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SALLUM JR., Brasilio. O Brasil sobSociol. Cardoso: neoliberalismo e desenvolvimentismo. Tempo USP, S.

Paulo, DOSSI FHC Tempo Social ; Rev. USP, S. Paulo, 11(2): 23-47, out. 1999Social; Rev. Sociol. 11(2): 23-47, out. 1999 (editado em fev. 2000). o (editado em fev. 2000).

1 GOVERNO

O Brasil sob Cardoso


neoliberalismo e desenvolvimentismo
BRASILIO SALLUM JR

RESUMO: Este artigo tem trs partes. Na primeira, faz-se o exame dos processos de conquista do poder de Estado que culminaram na eleio de FHC usando o conceito de hegemonia e a idia de momento maquiaveliano, derivada de Pocock. Na segunda parte, mostra-se que o novo bloco poltico no poder, para alm de sua orientao liberal e internacionalizante, polariza-se entre duas verses contrapostas de liberalismo, o fundamentalismo neoliberal e o liberal-desenvolvimentismo. Discute-se os efeitos socioeconmicos da adoo pelo governo do neoliberalismo como eixo de sua poltica macroeconmica. Na terceira parte, analisam-se as razes polticas que levaram a Presidncia reiteradamente a essa escolha. A hiptese explicativa sugerida de que a Presidncia da Repblica interpretou a manuteno do fundamentalismo neoliberal como um meio decisivo para assegurar o necessrio controle sobre o sistema poltico. Sugere-se, ao final, que as mudanas macroeconmicas iniciadas em janeiro de 1999 do as bases para uma reorientao liberaldesenvolvimentista do governo.

UNITERMOS: Estado, governo, crise poltica, transio poltica, hegemonia, politica econmica, desenvolvimento, neoliberalismo, Fernando Henrique Cardoso.

esde os anos 80, quase todos os pases da Amrica Latina vm passando por profundos processos de transio poltica. No se trata apenas de mudanas de regime poltico. Tambm tem se alterado a relao entre poder poltico, sociedade e mercado e a forma de insero internacional das economias nacionais1. Entretanto, em cada pas latino-americano, os ritmos e as formas particulares de transformao ocorridas nas vrias dimenses tm sido muito diferentes.

Professor do Departamento de Sociologia da FFLCH - USP 23

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No Brasil, evidente que a mudana no regime poltico se deu mais rapidamente do que nas demais dimenses. por isso que Fernando Henrique Cardoso, ainda antes de sua posse na Presidncia da Repblica, pode situar o seu governo entre duas dimenses/etapas da transio. Entre a transio poltico-institucional para a democracia, que se teria encerrado com a sua prpria eleio2, e a transio para alm da Era Vargas, que assume como programa de governo. Propunha-se, assim, sob as regras de uma democracia poltica consolidada, romper com certas articulaes entre poder poltico, sociedade e economia remanescentes do perodo Getlio Vargas. Neste artigo examino em que direo foram transformadas as relaes entre poltica e economia, ao longo do governo Fernando Henrique. Na primeira seo, procuro colocar em perspectiva sociolgica as intenes enunciadas pelo presidente, mostrando que elas reafirmavam o rumo predominante no prprio processo de transformao histrica em curso. Logo depois, sublinho a maneira especfica com que o governo Cardoso tentou superar o que denomina Era Vargas. Por ltimo, sugiro algumas hipteses para explicar politicamente a orientao da poltica econmica do governo FH.
Discuti este artigo com Gildo Maral Brando, Eduardo Kugelmas e Geraldo Gardenalli, a quem agradeo pelas crticas e sugestes.

Transio Poltica, Moeda e Eleio

Manuel Garretn sublinha, com razo, que as transies polticas (de regime) vm ocorrendo em meio a uma verdadeira crise da matriz sciopoltica dos pases latino-americanos (cf. Garretn, 1993). Nas palavras do Presidente eleito: estas eleies (de outubro de 1994) colocam, a meu ver, um ponto final na transio. Depois de 16 anos de marchas e contramarchas, a abertura lenta e gradual do expresidente Geisel parece finalmente chegar ao porto seguro de uma democracia consolidada (Fernando Henrique Cardoso, dircurso ao Senado, 14/12/94).

A interseo entre poltica e economia foi uma questo chave no debate em torno da ascenso de Fernando Henrique ao poder, antes mesmo do incio de seu governo. Sua prpria eleio foi interpretada sob pontos de vista diametralmente opostos no que se refere s relaes com a economia. J durante a campanha, duas interpretaes principais competiram pelo entendimento do fenmeno eleitoral uma voluntarista e outra hiperestruturalista. Conforme a primeira, Fernando Henrique teria concebido o Plano Real para eleger-se. Aqui no relevante se o candidato foi identificado como ser benfazejo ou malfico. O que importa que sua vontade foi interpretada como capaz de dominar uma economia em desordem e, por conseqncia, ganhar o favor popular. De acordo com a segunda interpretao, pelo contrrio, o Plano Real no teria sido concebido para eleger FHC mas, na ordem inversa, a candidatura FHC teria sido gestada pelas novas elites dominantes para viabilizar, no Brasil, a coalizo de poder capaz de dar sustentao de permanncia ao programa de estabilizao hegemnico [no mbito do capitalismo mundial](Fiori, 1995, p. 236). Esta interpretao cede tentao ou obstinao de considerar Fernando Henrique Cardoso uma engrenagem decorativa na moenda da nova etapa do capitalismo mundializado(Nobre & Freire, 1998). Convertendo Fernando Henrique em demiurgo ou, ao invs, em joguete de movimentos estruturais, essas vertentes explicativas opostas economizam analiticamente quer os processos sociais de construo e direcionamento da vontade poltica quer a prpria poltica enquanto atividade de articulao da vontade coletiva. De fato, a coligao eleitoral que articulou a candidatura Cardoso

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deu o acabamento final a um longo processo de construo social de um novo bloco hegemnico sado das entranhas da Era Vargas mas em oposio a ela. Vejamos isso com mais vagar. A Era Vargas refere-se metaforicamente a um sistema de dominao enraizado na sociedade e na economia que se perpetuou por mais de meio sculo na vida brasileira. Comeou a ser construdo nos anos 30, atingiu o pice na dcada de 1970 e desagregou-se paulatinamente a partir dos anos 803. Ao longo desse perodo, o Estado passou a constituir-se em ncleo organizador da sociedade brasileira e alavanca de construo do capitalismo industrial no pas. Quer dizer, tornou-se um Estado de tipo desenvolvimentista. Nos ltimos anos da dcada de 1970, entretanto, essa estrutura complexa de dominao comeou a sofrer um processo lento e descontnuo de desgaste. A partir da a capacidade de comando do velho Estado sobre a sociedade e a economia passa a ser severamente restringida, tanto pelas transformaes econmicas internacionais, que marcam a transio do capitalismo mundial para sua forma transnacional, como pela emergncia de movimentos e formas de organizao autnoma dos segmentos sociais, principalmente dos subalternos. Numa palavra: transnacionalizao do capitalismo e democratizao da sociedade foram (e vm sendo), sob vrias modalidades de manifestao, os processos mais abrangentes de superao do Estado desenvolvimentista. Embora este Estado viesse se desgastando material e politicamente desde os anos 70, ele entra em desagregao apenas no incio da dcada de 80, particularmente em 19834. Ocorre a uma crise essencialmente poltica, mesmo que ela tenha sido precipitada pela insolvncia decorrente do crescimento desmesurado da dvida externa e tenha se materializado como crise fiscal. Com efeito, foi uma crise de hegemonia, em que como ocorre em rupturas deste tipo os representantes, os que seguravam o leme do Estado, dissociaramse dos representados, que se fracionaram e polarizaram em torno de interesses e idias distintos. Fraturaram-se, por uma parte, as articulaes tpicas entre o Estado (e suas empresas), os capitais privados locais e o capital internacional, entre o setor pblico e o privado. Por outra parte, foi posta em xeque a estrutura existente de agregao e intermediao de interesses econmico-sociais em face do poder estatal. E os vrios segmentos sociais que compunham a velha aliana desenvolvimentista magnetizaram-se por diferentes frmulas de enfrentamento da crise econmica, frmulas que oscilaram ideologicamente entre o nacionalismo desenvolvimentista e o neoliberalismo. Essas rachaduras nas vigas de sustentao do velho Estado impulsionaram a derrocada do regime militar-autoritrio. Contudo, a crise de hegemonia e a instabilidade econmica permaneceram irresolvidas ao longo da dcada de 80 e nos primeiros anos da de 90. Em primeiro lugar, porque as dificuldades internacionais agravaram-se no perodo. O investimento externo, componente essencial do padro brasileiro de desenvolvimento, converteu-se na dcada de 80 em desinvestimento. No s os emprstimos privados estrangeiros cessaram como ocorreu, ao longo desses anos, uma enorme transferncia lquida de recursos para o exterior, principalmente em funo do servio da dvida externa.

Cf., sobre a Era Vargas, Barboza Filho (1995). Encontra-se uma anlise dessa crise de Estado e seus desdobramentos at a eleio de Fernando Collor em Sallum Jr. (1996).
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Encontra-se descrio detalhada da organizao e atividades das novas associaes em Freifuss (1989) e em Diniz (1993). Est fora dos propsitos deste artigo discutir as origens das idias liberais que acabaram por se difundir no seio do empresariado brasileiro. Mas vale lembrar que sua reorientao ideolgica, embora seja elemento-chave para explicar a emergncia de um novo bloco poltico hegemnico no pas, constitui parte da expanso mundial das idias econmicas liberais. Esta expanso ocorre com vigor a partir do final dos anos 70, quando os governos Ronald Reagan nos EUA e Margareth Thatcher na Inglaterra passam a lhes dar peso nas respectivas polticas domsticas e no plano internacional. claro que os constrangimentos polticos e econmicos internacionais e as situaes internas afetaram muito o quando e o ritmo em que aquelas idias se difundiram e foram reelaboradas em cada pas. Para uma discusso abrangente do tema cf. Biersteker (1995).

Alm disso, desde a segunda metade da dcada, acentuaram-se as presses polticas norte-americanas em prol da liberalizao econmica. Em segundo lugar, aumentou muito a presena no espao pblico nacional de movimentos sociais, organizaes populares, de classe mdia e, mesmo, de empresrios que alm de impulsionarem a consolidao da democracia poltica reduziram drasticamente o raio de manobra que tinham os dirigentes do Estado para definir sadas para a crise de cima para baixo. Apesar dessas circunstncias completamente distintas das existentes at os anos 70 tentou-se resolver problemas derivados da crise do Estado Desenvolvimentista dentro de seu antigo quadro de referncia. Buscou-se recuperar autoridade do governo sobre o Estado e deste sobre a sociedade como se o Estado j no tivesse perdido grande parte de sua autoridade poltica e sua fora material. Em razo disso os ensaios ortodoxos e heterodoxos de enfrentamento da crise econmica desencadeados no governo Sarney e no perodo Collor defrontaram-se com o veto e/ou a adeso reticente dos componentes da antiga aliana desenvolvimentista, aliana que se manteve no poder, mesmo depois da crise de 1983, embora frouxamente alinhavada e sem direo definida. Apenas por volta de 1986/1988 que, em meio desagregao da herana varguista, os participantes do antigo pacto nacional-desenvolvimentista comeam a reorientar-se politicamente. As classes proprietrias e empresariais, como reao s iniciativas reformistas do governo na Nova Repblica e, principalmente, ao Plano Cruzado, passaram a mobilizar-se e a organizar-se de forma autnoma visando conformar a ao e as estruturas estatais. Com o fim do regime militar-autoritrio, pareceu que o corporativismo, os anis burocrticos e os cartrios deixaram de ser suficientes como garantias do controle exercido pelo empresariado sobre o Estado. No apenas o empresariado renova e multiplica suas organizaes e expande sua atuao na esfera pblica5 mas tambm a sua perspectiva passa a predominar largamente nos meios de comunicao de massa, difundindo-se, com isso, na massa empresarial e nas classes mdias. O importante que esta atuao desenvolta no se orientava para o passado, para reconstituir o velho Estado e mesmo a sociedade autocrtica que a alicerava. No correr da dcada dos 80 foi tornando-se claro para o empresariado que a retomada do crescimento econmico e a reduo das tenses sociais j no poderia depender da presena dominante do Estado no sistema produtivo. Pelo contrrio, ela dependeria da ampliao do grau de associao da burguesia local com o capital estrangeiro e envolveria concesses liberalizantes em relao ao padro de desenvolvimento anterior. Agora, o empresariado combate o intervencionismo estatal, clama por desregulamentao, por uma melhor acolhida ao capital estrangeiro, por privatizaes, etc. Em suma, passa a ter uma orientao cada vez mais desestatizante e internacionalizante6. Apesar desta guinada poltico-ideolgica do empresariado ter parecido avassaladora, especialmente pelo domnio que tinha da mdia, seu resultado de curto prazo foi modesto. Em primeiro lugar, ela encontrou resistncias entre os assalariados organizados. Provocou no pessoal do Estado, especialmente das

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empresas estatais, antigos aliados do pacto nacional-desenvolvimentista, um movimento ideolgico de sentido oposto, de defesa do nacional e do estatal, identificados em geral com os partidos de centro esquerda e de esquerda. Acrescente-se que, a partir do reconhecimento do direito de sindicalizao dos funcionrios pblicos pela Constituio de 1988, dezenas e, depois, centenas de organizaes formadas por eles ingressaram na Central nica dos Trabalhadores reforando sua orientao estatista e nacionalista. Em segundo lugar, as organizaes empresariais no conseguiram converter seu crescimento sociopoltico em fora poltico-institucional. Foram derrotadas no Congresso Constituinte com a ampliao das limitaes ao capital estrangeiro, com o aumento do controle estatal sobre o mercado em geral e com a multiplicao dos mecanismos de proteo social aos funcionrios, trabalhadores, aposentados e assim por diante. De fato, apesar de decadente, o modelo nacional-desenvolvimentista verdade que permeado por conquistas democratizantes foi juridicamente consolidado atravs da Constituio de 1988. Criou-se uma carapaa legal rgida, aparentemente poderosa, que assegurava a preservao das velhas formas de articulao entre Estado e mercado no exato momento em que o processo de transnacionalizao e a ideologia neoliberal estavam para ganhar, de fato, uma dimenso mundial com o colapso dos socialismos de Estado, cujo eixo era a Unio Sovitica. A constitucionalizao parcial da era Vargas deu-lhe uma sobrevida, em meio mudana na correlao de foras econmicas e sociais no plano nacional e internacional. Mas fez da Constituio de 1988 um alvo de ataque de mdio e longo prazo7 das elites empresariais e de seus porta-vozes intelectuais e polticos e, inversamente, trincheira de defesa das organizaes operrias, de funcionrios pblicos, de empregados da empresas do Estado e da classe mdia assalariada, especialmente da ligada aos servios pblicos. As eleies presidenciais de 1989 radicalizaram as polarizaes poltico-ideolgicas entre Estado/mercado, internacional/nacional e adicionaram a estes pares opostos a contraposio de modalidades distintas de democracia, a democracia poltica numa verso delegativa e outra numa verso mais participativa, ao estilo social-democrata8. Apesar da vitria de Fernando Collor porta-voz do anti-estatismo, do ingresso do pas no Primeiro Mundo (pela modernizao tecnoeconmica) e de uma viso shumpeteriana de democracia a enorme votao de Luiz Incio da Silva mostrou como tinha fora popular seu projeto de desenvolvimentismo democratizado e distributivista e, ao revs, como penetrara pouco na sociedade o projeto liberal-internacionalizante do empresariado. De qualquer maneira, mesmo por vias transversas, o governo Collor (maro de 1990 a setembro de 1992) contribuiu para danificar o arcabouo institucional nacional-desenvolvimentista e para reorientar em um sentido antiestatal e internacionalizante a sociedade brasileira. E isso tanto no plano das regras e normas articuladoras de Estado e mercado como no plano da difuso ideolgica. Foram suspensas as barreiras no-tarifrias s compras do exterior e implementou-se um programa de reduo progressiva das tarifas de importao ao longo de quatro anos9. Ao mesmo tempo, implantou-se um programa

Digo alvo de mdio e longo prazo porque a instabilidade da moeda e a forma de combatla tornaram-se cada vez mais as questes polticas centrais da sociedade brasileira. A contraposio entre essas verses de democracia inspira-se na distino feita por Luiz Werneck Viana, a propsito dos projetos de Lula e Collor e depois de Lula e Fernando Henrique, entre democracia poltica e democracia social, esta sendo entendida como a absoro no plano poltico do processo de democratizao da sociedade (cf. Viana, 1995).
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As tarifas alfandegrias mdias passaram de 31,6% em 1989 para 30,0% em setembro de 1990, 23,3% em 1991, 19,2% em janeiro de 1992, 15,0% em outubro de 1992 e 13,2% em julho de 1993, seis meses antes que o cronograma inicialmente fixado. 10 Apesar da reduo das barreiras s importaes, o fracasso dos programas de estabilizao lanados a partir do incio do governo Collor (exceo feita ao Plano Real), a recesso vigente na maior parte do perodo e a preservao de uma poltica cambial favorvel s exportaes e prejudicial s importaes desestimularam novos investimentos industriais e restringiram a concorrncia dos produtos estrangeiros. Por isso, o impacto das medidas liberalizantes sobre a estrutura do parque industrial brasileiro foi diminuto. Alm disso, a indstria domstica encontrou no Mercosul uma vlvula de escape recesso interna e s dificuldades de competir no plano mundial. 11 Referimo-nos aqui ao cesarismo, fenmeno poltico em que, numa situao de crise, o entrechoque de foras polticas eqipotentes permite o surgimento de um lder providen28

de desregulamentao das atividades econmicas e de privatizao de empresas estatais (no protegida pela Constituio) para recuperar as finanas pblicas e reduzir aos poucos o seu papel na impulso da indstria domstica. Finalmente, a poltica de integrao regional materializada na constituio do Mercosul (1991) tinha como horizonte ampliar o mercado para a produo domstica dos pases-membros. Com isso, desistia-se de construir no pas uma estrutura industrial completa e integrada, em que o Estado cumpria o papel de redoma protetora em relao competio externa e de alavanca do desenvolvimento industrial e da empresa privada nacional. De um ponto de vista positivo, definiu-se com as medidas tomadas uma estratgia de integrao competitiva da economia domstica ao sistema econmico mundial. Esperava-se preservar apenas aqueles ramos industriais que conseguissem, depois de um perodo de adaptao, mostrar suficiente vitalidade para competir abertamente numa economia internacionalizada. Dessa forma, o parque industrial domstico tendia a converter-se em parte especializada de um sistema industrial transnacional10. Esta reorientao estratgica constituiu inflexo importante na nossa transio poltica, pois produziu alteraes institucionais que incorporavam no plano do Estado mudanas poltico-ideolgicas que j vinham ocorrendo no seio do empresariado e das camadas mdias. No entanto, embora sintonizada doutrinariamente com o empresariado local e o transnacional, a inflexo liberal no foi suficiente para soldar um novo pacto que superasse a crise de hegemonia instaurada em 1983. que embora primeira vista Collor parecesse e, mesmo, quisesse apresentar-se como um Csar providencial, sado das fendas da ordem poltica em crise para super-la, o seu governo, ao invs, contribuiu para aumentar drasticamente as incertezas, quebrando completamente as expectativas das foras polticas em disputa. Recorde-se a promessa de Collor de deixar a direita furiosa e a esquerda perplexa. Sem dvida cumpriu a promessa, atacando as classes proprietrias muito alm do que Lula ousaria. Com efeito, para estabilizar a moeda, o Plano Collor colocou em xeque a segurana jurdica da propriedade privada: alm de retomar o congelamento de preos, seqestrou e reduziu parte dos haveres financeiros do empresariado e da classe mdia. O governo, ademais, sujeitou as organizaes tradicionais de representao empresarial a ataques verbais sistemticos e articulou, em paralelo, grupos de empresrios para lhe dessem suporte na implementao de sua poltica de desenvolvimento. Pretendeu exercer o poder dissociado da classe poltica e seus mecanismos tradicionais de sobrevivncia. Reduziu as despesas do Estado desorganizando a administrao pblica com dispensas arbitrrias e em massa de funcionrios. Tentou fragilizar as organizaes operrias que se lhe opunham incentivando organizaes alternativas ligadas ao governo. Em suma, Collor no governo fracassou como Csar11, tornou-se agente de aprofundamento da crise poltica. Ao invs de oferecer s foras em disputa meios para sarem de modo consentido dos seus impasses, tentou impor-lhes uma alternativa de cima para baixo. Tentou restaurar autocraticamente a estabilidade da moeda, base das relaes de troca e da autoridade do

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Estado sobre o mercado, numa sociedade que, embora mal alinhavada politicamente, havia avanado muito no caminho da democratizao. A mudana nas condies do mercado internacional de capitais, o legado de Collor (positivo e negativo), a exacerbao da instabilidade poltico-econmica no perodo Itamar Franco e o crescimento avassalador do prestgio popular do candidato das esquerdas Presidncia da Repblica constituram condies e alavancas poderosas para a tentativa seguinte, efetivada em 1994, de costurar a superao da crise de hegemonia que corroa a sociedade brasileira desde o incio dos anos 8012. Recordemos rapidamente as novas condies a que se fez referncia. Em primeiro lugar, o reincio do afluxo de capitais para a Amrica Latina, como muitos j sublinharam, mudou completamente as condies para o exerccio de polticas de estabilizao pois a precariedade das reservas internacionais tinha sido uma severa restrio s polticas anti-inflacionrias desde os anos 8013. Quanto herana do perodo Fernando Collor, h dois aspectos a salientar. Mesmo com a repulsa que culminou no processo de impeachment, preservou-se a despeito das objees do presidente Itamar Franco a estratgia liberal que se comeara a implementar em 1990 (abertura comercial e privatizaes). Isso sinaliza que, entre as foras poltico-partidrias majoritrias que sustentavam o governo Itamar, o reformismo liberal j avanara tanto que inviabilizava qualquer volta ao nacionalismo desenvolvimentista. Ademais, depois dos experimentos heterodoxos de Collor, tornou-se muito arriscado tanto do ponto de vista poltico quanto em funo da eventual reao do Judicirio quebrar a indexao pelo controle ou congelamento de preos ou quaisquer medidas legislativas de duvidoso valor jurdico. Se estas novas condies restringiam o campo das possibilidades de desenhar uma sada para a crise, o crescimento do prestgio popular das oposies, impulsionado pela instabilidade poltica e econmica do perodo Itamar, recomendava s foras governistas no s eliminarem a causa do crescimento do adversrio mas unio para enfrentlo, sob pena de naufragarem como no final da Nova Repblica. Essas condies e alavancas deram especificidade fortuna encontrada por algumas lideranas polticas que, bem situadas no seio do Estado, tiveram virtu suficiente para negociar a associao entre partidos de centro e direita em torno da continuidade das reformas liberais, da estabilizao da economia e da tomada do poder poltico central, corporificando tudo isso no lanamento bem sucedido do Plano Real e na candidatura, afinal vitoriosa, Presidncia da Repblica do seu articulador, o ento Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso. Esta referncia ao encontro entre fortuna e virtu retoma, de modo um pouco diverso, a idia de momento maquiaveliano, de Pocock, usada por Lourdes Sola e Eduardo Kugelmas para enfatizar a atuao das lideranas na reconstruo do Estado, na mesma situao histrica14. Eles lembram que nas conjunturas crticas central a capacidade das lideranas de aproveitarem ou no as janelas de oportunidade (no plano internacional, por exemplo) graas recombinao de algumas das propriedades (genticas) das instituies dadas

cial, que constri a ponte poltica para um novo tipo de Estado em que as foras em luta possam conviver (cesarismo progressivo) ou, pelo contrrio, o elo de ligao entre a situao catastrfica e uma forma poltica antiga, j ultrapassada (cesarismo regressivo). O autor chave a este respeito Antnio Gramsci. O emprego que aqui se faz algo metafrico. Para um balano curto, mas rico, dos significados do termo na literatura especializada, cf. o verbete Cesarismo em Bobbio (1994). 12 Utilizo-me abundantemente da anlise das condies econmicas e polticas que cercaram a elaborao do Plano Real que se encontra em Sola & Kugelmas (1996). 13 O afluxo de capitais comeou a atingir o Brasil em 1991 intensificando-se a partir de 1992, o que permitiu acumular reservas de divisas considerveis de algo como 9 bilhes em fins de 1991, passou-se a quase 24 bilhes em 1992 para atingir cerca de 42 bilhes em meados de 1994. 14 Estes autores transferem para a experincia brasileira a idia de Pocock (1975) utilizada por Malloy & Connaghan (1996), na anlise dos pases dos Andes Centrais.
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no sistema poltico e econmico brasileiro; uma recombinao que justifica o uso da categoria de statecraft porque determinada pela prevalncia do interesse geral da comunidade poltica e da ordem poltica ameaadas pelo confronto entre interesses particularistas(Sola & Kugelmas, 1996, p. 404). Segundo este raciocnio, a utilizao criativa da reviso constitucional para gerar condies fiscais mnimas para a estabilizao (o Fundo Social de Emergncia, votado pelo Congresso em fevereiro de 1994); a instituio de uma moeda paralela, a URV, unidade de conta (cujo valor em Cruzeiros Reais era fixado diariamente) que no quebrou a indexao mas a exacerbou, gerando por alguns meses uma espcie de hiperinflao de laboratrio; e a substituio da URV pelo Real em 01/07/1994, ancorado no dlar, mas no igual a ele; tudo isso, em suma, alm de dezenas de regulamentaes especficas, teria produzido a estabilidade. Por essa via se teria assegurado um princpio de universalidade incorporado em instituies e prticas sobreposto particularidade e contingncia inerentes ao comportamento descontrolado das foras contendoras, para usar as palavras de Malloy e Connaghan sobre o momento maquiaveliano. Em relao a isso haveria que fazer alguns poucos reparos. Em primeiro lugar, esse princpio de universalidade que se sobrepe aos particularismos, esse interesse geral que est na base da construo ou reconstruo do Estado ele prprio, e estou seguro que os autores o reconheceriam, um particular que ganha foros de universal porque se torna hegemnico. O momento maquiaveliano em questo foi passo decisivo na superao de uma crise de hegemonia, na definio de um novo sistema estvel de poder para sociedade brasileira. Segundo, o papel das lideranas, a virtu, teve menos latitude do que supem Sola e Kugelmas. Com efeito, o que se efetiva em 1994 d apenas a amarrao final em alicerces que vinham sendo socialmente construdos, como se mostrou, desde o Plano Cruzado. Terceiro, mesmo que o Plano Real tenha sido uma formula tcnica brilhante de converter uma hiperinflao surda em estabilidade monetria, ele foi apenas um instrumento essencial mas subordinado do momento maquiaveliano. O essencial deste estava na composio poltica entre a direita e o centro poltico-partidrio em torno de um projeto de conquista e reconstruo do poder de Estado segundo uma tica predominantemente liberal. No fora assim, como entender que o Congresso Nacional tenha transferido, ainda em fevereiro de 1994, recursos fiscais importantes dos estados e municpios para a Unio (com a criao do Fundo Social de Emergncia), para sustentar um programa de estabilizao a ser implantado pelo ministro da Fazenda e possvel candidato Presidncia quando todos os partidos disputavam as governanas estaduais e, portanto, poderiam ser prejudicados pela deciso? O extraordinrio sucesso do Plano Real, a eleio de Fernando Henrique Cardoso para a Presidncia j no primeiro turno, a escolha de um Congresso Nacional em que a coalizo partidria vitoriosa tinha folgada maioria, a vitria de aliados polticos do presidente da Repblica nos pleitos para as governanas de quase todos os estados tudo isso anunciava que, em 1 de janeiro de 1995, assumiriam o leme de um Estado, j ancorado numa moeda com boas chances de manter-se estvel, representantes de um novo sistema de poder hegemnico, pron30

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tos para completar a tarefa de moldar a sociedade s suas diretrizes. A nfase dada ao momento maquiaveliano na reconstruo do Estado, complementa e refora o papel cumprido pelo conceito de hegemonia. Os dois sublinham a insuficincia do conhecimento das estruturas para a explicao dos processos polticos, especialmente em situaes de crise; uma classe dominante no se transforma em dirigente a menos que consiga organizar-se e universalize os seus interesses na sociedade; e isso no ocorre a menos que lideranas polticas encontrem uma frmula poltica que permita a adeso da maioria das foras polticas em presena. Um bom mapa estrutural permite perceber, por exemplo, que toda a janela de oportunidade tem seu preo. Assim, a volta das aplicaes de capital estrangeiro ao pas permitiu acumular reservas em divisas que puderam ser aproveitadas para ancorar o Real, mas a estabilidade da nova moeda ficou na dependncia de sua recriao constante e, portanto, em parte, da boa vontade do sistema financeiro internacional e das empresas multinacionais. Um mapa desse tipo insuficiente, porm, porque no permite deduzir de forma fundamentada, por exemplo, que meios sero escolhidos para a recriao das reservas necessrias estabilidade monetria, escolha essa que afeta o grau e a forma da referida dependncia. A menos, claro, que se acredite que s h uma maneira de faz-lo. Mas isso seria cair no discurso oficial que tende a justificar suas escolhas como inevitveis15.
Liberalismo, Estabilizao e Desenvolvimento

Mesmo do ngulo especfico que se explora aqui, no h forma simples de caracterizar o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso. De uma perspectiva econmica e sciopoltica, sua gesto forma uma unidade que cobre um perodo superior ao do mandato oficial. Comea de fato no lanamento do Plano Real, antes pois da posse oficial do Presidente, e termina j no seu segundo governo, no dia 15 de janeiro de 1999, quando se alterou radicalmente o regime cambial do pas. Durante todo este perodo, o governo Cardoso buscou com perseverana cumprir o propsito de liquidar os remanescentes da Era Vargas, pautando-se por um iderio multifacetado, mas que tinha no liberalismo econmico sua caracterstica mais forte. Salvo engano, o ncleo dessa perspectiva pode ser resumido neste pequeno conjunto de proposies: o Estado no cumpriria funes empresariais, que seriam transferidas para a iniciativa privada; suas finanas deveriam ser equilibradas e os estmulos diretos dados s empresas privadas seriam parcimoniosos; no poderia mais sustentar privilgios para categorias de funcionrios; em lugar das funes empresariais, deveria desenvolver mais intensamente polticas sociais; e o pas teria que ampliar sua integrao com o exterior, mas com prioridade para o aprofundamento e expanso do Mercosul16. Este iderio liberal bsico materializou-se em iniciativas que mudaram institucional e patrimonialmente a relao entre Estado e mercado. Seu alvo central foi quebrar alguns dos alicerces legais do Estado nacional-desenvolvimentista, parte dos quais fora constitucionalizado em 1988. Ou seja, visaram reduzir a par-

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Encontram-se na p. 126 do artigo de Nobre & Freire (1998) timas observaes sobre a produo oficial do inevitvel. 16 A estratgia de aprofundar o Mercosul indica quo moderado era o liberalismo que perpassava o novo bloco hegemnico. Pelo menos desde 1993, o Mercosul deixou de ser visto apenas como bloco comercial. Desde ento o Brasil buscou integrar-se regionalmente tambm do ponto de vista energtico e industrial. Alm disso, a poltica brasileira tem como horizonte a integrao da Amrica do Sul. Cf., a respeito, Sallum Jr. (1997).
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ticipao estatal nas atividades econmicas e dar tratamento igual s empresas de capital nacional e estrangeiro. O governo Cardoso conseguiu isso atravs da aprovao quase integral de projetos de reforma constitucional e infra-constitucional que submeteu ao Congresso Nacional. Os mais relevantes foram: a) o fim da discriminao constitucional em relao a empresas de capital estrangeiro; b) a transferncia para a Unio do monoplio da explorao, refino e transporte de petrleo e gs, antes detido pela PETROBRS, que se tornou concessionria do Estado (com pequenas regalias em relao a outras concessionrias privadas); c) a autorizao para o Estado conceder o direito de explorao de todos os servios de telecomunicaes (telefone fixo e mvel, explorao de satlites, etc.) a empresas privadas (antes empresas pblicas tinham o monoplio das concesses). Alm de desencadear este conjunto de reformas constitucionais, o governo Fernando Henrique estimulou fortemente o Congresso a aprovar lei complementar regulando as concesses de servios pblicos para a iniciativa privada, j autorizadas pela Constituio (eletricidade, rodovias, ferrovias, etc.), conseguiu a aprovao de uma lei de proteo propriedade industrial e aos direitos autorais nos moldes recomendados pelo GATT e preservou o programa de abertura comercial que j havia sido implementado. Sustentado pela legislao que permitia e regulava a venda de empresas estatais desde o perodo Collor e pelas reformas constitucionais promovidas desde 1995, executou um enorme programa de privatizaes e de venda de concesses tanto no mbito federal como no estadual. Este conjunto de iniciativas parece ter materializado o cdigo comum do novo bloco hegemnico grande maioria dos parlamentares, burocratas e dirigentes do Executivo, empresariado de todos os segmentos, mdia, etc. com larga penetrao na classe mdia e em parte do sindicalismo urbano e na massa da populao. Com efeito, as medidas legislativas foram aprovadas com facilidade pelo Congresso Nacional, apesar da oposio da minoria de esquerda posicionada atrs das bandeiras da defesa do patrimnio pblico e da economia nacional. E as privatizaes e vendas de concesses foram realizadas com grande sucesso e apoio popular, a despeito das escaramuas jurdicas promovidas pelas organizaes de esquerda e seus simpatizantes. Contudo, para alm do cdigo que dava um mnimo de unidade de crena e propsito ao novo bloco poltico hegemnico, houve fortes polarizaes no seu interior, polarizaes que se materializaram em uma disputa interna sempre renovada em torno da poltica econmica e em certa duplicidade e hibridismo das prprias aes do Estado em relao economia. O exame destas disputas poltico-ideolgicas no interior do novo bloco poltico hegemnico e das aes do governo torna perceptvel a existncia de uma polarizao bsica entre duas verses distintas de liberalismo uma mais doutrinria e fundamentalista, o neoliberalismo e outra, que absorve parte da tradio anterior, o liberal-desenvolvimentismo. A primeira verso foi sem dvida a predominante, orientando de modo consistente o ncleo duro da poltica econmica governamental. A segunda verso de liberalismo no teve a consistncia da primeira, no se materializou em texto programtico e nem chegou a orientar sistematicamente a ao governamental (cf. Sallum
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Jr., 1998, p. 63-115; p.157-199)17. Mas pode ser reconstruda a partir do debate pblico, de conceitos esparsos aparecidos em documentos oficiais e do esprito de iniciativas governamentais surgidas em reao a certas conseqncias sociais e econmicas supostamente negativas da ortodoxia liberal. Para a corrente neoliberal dominante a prioridade era a estabilizao rpida dos preos por meio das seguintes medidas complementares: a) manuteno do cmbio sobrevalorizado frente ao dlar e outras moedas18, de forma a estabilizar os preos internos e pression-los para baixo pelo estmulo concorrncia derivada do barateamento das importaes; b) preservao e, se possvel, ampliao, da abertura comercial para reforar o papel do cmbio apreciado na reduo dos preos das importaes; c) o barateamento das divisas e a abertura comercial permitiriam a renovao rpida do parque industrial instalado e maior competitividade nas exportaes; d) poltica de juros altos, tanto para atrair capital estrangeiro que mantivesse um bom nvel de reservas cambiais e financiasse o dficit nas transaes do Brasil com o exterior, como para reduzir o nvel de atividade econmica interna evitando assim que o crescimento das importaes provocasse maior desequilbrio nas contas externas; e) realizao de um ajuste fiscal progressivo, de mdio prazo, baseado na recuperao da carga tributria, no controle progressivo de gastos pblicos e em reformas estruturais (previdncia, administrativa e tributria) que equilibrassem em definitivo as contas pblicas; f) no oferecer estmulos diretos atividades econmicas especficas, o que significa condenar as polticas industriais setoriais e, quando muito, permitir estmulos horizontais atividade econmica exportaes, pequenas empresas, etc., devendo o Estado concentrar-se na preservao da concorrncia, atravs da regulao e fiscalizao das atividades produtivas, principalmente dos servios pblicos (mas no estatais)19. Entre o lanamento do Plano Real e maro de 1995, essa perspectiva fundamentalista dominou plenamente a poltica econmica. Deixou-se o real valorizar at quase 0,80 por dlar, estancando de forma dramtica a inflao, o que aumentou extraordinariamente a renda disponvel e a demanda das camadas mais pobres da populao. Com isso, apesar dos juros altos, a economia que j vinha aquecida desde o comeo do governo Itamar Franco apresentou um boom extraordinrio, amplificando a demanda por importaes e tornando-se um desaguadouro mais fcil para produtos usualmente exportados. Ademais, com o objetivo declarado de evitar que a demanda maior resultasse em acrscimos de preos, decidiuse em agosto-setembro reduzir as tarifas alfandegrias em relao aos pases do Mercosul, antecipando a tarifa externa comum, a ser implantada apenas em janeiro de 1995. Isso tudo levou reverso dos saldos no comrcio exterior brasileiro, positivos desde 1987. J em novembro de 1994 os dficits comerciais comearam a aparecer, chegando em dezembro a mais de 1 bilho de dlares. Do ngulo do fundamentalismo liberal, o desequilbrio externo no constitua grande problema. Como o essencial era chegar o mais rapidamente estabilidade dos preos, era preciso manter apreciada a taxa de cmbio por um longo perodo e reduzir, com importaes, o poder dos oligoplios industriais fixarem preos. Eventuais dficits no comrcio e nos servios com o

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No texto citado, caracterizo o liberaldesenvolvimentismo de forma diversa, como uma estratgia em construo. O texto foi escrito em julho de 1997 e havia sinais que permitiam essa interpretao do processo. 18 A sobrevalorizao cambial no inerente perspectiva neoliberal. Pelo contrrio, esta orienta-se por um cmbio de mercado. A verso abrasileirada de neoliberalismo, que dominou a poltica econmica, via na sobrevalorizao um meio eficaz de obrigar as empresas nacionais a buscar rapidamente padres internacionais de eficincia sob pena de sarem do mercado. Esta verso fundamentalista no sentido de que se constitui numa poltica de converso forada dos que no se enquadram. Sobre o neoliberalismo, cf. Unger (1998). A respeito da apreciao cambial e sua quantificao, cf. Schwartsman (1999). 19 Essa perspectiva neoliberal teve como representantes polticointelectuais caractersticos: no governo, o expresidente do Banco Central, Gustavo Franco, o ex-secretrio de Poltica Econmica Winston Fritsch e o ministro da Fazenda Pedro Malan; fora do governo, suas expresses mais notrias foram alguns economistas da PUC-Rio, dentre os quais Rogrio Werneck e Marcelo de Paiva Abreu.
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Em maro de 1995, o Banco Central criou um sistema de bandas tetos mximo e mnimo de variao cambial, provocando uma desvalorizao do real em relao ao dlar de 6,0 %. A partir da e ao longo de 1996 o BC promoveu minidesvalorizaes cambiais seguindo aproximadamente a variao dos preos do atacado. Desde o final de 1996, com a perspectiva da produo de um dficit acentuado na balana comercial, inicia-se um processo de desvalorizao em relao ao dlar mais intenso do que a inflao domstica. Todas essas alteraes, porm, no foram reconhecidas como polticas. S a partir da crise asitica, em 1998, o governo admite que sua poltica cambial envolvia uma desvalorizao real de 7,5 % anuais em relao moeda norteamericana.

exterior poderiam ser cobertos pelas reservas de divisas disponveis e pelo afluxo de capitais externos. Acreditava-se que o ambiente de estabilidade criado pelo Plano Real e taxas elevadas de juros atrairiam parte da enorme massa de capitais disponveis no mercado mundial. E que, aos poucos, o sistema econmico se ajustaria em bases mais produtivas, de forma a ter uma insero mais equilibrada no mercado mundial, o que reduziria a necessidade de poupana externa para fechar o balano de pagamentos. Obviamente, constitui pressuposto dessa poltica neoliberal de estabilizao uma viso extremamente otimista do mercado financeiro mundial e da rapidez com que o ajuste fiscal se tornaria a nova ncora do real, em lugar do dlar. A crise mexicana de dezembro de 1994 sinalizou os riscos implcitos na adoo de uma poltica macroeconmica orientada pelo fundamentalismo liberal. Quer dizer: dependendo das circunstncias internacionais, um desequilbrio acentuado da balana comercial e de servios poderia encontrar dificuldades de ser financiado por capitais externos. No caso em pauta, as reservas internacionais caram de mais de 41 bilhes de dlares, em outubro de 1994, para 31,4 bilhes em junho de 1995, tendo-se reduzido 1,2 bilhes apenas entre fevereiro e maro. Alm disso, a enorme apreciao cambial apontou para a possibilidade de desindustrializao parcial do pas pois, para as multinacionais de alguns setores (como as do setor automotivo), importar foi se tornando mais vantajoso do que produzir internamente, e porque ficou cada vez mais difcil para as empresas locais competir com os importados sem aumentar as compras de matrias primas e componentes no Exterior. Frente s conseqncias real ou potencialmente negativas do fundamentalismo liberal, desde maro de 1995 at o final de 1998, o governo passou a tomar medidas compensatrias, tais como: criao do sistema de bandas cambiais mveis, desvalorizao nominal e depois real, embora suave, do cmbio20, aumento de tarifas alfandegrias para alguns produtos industriais, poltica industrial para o setor automotivo, ampliao extraordinria do volume de emprstimos pelo sistema do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social com taxas especiais de juros (taxas de longo prazo), programao de investimentos em parceria com a iniciativa privada para a recuperao da infra-estrutura econmica do pas (Programa Brasil em Ao), programas de estmulo exportao, seja por iseno de impostos para produtos agrcolas, seja por financiamento a juros subsidiados, renegociao das dvidas agrcolas, programas especiais de financiamento para setores industriais selecionados, de financiamento para pequenas e mdias empresas e assim por diante. No cabe aqui analisar cada uma dessas iniciativas, mas a maioria delas contribuiu para a preservao e reestruturao do sistema econmico nacional e de vrios setores especficos, inclusive tradicionais (como o setor de txteis e de calados). O que importa que a maioria dessas medidas teve como fonte de inspirao aquilo que denominamos antes liberal-desenvolvimentismo. Nele, o velho desenvolvimentismo dos anos 50 a 70 renasce sob predomnio liberal. Nessa verso de liberalismo tambm d-se prioridade estabilizao monetria, mas

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a urgncia com que ela perseguida aparece condicionada aos efeitos potenciais destrutivos que as polticas antiinflacionrias ocasionaro no sistema produtivo. Por isso, combate-se o radicalismo dos fundamentalistas, exigindo-se um cmbio no apreciado, para evitar dficits na balana de transaes correntes (comercial e de servios), e juros mais baixos para no desestimular a produo e o investimento. De outra forma: a combinao de cmbio menos valorizado e juros razoveis no permitiria uma queda to brusca da inflao, mas provocaria menos desequilbrios da economia domstica em relao ao exterior e, assim, menor dependncia de aportes de capitais estrangeiros para equilibrar o balano de pagamentos. Este desenvolvimentismo continua industrializante, mas seu foco ampliou-se para incluir as atividades produtivas em geral, desde a agricultura at os servios. Alm disso, os seus partidrios no aspiram, como desejavam seus antecessores dos anos 50, construir no pas um sistema industrial integrado. Aspiram, sim, que a produo local tenha uma participao significativa no sistema econmico mundial. No entanto, esse desenvolvimentismo limitado pelo molde liberal apenas v com bons olhos formas bem delimitadas de interveno do Estado no sistema produtivo. Assim, dentro dessa perspectiva, so favorecidas as polticas industriais setoriais, mas desde que limitadas no tempo e parcimoniosas nos subsdios. Tais polticas tero por objetivo no a substituio de importaes a qualquer preo mas o aumento da competitividade setorial e, quando muito, o adensamento das cadeias produtivas para desenvolver no pas o mximo possvel de atividades econmicas com padro internacional de produtividade21. No obstante certa flexibilizao da poltica cambial e a adoo paulatina de medidas compensatrias sob a inspirao liberal-desenvolvimentista, o fundamentalismo liberal continuou sendo o eixo da poltica econmica. Quer dizer, embora o ajuste fiscal definitivo fosse sendo sempre postergado ao longo do governo FHC (em funo das dificuldades e interesses polticos imediatos do governo federal), valorizao cambial e juros elevados foram convertidos em instrumentos permanentes de estabilizao. Este conjunto de polticas e/ou de ausncia de polticas governamentais provocou uma distribuio de recursos econmicos que alterou decisivamente, em relao ao passado, as posies relativas dos vrios segmentos socioeconmicos que esto na base do novo bloco hegemnico22. o que se ver esquematicamente na seqncia. Em primeiro lugar, o predomnio neoliberal na poltica macroeconmica fragilizou dramaticamente a economia nacional em relao ao sistema financeiro mundial. certo que a poltica macroeconmica no produziu o resultado sozinha. Somaram-se a ela, para desequilibrar as trocas da economia com o exterior, os muitos anos de relativa estagnao econmica e instabilidade monetria e a abertura comercial. De qualquer modo, esse desequilbrio crnico ampliou o grau de dependncia da economia nacional em relao ao sistema financeiro mundial pois ela passou a demandar volumoso ingresso lquido de capitais estrangeiros para equilibrar o Balano de Pagamentos. Vejamos isso mais de perto. Em situaes em que as relaes entre uma economia nacional e o sistema financeiro mundial so normais, o grau de

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Dentro do governo incluem-se nesta perspectiva, dentre outros, o ministros Jos Serra, Luiz Carlos Mendona de Barros e Luiz Carlos Bresser Pereira e o Secretrio de Poltica Econmica e, depois, da CAMEX, Jos Roberto Mendona de Barros. Fora do governo alinhamse uma enorme quantidade de economistas, tendo frente Antnio Delfim Neto, jornalistas econmicos, como Luiz Nassif e Celso Pinto, etc. 22 Produzem-se efeitos tambm sobre os dominados, mas no podemos tratar disso aqui.
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fragilidade financeira externa se altera conforme forem as necessidades que a economia considerada tenha de recorrer ao mercado financeiro internacional para cobrir seu dficit externo corrente e as dvidas que esto vencendo23. Quanto mais ela tem de obter recursos externos para equilibrar suas contas, mais uma mudana nas condies do mercado internacional de capitais tornase capaz de afetar os fluxos de financiamento para o pas, sujeitando a moeda nacional ao perigo de eventuais ataques especulativos tendentes a desvalorizla. O grfico abaixo indica a evoluo da fragilidade financeira externa brasileira entre 1992 e 1997, cotejando-a com a curva que mostra o comportamento negativo da balana comercial no mesmo perodo24.
saldo comercial (U$ 1,000.00)
ndice de fragilizao

Fragilidade Financeira Externa e Saldo da Balana Comercial

5000 4000 3000 2000 1000 0 -1000 -2000 -3000 -4000 -5000
tri me
I/92 II/92 III/92 IV/92 I/93 II/93 III/93 IV/93 I/94 II/94 III/94 IV/94 I/95 II/95 III/95 IV/95 I/96 II/96 III/96 IV/96 I/97 II/97 III/97 IV/97

1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0

e str

BC
23

IFE

O conceito de fragilidade financeira origina-se em H. Minsky tendo sido reelaborado e adaptado para a economia brasileira por Paula & Alves Jr. (1999, p. 79). 24 No artigo antes citado encontra-se anlise econmica da evoluo da fragilidade durante o Plano Real e tambm explicaes quanto aos clculos dos ndices a partir dos dados do Balano de Pagamentos do Banco Central. 25 A poltica de desaquecimento adotada depois da crise mexicana provocou, segundo o CNI, um ano de reduo dos ndices de produo industrial (abril de 1995 a maro de 1996), sendo que
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A crise mexicana do fim de 1994, a crise asitica de 1997 e a moratria da Rssia, de agosto de 1998, deram lugar a ataques especulativos do tipo mencionado. Em todas as situaes crticas, o Brasil perdeu grande quantidade de reservas internacionais e o governo reagiu de forma similar: manteve a estabilidade da moeda, elevando drasticamente os juros para preservar reservas, para restringir a atividade econmica interna e o desequilbrio externo25. verdade que, em funo dos choques externos, se adotaram cada vez mais enfaticamente as polticas compensatrias antes mencionadas, inclusive uma leve desvalorizao real da taxa cambial. Mas elas no foram suficientes para contrabalanar a fragilidade financeira externa, especialmente medida que a situao internacional tornou-se bem mais instvel do que na poca do lanamento do Plano Real. O resultado conhecido: crises sucessivas at o ataque final contra o real, j no incio do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, que acabou provocando a mudana completa do regime de cmbio (para cmbio flutuante) e a conseqente desvalorizao do real em cerca de 50% at o fim de janeiro de 1999. Em segundo lugar, a estratgia de estabilizao privilegiou a esfera financeira vis-a-vis as atividades de produo/comercializao de bens e servios. Assim, apesar da reduo do peso das instituies financeiras no PIB, as polticas monetria e cambial tm funcionado permanentemente como bombas de suco

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de rendimentos dos segmentos econmicos da rbita real e do Estado para o conjunto dos detentores de ttulos financeiros, tanto estrangeiros como locais. Dentro desse quadro geral, sublinhe-se que a poltica de conteno permanente das atividades econmicas traduziu-se em baixas taxas de crescimento do produto e, a partir de 1997, em altos ndices de desemprego26. Desta forma, embora a estabilizao da moeda tenha provocado, de incio, ganhos reais para as camadas assalariadas menos privilegiadas, a continuidade da poltica de cmbio apreciado e juros altos vem produzindo, desde 1996, uma regresso naquele processo e uma acentuada transferncia de renda para os detentores de haveres financeiros. Outro ponto a sublinhar que a perpetuao das polticas cambial e monetria como substitutivo do ajuste fiscal acabou por elevar sistematicamente o endividamento pblico, principalmente em relao a credores internos27, de tal forma que no ltimo ano do primeiro governo Cardoso o pagamento de juros passou a ser o principal fator explicativo do crescimento do dficit pblico, maior que o dficit da previdncia pblica e privada (cf. Schwartsman, 1999, p. 20-21). Isso significa que, mesmo quando alterados os parmetros bsicos da poltica econmica, a dvida pblica demandar que continue a haver transferncias muito elevadas de recursos do conjunto da sociedade para o Estado, de modo que este possa satisfazer os seus credores. Sublinhe-se que, caso houvesse predominado na poltica econmica a ala liberal-desenvolvimentista do bloco hegemnico, o impacto sobre as fraes socioeconmicas teria sido completamente distinto. muito provvel que a inflao no tivesse cado to drasticamente, mas em compensao no teriam sido to privilegiados os rendimentos financeiros vis-a-vis os derivados das atividades produtivas e do trabalho. Por isso, h que reexaminar interpretaes que vem o governo FHC como expresso da conquista do poder poltico pela burguesia paulista ou que afirmam que, desde as eleies de 1994, os paulistas estariam no poder28. Vale lembrar que o empresariado industrial paulista manifestou-se vrias vezes contra a poltica econmica do governo Fernando Henrique e que esta foi comandada por economistas oriundos da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro e sintonizada com a ortodoxia liberal l dominante. Com efeito, a argumentao desenvolvida at aqui, sublinha que, ao invs de manter afinidades com a burguesia paulista ou mesmo uma modernidade abstrata de mercado representada pelos paulistas, o governo Fernando Henrique tendeu a se sintonizar com as orientaes daquilo que Chesnais denomina capitalismo mundial financeirizado (cf. Chesnais, 1998a; 1998b). E o fez, apesar da resistncia que havia dentro do governo, fora dele mas no interior do novo bloco hegemnico e no conjunto das foras polticas contrrias ao novo bloco hegemnico. Em terceiro lugar, o Estado reorientou suas polticas em relao aos setores socioeconmicos. O mais importante e mais bvio: as empresas estatais deixaram de ser os pilares da poltica estatal. No s elas vm sendo privatizadas com rapidez, mas setores que antes eram atendidos por servios da administrao direta tm sido entregues ao cuidado de empresas privadas. O exemplo mais

entre agosto de 95 a maro de 96 os ndices caram abaixo de zero. A partir de abril desse ano notou-se uma recuperao ainda hesitante das atividades industriais. No primeiro semestre de 97 houve recuperao ntida, o que levou a um dficit grande na balana de comrcio exterior daquele ano. Com a exploso da crise asitica no fim de 97 o Banco Central voltou a elevar drasticamente os juros, desaquecendo novamente as atividades econmicas. 26 Segundo o IBGE, no perodo ps-REAL (de 01/07/1994 em diante) as taxas de crescimento do PIB e as taxas mdias anuais de desemprego aberto (30 dias) foram, respectivamente, de 7,81% e 4,84% em 94-95, de 0,45% e 5,75% em 95-96, de 5,39% e 5,77% em 96-97, de 1,41% e 7,37% em 97-98 e de 0,67% e 8,32% em 98-99. As taxas de crescimento do PIB partem da base zero. As taxas mdias anuais de desemprego foram cedidas gentilmente por Alvaro Comin. 27 Entre dezembro de 1994 e julho de 1998 a Dvida Lquida Total do setor pblico passou de 28,1% para 38,6% do PIB (36,3% apenas para os credores internos) (cf. Schwartsman, 1999, p. 21).
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Refiro-me aqui, respectivamente, aos sob outros aspectos excelentes trabalhos de Viana (1995) e de Barboza Filho (1995). 29 O indicador mais geral desta mudana o crescimento muito lento do peso dos investimentos no PIB comparado com o aumento extraordinrio dos investimentos diretos estrangeiros no pas (o Brasil tornou-se o segundo destino mais importante entre os pases emergentes).
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gritante aqui o das estradas de rodagem, cuja manuteno ou construo tem sido concedida a empresas privadas em troca da explorao dos servios que prestam pedgio e arrendamento dos terrenos pblicos que as margeiam. Esta reduo das funes empresariais do Estado no eliminou mas tem transformado profundamente o intervencionismo estatal. Ele vem expandindo suas funes normativas e de controle seguindo o modelo da agncia reguladora de telecomunicaes (Anatel) e preserva grande parte da sua capacidade de moldar as atividades econmicas por meio das compras de bens e servios. A empresa privada nacional tambm deixou de ser o foco privilegiado das polticas do Estado. Se o Estado conserva o seu vis industrializante, como se viu, at agora no h indicao nem de inteno governamental nem de reivindicao empresarial de desenvolver uma indstria propriamente nacional. Pelo contrrio, alm das empresas estrangeiras terem sido equiparadas constitucionalmente s nacionais, a orientao bsica do Estado tem sido a de atrair ao mximo os investimentos estrangeiros e promover sua associao com empresas nacionais. Entre as associaes empresariais a reivindicao no privilegiar as empresas nacionais mas reduzir as suas desvantagens competitivas, pela equalizao das condies tributrias, de juros, de infra-estrutura, etc. de que dispem as estrangeiras. Mesmo o sistema de financiamento estatal foi moldado por esta orientao, no mnimo equalizadora. Na verdade, esta mudana teve incio no governo Collor. J ento o BNDES foi autorizado a financiar empresas estrangeiras desde que captasse recursos externos e, com autorizao da Presidncia de Repblica, mesmo sem este tipo de recursos. Quando o governo tratava de tornar atraente o setor de telecomunicaes para investimentos estrangeiros, em 1997, a Presidncia da Repblica, atravs de medida provisria, autorizou emprstimos dos bancos oficiais a empresas de capital estrangeiro em setores considerados prioritrios, como o de telecomunicaes, independentemente da fonte de recursos. O governo FHC fez, no entanto, mais do que equalizar as condies entre empresas estrangeiras e nacionais. A poltica de estabilizao (juros altos/cmbio apreciado) por si s desvalorizou as empresas locais porque contribuiu para descapitaliz-las e favoreceu as empresas multinacionais, na medida em que dispem de alternativas de financiamento fora do Brasil, alm de outras vantagens que o tamanho e a presena em vrios mercados lhes do. Alm disso, o Estado (nos nveis federal e estadual) procurou atrair sistematicamente empresas multinacionais para dois setores-chave da indstria, o automotivo e o de telecomunicaes, no s modulando a legislao tributria e o sistema de financiamento mas tambm atravs de convites e outras iniciativas destinadas a vender o Brasil como destino prioritrio de investimentos para o capital estrangeiro. Este conjunto de incentivos implcitos e explcitos certamente contribuiu para o substancial aumento verificado na participao nos principais mercados das empresas de capital estrangeiro visa-vis s de capital nacional29. Ademais, desapareceu ou quase a prioridade que o nacional-

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desenvolvimentismo dava indstria. No mbito do BNDES, principal agente financeiro da industrializao do pas, foi notvel a diversificao setorial das empresas atendidas. Alm da indstria, passou-se tambm a financiar atividades comerciais (centros de compras), tursticas (parques de diverso), agrcolas, etc. Em contrapartida, a agricultura empresarial ganhou uma inusitada preeminncia na gesto econmica do governo Fernando Henrique. Alm de medidas que beneficiaram diretamente o setor30, as autoridades governamentais deram-se conta de que a agricultura brasileira nas novas circunstncias, de concorrncia internacional mais aberta tem uma grande capacidade de competio, mesmo sob condies adversas (infra-estrutura, financiamento e cmbio). Por isso, o setor tornou-se objeto de especial preocupao do governo tambm no plano internacional. A partir de 1996 e, especialmente, em 1997 por ocasio das discusses sobre a Associao de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) e sobre um acordo de livre comrcio com a Unio Europia as questes agrcolas e o combate ao protecionismo norte-americano e europeu ganharam posio central na diplomacia brasileira. As mudanas havidas nas diretrizes de exerccio do poder no foram to drsticas a ponto de romper um parmetro bsico da aliana nacionaldesenvolvimentista, a intocabilidade da propriedade agrria. verdade que a prpria estabilizao monetria reduziu drasticamente valor da propriedade territorial enquanto a fonte de apropriao de riqueza ao desvalorizar a terra em cerca de 45% (em mdia). Mas, alm disso, por iniciativa prpria e por presso social (do Movimento dos Sem-Terra [MST], Confederaes Nacional dos Trabalhadores na Agricultura [CONTAG] e da Igreja), o governo desenvolveu ao longo de quatro anos um extenso programa de reforma agrria. Este programa envolveu no apenas um grande nmero de desapropriaes e de assentamentos31. Ademais, promoveu-se um conjunto de reformas institucionais que visavam ampliar a taxao sobre a terra improdutiva e aumentar o poder de interveno do poder pblico na estrutura fundiria. Modificou-se em 1996 o sistema de tributao do Imposto Territorial Rural introduzindo-se sobretaxas para terras improdutivas (a maior delas de 20% do valor da terra improdutiva para propriedades com mais de 5000 hectares e menos de 30% de utilizao) e estipulou-se que o valor da terra nua seria declarado pelo proprietrio e serviria como valor mximo para efeitos de desapropriao. Instituiu-se tambm o rito sumrio nas desapropriaes de terras dificultando para os proprietrios de terras improdutivos o uso de medidas protelatrias. No cabe subestimar estas iniciativas. No entanto, os seus efeitos estiveram longe de corresponder s expectativas iniciais. Em primeiro lugar, a arrecadao do ITR no apresentou alteraes substanciais (o que j seria de esperar pela facilidade com que foi aprovado pela bancada ruralista) e, em segundo lugar, os assentamentos efetuados concentram-se mais nas regies de ocupao recente do que nas antigas32. Isso indica a grande capacidade de resistncia da velha estrutura agrria e de seus representantes, mesmo quando no contam com o respaldo do poder Executivo e encontram poucos porta-vozes explcitos.

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Foram renegociadas as dvidas dos agricultores deu-se carncia, os prazos foram alongados e os juros reduzidos. Com isso, abriuse a oportunidade para novos investimentos. Foi criada uma linha de crdito muito favorecido para a agricultura familiar, o PRONAF. Os planos de safra passaram a ser divulgados a tempo, antes das decises de plantio. Foi reformado o sistema de seguro agrcola, beneficiando os agricultores obedientes ao zoneamento do Ministrio da Agricultura. Isentou-se de ICMS as exportaes agrcolas e os equipamentos destinados agricultura. Em lugar da poltica de preos mnimos, foram criados instrumentos financeiros para aumentar a segurana de comercializao da safra. Boa parte das obras de infraestrutura do programa Brasil em Ao destinaram-se a melhorar o escoamento dos produtos agrcolas (cf. Mendona de Barros, 1998). 31 No perodo de 1965 a 1984, foram assentadas cerca de 208.889 famlias, as quais receberam em mdia 135 ha. Entre 1985 e 1994, foram assentadas 206.650 famlias, recebendo em mdia 54 ha. Entre 1995 e 1997, 193.667 famlias receberam 44 ha em mdia (cf. Tavares dos Santos, 1998).
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Estratgia Poltica e Gesto Econmica

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A repartio por grandes regies, entre 1988 e 1997, mostra uma concentrao de famlias assentadas no Norte (38%) e no Nordeste (36%), totalizando 74% dos assentamentos no Brasil. Este padro se mantm nos ltimos trs anos (19951997), pois embora o Nordeste passe a liderar o processo, com 40% das famlias assentadas, o Norte, com 32% e o Centro-Oeste, com 19%, totalizam 51 % das famlias assentadas (cf. Tavares dos Santos, 1998). 33 Depois da quebra do regime cambial e da introduo do cmbio flutuante, a estabilidade tem sido mantida graas a um ajuste-fiscal-conjunturale-repressivo e poltica monetria. 34 Em 17 de julho de 1996, um ano e meio depois de comear a tramitar o projeto de reforma da previdncia, chave do ajuste fiscal, o governo sofreu vrias derrotas importantes na Cmara dos Deputados quando da votao do projeto em 2 turno. A ponto de se dar ao senador Beni Veras a misso de recomp-lo no Senado,
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A exposio anterior, apesar de tocar apenas em alguns aspectos da poltica governamental, indica claramente que, ao longo do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, o governo contribuiu para ocorressem enormes mudanas no sistema socioeconmico nacional e nas suas relaes com o Exterior. Entretanto, apesar dessas alteraes e/ou por causa delas, alguns dos seus principais alvos originais no foram atingidos. Com efeito, passados quase cinco anos desde o lanamento do Plano Real, o governo Cardoso no conseguiu produzir contas pblicas estruturalmente equilibradas, que pudessem ancorar a moeda nacional em lugar do dlar. Colheu esse resultado sem desvio significativo em relao ao neoliberalismo abrasileirado que, desde o Plano Real, dominou a administrao da poltica monetria e cambial, mesmo que alguns dos seus custos se tornassem cada vez mais evidentes crescimento medocre, privilegiamento dos rendimentos financeiros, desnacionalizao da economia, intercmbio cronicamente deficitrio com o Exterior e, por fim, alto desemprego. O eixo da poltica macroeconmica foi mantido, mesmo em meio instabilidade financeira mundial reinante de 1997 em diante, at que o governo viu-se na contingncia de romper o prprio regime cambial vigente apesar do respaldo que tinha do FMI e dos pases do G 7 como ltimo recurso contra o ataque especulativo (fuga de divisas) ocorrido na virada dos anos 1998/199933. Como explicar a insistncia nessa poltica macroeconmica se, pelo menos desde meados de 199634, j era sabido com bastante segurana que dificilmente se chegaria ao fim do governo Fernando Henrique com finanas pblicas estruturalmente equilibradas? De fato, a expectativa de demora era to grande que, nesta poca, j se ensaiava justificar a necessidade de reeleio do presidente da Repblica justamente para que se pudesse ter tempo de completar as reformas estruturais. Qual a razo, ento, de o governo optar reiteradamente por uma poltica econmica tendente a produzir custos sociais internos e de riscos financeiros externos muito maiores do que uma alternativa de tipo liberal-desenvolvimentista? No creio que se encontre uma resposta convincente para essas questes na discusso econmica das alternativas que se apresentavam. Mesmo que o debate econmico tenha sido, e seja, essencial para identificar as implicaes socioeconmicas provveis das opes governamentais, minha hiptese que a escolha feita em prol do fundamentalismo liberal tem uma explicao principalmente poltica. Certamente, no foi uma escolha simples, tomada de uma vez por todas. A questo apresentou-se vrias vezes durante o mandato de FHC e mesmo antes dele (quando da crise mexicana, por exemplo). Infelizmente no h condies, nos limites deste artigo, de examinar o problema nas conjunturas que se apresentou. Tentar-se-, de todo modo, identificar os principais parmetros das decises polticas tomadas. Creio que a hiptese mais consistente para explicar a opo governamental bastante simples: a manuteno do fundamentalismo neoliberal

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foi interpretado pela Presidncia da Repblica como um meio decisivo para assegurar o necessrio controle sobre o sistema poltico, tendo em vista realizar a pesadssima agenda de reformas institucionais que constitua o ncleo duro do programa do governo. Explico-me. O objetivo central do programa de governo de Fernando Henrique era preservar a estabilidade monetria e mudar o padro de desenvolvimento brasileiro, superando a Era Vargas, que nas palavras do Presidente ainda atravanca o presente e retarda o avano da sociedade. J que ela fora parcialmente constitucionalizada em 1988, o cerne do programa do novo governo consistia em um conjunto de projetos destinados a reformar parte da Constituio e alterar leis infra-constitucionais que materializavam institucionalmente o remanescente do varguismo. Como as reformas constitucionais programadas eram numerosas e de aprovao muito difcil (uma mudana constitucional exige 3/5 de votos nominais em dois turnos de votao em cada uma das casas do Congresso Nacional), o governo dedicou a maior parte das suas energias luta na arena poltico-institucional35. Ora, nessa arena, a coalizo vitoriosa em 1994 contou, desde o seu incio, com uma posio poltica excepcional para realizar seus propsitos. O pleito resultou no apenas na vitria da candidatura de Fernando Henrique Cardoso, mas tambm numa boa maioria no Congresso Nacional para a coligao partidria de centro-direita que se articulou em torno dele (PSDB-PFL-PTB). Alm disso, nos principais estados da Federao venceram as eleies candidatos a governador aliados do presidente. Ademais, a escolha do ministrio permitiu ao presidente eleito consolidar sua maioria parlamentar, incorporando coalizo original o maior partido brasileiro, o PMDB, cujo candidato Presidncia havia sido fragorosamente derrotado. Em boa parte das votaes, alm disso, a coligao governista podia contar com a maioria dos votos do PPB, partido situado direita da aliana governista. Em contrapartida, as foras de esquerda marcadas pelo nacionalismo e pelo estatismo, orientadas para a reconstruo do projeto nacionaldesenvolvimentista numa verso favorvel incorporao das massas populares conseguiram obter s uma presena frgil no mundo poltico oficial, cerca de1/5 das cadeiras da Cmara dos Deputados e menos ainda do Senado. Elegeram alguns governadores, mas estes acabaram mostrando-se favorveis ao projeto de reforma do Estado defendido por Cardoso. Em suma, na arena institucional, a coligao poltico-partidria afinada com a orientao poltica do presidente da Repblica, alm de dominar o Executivo federal, dominava claramente o Legislativo e tinha grande presena na Federao. Contudo, uma afinidade de orientao poltico-ideolgica entre Executivo e sua base parlamentar no costuma converter-se automaticamente em votos favorveis s propostas governamentais. No sistema poltico brasileiro, essa converso est usualmente associada, tanto distribuio para a base parlamentar de recursos polticos especficos, controlados pelo Executivo e por seu dispositivo de apoio no Congresso, como ao prestgio poltico do governo e do Presidente, isto , aprovao difusa que eles tm da

para que pudesse recomear do zero na Cmara. Alm da lentido e diluio da reforma da previdncia, tambm davam motivos para pessimismo quanto ao ajuste fiscal as dificuldades de avanar na reforma administrativa e os grandes aumentos de despesas pblicas ocorridas por reajustes salariais concedidos, em 1994, por Itamar Franco e vrios governadores de Estado em final de mandato. 35 Distinguem-se aqui trs arenas de disputa do poder, segundo os diferentes tipos de recursos polticos utilizados: a arena institucional onde os atores usam os recursos derivados das posies institucionais que ocupam; a arena da influncia, em que os atores competem entre si usando como recursos sua capacidade de convencimento (espao na mdia, lideranas locais, etc.); e a arena de coero, em que os atores polticos usam meios fsicos para conseguir seus objetivos (greves, passeatas, lockout, foras para-militares, etc.). A distino foi proposta em Flanagan (1973).
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Argelina C. Figueiredo e Fernando Limongi tm acentuado em vrios artigos a fora dos controle poltico do Executivo e de seu dispositivo partidrio sobre a base parlamentar no interior do Congresso Nacional. Eles mostram fora at na aprovao de matrias impopulares como a reforma da previdncia (cf. Figueiredo & Limongi, 1998). 37 A paralisao que entre outras demandas exigia o cumprimento de promessas salariais feitas no perodo Itamar Franco durou cerca de dois meses. Ela tornou-se muito impopular porque, alm da reivindicao de aumento de salrios ter sido estigmatizada pelo discurso oficial como exagerada e perigosa para o Plano Real, ocasionou falta de gs de cozinha e de combustveis. Essa impopularidade abalou a unidade do movimento e facilitou sua derrota para o governo, cuja posio teve o suporte do Judicirio, que caracterizou a greve como ilegal.
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populao36. Pode-se at dizer sem receio que quanto mais o governo dispe de prestgio poltico, menos necessidade tem de recorrer distribuio de recursos especficos, no estilo clientelista. Na arena da influncia, onde Fernando Henrique podia obter parte desse prestgio poltico para si e para seu programa, sua posio tambm era muito favorvel. Os rgos de comunicao de massa e a maioria dos formadores de opinio j aderira, h bastante tempo, perspectiva mais liberal e internacionalizante que orientava o novo bloco hegemnico. Em especial, o prprio presidente da Repblica era apresentado de forma extraordinariamente favorvel: intelectual brilhante, com prestgio internacional; poltico afeito ao dilogo, reformista moderado, moralmente inatacvel; e que, alm de tudo isso, mostrara a rara capacidade de administrar com muita habilidade, em meio turbulncia econmica e poltica do governo Itamar Franco, um programa muito bem sucedido de estabilizao. Contudo, a sintonia entre mdia e governo no algo que se mantm naturalmente, por inrcia; depende, em parte, do grau em que a massa de consumidores das mdia mostra-se receptiva s polticas governamentais. claro que o domnio governamental numa das arenas serviu como reforo para controlar a outra. Contudo, o mais relevante que tanto na arena institucional como na de influncia a posio dominante do governo e do presidente foi sempre alicerada na simpatia da grande maioria da populao, sentimento derivado da estabilidade dos preos obtida com o Plano Real e da subseqente melhora temporria das suas condies de vida. Explica-se: apesar de difuso, o prestgio popular tinha possibilidades de se converter, eventualmente, em formas especficas e variadas de apoio poltico ao governo boa receptividade s suas mensagens ou impermeabilidade opinies contrrias a ele, disponibilidade para mobilizar-se em favor dele ou para votar em candidatos a ele associados e assim por diante. Mesmo na arena coercitiva, onde a oposio dispunha de mais recursos, o referido sentimento difuso de simpatia popular teve relevncia. Ele dificultou as mobilizaes contrrias ao governo e facilitou o combate poltico s organizaes de oposio que conseguiam ultrapassar aquela barreira. Sublinhe-se, entretanto, que na arena coercitiva o efeito desmobilizador do prestgio popular difuso proveniente da estabilizao teve apenas um papel suplementar. A prpria estabilizao quebrou o padro costumeiro de luta distributiva, quer dizer, o estilo de mobilizao e luta desenvolvido pelas organizaes de assalariados para enfrentar o regime de inflao alta e indexada. Com isso, os resultados das mobilizaes e paralisaes tornaram-se mais incertos e as reivindicaes mais difceis de obter. Ademais, o governo tratou de reduzir ao mnimo as possibilidades da oposio operar na arena coercitiva, tentando derrotar politicamente a Central nica dos Trabalhadores. Para isso adotou, j no primeiro semestre de 1995, uma posio no-negociadora e legalista para vencer a greve dos sindicatos de petroleiros37. Esperava quebrar, assim, a espinha dorsal do sindicalismo de oposio e debilitar um dos principais cones do estatismo e do nacionalis-

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mo. provvel que tenha tido sucesso e que se possa atribuir derrota dos petroleiros algo da debilidade apresentada pelo movimento sindical ao longo do governo Fernando Henrique. A propsito da arena coercitiva, cabem duas pequenas mas importantes digresses. Em primeiro lugar, o governo Fernando Henrique no fez esforo para obter a contribuio positiva de organizaes societrias para a execuo de seu programa. Quer dizer, no apenas procurou desmobilizar a oposio mas desprezou a mobilizao social em seu favor. Quase sempre procurou aprisionar a poltica nas arenas institucional e de influncia38, isolando a poltica da sociedade organizada (cf. Oliveira, 1996, p. 59-60; p. 69). Apesar disso e este outro ponto a sublinhar a propsito da arena coercitiva o Movimento dos Sem-Terra (MST) manteve-se na ofensiva durante todo o governo Cardoso e com alto grau de apoio popular urbano. Fustigando o governo com invases de terra e manifestaes em todo o pas, o MST obrigou a Presidncia da Repblica a transformar os rgos dedicados ao tratamento da questo fundiria e a adotar medidas inovadoras para melhorar o seu programa de reforma agrria. O inegvel sucesso desse movimento em prol de mais igualdade mesmo sob as condies adversas que afetavam principalmente os atores coletivos enraizados nas classes populares indica que o movimento de democratizao da sociedade ainda continuar, por muito tempo, a ser uma das molas bsicas da transformao da sociedade brasileira. Este balano esquemtico da situao nas trs arenas consideradas indica a enorme importncia que tinha para o governo, e para a realizao de seu programa, a manuteno do prestgio popular difuso produzido pela preservao da estabilidade de preos. Essa simpatia difundida no plano psicossocial dava ao governo bases slidas para produzir resultados favorveis nos vrios campos de luta poltica. Cabe tornar mais precisa esta proposio em dois sentidos. O primeiro deles apenas uma reiterao. A ao poltica bem sucedida do governo nas vrias arenas polticas teve no apoio difuso recebido da populao apenas um dos seus componentes causais. Mesmo na arena polticoinstitucional, onde o governo Cardoso estava melhor posicionado, seu sucesso dependeu de outras condies tais como, do funcionamento dos sistemas de controle do dispositivo governista sobre sua base parlamentar, do contedo especfico das medidas que pretendeu aprovar, etc. O segundo quase bvio mas muito importante: a valorizao da estabilidade monetria foi socialmente produzida. Ela no teria ocorrido caso a maior parte da populao no tivesse sofrido a experincia traumtica de alta inflao no perodo anterior ao Plano Real. Conseqentemente, caso o status quo ante tivesse sido de estagnao econmica, baixa inflao e desemprego elevado, provvel que polticas orientadas para o crescimento rpido e o emprego teriam sido as de maior impacto popular. A argumentao desenvolvida at aqui pretendeu sublinhar a lgica poltica que explica, em parte, a preferncia pelo fundamentalismo neoliberal ao longo do primeiro governo Fernando Henrique. Essa escolha pode ter sido

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Foram excees a mobilizao e organizao do empresariado agrcola junto ao Ministrio da Agricultura no comeo do governo e a tentativa de negociao com a CUT de um aspecto da reforma da previdncia social. Sublinhe-se que, em ambos os casos, o rompimento do isolamento deu-se para melhorar uma posio governamental temporariamente desvantajosa na arena institucional.
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percebida pela Presidncia da Repblica como a forma mais segura de preservar a estabilidade dos preos, produzir prestgio poltico difuso para o governo e, conseqentemente, maior controle sobre a atuao dos agentes e sobre os resultados obtidos nas vrias arenas de disputa poltica. Todavia, desvendar a determinao poltica da opo por uma alternativa de gesto econmica no significa transform-la em algo inevitvel. Ainda mais porque em cada momento em que a escolha foi reiterada no se decidiu entre polticas de objetivos antagnicos, como entre inflao versus estabilidade, ajuste ou desequilbrio fiscal, etc. As alternativas que se ofereciam situavam-se no mesmo espectro poltico-ideolgico, embora a se localizassem em plos opostos e cada uma delas produzisse, como j se enfatizou anteriormente, implicaes socioeconmicas muito diferentes. Para que se entenda melhor a lgica das escolhas feitas, vale montar uma pequena equao das implicaes em custos/benefcios provveis da escolha entre fundamentalismo neoliberal e liberal-desenvolvimentismo. O primeiro oferecia mais garantias imediatas de segurar o Real preservando o prestgio poltico difuso que ajudava o governo a manter suas posies nas vrias arenas polticas e mais riscos de mdio e longo prazo, por conta do eventual crescimento da taxa de desemprego e de perturbaes provenientes do sistema financeiro internacional. O segundo prometia mais garantias de mdio e longo prazo maior impulso ao crescimento e ao equilbrio das relaes econmicas com o exterior e menor fragilidade em relao a oscilaes bruscas do sistema financeiro internacional porm menos segurana poltica de curto prazo, em funo da eventual perturbao monetria derivada, por exemplo, de uma mudana na poltica cambial ou de juros. claro que, na avaliao de riscos, a seqncia temporal dos eventos altera o peso dos fatores a considerar. Ao longo do transcurso do primeiro governo Cardoso tornaram-se mais bvios os nus implcitos na gesto macroeconmica dominada pelo fundamentalismo neoliberal. Em compensao, a dinmica dos eventos polticos que podiam colocar em xeque o domnio da coalizo governante e a liderana da Presidncia da Repblica sobre ela eleies municipais, aprovao do direito de reeleio, nova eleio para cargos estaduais e federais, etc. tendeu a acentuar os eventuais prejuzos polticos de uma mudana de poltica macroeconmica. A perspectiva poltica de curto prazo, que parece ter dominado as opes do governo Fernando Henrique em poltica macroeconmica, no pode, entretanto, ser atribuda apenas ao resultado de clculos polticos ad hoc, feitos a partir de uma equao mais ou menos complexa de custos e benefcios. Diversamente, ela tem afinidade com uma certa concepo de exerccio de democracia que marcou a estratgia poltica governamental ao longo do primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso. Trata-se de concepo de democracia representativa que no se abre exceto excepcionalmente incorporao no espao pblico de organizaes sociais portadores de interesses coletivos. Com efeito, na elaborao de polticas pblicas, o governo Fernando Henrique, ancorado no apoio difuso da populao, res44

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tringiu a um mnimo sua articulao direta com grupos de interesse ou agrupamentos no-partidrios de opinio. No exerccio do poder, sua estratgia foi insular-se sistematicamente dos movimentos da sociedade organizada, concentrando seus esforos nas arenas institucional e de influncia. Desta forma, embora no haja como negar ao governo Fernando Henrique a qualificao de democrtico e representativo, ele afastou-se de qualquer veleidade social-democrata. Pelo contrrio, sua prtica democrtica foi de estilo delegativo. No h que confundi-la, porm, com a concepo de democracia inerente ao programa de Collor, medida que a delegao suposta no exerccio de governo de Fernando Henrique no tem a marca personalista daquele.
Consideraes Finais

Os acontecimentos de janeiro de 1999 quebraram, a despeito da vontade do governo Cardoso, as bases macroeconmicas que delimitaram o seu primeiro mandato presidencial. Em lugar do cmbio semi-fixo e sobrevalorizado, instituiu-se o cmbio flutuante e provavelmente subvalorizado, pelas circunstncias desfavorveis da mudana. Ao invs de uma poltica de juros altos, o Banco Central passou a orientar-se para a baixa dos juros at o patamar internacional, medida que o controle da inflao assim o permitir. O que se inaugurou, porm, com a crise econmico-financeira de janeiro no foi um processo de mudana para alm dos limites do bloco hegemnico. Lanou-se, sim, em janeiro, as bases econmicas para uma possvel transformao poltica no seu interior, em direo ao plo liberal-desenvolvimentista. No entanto, uma reverso desse tipo extremamente problemtica. E no me refiro aqui apenas s circunstncias econmicas desfavorveis em que se encontra o pas, tanto no plano interno como no externo. O empobrecimento da populao, a crise de janeiro e a elevao da inflao liquidaram o prestgio poltico difuso que sustentava boa parte do controle do governo sobre as vrias arenas polticas. Apenas isso j tornaria a operao poltica muito mais difcil. Ademais, a insistncia da Presidncia na preservao do fundamentalismo liberal no primeiro mandato devorou parte dos quadros tcnicos e dos apoios poltico-sociais que lhe permitiriam agora virar o jogo. Por fim, ainda no est claro se o prprio presidente da Repblica est convencido de que pode e deve transitar para a alternativa liberal-desenvolvimentista e para formas mais ativas de articulao do Estado com a sociedade organizada. Ainda mais porque estas alternativas, embora sintonizadas com o processo de democratizao da sociedade que o pas continua atravessando, envolvem grandes dificuldades polticas para sua implantao.

Recebido para publicao em agosto/1999

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SALLUM JR., Brasilio. Brazil under Cardoso: neoliberalism and developmentism. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 23-47, Oct. 1999 (edited Feb. 2000).

UNITERMS: State, government, political crises, political transition, hegemony, economical policy, development, neoliberalism, FHC.

ABSTRACT: This article has got three parts. The first makes an exam of the processes of conquest of the power of the State, which culminated in the reelection of FHC, using the concept of hegemony and the idea of Machiavellian moment derived from Pocock. The second part shows that the new political block in charge, besides its liberal and internationalizating orientation, polarizes itself between two opposed versions of liberalism, the neoliberal fundamentalism and the liberal-developmentism. It also discusses the social economical effects of the adoption of the neoliberalism by the government as an axe of its macroeconomic policy. The third part analyses the political reasons, which guided the presidency reiteratedly to this choice. The suggested hypothesis are that the Presidency of the Republic interpreted the maintenance of the neoliberal fundamentalism as a decisive way of assuring the necessary control over the political system. At the end it is suggested that the macroeconomical changes that started in January 1999 are the basis for a liberal-developmentist reorientation of the government.

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