposta, como demonstrado neste trabalho. Colocado, pois, na parede de uma reunio de administrao ou de carter comunitrio, ele estimula a procura de resultados cada vez melhores, buscando causas e efeitos cada vez mais complexos e com nveis crescentes de exigncia. Possibilita responsabilizar e premiar; requer a aplicao da meritocracia; fora a adoo da transparncia no processo decisrio, permitindo que a solidariedade na busca de um objetivo seja institucionalizada.

1.5.1 Interdisciplinaridade e Inovao

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Em face da complexidade e da dinmica da contemporaneidade, a quebra de limites da disciplinaridade direciona a insero de modelos que propiciem mais que uma especializao disciplinar. Santom (1998) elucida que o contexto de surgimento da interdisciplinaridade associado correo de eventuais erros ante a esterilidade de uma cincia especialista, compartimentada, sem comunicao com as demais disciplinas. As disciplinas podem ser interadas por intermdio de variveis demogrficas, econmicas, demandas sociais, epistemolgicas, espaciais, temporais e de disputas entre disciplinas em relao a um determinado objeto de trabalho, entre outros. Complementa Morin (2005), ponderando que se sabe que as disciplinas se fecham cada vez mais, no se comunicando com as demais, que os fenmenos tornam-se fragmentados e no se consegue conceber a sua unidade. Por isso busca-se a interdisciplinaridade. Assim, a interdisciplinaridade implica a cooperao e integrao de duas ou mais disciplinas, cada qual com suas respectivas formas de definir o problema (ZABALA, 2002). No mbito do Programa de Ps-Graduao em Engenharia e Gesto do Conhecimento, so prescritos os macroprocessos de explicitao, gesto e disseminao do conhecimento, enquanto fases de criao e aquisio (inovao), descoberta, formalizao/codificao, armazenamento, utilizao, compartilhamento, transferncia e evoluo do conhecimento (EGC, 2010). Tendo em vista a proposio do programa, entende-se que a presente pesquisa apresenta-se aderente quanto interdisciplinaridade e inovao em dois momentos: a) ao buscar oferecer inovaes para a administrao pblica pela integrao e interao de agentes pblicos e organizaes no governamentais; b) ao buscar a interao de disciplinas como gesto do conhecimento, administrao pblica, gesto de indicadores e gesto da sustentabilidade. Destarte, luz da preleo de Japiass (1976), a principal caracterstica de interdisciplinaridade consiste em incorporar os resultados de vrias disciplinas pela intensidade de trocas entre especialistas e pelo grau de integrao real das disciplinas no interior de um mesmo projeto de pesquisa; assim, em um trabalho interdisciplinar deve haver aes e interaes que caracterizem espaos interdisciplinares. Os espaos interdisciplinares, que permearam (e permeiam) as investigaes

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do tema, contam com as substantivas contribuies do orientador e demais docentes e discentes, em face da distino interdisciplinar que rege o programa.

1.6 Delimitao da Tese

Delimitar a pesquisa, conforme Marconi e Lakatos (2002), estabelecer limites para a investigao. Tais limites podem estar relacionados ao assunto (selecionando um tpico), extenso (nem sempre se pode abranger todo o mbito do fato), e a uma srie de fatores (meios humanos, econmicos ou de exiguidade de prazo podem restringir o seu campo de ao). Para Ander-Egg (1978), existem nveis de delimitao quanto: Ao objeto: consiste na escolha de maior ou menor nmero de variveis que intervm no objeto de estudo. Ao campo de investigao: abrange dois aspectos tempo e espao. Tempo, quando o fato deve ser estudado em determinado momento. Espao, quando deve ser analisado em certo lugar. Ao nvel de investigao: envolve as etapas de explorao, investigao e comprovao de hipteses, cada qual com o devido refinamento metodolgico. A presente pesquisa de tese considera que a proposta (representada pelo Funcionograma) delimitada, com base em Ander-Egg (1978), ao campo de investigao no aspecto espao, pois trata da indicao do quadro histrico e geogrfico em cujo mbito se localiza o assunto (ANDER-EGG, 1978); no caso, no mbito da gesto pblica. Por este prisma, o foco do trabalho encontra-se restrito, ou delimitado, quanto s polticas pblicas e a um modelo de gesto associado aos indicadores de sustentabilidade. As aes dos agentes e a funo dos observatrios urbanos seguem o mesmo raciocnio, conforme demonstrado no captulo que trata da Proposta de Tese Apresentao do Funcionograma. Finalmente, ao resgatar o objetivo geral: propor um modelo de gesto pblica com base nos indicadores de sustentabilidade em associao com observatrios

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urbanos, verifica-se estar esta pesquisa confluente assertiva de Marconi e Lakatos (2002, p. 29), ao enunciarem: nem sempre h a necessidade de delimitao, pois o prprio assunto e seus objetivos podem estabelecer limites .

1.7 Abordagem Epistemolgica do Modelo Proposto

Este tpico avalia a abordagem epistemolgica da proposta de tese. Para tanto, serve-se das bases dos pensamentos complexo, holstico e sistmico. Ao refletir que o ser humano por natureza um ser complexo, por sua condio de agrupar fenmenos capazes de influir em suas aes e transformar-se, Petraglia (2002) elenca que as bases do pensamento complexo consideram as influncias internas e externas do ambiente. Ensina Perassi (2007, p. 1) que um dos mandamentos de natureza metodolgica que se impem aos processos de pesquisa acadmica que os mesmos sejam estruturados por uma epistemologia coerente, que d legitimidade lgica aos procedimentos e resultados, conceituando epistemologia como o campo de estudo cujo objetivo o conhecimento cient fico (p. 3). Prossegue informando que so vivenciadas duas realidades: a da experincia, formada por coisas materiais, expressivas e tangveis (res extensas), e a das idias, constituda pelas coisas mentais ou conceituais, isto , imateriais, inexpressivas e intangveis (res cogitans). Alerta, ainda, que o respeito ao mandamento em foco deve ser exercido com zelo mais acentuado quando o objeto do estudo o prprio conhecimento, como o caso deste Programa de Estudos em Engenharia e Gesto do Conhecimento (p. 2). O pensamento cientfico clssico se consolida, segundo Santos e Otani (2010), sobre trs pilares: ordem, separabilidade e razo. A noo de ordem se depreende da concepo determinista e mecnica do mundo. A separabilidade corresponde ao princpio cartesiano, segundo o qual preciso, para estudar um fenmeno ou resolver um problema, decomp-lo em elementos simples. A razo repousa sobre os princpios da induo, da deduo e da identidade. O pensamento complexo, longe de substituir a ideia de desordem por aquela de ordem, visa colocar em dialgica a ordem, a desordem e a organizao (MORIN; LE MOIGNE, 2000, p.

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199-200). Pode-se afirmar, segundo Morin et al. (2003), que o complexo recupera, por um lado, o emprico, a incapacidade de se atingir a certeza, de formular uma lei eterna, de conceber uma ordem absoluta; por outro lado, recupera algo referente lgica, ou seja, incapacidade de evitar contradies. Acerca do pensamento complexo, Morin e Le Moigne (2000, p. 206) concluem que o pensamento complexo , pois, essencialmente o pensamento que trata com a incerteza e que capaz de conceber a organizao. o pensamento capaz de reunir, de contextualizar, de globalizar, mas, ao mesmo tempo, capaz de reconhecer o singular, o individual, o concreto. O pensamento holstico, contrapondo-se ao reducionismo ou ao materialismo ou, ainda, ao atomismo, baseia-se na concepo de que o mundo um todo integrado, como se fosse um organismo. Augusto Comte, o pai do Positivismo, foi, como lembra Stigar (2008, p. 1), o primeiro filsofo a mencionar o holismo para fins cientficos, assim como Jan Smuts, governador britnico da ndia pr-Gandhi, cunhou a expresso, definindo holismo como a tendncia da natureza a formar, atravs de evoluo criativa, todos que so maiores do que a soma de suas partes. O termo holismo vem do grego holos, quer significa todo, tudo. a ideia de que as propriedades de um sistema no podem ser explicadas apenas pela soma de seus componentes, estabelecendo o mundo como um todo integrado, um organismo, trazendo uma proposta de vida integral. Trata-se de um caminho que no novo, haja vista que encontra respaldo no pensamento dos pr-socrticos (STIGAR, 2008). Para Ghiraldelli Jnior (2010), porm, o pensamento holstico no se contrape ao cartesianismo. Tal constatao sequer repete o dualismo de Descartes, levado derradeira consequncia pelo seu sepultamento sem cabea, caracterizando uma separao simblica de esprito e matria. Sobre pensamento sistmico, Morin e Le Moigne (2000) afirmam que, aps um quarto de sculo, desenvolveram-se cincias sistmicas, que renem aquilo que separado pelas disciplinas tradicionais e cujo objeto constitudo pelas interaes entre elementos, e no mais pela sua separao. O pensamento sistmico tem seu fundamento na obra do bilogo austraco Ludwig Von Bertalanffy. Como esclarecem Muniz e Faria (2001), o aludido cientista apresentou uma viso da realidade que transcende aos problemas tecnolgicos,

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exigindo uma reorientao das diversas cincias, desde a Fsica at as Cincias Humanas. Muniz e Faria (2001) entendem que a teoria de sistemas uma teoria que possibilitou o preenchimento do vazio entre as diversas cincias, visto que h sistemas que no podem ser entendidos pela investigao separada e disciplinar de cada uma delas. Portanto, para Santos e Otani (2010, p. 38), no se trata de reduo de fenmenos, de transferncias de conceitos, de semelhanas superficiais entre fenmenos, de analogias vagas de um campo para outro. A propsito, Morin e Le Moigne (2000) enunciaram:
A teoria dos sistemas lana igualmente as bases de um pensamento de organizao. A primeira lio sistmica que o todo mais do que a soma das partes. Isso significa que existem qualid ades emergentes que nascem da organizao de um todo e que podem retroagir s partes. Assim, a gua tem qualidades emergentes com relao ao hidrognio e ao oxignio que a constituem. Acrescento que o todo igualmente menos do que a soma das partes porque as partes podem ter qualidades que so inibidas pela organizao do conjunto (p. 202).

Pode-se inferir que, no pensamento sistmico, como afirma Vasconcelos (2002), o comportamento do todo mais complexo do que a soma dos comportamentos das partes. Com isso, tem-se que os acontecimentos implicam mais do que as decises e aes individuais. Portanto, as unidades individuais ou membros do sistema existem em relaes, e o sistema impe coeres sobre o comportamento das partes. A ideia de organizao tem utilidade ampla na teoria de sistemas. Bertalanffy (1973) prope a concepo do mundo como organizao e o prprio mundo como um conjunto ordenado de entidades organizadas. Igualmente, Muniz e Faria (2001) atestam que a partir dessa concepo ocorreu uma ampla aplicao da teoria de sistemas no mbito das organizaes. Considerados os principais conceitos dos pensamentos complexo, holstico e sistmico, ajuza-se que o modelo proposto, como um todo, serve-se das trs fontes. Todavia, se conforma viso sistmica por delimitar-se gesto pblica com nfase a indicadores.

1.8 Lista de Siglas

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A Lista de Siglas, em ordem alfabtica, objetiva conferir o respectivo significado s siglas referenciadas neste trabalho.

APO - Administrao por Objetivos. BCN Balano Contbil das Naes. BIP 40 - Baromtre des Inegalits et de la Pauvret. Indicadores de Desigualdades e Pobreza. BSC - Balanced Scorecard. Indicadores Balanceados de Desempenho. DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico. DS Dashboard of Sustainability. Painel de indicadores de Sustentabilidade. EF Ecological Footprint. Pegada Ecolgica. EGC - Engenharia e Gesto do Conhecimento. EI99 Eco-indicator 99. Eco-indicador 99. EPI Environmental Performance Index. Indicadores de Desempenho Ambiental. ESI - Environmental Sustainability Index. Indicadores de Sustentabilidade Ambiental. EVI - Environmental Vulnerability Index. Indicadores de Vulnerabilidade Ambiental. FNQ - Fundao Nacional da Qualidade. GNH - Gross National Hapiness. Felicidade Nacional Bruta. GPI Genuine Progress Indicator. Indicador de Progresso Genuno. GSI World Banks Genuine Saving Indicator. Indicador Genuno de Poupana do Banco Mundial. HEW US Department of Health and Welfare. Departamento de Sade e BemEstar dos Estados Unidos HPI Happy Planet Index. Indicador de Planeta Feliz. IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. IDH - ndice de Desenvolvimento Humano. IDH-M - ndice de Desenvolvimento Humano Municipal.

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IDS - Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel IBGE. IEWB Index of Economic Well-being. Indicadores de Bem estar Econmico. IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. IPRS ndice Paulista de Rendas. ISEW Index of Sustainable Economic Welfare. Indicadores de Bem-estar Econmico Sustentvel. ISH Index Social Health. Indicadores de Sade Social. JUO - Jeddah Urban Observatory. Observatrio Urbano de Jid. LPI Living Planet Index. Indicadores do Planeta Vivo. NAP - Nova Administrao Pblica. NSP Novo Servio Pblico. ONU - Organizao das Naes Unidas. ORBIS - Observatrio Regional Base de Indicadores de Sustentabilidade. OU - Observatrio Urbano. OUG - Observatrio Urbano Global. PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. RCI Responsible Competitiveness Index. Indicadores de Competitividade Responsvel. SENASP - Secretaria Nacional de Segurana Pblica. SF Social Footprint. Pegada Social. SIFAPs - Sistema para Indicadores das Fundaes de Amparo Pesquisa. SPI/MP - Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. SUD-Net - Desenvolvimento Urbano Sustentvel. TIC - Tecnologia da Informao e da Comunicao. UN-HABITAT - United Nations Human Settlements Programme. Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos.

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WN The Well-being of Nations. O Bem-estar das Naes.

1.9 Estrutura do Trabalho

O trabalho encontra-se dividido em sete captulos, alm de Referncias, Apndices e Anexos. 1) As Dimenses da Pesquisa. 2) Gesto Pblica. 3) Indicadores de Sustentabilidade. 4) Observatrio Urbano. 5) Procedimentos Metodolgicos. 6) Proposta da Tese. 7) Concluses. O captulo 1 As Dimenses da Pesquisa aborda as dimenses do t ema; evidencia o tema e o problema de pesquisa; o objetivo geral e os objetivos especficos; justifica a escolha do tema; a relevncia, o ineditismo e a originalidade da tese especificando o carter da interdisciplinaridade e inovao; a delimitao da tese; a abordagem epistemolgica do modelo proposto; a lista de siglas e a estrutura do trabalho. Os captulos 2, 3 e 4 so destinados fundamentao terica: Gesto Pblica, Indicadores de Sustentabilidade e Observatrio Urbano, sendo que: a) O captulo 2 Gesto Pblica contextualiza seus aspectos histricos, a gesto pblica por resultados e a gesto do conhecimento; b) O captulo 3 Indicadores de Sustentabilidade trata dos indicadores de desempenho com foco nos indicadores sociais e de sustentabilidade; c) O captulo 4 Observatrio Urbano enseja efetivar a preleo terica do tema e aborda os sistemas de indicadores e TIC, o sistema de observatrios urbanos (Agenda 21, Agenda Habitat), o ORBIS Observatrio Regional Base de Indicadores de Sustentabilidade e o JUO Jeddah Urban Observatory; d) O captulo 5 versa sobre Procedimentos Metodolgicos quanto

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filosofia e lgica da pesquisa, aos parmetros da pesquisa (classificao, natureza, objetivos, tcnica empregada, abordagem do problema e procedimentos tcnicos), coleta e, por conseguinte, anlise e interpretao de dados e s limitaes da presente pesquisa; e) O captulo 6 destinado Proposta de Tese, com apresentao do modelo proposto, identificado como funcionograma, e a necessria descrio de cada uma de suas sete etapas (A Sociedade; Os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo; Polticas Pblicas e Indicadores de Sustentabilidade; Polticas Pblicas:

Perspectivas/Objetivos e Indicadores; Observatrios: Auditorias, Aes e Agentes; Polticas Pblicas: Processos e Resultados; Aferio dos Resultados). Uma proposta de sintetizar e propiciar outra forma de visualizar o funcionograma exposto pelo denominado Modelo circular. Ainda no captulo 6, busca-se demonstrar a utilidade e a viabilidade do funcionograma nas sees que seguem: Funcionograma na Prtica: Indicadores de Mortalidade Infantil; Reduo da Mortalidade Infantil em Florianpolis o case; Indicadores de Mortalidade Infantil: a Comparao do Funcionograma e o Case de Florianpolis; f) No captulo 7 so expostas as principais concluses vinculadas ao presente trabalho.

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2 GESTO PBLICA

2.1 Sntese Histrica

A ideia do progresso embala a humanidade (ocidental) h quase quatro sculos. Em seu curso, ela iniciou e consolidou uma revoluo paradigmtica na cosmoviso humana. Depois de superada sua viso romntica e simplista, ela gerou um novo ideal, o ideal do desenvolvimento, que por sua vez, reclamou o surgimento do conceito de polticas pblicas, como tambm os desdobramentos conceituais e operacionais que estas polticas implicavam (HEIDEMANN, 2009, p. 23).

A rea da Teoria da Administrao possui campos de conhecimentos gerais e especficos, um deles sendo a administrao pblica. Ainda que a administrao geral e a pblica compartilhem teorias, a administrao pblica possui suas especificidades. Historicamente, Vieg (1968) resgata que as suas origens remontam h aproximadamente 4.000 anos, quando a prtica de um governo executor encontrava-se bem estabelecida. Administrao e governo no so novas invenes, so realidades to antigas quanto a prpria histria dos homens, reunidos em grupos e trabalhando juntos (EMERICH, 1962). Para Heady et al. (1967), com o fim da Segunda Guerra Mundial, na dcada de 1940, teve incio o estabelecimento de pesquisas e estudos sistemticos sobre a administrao pblica e respectiva nfase quanto resoluo de problemas vinculados rea. As concepes da administrao pblica so elencadas por Gaus, Dumock e White (1951) em: a) legal: nfase s regras e decises judiciais e aos requisitos e limitaes estatutrias e constitucionais; b) institucional: prescreve que a administrao represente uma esfera distinta do governo; c) prtica: foca a administrao pblica como experincia, dando importncia ao mtodo emprico e pragmtico, pela prtica e rotina; d) racional e analtica: busca associar os conceitos que compem a teoria de administrao pblica para criar novas ideias; e) mtodo de relao: a administrao pblica um instrumento pelo qual problemas sociais podem ser solucionados.

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A evoluo do campo de administrao pblica no Brasil, conforme Mezzomo e Laporta (1994), pode ser dimensionada em trs paradigmas. O primeiro considera a administrao pblica como cincia administrativa, no perodo de 1967 a 1979, no auge da administrao para o desenvolvimento, retratando a influncia dos chamados princpios da administrao na administrao pblica. Assim, a administrao pblica entendida como uma variante das cincias administrativas. O segundo paradigma caracteriza a administrao pblica como cincia poltica, entre 1980 e 1989, associada mudana de um modelo

desenvolvimentista-exportador para um sistema democrtico. O contexto da administrao pblica passa a ser entendido como um fenmeno relacionado prtica poltica, com o surgimento de conselhos de representantes e associaes de bairros, e pela consolidao dos conceitos de cidadania e direitos, fortalecendo a cultura democrtica (MEZZOMO; LAPORTA, 1994). O terceiro paradigma busca reconciliar a poltica e as questes de poder, legitimidade e conflito com as questes de gesto. Tal perspectiva parece apontar no entendimento de Mezzomo e Laporta (1994), para a necessidade de uma administrao pblica que alie a cincia poltica cincia administrativa e que corresponda s expectativas sociais de um Estado democrtico e eficiente. A administrao pblica vem, neste contexto, configurando-se como uma rea autnoma de conhecimento, delineando identidade prpria, constituda por pressupostos comuns, cuja necessidade foi expressa por Alberto Guerreiro Ramos. Ramos (1983) baseia-se em critrios scio-econmicos, identificando trs perodos. No primeiro, da independncia at 1930, a administrao pblica atendeu necessidade de absorver o excedente de mo de obra que o sistema econmico no podia ocupar. As atividades eram simples e no exigiam preparo de seus executores. No segundo perodo, entre 1930 e 1945, a administrao pblica compelida a exercer funes at ento inexistentes, uma vez que surgem mltiplos servios resultantes dos novos encargos impostos ao Estado pelo sistema produtivo nacional. Se algo caracteriza este perodo, a eficincia (RAMOS, 1983). No perodo compreendido entre 1930 e 1945, Warlich (1984) descreve que ocorre uma verdadeira revoluo administrativa no Brasil, revoluo essa que modifica a estrutura e funcionamento do servio pblico federal. Introduz-se o conceito de burocracia na administrao pblica e comea o esforo de racionalizao burocrtica na esfera pblica brasileira, prtica bastante em voga, j

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nessa poca, nos pases industrializados. No perodo subsequente, o Brasil se organiza da seguinte forma: a Unio (governo federal), os Estados (governos estaduais), Distrito Federal e os Municpios (governos municipais). Em todos os mbitos h autonomia, garantida pelo o art. 18 da Constituio Federal (PISCITELLI; TIMB; ROSA, 2006). Os Estados so organizados e regidos pelas Constituies e respectivas leis orgnicas. As leis orgnicas tm como objetivo principal estruturar, definir e disciplinar os elementos fundamentais que compem os Estados. A atividade do Estado, dirigida consecuo das necessidades coletivas de modo direto e indireto, chamada de Administrao Pblica, ou seja, representa o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral a prpria atividade administrativa. A organizao da administrao pblica, a exemplo das demais organizaes, baseada numa estrutura hierarquizada com graduao de autoridade,

correspondente s diversas categorias funcionais e ordenada pelo Poder Executivo de forma que distribua e escalone as funes de seus rgos e agentes, estabelecendo a relao de subordinao (JUND, 2006). Com base nas atividades de Polticas Pblicas no Brasil, Matias-Pereira (2008a) destaca ainda algumas fases que devem ser cumpridas: a) Determinados assuntos pblicos despertam ateno e ensejam polticas pblicas: nesta fase, determinadas questes pblicas despertam maior ateno , formando correntes de opinio ao seu redor. Isso favorece a formao da agenda poltica, composta de temas que merecem polticas definidas; b) Formulao de polticas pblicas: refere-se ao processo de elaborao de polticas no Executivo, no Legislativo e em outras instncias pblicas, sob os pontos de vista da racionalidade econmica, da racionalidade poltico-sistmica ou da formulao responsvel; c) Processo decisrio: est interligado com a fase anterior, porm com delimitaes prprias, em que atuam os grupos de presso, exercendo influncia sobre os tomadores de decises; d) Implementao das polticas: refere-se ao processo de execuo das polticas resultantes dos processos de formulao e deciso mencionados, interrelacionado s polticas, aos programas, s

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administraes pblicas e aos grupos sociais envolvidos ou que so objeto da ao governamental, problemas sociais; e e) Avaliao de polticas: nesta fase consideram-se quais os padres distributivos das polticas resultantes, isto , quem recebe o qu, quando e como, e que diferena se produziu em relao situao anterior implementao. Analisam-se os efeitos pretendidos e as consequncias indesejveis, bem como quais os impactos mais abrangentes na sociedade, na economia e na poltica.

O estudo de polticas pblicas deve resgatar a razo da viso instrumental e conceitu-la como algo que leve compreenso dos problemas sociais e, dessa forma, permitir que os analistas tenham a viso desses problemas e formulem polticas pblicas com base nos valores da sociedade. Parte-se, doravante, para enunciar as tipologias da administrao pblica pela cronologia dos acontecimentos: Administrao Pblica Patrimonialista,

Administrao Pblica Burocrtica e Nova Administrao Pblica.

2.1.1 Administrao Pblica Patrimonialista

Uma das marcas da administrao pblica de cunho patrimonial, introduz Junquilho (2009), era o fato de os bens pertencentes ao senhor governante se confundirem com a propriedade estatal, sem diferenas. Nesta tipologia, a pessoalidade, a crena na tradio, a fidelidade ao senhor governante, bem como o seu poder arbitrrio, desprovido de carter legal, fincaram as razes de sua existncia ao longo de sculos. O cenrio assim descrito:
A partir dos tempos coloniais o Brasil vivenciou um estilo patrimonial e centralizador de Administrao Pblica, resultado da transposio do Estado portugus para a ento Colnia, passando a prevalecer o paternalismo [...] no perodo que vai do descobrimento at a revoluo de 1930, na histria da vida scio-poltica do Brasil, possvel verificar a centralidade do Estado, ao redor do qual foram sendo decididos nossos destinos econmicos, sociais e polticos. O Estado assumiu, nesse perodo, caractersticas inerentes ao conceito de patrimonialismo, institucionalizandose um tipo de dominao tradicional definido pelos quadros administrativos estatais, pelo mando dos fazendeiros, dos senhores de engenho e dos coronis (JUNQUILHO, 2009, P. 58).

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Bendix (1979) identifica as principais caractersticas da Administrao Pblica Patrimonialista: a) Cargos de governo que constituem suas estruturas administrativas estavam sob o domnio pessoal de um soberano; b) Funcionrios patrimoniais podiam ascender a um cargo mediante concesso do mandatrio ou pela compra ou arrendamento desses direitos; c) Praticava-se o exerccio de um governo centralizado e dependente da economia baseada em atividades comerciais; d) Permitia-se a apropriao de parte das atividades comerciais realizadas por terceiros, pela imposio de tributos e concesses criados pelo soberano; e) Foras militares eram fiis autoridade do soberano, inclusive para a expanso territorial de seus domnios; f) O livre arbtrio do senhor, no exerccio do poder decisrio, era legitimado socialmente pela crena ancestral de sua capacidade para possu-lo.

Matias-Pereira (2008b) sintetiza que na Administrao Pblica Patrimonialista o aparelho de Estado atuava como uma extenso do poder do monarca, os servidores pblicos possuam status de nobreza real e os cargos funcionavam como recompensas, gerando o nepotismo e contribuindo, assim, para a prtica da corrupo e do controle do rgo pblico por parte dos soberanos.

2.1.2 Administrao Pblica Burocrtica

A anlise de administrao pblica admite que a burocracia pode e deve ser agente de mudanas sociais. Tal pressuposto contrape a ideia que fazem da burocracia no s o pblico leigo em geral, como tambm o estudioso, que atribuem ao processo burocrtico caractersticas que o tornam inapto para realizar atividades inovadoras. De acordo com Ramos (1983, p. 220-221): H, em toda burocracia, elite e massa. Em toda a burocracia uma minoria tem um desempenho privilegiado

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na iniciativa e execuo de reformas, enquanto a maioria restante se conduz de modo largamente passivo. A administrao burocrtica clssica, baseada nos princpios da

administrao do Exrcito prussiano, foi implantada nos principais pases europeus e nos Estados Unidos no sculo XIX. Ela foi adotada em substituio administrao patrimonialista, que definia as monarquias absolutas, nas quais o patrimnio pblico e o privado eram confundidos. Naquele tipo de administrao, o Estado era entendido como propriedade do rei (PEREIRA, 2005). De acordo com Gerth e Mills (1958, p. 214), a razo decisiva para o avano da organizao burocrtica tem sido sua superioridade tcnica sobre todas as outras formas de organizao. O mecanismo burocrtico totalmente desenvolvido compara-se com outras organizaes exatamente como o faz a mquina com os modos de produo no mecanizados.
A Administrao Pblica Burocrtica solidifica-se com o advento do Estado moderno, desenhando suas marcas em contraposio ao patrimonialismo. A burocracia, conforme anlise clssica de Max Weber, foi o seu tipo mais puro e apropriado emergncia da sociedade capitalista de base industrial, firmando-se como a conhecemos hoje. Dentre suas principais caractersticas esto o fim da lealdade pessoal e da tradio como fonte de autoridade. A lei, as regras escritas e impessoais passam a definir as relaes de mando e obedincia (JUNQUILHO, 2009, p. 38).

A burocracia , na linguagem de Talcott Parsons, um universal evolucionrio, elemento que caracteriza um grau relativamente alto de desenvolvimento social. Ao invs de ser um mal, como muitos a consideram, ou um aspecto clnico da organizao, como proclamam Michels e Crozier, ela fator de eficincia econmica e ingrediente indispensvel de toda associao democrtica. A burocracia, intrinsecamente, no nem positiva, nem negativa. Suas caractersticas refletem o meio social geral. No emanam de uma essncia metafsica. Mudam historicamente (RAMOS, 1983, p. 237). Para Weber (1944), h que levar em considerao o conceito negativo de burocracia, quando se pretende conferir-lhe funes modernizantes ou atribuir-lhe atividades inovadoras. Tal conceito no uma elaborao cerebrina. Tem fundamentos empricos. Grande nmero de estudos e de observaes lhe do validade. Drucker (2002) afirma que praticamente qualquer pessoa pode ser um empreendedor, se a organizao do processo produtivo for estruturada para encorajar a inovao. Inversamente, quase todo empreendedor pode se transformar

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num burocrata se essa organizao for estruturada de modo a estimular a conduta burocrtica: Aps seis meses na direo de uma instituio destinada a servir ao pblico, especialmente se for governamental, a pessoa mais inovativa e empreendedora passa a se comportar como um burocrata da pior espcie, lento e rotineiro, ou como um poltico vido de poder (OSBORNE; GAEBLER, 1994, p. XIX). Motta (2002) considera que a burocracia em sua forma moderna, baseada na razo e no direito, emergiu com o capitalismo avanado e com o surgimento do Estado contemporneo, que mostra seu nvel de burocratizao e sua tendncia a gerar novas organizaes burocrticas a todo instante. O Estado , portanto, uma organizao burocrtica que tem como elementos constitutivos uma elite poltica que se confunde com a classe dominante, e nela se recruta um corpo de funcionrios hierarquicamente organizados, que se ocupa da administrao, e uma fora pblica que se destina, primordialmente, a manter a ordem interna.

2.1.2.1 O Estado burocrtico no Brasil

Ao tratar de administrao pblica faz-se necessrio identificar modelos ou concepes do funcionamento de um sistema administrativo pblico. Para Riggs (1968), o objeto de estudo da administrao pblica a organizao poltica, criada de acordo com a Constituio que estabelece objetivos e diretrizes, leis e regulamentos. Sob o controle dessa organizao existe um aparelho administrativo, ou burocracia, incumbido da tarefa de executar as leis. O princpio da administrao pblica gerencial brasileira teve seus primeiros delineamentos nos anos 1930, na primeira reforma administrativa. As bases da administrao burocrtica clssica foram implantadas no Brasil pela criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP. Pereira (2005, p. 243) atesta que a criao do DASP representou no s a primeira reforma administrativa do pas, com a implantao da administrao pblica burocrtica, mas tambm a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Corrobora Junquilho (2009) ao descrever que a partir de 1930 que se

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conhece a primeira iniciativa de ruptura com a ordem patrimonial, pela introduo de uma reforma administrativa do Estado, iniciada pelo Presidente Getlio Vargas. Os governos militares, ps-1964, reforaram a modernizao da gesto estatal, marcando essas iniciativas pelo reforo da administrao indireta, baseado no princpio da descentralizao, por meio da edio do Decreto-Lei 200/67. Este propiciou uma ciso entre a chamada administrao indireta e a direta, medida que a primeira gerou uma gesto paralela, mais flexvel e autnoma, forte e profissionalizada, enquanto que a segunda foi enfraquecida, tornando-se lenta e pouco profissionalizada. Ramos (1983) caracteriza os estratos da burocracia no Brasil. A burocracia poltica constituda pelo presidente da repblica, ministros, governadores, prefeitos e autoridades poltico-administrativas. A burocracia diretorial transitria, seus titulares permanecem enquanto durar o mandato do chefe de executivo. Na burocracia tcnica e profissional, encontram-se os ocupantes de funes profissionais como mdicos, engenheiros, juristas e demais. A burocracia auxiliar constituda pelos servidores pblicos. Na burocracia proletria existe um operariado no servio pblico como as unidades de limpeza, cozinha, construo, entre outros. Para Cardoso (2005) o perodo de transio de um modelo de administrao assistencialista e patrimonialista para um novo modelo, no qual no basta mais a existncia de uma burocracia competente na definio dos meios para atingir fins. Requer algo mais profundo: um aparelho do Estado que, alm de eficiente, esteja orientado por valores gerados pela prpria sociedade e seja capaz de comunicar-se com o pblico de forma desimpedida. Tal passagem necessria para a reorganizao do aparelho de Estado. A estrutura burocrtica do estado brasileiro teria sido, portanto, crucialmente responsvel pela incapacidade de estabelecer prioridades, agir em decorrncia da eleio de prioridade, comportar com a eficincia exigida e produzir as alteraes no cenrio social brasileiro, de sorte a nos transformar em um modelo bem sucedido de desenvolvimento (AMIN; OTANI, 2007). E ainda, para Diniz e Boschi (1978), era acentuado o processo de excluso de amplos segmentos da sociedade civil, sendo a participao de trabalhadores e de empresrios formalmente controlada pelo poder pblico mediante arranjos corporativistas estatais. A burocracia, verifica-se, assunto complexo, tendo sido focalizada sob

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variados ngulos, por determinados autores. A contextualizao deste trabalho considera duas conotaes bsicas que o tema suscita: uma positiva, outra negativa. Certos autores descreveram os conceitos negativos da burocracia, entre eles Michels (1949), Mises (1944) e Selznick (1964). Michels (1949) sugere que, quando um agrupamento humano adquire caractersticas burocrticas, surge um crculo de membros que monopoliza o poder e as decises, e assim tende a perpetuar-se. J Mises (1944) afirma existir incompatibilidade entre burocracia e inovao. Selznick (1964) refere-se ao paradoxo da organizao como a predominncia do no formal sobre o formal. Tal paradoxo consiste na modificao e abandono dos objetivos professados da organizao. Os funcionrios, em suas atividades cotidianas, encontram pouca ajuda para questes e problemas que lhes incumbe tratar. Encontram pouco apoio nas formulaes sobre fins, e assim recorrem experincia imediata, resultando um conjunto de procedimentos e solues que, na prtica, so mais relevantes para a organizao. Das condenaes pespegadas ao modelo burocrtico, o referido raciocnio , provavelmente, o mais custico, pois confere ao modelo burocrtico a condio de inibir e desencorajar a possibilidade de inovao. Ao estabelecer o primado do formalismo burocrtico, parece inequvoco que o governo prioriza o como fazer em relao ao resultado pretendido. Os ganhos em termos ticos no compensam os prejuzos acumulados relativamente a polticas pblicas e seus resultados, sobretudo quando os dados sobre a realidade social brasileira so confrontados com os do mundo. Salienta-se ainda que as principais mudanas ocorridas na administrao pblica brasileira, at ento, ocorreram sem a participao da sociedade. Assim resume Junquilho (2009): a vinda da famlia real, sem que os habitantes da Colnia a convidassem, trouxe na bagagem o patrimonialismo estatal sem interferncia local. A independncia foi decretada pelas mos de um prncipe, apoiado por elites locais e descoladas da sociedade civil. A instaurao da Repblica foi conquistada por um golpe militar, apoiado por elites descontentes. E a implantao da Administrao Pblica Burocrtica, a partir dos anos 1930, tambm no foi diferenciada. Bem mais tarde, a implantao do Decreto-Lei 200/1967 se deu em um contexto de um regime autoritrio de governo, comandado pelos militares que haviam tomado o poder em 1964, destituindo o ento presidente Joo Goulart.

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Nesse contexto, eram esperadas mudanas que representassem postulados da Nova Administrao Pblica.

2.1.3 A Nova Administrao Pblica (NAP)

Osborne e Gaebler (1994) evidenciam que o setor pblico se encontra em ritmo de mudana. O surgimento de uma economia global ps-industrial, baseada no conhecimento, abalou antigas realidades em todo o mundo, dando lugar a crises e oportunidades. Para Trosa (2001), o cerne da mudana que, ainda que seja eventualmente movido por razes ideolgicas, tal aspecto no constitui sua principal alavanca e sim as transformaes profundas na sociedade. Assim:
O Estado no pode ficar indiferente globalizao econmica e tecnolgica sob risco de ver sua capacidade de influncia ser reduzida. O Estado no pode ficar indiferente evoluo dos usurios que no querem apenas servios mais corteses, mas tambm servios adaptados a seus problemas, mais que solues gerais vlidas para o mundo. O Estado no pode ficar indiferente a seus servidores, para os quais a ausncia de capacidade de iniciativa, a lentido dos circuitos hierrquicos e de gesto tornam-se cada vez mais difceis de serem toleradas. O Estado em todos os pases pressionado pela opinio pblica a prestar contas, no as contas tradicionais, mas sim a conta dos servios prestados aos cidados (TROSA, 2001, p. 19).

A abordagem gerencial reconhecida como Nova Administrao Pblica (NAP) parte do pressuposto que os estados democrticos buscam a formulao - e implementao - de polticas pblicas destinadas sociedade, nas reas social, cientfica e tecnolgica (AMIN, 2009). A origem da NAP teve seu marco inicial, segundo Denhardt (2008, p. 104), num seminrio acadmico realizado em 1968 no Centro de Convenes Minnowbrook, na Universidade de Syracuse, em Nova Iorque, reunindo jovens e promissores cientistas no campo da administrao pblica, com uma viso diversa das abordagens dos autores mais consagrados no campo. O conjunto da produo do seminrio ensejou um livro, de autoria de Frank Marini, intitulado Toward a New Public Administration, publicado em 1971. Na prtica, representava um rtulo para um movimento, que passava a ter um nome. Seu objetivo principal era tornar a gesto pblica relevante para a obteno de

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resultados para a sociedade. Segundo o senso comum do seminrio acadmico, a gesto pblica, na sociedade moderna, por sua virtual onipresena na vida dos cidados, impacta o sistema poltico de vrias maneiras, fazendo com que questes importantes no sejam decididas somente no mbito interno da administrao pblica; as organizaes no governamentais exercem papel crucial na montagem da agenda pblica, contribuindo para estabelecer os valores da sociedade (DENHARDT, 2008, p. 104). Junquilho (2009) assevera que tal contexto veio no bojo de mudanas scioeconmicas, a partir dos anos 1970, contrapondo-se ao modelo burocrtico de administrao pblica, tomado este como ineficiente e incapaz para lidar com demandas da sociedade contempornea. Sua plataforma bsica buscar a transformao da administrao pblica por meio da adoo de princpios de gesto, at ento exclusivos do setor privado da economia (JUNQUILHO, 2009). A obra reportada por Marini (1971) denota que a NAP promoveu trs confrontos que perduram. O primeiro posiciona fatos versus valores, num embate contra o positivismo dominante; o segundo situa eficincia versus equidade, favorecendo o debate que resulta em polticas distributivistas em nome da justia (fairness), ainda hoje em uso; finalmente, hierarquia versus participao. Este ltimo confronto representou uma srie de clamores contra o predomnio da hierarquia. Estudos como os de Cleveland (1985) anunciavam o crepsculo da hierarquia, por considerar que esta derivava da importncia dos recursos fsicos ou naturais, os quais deveriam ser sobrepujados pela informao. O cenrio econmico deste comeo de sculo XXI confirma a prevalncia do capital intelectual sobre o material. Segundo o conjunto de tais postulados, a liderana social depender cada vez menos de sistemas hierrquicos e cada vez mais de poder e participao em termos compartilhados (DENHARDT, 2008, p. 109). As bases da NAP, conforme Hood (1995), so relacionadas aos seguintes fatores: foco no cidado; orientao para resultados, incluindo o planejamento estratgico e indicadores de desempenho; nfase na transparncia e no controle social; flexibilizao da gesto; e valorizao e desenvolvimento de pessoas. Como gnero de reforma administrativa, a Nova Administrao Pblica (NAP) se espalhou pelo mundo, cobriu uma variedade de conceitos e idias e recebeu muitos nomes. J foi chamada de governo de resultados ou de administrao baseada no desempenho. Qualquer que seja o nome, as principais idias da NAP

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incluem adaptao das polticas pblicas ao mundo dos negcios por meio de privatizao, desregulamentao e liberalizao, especialmente sob a influncia do neoliberalismo, com nfase nas foras do mercado para conseguir melhorar o desempenho dos governos (HAN, 2005). Entretanto, o entusiasmo das ondas de NAP desde os anos 1990 tem dado lugar a um ceticismo sobre aplicar essas idias nos pases em desenvolvimento. Podem os governos dos pases em desenvolvimento realmente usar os conceitos de NAP para verdadeiramente levar a reformas administrativas bem sucedidas que faam o setor pblico produzir mais e melhores resultados? H questes sobre como a NAP deve ser aplicada nos pases em desenvolvimento e como tais aplicaes conciliam suas promessas de resultado tanto com os princpios da velha administrao pblica quanto com as realidades operacionais dos agentes burocrticos. Essas questes substanciais deveriam ser observadas na avaliao da utilidade das reformas da NAP nos pases em desenvolvimento (HAN, 2005). O processo da NAP direcionado pela busca de reformular o relacionamento entre o Estado e o cidado. Seus elementos, no total de seis, so enunciados por Kettl (2000): produtividade (como o governo pode produzir melhores servios com menores impostos); mercado (utilizar incentivos de mercado para erradicar patologias burocrticas); orientao a servios (estabelecer melhor comunicao com os cidados); descentralizao (produzir programas de incentivos gerncia para satisfazer as necessidades dos cidados); polticas (melhorar a capacidade do governo de acompanhar a execuo de trabalhos); contagem dos seus resultados (melhorar o atendimento das demandas dos cidados). A implantao de diretrizes da NAP considera a participao no mbito da poltica e da estratgica dos governos, conforme Figura 1. Parte-se de decises polticas em busca de resultados que preconizem a maior eficincia e eficcia da administrao pblica, a satisfao da populao, condies melhores de governabilidade e transparncia na gesto. A busca abrangente de eficincia e eficcia, satisfao da populao e dos agentes pblicos e transparncia na gesto constituiu parte substancial do impulso original da NAP e de seus pioneiros. O apelo por um novo papel para trabalhadores e usurios na conduo da organizao chegou bem perto de ser um argumento a favor da administrao democrtica (DENHARDT, 2008, p. 109). Dentre os elementos que distinguem o NSP (Novo Servio Pblico),

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entendido como contestao e evoluo da NAP, merece destaque a nfase na participao da sociedade. Denhardt (2008) assinala que a responsividade, inerente gesto democrtica, significa mudana de atitude dos agentes pblicos e dos cidados, individual e coletivamente considerados. Resumidamente, responsividade a correspondncia entre as decises da administrao e as preferncias da comunidade. Quanto mais convergentes forem as aes administrativas e o sentimento da sociedade, maior grau de responsividade se estar alcanando. importante registrar que os avanos na tecnologia da informao tornaram as informaes mais facilmente disponveis a um grande nmero de grupos e organizaes. O governo j no tem mais o monoplio nessa rea (DENHARDT, 2008, p. 124). Por esta razo, responsividade elemento constitutivo da governana, que pretende conciliar hierarquia com as demandas de participao inseridas na responsividade.

Nova Administrao Pblica

VISO
DIMENSO ESTRATGICA E POLTICA

ESTRATGIAS

MODELOS DE REFERNCIA PARA ESTRATGIAS GERAIS

DECISES POLTICAS

INICIATIVAS

OPERAO IMPLEMENTAO

PROJETOS
FEEDBACK

APLICAES

- maior eficincia e eficcia da adminstrao e servios pblicos - satisfao da populao - melhores condies de governabilidade - transparncia na gesto

Figura 1: A implantao de diretrizes da Nova Administrao Pblica (NAP) Fonte: Kettl, 2000.

O contedo das caractersticas da NAP compreende, ainda, critrios especficos da gesto do conhecimento organizacional. Pela relevncia do tema e

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por sua aderncia ao Programa de Engenharia e Gesto do Conhecimento (EGC), tal questo ser tratada posteriormente neste trabalho.

2.1.4 Os Empenhos Gerenciais da Administrao Pblica

O ambiente moderno considera organizaes flexveis e que produzam produtos e servios de qualidade. Osborne e Gaebler (1994, p. 16) abonam que neste ambiente, as instituies burocrticas, pblicas e privadas que se desenvolveram durante a era industrial parecem-nos cada vez mais deficientes. A dualidade da economia e da sociedade no Brasil no acidental; , ainda de acordo com Ramos (1983), exigncia objetiva do modo histrico pelo qual o Pas se articula com o mundo. Portanto, a busca de um modelo gerencial capaz de traduzir em resultados positivos a sua eficincia constitui o atual desafio da administrao pblica - este o sentido da administrao gerencial defendida por autores modernos. A procura do ajustamento da gesto pblica a tcnicas consideradas vitoriosas pela gesto privada, enquanto tcnicas bem sucedidas no mercado conduzem os esforos na direo de formas modernas da administrao por resultados (AMIN, 2005). Outro aspecto favorvel avaliar o desempenho do aparelho de Estado. Quando se criam incentivos eficincia, deve criar-se meios de avaliar diferentes alternativas. Determinado programa funciona bem? Existem melhores alternativas? A resposta a essas questes depende de que se possa aferir resultados e adotar o critrio de avaliao para orientar as decises de poltica pblica. Os servios ao consumidor, sobretudo, dependem de que se possa oferecer informao suficiente para que os cidados-consumidores faam escolhas inteligentes. A avaliao do desempenho, portanto, a pedra fundamental de muitas reformas. Desde meados da dcada de 80, os governos da Austrlia, da Nova Zelndia e do Reino Unido vm redefinindo drasticamente suas metas de desempenho e procedendo a avaliaes de resultados. Na Sucia, as autoridades optaram por relatrios anuais auditados. Os franceses instituram "centros de responsabilidade", nos quais estabelecem quem responsvel por qu. Demais governos tentaram

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outras abordagens, e nesses casos o esforo para avaliar os resultados e utilizar dados para servir de orientao s decises poltico-administrativas tem sido vital revoluo global da administrao pblica (PEREIRA, 2005). Os aspectos comuns a esses esforos no so difceis de identificar. Osborne e Gaebler (1994) clarificam que a maioria dos governos mede a atuao de suas agncias focalizando os resultados. Este governos orientam-se pelos seus objetivos, em vez de regras e regulamentos. Redefinem seus usurios como clientes. Descentralizam os nveis hierrquicos, promovendo o gerenciamento com participao. Optam pelos mecanismos do mercado em vez de solues burocrticas. Detm-se no s no fornecimento de servios ao pblico, mas na catlise dos setores pblico, privado e voluntrio para a ao conjunta dirigida resoluo dos problemas da comunidade. (OSBORNE; GAEBLER, 1994). Nesse sentido, Pereira (2005) expe que transformar instituies

burocrticas em inovadoras, capazes de eleger prioridades e agir com eficincia, incorporando modelos, idias e procedimentos novos, um desafio que deve receber estmulos. Se o resultado, bom ou mau, no for aferido, tem-se poucas chances de evoluir na administrao gerencial. Alecian e Foucher (2001) apontam tambm que conduzir a mudana da administrao burocrtica para uma nova gesto pblica exige novas competncias dos dirigentes e dos gestores pblicos. Mais que isso, exige gerentes pblicos profissionais. A gerncia no setor pblico deve aproveitar o que houver de melhor em tecnologia gerencial desenvolvida no setor privado, mas ser necessrio adaptar o conhecimento e a tecnologia gerencial s caractersticas do setor pblico. A administrao pblica quer o melhor para os cidados. Silveira e Trindade (1992) reputam que, como organizao, ela tenta conquistar uma eficcia cada vez maior; como grupo profissional, os cidados querem construir o desenvolvimento do Pas; e como sistema, possui amplas condies de aperfeioamento. Na perspectiva da construo de processos de parcerias, expresses prprias da atual viso de cidadania e participao social, as modernas tcnicas de gesto subordinam os resultados da maneira mais objetiva possvel avaliao de seus procedimentos e sucessos. A capacidade de fazer com que os resultados sejam objetivos e mensurveis tende a tornar a administrao pblica gerencial mais compreensvel e disseminada, notadamente como modelo de gerenciamento.

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2.2 Gesto Pblica por Resultados

No governo, a avaliao de resultado no tarefa simples. Avaliar um resultado no como saber qual foi o lucro de uma empresa. necessrio um perodo de tempo para desenvolver medidas, bem como critrios de avaliao adequados que atendam s necessidades de maneira clara e objetiva. Adverte Matus (1997, p. 59) que governar algo muito complexo, no pode ser reduzido inteiramente a uma teoria, uma arte, mas no pura arte, para governar requer-se cada vez mais um certo domnio terico sobre os sistemas sociais.
A avaliao de polticas pblicas no constitui um exerccio formal desinteressado, semelhana de um clculo de custo-benefcio. Ela est fortemente ancorada num conjunto de valores e noes sobre a realidade social partilhados pelos membros relevantes de uma maioria de governo a includas elites polticas e burocrticas , que lhes permite distinguir a boa da m poltica (RICO et al., 1998, p. 11).

Os governos so famosos pelos seus formulrios e pelos nmeros que no tm fim. Vista de fora, a atividade governamental parece atribuir grande ateno estatstica. Porm, a maior parte dessas contas tem relao com insumos: quanto despendido, quantas pessoas so atendidas e que servios cada pessoa recebeu. Muito raramente elas se relacionam com resultados. Para Day e Schoemaker (2006), imprescindvel o desenvolvimento de uma viso perifrica que permita controlar o ambiente externo e interno, identificando os pontos fracos e aes requeridas em situaes ambguas. Ardant (1953) contribui ao afirmar que geralmente a administrao ignora as condies de funcionamento e os resultados de seus servios, trabalhando sem um programa. Este conjunto de desacertos enseja a afirmao de Nieto (1988, p. 174) sobre a res pblica estar organizada de tal forma que torna inteis os esforos individuais dos dirigentes mais competentes, incluindo as melhores decises dos partidos polticos que ocupam o poder. Assim, montou-se uma excelente organizao de desgoverno. Popovich (1998) passa a contribuir sobre possveis alternativas ao definir que um dos principais fatores que geram a necessidade de mudanas nas organizaes governamentais a percepo de desperdcio e ineficincia, uma vez que grande parte dos cidados acredita que o setor pblico ineficiente e no efetivo na

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proviso de segurana, educao, empregos e oportunidades. Trata-se, por conseguinte, de evoluo considervel: a administrao pblica passa a subordinar seus rumos, esforos e direo a um conjunto de informaes e aferies que interagem como se constitussem um norte. Mais do que regras e regulamentos, so os resultados objetivos e concretos que regem o conjunto das aes de gesto pblica. Nessa direo, muitos governos esto estabelecendo o que Peter Drucker cunhou de Administrao por Objetivos (APO) ao determinar as declaraes de misso, os objetivos abrangentes e os contratos fixos, especificando o que se espera que os funcionrios faam e definindo medidas de desempenho, mensurando sua eficcia em exercer as funes esperadas (MICKLETHWAIT; WOOLDRIGDE, 1998). De acordo com esse argumento, a gesto por resultados tem sido erigida como forma moderna e competente por autores como Sylvie Trosa. A noo de que, ao perseguir a evoluo de indicadores objetivamente expressos, toda a mquina administrativa se mover compromissada assumida por esta autora, discutindo a necessidade de a administrao pblica gerenciar-se no mais por inputs (recursos), mas sim, por resultados, sejam eles quantificveis, tangveis e imediatos (servios oferecidos) ou expressos pelos impactos voltados aos usurios. As transformaes do servio pblico se originam cada vez menos das ideologias e mais da necessidade de enfrentar as mudanas sociais, econmicas e tecnolgicas. Atesta Trosa (2001) que a gesto pblica por resultados compreende desafios como os efeitos da globalizao, a diversidade crescente das expectativas dos usurios, a maturidade das anlises provenientes da sociedade civil, a necessidade de prestar contas e o crescimento dos prestadores de servio pblico. Alves e Kern (2007) recomendam passos essenciais da gesto por resultados, os quais compreendem: a) processo aberto de reflexo; b) socializao do conhecimento; c) conformao dos indicadores e ndices realidade; d) fixao da periodicidade cabvel para alimentao do sistema de informao; e) utilizao dos indicadores como elementos de aferio; e f) ordenamento dos dados sob a forma de srie histrica para fins de avaliao. Debates tm agitado o cenrio internacional sobre o que seria a gesto por resultado de um servio pblico. Rydlewki e Guandalini (2005) citam o caso do Reino Unido, que vem implementando, desde 1997, uma reforma, inspirada na

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Holanda, visando aumentar a produtividade e melhorar a qualidade dos servios. A primeira etapa da implementao deu-se com o estabelecimento de determinados princpios. Aps, colocou-se em prtica aes objetivas, como metas nacionais de desempenho, clara definio de responsabilidades entre as entidades pblicas, aumento da flexibilidade organizacional e oportunidade de escolha por parte do pblico em relao aos provedores de servios. No caso da Holanda, estabeleceu-se a meta de reduzir 25% dos entraves burocrticos do servio pblico no prazo de quatro anos (RYDLEWKI; GUANDALINI, 2005). Aes como as do governo britnico e holands representam a busca por melhores resultados de desempenho dos indicadores sociais e tambm econmicos. No Brasil, os entraves que cerceiam seu desenvolvimento merecem a ateno do poder pblico visando a adoo de medidas que redundem em melhoria de seu desempenho. Denhardt (2008) sugere como alternativa para os conceitos de velha administrao pblica e nova gesto pblica a ideia de novo servio pblico. Nesta viso, h dois temas fundamentais: promover a dignidade e o valor do servio pblico e reafirmar os valores da democracia. So sete os temas que envolvem este princpio (DENHARDT, 2008): 1) Servir a cidados, no a consumidores; 2) Perseguir o interesse pblico; 3) Dar mais valor cidadania e ao servio pblico do que ao empreendedorismo; 4) Pensar estrategicamente, agir democraticamente; 5) Reconhecer que a accountability no simples; 6) Servir em vez de dirigir; 7) Dar valor s pessoas, no apenas produtividade.

Considerando esta e demais contribuies de autores que buscam sinalizar os caminhos profcuos administrao pblica, o estudo e a anlise do tema conduzem necessidade de os gestores pblicos facilitarem a articulao dos valores, necessidades e anseios dos cidados aos objetivos, metas e prioridades. Significa, entre outros aspectos, que a mensurao do desempenho deve estar inserida em um processo de avaliao de planejamento. Assim, poder-se-ia garantir

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a avaliao do que efetivamente considerado relevante pela sociedade. A aferio do desempenho enseja questionamentos em nvel superior ao operacional pelos cidados. Mintzberg (1996) enuncia a cobrana de postura, alm do resultado objetivo: que o governo atue de maneira a no apenas promover o consumo de servios, mas tambm promova um conjunto de princpios e ideais inerentes esfera pblica. Da decorre a necessidade de se estimular a face empreendedora do agente pblico. Sabedores de que a distino fundamental entre administrao pblica e privada consiste em que primeira incumbe fazer o que a lei permite ou determina e segunda o que a lei no probe, Osborne e Gaebler (1994, p. 3) apresentam experincia pessoal vivida, em que exercitam uma indagao instigante junto a servidores pblicos, qual seja, faz-los pensar como donos: se este dinheiro fosse meu, eu o gastaria desta maneira?.

2.2.1 TIC como Suporte Gesto por Resultado

Significativas mudanas vm marcando o ambiente cultural, econmico e tecnolgico das organizaes, refletindo, conforme Bassi (2000), o crescimento exponencial do comrcio internacional em associao com o aumento igualmente extraordinrio na velocidade das inovaes tecnolgicas. inequvoco, portanto, o crescimento da utilizao da Tecnologia da Informao e da Comunicao (TIC) pelas organizaes ao longo do tempo. Na rea pblica, os governos, absorvidos com os resultados que buscam oferecer s sociedades, so incentivados a atualizar sua gesto. Dentre os pressupostos da administrao pblica, tem-se o controle dos aspectos que envolvem o processo gerido. Na perspectiva desta pesquisa, de observatrios urbanos, o acesso e o controle de dados torna-se indispensvel. O volume de dados gerado e os controles efetuados pelas ferramentas da TIC necessitam ser estruturados por mecanismos precisos de suporte e de respostas rpidas para potencializar a transformao de dados em informaes (DONADEL; AMIN, 2010). Os primrdios da utilizao das Tecnologias da Informao (TI) remontam

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dcada de 1960, de acordo com Ward e Griffiths (1996), passando por transformaes no anos 1970 e 1980, conforme Quadro 1.

Perodo Anos 1960

Nomenclatura Processamento de dados Sistema de informao gerencial Sistema de informao estratgica

Anos 1970

1980 em diante

Caracterstica Foco na eficincia operacional pela automatizao de processos baseados na informao. Foco no aumento da eficcia da gesto pela satisfao de suas necessidades de informao. Foco no aumento da competitividade pela mudana do cenrio ou da conduo dos negcios.

Quadro 1: Eras da utilizao da TI nas organizaes Adaptado de: Ward e Griffiths, 1996.

A integrao do uso da TIC com os processos das organizaes, elucida Laurindo (2006), remete s tcnicas do que era denominado, at o incio dos anos 1990, de Organizao e Mtodo (O&M), objetivando a otimizao de fluxos de trabalho e de documentos. As solues propostas, porm, demandavam aplicaes de TIC. Assim, os Sistemas Integrados de Gesto (Enterprise Resource Planning ERP) propunham a possibilidade de integrao entre as informaes e o fluxo de atividades. Percebe-se que a TIC vista comumente, e na atualidade, como ferramenta de criao de novas estratgias e de novos processos organizacionais. Internamente, permite que as diversas reas e processos das organizaes sejam interligados e coordenados. Permite, ademais, que esses processos sejam viabilizados ou mesmo reinventados. No bojo do tema, o Sistema de Informao (SI) enunciado como um conjunto de componentes inter-relacionados trabalhando juntos para coletar, recuperar, processar, armazenar e distribuir informaes, com a finalidade de facilitar o planejamento, o controle, a coordenao, a anlise e o processo decisrio organizacional. Os usurios de SI so do nvel operacional, ttico e estratgico e utilizam SI para alcanar os objetivos e as metas de suas reas funcionais (STAIR, 1998). O estabelecimento da relao entre SI e indicadores mensurado por Rezende (2000). Assim, os sistemas de informao podem ser providos de indicadores que:

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a) Induzem a estratgia na organizao apontando se o gestor est atingindo suas metas; b) Indicam os comportamentos desejados para os funcionrios da empresa expressando o que deve ser feito; c) Informam s pessoas como elas esto se saindo, individualmente e em grupo; d) Comunicam os resultados de projetos e processos das aes realizadas; e) Estimulam a melhoria contnua, reduzindo a dissonncia quanto aos objetivos organizacionais pretendidos; f) Disseminam a utilizao universal de conceitos por meio de uma linguagem comum.

Neste trabalho, a utilizao de SI sugerida para suportar a coleta, o armazenamento e a disposio das informaes geradas nos ambientes de observatrios, apoiando a manuteno dos indicadores que, por sua vez, criam os alicerces para a gesto por resultado. A informao a matria-prima para a criao do conhecimento, segundo Santos (2005), e as TICs viabilizam a implantao de si stemas de gesto do conhecimento, baseados em mtodos e tcnicas da engenharia de sistemas. Nos sistemas comerciais de apoio gesto do conhecimento, grande parte dos componentes baseia-se em tecnologias ligadas engenharia do conhecimento (SANTOS, 2005). A gesto do conhecimento e, por conseguinte, da informao, fundamental no trabalho proposto. Tal ferramenta permite, a partir da estruturao dos dados coletados no campo, por meio de um sistema de informao, organiz-las de sorte a que possibilitem a tomada de deciso a partir de dados consolidados. A associao de uma base formal de dados e de informaes a prticas de gesto da informao e do conhecimento permite aperfeioar as aes e enseja o compartilhamento e o aprimoramento das prticas de gesto dos pares. preciso considerar, tambm, o quanto a informao e seu uso podem repercutir para estimular outras pessoas a realizarem as aes necessrias. Neste caso, no so as pessoas, mas as informaes que constituem um modo de fazer as coisas acontecerem (MINTZBERG, 2009, p. 64).

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Mintzberg (2009) salienta que a comunicao, caracterizada pela promoo do fluxo de informaes a toda a organizao, e seu controle, utilizando as prprias informaes, favorecem os vrios aspectos e etapas da gesto. Comunicao e controle, neste caso, passam a ser os principais vetores a impulsionar os esforos de gesto com vistas consecuo do resultado final. Este, no caso da empresa privada, denominado valor para o acionista e, no caso da gesto pblica, deve representar a efetividade do servio prestado, apurada segundo parmetros prprios da administrao pblica.

2.3 Conhecimento Organizacional

A evoluo do conhecimento transformou as sociedades tanto nos aspectos econmicos quanto nos sociais. O aumento da competitividade fez com que as pessoas e as organizaes compreendessem que o que diferencia umas das outras o conhecimento em si e a maneira como ele compartilhado no ambiente da empresa para promover a inovao de produtos e/ou servios. Micklethwait e Wooldridge (1998) afirmam que as organizaes de maior sucesso so aquelas que detm mais conhecimentos ou que administram de modo mais eficiente a aquisio, a preservao e a disseminao de conhecimentos sobre mercado, produtos, processos, clientes, tecnologia e concorrentes. reconhecido, portanto, que a economia mundial est articulada em torno da atividade baseada na utilizao intensiva do conhecimento. Ao contrrio de capital, mquinas, matria-prima e dos demais fatores de produo que influram o perodo econmico capitaneado pela indstria, o conhecimento representa um recurso infinito e pode ser compartilhado entre os usurios (OTANI, 2008). luz da clarificao de Audy e Ferreira (2006), a sociedade do conhecimento envolve uma reorganizao da prpria sociedade e das suas instituies, a qual gera mudanas nos processos econmicos, sociais e polticos, tendo por base o acesso s novas tecnologias da informao e comunicao dos indivduos. No contexto do EGC (2010), o conhecimento pesquisado enquanto fator de produo, gerador de riqueza/valor e de equidade social. O objeto de pesquisa refere-se aos macro-processos de explicitao, gesto e disseminao do

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conhecimento. Estes incluem os processos de criao (inovao de ruptura), descoberta (redes sociais), aquisio (inovao evolutiva), formalizao/codificao (ontologias), armazenamento (memria organizacional), uso (melhores prticas), compartilhamento (comunidades de prtica), transferncia (educao corporativa) e evoluo (observatrio do conhecimento) (EGC, 2010). Elencam-se, neste trabalho, os resgates tericos de Sams (1996), Souza (2002), Davenport e Prusak (1998), Sveiby (1998), Nonaka e Takeuchi (1997), dentre outros.

2.3.1 Contadores de Histrias

Sams (1996), participante da comunidade indgena americana, no livro As cartas do caminho sagrado, apresenta a importncia da construo e disseminao do conhecimento para a evoluo no somente do indivduo, mas da tribo e da humanidade como um todo. A autora considera que todo o conhecimento acumulado um repositrio de noes acuradas sobre os modos de ser revelado. Assim, o respeito ao conhecimento existente o trao de unio entre as tribos americanas e , mais do que tudo, uma caracterstica que se sobrepe a todas as peculiaridades que as distinguem. Na Amrica do Norte, existe a tradio dos Contadores de Histrias guardies das histrias das tribos indgenas e de suas sagradas tradies no sentido de conservar vivos os conhecimentos. Assegurando a futura expanso dos filhos da tribo, os Contadores, portanto, viajavam entre os grupos e tribos das diversas Naes, levando as notcias dos acontecimentos que afetavam a todos os nativos (SAMS, 1996, p. 248-249). Ao chegar tribo, o Contador de Histrias encontrava calorosa recepo: os membros da tribo se sentavam noite ao redor da fogueira para ouvir as histrias em silncio. Essa era considerada a hora sagrada do aprendizado e da construo de novos conhecimentos que os ajudariam a superar desafios do hoje e do futuro. O papel do Contador de Histria de tamanha importncia para as Naes Indgenas americanas que o ndio assim considerado no deveria participar das guerras, mas, sim, de acordo com Sams (1996), observar atentamente tudo o que

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acontecia para memorizar e, mais tarde, relatar passo a passo cada detalhe da batalha. Todas as leis e profecias devem ser repassadas intactas para as futuras geraes, pois as vitrias e as derrotas de hoje so as armas que defendero a tribo no futuro. Ou seja, a principal funo dos Contadores de Histria era contar os fatos passados com total preciso para que esses acontecimentos ajudassem a solucionar os presentes problemas (SAMS, 1996, p. 251). Pode-se considerar que o contador de histria da Nao Indgena Americana era o canal disseminador das informaes e dos conhecimentos necessrios para que a nova gerao construsse novos conhecimentos, ajudando em tomadas de deciso definitivas em sua sobrevivncia. Os Contadores de Histria eram a mdia do conhecimento, pois sua memria guardava e disseminava a base do conhecimento.

2.3.2 Dados e Informao como Base do Conhecimento

De forma semelhante dos ndios americanos, que passam seus conhecimentos de uma gerao para outra, uma organizao que cultiva sua memria organizacional preserva o conhecimento de seus colaboradores. Isso permite organizao repetir as experincias que deram certo, acrescentar novos conhecimentos e, acima de tudo, evitar erros j cometidos. Como a sada de indivduos de uma organizao , no raro, inevitvel, o desafio concentra-se na sua capacidade de gerenciar o conhecimento vivenciado por seus membros, captando, registrando e disseminando. Dessa forma, a rotatividade dentro da empresa pode ser vista como um fator positivo para a soma de novos conhecimentos aos j existentes no mbito da organizao. O conhecimento organizacional aquilo que as pessoas sabem sobre seus clientes, produtos, processos, erros e sucessos, somado aos insights e s intuies construdas por meio da memria de longo termo, que guarda as experincias vividas e as emoes relacionadas a essas vivncias. Todavia, existe confuso quanto aos conceitos de dados, informaes, conhecimento e inteligncia, e justamente o conjunto destes elementos que compe a maioria dos processos nas

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organizaes. com conhecimento que se transforma dados em informaes e, posteriormente, conforme Davenport e Prusak (1998), por meio da anlise e compreenso das informae,s que se chega a novos produtos e processos que, por sua vez, traro novas experincias e conhecimentos organizao. Na prtica, esses elementos obedecem a uma hierarquia na gerao do conhecimento e da inteligncia. Conforme a Figura 2, os dados coletados, processados e distribudos formam a base da informao que, por meio do raciocnio das pessoas e da tecnologia, geram conhecimento: informao interpretada e inteligncia que a aplicao do conhecimento, a maneira como ele gerido pela empresa.

1 etapa DADO INFO RMAO

2 etapa CONHECIMENTO

Instrumento de coleta de dados

Custo versus Benefcio

3 etapa

Processamento

Efetividade INTELIGNCIA

Distribuio

Pertinncia

Valor Agregado Valor da Informao

Figura 2: Etapas na gerao do conhecimento e inteligncia Adaptado de: Souza, 2002.

Entende-se por dado um conjunto de fatos sobre um evento ou objeto, facilmente obtido, armazenado e catalogado, sendo este a parcela quantificvel e objetiva do estoque de informao e conhecimento da organizao. Os dados no tm significado inerente e se encontram armazenados em banco de dados ou documentos da empresa (DAVENPORT; PRUSAK, 1998). Informao, como explica Davenport e Prusak (1998), o dado dotado de

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significado e, quando usado de maneira positiva, transforma a realidade e educa o homem. A informao o dado analisado, dotado de relevncia e de propsito para quem o percebe. O conhecimento, por fim, o resultado da percepo humana, do entendimento e da aprendizagem de um novo modo de agir. Como ensinam Davenport e Prusak (1998), conhecimento a informao devidamente tratada como conjunto de experincias, informao contextual e intuio que habilitam o indivduo a interpretar, avaliar e tomar decises. Com base em Davenport e Prusak (1998), no Quadro 2, so assim conceituados e relacionados dados, informao e conhecimento.
Dados Informao Conhecimento

Simples registros de
observaes sobre o estado do mundo.

Dados dotados de
relevncia e propsito.

Informao valiosa da
mente humana.

Facilmente estruturados. Facilmente obtidos por

mquinas.

Requer unidade de
anlise.

Inclui reflexo, sntese,

contexto.

Exige consenso em
relao ao significado.

De difcil estruturao. De difcil captura em

mquinas.

Frequentemente
quantificados.

Exige necessariamente a
mediao humana.

Facilmente transferveis.
Quadro 2: Dados, informao e conhecimento Fonte: Davenport; Prusak, 1998, p. 18.

Frequentemente tcito. De difcil transparncia.

Para Sveiby (1998), o conhecimento se refere s capacidades de agir do indivduo, orientado para a ao; sustentado por regras e est constantemente em transformao. Davenport e Prusak (1998) elucidam ainda que o conhecimento:
uma mistura fluida de experincia condensada, valores, informao contextual e insight experimentado (...), tem origem e aplicado na mente dos conhecedores. Nas organizaes, ele costuma ser embutido no s em documentos ou repositrios, mas tambm em rotinas, processos, prticas e normas organizacionais (p. 6).

Para Probst, Raub e Romhardt (2002, p. 24), o conhecimento relacionado ao conjunto de cognies e habilidades com os quais os indivduos solucionam problemas tericos e prticos; baseia-se em dados e informao, mas, diferentemente destes, est ligado s pessoas. No Quadro 3, adaptado de Sveiby (1998), Fialho et al. (2006) descrevem a

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mudana de paradigma das empresas da era industrial para as baseadas no conhecimento. As pessoas passaram da condio de geradoras de custos na era industrial para a de geradoras de receitas na era do conhecimento. Stewart (2002) expe que os ativos convencionais, capital fsico e financeiro, no desapareceram e no desaparecero, mas em face de sua importncia crescente, como produto em si e nos processos que agregam valor ao trabalho, inevitvel que o conhecimento se transforme em ativo cada vez mais importante para as organizaes.

Item Pessoas Fonte de poder dos gerentes Luta de poder Informao Produo

Era Industrial Geradores de custos ou recursos. Nvel hierrquico na organizao. Operrios x Capitalistas. Instrumento de controle. Operrios processando recursos fsicos para criar produtos tangveis. Capital financeiro e habilidades humanas. Direcionados pelas mquinas; sequencial. Ferramenta ou recursos como outros. Aplicao de novas ferramentas. Decorrentes em grande parte dos ativos tangveis.

Era do Conhecimento Geradores de receita. Nvel de conhecimento. Trabalhadores do conhecimento x gerentes. Ferramenta para comunicao. Trabalhadores do conhecimento convertendo conhecimento em estruturas tangveis. Tempo e conhecimento. Direcionado pelas ideias, catico. O foco do negcio. Criao de novos ativos. Decorrentes em grande parte dos ativos intangveis.

Gargalos da produo Fluxo de produo Conhecimento Propsito do aprendizado Valores de mercado

Quadro 3: Paradigmas das Empresas da Era Industrial e do Conhecimento. Fonte: Fialho et al. (2006, p. 6).

De acordo com Crawford (1994), existem quatro caractersticas fundamentais do conhecimento que o tornam um recurso nico na criao de uma nova economia: O conhecimento difundvel e se auto-reproduz; O conhecimento substituvel; O conhecimento transportvel; O conhecimento compartilhvel.

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Com o advento e a consolidao da nova economia, segundo Dening (2004), o conhecimento tornou-se a principal fonte de vantagem competitiva das organizaes. Alm da produo de bens e servios, tem-se a insero do desenvolvimento de atividades variadas que buscam gerar solues inovadoras por meio de aes estratgicas no ciclo de criar, adotar, disseminar e recuperar o conhecimento (BHATT, 2000). Mundim e Ricardo (2004) salientam que tais caractersticas criam um novo ambiente em que o conhecimento o principal instrumento para alianas e para o estmulo da inovao e do desenvolvimento face s suas mltiplas possibilidades de aplicao.

2.3.3 Tipologia do Conhecimento Organizacional

No contexto epistemolgico, Nonaka e Takeuchi (1997) atribuem a existncia de duas formas de conhecimento: conhecimento tcito e conhecimento explcito. O conhecimento tcito se refere ao conhecimento individual, pessoal e de difcil formalizao e comunicao. O conhecimento explcito formal e sistemtico, de fcil compartilhamento, sendo identificado em formas de manuais, relatos, pesquisas e relatrios formais (NONAKA; TAKEUCHI, 1997). O processo de converso do conhecimento em distintas formas, de acordo com Nonaka e Takeuchi (1997), acontece de quatro modos: socializao (a partilha implcita de conhecimento tcito); exteriorizao (converso do conhecimento tcito em explcito); combinao (que combina e passa conhecimento explcito formalizado); e interiorizao (que leva conhecimento explcito de volta forma tcita, medida que as pessoas o interiorizam). Esse ciclo forma a chamada espiral do conhecimento. Sveiby (1998) aponta o conhecimento explcito como aquele adquirido sobretudo pela informao e educao formal, e o conhecimento tcito como o prtico, proveniente do indivduo. Fundamental para as organizaes, o conhecimento explcito uma ferramenta que compartilha conceitos e experincias, e aperfeioa a tomada de

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deciso, sendo sustentado por regras e estando em constante transformao. O conhecimento explcito um dos cinco elementos geradores de competncia, juntamente com habilidade, experincia, julgamentos de valor e rede social. O conhecimento tcito est relacionado competncia e ao saber, e vai alm do conhecimento formalmente adquirido. A unio dos dois tipos de conhecimento otimiza o conhecimento organizacional (SVEIBY, 1998). No modelo desenvolvido por Nonaka e Takeuchi (1997), existe a distino entre os tipos de conhecimentos e suas respectivas converses, considerando a interao e a integrao por meio da linguagem (smbolos, metforas e analogias) para gerar a espiral virtuosa do conhecimento, conforme Figura 3.

Figura 3: Dimenses da criao do conhecimento Fonte: Nonaka e Takeuchi, 1997.

Alm da dimenso epistemolgica e ontolgica de Nonaka e Takeuchi (1997), Santos (2005) considera a existncia da dimenso gnosiolgica para a criao do conhecimento. Tal dimenso, caracterizada na Figura 4, permite que por meio da explicitao do conhecimento individual seja possvel transform-lo em

conhecimento organizacional, criando as condies para que o conhecimento de nvel operacional seja compartilhado com os de nvel gerencial, gerando o conhecimento conceitual que, ao ser justificado, dar origem ao conhecimento sistmico na organizao.

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Figura 4: Bases filosficas do conhecimento organizacional Fonte: Santos, 2005.

Na dimenso epistemolgica ocorre a externalizao dos conhecimentos tcitos de cada indivduo, ou seja, nesta dimenso que cada indivduo expe o que sabe. Na dimenso ontolgica d-se a criao do conhecimento organizacional pela existncia do compartilhamento do conhecimento de cada indivduo em nvel coletivo, gerando novos conhecimentos. De outra forma, nessa dimenso que se transforma o saber individual em saber coletivo, disseminando pela organizao o conhecimento explicitado (NONAKA; TAKEUCHI, 1997). Na dimenso gnosiolgica criado o conhecimento estratgico, enquanto diferencial competitivo das organizaes (SANTOS, 2005). Nonaka e Takeuchi (1997) explicam, ainda, que o conhecimento tcito pessoal, especfico ao contexto e difcil de ser formulado, e o explcito aquele transmissvel em linguagem formal e sistemtica. Por isso, sustentam estes autores que por meio da gesto do conhecimento nos processos de trabalho que o conhecimento individual tcito pode ser convertido em organizacional e explcito, criando assim a base do conhecimento da organizao. Segundo Fialho (2009), o corpo de informao e conhecimento organizacional tambm constitudo de pensamentos, sentimentos, atitudes relacionadas aos fatos, opinies, ideias, teorias, princpios e modelos mentais de cada indivduo. Esses elementos so relevantes para a fora competitiva da organizao, pois a soma dessas foras que forma a base de conhecimentos para a soluo de problemas futuros. Neste escopo e com base em Probst, Raub e Romhardt (2002), seis processos servem como pilares para a gesto do conhecimento, definidos por meio

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da identificao de atividades, conforme o Quadro 4. A identificao do conhecimento, conforme esclarecem Probst, Raub e Romhardt (2002), significa a anlise e a descrio do entorno (dados internos e externos) do conhecimento da empresa. Aps, deve-se decidir quais formas de conhecimento so necessrias pela avaliao de fontes externas. Com o conhecimento presente no mbito da organizao, o foco passa a ser a gerao de novos produtos, ideias e processos. Probst, Raub e Romhardt (2002) afirmam que este desenvolvimento envolve as atividades administrativas orientadas a produzir capacidades que ainda no estejam presentes na organizao.
Pilar Identificar o conhecimento Adquirir o conhecimento Descrio Analisar e descrever o ambiente da empresa. Importar parte do conhecimento de fontes externas como relacionamentos com clientes, fornecedores, concorrentes e parceiros, suprindo as lacunas de conhecimento. Pode ocorrer em diferentes estgios, desde a falta de entendimento das relaes causais at o entendimento que permite o controle. Baseia-se no fato de que os conhecimentos passam por um processo evolutivo. Transferir o conhecimento por meio de trocas entre indivduos. Assegurar a aplicao do conhecimento para o alcance de benefcios organizacionais. Selecionar, armazenar e atualizar o conhecimento. Estabelecer quais habilidades e conhecimentos devem ser desenvolvidos. Decidir se as metas relacionadas ao conhecimento foram atingidas.

Desenvolver o conhecimento Distribuir o conhecimento Utilizar o conhecimento Reter o conhecimento Estabelecer metas Avaliar o conhecimento

Quadro 4: Pilares da gesto do conhecimento Adaptado de: Probst, Raub e Romhardt, 2002.

Prosseguindo, as prximas etapas distribuir, utilizar e reter o conhecimento referem-se ao devido compartilhamento do conhecimento entre os membros da organizao. O estabelecimento de metas e a avaliao do conhecimento so etapas que asseguram a aplicao do conhecimento organizacional (PROBST; RAUB; ROMHARDT, 2002). Efetivada a prtica dos seis pilares, busca-se a aprendizagem, pelo estabelecimento de competncias a serem desenvolvidas e em que nvel.

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2.3.4 Gesto do Conhecimento

A gesto do conhecimento surgiu da necessidade de capturar, armazenar, processar e distribuir o conhecimento. Para Drucker (1999), a gesto do conhecimento trata da sequncia lgica da gesto da informao. No processo operacional, conforme Figura 5, as etapas encontram-se relacionadas e interdependentes.

Dado

Informao

Conhecimento

Processamento de dados

Gesto da informao

Gesto do conhecimento

Figura 5: Sequncia lgica do conhecimento Fonte: Drucker, 1999.

Para Macintosh e Kingston (1999), a gesto do conhecimento pretende identificar e analisar os requisitos e os processos de conhecimento, que associados ao planejamento e controle organizacional, buscam cumprir os objetivos

estabelecidos. A somatria dos recursos de conhecimento, ainda de acordo com estes autores, gera a memria organizacional, desde que a organizao seja capaz de: a) Capturar e representar os recursos de informao e conhecimento; b) Compartilhar e reutilizar as informaes e conhecimentos em diferentes aplicaes; c) Manter as informaes e o conhecimento disponveis quando necessrios para a organizao; d) Criar uma cultura que incentive o compartilhamento e a reutilizao de informaes e conhecimento. Conforme Santos (2005), a gesto do conhecimento utiliza conceitos, modelos, mtodos e tcnicas desenvolvidos por vrias disciplinas, compondo um

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corpo de conhecimentos que forma a base terico-metodolgica de uma disciplina cientfica. O aspecto em comum entre tais disciplinas e a gesto do conhecimento o entendimento de que informao e conhecimento so ativos corporativos, exigindo, portanto, ferramentas apropriadas de gerenciamento (EASTERBY-SMITH; LYLES, 2005). Santos (2005) esclarece que as cincias cognitivas, compreendendo a psicologia cognitiva, a ergonomia cognitiva e a antropologia cognitiva, so disciplinas que buscam melhorar o desempenho dos sistemas humano-mquinas, como em salas de controle e em cabines de pilotagem. Assim, as pesquisas trabalham com a essncia do conhecimento e da aprendizagem, preconizando a compreenso do comportamento humano. Tais resultados tm sido incorporados na gesto do conhecimento. As cincias da administrao, do mesmo modo, vm desenvolvendo estudos sobre aprendizagem organizacional, gesto de mudanas, melhores prticas, reengenharia de processos, benchmarking e gesto por competncias. Os resultados dessas pesquisas tm contribudo, de forma significativa, para o avano da gesto do conhecimento (SANTOS, 2005). questionvel gerenciar a nova administrao pblica com as ferramentas gerenciais da economia industrial, baseadas no modelo taylorista-fordista de produo seriada, incompatveis em determinados aspectos com as exigncias da economia do conhecimento. Diante da interpretao e da compreenso referente fundamentao terica contextualizada nesse trabalho, conclui-se que as organizaes privadas ou pblicas, para manter e ampliar as vantagens competitivas frente a seus concorrentes, devem administrar o conhecimento do seu capital ativo intelectual, sendo este o resultado da soma do conhecimento de todos na organizao. Isto significa fazer uso das ferramentas da gesto do conhecimento para criar novos conhecimentos, com base na renovao das informaes e no uso da estrutura da sua memria organizacional. A ideia da gesto do conhecimento comea com a necessidade

experimentada pelas organizaes de se posicionarem estrategicamente no mercado, em um contexto social que vive a era do conhecimento. Neste ambiente, o conhecimento tornou-se um dos fatores mais importantes para a competitividade das

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organizaes. Conhecimento entendido no no sentido abstrato ou terico, mas aplicado ao dia a dia das empresas, envolvendo a gesto dos valores intangveis da organizao, alm dos tangveis. Compreende conhecimento sobre seu mercado, sua tecnologia, seus produtos, processos, clientes, concorrentes e outros. A memria organizacional, neste contexto, sendo preservada, contribui para que os procedimentos de experincias que deram certo possam ser retomados, acrescentando novos conhecimentos e, o mais importante, evitando e aprendendo com os erros j cometidos (FREIRE et al., 2009). A estratgia competitiva deve, ento, direcionar suas aes para a gesto do conhecimento, porque todo este processo ocorre em um ambiente altamente competitivo, que depende de informaes que chegam empresa e da melhor escolha de tecnologia de suporte para dissemin-las, assim como das interaes humanas relacionadas criao do conhecimento. Isso envolve a capacidade de agir em diversas situaes, dando condies para que o conhecimento no saia da empresa com o desligamento de um profissional do grupo. O conhecimento deve ser compartilhado na ao prtica cotidiana do trabalho, codificado e registrado em banco de dados, sendo disponibilizado pelos membros da organizao quando for necessrio. O exemplo da Nao Indgena Americana, como tantos outros, prescreve que as organizaes no podem deixar de desenvolver caminhos e prticas com vistas a valorizar a construo e o desenvolvimento da memria organizacional. Os mtodos que estimulam a criao coletiva visam favorecer o compartilhamento do conhecimento adquirido, ensejando a busca de solues novas para problemas e situaes atuais de forma associada. Esse procedimento pretende reduzir as tenses exacerbadas pelo ambiente de hipercompetitividade. Seu aperfeioamento tem merecido contribuies ricas, observadas e relatadas neste texto. Pode-se afirmar que cada evento em que o compartilhamento de conhecimento acontece uma etapa nica em importncia e em exigncia de nossa ateno. Respeitados os conceitos de conhecimento tcito e explcito, certo que a cultura de uma sociedade ou de uma organizao no pode dispensar o esforo para registrar de maneira inteligente e inteligvel os casos que, historicamente, constituem sua trajetria. Quanto mais restrito for o ambiente detentor do conhecimento organizacional, mais vulnervel e fragilizada ser a empresa, ou seja, maior ser o poder de barganha e de influncia dos detentores desse conhecimento.

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3 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE

Se os resultados no forem avaliados, no h como distinguir sucesso de insucesso (OSBORNE; GAEBLER, 1994, p.159).

A principal crtica ao modelo burocrtico decorre da constatao de que ele dedica mais energias ao "como fazer" do que ao resultado. Pereira (2005, p. 87) adverte: em todos os casos, o esforo para avaliar os resultados e usar esses dados para servir de orientao s decises poltico-administrativas tem sido vital revoluo global da administrao pblica. A forma de avaliar, isto , de medir os resultados, traduz-se em indicadores. Estes, segundo FNQ (2009), so dados ou informaes numricas que quantificam as entradas, sadas e o desempenho de processos, produtos e da organizao como um todo. Ou ainda, conforme Bellen (2005), buscam simplificar informaes de fenmenos complexos tornando a comunicao compreensvel. Os indicadores, portanto, destinam-se a aferir e a buscar melhorias de resultados no transcorrer do tempo das organizaes. No escopo deste trabalho, alm do estudo de indicadores, aborda-se a literatura sobre os indicadores sociais, a sustentabilidade e os indicadores de sustentabilidade. Quanto sustentabilidade, duas referncias ditas histricas contribuem para esta compreenso. A primeira diz respeito necessidade de releitura do texto de Gnesis, em seu captulo primeiro, versculo 28: [...] enchei a terra e sujeitai -a; dominai sobre os peixes do mar e as aves dos cus, e sobre todo o animal que rasteja pela terra. A leitura deste texto, sem as observaes concernentes viso da sustentabilidade, pode justificar, em termos atuais e pretritos, comportamentos predatrios e inconsequentes (BBLIA, 1993). A segunda extrada da celebrada carta do Cacique Seattle, datada de 1855. Numa apertada sntese, ao afirmar que Tudo o que fere a terra fere tambm os filhos da terra, o texto nos remete interdependncia que nos une, mesmo que disso no tenhamos conscincia. Lerpio (2009) atualiza esses conceitos ancestrais, apresentando alguns indicadores de desempenho ambiental que instigam a busca de resultados diretamente relacionados sustentabilidade.

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So eles, dentre outros que se poderiam arrolar (LERPIO, 2009): a) quantidade de matrias-primas consumidas num determinado perodo, b) quantidade de energia, c) quantidade de emisses, d) quantidade de resduos, e) proporo de resduos reciclados, f) proporo de resduos destinados a aterro, g) uso de material reciclado na embalagem, h) nmero de acidentes/incidentes ambientais e valores investidos em sua reparao, i) investimentos em proteo ambiental, j) emisso de poluentes especficos, k) rea disponibilizada para habitats de vida selvagem (LERPIO, 2009).

Tais indicadores devem guardar as propriedades descritas anteriormente; particularmente relevante que os objetivos sejam verificveis e reproduzveis, alm de economicamente viveis. Esta ltima caracterstica tem como alvo estabelecer a equivalncia entre desperdcio e poluio, favorecendo a viso de um ciclo virtuoso como caminho para se chegar a prticas sustentveis.

3.1 Indicadores de Desempenho

De acordo com publicaes como as do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD/ONU (2009), da Fundao Nacional da Qualidade - FNQ (2009), e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE (2010), h uma crescente tendncia medio de desempenho por intermdio da utilizao de indicadores. Hammond et al. (1995) elucidam que o termo indicador origina-se do latim indicare, cujo significado : descobrir, apontar, anunciar, estimar. Os indicadores podem comunicar ou informar sobre o progresso em direo a uma determinada

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meta, como, por exemplo, o desenvolvimento sustentvel, mas tambm podem ser entendidos como um recurso que deixa mais perceptvel uma tendncia ou um fenmeno que no seja imediatamente detectvel. Outros exemplos de indicadores, prosseguindo com Rocha (2002), so o balano financeiro do sistema contbil, a contabilidade gerencial, os indicadores econmico-financeiros, os indicadores de qualidade, indicadores logsticos e o Balanced Scorecard, dentre os demais. O processo avaliativo no campo da administrao marca a sua presena, contribuem Amin e Otani (2007), pela avaliao das caractersticas e condies do mercado, situao dos concorrentes, expectativas e anseios dos consumidores, desempenho financeiro, gesto de pessoas e nos indicadores da economia global. Indicadores so dados ou informaes numricas que quantificam as entradas (recursos ou insumos), sadas (produtos) e o desempenho de processos, produtos e da organizao como um todo. So utilizados para acompanhar e melhorar os resultados ao longo do tempo e podem ser classificados em: simples (uma nica medio) ou compostos; diretos ou indiretos (sobre a caracterstica medida); especficos ou globais (FNQ, 2009). Um exemplo comum de indicador o utilizado para expressar a velocidade de deslocamento. Numa organizao, indicadores podem evidenciar a produtividade da mo-de-obra: nmero de unidades produzidas pelo nmero de pessoas empregadas na produo, pela unidade de tempo (TRATTON; MACEDO-SOARES, 1999). Um indicador nos ajuda a entender onde estamos, para onde vamos e o quo longe estamos de onde queremos estar. Alerta, ainda, sobre um problema antes que ele fique muito grave, e nos auxilia a reconhecer o que precisa ser feito para solucion-lo (SUSTAINABLE MEASURES, 2010). De modo geral, revela Andersen (2004), os indicadores permitem um diagnstico da realidade local e caracterizam a diversidade existente. Todavia, alerta Bellen (2005), que, mesmo sendo um modelo da realidade, no podem ser considerados a prpria realidade; portanto, devem ser analiticamente legtimos e construdos dentro de uma metodologia coerente de mensurao. Por fundamento, Hardi e Barg (1997) entendem que os indicadores so fraes de informao que apontam para caractersticas dos sistemas, salientando o que est acontecendo, sendo utilizados para simplificar informaes sobre fenmenos complexos e para tornar a comunicao sobre eles mais compreensvel

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e quantificvel. Os indicadores no so, portanto, unidades isoladas, mas, sim, instrumentos que, ordenados de acordo com o conhecimento especfico da rea, facilitam a compreenso de elementos intrincados de um sistema, evitando variadas interpretaes. Trosa (2001, p.177) adverte que o indicador no apenas quantitativo. Seus impactos no so mensurados apenas por conjuntos de nmeros aparecendo no computador de manh. Avaliaes de natureza qualitativa so essenciais.
Portanto, repensar a estrutura organizacional, a forma de gesto que deve ser adotada para que as organizaes possam responder satisfatoriamente aos novos paradigmas; e a adoo de novos indicadores alm dos financeiros para a gesto do desempenho so, entre outras no menos importantes, atitudes necessrias para garantir o sucesso empresarial (SELIG; ROCHA, 2010, p. 2).

Prosseguindo, Trosa (2001) promove dois esclarecimentos: a) a mensurao no obrigatoriamente um nmero na tela do computador. Avaliar a utilidade de uma ao de governo exige mais do que um nmero; b) resultados intermedirios, ou no finais, podem recomendar aes corretivas antes da concluso de uma ao de governo. O importante que este conjunto de aferies suscita a cultura da responsabilidade, ou seja, a aderncia de um agente identificado a um procedimento e avaliao de sua eficcia. Os indicadores possuem, conforme Bellen (2005), a funo de avaliar as condies e comparar lugares e situaes, e ainda, de avaliar as situaes em relao a metas, antecipando futuras condies. Determinados critrios devem ser considerados na escolha dos indicadores. Hard (2000, apud BELLEN, 2005) especifica que, para o desenvolvimento do instrumento, so exigidos experincia e conhecimento pelo grupo de trabalho. As principais orientaes para a escolha de indicadores so: Relevncia poltica: o indicador deve estar associado a uma ou a vrias questes que so relevantes para a formulao de polticas. Simplicidade: a informao deve ser apresentada de modo simples, mesmo para questes de clculos complexos. Validade: os indicadores devem refletir os fatos. Os dados devem ser coletados de maneira cientfica, possibilitando sua verificao e reproduo. Srie temporal de dados: observar tendncias ao longo do tempo.

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Se existem dois ou trs dados distribudos no tempo no ser possvel observar a tendncia, ou direo, em que o sistema se move. Disponibilidade de dados de boa qualidade: existncia, atual ou futura, de dados de qualidade disponveis a custos razoveis. Habilidade de agregar informaes: refere-se s dimenses de sustentabilidade; a lista potencial de indicadores que podem estar ligados ao desenvolvimento infinita. Sensitividade: indicadores selecionados devem ter a capacidade de identificar ou detectar mudanas antecipadas no sistema. Confiabilidade: resultados iguais devem ser alcanados. Dois grupos ou pesquisadores diferentes devem chegar a um mesmo resultado.

Nesta pesquisa, adota-se o conceito de que indicadores so funes pelas quais so obtidos dados numricos sobre avaliaes de processos utilizados para aferir resultados. Em posse dos dados, so ensejadas aes de tomada de deciso em busca de melhoria do processo ao longo do tempo. Por indicadores de desempenho subentendem-se os ndices numricos estabelecidos dos principais fatores que afetam um determinado indicador de qualidade. Ou seja, os resultados de um indicador de qualidade so assegurados pelo acompanhamento dos indicadores de desempenho. Assim, os indicadores de desempenho podem ser chamados de itens de controle das causas e so estabelecidos sobre os pontos de verificao do processo (TACHIZAWA; ANDRADE, 2003). Para Harrington (1995), convm se precaver quando da utilizao de um indicador de desempenho: ele deve representar metas atingveis, ser facilmente mensurado, expressar necessidades do cliente e da alta-administrao, ser de fcil compreenso e alinhamento quanto s metas da organizao. O Balanced Scorecard (BSC) um exemplo de uma ferramenta que lida com indicadores de desempenho. Proposto por Kaplan e Norton (1997) como um modelo organizacional que integra as dimenses crticas para a gesto estratgica, busca associar as metas s dimenses do negcio. Composta por quatro dimenses, Financeira, Aprendizado e Crescimento, Clientes e Processos Internos, a alta gerncia determina um grupo de fatores crticos de sucesso, cada um deles gerando

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metas especficas e indicadores para medir o sucesso no cumprimento de tais metas. As possibilidades de quantificar a utilidade de um servio pblico so maiores do que se podia pensar. Os prprios dados, que pareciam vir de uma simples impresso, da avaliao qualitativa, so suscetveis de receber uma determinao quantitativa. Mensurar o desempenho necessrio tanto para escolher, dentre o conjunto das despesas pblicas possveis, aquelas que so mais teis, quanto para assegurar uma verdadeira reforma administrativa (ARDANT, 1953). A administrao baseada no desempenho, conforme Pereira (2005): Pode ajudar os administradores pblicos a se concentrarem no melhor modo de fazer seu trabalho e de explicarem aos governantes o que esto tentando fazer para traduzir em resultados os objetivos da legislatura. Pode ajudar os governantes a ponderar os pedidos que disputam recursos e a aloc-los nos projetos em que podem gerar os melhores resultados.

Est, portanto, vinculada aos objetivos de satisfao dos interesses sociais. Pode-se perceber que, medida que os resultados expressos por indicadores so popularizados, mais esforos para aprimor-los so desenvolvidos. Surge, assim, a tendncia de disseminao de indicadores que, armazenados e acessveis graas s tecnologias de informao e comunicao em permanente evoluo, passam a ser referncia para a tomada de decises. Por isso, sempre haver preocupao com sua confiabilidade, como assinala Trzesniak: se os indicadores no forem bem construdos, muitas ms decises podero ser tomadas (1998, p. 164). Confiabilidade no a nica das propriedades exigidas dos indicadores; eles vo se convertendo em instrumentos para avaliao de desempenho. Devem, portanto, revestir-se de propriedades que lhes confiram aplicao adequada. Este conjunto de propriedades resumido e ponderado por Jannuzzi (2005) ao descrever tais requisitos, assim relacionando-os:
a) relevncia conceito, c) sensibilidade transparncia para a agenda poltica, b) validade de representao do confiabilidade da medida, d) cobertura populacional, e) s aes previstas, f) especificidade ao programa, g) metodolgica na sua construo, h) facilidade operacional

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para sua obteno, i) periodicidade na sua atualizao, k) desagregabilidade populacional e territorial, l) comparabilidade da srie histrica (JANNUZZI, 2005, p. 140).

Tais propriedades servem, tambm, para permitir a avaliao da melhor serventia de cada indicador a seu objetivo, favorecendo a compreenso de sua utilidade e efetividade. Na classificao de indicadores, Morales (2009) destaca trs parmetros: a) Visibilidade: ao reportarem eficincia, efetividade e eficcia. Os primeiros, caracterizados como de uso interno e de controle da organizao, tm foco na relao de custo e benefcio, ou insumos e produtos, permitindo aferir a obteno do mximo de resultados com o mnimo de recursos. Os referentes efetividade, de uso externo, medem o sucesso de uma organizao na busca de resultados em face de anseios sociais. Os relacionados eficcia so precipuamente destinados a aferir a capacidade de alcanar metas e resultados propostos; b) Forma de construo: pode ter a condio de simples, no caso de o indicador diretamente expressar uma medida. Alternativamente, pode ser uma relao, ao expressar um coeficiente, ou seja, uma varivel sobre outra. Outra forma o ndice, que resulta de vrios indicadores e variveis. Finalmente, a forma de construo complexa resulta de modelos matemticos ou modelos de simulao; c) Funo econmica: estes, essencialmente, podem retratar insumos, exprimindo os recursos utilizados ou produtos que medem a quantidade de servios realizados a partir dos recursos empregados.

significativa a percepo (Januzzi, 2005, p.137) de que vem ocorrendo uma alterao da nfase dos tribunais de contas da avaliao da conformidade legal para a avaliao do desempenho dos programas. Esta mudana reflete a evolu o da ptica do processo para a do resultado. Parodiando a assertiva de Osborne e Gaebler (1994, p.159) de que se os resultados no foram avaliados, no h como distinguir sucesso de insucesso, pode-se considerar, como evoca Mintzberg (2009, p. 181-182), aquilo que no se pode medir, no se pode gerenciar. Esta uma forte razo para a busca de dados

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duros, isto , nmeros, tentao que pode representar a iluso de ter transformado eventos e seus resultados em estatsticas. A busca da objetividade e da simplicidade deve, pois, ser complementada pelo cuidado na construo dos indicadores.

3.2 Indicadores Sociais

O conceito de desenvolvimento humano parte do pressuposto de que para aferir o avano de uma populao no de deve considerar apenas a dimenso econmica, mas, tambm, outras caractersticas sociais, culturais e polticas que influenciam a qualidade da vida humana (PNUD, 2010). Indicador social, para Cobb e Rixford (1998), baseado no HEW US Department of Health and Welfare (Departamento de Sade e Bem-Estar dos Estados Unidos), uma medida direta de bem-estar na forma de estatstica de interesse normativo direto, que facilita julgamentos concisos, globalizantes e equilibrados dos principais aspectos de uma sociedade. Os indicadores sociais, tambm denominados no-financeiros, so

instrumentos bsicos no processo de formulao e implementao de polticas pblicas, como educao, moradia, sade, emprego, renda, segurana, entre outros (AMIN; OTANI, 2007). Mesmo no podendo ser considerados a prpria realidade, os indicadores so utilizados como forma simplificadora de expresso de uma realidade complexa. Favorecem, portanto, a mensurao, a compreenso e a comunicao de uma situao real que se deseja reportar, analisar e fazer evoluir. Os resultados, assim como os recursos empregados, devem ser avaliados por intermdio de indicadores especficos. Assim, a utilizao de indicadores sociais potencializa, entre outros aspectos, os resultados das polticas pblicas. Um indicador social uma medida para quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico (pesquisa acadmica) ou programtico (polticas pblicas). No programtico, monitora a realidade social com taxas de analfabetismo, taxas de desemprego, proporo de crianas matriculadas em escola e demais que traduzem em cifras tangveis as dimenses da realidade social

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(VILLAMONTE, 2001). Bonao (2002) elenca que o indicador um instrumento que oferece dados, permitindo um conhecimento mais compreensivo da realidade analisada. Para Jannuzi (2001), indicadores sociais utilizados de modo responsvel podem estabelecer parmetros concretos para discusso da natureza, contedo e prioridades das polticas governamentais, dos programas pblicos e dos projetos de ao social. So, portanto, instrumentos para efetivo empoderamento da sociedade civil, e de controle e direcionamento das atividades do poder pblico. Um exemplo de ferramenta que auxilia a repensar as estratgias de desenvolvimento e a especificao das metas o dashboard of sustainability. Para os pesquisadores e instituies envolvidos no projeto, trata-se de um passo para a execuo de um projeto global de desenvolvimento de um grupo de indicadores confiveis e teis. Esse processo deve mudar a maneira como a sustentabilidade vem sendo avaliada, refletindo-se no processo decisrio (BELLEN, 2005). Em Hardi (2000), encontra-se que o formato do dashboard of sustainability constitui uma ferramenta para auxiliar os tomadores de deciso, pblicos e privados, a repensar suas estratgias de desenvolvimento e a especificao de suas metas. Suas dimenses abordam: Meio ambiente: qualidade da gua, ar e solo, nveis de lixo txico; Economia: emprego, investimentos, produtividade, distribuio de receitas, competitividade, inflao e utilizao eficiente de materiais e energia; Sociedade: crime, sade, pobreza, educao, governana, gastos militares e cooperao internacional.

O indicador social uma ferramenta que possibilita a obteno de dados sobre uma realidade, tendo como objetivo sintetizar informaes complexas, utilizando a essncia do aspecto analisado. Trata-se, portanto, de uma medida, e no um instrumento de previso, ou seja, apenas constata uma certa situao. Possveis causas, consequncias ou previses so realizadas de forma abstrata pelo observador, de acordo com seu conhecimento e viso de mundo (MARZALL, 1999). A alimentao de dados, explanam Ruschel e Amin (2010), depende da disponibilidade de informao de comunicao. Tal dependncia pode ser

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constatada quando se trata, por exemplo, de uma rede de postos de sade, escolas ou de outras infra-estruturas que se queira gerenciar. Da decorre que as experincias de sistemas locais de informao convivem com o desafio de bem dispor trs atividades bsicas: entrada confivel e atual, processamento em tempo real e sada em tempo real com resultados mensurveis.

3.2.1 Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD/ONU

Em conformidade com Lopes (2005), o desenvolvimento humano tem como fundamento a remoo dos obstculos que restringem as escolhas dos indivduos obstculos socioeconmicos, como pobreza e analfabetismo. Uma das aferies quanto aos resultados do Brasil tem sido o conjunto de indicadores que exprimem o quadro da excluso social. Os atestados so unnimes: o Brasil ocupa lugar de constrangedor destaque no ranking da desigualdade social. Tal assertiva fundamentada em publicaes como as do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD/ONU. Nesse vrtice, o ndice de Desenvolvimento Humano IDH foi criado para oferecer um contraponto a outro indicador, o PIB per capita, que considera a dimenso econmica do desenvolvimento. Criado por Mahbub ul Haq com a colaborao do economista indiano Amartya Sen (Prmio Nobel de Economia de 1998), o IDH pretende ser uma medida geral, sinttica, do desenvolvimento humano. Alm de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada pas, o IDH considera outros dois componentes: a longevidade e a educao. Publicado pela primeira vez em 1990, o ndice foi recalculado para os anos anteriores, a partir de 1975. Aos poucos, o IDH tornou-se referncia mundial. um ndice-chave dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas e, no Brasil, tem sido utilizado pelo governo federal. O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IDH-M, que pode ser consultado no Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil, por sua vez, um banco eletrnico de dados com informaes scio-econmicas sobre os 5.507 municpios brasileiros, os 26 Estados e o Distrito Federal (PNUD, 2005). Embora o texto do PNUD tenha sido publicado em 2005, considera-se

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relevante sua insero neste trabalho, considerando que no foi publicada outra verso mais recente. O Brasil tem uma longa histria de grandes desigualdades. Conforme o PNUD (2005), 10% das famlias mais ricas tm 70 vezes o rendimento dos 10% mais pobres. A regio sul a nica onde se espera reduzir a pobreza para a metade at 2015. O nordeste, a regio mais pobre, tambm reduziu

significativamente a pobreza, tal como as regies central e sudeste. A regio norte a nica que viu a pobreza aumentar, de 36% em 1990 para 44% em 2001. A implicao poltica a necessidade de dirigir mais recursos para as reas mais necessitadas: o Norte, por causa das tendncias adversas, e o Nordeste, pelo baixo nvel de desenvolvimento humano (PNUD, 2005). Tais dados revelam a situao social brasileira. O PNUD (2005) faz uma sntese dessa desigualdade, comparando o Brasil ao resto do mundo e descrevendo que em apenas sete pases os 10% mais ricos se apropriam de uma fatia da renda maior que a dos brasileiros ricos. No Brasil, eles ficam com 46,9% da renda, menos que no Chile (47%), Repblica Centro-Africana (47,7%), Guatemala e Lesoto (48,3%), Suazilndia (50,2%), Botsuana (56,6%) e Nambia (64,5%). Apenas em cinco pases os 10% mais pobres ficam com uma parcela da renda menor que a dos brasileiros pobres (0,7%): Venezuela e Paraguai (0,6%), Serra Leoa, Lesoto e Nambia (0,5%).

3.3 Indicadores de Sustentabilidade

Previamente aos conceitos de indicadores de sustentabilidade, considera-se o que sejam ecodesenvolvimento e sustentabilidade. Mais do que uma definio, pode-se considerar que o ecodesenvolvimento representa uma abordagem em relao ao desenvolvimento cujo horizonte temporal coloca-se frente do tempo. Layrargues (1997) entende que a satisfao das necessidades das geraes futuras deve ser garantida, isto , deve haver uma solidariedade diacrnica sem que, no entanto, se comprometa a solidariedade sincrnica com a gerao presente, j por demais sacrificada pelas disparidades sociais da atualidade.

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Conceitos mltiplos e nem sempre idneos de desenvolvimento e progresso so muitas vezes empregados. Vale, por isso, observar, segundo Brgger (2004), que progresso e desenvolvimento no tm estado sempre associados qualidade de vida da populao. Na maioria das vezes, no so um eufemismo para designar crescimento desordenado, traduzido em modernizao da pobreza. Ainda com Brgger (2004, p. 70), sim, o entendimento adequado e abrangente do que desenvolvimento e sustentabilidade crucial para que se evite assumir polticas que sejam, no mximo, uma dissimulao da atual crise ambiental, da mesma forma que um antitrmico baixando a febre. Desenvolvimento deve significar, pois, uma evoluo positiva qualitativa, sob pena de perder o sentido da prpria palavra. Quanto sustentabilidade, necessrio recorrer compreenso do que seja capacidade de suporte, com seus dois elementos constitutivos: clientela ou demanda versus capacidade de suprimento; e equalizao entre crescimento da demanda e capacidade permanente de atendimento. Para responder pergunta sobre o que desenvolvimento sus tentvel relevante investigar o qu e para quem sustentar? O exerccio da hegemonia conduz e determina a resposta. a aplicao em nvel cientfico dos adgios populares que nos remetem a nos conformarmos com a deciso do mais forte! Este o cerne da questo (BRGGER, 2004, p. 76). O detentor do poder hegemnico , pois, o fixador de padres de leitura e de interpretao da sociedade, segundo o clssico aforismo las cosas tienen el color de los cristales por donde se las miran! H, ainda, uma advertncia muito sugestiva: quando te disserem: isto bom, ou mau! No conclui. Para e pergunta, serenamente: para quem?. A apropriao poltica da expresso "desenvolvimento sustentvel" depende, pois, do grau de conscincia que o debate em torno da questo alcance. A concesso do Prmio Nobel da Paz de 2007 a Gore Vidal e ao IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas) certamente produzir impactos cujos desdobramentos enriquecero o debate e os postulados que a expresso contm. Tal deciso decorre de vrias razes. Uma causa , conforme Brgger (1989, p. 69), de bvia clareza: o poder destruidor da nossa sociedade

incomparavelmente superior ao de outras sociedades e de outros perodos histricos. Esta capacidade predatria decorre da distoro que nos leva a um

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estilo de vida no qual o desperdcio sinnimo de afluncia. Na verdade, Gonalves (1989) em Os (Des)caminhos do Meio Ambiente, focaliza questo conceitual e de reflexo crucial ao comentar a expresso dominar a natureza, ao frisar que a expresso dominar a natureza s tem sentido a partir da premissa de que homem no natureza... Mas se o homem tambm natureza, como falar em dominar a natureza? (GONALVES, 1989, p. 26). Esta dicotomia homem-natureza est, para Brgger (2004, p. 82), no cerne da problemtica ambiental. Estes desdobramentos de natureza poltica reforam a indagao subsequente a ser considerada por todos ns. Afinal, educar um ato poltico. Educar para qu e para quem , portanto, uma pergunta cuja dimenso social a situa no cerne da chamada educao ambiental. Propor indicadores de sustentabilidade, portanto, no simples, por fatores como a existncia de poucos trabalhos que tratem de proposio e de metodologias, embora haja uma infinidade de autores estudando ou analisando a sustentabilidade (DEPONTI; ALMEIDA, 2002). Alm disso, como atestam Camino e Muller (1996), torna-se complexa a criao de um indicador global. . portanto, necessrio buscar no tempo a evoluo da sustentabilidade dos sistemas, e como no h indicadores universais, os indicadores devem ser robustos (cumprimento das condies) e no exaustivos (custos e complicaes referentes ao controle de um conjunto extenso de indicadores). Parece essencial reiterar que s uma viso holstica pode nos levar a adotar os 10 princpios bsicos da educao verdadeiramente ambiental e crtica. Este conjunto considera (BRGGER, 2004, p. 164-166): a) esforo contra-hegemnico; b) assuno de princpios bio, eco e zoocntricos; c) reconhecimento dos limites da cincia e da tcnica dominantes; d) nfase para trabalhos inter, multi e transdisciplinares; e) aceitao da interdependncia e inter-relacionamento do que somos e do que nos servimos; f) valorizao do conhecimento tcito; g) aceitao e estmulo divergncia e ao debate de ideias como forma de combater dogmas e hegemonias; h) consolidao de tica que contemple o sentido da vida;

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i) busca de equilbrio entre o afeto e a cognio; e, j) estabelecimento de eco-aes, com vistas constituio de uma cidadania pr-ativa. Uma cultura ps-materialista refugaria o consumismo e buscaria inspiraes em civilizaes que souberam preservar o meio ambiente. Neste sentido, manifestaes culturais e artsticas aprendero a usar criativamente os recursos naturais de cada local (RIBEIRO, 2000, p. 32). A partir das distines entre desenvolvimento sustentvel e

ecodesenvolvimento, Layrargues (1997, p. 221) defende um amplo esforo no sentido do desenvolvimento de tecnologias endgenas. Tal raciocnio remete origem das palavras ecologia e economia. Literalmente, ecologia o estudo da casa, enquanto economia o gerenciamento da casa. Portanto, para que o gerenciamento seja adequado, necessrio conhecer a casa. Para que a gesto nos conduza a um resultado coerente e eficaz com suas funes, por princpio, deveria subordinar-se ecologia. No escopo de um processo que envolve mudana, Sachs (1986) entende a sustentabilidade como um conceito dinmico em cinco perspectivas: a) Sustentabilidade social: maior igualdade na distribuio de renda; b) Sustentabilidade econmica: investimentos pblicos e privados de fluxo constante; c) Sustentabilidade ecolgica: qualidade ambiental e preservao de fontes naturais; d) Sustentabilidade espacial: distribuio uniforme de assentamentos humanos; e) Sustentabilidade cultural: evitar os conflitos culturais.

As

cinco

perspectivas

elencadas por Sachs

(1986)

podem

ser

direcionamento da gesto pblica quanto s polticas vinculadas sustentabilidade. O Sustainable Measures (2010) sugere uma comparao entre Indicadores Econmicos, Indicadores Ambientais e Indicadores Sociais divididos em Indicadores Tradicionais, Indicadores de Sustentabilidade e Indicadores com nfase em Sustentabilidade, conforme Quadro 5.

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Indicadores Tradicionais

Indicadores de Sustentabilidade Indicadores Econmicos

Indicadores com nfase em Sustentabilidade

Renda mdia. Renda per capita.

Horas de emprego remunerado para o salrio mdio necessrio s necessidades bsicas.

O que o salrio pode comprar. Necessidades bsicas em termos de consumo sustentvel. Resilincia do mercado de trabalho. Mercado de trabalho em tempos de mudana econmica.

Taxa de desemprego. Nmero de empresas. Nmero de empregos.

Diversidade e vitalidade da base de empregos locais. Nmero de empresas e variao de tamanho. Nmero de indstrias. Nveis de competncias requeridas pelos empregos. Salrios pagos na economia local que so gastos na economia local. Dinheiro gasto na economia local para pagar mo-de-obra local e recursos naturais locais. Porcentagem da economia local baseada em recursos locais renovveis Indicadores ambientais

Tamanho da economia, conforme Produto Nacional Bruto e Produto Interno Bruto.

Resilincia financeira local.

Nveis ambientais de poluio do ar e da gua. Toneladas de resduos slidos gerados.

Utilizao e gerao de materiais txicos (tanto na produo como pelo usurio final). Distncia percorrida por veculos. Porcentagem dos produtos produzidos, que so durveis, reparveis, ou facilmente reciclveis ou compostveis. Total de energia utilizada por todas as fontes. Razo entre a energia renovvel utilizada na taxa de energia renovvel em relao norenovvel. Indicadores sociais

Medio das atividades que causam poluio.

Uso conservador e cclico de materiais.

Custo do combustvel.

Uso de recursos a uma taxa sustentvel.

SAT e demais testes educacionais padronizados.

Nmero de estudantes treinados para trabalhos na economia local. Nmero de alunos que vo para a faculdade e voltam para a comunidade. Nmero de leitores que votam. Nmero de votantes que participam das reunies comunitrias, audincias pblicas, entre outros.

Combinando competncias profissionais e treinamento para as necessidades da economia local Participao no processo democrtico. Habilidade de participar de um processo democrtico.

Nmero de leitores registrados.

Quadro 5: Quadro comparativo de indicadores Fonte: Sustainable Measures, 2010

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3.3.1 Desenvolvimento Sustentvel

No desenvolvimento sustentvel, todos so usurios e provedores de informao, no sentido amplo. Isso inclui dados, informao, experincias e conhecimento ordenados de forma conveniente. A necessidade de informao surge em todos os nveis, desde o nvel executivo nacional e internacional de tomada de decises ao nvel das bases e dos indivduos (AGENDA 21/ONU, Captulo 40).

O contexto de sustentabilidade encontra-se conexo condio de atender s necessidades das geraes presente e futura. Para Boechat (2007), no se pode pensar na sustentabilidade de um sistema isolado, considerando-se que as dinmicas evolutivas de mudana se do em processos interativos e simultneos; assim, as atuais percepes sobr e a natureza alertam para os riscos de negligenciar a dependncia dos seres vivos em relao aos sistemas que permitem a vida no planeta (p. 3). A sustentabilidade est relacionada com a qualidade de vida social, se os sistemas econmico, social e ambiental estiverem provendo ambiente saudvel, produtivo e pleno aos residentes de uma comunidade, no presente e no futuro (SUSTAINABLE MEASURES, 2010). Tomando-se as dimenses de economia, sociedade e meio ambiente, o contexto de sustentabilidade parte da premissa de que no inter-relacionamento entre as trs esferas, conforme Figura 6, encontram-se respostas vinculadas ao desenvolvimento social. Assim, as necessidades sociais passam a ser percebidas e analisadas no como questes separadas, e sim por meio da conexo existente. Destarte, o desenvolvimento sustentvel, construdo a partir de autonomias regionais, numa viso enaltecida por Tocqueville em seu paradigmtico A Democracia na Amrica (1987), propiciaria que a insero internacional uma designao alternativa globalizao teria novos contedos e implicaes. De modo anlogo, a interao entre regies e pases estimularia, no entendimento de Acselrad (2001, p. 94), a cooperao e a circulao de experincias tcnicas e socioculturais, contribuindo, pois, para a elevao da autosuficincia microrregional, favorecendo a produo para o autoconsumo, a integrao e para a desespecializao de certas economias locais, reduzindo sua dependncia diante de dinmicas nacionais e globais. Este raciocnio prossegue, de

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forma consistente, ao frisar que poucos pases, como o Brasil, detm tal potencial de combinaes socioambientais.

Figura 6: As trs esferas de sustentabilidade Fonte: EUROMOODLE, 2010,

Desenvolver uma agricultura orgnica que esteja adequada pequena propriedade, em substituio agricultura qumico-mecanizada; fomentar as iniciativas de reciclagem e reaproveitamento de resduos, estimular as iniciativas locais de agregao de valor, especialmente sob a forma de associaes, cooperativas e similares, fazem parte desses objetivos (ACSELRAD, 2001, p. 95). Isso refora a assertiva de Leis (2004):
A sustentabilidade social do desenvolvimento refere-se qualidade de vida das populaes. Esse aspecto pode associar-se perfeitamente ao conceito de desenvolvimento humano difundido amplamente pelas Naes Unidas (UNDP) em vrios relatrios dos ltimos anos. Esse conceito foi concebido em relao formao, expanso e utilizao de capacidades humanas. Os relatrios da ONU propem um ndice objetivo de desenvolvimento humano, como forma de avaliar mais corretamente os processos de desenvolvimento. Como apontam alguns autores, embora se trate de uma dimenso objetiva, a idia de desenvolvimento humano obriga tambm a explicitar fundamentos ticos. De fato, este ltimo conceito supera qualquer viso restrita da qualidade de vida, porque implica definir valores (sade fsica e mental, educao, amadurecimento do indivduo, satisfao de necessidades espirituais e culturais, etc.). No , portanto, a abundncia de bens o que define um bom desenvolvimento humano (p. 154).

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Tal viso se contrape, num olhar crtico, constatao de que cincia, tecnologia e informao so a base tcnica da vida social atual e desse modo devem participar das construes epistemolgicas renovadoras das disciplinas histricas (SANTOS, 1994, p. 44). Lembrando os dois textos ancenstrais j citados neste trabalho o Gnesis da Bblia e a carta do Cacique Seattle pode-se dizer que quelas vises primitivas seria possvel agregar os indicadores de desempenho ambiental que a cincia vem trazendo a lume. Aos citados por Lerpio (2009), mencionados em 3.1 deste trabalho, caberia acrescentar a apreciao geral sobre o ndice de Responsabilidade Corporativa Nacional e o ndice de Competitividade Responsvel feita por Boechat (2007):
Os pesquisadores desenvolveram o conceito de competitividade responsvel, base para a criao de indicadores que tentam esclarecer o impacto da responsabilidade social das empresas na competitividade dos pases. Um deles o ndice de Responsabilidade Corporativa Nacional, que procura medir o comportamento responsvel das empresas observando o compromisso do governo no estabelecimento de leis, incentivos e acordos internacionais para estimular as empresas a serem responsveis, e as estratgias e aes responsveis das empresas, independentemente da interferncia governamental. Outra medida o ndice de Competitividade Responsvel (ICR), que permite avaliar como as prticas empresariais responsveis podem afetar a competitividade nacional (p. 2).

Para que as prticas de sustentabilidade possam ter amplas e prticas repercusses, necessrio que respeitem os quesitos mais elementares em termos de objetividade, relevncia, verificabilidade, replicabilidade e viabilidade econmica. Preenchidas essas condies, pode-se ver estabelecida uma saudvel competio, produzindo um ciclo virtuoso.

3.3.2 Indicadores de Sustentabilidade: conceitos e aplicaes

Nesta seo, desenvolvem-se conceitos e aplicaes dos indicadores de sustentabilidade a serem aferidos e utilizados. Dimenses como pobreza, analfabetismo, mortalidade infantil, expectativa de vida ao nascer e acesso aos servios de saneamento bsico esto incorporadas ao conjunto que forma os indicadores de sustentabilidade (MAGALHES Jr., 2007, p. 194). Novas dimenses, como responsabilidade por direitos humanos, vm sendo

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assimiladas nos Relatrios de Desenvolvimento Humano PNUD/ONU. Os indicadores de sustentabilidade apontam as reas cujos aspectos da economia, meio ambiente e sociedade merecem ateno. Conforme a Figura 7, com base em Sustainable Measures (2010), as trs diferentes reas encontram-se interconectadas. A Figura 8 demonstra que a base de recursos naturais fornece os materiais para a produo da qual os empregos e os lucros dos acionistas dependem; os empregos afetam a taxa de pobreza e a taxa de pobreza est ligada ao crime. A qualidade do ar, da gua e os materiais usados na produo afetam, pode sua vez, a sade.

Figura 7: Indicadores de sustentabilidade Fonte: Sustainable Measures, 2010.

Nesse contexto, a ideia de sustentabilidade requer uma viso integrada. Assim, tomando-se o PIB como referncia, trata-se de um indicador que mede o bem-estar especificamente econmico de um pas, a despeito da sade social e ambiental. Significa que o PIB pode ir bem enquanto a sade vai mal. Por exemplo, se houver um engavetamento de 10 carros na rodovia, o PIB sobe por causa do dinheiro gasto nas taxas mdicas de atendimento e nos custos de reparo dos veculos. Por outro lado, se 10 pessoas decidem no comprar carros e ir a p para o trabalho, sua sade e sua renda sobem, mas o PIB desce (SUSTAINABLE MEASURES, 2010).
Tentar guiar uma sociedade complexa baseado apenas num indicador como o PIB como pilotar um 747 somente por meio de um instrumento no painel. Imagine se o seu mdico, na hora do check up, no fizer mais do que um exame de presso (HAZEL HENDERSON Paradigmas do Progresso apud SUSTAINABLE MEASURES, 2010).

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No Brasil, o IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2010b), seguindo as regras da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel da ONU, comps o conjunto de indicadores de desenvolvimento sustentvel, compreendendo 50 indicadores de diferentes dimenses, conforme Quadro 6. A proposta dos indicadores de desenvolvimento sustentvel, conforme Magalhes Jr. (2007), esbarra no desafio de integrao entre as dimenses da sustentabilidade, considerando que as listagens de indicadores setorizados no refletem a complexidade do desenvolvimento sustentvel.

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Rendimento familiar per capita (R$/hab./ano). Rendimento mdio mensal por sexo, cor ou raa (R$/hab.). Expectativa de vida ao nascer (em anos). Taxa de mortalidade infantil (n de cada 1.000 nascidos vivos). Acesso sade (n de habitantes por estabelecimento mdico). Social Nmero de mdicos por 1.000 habitantes. Mdia de anos de estudo da populao adulta (25 anos ou mais). Taxa de escolaridade (populao de 5 a 24 anos que frequenta a escola) e alfabetizao (%). Taxa de alfabetizao funcional (% da populao adulta com at 3 anos de estudo).

Vendas de fertilizantes e agrotxicos por rea plantada (kg/ha). Cobertura vegetal remanescente (km2 e % ano). rea desflorada (%/ano). N. de espcies vegetais superiores ameaadas de extino por nvel de
risco (n./nvel).

N. e rea de unidades de conservao de lixo (% de pop. Urbana e

Ambiental rural atendida, por tipo de destinao do lixo: queimado, enterrado, jogado em rios etc.).

Volume de lixo coletado por tipo de destinao final (tonelada/dia). Abastecimento de gua via rede geral e via poos ou nascentes (%
populao urbana e rural).

Esgotamento sanitrio (% populao urbana e rural atendidas por rede

geral ou fossa sptica).

Volume de esgotos coletados (m3 / dia). Esgotos tratados em relao aos esgotos coletados (%/dia). PIB per capita (R$/hab./ano). Consumo de energia total e per capita (GJ e gigajoule5 / hab.).
Econmica

Nvel de reciclagem industrial (% de latas de alumnio, vidro e

embalagens PET).

Coleta seletiva de lixo (T/dia, % do lixo total; % da pop. atendida). Gastos com pesquisa e desenvolvimento (R$/setor; % do PIB; % do
Institucional total).

Gastos com proteo ambiental (R$/ano; % do total; % do PIB).

Quadro 6: Indicadores de desenvolvimento sustentvel Fonte: IBGE, 2010b.

Percebe-se que a listagem, apesar das restries mencionadas, procura dados no campo social, ambiental, econmico e institucional, os quais podem

86

contribuir para a fixao de metas e objetivos que podem mobilizar esforos de diferentes nveis de administrao pblica, contando, ainda, com a possibilidade de participao de organizaes no governamentais e da comunidade. Bonao (2002) prope ainda a construo de um sistema de indicadores para a questo do Meio Ambiente, o que possibilita melhores atuaes e intervenes, pautando-se em quatro razes fundamentais como: 1) Medidas de polticas para o Meio Ambiente; 2) Integrao das questes ambientais em polticas setoriais; 3) Integrao mais geral entre as decises econmicas e ambientais; 4) Poder pblico informado sobre o Meio Ambiente. Exemplifica-se pelo exemplo do caso da cidade de Seattle, nos EUA, onde os indicadores de sustentabilidade foram construdos por meio de um frum civil e voluntrio intitulado Seattle Sustentvel.

Para Paula (1997), a sustentabilidade avaliada pela combinao de vrios ndices de estado, presso e resposta, contendo indicadores de capacidade poltica institucional que revelem tendncias de ndices de sustentabilidade que possam dar respostas a presses e desafios futuros. A criao deste ndice de sustentabilidade a partir dos indicadores poder ser utilizada tanto para se fazer uma comparao da qualidade de vida na regio estudada quanto para auxiliar no processo de planejamento das cidades e microrregies, relacionando a integrao entre o desenvolvimento econmico e o meio ambiente. Ainda no campo da aplicao, o trabalho coordenado por Boechat (2007) expe que as empresas brasileiras podem no estar atentas a pontos relevantes da agenda da sustentabilidade. A pesquisa envolveu um universo composto de 134 empresas brasileiras que se declaram comprometidas com a sustentabilidade, signatrias do Global Compact, participantes do Dow Jones Sustainability Index ou integrantes do grupo ISO 26000 (Instituto Ethos). Destas, 30 organizaes responderam ao questionrio. O questionrio composto com base no chamado 31 desafios da sustentabilidade, conforme Quadro 7 Mapa de desafios da sustentabilidade.

87

Condio de equilbrio dos 1 ecossistemas e proviso de servios ambientais 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

17 18 19 20 21 22

23

24 25 26 27 28 29 30 31

Impacto da expanso populacional e industrial no equilbrio dos ecossistemas e na perda irreversvel da biodiversidade e de outros servios ambientais. Presso gerada pelos padres de produo e consumo de produtos e Energia servios nas fontes de energia para as geraes presentes e futuras. Mudana climtica Efeitos das emisses de gases do efeito estufa na estabilidade climtica. Impactos da expanso populacional e industrial nas fontes de recursos gua hdricos. Acesso restrito da populao a medicamentos e servios mdicos Sade pblica (preveno, tratamento e orientao em geral). Velocidade com que novos vrus se propagam mundialmente, podendo Pandemias causar perda de milhares de vidas humanas. Impactos ambientais e socioeconmicos negativos resultantes da Produo de alimentos maneira como os alimentos so predominantemente produzidos. Oferta e condies de moradia Precariedade e escassez de moradia para a populao de baixa renda. Desigualdade acentuada nos nveis de renda entre indivduos e entre Distribuio de renda regies. Discriminao e desigualdade Discriminao tnica e desigualdade socioeconmica entre as racial populaes branca, negra, parda e indgena. Desigualdade de gnero Desigualdades socioeconmicas entre homens e mulheres. Impactos socioeconmicos resultantes do aumento da longevidade e, Envelhecimento da populao consequentemente, do aumento do percentual de idosos na populao. Precariedade dos sistemas de Escassez de investimentos na manuteno e expanso da infrainfra-estrutura estrutura (energia, transporte e comunicao) no pas. Baixa capacidade das comunidades no sentido de solucionarem seus Capital social problemas e construrem seu prprio futuro. Qualidade da educao bsica Acesso restrito da populao a uma educao bsica de qualidade. Incapacidade dos modelos educacionais para ampliar a percepo das pessoas quanto s consequncias diretas e indiretas de suas aes Educao para a sustentabilidade individuais e coletivas, nas dimenses social, econmica e ambiental do desenvolvimento da sociedade Banalizao da corrupo e de prticas antiticas em todos os nveis da Corrupo e falta de tica sociedade. Comrcio ilegal de pessoas, armas, drogas e mercadorias pirateadas, e Violncia e trfico suas consequncias para a sociedade. Oportunidades de trabalho e renda Escassez de oportunidades de trabalho e renda. Despreparo das pessoas para a contnua renovao de competncia Empregabilidade exigida pelo mercado de trabalho. Baixo grau de conscientizao do consumidor em relao aos impactos Consumo ambientais, sociais e econmicos de padres de produo e consumo. Influncia do marketing na comunicao e disseminao de valores Marketing incompatveis com o desenvolvimento sustentvel. Falta de uniformidade, ao longo das cadeias produtivas, no que diz respeito manuteno de padres ticos elevados e de prticas Cadeia produtiva econmicas, ambientais e sociais compatveis com o desenvolvimento sustentvel. Utilizao de prticas ilegais para aumentar a competitividade das Concorrncia desleal empresas. Utilizao do apoio poltico e de polticas pblicas para o favorecimento Apoio poltico e polticas pblicas de interesses particulares em detrimento das condies sociais, ambientais ou econmicas relevantes ao desenvolvimento sustentvel. Falta de foco em atividades cujos impactos econmicos gerem Impactos econmicos locais benefcios s comunidades locais mais necessitadas. Os sistemas de governana corporativa atuais caracterizam-se por um Governana corporativa modelo que tende a resultar no privilgio do desempenho econmicofinanceiro em detrimento do desempenho social e ambiental. Ocupao informal e deteriorao das condies de trabalho ao longo da Precarizao do trabalho cadeia produtiva. Estresse Desequilbrio entre a dedicao ao trabalho e vida pessoal. Incoerncia entre as atitudes individuais e os valores e os princpios Comprometimento com valores e ticos declarados pelas pessoas (seja atuando como indivduo, seja princpios atuando por meio de instituies). Baixo engajamento das pessoas na garantia do cumprimento de seus Cidadania direitos e deveres como cidados.

Quadro 7: Mapa de desafios da sustentabilidade. Fonte: Boechat, 2007.

88

Como

resultado,

os

31

desafios

da

sustentabilidade

encontram-se

moderadamente inseridos no planejamento estratgico das empresas: 33,9% dos respondentes aparecem como ainda no incorporados, 12,6% incorporados apenas aos cenrios e 53,5% incorporados aos objetivos ou s aes estratgicas. O Quadro 8 Ranking do grau de incorporao dos desafios nas empresas do Brasil (em %) especifica o grau de incorporao dos desafios.
Comprometimento com valores e princpios Governana corporativa Estresse Energia tica e sustentabilidade na cadeia produtiva Qualidade da educao bsica Corrupo e falta de tica Impacto econmico local gua Empregabilidade Capital social Educao para a sustentabilidade Equilbrio dos ecossistemas e servios ambientais Concorrncia desleal Precarizao do trabalho Cidadania

1 2 3 4 5
Mais incorporados

86,7 80,0 76,7 73,3 73,3 70,0 66,7 66,7 66,3 66,3 66,3 66,3 60,0 60,0 60,0 60,0

17 18 1920 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

Mudana climtica Oportunidades de trabalho e renda Apoio poltico e polticas pblicas Marketing para a sustentabilidade Desigualdade de gnero Consumo consciente Discriminao e desigualdade racial Precariedade dos sistemas de infraestrutura Distribuio de renda Envelhecimento da populao Sade pblica Violncia e trfico Oferta e condies de moradia Pandemias Produtos alimentcios

56,7 56,7 53,3 53,3 50,0

Menos incorporados

6 7 8 9-10 11 12 13 1415 16

46,7 46,7 43,3 40,0 33,3 26,7 23,3 20,0 13,3 10,0

Quadro 8: Ranking do grau de incorporao dos desafios nas empresas do Brasil (em %) Fonte: Boechat, 2007.

Destaca-se que aspectos como comprometimento com valores e princpios, energia, impacto econmico local, gua, capital social e cidadania encontram-se entre os mais incorporados. Por outro lado, questes como apoio poltico e polticas pblicas e sade pblica esto entre os menos incorporados. A pesquisa aponta ainda o principal obstculo para as empresas enfrentarem o desafio do desenvolvimento sustentvel: falta de articulao institucional entre empresas, setor pblico e sociedade civil, com 26,5% dos casos. Boechat (2007, p. 6) conclui que o quadro geral revela que as empresas veem seu papel na sustentabilidade como no impactante do ponto de vista negativo, e arremata: se parcela crtica do setor empresarial no percebe seus impactos na sustentabilidade como negativos, de que setores ou instituies podem-se esperar

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medidas que revertam a persistncia de tantos desafios tradicionais ao (sub) desenvolvimento do Brasil?

3.3.3 A Banheira de CO2

A metfora da banheira de CO2 ilustra a diferena entre os fluxos de entrada e sada de CO2 (dixido de carbono) na atmosfera terrestre. Conforme a Figura 8, a atmosfera terrestre uma banheira, com entradas e sadas de CO2. O nvel da banheira est subindo em aproximadamente 5 bilhes de toneladas por ano (o equivalente a 2,1 bilhes de toneladas de carbono = 1 parte por milho de CO2).

Figura 8: A banheira de CO2 Fonte: Senge et al., 2008.

O atual fluxo de emisses de CO2 de todo o mundo de cerca de 8 bilhes de toneladas de carbono por ano. Essa cifra supera duas vezes e meia a quantidade removida pela atmosfera a cada ano, cerca de 3 bilhes de toneladas, incluindo a parte absorvida pela biomassa natural (rvores, plantas, plncton) e a que se dissolve nos oceanos (SENGE et al., 2008). Partindo do pressuposto de que o nvel de CO2 aumenta desde que a quantidade que entra seja superior quantidade que sai, Senge et al.(2008)

90

consideram que enquanto a entrada de CO2, (decorrente das emisses de gases do efeito estufa) for maior que a sada de CO2 (resultante das remoes pela biomassa), chegar o momento em que a banheira transbordar.

3.3.4 Indicadores de Sustentabilidade Ambiental ESI

Os indicadores de sustentabilidade urbana conforme o Environmental Sustainability Index (ESI) ou Indicadores de Sustentabilidade Ambiental ESI (2008) so segmentados em: a) Indicador de qualidade da gua; b) Indicador de qualidade da habitao; c) Indicador de conforto ambiental; d) Indicador de condies de vida; e) Indicador de renda; f) indicador de presso urbana; g) Indicador de reduo da presso industrial; h) Indicador da reduo da presso agropecuria e silvicultura; i) Indicador de autonomia poltico-administrativa; j) Indicador de polticas pblicas ambientais; l) Indicadores de gesto ambiental na indstria; m) Indicadores de interveno na sociedade civil.

Os Indicadores de Sustentabilidade Ambiental so uma mensurao do progresso geral rumo sustentabilidade ambiental, englobando 142 pases. As pontuaes so baseadas num conjunto de 20 indicadores centrais, cada um deles combinando de duas a seis variveis de um total de 68 variveis subjacentes. Esses indicadores permitem comparaes sobre a sustentabilidade ambiental entre pases de uma maneira quantitativa e sistemtica. Representa um primeiro passo rumo a uma abordagem mais analtica para as tomadas de decises ambientais (MOLDAN et al., 2005). Descritos os elementos bsicos que constituem os Indicadores de Sustentabilidade Ambiental, identifica-se o Environmental Performance Index (EPI)

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ou Indicadores de Desempenho Ambiental. Os Indicadores de Desempenho Ambiental (EPI) focalizam duas dimenses fundamentais: a primeira aborda a denominada Sade Ambiental (Environmental Health), enquanto que a segunda se refere Vitalidade do Ecossistema ( Ecosystem Vitality). Integram os objetivos da primeira dimenso os seguintes indicadores: a) Carga (fardo) de doenas provocadas pela degradao ambiental; b) Acesso a gua potvel; c) Acesso a saneamento bsico; d) Poluio atmosfrica urbana; e) Poluio atmosfrica interna. A dimenso da Vitalidade do Ecossistema abrange os seguintes indicadores: a), b) e c) Emisses de SO2 (cido sulfdrico), NO (xido ntrico) e de compostos orgnicos; d) Excedncias de oznio; e) ndice de qualidade da gua; f) Estresse hdrico; g) ndice de escassez de gua; h) Proteo do bioma; i) Proteo a habitaes frgeis; j) reas marinhas protegidas; k) e l) Cobertura florestal e volume de rvores teis captura de carbono; m) ndice de nutrientes marinhos; n) Intensidade de pesca e arrasto (Trawling); o) Regulao de agrotxicos; p) Intensidade de uso de gua na agricultura; q) Subsdios agrcolas; r) Emisso de gases de efeito estufa per capita; s) e t) Intensidade de emisso de carbono na produo de energia eltrica e industrial.

O conjunto de indicadores da Figura 9 exemplifica e incorpora o conjunto de propriedades necessrias conformao do ciclo que estabelece metas a serem

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alcanadas, engajamento de agentes e de esforos, estabelecimento de polticas pblicas e difuso da importncia do contedo desses indicadores para o desenvolvimento sustentvel.

* Environmental Performance Index Framework

Index Objectives
Environmental Health

Indicators
Environmental Burden of Disease Access to Drinking Water Access to Sanitation Urban Particulates Indoor Air Pollution Sulfur Dioxide Emissions Nitrogen Oxide Emissions Volatile Organic Compound Emissions Ozone Exceedance Water Quality Index Water Stress Water Scarcity Index Biome Protection Critical Habitat Protection Marine Protected Areas Growing Stock Forest Cover Marine Trophic Index Trawling Intensity Pesticide Regulation Agricultural Water Intensity Agricultural Subsidies Greenhouse Gas Emissions/Capita Electricity Carbon Intensity Industrial Carbon Intensity

EPI
Ecosystem Vitality

Figura 9: Indicadores de Desempenho Ambiental Estrutura EPI Fonte: ESI, 2010.

Na prtica, a gesto voltada a Indicadores de Desempenho Ambiental significa trazer para o cotidiano preocupaes estratgicas com o futuro. a aplicao da assertiva de Charles F. Kettering: Todos ns deveramos nos preocupar mais com o futuro, at porque passaremos o resto de nossas vidas nele. Ao estabelecer tais objetivos e submeter os resultados a comparaes, relatrios so elaborados de forma a ranquear pases de acordo com a aderncia de seus resultados aos fatores que os constituem. O relatrio produzido classifica os pases estudados da forma apresentada na Tabela 1: EPI Ranking dos pases baseado no ESI (2010), ao considerar o estudo de 163 pases.

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EPI - Ranking dos Pases

1 Iceland 2 Switzerland 3 Costa Rica 4 Sweden 5 Norway 6 Mauritius 7 France 8 Austria 9 Cuba 10 Colombia 11 Malta 12 Finland 13 Slovakia 14 United Kingdom 15 New Zealand 16 Chile 17 Germany 18 Italy 19 Portugal 20 Japan 21 Latvia 22 Czech Republic 23 Albania 24 Panama 25 Spain 26 Belize 27 Antigua & Barbuda 28 Singapore 29 Serbia & Montenegro 30 Ecuador 31 Peru 32 Denmark 33 Hungary 34 El Salvador 35 Croatia 36 Dominican Republic 37 Lithuania 38 Nepal 39 Suriname 40 Bhutan 41 Luxembourg 42 Algeria 43 Mexico 44 Ireland 45 Romania 46 Canada 47 Netherlands 48 Maldives 49 Fiji 50 Philippines 51 Australia 52 Morocco 53 Belarus 54 Malaysia 55 Slovenia 93.5 89.1 86.4 86.0 81.1 80.6 78.2 78.1 78.1 76.8 76.3 74.7 74.5 74.2 73.4 73.3 73.2 73.1 73.0 72.5 72.5 71.6 71.4 71.4 70.6 69.9 69.8 69.6 69.4 69.3 69.3 69.2 69.1 69.1 68.7 68.4 68.3 68.2 68.2 68.0 67.8 67.4 67.3 67.1 67.0 66.4 66.4 65.9 65.9 65.7 65.7 65.6 65.4 65.0 65.0 56 Syria 57 Estonia 58 Sri Lanka 59 Georgia 60 Paraguay 61 United States 62 Brazil 63 Poland 64 Venezuela 65 Bulgaria 66 Israel 67 Thailand 68 Egypt 69 Russia 70 Argentina 71 Greece 72 Brunei Darussalam 73 Macedonia 74 Tunisia 75 Djibouti 76 Armenia 77 Turkey 78 Iran 79 Kyrgyzstan 80 Laos 81 Namibia 82 Guyana 83 Uruguay 84 Azerbaijan 85 Vietnam 86 Moldova 87 Ukraine 88 Belgium 89 Jamaica 90 Lebanon 91 Sao Tome & Principe 92 Kazakhstan 93 Nicaragua 94 South Korea 95 Gabon 96 Cyprus 97 Jordan 98 Bosnia & Herzegovina 99 Saudi Arabia 100 Eritrea 101 Swaziland 102 Cte dIvoire 103 Trinidad & Tobago 104 Guatemala 105 Congo 106 Dem. Rep. Congo 107 Malawi 108 Kenya 109 Ghana 110 Myanmar 64.6 63.8 63.7 63.6 63.5 63.5 63.4 63.1 62.9 2.5 62.4 62.2 62.0 61.2 61.0 60.9 60.8 60.6 60.6 60.5 60.4 60.4 60.0 59.7 59.6 59.3 59.2 59.1 59.1 59.0 58.8 58.2 58.1 58.0 57.9 57.3 57.3 57.1 57.0 56.4 56.3 56.1 55.9 55.3 54.6 54.4 54.3 54.2 54.0 54.0 51.6 51.4 51.4 51.3 51.3 111 Tajikistan 112 Mozambique 113 Kuwait 114 Solomon Islands 115 South Africa 116 Gambia 117 Libya 118 Honduras 119 Uganda 120 Madagascar 121 China 122 Qatar 123 India 124 Yemen 125 Pakistan 126 Tanzania 127 Zimbabwe 128 Burkina Faso 129 Sudan 130 Zambia 131 Oman 132 Guinea-Bissau 133 Cameroon 134 Indonesia 135 Rwanda 136 Guinea 137 Bolivia 138 Papua New Guinea 139 Bangladesh 140 Burundi 141 Ethiopia 142 Mongolia 143 Senegal 144 Uzbekistan 145 Bahrain 146 Equatorial Guinea 147 North Korea 148 Cambodia 149 Botswana 150 Iraq 151 Chad 152 United Arab Emirates 153 Nigeria 154 Benin 155 Haiti 156 Mali 157 Turkmenistan 158 Niger 159 Togo 160 Angola 161 Mauritania 162 Central African Rep. 163 Sierra Leone 51.3 51.2 51.1 51.1 50.8 50.3 50.1 49.9 49.8 49.2 49.0 48.9 48.3 48.3 48.0 47.9 47.8 47.3 47.1 47.0 45.9 44.7 44.7 44.6 44.6 44.4 44.3 44.3 44.0 43.9 43.1 42.8 42.3 42.3 42.0 41.9 41.8 41.7 41.3 41.0 40.8 40.7 40.2 39.6 39.5 39.4 38.4 37.6 36.4 36.3 33.7 33.3 32.1

Tabela 1: EPI Ranking dos pases Fonte: ESI, 2010.

94

O relatrio, agrupando os pases por regio, oferece a viso da Tabela 2, permitindo comparaes em regies dotadas de menor heterogeneidade.

Geographic Regional Peer Groups by Rank, Country, and EPI Score

Tabela 2: EPI Ranking mundial por grupo de pases Fonte: ESI, 2010.

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Com base na Tabela 2, segundo ESI (2010), determinadas concluses sobre polticas emergiram da anlise dos indicadores subjacentes ao EPI: A tomada de decises na rea ambiental deve ser baseada em fatos. Tal abordagem busca tornar a tomada de decises mais rigorosa e gerar melhores resultados sistmicos. Os formuladores de polticas devem criar um melhor conjunto de dados, relatrios metodologicamente mais consistentes,

mecanismos para verificao e compromisso com a transparncia dos dados ambientais. A renda se correlaciona com as pontuaes do EPI. A renda tem forte associao com resultados em sade ambiental, mas em qualquer nvel de desenvolvimento, alguns pases no conseguem se destacar, enquanto outros conseguem. Os desafios ambientais surgem de diferentes formas, variando de acordo com a renda e o desenvolvimento de cada pas. Algumas questes advm dos impactos da poluio industrial (emisses de gases que causam efeito estufa e nveis crescentes de lixo) e afetam os pases desenvolvidos. Outros desafios (acesso gua potvel e saneamento bsico) derivam da pobreza e do subinvestimento em saneamento bsico e afetam as naes em desenvolvimento. Os formuladores de polticas precisam definir polticas transparentes e se mover na direo de esforos de proteo ambiental mais rigorosos, nas escalas global, regional, nacional, estadual, local e corporativa. O EPI utiliza os melhores conjuntos de dados globais disponveis sobre o desempenho ambiental. Contudo, a qualidade e a disponibilidade de dados so escassas. A falta de dados, na maioria dos pases, e a ausncia de indicadores metodologicamente consistentes, como o de qualidade da gua, dificultam os esforos para levar as polticas ambientais a terrenos mais empricos (ESI, 2010, ENVIRONMENTAL PERFORMANCE INDEX: SUMMARY FOR POLICYMAKERS, p. 3, traduo nossa).

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Analisando especificamente a situao do Brasil, so identificados os indicadores da Figura 10, agrupados nas duas dimenses, a saber: Sade Ambiental e Vitalidade do Ecossistema.

Figura 10: Indicadores de Desempenho Ambiental 2010 - Brasil Fonte: ESI, 2010.

Considerando cada um dos indicadores de ambas as dimenses, o cenrio oferecido conforme Figuras 11 e 12.

Figura 11: Categorias polticas - Brasil Fonte: ESI, 2010.

97

Figura 12: Indicadores - Brasil Fonte: ESI, 2010.

Por analogia, assim se observa o desempenho da Costa Rica, nas Figuras 13, 14 e 15.

98

Figura 13: Indicadores de Desempenho Ambiental 2010 Costa Rica Fonte: ESI, 2010.

Pode-se verificar, pelos Indicadores de Desempenho Ambiental e Categorias Polticas, o desempenho da Costa Rica, a terceira do ranking.

Figura 14: Categorias polticas Costa Rica Fonte: ESI, 2010.

99

Figura 15: Indicadores Costa Rica Fonte: ESI, 2010.

Estabelecendo a avaliao do pas classificado no topo, verifica-se o desempenho atribudo Islndia, a primeira no ranking, conforme Figuras 16, 17 e 18.

100

Figura 16: Indicadores de Desempenho Ambiental 2010 - Islndia Fonte: ESI, 2010.

Destaca-se o equilbrio entre meio ambiente e ecossistema da Islndia.

Figura 17: Categorias polticas - Islndia Fonte: ESI, 2010.

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Figura 18: Indicadores - Islndia Fonte: ESI, 2010.

Conclui-se que a primeira posio da Islndia est relacionada a fatores como a alta renda per capita do pas, o equilbrio entre o meio ambiente e a vitalidade do ecossistema, e a regularidade de desempenho do conjunto de indicadores, expressos na coluna da esquerda da Figura 18. Salienta-se que para indicadores associados a acesso ao saneamento, acesso gua, qualidade da gua, intensidade de gua na agricultura e outros, a Islndia atingiu o percentual mximo: 100%.

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3.3.5 Eco-Indicador 99

Entre as formas de avaliao, enquanto instrumentos de impacto ambiental pode-se identificar o Eco-Indicador 99 (EI99), que traduz a influncia do impacto ambiental em trs categorias: Sade humana Qualidade dos ecossistemas Uso de recursos naturais.

A estrutura do Eco-Indicador 99 encontra-se fundamentada na ideia de ecoindicador, que envolve aspectos de efeitos ambientais pela avaliao dos danos do ambiente sobre a sade humana, a qualidade dos ecossistemas e a degradao de recursos naturais, alm das questes de normalizao e valorao dos impactos causados pelo meio ambiente (GOEDKOOP; SPRIENSMA, 2001), conforme figura 19 Conceito do Ncleo do Eco-Indicador 99.

Figura 19: Conceito do Ncleo do Eco-Indicator 99 Fonte: Goedkoop; Spriensma, 2001.

A base dos danos para o indicador Sade Humana composto pelos efeitos respiratrios, efeitos cancergenos, efeitos climticos, radiao inica e reduo da

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camada de oznio. Envolve o nmero e a durao dos efeitos, fatalidades e incapacitaes advindas de causas ambientais. Descrevendo alguns dos danos, os de efeito respiratrio podem ser orgnicos e inorgnicos, dependendo do tipo de poeira inalada. A reduo da camada de oznio, por sua vez, est relacionada ao aumento da radiao ultravioleta, igualmente nociva para a sade humana. A Qualidade dos Ecossistemas refere-se aos efeitos sobre a completa e irreversvel extino de espcies, assim como o reversvel ou irreversvel desaparecimento de espcies de certa regio, durante um perodo de tempo, alm do uso e ocupao do solo. E ecotoxicidade, por exemplo, identifica os danos causados em espcies expostas concentrao de substncias txicas

(microorganismos, plantas, algas). Quanto ao Uso de Recursos Naturais, os impactos desta categoria so quantificados em relao energia necessria para futuras extraes de recursos minerais (modelos geo-estatsticos que vinculam a disponibilidade e concentrao de minrios) e combustveis fsseis (uso excessivo de energia baseado na utilizao futura do petrleo extrado). Goedkoop e Spriensma (2001) inserem ainda que, alm dos aspectos considerados, o Eco-Indicador 99 leva em considerao as questes de valorao cultural nos impactos ambientais com base nas caractersticas sociolgicas da regio, atribuindo critrios e valoraes (pesos) especficos aos indicadores de impactos ambientais.

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4 OBSERVATRIO URBANO

Da mesma forma que os observatrios astronmicos de antigas civilizaes utilizavam-se da observao dos ciclos planetrios para escolher as melhores pocas para os plantios, e que o mais modernos se voltam s viagens interplanetrias, o observatrios urbanos contemplam um dado campo de atividade para dar subsdios a atitudes e decises no sentido de mudarem para melhor a realidade em que vivemos (UN-HABITAT, 2010). O dicionrio Houaiss (2001) define observatrio como:
1. Edifcio equipado para observaes astronmicas ou meteorolgicas; 2. Instituio que tem como objetivo realizar tais observaes; 3. Lugar de onde se observa qualquer coisa; mirante ou miradouro; 4. Ato ou efeito de observar (-se); observao.

Um Observatrio Urbano, para o UN-Habitat (2010), pode ser um rgo governamental, centro de investigao ou instituio de ensino que designado como agente, cujas ferramentas de monitoramento so desenvolvidas para a formulao de polticas por meio de processos consultivos. Para o Jeddah Urban Observatory - JUO (2010), um observatrio urbano tem como premissas: assumir suas tarefas como um departamento tcnico na estrutura organizacional da administrao da cidade; coletar e analisar dados, estatsticas e informaes em diferentes reas de desenvolvimento urbano; transferir informaes e um conjunto de indicadores para auxiliar os tomadores de deciso na elaborao das polticas e planos de desenvolvimento urbano. Existem diferentes nveis de observatrios urbanos: o local, da cidade, o regional, o nacional e o global; o Observatrio Global das Naes Unidas a principal instituio da rede de observao global. Pode-se destacar que as principais funes de um observatrio urbano so (JUO, 2010): Definir e escolher os indicadores urbanos locais bsicos mais adequados para medir o desempenho e os progressos urbanos; Estabelecer, desenvolver e aperfeioar uma base de dados de indicadores em diferentes reas de desenvolvimento urbano e transferir as informaes que proporcionem uma ferramenta de

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anlise comparativa; Propor um mecanismo para medir o desempenho dos servios especializados em cada cidade e avaliar os respectivos planos de desenvolvimento; Detectar e medir a capacidade das polticas de desenvolvimento local e nacional por meio de indicadores urbanos desenvolvidos para alcanar este fim; Conectar observatrios urbanos locais com o regional, o nacional e o global e trocar experincias para melhorar a capacidade de produo de indicadores urbanos; Publicar pesquisas e relatrios sobre diferentes campos do desenvolvimento urbano e medir seu nvel de desempenho; Treinar os funcionrios que trabalham no observatrio e construir a capacidade de gerar informaes.

4.1 Sistemas de Indicadores e TIC

Os avanos tecnolgicos da TIC e da gesto do conhecimento produzem desafios para as organizaes. Atestam Ruschel e Amin (2009) que os governos, se preocupados com os resultados que oferecem sociedade, so instados a modernizar a prpria gesto e a apropriao dos atos, fatos e atendimentos que geram e/ou produzem. Para conceber um sistema, numa viso integrada e orgnica, deve-se considerar, segundo Gomes et al. (2007), quatro aspectos: analisar e entender os processos de governo eletrnico (e-gov); considerar as necessidades de informao de todos os atores envolvidos; trabalhar de forma colaborativa e realizar projetos em rede; e dar prioridade adoo de padres internacionais estabelecidos de forma colaborativa. Ao abordar as tendncias de concepo de gerncia de redes, Vasconcelos et al. (2007, p. 5) apontam para a convergncia de tecnologias, indicando que as redes caminham no sentido da utilizao da internet como meio de comunicao e

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transmisso de informaes e dados. Tal integrao facilita que os sistemas isolados possam ser integrados num sistema maior, que o prprio Observatrio, bem como favorece a construo de um sistema de indicadores. O Observatrio um fenmeno teleolgico, pois suas aes acontecem de forma planejada, projetada, e so dirigidas para cumprir algum tipo de finalidade (ALVES; KERN, 2007). Como exemplo, o observatrio ORBIS de Curitiba apresenta uma soluo prtica para conjugar a varivel tempo real com a disponibilidade dos dados aos agentes. Ao descrever a inovao adotada, a direo do observatrio apresenta a verso on-line do software de monitoramento de indicadores como uma ferramenta destinada a permitir que gestores pblicos, organizaes sociais, pesquisadores e representantes de entidades privadas interajam numa funo cooperativa. O sistema uma inovao, pois o acesso se d via Web, permitindo liberdade para trabalhar com os indicadores, cruzar dados e criar temas de monitoramento, alm de contar com um mdulo de entrada de informaes que possibilita a descentralizao na alimentao do banco de dados (ORBIS, 2010). As consultas podem ser apoiadas, conforme Alves e Kern (2007), em recursos visuais como mapas, grficos, tabelas com base nos indicadores, favorecendo a aferio de dados estticos, tendncias e comparaes, selecionando abordagens e criticando desempenhos, em nveis diferentes do sistema, pois as funcionalidades observadas em um determinado nvel hierrquico no se mantm, necessariamente, nos demais nveis. Alm desses aspectos, a realimentao (feedback) fundamental para corrigir processos e recomendar revises. Comentando um sistema local de informao e a gesto pblica da qualidade de vida nas cidades, Keinert et al. (2002, p.118) afirmam: um sistema de informao composto por organizaes, pessoas e tecnologia (meio pelo qual os dados so transformados e organizados para uso das pessoas). Laudon e Laudon (1999) propem ainda uma perspectiva sociotcnica dos sistemas de informao, segundo a qual os indivduos passam por um processo de ajuste e descoberta na medida em que os sistemas so desenvolvidos. De acordo com esta viso, a adequao da TIC ao escopo dos sistemas de indicadores no dispensa a compatibilidade entre os agentes que operam o sistema, ou seja, o conjunto de servidores pblicos e prestadores de servios.

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4.2 Sistema de Observatrios Urbanos: Agenda 21 e Agenda Habitat

O sistema de observatrios urbanos, iniciativa da Organizao das Naes Unidas - ONU, pretende ser uma rede mundial de informao com vistas a contribuir para a implementao da Agenda 21 e da Agenda Habitat, em mbitos local, regional e nacional. Partindo do objetivo que auxiliar autoridades e comunidades a melhorar a coleta, anlise e uso de informaes para formulao de polticas urbanas mais eficazes, os observatrios urbanos pretendem entender o funcionamento das cidades como sistemas sociais e econmicos e, evoluindo a partir desse entendimento, favorecer a construo de um planejamento integrado e eficaz (ONU, 2010). Por meio de uma rede global de observatrios locais, nacionais e regionais, associada a entidades governamentais e no-governamentais, a ONU, por intermdio de um Observatrio Urbano Global (OUG), pretende oferecer a possibilidade de comparaes que estimulem e enalteam as melhores prticas e os respectivos melhores resultados, apurados em consonncia com indicadores de maneira objetiva. A ONU (2010), mentora desse processo, considera que o xito ou o fracasso de uma poltica urbana consequncia do grau de participao ativa local. Por isso, enfatiza a necessidade de observatrios locais capacitados para um dilogo construtivo e criativo com os agentes polticos locais e com a sociedade organizada. A plataforma bsica de informaes de um Observatrio Urbano Local (OUL) se baseia nessa interao, de sorte a que se produza um informe bienal sobre o estado da Cidade. Estabelece, ainda, regras para formao de grupo diretivo local, formas de realizao de consultas, avaliao da capacidade das entidades existentes e/ou a serem criadas, como requisitos para o reconhecimento do observatrio. Mais uma vez, avulta a importncia de adequada rede computacional capaz de conferir capacidade de obter e gerir informaes e dados. Procedimentos e regras equivalentes so estabelecidos para o

credenciamento de observatrios urbanos nacionais e regionais. O Observatrio Urbano Global (OUG), enquanto rede de observatrios urbanos, pretende: a) fomentar processos de consulta visando colaborar na

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identificao e integrao de necessidades urbanas de informao; b) contribuir para o desenvolvimento de capacidades para compilao de dados, formulao e aplicao de polticas pblicas centradas em indicadores e ndices de desempenho; c) disponibilizar informaes e anlises de dados e de conjunturas visando estimular participao comunitria nas decises de polticas urbanas; d) compartilhar informao e conhecimentos, utilizando tecnologias de informao e comunicao modernas (UN-HABITAT, 2010). A consecuo de sistemas locais de informao dotados de transparncia e credibilidade, teis, portanto, a uma administrao eficaz, o foco pretendido tambm pelo modelo de gesto pblica por resultados. Na opinio de Osborne e Gaebler (1994), os governos so famosos pelo excesso de formulrios e por nmeros que no tm fim, de sorte que, muito raramente, os relatrios governamentais se relacionam com resultados de interesse da sociedade. Da decorre que as experincias de sistemas locais de informao convivem com o desafio de bem disporem trs atividades bsicas: entrada confivel e atual, processamento em tempo real e sada em tempo real com resultados mensurveis. Para que um observatrio cumpra finalidades teis gesto pblica, alguns requisitos so indispensveis (RUSCHEL; AMIN, 2010, p. 6): a) Atualizao constante dos trabalhos, permitindo que as informaes reflitam com preciso a realidade e contribuam para formular, gerir e avaliar; b) Anlise territorializada, de forma a vincular os indicadores ao componente espacial, ou seja, uma jurisdio; c) Inteligibilidade dos indicadores, ou seja, utilizao de ndices compreensveis e comunicveis; d) Expresso de condies efetivamente importantes para a sociedade a que se volta o observatrio.

A ONU (2010) parte do princpio de que se o observatrio no tem a capacidade de influir na poltica pblica, ele no tem razo de existir. O papel do observatrio, portanto, no o de definir polticas pblicas, mas disponibilizar dados e informaes teis para que os tomadores de decises possam saber o que melhor e por que razo.

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4.2.1 Agenda 21/ONU

A Agenda 21 da ONU envolve os aspectos de Polticas Pblicas, Finanas Pblicas e Administrao Pblica. Teve origem em 1992 na Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, identificado como Rio 92. O relatrio oriundo dessa conferncia ficou sendo conhecido como Agenda 21. O contedo da Agenda 21 possui quatro dimenses: 1) Sociais e econmicas; 2) Conservao e gesto de recursos naturais para o desenvolvimento; 3) Fortalecimento do papel dos principais grupos sociais; 4) Meios de implementao. Assim estruturada, a Agenda 21 sistematiza os Objetivos do Milnio, ancorados nos indicadores pretendidos conforme Quadro 9. Alm de estabelecer os objetivos para o milnio, a Agenda 21 fixa as metas e os prazos para atingir o objetivo e seus respectivos indicadores. Associando as metas ao contexto da poltica pblica brasileira, percebe-se que existem grandes desafios. Neste sentido, o gestor pblico deve colocar em prtica os objetivos da Agenda 21 que refletem, no geral, as aspiraes sociais. Conforme destaca Meirelles (1990), a administrao pblica a gesto de bens e interesses da comunidade, de acordo com os preceitos do direito e da moral, na finalidade de realizar o bem comum.

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Objetivos do Milnio
1- Erradicar a extrema pobreza e a fome 2- Educao bsica de qualidade para todos

Indicadores
a) percentual de pessoas abaixo da linha de pobreza; b) intensidade da pobreza; c) participao dos 20% mais pobres na renda total. a) crianas de seis a quatorze anos frequentando a escola; b) taxa de concluso do primrio por idade; c) taxa de alfabetizao na faixa etria de quinze a vinte e quatro anos. a) relao entre meninas e meninos no ensino fundamental e mdio; b) relao entre mulheres e homens alfabetizados na faixa etria de quinze a vinte e quatro anos; c) relao entre rendimento e ocupao de mulheres e homens com emprego formal; d) proporo de mandatos ocupados por mulheres nas cmaras de vereadores. a) taxa de mortalidade de crianas menores de cinco anos; b) taxa de mortalidade infantil; c) proporo de crianas de um ano imunizadas contra o sarampo. a) taxa de mortalidade materna; b) porcentual de gravidez na adolescncia; c) assistncia mdica s gestantes. a) taxa de mortalidade por AIDS; b) incidncia de AIDS.

Metas
a) reduzir pela metade, at 2015, a proporo da populao com renda abaixo da linha da pobreza; b) reduzir pela. metade, at 2015, a proporo da populao que sofre de fome. Garantir que at 2015 todas as crianas, de ambos os sexos, concluam um ciclo completo de ensino bsico.

3- Igualdade entre sexos

Eliminar as disparidades entre os sexos em todos os nveis de ensino, at 2015.

4- Reduzir a mortalidade infantil

Reduzir em dois teros, at 2015, da mortalidade de crianas menores de cinco anos.

5- Melhorar a sade materna

Reduzir em trs quartos, at 2015, a taxa de mortalidade materna.

6- Combater a AIDS e outras doenas

7- Garantir a sustentabilidade ambiental

a) proporo da populao com acesso a gua tratada; b) proporo da populao com acesso a tratamento sanitrio; c) proporo de famlias com ttulo seguro de posse do domicilio.

8- Estabelecer parcerias para o desenvolvimento

a) linhas telefnicas por 100 habitantes; b) computadores pessoais por 100 habitantes.

a) at 2015, deter a propagao do HIV/AIDS e comear a reverter seu crescimento; b) at 2015, deter a incidncia de malria e outras doenas e comear a reverter seu crescimento. a) integrar os princpios do desenvolvimento sustentvel nas polticas e programas nacionais e reverter a perda de recursos ambientais; b) reduzir pela metade, at 2015, a proporo da populao sem acesso sustentvel a gua potvel segura e saneamento bsico; c) at 2020, ter alcanado uma melhoria de vida significativa para os habitantes de bairros pobres/favelas. a) avanar no desenvolvimento de um sistema comercial e financeiro aberto, baseado em regras previsveis e no discriminatrias; b) formular e implementar estratgias que permitam que os jovens obtenham um trabalho digno e produtivo; c) em cooperao com empresas farmacuticas, proporcionar acesso a medicamentos.

Quadro 9: Objetivos para o milnio. Fonte: Agenda 21/ONU, 2007.

Meirelles (1990) caracteriza ainda os trs princpios da administrao pblica de carter obrigatrio e permanente: a legalidade, a moralidade e a finalidade. Na finalidade, o objetivo defender o bem estar coletivo e atender s necessidades sociais (MEIRELLES, 1990), como prescreve a Agenda 21.

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4.2.2 Agenda Habitat/ONU

Em 1996, a ONU realizou uma segunda conferncia sobre cidades, em Istambul, na Turquia, para avaliar os progressos e definir metas para o novo milnio (a primeira foi em 1978, em Vancouver). Adotado por 171 pases, o documento poltico produzido nessa Cpula das Cidades conhecido como Agenda Habitat e contm mais de 100 compromissos e 600 recomendaes. Em 1 de janeiro de 2002, a Agenda Habitat foi fortalecida: seu status foi elevado a um programa pleno do sistema ONU, pela Resoluo A/56/206 da Assemblia Geral. Recomendaes chave e ajustes estratgicos foram trabalhados para atingir as metas e objetivos de desenvolvimento urbano e habitao da Declarao do Milnio para os prximos 20 anos. O UN-HABITAT - United Nations Human Settlements Programme (Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos) expressa, portanto, a Declarao do Milnio das Naes Unidas concernente s circunstncias dos pobres do mundo urbano. Enuncia, com clareza, o compromisso dos Estados membros com a melhora das vidas de pelo menos 100 milhes de habitantes de favelas at o ano 2020 Meta 11 do Objetivo n 7: Famlias pobres. Embora 100 milhes possam parecer muitos, so apenas 10% da populao mundial das favelas, a qual, se continuar sem ateno, vai triplicar para 3 bilhes at o ano 2050 (UN-HABITAT, 2010). Considerando que as cidades crescem a taxas sem precedentes, definindo as tendncias sociais, polticas, culturais e ambientais do mundo, a urbanizao sustentvel um dos desafios mais prementes frente da comunidade global do sculo 21. As cidades so agora o lar de metade da populao e eixo da maior parte da produo e do consumo nacional processos sociais e econmicos que geram renda e oportunidade. Mas tambm geram doena, crime, poluio e pobreza. Nos pases em desenvolvimento, os habitantes das favelas contam mais de 50% da populao e tm pouco ou nenhum acesso a habitao, gua e saneamento. onde a ONU-HABITAT tem o mandato de fazer diferena para melhor (UN-HABITAT, 2010). Os objetivos da Agenda Habitat desdobram-se nos seguintes indicadores: 1) Acesso a gua potvel;

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2) Acesso a servios essenciais; 3) Coleta de lixo; 4) Durabilidade das habitaes; 5) rea suficiente para viver; 6) Crescimento da populao; 7) Famlias pobres; 8) Indicador chave de mortalidade em menores de cinco anos; 9) Alfabetizao; 10) Emprego informal; 11) Desemprego; 12) PIB; 13) Arrecadao de impostos; 14) Ocupao segura / regime de ocupao; 15) Segurana da propriedade (loteamentos irregulares); 16) Preo da gua; 17) Esgoto e efluentes tratados; 18) Criminalidade (homicdios); 19) Tempo de translado.

Valores como liberdade, igualdade, solidariedade, tolerncia, respeito natureza e responsabilidade comum foram considerados na Agenda Habitat como essenciais para as relaes internacionais no sculo XXI.

4.2.3 Os 15 desafios globais do Projeto do Milnio do WFUNA

Inspirada pelas palavras de abertura da Carta das Naes Unidas Ns somos os povos, a World Federation of United Nations Associations WFUNA (Federao Mundial de Associaes das Naes Unidas) foi criada em 1946, um ano depois da criao da ONU. Trata-se de uma rede global de milhares de pessoas ligadas por meio das Associaes da Organizao das Naes Unidas em mais de 100 estados membros da ONU. Tais redes possibilitam s pessoas conectarem-se e debaterem questes

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globais como paz, direitos humanos, propagao da democracia, desenvolvimento igualitrio e justia internacional. Dentre seus oito objetivos, so destacados dois (WFUNA, 2010, traduo nossa): 1) lutar pelo reconhecimento e respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais em todo o mundo e pelo reconhecimento de responsabilidades e deveres que esse reconhecimento implica para indivduos, grupos e Estados; 2) promover o desenvolvimento econmico, o reforo do progresso e melhores padres de vida.

A misso da WFUNA informar, sustentar e energizar uma rede global de Associaes das Naes Unidas no sentido de apoiar os princpios e programas das Naes Unidas e ajudar a formatar sua agenda (WFUNA, 2010, traduo nossa). o caso do Projeto do Milnio, iniciado em 1996 e conduzido pela Universidade das Naes Unidas UNU, um frum de participao global, independente, sem fins lucrativos, dedicado a pesquisas sobre o futuro e reunindo futuristas, planejadores de negcios e fazedores de polticas que trabalham para organizaes internacionais, governos, corporaes, ONGs e universidades. A Figura 20 identifica as 33 conexes mundiais do Projeto do Milnio. O Projeto do Milnio abarca um processo que coleta e avalia pareceres de mais de 2.500 pessoas (de instituies que conectam vises globais e locais) selecionadas em suas 33 conexes (participantes que traduzem questionrios e relatrios, conduzem entrevistas, pesquisas especiais, oficinas, simpsios e treinamentos avanados) em todo o mundo. O trabalho publicado por meio de relatrios como Estado do Futuro e Metodologias de Pesquisa do Futuro e demais estudos. Ao pesquisar o relatrio Estado do Futuro (publicado e atualizado anualmente desde 1996), chega-se ao 15 Global Challenges ou Quinze Desafios Globais do Projeto do Milnio, da WFUNA.

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Figura 20: As 33 conexes do Projeto do Milnio Fonte: The Millennium Project, 2009.

Os 15 Desafios Globais fornecem um panorama para avaliar as prospeces globais e futuras para a humanidade com especificaes de vises e aes no contexto de regies estudadas. Para cada desafio, existe uma anlise mais ampla com perspectivas regionais e informaes relevantes de literatura e conjunto de aes consideradas pelas entrevistas com os tomadores de decises sobre como abordar cada desafio, aes adicionais e vises sobre tais aes, alm de sugestes de indicadores (THE MILLENNIUM PROJECT, 2009, traduo nossa).

Figura 21: Los 15 desafos del futuro Fonte: The Millennium Project, 2009.

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Os desafios so interdependentes: quando existe a melhora de um, torna-se mais fcil tratar dos demais desafios, assim como a piora de algum torna mais difcil abordar os demais. Assim, abordar apenas um desafio como discutir se o sistema nervoso humano mais importante do que o sistema respiratrio. Os desafios tm naturezas transnacionais e solues trans-institucionais. No podem, portanto, ser encarados por governo ou instituio de modo isolado. Requerem ao colaborativa entre governos, organizaes internacionais, corporaes, universidades e ONGs. Conforme a Figura 21, ainda que listados em sequncia, o Desafio 1 (Desenvolvimento sustentvel) no nem mais nem menos importante que o Desafio 15 (tica global). Tal premissa serve para os demais Desafios (THE MILLENNIUM PROJECT, 2009, traduo nossa).

4.2.4 Agenda 21, Agenda Habitat e 15 Desafios Globais

O Quadro 10 faz um comparativo entre os focos de estudos da Agenda 21, Agenda Habitat e 15 Desafios Globais, de iniciativa da ONU.

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Agenda 21 1- Erradicar a extrema pobreza e a fome 2- Educao bsica de qualidade para todos 3 - Igualdade entre sexos 4 - Reduzir a mortalidade infantil 5 - Melhorar a sade materna 6 - Combater a AIDS e outras doenas 7- Garantir a sustentabilidade ambiental 8 - Estabelecer parcerias para o desenvolvimento

Agenda Habitat 1 - Acesso a gua potvel 2 - Acesso a servios essenciais 3 - Coleta de lixo 4 - Durabilidade das habitaes 5 - rea suficiente para viver 6 - Crescimento da populao 7 - Famlias pobres 8 - Indicador chave de mortalidade em menores de cinco anos 9 - Alfabetizao 10 - Emprego informal 11 - Desemprego 12 - PIB 13 - Arrecadao de impostos 14 - Ocupao segura / regime de ocupao 15 - Segurana da propriedade (loteamentos irregulares) 16 - Preo da gua 17- Esgoto e efluentes tratados 18 - Criminalidade (homicdios) 19 - Tempo de translado

15 Desafios Globais 1- Desenvolvimento sustentvel 2 - gua 3 - Populao e recursos 4 - Democratizao 5 - Perspectivas globais a longo prazo 6 - Globalizao da tecnologia e da informao 7 - Distncia entre ricos e pobres 8 - Doena

9 - Capacidade de deciso 10 - Conflito e paz 11 - Mulheres 12 - Delinquncia transnacional 13 - Energia 14 - Cincia e tecnologia 15 - tica global

Quadro 10: Comparativo: Agenda 21, Agenda Habitat e 15 Desafios Globais Fontes: Agenda 21/ONU (2007); UN-HABITAT/ONU (2010); THE MILLENNIUM PROJECT/WFUNA (2009).

Pode-se observar que cada um dos estudos possui indicadores voltados ao programa em questo. Assim, sinteticamente e em conformidade com cada um dos trs programas descritos anteriormente, tem-se que:

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A Agenda 21 foca as Polticas Pblicas, Finanas Pblicas e Administrao Pblica. A Agenda Habitat foca os Assentamentos Humanos com nfase em assentamentos urbanos. Os 15 Desafios Globais focam as questes globais: paz, direitos humanos, propagao da democracia, desenvolvimento igualitrio e justia internacional.

4.3 ORBIS - Observatrio Regional Base de Indicadores de Sustentabilidade

O Observatrio Regional Base de Indicadores de Sustentabilidade - ORBIS, lanado em 2004, um programa do Instituto de Promoo do Desenvolvimento IPD, apoiado pelo Sistema Federao das Indstrias do Estado do Paran FIEP, certificado pelo Observatrio Global Urbano - GUO da ONU e integrado rede mundial de observatrios do UN-Habitat. O ORBIS confeccionou o seu primeiro relatrio em 2004, lanando sob o ttulo de Caderno Indicadores do Milnio da Regio de Curitiba 2004, com um levantamento sobre os 48 indicadores estabelecidos pela ONU para monitorar os oito objetivos do milnio, adequados realidade da regio metropolitana de Curitiba. Em 2005, estendeu o mapeamento dos indicadores de sustentabilidade para o restante do Estado e passou a publicar, a partir de 2006, o Caderno Indicadores do Milnio do Paran e, mais recentemente, o relatrio de Indicadores dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio - ODM (ORBIS, 2010). O painel de monitoramento um instrumento de gesto utilizado quando vrias questes precisam ser acompanhadas e avaliadas simultaneamente, tais como um plano, um conjunto de objetivos, como o caso dos objetivos e metas do milnio, de programas ou ainda de projetos. A principal funo do painel de monitoramento, conforme Figura 22, dar uma viso ampla e sinttica do conjunto objeto da observao. Assim: a cor verde indica situao tima, sinal de que os resultados pretendidos esto sendo alcanados; a cor amarela d sinal de ateno, sinalizando que a situao precisa de maiores cuidados; e a cor vermelha d alerta sobre o panorama da situao,

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apontando valores no desejados. Desse modo, permite responder a certas questes estratgicas: Como estamos em relao aos objetivos pretendidos? A situao est igual, melhor ou pior? O painel anuncia os avanos esperados? O que vai indo bem? Aparecem sinais de alerta que exigem aes emergenciais? Existe algo indo mal? (ORBIS, 2009).

Figura 22: Metas e avanos do ODM do Paran Fonte: ORBIS, 2009, p. 14.

Avaliando cada uma das metas dos objetivos do milnio, tem-se um panorama geral da situao atual, que permite saber onde necessria maior ateno, condio essencial para orientar a priorizao das aes a serem realizadas e potencializar o uso dos recursos disponveis. Dentre as onze metas expressas, descreve-se a meta 1 (reduzir pela metade, at 2015, a proporo da populao com renda abaixo da linha da pobreza); a meta 6 (reduzir em trs quartos, at 2015, a taxa de mortalidade materna) e a meta 5

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(reduzir em dois teros, at 2015, a mortalidade de crianas menores de cinco anos).

Figura 23: Meta 1 Populao com renda abaixo da linha da pobreza Fonte: ORBIS, 2009, p. 18.

A meta 1 dos objetivos do milnio (reduzir pela metade, at 2015, a proporo da populao com renda abaixo da linha da pobreza), apresentada na Figura 23, foi superada pelo Paran em 2008, porm os levantamentos apresentam grficos que mostram uma realidade preocupante. Apesar da considervel reduo do percentual da populao que vive com renda abaixo da linha de pobreza, como mostra a srie histrica da Figura 24, isso no significa que a populao mais pobre tenha aumentado na mesma proporo sua participao na renda do estado.

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Figura 24: Percentual de pessoas abaixo da linha da pobreza, 1990-2008 Fonte: ORBIS, 2009, p. 19.

A participao da populao com renda domiciliar per capita situada entre os 20% mais pobres aumentou de 2,6%, em 1990, para 3,6%, em 2007, enquanto que os 20% mais ricos reduziram sua participao de 62,9% para 57,9%. Desse modo, houve uma reduo de 34%. Mesmo assim, a renda dos 20% mais ricos 16 vezes maior que a dos 20% mais pobres, conforme Figura 25.

Figura 25: Participao dos 20% mais pobres e 20% mais ricos Fonte: ORBIS, 2009, p. 21.

Embora haja avanos na reduo da desigualdade de renda, o Brasil ainda um dos pases mais desiguais do mundo: os 10% mais ricos ganham 31 vezes mais

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que os 10% mais pobres. Em pases como o Japo e a Sucia, esta diferena fica perto de 5 vezes (ORBIS, 2009). Passando para a meta 6 (reduzir em trs quartos, at 2015, a taxa de mortalidade materna), constata-se que a proposta reduzir, at 2015 (no caso do Paran at 2010), em trs quartos a taxa de mortalidade materna, conforme Figura 26.

Figura 26: Meta 6 Taxa de mortalidade materna Fonte: ORBIS, 2009, p. 33.

Entre 1997 e 2005, o ndice de mortalidade materna no Brasil caiu 12,7%, sendo que a meta reduzir em 75%. Com uma taxa de 53,4 bitos (a cada 100 mil nascidos vivos), o Brasil possui mais que o dobro da mortalidade de pases desenvolvidos. Uma ao para atingir a meta foi ampliar o Programa Sade da Famlia e incentivar os municpios a realizarem o exame pr-natal, de maneira a garantir atendimento especializado s gestantes, dar cobertura universal a aes de

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sade sexual e reprodutiva e de controle de cnceres de mama e de colo do tero (ORBIS, 2009).

Figura 27: Taxa de mortalidade materna 1990-2008 Fonte: ORBIS, 2009, p. 33.

No Paran, entre 1990 e 2008, houve uma reduo de 54,6%. No entanto, apenas esforos adicionais possibilitaro a reduo a 26 bitos prevista pela meta, conforme Figura 27. Quanto meta 5 (reduzir em dois teros, at 2015, a mortalidade de crianas menores de cinco anos), mantendo-se a queda nos ndices de mortalidade infantil verificados, o Brasil dever atingir a meta de reduzir em dois teros o nmero de crianas que morrem antes dos cinco anos de idade. A taxa nacional, que era de 53,7 mortes por mil nascidos vivos, em 1990, apresentou, at 2005, reduo de 46,4%, representando taxa de 28,7, ainda muito elevada se comparada a pases desenvolvidos. A diferena entre o Nordeste (que teve a maior queda no perodo 55,4% mas ainda apresenta a maior taxa do Pas 38,9) em relao ao Sul de mais de 2 vezes 18,0 por mil nascidos vivos; assim, as desigualdades regionais nas condies de vida constituem importante desafio a ser enfrentado para que essa meta seja alcanada (ORBIS, 2009).

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Figura 28: Meta 5 Mortalidade de crianas menores de 5 anos Fonte: ORBIS, 2009, p. 30.

No Paran, a mortalidade de crianas menores de 5 anos, no perodo de 1990 a 2007, teve seu nmero reduzido de 39 para 15,5 bitos a cada 1 mil nascidos vivos, representando uma queda de 60.2%. A meta reduzir, pelo menos, a 13 o nmero de bitos a cada 1 mil nascidos vivos, conforme Figuras 28 e 29.

Figura 29: Taxa de mortalidade de menores de 5 anos 1990-2007 Fonte: ORBIS, 2009, p. 31.

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Cabe assinalar que a constatao de que um objetivo relevante est sendo alcanado ou no em ritmo e velocidade compatveis com prazos estabelecidos, importante para o observatrio e para o gestor. A transparncia e a contemporaneidade, conjugadas, contribuem para que sejam tomadas providncias com vistas a resultados melhores.

4.4 JUO - Jeddah Urban Observatory

Jeddah, grafada tambm como Jid ou Jed, uma cidade localizada na Arbia Saudita na costa do Mar Vermelho. o maior centro urbano na costa ocidental e a segunda maior cidade da Arbia Saudita. Possui populao aproximada de 3,4 milhes de habitantes. No passado, foi considerada a capital comercial da Arbia Saudita e a mais rica do Mdio Oriente e da sia Ocidental (JEDDAH, 2010a). Dentre os significados de Jeddah, pode-se encontrar Noiva do Mar Vermelho, Jia do Mar Vermelho ou, ainda, "Antepassado de Mulheres". Este ltimo atribudo tumba de Vspera, localizado na cidade. Historicamente, Jeddah ganhou relevncia no Imprio Otomano, juntando-se ao Reino da Arbia Saudita em 1927 (JEDDAH, 2010a).

Figura 30: Localizao de Jeddah Fonte: JEDDAH, 2010b.

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O crescimento constante da regio metropolitana de Jeddah gerou problemas como desemprego, pobreza e declnio dos servios urbanos. Para combat-los, tornou-se necessrio o desenvolvimento de um observatrio urbano. Assim, o Ministrio da Municipalidade e Assuntos Rurais definiu a necessidade de implantar o Observatrio Urbano de Jeddah JUO em julho de 2006, designando o Dr. Mohammed I. Abdulsalam como seu primeiro diretor (JUO, 2010, traduo nossa). Na prtica, o JUO coleta suas informaes pela participao de rgos governamentais e do setor privado em um Sistema de Informao Geogrfica (GIS) que gerencia a base de dados relacionados aos principais indicadores urbanos. A operao envolve os executores e a comunidade local, e direcionada aos planos de desenvolvimento regional. Funciona ainda dentro do Sistema Internacional de Observatrios Urbanos, aproveitando experincias de outros, no cerne de uma estratgia aliada viso geral da Arbia Saudita (JUO, 2010, traduo nossa). A viso do JUO buscar alcanar os mais elevados padres de desenvolvimento urbano sustentvel, por meio da realizao de uma avaliao cientfica e prtica para fazer de Jeddah a melhor cidade na costa do Mar Vermelho. Tem como misso acompanhar e documentar as informaes, fazendo com que as dimenses social, ambiental e econmica possam ser transformadas em dados estatsticos passveis de serem medidos e comparados (JUO, 2010, traduo nossa). Assim, so objetivos do Jeddah Urban Observatory: Determinar o status de indicadores urbanos e as questes de desenvolvimento social. Desenvolver capacidades para gerar, analisar, gerenciar e publicar a informao. Subsidiar os formuladores de polticas com informaes

necessrias. Auxiliar na compreenso da interao entre as foras sociais, econmicas e culturais da cidade. Interagir com as iniciativas nacionais, regionais e internacionais na produo de indicadores. Fornecer sinais de alerta para a presena de qualquer deficincia ou fenmeno que pode se transformar em problema no futuro.

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Monitorar o status da realidade urbana produzindo indicadores e identificando os aspectos primrios de desenvolvimento, como pobreza e poluio. Fornecer mtodos cientficos e apresentar indicadores para garantir sua validade de representao no estado atual. Cooperar com os Observatrios Urbanos nacionais, locais e internacionais, em troca de informaes e experincias. Auxiliar os funcionrios para esclarecer o contexto social, as atividades econmicas, estruturais e ambientais na cidade e auxiliar na preparao de planos referentes ao processo de urbanizao. Avaliar o desempenho de iniciativas existentes e monitorar seu desenvolvimento. Fornecer s autoridades um relatrio imparcial de medio e avaliao do desenvolvimento urbano (JUO, 2010, traduo nossa).

Conforme JUO (2010), os principais problemas que um observatrio pode enfrentar vo desde a falta de dados apropriados, infraestrutura deficiente - que dificulta o processo de coleta de informaes - at ao fato de a regio no possuir um sistema para conectar as diferentes fontes de informaes. Alm disso, o desenvolvimento de um observatrio urbano pode ser prejudicado por no dispor de um oramento anual ou fonte segura de recursos, especialmente, autnoma em relao ao gestor que monitorado. O Jeddah Urban Observatory segue as recomendaes do UN-Habitat e do Banco Mundial no projeto de elaborao e desenvolvimento de um banco de dados para a produo de indicadores internacionalmente aprovados, conforme

estabelecido pela Conferncia de Istambul, em 2001.

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5 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

Considerando que o delineamento da pesquisa expressa o desenvolvimento sistemtico de um trabalho cientfico (GIL, 1996), faz-se necessrio caracterizar os procedimentos metodolgicos em conformidade com o problema apresentado no presente trabalho. Com este objetivo, considera-se, inicialmente, a base do paradigma interpretacionista, em funo da subjetividade que este apresente na construo de uma dinmica de trabalho com foco nas expectativas sociais. A lgica de pesquisa o mtodo indutivo, ao considerar a realidade que permeia a sociedade, ou seja, o estudo do real e o conhecimento do pesquisador baseado na experincia. A presente pesquisa acadmica, de natureza aplicada; a abordagem do problema, ou seja, a escolha de procedimentos sistemticos para a descrio e explicao dos fenmenos predominantemente qualitativa. Os procedimentos tcnicos, ou procedimentos para a coleta de dados, so classificados como pesquisa-ao, e a tcnica empregada para a coleta de dados ocorre por meio de documentao indireta de fonte primria e secundria. Quanto aos objetivos, trata-se de uma pesquisa descritiva, com base na descrio do fenmeno por meio da observao.

5.1 Filosofia e Lgica da Pesquisa

Morgan e Smircich (1980) propem para as cincias sociais o posicionamento metodolgico do pesquisador em funo de premissas epistemolgicas

(pressupostos da natureza do conhecimento) e ontolgicas (pressupostos da natureza da realidade) em duas tipologias, a saber: o paradigma interpretacionista (subjetivo) e o paradigma funcionalista (objetivo). Para Laverty (2003), no contexto ontolgico, a abordagem objetiva, ou positivista, considera a realidade como algo concreto a ser capturado pela teoria de que o mundo configurado por leis que podem ser controladas como fulcro

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cincia. Na abordagem subjetiva, ou relativismo, existe a crena da existncia de mltiplas realidades, parcialmente conhecidas e verdadeiras. No campo das cincias sociais e com base na premissa epistemolgica, duas abordagens, de ordem metodolgica e emprica, convivem: o positivismo e o interpretacionismo. As duas abordagens so cientficas, no necessariamente contraditrias. O positivismo (paradigma funcionalista/objetivo) destaca a busca do conhecimento de modo objetivo estabelecendo a dualidade entre o pesquisador e o objeto pesquisado (LAVERTY, 2003). A abordagem do relativismo (paradigma interpretacionista/subjetivo)

considera que a realidade construda por meio de interaes sociais. Tal premissa epistemolgica salienta a relevncia de compreender o processo de construo da realidade pelo homem, sendo necessrio interpretar os significados de agentes envolvidos para a reconstruo do fenmeno em estudo (MORGAN; SMIRCICH, 1980). Pesquisas com base no paradigma funcionalista efetuam a reduo de um fenmeno a grandezas quantitativas adequadas a leis e princpios, enquanto o paradigma interpretacionista orientado pela descrio interpretativa do fenmeno por parte do pesquisador. O interpretacionismo um processo investigativo de compreenso baseado em distintas tradies metodolgicas que exploram problemas sociais ou humanos (CRESWELL, 2007).
A essncia da crtica interpretacionista foca-se no objetivismo exacerbado, e at certo ponto limitante, do funcionalismo. Para os funcionalistas, as organizaes so objetos tangveis, concretos e objetivos. Para os interpretacionistas, as organizaes so processos que surgem das aes intencionais das pessoas, individualmente ou em harmonia com outras. Elas interagem entre si na tentativa de interpretar e dar sentido ao seu mundo. A realidade social , ento, uma rede de representaes complexas e subjetivas (VERGARA; CALDAS, 2007, p. 67).

Na perspectiva desta pesquisa, consideram-se as bases do paradigma interpretacionista, pela relatividade e subjetividade com que a dinmica das expectativas sociais determina a compleio do modelo proposto. Sobre a lgica de pesquisa, os conceitos de deduo e induo so essenciais, no apenas em filosofia, conforme atesta Mttar (1997), mas nas cincias em geral, como as cincias humanas. O mtodo dedutivo, proposto pelos racionalistas Ren Descartes, Baruch Espinoza e Gottfried Wilhelm von Leibniz, pressupe que apenas a razo capaz de

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levar ao conhecimento verdadeiro (SOUZA; FIALHO; OTANI, 2007). A deduo um mtodo formal, que permite chegar a um grau de certeza tambm formal. Do ponto de vista cientfico, garante que, se partirmos de premissas verdadeiras, aplicando o mtodo dedutivo, chegaremos a concluses tambm verdadeiras. Sendo verdadeiras as proposies iniciais, a deduo nos levar a concluses universalmente verdadeiras, independente do confronto do sentido destas concluses com a prpria realidade (MTTAR, 1997, p. 82). O mtodo indutivo proposto pelos empiristas Francis Bacon, Thomas Hobbes, John Locke e David Hume. Consideram que o conhecimento fundamentado na experincia, no levando em conta princpios pr-estabelecidos. No raciocnio indutivo, a generalizao decorrer de observaes de casos da realidade concreta (SOUZA; FIALHO; OTANI, 2007).
Enquanto a deduo parte, em geral, do universal para o particular, a induo, realiza o caminho contrrio: do particular chega ao universal. A deduo implica a aplicao de uma regra geral a um caso particular. (...) A induo, por sua vez, infere uma regra a partir do particular. O raciocnio indutivo no tem a mesma pretenso de validade do dedutivo. As premissas apresentadas sugerem determinada concluso, mas no o grau de certeza que ocorre no caso da deduo. Por isso chamamos tambm a induo de mtodo hipottico-dedutivo, ou seja, tira-se uma concluso de determinadas premissas, mas de forma hipottica, e no universal e necessria. (...) Da porque o mtodo indutivo exige constante retorno experincia, o que no ocorre com a deduo. A deduo implica necessidade e universalidade; a induo, probabilidade (MTTAR, 1997, p. 83).

Mttar (1997) salienta ainda que, a par do rigor conceitual e explicativo gerado pelo mtodo dedutivo, com a induo que realmente a cincia progride. A deduo no consegue, de acordo com este autor, gerar novos conhecimentos; apenas acaba por explicitar um conhecimento j implcito em proposies bsicas. A deduo o mtodo fundamental para que as cincias atinjam um estgio de sistematizao rigorosa. Mas o novo conhecimento cientfico parte

necessariamente do real, da experincia, e nesse sentido a induo essencial (MTTAR, 1997, p. 84). Assim contextualizado, entende-se que a presente pesquisa seja baseada no mtodo indutivo, ao considerar a realidade que permeia a sociedade nos aspectos de polticas pblicas e de sustentabilidade, bem como, a experincia adquirida na gesto pblica pelo pesquisador.

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5.2 Parmetros da Pesquisa

Adota-se o Quadro 11 para as respectivas classificaes quanto aos parmetros do presente trabalho.

Parmetros de classificao Classificao da pesquisa Tcnica Empregada Natureza Objetivos Abordagem do Problema

Tipo de pesquisa

Pesquisa Acadmica Pesquisa de Ponta Documentao Indireta (Fonte Primria e Secundria) Documentao Direta
Pesquisa Bsica Pesquisa Aplicada Pesquisa Exploratria Pesquisa Descritiva Pesquisa Explicativa Pesquisa Quantitativa Pesquisa Qualitativa Bibliogrfica Documental Experimental Ex-post-factum Estudo de Corte Levantamento Estudo de Campo Estudo de Caso Pesquisa-Ao Pesquisa Participante

Procedimentos Tcnicos

Quadro 11: Delineamento da pesquisa Fonte: Souza, Fialho e Otani, 2007, p. 43.

So elencados, posteriormente, trs grupos que configuram os parmetros das pesquisas em: classificao, natureza e objetivos da pesquisa; tcnica empregada e abordagem do problema; e procedimentos tcnicos, que buscam explicitar a sistematizao adotada.

5.2.1 Classificao, Natureza e Objetivos da Pesquisa

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As pesquisas em geral podem ser classificadas em dois nveis: pesquisa acadmica e pesquisa de ponta. Para Santos (2000), a pesquisa acadmica aquela realizada no mbito da academia, conduzida por professores de graduao e de ps-graduao. Sobre a natureza da pesquisa, Silva e Menezes (2005) atestam que a pesquisa aplicada objetiva gerar conhecimentos para aplicao prtica, sendo voltada soluo de problemas especficos, resultando em produtos que sejam aplicados no atendimento a demandas sociais. Vergara (2005) prope que os tipos de pesquisa sejam classificados de acordo com os seguintes critrios bsicos: quanto aos fins e quanto aos meios. Quanto aos fins, a pesquisa descritiva. De acordo com Gil (2002), este tipo de pesquisa tem como objetivo a descrio das caractersticas de determinada populao ou fenmeno. O foco essencial do estudo descritivo reside no desejo de conhecer a comunidade, tendo a pretenso de descrever os fatos e os fenmenos relacionados a essa realidade (TRIVIOS, 1995). Minayo (1999, p.115) complementa que expe caractersticas de determinado fenmeno e pode, tambm, estabelecer correlaes entre variveis e definir a sua natureza. No tem compromisso de explicar os fenmenos que descreve, embora sirva de base para tal explicao. Assim, a presente pesquisa pode ser definida sob os seguintes parmetros: Classificao: Pesquisa Acadmica; Natureza: Pesquisa Aplicada; Objetivos: Pesquisa Descritiva.

5.2.2 Tcnica Empregada e Abordagem do Problema

Os levantamentos de pesquisa descritiva sero efetivados por meio de documentao indireta de fontes primrias e secundrias. As fontes primrias referem-se ao levantamento de documentos pessoais e documentos relacionados s atividades pblicas vinculadas ao pesquisador. J as fontes secundrias so os levantamentos bibliogrficos. Gil (2002) elucida que a pesquisa bibliogrfica desenvolvida com base em material j elaborado, sobretudo, de livros, artigos e revistas cientficas.

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As fontes secundrias, de acordo com Fachin (1993), tratam do conjunto de conhecimentos humanos reunidos em obras e tm como base conduzir o leitor a determinado assunto e produo, coleo, armazenamento, reproduo, utilizao e comunicao das informaes coletadas para o desempenho da pesquisa. Abordagem do problema, preleciona Richardson et al. (1999), significa a escolha de procedimentos sistemticos para a descrio e explicao dos fenmenos. Para definir qual seja o mtodo de investigao, faz-se necessrio considerar a natureza e o nvel de aprofundamento do problema. Os mtodos so classificados em quantitativo e qualitativo, e diferem pela sistemtica e pela forma de abordagem do problema. A abordagem da presente pesquisa predominantemente qualitativa. Godoy (1995) entende que a abordagem qualitativa permite que um fenmeno seja mais bem compreendido no contexto em que ocorre e do qual parte, devendo ser analisado sob uma perspectiva integrada. Para Seabra (2001), o mtodo qualitativo difere do mtodo quantitativo na medida em que no emprega, necessariamente, um instrumental estatstico como base para analisar um problema. A abordagem qualitativa considera o universo de significados, motivos, aspiraes, crenas, valores e atitudes, o que significa o entendimento de um espao mais aprofundado das relaes, dos processos e dos fenmenos que no podem ser reduzidos operacionalizao de variveis. Assim, a abordagem qualitativa aprofunda-se no mundo dos valores e atitudes mais do que de aspectos captveis em frmulas ou estatsticas (SEABRA, 2001). Pode-se, neste vrtice, definir os parmetros da presente pesquisa: Tcnica Empregada: Documentao Indireta de Fonte Primria e Secundria; Abordagem do Problema: Pesquisa Qualitativa.

5.2.3 Procedimentos Tcnicos

Para a identificao do procedimento para a coleta de dados, adotam-se as bases da pesquisa-ao para a apreenso de um fenmeno particular. Para Vergara (2005), trata-se de classificar a pesquisa quanto aos meios. luz da preleo de Thiollent (1997), a pesquisa-ao um mtodo da

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pesquisa social que avalia a relao entre o pesquisador e os agentes envolvidos no fenmeno estudado. Da relao e interao resulta a necessidade de ordenar os aspectos a serem pesquisados e encaminhar solues para aes concretas. Assim, o foco de estudo no se traduz em pessoas, mas em condies sociais e seus problemas (THIOLLENT, 1997). difcil definir a pesquisa-ao por duas razes interligadas: 1) um processo to natural que se apresenta, sob muitos aspectos, diferente; 2) desenvolveu-se de modo diferente para diferentes aplicaes, aps Kurt Lewin ter cunhado o termo. No incio da dcada de 1950, utilizava-se em administrao e, aps, em mudana organizacional. Na dcada de 1970, incorporou-se com finalidades de mudana poltica; depois, em desenvolvimento nacional e, mais recentemente, em negcios bancrios, sade e gerao de tecnologia (TRIPP, 2005). A pesquisa-ao segue um ciclo no qual se aprimora o procedimento de agir no campo da prtica e investigar a respeito dela. O foco planejar, implementar, descrever e avaliar uma mudana para a melhora de sua prtica, aprendendo mais, no correr do processo, tanto a respeito da prtica quanto da prpria investigao (TRIPP, 2005). A partir da definio de Lewin (1965), certos estudiosos deram excessivos enfoques com base no processo de pesquisa-ao. Cunningham (1993) caracteriza o aprendizado em longo prazo do pesquisador com o problema. Elden e Chisholm (1993) mantm a especificidade na habilidade de inovar. Fundamentado nesses conceitos, o Procedimento Tcnico da presente pesquisa de Pesquisa-Ao.

5.3 Coleta de Dados

A observao, enquanto instrumento da cincia, uma tcnica comumente utilizada para coletar dados e informaes e serve de base para as investigaes no campo social, podendo servir aos diferentes nveis da complexidade cientfica (GIL, 1996). defendida por Galileu como um dos elementos que proporcionaram um conhecimento fidedigno do mundo, tendo passado, posteriormente, a ser utilizada

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tambm pelas cincias humanas e sociais (FERREIRA; MOUSQUER, 2004). Dentre as principais vantagens da tcnica de observao, citadas por Lakatos e Marconi (1991, p. 88), pode-se afirmar que possibilita meios diretos e satisfatrios para estudar uma ampla variedade de fenmenos e permite a evidncia de dados no constantes do roteiro de entrevistas ou de questionrios. A observao possui fins cientficos ao estar vinculada ao plano de pesquisa, com planejamento sistemtico e controle nos registros relacionados com os objetivos elencados. Assim, no restrita a ver e ouvir, mas, tambm, a examinar fatos ou fenmenos que se deseja estudar (LAKATOS; MARCONI, 1991). Neste vrtice, o carter da observao prescrita na base terica respeitado neste trabalho. Ocorre por meio do mtodo sistemtico de salvaguardar documentos e arquivos necessrios pesquisa, bem como, de atribuir significado e valor s experincias de gesto pblica.

5.4 Anlise e Interpretao dos Dados

Os dados so analisados e posteriormente produzidos por meio de aplicativos como Word, Excel, Corel Draw e Photoshop para a gerao de figuras, tabelas e grficos. Nessa etapa, de acordo com Minayo (1999), so realizadas as descries de dados e suas articulaes, a partir da associao com as descries na base terica. Realiza-se a anlise e interpretao predominantemente qualitativa da pesquisa por meio de documentao indireta de fontes primrias e secundrias.

5.5 Limitaes da Pesquisa

As limitaes que envolvem a presente pesquisa relacionam-se, inicialmente, com o fato de considerar um tema com fenmenos em transformao, pois os agentes pblicos se encontram em contnuo processo de transformao, o que torna a coleta de dados desafiadora, ao considerar as diversas fontes de informaes

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como as publicaes e a Web. Outra limitao refere-se ao prprio tema em questo: gesto pblica por indicadores de sustentabilidade em associao com observatrios urbanos. Por se tratar de um tema emergente, escassa a bibliografia, especialmente a produzida no Pas. Registra-se que, dentre os vrios materiais de pesquisa de base internacional, sobretudo de indicadores, buscou-se a traduo de termos com o auxlio de um profissional da rea, posto que a semntica da lngua inglesa demonstra ser, em certos casos, diferente da lngua portuguesa.

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6 PROPOSTA DA TESE

Neste tpico, as lies relativas a foco enunciadas por Eco (2002) so cruciais. Como resumir um conjunto to complexo de variveis e fatores a um quadro? necessrio um esforo racional para, atravs de um modelo, expressar a composio e a relao desses elementos. Este foi e o propsito deste Trabalho.

6.1 Funcionograma: apresentao

A tese, sintetizada no funcionograma apresentado neste tpico, pretende expor um modelo de gesto. Uma teoria, ou um modelo, ensina Hebb (1949), aquela que se sustenta o tempo suficiente at voc chegar a uma teoria melhor. o que pretende este modelo. Outras observaes so cabveis no momento em que, j tendo sido apresentados conceitos e aplicaes, busca-se sugerir um modelo que acolha tendncias constatadas. Kelley e Littman (2001, p. 134) defendem que modelos no so aplicveis to-somente a descobertas do porte de estruturas como as do DNA ou a pequenas verses de um brinquedo de sucesso, porque um modelo tem algo maravilhosamente tangvel. E prosseguem: um prottipo quase como um porta voz de um ponto de vista especfico, reafirmando que uma imagem vale mais que mil palavras (KELLEY; LITTMAN, 2001, p. 134). A construo de um modelo na viso sistmica, adverte Capra (1996), deve partir da compreenso de que temos que pensar em termos de redes de relaes, diferentemente da relao mecanicista cartesiana, numa advertncia explcita e oportuna ao reducionismo a que se levado na produo de um prottipo-modelo. O pensamento de rede, segundo Capra (1996, p. 47), influencia a forma como

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expressamos o conhecimento cientfico. Voltemos aos ensinamentos prticos de Kelley e Littman (2001, p. 266) para ousar: Erre muitas vezes para chegar ao sucesso antes, este o ditado que ambos brandem.

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Figura 31: Funcionograma Fonte: Dados primrios, 2010.

Quando a busca por construir um modelo envolve polticas pblicas, agentes

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polticos e resultados de interesse da sociedade, temos diante de ns o pensamento de Morin (1981, p. 17) a exigir que o requerido a necessidade vital de uma proposio que se eleve ao patamar de complexidade do problema poltico para responder ao querer-viver da espcie humana. Mais, adverte Morin (1981, p. 45), se a forma pela qual as informaes so obtidas se submeter a um interesse dominante, uma faco ou uma ideologia, pode-se ter um modelo servindo a um sistema de idias feito para controlar, acolher, rejeitar a informao, ou seja, um modelo sujeito manipulao. Por isto, conclama Morin (1981, p. 127), o respeito complexidade de situaes que se pretenda apresentar sob a forma de modelo se defronta com a necessidade vital e urgente de romper com a simplificao / reduo / unidimensionalizao / magia do conceito mestre. Esta diretriz complementada pela necessidade da idoneidade da informao, pois, como evoca Morin (1981, p. 210), toda represso na informao traduz-se por uma opresso na sociedade. Quando um modelo pretende, como no caso, a partir de resultados objetivos construdos sobre aprendizado, engajamento e motivao, propiciar correes e/ou recompensas, tem diante de si o desafio referido por Bill Godfrey (2007, p. 468), qual seja a tentao da busca da eficincia e da eficcia, considerando o servio atual satisfatrio e o respeito cego s regras uma necessidade. A conseq uncia, adverte, ser servio pblico precrio e nenhum aprendizado. Para estudos sobre modelos, na assertiva de Mario Bunge, deve ser analisada a inter-relao de trs elementos: teoria geral, objeto-modelo e modelo terico. Para Bunge (1974), quando suposies e certos dados especiais que dizem respeito a um corpo particular (objeto-modelo) so coligados mecnica clssica e teoria clssica da gravitao (teorias gerais), o resultado encaminha-se para uma teoria especial (modelo terico) sobre esse corpo, assim como as teorias lunares. Bunge (1974) expe, ainda, que o processo terico busca a interpretao de parte da realidade, e sua energia encontra-se na capacidade de as teorias serem transpostas por objetos conceituais (modelo terico) ao reproduzirem

representaes da realidade. Os modelos so adequados para exprimir a realidade. O modelo terico, enquanto simulador do real, deve compreender mecanismos internos que apiem relaes existentes. Por conseguinte, as coisas so o modelo terico que as concebe, e seu cerne passa a ser determinado por mecanismos hipotticos

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presentes (BUNGE, 1974). Para Booch, Rumbaugh e Jacobson (2000), um modelo a abstrao de algo que objetiva conhecer antes de construir. Assim, um modelo uma simplificao de uma realidade, e a defasagem para a realidade denominada gap semntico. Desse modo, um modelo atende a um determinado objetivo quando sua diferena semntica se encontra dentro de limites considerados aceitveis. Quanto base de modelo terico adotado para o funcionograma, pode-se cotejar o modelo de Mario Bunge, denominado Composition Environment Structure Mechanis - CESM (Composio Ambiente Estrutura Mecanismo). Para Bunge (2003), qualquer sistema pode ser modelado, desde que haja a identificao de quatro componentes, a saber: Composio: conjunto de todas as partes do sistema. Ambiente: conjunto de elementos que no pertencem ao sistema e sofrem alguma ao por parte de um (ou todos) dos componentes do sistema. Estrutura: conjunto de relaes/ligaes entre os componentes do sistema ou entre os componentes e o ambiente. Mecanismo: conjunto de processos que faz o sistema se comportar da maneira que se descreve.

O modelo CESM busca, portanto, fornecer um panorama geral do sistema pela identificao de seus quatro componentes, sendo que os elementos externos, que no pertencem ao sistema, interagem com os componentes; a estrutura entendida como as relaes existentes entre seus componentes ou entre os componentes e o ambiente; e o mecanismo condiciona o comportamento como um todo do sistema. Neste contexto, apresenta-se, com aderncia ao preconizado no modelo CESM, o escopo do funcionograma no Quadro 12.

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FUNCIONOGRAMA SEGUNDO CESM A sociedade organizada como um todo, por meio de organizaes sociais: ONGs, associaes, fundaes, sociedades civis, instituies, OSCIPs, federaes, confederaes, institutos, academias, entre outros. Os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo. Composio Polticas pblicas com base nos indicadores de sustentabilidade. Observatrio urbano. Agentes pblicos. Processo de aferir resultados. Perspectivas: de finanas, da sociedade, processos internos entre outros. Demandas da sociedade: segurana, sade e educao entre outros. Ambiente Sustentabilidade: aes para atingir objetivos estratgicos. Auditorias: Tribunais de Contas. Observatrio urbano: tecnologia, estrutura e equipe. Nvel de conhecimento dos agentes pblicos. Interao entre os Poderes Legislativo/Judicirio/ Executivo e as polticas pblicas. Engajamento entre agentes pblicos, observatrios, processos e resultados. Polticas Pblicas que estabeleam objetivos relevantes a serem alcanados. Fixao de responsabilidades para os agentes pblicos, conforme capacitao. Mecanismo Observatrios Urbanos com base gerencial e TIC necessria para auditar externamente os dados de gesto buscando assegurar idoneidade das informaes. Interao com as organizaes sociais visando propiciar sua participao na fixao de metas e de avaliao. Quadro 12: Funcionograma aplicado ao Modelo CESM Adaptado de: Bunge, 2003.

Estrutura

Considerar essas advertncias e recomendaes o que pretende este modelo, o qual compreende os seguintes elementos constitutivos essenciais, desenvolvidos a partir de instituies que a democracia representativa consagrou. Pode ser desenvolvido, tambm, a partir de instituies governamentais integrantes de outros sistemas de governo: 1) Polticas Pblicas que estabeleam objetivos relevantes a serem alcanados; 2) Objetivos expressos sob a forma de indicadores; 3) Fixao de responsabilidades para os agentes pblicos

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concomitantemente sua capacitao; 4) Estabelecimento de incentivos e estmulos salariais vinculados ao atingimento dos objetivos e metas fixados, alterando a postura de inrcia e conformismo; 5) Gesto das aes administrativas com acompanhamento em tempo real (online) com a utilizao de TICs, de sorte a produzir informaes teis gesto; 6) Participao de Observatrios Urbanos que tenham acesso aos dispositivos gerenciais de TIC de sorte a permitir auditoria externa dos dados de gesto visando assegurar idoneidade/atualidade dos dados e informaes, conjurando os riscos amplamente descritos de manipulao; 7) Interao com as organizaes sociais (ONGs) visando propiciar que a sociedade organizada participe crescentemente da fixao de metas e de sua avaliao, incorporando a complexidade da sociedade em veloz transio em que vivemos; 8) A partir de avaliaes objetivas e abertas, oportunidade de atualizar as polticas pblicas que ensejaram os objetivos mencionados no item 1, propiciando sua permanente relevncia, reconhecendo, mais uma vez, a complexidade do sistema que o modelo pretende representar e a teia de redes sociais presentes e em expanso.

6.2 Funcionograma: Descrio das Etapas

Descritos os objetivos do funcionograma, parte-se para identificar cada uma de suas sete etapas, conforme Figura 32. As etapas do modelo proposto so: 1) A Sociedade: organizada e informada. 2) Os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo.

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3) Polticas Pblicas e os Indicadores de Sustentabilidade. 4) Polticas Pblicas: Perspectivas/Objetivos (modelos de gesto: perspectivas, sociedade e sustentabilidade) e Indicadores. 5) Observatrios: Auditorias (internas e externas), Aes e Agentes (engajamento e motivao). 6) Polticas Pblicas: Processos e Resultados (aferio de

desempenho coletivo/individual; correo/recompensa). 7) Aferio dos Resultados.

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Figura 32: Funcionograma: etapas Fonte: Dados primrios, 2010.

Nas prximas sees, so descritos os contedos de cada etapa.

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6.2.1 A Sociedade

Esta deveria ser considerada agente ativo de sua trajetria histrica. No entanto, os principais fatos da Histria Ocidental atestam graus elevados de alienao (HOBSBAWM, 1995; POMBO, 1905). Desde a condenao de Cristo (Lc 23:34) proclamao da Repblica do Brasil, quando o povo assistiu quilo bestializado, conforme artigo de Aristides Lobo, publicado no Dirio Popular de 15 de novembro de 1889 (BASBAUM, 1986, p. 18), tem sido constatado elevado grau de falta de conscincia poltica da sociedade. Peters (2001) insiste na necessidade de se compreender o papel crescentemente importante da responsividade. Os elementos que constituem a responsividade e suas relaes com governana, assinale-se, constam de abordagem em 2.1.3. Mais, ainda, afirma que a responsividade tem implicaes relevantes na gerao do conceito de governana, pois a governana pode ser definida como as tradies, instituies e processos que tm a ver com o exerccio do poder na sociedade.

Os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo

Figura 33: A sociedade Fonte: Dados primrios, 2010.

O que se pretende reconhecer e institucionalizar que o governo, isto , o conjunto de gestores, no personagem solitrio, privilegiado detentor do sabercomo-fazer-o-que, mas, sim, est envolvido no processo poltico ao lado de muitos

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outros atores empresas de negcios, associaes, organizaes sem fins lucrativos e cidados em geral (DENHARDT, 2008, p. 14). Esta sociedade , tambm, diferenciada por causa da disponibilidade de tecnologias de informao que revolucionam sua interatividade. O mundo plano de Thomas Friedman interage em tempo real, incluindo nessa nova condio contingente avassaladoramente crescente. Ainda segundo Friedman (2008):
Eu argumentei que a revoluo tecnolgica, aplainando o campo do jogo econmico global e tornando tantas pessoas a mais no mundo capazes de competir, conectar-se e colaborar, estava inaugurando uma nova fase da globalizao (p. 26, traduo nossa).

O modelo impe a necessidade de crescente participao, conhecimento e autoria da sociedade, atravs de mltiplos agentes que sua evoluo propicia. No se concebe tal evoluo sem amadurecimento poltico. Dentre todos os vetores que favorecem este amadurecimento, a Educao tem sido, unanimemente, considerada o principal e decisivo. Por tais razes, caractersticas de organizada e informada so agregadas Sociedade integrante deste funcionograma.

6.2.2 Os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo

Pertence ao domnio da histria recente a separao das trs faces do poder. Coube a Montesquieu (1973), em sua obra O Esprito das Leis, consagrar o princpio da diviso dos poderes, legando esta teoria Teoria do Estado e sua organizao. Ainda que na prtica se discuta a efetividade da separao e autonomia dos poderes, a democracia consagrou o princpio da autonomia com harmonia para a sua sobrevivncia. Para fins de explicitao do funcionograma, os poderes so apresentados de forma agrupada vista das polticas pblicas. Tradicionalmente, ensinam os constitucionalistas, ao Legislativo incumbe, nas democracias ocidentais, elaborar e aprovar leis, fiscalizar o Executivo e os resultados da Gesto Pblica (BRASIL, 1988). Ao Judicirio incumbe promover a interpretao e o cumprimento das leis (BRASIL, 1988). Contudo, aquilo que o monarca, nos regimes absolutistas, decidia

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monocraticamente implementar passou a ser, nas democracias modernas, uma tarefa coletiva com responsabilidades compartilhadas cujos resultados devem ser produzidos seguindo princpios de eficcia.

Sociedade

Polticas Pblicas: Agentes, Aes e Auditorias

Polticas Pblicas e Indicadores de Sustentabilidade

Figura 34: Os poderes Legislativo, Judicirio e Executivo Fonte: Dados primrios, 2010.

Conforme Matias-Pereira (2008a), as polticas de Estado se configuram pelo seu carter de estabilidade e, em geral, tendem a ser alteradas para se ajustarem a um novo contexto histrico; para que isso acontea, necessrio que ocorra a alterao no quadro legal. Trata-se, portanto, de polticas necessariamente estruturantes. Denhardt (2008) confirma esta constatao ao afirmar que o conceito de poltica pblica decorre dessa evoluo institucional. Em sntese, poltica pblica compreende a prescrio de objetivos colimados com a fixao de meios materiais e recursos humanos qualificados para que tal desiderato seja cumprido. Exemplo de poltica pblica a desenvolvida no campo social visando a reduo da taxa de mortalidade infantil. A meta a alcanar expressa por nmeros. Os esforos requerem competncias (expertises) de caractersticas interdisciplinares e envolvem, no caso do Brasil, os entes federados, seus agentes e organizaes no governamentais. Helou (2009) descreveu sua experincia na Prefeitura da capital catarinense:

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Quando da elaborao de um projeto para a reduo da mortalidade infantil, que envolvia uma srie de instituies e diferentes aes setoriais, a identificao precoce das demandas dos parceiros permitiu que houvesse tanto uma capacitao proativa dos diversos agentes, quanto a organizao adequada dos recursos necessrios para a ao (HELOU, 2009, p. 170).

6.2.3 Polticas Pblicas e Indicadores de Sustentabilidade

O modelo proposto possui tambm o escopo de vincular o desenvolvimento das aes de gesto pblica a compromissos com resultados. Tais resultados tendem a ser expressos de forma objetiva, representados por indicadores como se define. Indicadores tm sido criados, sugeridos e adotados visando dar objetividade aferio. Nesta linha, o funcionograma reporta compndio de indicadores que se vo convertendo em valores a alcanar e exprimir. Dentre tais indicadores, os de sustentabilidade organizada. Para Munasinghe e McNeely (1995), sustentabilidade est relacionada a obteno de um grupo de indicadores que meam o bem estar e que possam ser mantidos ou cresam no tempo. No conjunto do Environmental Sustainability Index - ESI (2008), por exemplo, o ndice do bem estar combina 36 indicadores de sade, populao, renda, educao, comunicao, liberdade, paz, crime e igualdade no ndice do Bem Estar Humano, e 51 indicadores de terra, biodiversidade, qualidade e suprimento da gua, qualidade do ar e atmosfera global, alm de presses sobre uso de recursos e energia, num ndice de Bem Estar do Ecossistema. Os dois ndices so, ento, combinados no ndice de Bem Estar (MOLDAN et al., 2005). Hardy e Zdan (1997) afirmam ainda que para progredir sustentabilidade necessria a interdependncia entre o bem-estar humano e o dos ecossistemas, um no pode ser alcanado custa do outro. vm contemplando preocupao crescente da sociedade

149

Os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo

Polticas Pblicas: Perspectivas/ Objetivos e Indicadores

Figura 35: Polticas pblicas e indicadores de sustentabilidade Fonte: Dados primrios, 2010.

Especificamente no tocante aos indicadores de sustentabilidade urbana, segundo estudo do ESI (2008), estes podem ser divididos em: a) Indicador de qualidade da gua; b) Indicador de qualidade da habitao; c) Indicador de conforto ambiental; d) Indicador de condies de vida; e) Indicador de renda; f) Indicador de presso urbana; g) Indicador de reduo da presso industrial; h) Indicador da reduo da presso agropecuria e silvicultura; i) Indicador de autonomia poltico - administrativa; j) Indicador de polticas pblicas ambientais; l) Indicadores de gesto ambiental na indstria; m) Indicadores de interveno na sociedade civil.

6.2.4 Polticas Pblicas: Perspectivas/Objetivos e Indicadores

150

Polticas pblicas so eminentemente conjunturais. So construdas por vises e misses que as circunstncias e os valores, as carncias e os anseios constroem. Acidentes mudam prioridades, cataclismas definem e redefinem comportamentos e sentimentos. Estabelecida pelo conjunto institucionalizado de poderes, uma poltica pblica parte de um diagnstico e desenvolvida assentada sobre perspectivas, visando alcanar determinados objetivos. Sendo estes expressos por indicadores, as possibilidades de se estabelecerem modelos de aferio so ampliadas. Neste sentido, seguem as observaes da OECD:
De um ponto de vista metodolgico, as pesquisas de opinio focam a noo de interesse. Isto , pede-se s pessoas que expressem seu grau de interesse (por exemplo, grande ou pequeno) pelos assuntos, como se fosse medido por indicadores de base. Assim como as avaliaes de especialistas, o mtodo de repartio do oramento tambm poderia ser aplicado em pesquisas de opinio pblica. Contudo, pedir ao pblico que aloque uma centena de pontos para uma srie de indicadores individuais mais difcil do que expressar um grau de interesse sobre um dado problema (OECD, 2008, p. 96, traduo nossa).

Depreende-se dessa constatao que necessrio traduzir o sentido de um determinado indicador para que sua expresso seja compreendida pelo cidado que se deseja participante, no passivo, mas, sim, sujeito ativo do processo e do modelo, fazendo evoluir sua condio. Esta providncia didtica um desafio consentneo com as propriedades de univocidade e de clareza e transparncia desejadas para um indicador. O trabalho de concepo, definio, estruturao, padronizao, validao e publicao dos indicadores requer pesquisa e validao dos resultados e envolve profissionais com conhecimento nas reas afetas aos indicadores. Trata-se, portanto, de projeto multidisciplinar, que se refere tanto ao campo de indicadores como ao da construo colaborativa, segundo preceitos da Sociedade do Conhecimento (SIFAPs, 2010).

151

Figura 36: Polticas pblicas: perspectivas, objetivos, indicadores Fonte: Dados primrios, 2010.

Colimando, Louette (2009) assevera que em face aos atuais desafios humanos so necessrios novos termmetros, que ajudem a transformar os modos de produo e de consumo, equiparando-os aos recursos naturais disponveis. Trata-se de uma mudana substancial de modo de vida, de mudana de posturas quanto estrutura de dimenses de um modelo de desenvolvimento, assim como instrumentos normativos mais apropriados (LOUETTE, 2009, p. 27). Os indicadores adotados no presente modelo encontram-se expressos no Quadro 13, considerado por Louette (2009, p. 26) no Compndio de Indicadores de Sustentabilidade de Naes como os principais instrumentos normativos de sustentabilidade das Naes.

152

Indicadores / ndices
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. Os Princpios de Bellagio IDH - ndice de Desenvolvimento Humano. BCN Balano Contbil das Naes. BIP 40 - Baromtre des Inegalits et de la Pauvret. Indicadores de Desigualdades e Pobreza. Calvert-Henderson Quality of Life Indicator DS Dashboard of Sustainability. Painel de indicadores de Sustentabilidade. EF Ecological Footprint. Pegada Ecolgica. EPI Environmental Performance Index. Indicadores de Desempenho Ambiental. ESI - Environmental Sustainability Index. Indicadores de Sustentabilidade Ambiental. EVI - Environmental Vulnerability Index. Indicadores de Vulnerabilidade Ambiental. GNH - Gross National Hapiness. Felicidade Nacional Bruta. GPI Genuine Progress Indicator. Indicador de Progresso Genuno. GSI World Banks Genuine Saving Indicator. Indicador Genuno de Poupana do Banco Mundial. DNA Brasil HPI Happy Planet Index. Indicador de Planeta Feliz. IDS - Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel IBGE. IEWB Index of Economic Well-being. Indicadores de Bem estar Econmico. IPRS ndice Paulista de Rendas. Isew Index of Sustainable Economic Welfare. Indicadores de Bem-estar Econmico Sustentvel. ISH Index Social Health. Indicadores de Sade Social. LPI Living Planet Index. Indicadores do Planeta Vivo. RCI Responsible Competitiveness Index. Indicadores de Competitividade Responsvel. SF Social Footprint. Pegada Social. WN The Well-being of Nations. O Bem-estar das Naes. ...

Quadro 13: Indicadores e ndices de sustentabilidade de Naes Fonte: Louette (2009, p. 26).

Especificando um dos indicadores, a Pegada Ecolgica ( Ecological Footprint) foi primeiramente publicada em 1996 por Wackernagel e Ress. A Pegada Ecolgica de uma populao especfica pode ser definida como a rea de terra ecologicamente produtiva necessria para manter os padres atuais de consumo e absorver seus resduos, com a tecnologia predominante. As pessoas consomem recursos vindos de todo o mundo, ento a sua pegada ecolgica pode ser pensada em termos de uma soma dessas reas, onde quer que estejam localizadas no planeta (MOLDAN et al., 2005). Quando nossa ateno se volta para o portflio de Indicadores e ndices relacionados sustentabilidade que se vo adotando, alguns deles reportados, pode-se ter uma noo da dimenso da trajetria que os esforos para tornar inteligvel a meta tm a cumprir.

6.2.5 Observatrios: Auditorias, Aes e Agentes

153

As aes dos agentes pblicos e seus respectivos resultados devem, no modelo que este funcionograma representa, ser auditadas. No entendimento de Donadel e Amin (2010, p. 7), por meio de uma rede global de observatrios locais, nacionais e regionais, associada a entidades governamentais e no-governamentais, o Observatrio Urbano Global (OUG) pretende oferecer a possibilidade de comparaes que estimulem e enalteam as melhores prticas e os respectivos melhores resultados, apurados em consonncia com indicadores, isto , de maneira objetiva. As formas institucionalizadas de auditoria, no Brasil, contemplam Tribunais de Contas (BRASIL, 1988), rgos auxiliares do Legislativo aos quais incumbe auditar a gesto e sua conformidade com as polticas pblicas prescritas.

Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo

OBSERVATRIOS
AUDITORIAS
Tribunais de Contas

AES / AGENTES

a) externas: b) internas

Observatrio Urbano

ENGAJAMENTO MOTIVAO

Polticas Pblicas: Aes, Resultados e Auditorias

Figura 37: Polticas pblicas: agentes, aes e auditorias Fonte: Dados primrios, 2010.

O modelo prope, por conseguinte, a adoo dos Observatrios, assim considerados como definido neste trabalho, organismos qualificados para o acompanhamento da gesto, seus procedimentos e resultados (PEDRO II, 2003). O engajamento e a motivao de agentes tm por inspirao o contexto de Capital Social de Francis Fukuyama. Os primeiros estudos sobre o tema so atribudos perspectiva da

154

explicitao do fenmeno balizados a comunidades ou determinados grupos sem ateno s demandas macrossociais, conforme se verifica em Coleman (1999). J Fukuyama (2001) elenca o capital social associado cultura, pois considera que se trata de um conjunto de normas informais compartilhados por integrantes de um grupo que lhes permite cooperar entre si. Assim, ao se comportarem de modo honesto, demais membros passam a confiar uns nos outros. O autor salienta ainda, que a confiana o lubrifican te, levando qualquer grupo ou organizao a funcionar com maior eficincia (p. 155).

6.2.6 Polticas Pblicas: Processos e Resultados

A relevncia dos processo e dos resultados de uma determinada poltica publica impe a qualificao dos agentes que seu desenvolvimento mobiliza. A parceria entre Funasa e Pastoral da Criana para atendimento s crianas indgenas um exemplo de como o poder pblico pode buscar esta qualificao. As aes que os agentes pblicos desenvolvem, compreendendo processos, devem ser dotadas de princpios que satisfaam os postulados da impessoalidade, transparncia, publicidade e busca de eficcia (BRESSER-PEREIRA, 2005; DENHARDT, 2008; BRASIL, 1988). desafio, deste modo, qualificar os agentes, ensejando que sua atuao possa ser acompanhada e avaliada. A partir dessa avaliao, estabelecer estmulos que signifiquem o reconhecimento ao melhor desempenho constitui tarefa inerente ao modelo. Indicadores como a taxa de mortalidade infantil, a proporo de crianas com baixo peso ao nascer e a proporo de domiclios com saneamento adequado so, para Januzzi (2005), relevantes e pertinentes para acompanhamento de programas no campo da sade pblica no Brasil, na medida em que podem responder demanda de monitoramento da agenda governamental das prioridades definidas nas reas nas ltimas dcadas.

155

Polticas Pblicas: Agentes Aes e Auditorias

OBSERVATRIOS
AUDITORIAS
Tribunais de Contas

AES / AGENTES

a) externas: b) internas

Observatrio Urbano

ENGAJAMENTO MOTIVAO

AFERIO DE PROCESSOS / RESULTADOS DESEMPENHO COLETIVO / INDIVIDUAL

CORREO/ RECOMPENSA

Figura 38: Polticas pblicas: aes, resultados e auditorias Fonte: Dados primrios, 2010.

A adoo de tecnologias de informao e comunicao, bem como a disponibilidade desses dados e informaes por parte de gestores e de auditores fazem possvel a implementao de processos de avaliao de resultados cuja confiabilidade interessa ao conjunto da sociedade.

6.2.7 Aferio dos Resultados

O modelo que se focaliza elege os resultados expressos por indicadores como ferramentas que estimulam agentes pblicos e contribuem para a aferio pela sociedade. Os indicadores de desempenho nas dimenses da segurana, da educao, da sade e da renda integram, portanto, os indicadores de sustentabilidade.

156

Aferir os resultados significa que mais do que satisfazer os responsveis pela gesto pblica. A adoo do modelo pretende assegurar que a sociedade consolide conceitos de avaliao dos gestores e da gesto fazendo desse exerccio um indutor de seu desenvolvimento poltico e social.

Figura 39: Resultados e sociedade Fonte: Dados primrios, 2010.

Nos estados democrticos, o governo o veculo para a ao coletiva, o instrumento pelo qual a vontade popular se materializa. Dessa forma, seja qual for o propsito com que representantes democraticamente eleitos decidam usar a mquina para fornecer habitao adequada aos cidados, boa educao para as crianas ou defender o Pas , ela deveria funcionar bem (MURRAY, 2005).

6.3 Sntese do Funcionograma no Modelo Circular

A Figura 40 evidencia outra forma de conceber o funcionograma como modelo de gesto pblica com base nos indicadores de sustentabilidade. Considerando que nas descries das etapas os subtpicos relacionados j foram identificados, o modelo circular objetiva uma viso panormica e genrica com os principais elementos constitutivos.

157

Figura 40: Funcionograma no modelo circular Fonte: Dados primrios, 2010.

Desse modo, tem-se o primeiro escopo do modelo: a Sociedade Organizada e Informada. Logo aps situam-se os Poderes Pblicos, o Legislativo, o Judicirio e o Executivo. A prxima abordagem so as Polticas Pblicas (voltadas Sociedade), com base nas premissas prticas e tericas dos Indicadores de Sustentabilidade. Efetivada a gradao decrescente por meio dos trs crculos, identificam-se os aspectos pragmticos que o presente modelo pretende quanto s Perspectivas estabelecidas: Indicadores; Modelo de Gesto; Aes e Agentes; Observatrio; Processo e Aferio dos Resultados, que bi-direcionada, pois se trata de um processo que deve ser constantemente retroalimentado.

158

6.4 O Funcionograma na Prtica: Indicadores de Mortalidade Infantil

Nos relatrios referentes gesto por indicadores de sustentabilidade e de desenvolvimento social, os objetivos relacionados preservao da vida so, obviamente, os de destacada relevncia. Tecnicamente, segundo padres da ONU e UNICEF, bem como do IBGE, a taxa de mortalidade infantil informa o nmero de crianas que morrem no primeiro ano de vida por 1.000 (mil) nascidas. Os indicadores de mortalidade infantil conquistaram destaque por sua relevncia, por sua gradao de intensidade, bem como por sua univocidade, padronizao, rastreabilidade, sensibilidade, comunicabilidade, periodicidade,

comparabilidade, clareza e transparncia, satisfazendo, pois, os tpicos de propriedade exigidos conforme a fundamentao terica que trata de Indicadores de Desempenho. Por esta razo, o presente trabalho estabelece a ligao prtica entre um exemplo de prtica de gesto que associa um objetivo com as fases e os elementos constitutivos do dito funcionograma. A relevncia do objetivo aqui apresentado ampliada pelas circunstncias polticas da busca deste indicador. Cincia e motivao, indicadores sociais e de sustentabilidade convergem, traduzindo suas amplitudes no ndice de Mortalidade Infantil. Os trabalhos liderados por Zilda Arns, amplamente divulgados em virtude de seu falecimento como vtima do terremoto que afetou o Haiti em 2010, aliaram conhecimento cientfico a esprito de misso, compreendendo solues simples como o chamado soro caseiro, cujo objetivo essencial o de impedir desidratao e suas consequncias fatais entre as crianas em mais tenra idade. Esses trabalhos, contudo, no encerram o desafio que a sociedade vem enfrentando para reduzir as taxas de mortalidade infantil. Seus objetivos percorrem, tambm, o campo dos indicadores de sustentabilidade e permitem enfeixar esforos muito amplos de mltiplos agentes para sua consecuo. significativo que, conforme figura 41, a evoluo do grfico de mortalidade infantil do Ministrio da Sade (2010), no caso positivamente, constitui fator de emulao. Mais do que um nmero, persegue-se o significado que ele contm. A

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vida e sobrevida da criana remetem a questes muito amplas, induzindo a prospeco das condies de sade e de vida social e econmica de seus pais, inquirindo sobre a situao sanitria da habitao e do bairro, da cidade e do entorno, impondo quesitos que nos remetem a indicadores sociais e de sustentabilidade. Para melhorar tais indicadores, novos e mais sofisticados desafios so trazidos ao debate. O ser humano e suas circunstncias so fim e o comeo do indicador. A partir do nmero obtido, um leque de aes suscitado.

Figura 41: Mortalidade Infantil Fonte: Brasil, Ministrio da Sade, 2010.

Quando analisado o ranking de pases do Indicadores de Desempenho Ambiental - EPI da Tabela 1, pode-se perceber a complexidade que se encerra no ndice final. O que conta, em termos de gesto, so os esforos empreendidos na organizao de metas e objetivos para permitir a consecuo desse resultado.

6.4.1 Demonstrando a convergncia

Um ndice relevante e claro como o de mortalidade infantil encerra dados e

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informaes complexos, afetados por realidade multidimensional. Para demonstrar essa assertiva, recorra-se a dois casos que se notabilizaram no nosso Pas: os ndices e as causas da mortalidade infantil na Bacia Carbonfera de Santa Catarina e na Baixada Santista, So Paulo, regio do municpio de Cubato. Em ambos os casos, nas dcadas de 1970 e 1980, os ndices de mortalidade infantil, alm dos nmeros, acusavam a ocorrncia de natimortos com anencefalia (CARLOS, 007). Especificamente no caso de Cubato, a ONU declarou o municpio de Cubato o mais poludo do mundo (INFORMA CUBATO, 2009). Portanto, o indicador, concretamente, assume a funo de resultante de variveis que vo alm do senso estrito que se poderia a ele atribuir, supondo-o refletir a relao gestante-feto, ou me-filho. Demonstrando a convergncia de circunstncias sociais, econmicas e ambientais, o ndice de mortalidade infantil revela complexidade e impe a necessidade de diagnstico e formulao de polticas, bem como gesto destas, com enfoque multidisciplinar, suscitando polticas pblicas abrangentes, com metas e objetivos definidos. Para assegurar o melhor resultado de propsitos to relevantes o modelo apresentado funcionograma til?

6.4.2 O funcionograma como instrumento animador de gesto

O conceito de animador aquele que anima, infunde alma ao esforo e organizao cada vez mais associado misso do gestor e, especialmente, do lder. Arrostar os desafios acima referidos, compreendendo os problemas que informam os ndices de mortalidade infantil de duas regies dramaticamente crticas, exige competncia que contm eficincia e eficcia. Os resultados podem ser favorecidos pelo modelo e subsequentes prticas de gesto pblica. Qual seria a aderncia do funcionograma como modelo de gesto e a busca

161

de melhorias nos fatores que incidem no ndice de mortalidade infantil? Esta a demonstrao que se intenta apresentar nos prximos tpicos. A reduo da taxa de mortalidade infantil na Cidade de Florianpolis apresentada como caso de esforos gerenciais; e, aps, explana-se sobre o que o presente modelo tem que a experincia de Florianpolis no teve, no todo ou em parte.

6.5 Reduo da Mortalidade Infantil em Florianpolis: o case

O Programa Capital Criana adotado como estudo que busca validar a utilidade e a viabilidade do presente modelo proposto. Trata-se de uma estratgia do setor sade, integrante da ao governamental da Prefeitura de Florianpolis, gestes 1997-2000 e 2001-2004, voltada sade materna e da criana de zero a seis anos de idade, priorizando as aes bsicas e coletivas de sade de modo a promover a maternidade segura aliada ao crescimento e desenvolvimento saudveis do cidado. Suas diretrizes so sustentadas pela vontade poltica do governo, pela competncia tcnica dos profissionais envolvidos e pela capacidade de articulao interinstitucional. Nos conceitos que sustentam o programa, seu profcuo desenvolvimento est vinculado s parcerias estabelecidas com: Ministrio da Sade, Secretaria de Estado da Sade - SC, Unimed, Sociedade Catarinense de Pediatria, Associao Catarinense de Medicina, Universidade Federal de Santa Catarina, Conselho Regional de Medicina, Sociedade de Ginecologia e Obstetrcia de Santa Catarina, Unicef e OPAS/Organizao Mundial da Sade (PMF, 2004, p. 71). Caractersticas gerais do programa (PMF, 2004, p. 72-76): Populao alvo: gestantes, purperas, crianas de 0 a 6 anos de idade. Perodo: maio de 1997 a dezembro de 2004. Mtodos e Procedimentos: reorientao da ateno sade das gestantes; otimizao dos recursos financeiros; estabelecimento de parcerias interinstitucionais; educao permanente dos profissionais da rede municipal de sade; instituio de

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protocolos de ateno populao alvo. Protocolo de Ateno Gestante, Purpera e Criana de 0 a 6 anos: Gestante: captao precoce pelo agente comunitrio de sade; garantia de no mnimo 6 consultas de pr-natal; exames laboratoriais; cursos para gestantes e casais; consulta peditrica pr-natal em torno da 34 semana de gestao; tratamento odontolgico. Purpera: primeira consulta entre o 7 e o 10 dia ps-parto; segunda consulta em torno do 45 dia ps-parto; assistncia ao planejamento familiar. Criana de 0 a 6 anos: consulta neonatal precoce entre o 7 e o 10 dia de vida; distribuio de kit com diploma de cidado; foto do recmnascido; garantia de consultas subsequentes para

acompanhamento do desenvolvimento; segurana nutricional at os 6 anos de vida; tratamento odontolgico a partir do 30 dia de vida at os 6 anos de idade; Caderneta de Sade do Municpio de Florianpolis para as crianas e adolescentes de 0 a 19 anos. A figura 42 caracteriza o Coeficiente de Mortalidade Infantil em Florianpolis, entre os anos de 1996 e 2004. Especificamente, o estudo se baseia entre 1997 e 2004 (at o ms de outubro). Coeficiente de Mortalidade Infantil significa o nmero de mortes de crianas menores de 1 ano a cada 1.000 nascidas vivas.
No tivemos medo de insucesso, que historicamente vinha afastando as inadiveis decises polticas para o setor de sade, pois a primeira condio para a mudana a vontade poltica de execut-la. Esta vontade, meu governo teve. E os resultados vieram atravs do Programa Capital Criana: Florianpolis transformou-se na capital brasileira com o menor ndice de mortalidade infantil (Angela Regina Heinzen Amin Helou Prefeita de Florianpolis PMF, 2004, contracapa).

163

COEFICIENTE DE MORTALIDADE INFANTIL EM FLORIANPOLIS

25

20

15

10

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (at outubro)

Figura 42: Coeficiente de Mortalidade Infantil em Florianpolis Fonte: PMF - Prefeitura Municipal de Florianpolis, 2004, p. 79.

Com base no exposto, caracteriza-se cada uma das etapas do funcionograma com base no Programa Capital Criana, em conformidade com a Prefeitura Municipal de Florianpolis PMF (2004).

6.5.1 Sociedade (Organizada e Informada) ndice

A compreenso, por parte da sociedade, do que seja o ndice de mortalidade infantil e as causas de sua conformao, dimenso e expresso numrica fator fundamental para que o objetivo de mudar a realidade se transforme em prioridade e matriz de uma determinada poltica pblica. Este ndice tem a ver diretamente com o prprio instinto de sobrevivncia.

164

Figura 43: A sociedade e o Case Fonte: Dados primrios, 2010.

Desencadeadas aes que melhorem suas expresses numricas, reafirmase o postulado de que o cidado passa a se enxergar de maneira diferente, como assinalado em Funcionograma: descrio das etapas - Aferio dos Resultados. No caso concreto, o programa intitulado Capital Criana tinha como objetivo geral reduzir a morbidade e o nmero de mortes evitveis nos grupos materno e infantil de zero a seis anos de idade, pelo redimensionamento e qualificao da assistncia sade no municpio de Florianpolis (PMF, 2004, p. 67). no objetivo especfico 12 (p. 69) que a interao com a Sociedade proposta sob a forma de parcerias e difuso de rotinas de ateno sade da gestante, purpera e criana de zero a seis anos de idade. Igualmente, o objetivo especfico 6 (PMF, 2004, p. 68), ao propor a ampliao do conhecimento popular a respeito da sade da gestante, alertou para a necessidade de informar e engajar segmentos crescentes da sociedade. O desenvolvimento do programa, ao longo de quase sete anos, ensejou amadurecimento dessa interao. No se pretendendo quantificar por falta de indicadores especficos poca tal evoluo, pode-se inferir que o Observatrio Urbano seria requisitvel para tal acompanhamento. As aes para implementar este objetivo especfico esto descritas na pgina 102 da referida publicao.

165

6.5.2 Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo ndice

A determinao poltica de estabelecer um conjunto de aes com o objetivo de mudar uma dada situao, no estado democrtico de direito, exige a participao dos poderes constitudos. a legitimao da vontade poltica, como observado em Funcionograma: descrio das etapas - Os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo - com o engajamento dos poderes constitudos, engajamento este indispensvel para a adoo de uma poltica pblica que tenha compromissos explcitos e carter permanente.

Figura 44: Os poderes Legislativo, Judicirio e Executivo e o Case Fonte: Dados primrios, 2010.

No caso sob descrio, alm das parcerias enunciadas, o programa foi suportado por base institucional e legal assim resumida: a) artigos 196, 197, 198 e 200 da Constituio Federal do Brasil; artigos 153 a 156, 187, 188, 190 e 191 da Constituio do Estado de Santa Catarina; b) artigos 8. a 14 do Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei Federal n. 8.069/90). Ressalte-se, ainda, dispositivos da Lei Orgnica do Municpio de

Florianpolis, suas peas oramentrias consolidadas em leis e planos de trabalho subsequentes.

166

6.5.3 Polticas pblicas e indicadores ndice

A poltica pblica definida para modificar a realidade constituda, entre outros elementos, por estratgia, objetivos, agentes pblicos responsveis e formas de interao com a comunidade. Todos estes elementos so essenciais. Contudo, a nfase que se d expresso numrica, isto , objetividade da meta, justifica a importncia do ndice que se pretende melhorar.

Figura 45: Polticas pblicas e indicadores de sustentabilidade e o Case Fonte: Dados primrios, 2010.

O Programa Capital Criana, com seus objetivos geral e especficos -, operaes e aes, constitui a expresso de uma poltica pblica detalhada sob a forma de protocolos decorrentes de mtodos e procedimentos destinados a: reorientao da ateno sade das gestantes; otimizao dos recursos financeiros, priorizando gestantes,

purperas e crianas; estabelecimento de parcerias interinstitucionais; educao permanente dos profissionais da rede municipal de sade; elaborao e implantao de manuais, caderneta de sade da criana e adolescente;

167

instituio de protocolos de ateno gestante, purpera e criana.

Ainda que no tenha fixado objetivos e metas quantificados, isto , expressos em nmeros ou ndices, o programa aferiu seu desempenho atravs de indicadores. Isso demonstra que a base motivadora da tcnica de expresso de resultados atravs de indicadores facilmente assimilvel, especialmente pelas propriedades de comparabilidade, periodicidade e rastreabilidade, conforme subitem que trata de Indicadores de Desempenho. O sucesso de uma poltica pblica com as caractersticas de relevncia e visibilidade da que est sob exame estimula a adoo dos indicadores na formulao de objetivos e no acompanhamento das aes que intentam seu atingimento. A sustentabilidade, nas dimenses descritas no subitem Indicadores de Sustentabilidade, confere aos objetivos a necessria viso de sua complexidade. Sim, a abrangncia do programa demonstra que um projeto para reduzir a mortalidade infantil no depende de aes voltadas apenas para a me e para a maternidade mas, tambm, aos componentes social, econmico, ecolgico, espacial e cultural.

6.5.4 Polticas pblicas: perspectivas/objetivos e indicadores ndice

So elementos essenciais para dar consistncia s perspectivas e objetivos do modelo de gesto a dimenso financeira, os processos internos, a participao da sociedade, a compreenso por parte desta sociedade dos objetivos em termos de segurana, sade, educao, sustentabilidade, bem como, a definio das aes para atingir os objetivos e, o como medir/aferir os resultados, ou seja, os indicadores.

168

Figura 46: Polticas pblicas: perspectivas, objetivos, indicadores e o Case Fonte: Dados primrios, 2010.

No caso em exame, compreendidas as perspectivas e os objetivos do programa, desenhou-se e desenvolveu-se um modelo de gesto. Este modelo teve trs fluxogramas que apresentam os procedimentos operacionais, como se visualiza nas Figuras 47, 48 e 49.

169

Figura 47: Fluxograma 1 - Programa Capital Criana Fonte: Prefeitura Municipal de Florianpolis, 2004, p. 78.

A Figura 47 estabelece, essencialmente, critrios bsicos para distinguir situaes diferentes, assegurando, a partir do reconhecimento dessas diferenas, acesso a tratamento diferenciado de tais situaes.

170

Figura 48: Fluxograma 2 Programa Capital Criana Fonte: Prefeitura Municipal de Florianpolis, 2004, p. 79.

A Figura 48, obedecendo ordem biologicamente natural, compreende procedimentos destinados a preservar o conjunto me-filho do parto at o fim da chamada fase puerperal, chegando etapa do planejamento familiar. Para fins de enquadramento estatstico, esse perodo se estende ao final do primeiro ano de vida, eis que a taxa de mortalidade infantil compreende os bitos ocorridos no primeiro ano de vida. A figura 49 demonstra os procedimentos destinados a estender a proteo do Estado at que se alcance o sexto ano de vida da criana. um prolongamento, baseado nos princpios dos fundamentos legais descritos em Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo ndice, dando seguimento e sequncia preservao da

171

vida, objetivo maior da poltica pblica que o programa quer implementar.

Figura 49: Fluxograma 3 Programa Capital Criana Fonte: Prefeitura Municipal de Florianpolis, 2004, p. 80.

Alm dos fluxogramas, indicadores e ndices foram apropriados gesto. Faz-se necessrio deixar claro que a tendncia de construir e aplicar ndices, alm de reduzir uma realidade, simplificando sua avaliao, tem sido dinamizada

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substancialmente. O elenco de indicadores e de compndios de indicadores sofreu expanso considervel do perodo compreendido pelo incio do programa at a atualidade. O mesmo se constata em relao a TICs hoje disponveis. De qualquer sorte, comprova-se que a gesto do programa sob anlise adotou indicadores e sistema de informao, acompanhamento e avaliao dos servios e aes. Trata-se do objetivo 11 do programa, assim descrito:
Desenvolver e implantar sistema de informao. Acompanhamento e avaliao dos servios e aes de sade desempenhadas na rea materna e infantil, observando padres de qualidade pr-estabelecidos. Operaes e Aes 11.1. Levantamento e anlise dos sistemas de acompanhamento e avaliao existentes nos servios de sade. 11.1.1. Designao de grupo tcnico especfico para esta finalidade; 11.1.2. Realizao de levantamento sobre sistemas de acompanhamento e avaliao; Bibliografias; Diretrizes de regulao nos servios de sade do SUS; Instrumentos de controle e avaliao (normas, parmetros, superviso, gerenciadores informatizados, anlise dos dados); Controle e avaliao em sade materna e infantil. 11.2. Elaborao de proposta de sistema de informao, acompanhamento e avaliao do desempenho na rede bsica. 11.2.1. Elaborao do projeto: Subsistema de informao; Subsistema de monitoramento; Subsistema de avaliao. 11.3. Apresentao, adequao das propostas e aprovao. 11.3.1. Realizao de seminrio de apresentao e readequao da proposta. 11.4. Operacionalizao do sistema. 11.4.1. Implantao do sistema desenvolvido; 11.4.2. Avaliao (PMF, 2004, p. 100-101).

6.5.5 Observatrios: auditorias, aes e agentes ndice

Os observatrios, conceituados em captulo especfico, constituem formas autnomas de aferio de desempenho visando, atravs do compromisso com a idoneidade e legitimidade dos resultados, promover a aferio de desempenho dos agentes engajados, coletiva e individualmente, facilitando, com isto, a adoo de instrumentos de recompensa/correo, realimentando os processos de estmulo visando motivao e engajamento.

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Figura 50: Polticas pblicas: agentes, aes e auditorias e o Case Fonte: Dados primrios, 2010.

Observatrios no eram entes em operao no perodo de desenvolvimento do programa. Tribunais de Contas, por sua vez, ainda no apresentavam a tendncia assinalada por Jannuzzi (2005, p. 65-66), de avaliar desempenho dos programas mais do que a simples conformidade legal. A motivao de agentes pblicos, percorrendo as diversas funes de profissionais engajados no programa, famlias e organizaes comunitrias, imps uma diversificada gama de impulsos que guardaram coerncia e restam como legado a ser analisado e aperfeioado. Capacitao das equipes constituiu o grande instrumento para engajar e motivar. Os peridicos anncios de evoluo de indicadores, sob a forma de encontros anuais reunindo gestantes e parceiros do programa, segundo depoimento de tcnicos (PMF, 2004, p.134), constituram-se referncia de satisfao.

6.5.6 Polticas pblicas: processos e resultados ndice

Os agentes pblicos, cujo engajamento e motivao o modelo pretende animar fazendo-os facilitadores no processo, no podem ser os auditores das suas aes. Os resultados objetivos de seu trabalho devem ser submetidos, com o uso de TICs adequadas, auditoria interna e externa que assegure credibilidade

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performance.

Figura 51: Polticas pblicas: aes, resultados e auditorias e o Case Fonte: Dados primrios, 2010.

Um programa que depende de aes frequentes e descentralizadas, realizadas por equipes multidisciplinares, tem seu xito condicionado a boas TICs e fidelidade de dados. O programa Capital Criana adotou, no perodo de seu desenvolvimento ora descrito, o que foi chamado trabalho em rede, conforme enunciado por Tobias (2001). A evoluo traduzida no porcentual de mes que mudaram seus hbitos de higiene (12,1 para 87,9%) demonstra que os ndices alcanados foram construdos por uma soma de pequenos fatores.

6.5.7 Aferio dos resultados ndice

Para que os resultados aferidos representem a realimentao do modelo, o modelo enseja que clareza, univocidade e relevncia do indicador constituam elementos de emulao poltica e social, fazendo com que os valores da sociedade sejam moldados pela realidade que se pretende mudar. Assim, no exemplo de Cubato, a cidade mais poluda do mundo, segundo a ONU (dcada de 1980),

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recebeu o ttulo de Cidade-smbolo da Recuperao Ambiental, em 1992, igualmente pela ONU.

Figura 52: Resultados, sociedade e o Case Fonte: Dados primrios, 2010.

No caso do programa Capital Criana, j em 2001, antes, portanto de sua data-limite, Tobias (2004, p.138) afirma que a populao passou a ter um atendimento integral, com o cumprimento da filosofia do SUS. Criou-se um programa igual para todos. O ndice de mortalidade infantil passou a sintetizar esforos multidisciplinares, coroando indicadores subsidirios que lhe so tributrios. Como exemplo dessa multidisciplinaridade, vale destacar que problemas de saneamento e meio ambiente fizeram necessrias operaes e aes destinadas a tratar esgoto, canalizar guas, acondicionar e coletar lixo, exigindo a aferio de quantitativos desses objetivos (PMF, 2004, p. 88). Resultados aferidos tiveram reflexos variados, especialmente, nos cenrios da sade e da qualidade de vida, fatores diretamente relacionados

sustentabilidade. Prmios contriburam para a difuso do programa, contribuindo para motivar agentes e sociedade (PMF, 2004, p. 155-158). Mais: o mtodo e seus resultados objetivamente expressos favoreceram a replicabilidade do programa, exercendo emulao dentro e fora de seu mbito geogrfico. certo que o programa conseguiu afetar o conjunto da sociedade,

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impressionando-a favoravelmente a assegurar-se de que foi autora da evoluo para melhor e sabe que o resultado relevante, cumprindo o preconizado por Denhardt (2008, p. 109), aumentando a importncia de poder e participao compartilhados.

6.6 A Comparao do Funcionograma e o Case de Florianpolis

Este tpico objetiva, em sntese, apresentar as principais contribuies que o modelo traduzido no funcionograma pode oferecer experincia desenvolvida em Florianpolis. Ou seja, quais elementos constitutivos das etapas, presentes no funcionograma, no so identificados, no todo ou em parte, no Programa Capital Criana (PMF, 2004), no perodo 1997 2004. Conforme descrito nas etapas de apresentao do Programa Capital Criana, a interao entre a prefeitura e a sociedade (organizada e informada), com base na parceria e difuso de rotinas de ateno sade da gestante, ensejou o amadurecimento dessa relao no perodo em que perdurou o programa, isto , sete anos. Pelo vrtice do modelo proposto, reconhecida a necessidade de crescente participao, conhecimento e autoria por parte da sociedade, concebendo tal evoluo com amadurecimento poltico e educao. O estado democrtico de direito exige o engajamento dos poderes constitudos legislativo, judicirio e executivo. No case de Florianpolis, o programa foi suportado por bases legais da Constituio Federal do Brasil, da Constituio do Estado de Santa Catarina, do Estatuto da Criana e do Adolescente e da Lei Orgnica do Municpio de Florianpolis. Tais dispositivos so premissas para o correto desenvolvimento de programas sociais, conforme prescrito na etapa que trata de poderes pblicos do funcionograma. As Polticas Pblicas e Indicadores do programa em questo, mesmo sem a quantificao de objetivos a serem alcanados, foram alm de seus propsitos iniciais, conforme PMF (2004). Os objetivos, as operaes e aes ensejadas pelas polticas pblicas na ocasio determinaram o sucesso do programa. Destaca-se que, embora no houvesse o tpico especfico voltado sustentabilidade (conforme caracterizado no funcionograma), a abrangncia de stakeholders envolvidos viabilizou sua durabilidade ao envolver, alm das mes e crianas de zero a seis

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anos de idade, os componentes social, econmico, ecolgico, espacial e cultural. No tocante s Polticas Pblicas Perspectivas/Objetivos e Indicadores, elementos que definem aes para alcanar os objetivos e o modo de aferir os resultados podem ser caracterizados no fluxograma 1 (critrios de acesso ao tratamento diferenciado) e 2 (procedimentos para preservar o conjunto me-filho do parto at a fase puerperal) j descritos. Mesmo considerando que os fluxogramas e os indicadores produzidos tenham sido apropriados gesto da poca, ao efetivar uma comparao com os atuais indicadores, percebe-se uma defasagem quanto ao compndio de indicadores atuais, como a seguir alinhados: Proporo de resduos reciclados. Proporo de resduos

destinados a aterro. Uso de material reciclado na embalagem (LERPIO, 2009). Nveis de lixo txico e cooperao internacional (caso haja) (Dashboard of Sustainability - HARDI, 2000). Porcentagem da economia local baseada em recursos locais renovveis. Porcentagem dos produtos produzidos, que so durveis, reparveis ou facilmente reciclveis ou compostveis. Uso conservador e cclico de materiais. Razo entre a energia renovvel utilizada na taxa de energia renovvel em relao a no-renovvel (SUSTAINABLE MEASURES, 2010). Gastos com pesquisa e desenvolvimento (R$/setor; % do PIB; % do total). Esgotamento sanitrio (% populao urbana e rural atendidas por rede geral ou fossa sptica) (IBGE, 2010b). Indicadores de interveno na sociedade civil. Indicador de conforto ambiental (ESI, 2010). Carga (fardo) de doenas provocadas pela degradao ambiental (EPI, 2010). Participao dos 20% mais pobres na renda total. Porcentual de gravidez na adolescncia. (Objetivos para o Milnio - AGENDA 21/ONU, 2007). Esgoto e efluentes tratados (ONU - AGENDA HABITAT, 2010).

Dos indicadores apresentados, nem todos so concernentes s atividades do

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Programa Capital Criana. Alm disso, determinado indicador pode ter sido utilizado e no considerado explicitamente na publicao. Justifica-se a seleo para caracterizar o desenvolvimento do compndio de indicadores. Nas etapas de Observatrios: auditorias, aes e agentes e Polticas pblicas: processos e resultados, constatam-se as maiores contribuies que o presente funcionograma pode prestar quando cotejado com o do programa em questo. Considerando que os agentes pblicos no podem ser auditores de suas prprias aes, os resultados devem ser encaminhados para anlise s auditorias interna e externa. Pois, como exalta Jannuzzi (2005), os Tribunais de Contas devem avaliar o desempenho dos programas alm de uma conformidade legal. Da a relevncia de observatrios (enquanto formas autnomas de aferio de desempenho) que, ao reunir em banco de dados os principais indicadores, podem e devem, em paralelo, aferir e disseminar para a sociedade os resultados com a devida transparncia e idoneidade. Da mesma forma, o encaminhamento dos resultados s auditorias demanda a utilizao de TICs apropriadas. Fazendo a analogia c om o Capital Criana (no ambiente do trabalho em rede), notou-se carncia de TIC disponvel na base de sistema de sade, ou unidade sanitria, para que as informaes chegassem em tempo real e permitissem determinadas tomadas de decises. Essa carncia pode e deve ser suprida pela disponibilidade de TICs apropriadas. Pode-se inferir que, neste ponto, constata-se a convergncia do modelo com o Programa de Engenharia e Gesto do Conhecimento. Tal situao suscita a seguinte pergunta: os indicadores so tratados como informao ou podem gerar capacidade para tomada de deciso? Pela tica do observatrio, ambas as possibilidades ocorrem. Inicialmente, os indicadores so informao; posteriormente, passam a gerar capacidade de tomada de deciso pelos agentes envolvidos. No case descrito, em face do carter da informao, que envolve muitas vezes a sobrevida da criana ou mesmo da me, os indicadores so fundamentais para a tomada de deciso do agente da unidade sanitria. A motivao e o engajamento que levam aferio de desempenho e, por conseguinte, correo/recompensa, so sub-etapas vinculadas diretamente aos agentes e aos observatrios, conforme direciona o funcionograma. No Capital

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Criana, os resultados alcanados pelos agentes pblicos e a capacitao das equipes constituram o instrumento animador e a referncia de satisfao, conforme PMF (2004), ao reunir gestantes e parceiros na finalidade de buscar o melhor direcionamento das aes do programa. As etapas contempladas levam Aferio dos resultados como forma de retroalimentar o processo, buscando melhorar a realidade social. o que intenta o funcionograma. Da parte do Programa Capital Criana, mais que os prmios, o que conta so os resultados aferidos e o reconhecimento do segmento social envolvido e de agentes pblicos e parceiros que participaram do programa. A adoo do processo no mbito do Estado e mesmo fora atestam o mtodo adotado. Desse modo, ao contrapor o referido programa ao fluxograma buscou-se, inicialmente, no partir para a identificao de eventuais lacunas do programa, e, sim, refletir sobre quais aspectos em que o modelo proposto poderia contribuir com vistas ao desenvolvimento de um programa com resultados notrios. Assim, entende-se que a demonstrao, em cada etapa, da insero de instrumentos adequados pode viabilizar o modelo proposto.

6.7 Acompanhamento pelo Observatrio

Neste ltimo tpico, busca-se caracterizar como o observatrio, em funo dos elementos e etapas de aferio que empregar, pode influenciar a qualidade da prpria gesto de um projeto. Mais do que interatividade, aqui se desenvolve um exerccio de estmulo motivador/instigador que torna os itens de observao importantes para o gestor tambm. Repete-se, inicialmente, o conjunto de elementos essenciais do fluxograma.

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CASE: MORTALIDADE INFANTIL DE FLORIANPOLIS

SOCIEDADE: Representa a sociedade informada e organizada POLTICAS PBLICAS: Conjunto de polticas de estado e de governo para todos os assuntos de interesse da sociedade

Modelo de Gesto Pblica por Indicadores

PODERES PBLICOS: Responsveis pela aprovao das leis. PERSPECTIVAS DIMENSES INDICADORES/ OBJETIVOS VARIVEIS VARIVEIS DE CONTEXTO

Financeira

Segurana Educao

Modelo de gesto

Reduo da Mortalidade Infantil Red. da Mortalidade Materna Polticas Pblicas Desenvolvimento Sustentvel

Tx. de Alfabetizao Tx. de Mortalidade Infantil Tx. de Mortalidade Materna

Gestante: peso, faixa etria, escolaridade, faixa renda, faixa de renda familiar, mortalidade materna, gravidez na adolescncia. Moradia (tipo, localizao, com escritura, acesso gua tratada e a tratamento sanitrio) Mortalidade de crianas menores de 5 anos, mortalidade infantil

SOCIEDADE

SADE

ndice de Mortalidade Infantil

Nmero de filhos da gestante Peso da gestante Peso da criana Semanas de gestao

Processos internos Outros

Sustentabilidade Infraestrutura Outros

ndice bitos Ocorrncia: Sarampo X Vacinas

Consultas e procedimentos conforme previsto no projeto Capital Criana.

Quadro 14: ndice de Mortalidade Infantil: fluxograma do modelo de gesto Fonte: Do Autor, 2010.

No Quadro 14 so representados os elementos constitutivos do fluxograma, acompanhados das variveis que o gestor prescreve para serem aplicadas no desenvolvimento de aes que perseguem objetivos especficos do projeto. Assim, os indicadores so apurados vista de variveis que contemplam a situao individual da criana e seu processo de gestao e nascimento, bem como variveis de contexto. As primeiras compreendem a evoluo do feto, consultas e procedimentos agendados e efetivamente realizados, semanas de gestao, peso e condio de vida prpria. As ditas variveis de contexto so as circunstncias, compreendendo escolaridade, faixa etria e renda da me e da famlia, tipo e localizao da moradia e outros aspectos que compem as condies sociais. Em face do enquadramento da gestao como sadia, de risco ou de alto

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risco, protocolos de aes so previstos, podendo, nos casos de maior complexidade, compreender referncias que demandam especialidades tais como neurologia, nefrologia, cardiologia, pneumologia, endocrinologia, gastroenterologia, nutrio e psicologia (PMF, 2004).

Descrio dos objetivos, perspectiva, dimenso e do ndice de Mortalidade Infantil: caso de alto risco.
AES
Descrio Poltica pblica de enquadramento Tempo para reavaliao Resultado esperado Tempo para reavaliao Forma de engajamento Forma de aferio do resultado Tempo para reavaliao

Ao 1
Infeces, Agravos Nutricionais e Risco Social Oferta de consultas pr-natal de alto risco No definido Reduo de risco No definido Caso a caso Relatrio/acompanha mento No definido

Ao 2

Ao 3
Parto assistido em maternidade recomendada Assegurar acesso a estabelecimento adequado

Ao n
A definir

Especificao das aes

Modelo de Gesto Pblica por Indicadores

Viso do observatrio

Consultas especializadas: neurologia, nefrologia, cardiologia, pneumologia, endocrinologia , gastroenterologia, nutrio, psicologia Oferta de consultas No definido Reduo de risco No definido Caso a caso Relatrio No definido Acompanhamento Valor esperado do indicador (Meta)

Indicador/Objetivo: ndice de mortalidade Faixa etria da gestante Escolaridade da gestante Faixa de renda familiar Tipo de moradia Localidade da moradia Outros

Contexto da gestante V1 - Nmero de filhos da gestante V2 - Escolarizao da gestante V3 - Idade da gestante V4 - Nmero de filhos V5 - Peso da gestante

Itens a aferir

Quadro 15: ndice de Mortalidade Infantil: viso do observatrio Fonte: Do Autor, 2010.

A partir do Quadro 14, que sintetiza variveis de interesse do gestor, pode-se compor o Quadro 15 - de aferio sob a tica do observatrio. Pretende-se propor, com isso, tpicos de aferio que o observatrio adota e que podem contribuir para um acompanhamento proativo. A diferena que se estabelece entre um acompanhamento a posteriori ou em tempo real constitui o prprio modelo de eficcia. Dessa eficcia resulta a capacidade de contribuir para a mxima melhoria com a menor perda de tempo, de recursos e de energias. Por isso, tomando-se o protocolo de procedimentos concebidos pelo Programa Capital Criana (PMF, 2004) para partos de alto risco, so descritas no

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quadro em foco as aes destinadas a fazer face aos riscos. Foram elencadas, cotejando procedimentos estabelecidos no Programa em foco com elementos de aferio do observatrio, as trs aes inseridas no quadro 15. A primeira compreende Preveno ou Terapia de Infeces, Agravos Nutricionais e Risco Social. O enquadramento subsequente a Oferta de Consultas Pr-Natal de Alto Risco (PMF, 2004, p. 82). O Tempo de avaliao/reavalia o no especificado, mas o Resultado Esperado a Reduo de Risco. As Formas de aferio dos Resultados so Relatrios de acompanhamento. A segunda ao compreende disponibilizar consultas e acompanhamento especializado conforme descrito. As especialidades enumeradas no encerram as possibilidades de demandas. Os eventos previstos a seguir so de igual enunciado que os descritos na ao anterior. A terceira ao refere a necessidade de realizao de parto assistido em maternidade/hospital prprio (PMF, 2004, p.79). inerente poltica pblica requisitada assegurar acesso a estabelecimento adequado ao procedimento tecnicamente recomendado, esgotando-se as possibilidades disponveis. Neste caso, a poltica pblica ascende a seu nvel de excelncia por constituir elemento determinante da cidadania. Este tpico pretende confrontar itens inerentes gesto, isto , rotinas exercitadas pelo gestor na conduo de procedimentos especficos com os itens de aferio que o observatrio pode utilizar em sua tarefa de acompanhar e avaliar os eventos considerados relevantes da operao para fins de apurao de resultados. Interessa, particularmente, tornar to atual quanto possvel o

acompanhamento da operao. Como j salientado, a contemporaneidade dos procedimentos operacionais e das aferies pelo observatrio determinar a utilidade deste, convalidando sua razo de existir, e contribuindo para a eficincia e eficcia do modelo. A ONU (2010) parte do princpio de que se o observatrio no tem a capacidade de influir na poltica pblica ele no tem razo de existir. Analisar situaes, eventos e episdios ocorridos e consumados significa dar configurao de laudo post factum ou a posteriori. O desejvel que se obtenha acompanhamento pari passu como forma de imprimir correes e aperfeioamentos antes de prejuzos e perdas, ou, pelo menos, com o mnimo destes. Para que essa simultaneidade seja conquistada, imperioso aprimorar as ferramentas de acompanhamento pelo gestor, de um lado, e pelo observatrio, de outro. A interao

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entre ambos desejvel, respeitadas as autonomias de cada um. Finalmente, cabe listar as componentes diretamente vinculadas a

sustentabilidade que devem ser aferidas e avaliadas. O conceito de sustentabilidade, como enunciado por Sachs (1986), compreende, necessariamente, aspectos sociais, econmicos, de natureza

ecolgica, de ordem espacial e de carter cultural. Pode-se acrescentar aos quadros 14 e 15 itens referentes a indicadores de sustentabilidade que norteiam a gesto de cada procedimento e alimentam sua constituio. Esta relao de tpicos compreende, conforme Observatrio Urbano do Paran (ORBIS, 2009, p. 14) onze indicadores de sustentabilidade. Destes, trs so inteiramente associados ao exerccio de compatibilidade que este tpico apresenta. O primeiro refere-se ao objetivo de Reduo da Mortalidade Infantil. O segundo o da Reduo da Mortalidade Materna. O terceiro o da Integrao de Princpios do Desenvolvimento Sustentvel s Polticas Pblicas, ou seja, a construo e insero de indicadores de sustentabilidade na agenda da gesto pblica. A insero dos indicadores destas trs dimenses da sustentabilidade na viso do observatrio, de acordo com o quadro 15, implica estabelecer formas de inferncia da evoluo de uma situao determinada, favorecendo a reavaliao das aes estabelecidas no modelo de gesto, conforme escrito no quadro 14. De igual sorte, novos indicadores que sejam estabelecidos em funo de um desses objetivos determinam ampliao de aes programadas pelo gestor e

acompanhadas pelo observatrio, permitindo a criao de um ciclo que se pode designar como virtuoso para melhorar a gerncia e os resultados.

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7 CONCLUSES E RECOMENDAES

Os Observatrios Urbanos podem converter-se em instrumento importante para estimular o desenvolvimento da Administrao Pblica, dotando-a de mecanismos de motivao e emulao, pela fixao de metas objetivas e pela comparao de resultados entre organizaes governamentais e no-

governamentais locais. A emulao referida enseja a possibilidade de se construir um ciclo virtuoso no qual a energia dos agentes pblicos seja estimulada a superar o desempenho alcanado por ela mesma anteriormente ou por outra jurisdio, e com o apoio e reconhecimento da sociedade. Devem-se considerar os indicadores de Meio Ambiente e de Segurana Pblica, propostos pela ONU, bem como aqueles que sejam idealizados para solues locais. Trabalhar com sistemas de indicadores requer um exerccio continuado, na busca de ajustes finos nos sistemas de indicadores para solucionar problemas histricos ou eventuais. So necessrios cuidados em relao s variveis presentes e relativamente transio do estado de sistema mal monitorado ou equivocadamente interpretado, como observam Alves e Kern (2007), no caso do dono de empresa ou gestor - que s enxerga um indicador, dos muitos possveis. O estabelecimento de indicadores deve levar em conta certos aspectos e falhas provveis. As deficincias relacionadas inteligncia e credibilidade dos dados so as que mais conspiram contra a boa prtica da Gesto por Resultados, exigindo, consequentemente, cautelas e busca de segurana. A sistematizao desses indicadores e a participao de agentes

independentes na auditoria de seus elementos constitutivos e nos sistemas de informao e comunicao que ensejam sua atualizao podem contribuir para sua legitimidade e confiabilidade. De igual forma, o desenvolvimento e a aplicao das TIC's apropriadas determinam as possibilidades de alimentao dos sistemas organizacionais com dados atuais, permitindo sua converso em instrumentos de gesto. E, ainda, a participao comprometida dos escales governamentais e das organizaes comunitrias, aliada transparncia, requisito essencial. Como afirma Murray (2005), a administrao pblica tem importncia para a

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democracia funcionar em pelo menos dois aspectos. O primeiro relativo possibilidade de os polticos conduzirem a burocracia; o segundo tem a ver com a possibilidade de os cidados terem informao inteligente sobre como assuntos de seu interesse so administrativamente tratados e conduzidos. O primeiro aspecto tem a ver com a indagao sobre a qualidade do corpo de agentes que integram o servio pblico e o governo, seja qual for o partido que o dirija, e como tais agentes fornecem aos tomadores de decises informaes objetivas e relevantes. O segundo relacionado com transparncia e esforos para entender as preferncias dos cidados (MURRAY, 2005). A tarefa de conjugar tais premissas de forma harmoniosa e convergente, de sorte a moldar um padro de gesto que represente compromisso com metas e resultados objetivos, implica fazer escolhas e delimitar o campo de atuao da gesto pblica. Conjugadas com os observatrios urbanos, as metas devem traduzir os anseios sociais, com a participao da comunidade. Trs desafios merecem registro. O primeiro decorre da precariedade dos ndices e indicadores j adotados. A prtica, a anlise consequente, a crtica aberta e o compartilhamento de experincias levam ao aprimoramento do modelo. O segundo relativo legitimidade dos dados, das informaes e dos resultados obtidos. Os exemplos de fraudes e equvocos j registrados demonstram que a adoo de um parmetro objetivo no afasta a possibilidade de manipulao de dados. Da decorre a relevncia dos observatrios, da participao da comunidade e da compatibilizao ao foco de rgos de controle interno (ouvidorias) e controle externo (Tribunais de Contas). O modelo aqui denominado funcionograma pretende estimular, portanto, o desenvolvimento da gesto por indicadores com nfase para a dimenso sustentabilidade. Acresa-se ao compndio de indicadores acostado ao

funcionograma o conjunto de objetivos que as polticas pblicas priorizam. Em sntese, o modelo proposto compreende a adoo de processo de gesto por indicadores pelo ente federado (municpio, Estado-membro ou Unio) ou suas associaes. O modelo deve, portanto, desenvolver incentivos de sorte a favorecer o engajamento por parte dos agentes pblicos envolvidos, de forma inter e multidisciplinar. As TICs adotadas devem adequar-se a trs requisitos bsicos: entrada confivel e atual, processamento em tempo real e sada igualmente em

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tempo real com resultados mensurveis. O funcionograma procura expressar um modelo de gesto que rene os seguintes elementos constitutivos, essenciais para aprimorar a qualidade da gesto pblica: a) Induo ao desenvolvimento de novos fatores de percepo e avaliao da sociedade. A evoluo dos indicadores faz-se perceber e passa a ser elemento de avaliao pela sociedade; b) Os poderes legislativo, judicirio e executivo passam a pautar suas aes e processos pela busca do atingimento de resultados objetivos, submetendo a gesto efetividade desses resultados. As polticas pblicas passam a conter elementos objetivos como seu ncleo; c) Os agentes pblicos so permanentemente qualificados para

estabelecer e comprometer-se com objetivos relevantes, que os engajem e motivem. Seu desempenho passa a ser avaliado coletiva e individualmente pelo grau de sucesso alcanado; sua progresso funcional, recompensas e punies funcionais so determinadas pelos resultados; d) Os indicadores medidas objetivas de aferio de resultados so crescentemente aplicados, num expressivo ritmo de diversidade e complexidade. Abrangem dimenses cada vez mais relevantes. Popularizam-se, fazendo-se objeto de emulao pela comparabilidade. O compndio que ilustra o funcionograma revela essa tendncia; e) Voltados para a dimenso da sustentabilidade passam a representar busca de resultados que interessam ao presente e ao futuro da sociedade; f) Transparncia e acompanhamento em tempo real por auditorias independentes so favorecidas pela utilizao de adequadas

tecnologias de informao e comunicao. Estas permitem gesto e auditoria informadas das aes e processos desenvolvidos pelos agentes pblicos; g) Finalmente, a apurao da efetividade de resultados favorece a avaliao pela sociedade e realimenta o processo decisrio que gera e atualiza polticas pblicas, suas perspectivas, objetivos e indicadores.

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A apurao da efetividade de resultados favorece a avaliao pela sociedade e realimenta o processo decisrio que gera e atualiza polticas pblicas, suas perspectivas, objetivos e indicadores. Assim, o modelo pretende funcionar de forma a se realimentar. Dessa forma, os resultados produzidos, alm de expressar a realidade da execuo de polticas pblicas, so, como assinala Denhardt (2008, p. 104), decisivos para a maneira pela qual o pblico v o mundo particularmente o mundo poltico e seu prprio lugar nele. Da mesma forma, serviu-se do Programa Capital Criana para buscar distinguir a utilidade e viabilidade do funcionograma, alm de identificar o que de sua proposio pode ser identificado no processo descrito e que resultou na reduo da Taxa de Mortalidade Infantil em Florianpolis, especialmente no perodo 1997 2004. Em sntese, promoveram-se as abordagens de quais elementos das etapas do modelo esto presentes no estudo de caso de Florianpolis e quais os que no estavam presentes. No todo, so informaes qualitativas que, nas suas especificidades, salientam o desenvolvimento do compndio de indicadores. Ainda, demonstram a relevncia de observatrios, enquanto formas autnomas de aferio de desempenho. Finalmente, acrescentam ao papel dos Tribunais de Contas a tarefa de avaliar o desempenho dos programas, indo alm da preocupao com a conformidade legal. Da decorre o encaminhamento dos resultados s auditorias com utilizao de TICs apropriadas. O modelo determina, dessa forma, que os objetivos relevantes de uma poltica pblica devem ser expressos sob a forma de indicadores, sendo atribudos a agentes pblicos qualificados os compromissos de atuao para os mesmos sejam atingidos, cabendo a observatrios dotados de autonomia em relao aos executores audit-los. Objetivos, metas e a prpria avaliao de desempenho expressos de forma clara e de fcil compreenso contribuem para que se obtenham ganhos de eficincia e eficcia, atravs da interao, como j foi enfatizado. A sociedade qual a administrao e os gestores servem deve ser estimulada a assimilar o conceito, as aplicaes e as tendncias desses indicadores. Esse amadurecimento da sociedade corresponderia consagrao do modelo

apresentado. Por isto, mais do que uma concluso, estamos tratando de um incio. esta janela para o futuro que se observa na interao entre os procedimentos do gestor e aqueles que fazem parte dos itens de acompanhamento

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e avaliao que o observatrio emprega, reportados no tpico 6.7. Os parmetros de observao contribuem para avaliar e para aprimorar a prpria gesto. Os indicadores so aperfeioados e suas dimenses contribuem para acompanhar e atualizar os elementos que constituem o conceito moderno e atual de sustentabilidade. Neste intento, Boechat (2007) afiana que o principal obstculo inicial para as empresas enfrentarem o desafio do desenvolvimento sustentvel a falta de articulao institucional entre empresas, setor pblico e sociedade civil. Destaca ainda que, no universo das empresas, questes como comprometimento com valores e princpios, impacto econmico local e capital social encontram -se entre os bices mais incorporados. Por outro lado, apoio poltico e polticas pblicas e sade pblica esto entre os hbitos menos incorporados (BOECHAT, 2007, p. 6). O que enseja, finalmente, a incorporao de conceitos de sustentabilidade e indicadores (relevantes, vlidos, confiveis, e transparentes) que a expressem constitui a inovao mais relevante que preciso perseguir para dotar a gesto por indicadores da abrangncia necessria ao presente e ao futuro. Vale citar, como concluso, a advertncia feita h mais de 150 anos pelo Cacique Seattle, em carta enviada ao Presidente Francis Pierce, dos Estados Unidos da Amrica: Porque (o homem branco) um estranho, que vem de noite e rouba da terra tudo o que pode. A terra no sua irm nem sua amiga, e depois de exauri-la ele vai embora. E arremata: Tudo o que fere a terra, fere tambm os filhos da terra!

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