UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

LEGALIDAD O ILEGALIDAD DE LAS CONSULTAS POPULARES LOCALES

JORGE GIANNI CANEL SOLARES

GUATEMALA, NOVIEMBRE DE 2006.

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

LEGALIDAD O ILEGALIDAD DE LAS CONSULTAS POPULARES LOCALES

TESIS Presentada a la Honorable Junta Directiva de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala

Por

JORGE GIANNI CANEL SOLARES

Previo a conferrsele el grado acadmico de

LICENCIADO EN CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

y los ttulos profesionales de

ABOGADO Y NOTARIO

Guatemala, noviembre de 2006.

HONORABLE JUNTA DIRECTIVA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES DE LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA DECANO: VOCAL I: VOCAL II: VOCAL III: VOCAL IV: VOCAL V: SECRETARIO: Lic. Bonerge Amilcar Meja Orellana Lic. Csar Landelino Franco Lpez Lic. Gustavo Bonilla Lic. Erick Rolando Huitz Enrquez Br. Br. Jos Domingo Rodrguez Marroqun Edgar Alfredo Valdez Lpez

Lic. Avidn Ortz Orellana TRIBUNAL QUE PRACTIC EL EXAMEN TCNICO PROFESIONAL

Primera Fase: Presidente: Vocal: Secretario: Segunda Fase: Presidente: Vocal: Secretaria: Lic. Jos Alejandro Alvarado Sandoval Lic. Marco Tulio Pacheco Galicia Licda. Crista Ruz de Jurez Lic. Edgar Enrique Lemus Orellana Lic. Jos Roberto Mena Izeppi Lic. Hctor Ren Marroqun Aceituno

RAZN: nicamente el autor es responsable de las doctrinas sustentadas y contenido de la tesis (Artculo 43 del Normativo para la elaboracin de tesis de licenciatura en la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala.)

DEDICATORIA

A:

Dios

A:

Mis padres

A:

Mi familia

NDICE Pg. Introduccin................................................. CAPTULO I 1. Consideraciones preliminares .............................. 1.1 Estado y gobierno ..................................... 1.1.1 Estado .......................................... 1.1.1.1 Clasificacin del Estado ................ 1.1.1.1.1 Estado federal ................ 1.1.1.1.2 Estado gendarme ............... 1.1.1.1.3 Estado llano .................. 1.1.1.1.4 Estado militar ................ 1.1.1.1.5 Estado totalitario ............ 1.1.1.1.6 Estado soberano y semi-soberano 1.1.2 Gobierno ........................................ 1.2 Soberana y autonoma ................................. 1.2.1 Soberana ....................................... 1.2.2 Autonoma ....................................... 1.2.2.1 Centralizacin .......................... 1.2.2.2 Descentralizacin ....................... 1.3 Plebiscito, referndum y cabildo ...................... 1.3.1 Plebiscito ...................................... 1.3.2 Referndum ...................................... 1.3.2.1 Definiciones de referndum .............. 1.3.2.2 Antecedentes histricos del referndum .. 1.3.2.3 Clasificacin del referndum ............ 1.3.3 Cabildo ......................................... CAPTULO II 2. De la regulacin de las consultas populares en el ordenamiento jurdico nacional .................................. 19 1 1 1 2 2 2 3 3 3 4 4 6 6 11 11 12 13 13 14 15 15 16 16 i

Pg. 2.1 A nivel constitucional ................................ 20 2.2 A nivel de Tratados y Convenios Internacionales ....... 2.2.1 Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (O.I.T.) ................................ 2.2.2 Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos) ................................. 2.3 A nivel de leyes ordinarias y reglamentarias .......... 2.3.1 Cdigo Municipal ................................ 2.3.2 Ley Marco de los Acuerdos de Paz ................ 2.3.2.1 Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indgenas ....................... 2.3.2.2 Acuerdo sobre aspectos socio-econmicos y situacin agraria ....................... 2.3.2.3 Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y funcin del Ejrcito en una sociedad democrtica ...................... 2.3.3 Ley Preliminar de Regionalizacin ............... 2.3.4 Ley General de Descentralizacin y su reglamento. 2.3.5 Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su reglamento ................................ 70 75 81 83 85 85 87 91 95 97 99 CAPTULO III 3. Legalidad o ilegalidad de las consultas populares ......... 3.1 El caso de la consulta popular genrica ............... 3.2 El caso de la consulta popular local .................. 3.3 Vinculabilidad de las consultas populares ............. 3.3.1 El caso de la consulta popular genrica ......... 3.3.2 El caso de la consulta popular local ............ 3.4 Consultas populares locales en casos especficos ...... CONCLUSIONES ................................................. RECOMENDACIONES .............................................. BIBLIOGRAFA ................................................. 64 66 68 59 56 41 42 44 54 30 27

(i)

INTRODUCCIN El tienen presente trabajo se justifica porque existen actualmente fundamento legal para realizarse y, en su caso, si los

diversas opiniones, acerca de si las consultas populares locales resultados de las mismas son o no vinculantes. El tema se encuentra en discusin como consecuencia de: a) las licencias mineras de exploracin para y explotacin operar en el minera que el de Estado, a travs del Ministerio de Energa y Minas, ha otorgado a compaas extranjeras Municipio Sipacapa, Departamento de San Marcos, al tenor de lo regulado en el Decreto 48-97 del Congreso de la Repblica (Ley de Minera); b) la concesin otorgada por el Estado a una empresa privada para la construccin de una planta hidroelctrica en el municipio de Ro Hondo, Departamento de Zacapa; y, c) no haberse procedido previamente a una consulta popular en las comunidades afectadas. El problema en el presente trabajo ha quedado definido as: Son legales o ilegales, en la actualidad, las consultas populares locales segn el ordenamiento jurdico guatemalteco? En el caso concreto, y en relacin con el problema definido, la hiptesis reguladas de en la la investigacin Constitucin queda formulada de la de la siguiente en el manera: Las consultas populares locales son legales porque estn Poltica Repblica, Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, en el Cdigo Municipal y en los Acuerdos de Paz, entre otros. Se sealan como objetivos de la investigacin los siguientes: A) se Generales: encuentran, i) de Traer una a colacin u las opiniones vertidas con el por tema distintos tratadistas en relacin con las consultas populares y que forma otra, relacionadas investigado; ii) Realizar un anlisis jurdico acerca de cmo se

encuentra regulada la consulta popular, tanto genrica como local,

(ii)

en

la

legislacin

guatemalteca;

iii)

Distinguir,

de

una

forma

precisa, cules son las diferencias esenciales entre una consulta popular genrica y una consulta popular local; iv) Explicar por qu razn las consultas populares locales son legales o ilegales; v) Poner a discusin el tema de las consultas populares locales; vi) Desarrollar la investigacin de forma objetiva, sin inclinacin hacia ninguna de las partes y, una vez concluda, mostrar a la comunidad en general los resultados obtenidos; y, B) Especficos: i) Sealar las las posibles soluciones locales; al ii) problema planteado, en de se su la parte buscando caso, las lograr con ello una mayor armona en la sociedad civil respecto de consultas populares Proponer, respecto reformas Para legislativas el desarrollo pertinentes de la materia de los

investigada. investigacin siguientes supuestos: a) Que la consulta popular, denominada en la doctrina referndum consultivo, abarca las funciones de sufragio y ejercicio del voto en virtud del cual el pueblo, mediante un cuerpo electoral, toma decisiones que le afectan en forma directa. Requiere pues, de la previa, suficiente y comprensiva informacin que debe darse a la poblacin, para que concurra al acto electoral con pleno conocimiento de su propsito; b) Que segn establece la Constitucin Poltica de la Repblica, las decisiones de especial trascendencia debern ser sometidas a procedimiento consultivo de todos los ciudadanos, convocado por el Tribunal Supremo Electoral a iniciativa del Presidente de la Repblica o del Congreso de la Repblica, que fijarn con precisin la o las preguntas que se sometern a los ciudadanos; y, c) Que las consultas populares locales estn a reguladas en el Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica (Cdigo Municipal), como un derecho de los vecinos, cuando se asuntos de municipio. carcter refiera general que afecten a todos los habitantes del

(iii)

En

la

presente e

investigacin,

se

aplicaron Adems

los se

mtodos

analtico-sinttico

inductivo-deductivo.

utilizaron

tcnicas de observacin, bibliogrficas y jurisprudenciales, acordes con las circunstancias. El presente trabajo incluye pues, en el captulo I, conceptos que se encuentran ligados con las consultas populares locales, como lo son: Estado y gobierno, soberana y autonoma, plebiscito, referendm y cabildo. En el captulo II se realiza un anlisis pormenorizado de cada uno de los cuerpos legales que desarrollan las consultas populares en sus dos variantes, genricas y locales, dividindose en orden jerrquico, es decir, se principia por las leyes a nivel constitucional, pasando por los tratados y convenios internacionales aplicables, para finalizar con las leyes ordinarias y reglamentarias relacionadas con el tema. Finalmente, en el captulo III, se analiza la legalidad o ilegalidad de las consultas populares as como la vinculabilidad de las mismas y su aplicabilidad en casos especficos. Por trabajo efecto. ltimo, las y como as resultado y como la de la investigacin, consultada aparecen del el para establecidas conclusiones recomendaciones bibliografa obtenidas

realizado,

CAPTULO I
1. Consideraciones preliminares. 1.1 Estado y gobierno. 1.1.1 Estado. 1.1.1.1 Clasificacin del Estado. 1.1.1.1.1 Estado federal. 1.1.1.1.2 Estado gendarme. 1.1.1.1.3 Estado llano. 1.1.1.1.4 Estado militar. 1.1.1.1.5 Estado totalitario. 1.1.1.1.6 Estado soberano y semi-soberano. 1.1.2 Gobierno. 1.2 Soberana y autonoma. 1.2.1 Soberana. 1.2.2 Autonoma. 1.2.2.1 Centralizacin. 1.2.2.2 Descentralizacin. 1.3 Plebiscito, referndum y cabildo. 1.3.1 Plebiscito. 1.3.2 Referndum. 1.3.2.1 Definiciones de referndum. 1.3.2.2 Antecedentes histricos del referndum. 1.3.2.3 Clasificacin del referndum. 1.3.3 Cabildo.

1. Consideraciones preliminares El Estado de Guatemala en los ltimos aos ha experimentado varios cambios, tanto a nivel jurdico como social. Los primeros, originados de los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz y en el Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes de la Organizacin Internacional del Trabajo, y los segundos, devenidos de la resistencia de las comunidades locales en aceptar la exploracin minera y recursos hidroelctricos en sus comunidades. Dichos cambios han dado origen a diversidad de opiniones, entre ellas que el Estado, previamente a la toma de una decisin, debe consultar a las poblaciones, cuando stas puedan resultar afectadas en sus intereses. Antes de entrar a analizar, desde un punto de vista jurdico, sobre si es legal o no someter a consulta popular las posibles decisiones que debe tomar el Estado, con relacin a los temas mineros o hidroelctricos en Guatemala, es necesario introducir al lector en el problema, abordando, a grandes rasgos, conceptos que se han considerado necesarios para ello, como lo son: Estado, gobierno, soberana, autonoma, plebiscito, referndum y cabildo. 1.1 Estado y gobierno 1.1.1 Estado Dar una definicin del Estado y, sobre todo hacerlo en pocas lneas, ofrece cierta dificultad, porque se trata de un concepto

muy discutido. Por ello es preferible limitarse a decir que, segn Manuel Ossorio y Florit, citando a Adolfo Posada, el Estado es una organizacin social constituida en un territorio propio, con fuerza para mantenerse en l e imponer dentro del mismo un poder supremo elemento de ordenacin que y en de imperio; momento poder ejercido la por aquel fuerza social cada asume mayor

poltica;1 y adems aade, que para Capitant es un grupo de individuos establecidos sobre un territorio determinado y sujetos a la autoridad de un mismo gobierno.2 Sin perjuicio de tal reserva, como orientacin sinttica de ndole jurdica, social y poltica, cabe agregar que: es cada una de las clases o jerarquas diferentes en una sociedad poltica. 1.1.1.1 Clasificacin del Estado Desde tiempos inmemoriales, el Estado ha adoptado diversas modalidades siguientes: 1.1.1.1.1 Estado federal Federacin compuesta por varios Estados -algunos de ellos llamados provincias, como en la Argentina- que poseen gobierno peculiar, legislacin privativa en diversas materias y una gran autonoma nacional. 1.1.1.1.2 Estado gendarme De fuerte arraigo en el siglo XIX, es aqul cuya funcin nica
1

en

su

evolucin,

siendo

las

ms

importantes

las

administrativa;

pero

con

respecto

de

la

unidad

representativa internacional, confiada a un ejecutivo federal o

consiste

en

mantener

el

orden

pblico,

vigilando

Ossorio y Florit, Manuel. Diccionario de ciencias jurdicas, polticas y sociales, pg. 294. 2 Ibid.

protegiendo la recproca libertad de los individuos dentro de la ley. Es, pues, la anttesis sociales, del Estado intervencionista y culturales, en cuya materias econmicas, tcnicas

manifestacin ms aguda se encuentra en el Estado totalitario.

1.1.1.1.3 Estado llano En trminos generales y dentro de la disciplina del Derecho poltico, el estamento que, en las antiguas cortes o asambleas legislativas, segundo representaba al elemento popular o, tal vez ms propiamente, a las clases medias, en oposicin al primero y al Estado mencionados de la clase anteriormente, aristocrtica y representativos, de la clase repectivamente,

sacerdotal. En los prolegmenos de la revolucin francesa se le llam tercer Estado. 1.1.1.1.4 Estado militar Segn Ossorio y Florit, exponiendo las ideas de Fiorini, la expresin confusin, desviacin rigen gramatical pues del se Estado utiliza en militar con o tiene a se o proclividad cierta con a a la de una una respecto especie

poder de

estatal, ley

identifica

circunstancia

temporal

el orden jurdico de un pas cuando marcial, tambin referida

disposiciones

situacin jurdica a favor de los agentes del ejrcito.3 1.1.1.1.5 Estado totalitario Segn la teora que sirve de base al totalitarismo, su esencia reside en la posibilidad de que el Estado logre un control total no slo de las actitudes y actividades del individuo, sino tambin de sus voliciones y pensamientos. Los enunciadores del dogma del totalitarismo alemn llegaron a afirmar que el criterio

Ibid, pg. 296.

que inspira las reglas de nuestro sistema parte de la factibilidad del sometimiento del individuo por medio del temor.4 Los totalitaristas tomaron sus elementos bsicos de la teora del gobierno autocrtico, de acuerdo con la cual la autoridad que asume el poder debe ejercerlo en forma absoluta y la adaptaron a las nuevas condiciones socioeconmicas imperantes en el mundo industrial del siglo XX. Los progresos tecnolgicos y el incremento de la burocracia permitieron estructurara que una en ciertos momentos maquinaria y en ciertos que pases se se gigantesca estatal adue

totalitariamente de los respectivos pases y de sus habitantes. Las condiciones bsicas para el desarrollo del totalitarismo fueron dadas, involuntariamente, por los elementos integrantes de la sociedad de masas, en la que se encuentran en forma incipiente los grmenes de la pasin por la unanimidad. 1.1.1.1.6 Estado soberano y semi-soberano Aun cuando no faltan autores que niegan la posibilidad de su existencia, porque la soberana no es susceptible de limitaciones, otros tratadistas, sin desconocer la exactitud doctrinal de ese principio, afirman que en la realidad existen desde el momento en que se pueden sealar Estados semisoberanos, en el sentido de que su soberana exterior o interior se encuentra limitada por otro u otros Estados. En Derecho internacional, y pases se clasifican bajo mandato en o dominios, protectorados, vasallos

administracin fiduciaria.

1.1.2 Gobierno Ossorio y Florit define al gobierno como el origen y rgimen para gobernar una nacin, provincia o plaza, entendindose este

Ibid, pg. 752.

vocablo, entonces, como la accin y efecto de gobernar. Agrega que otros autores de o lo un conciben Estado; como como como el conjunto o de los en ministros de que tiene superiores gobernador, De empleo, ministerio, territorio las dos dignidad

bien,

distrito

jurisdiccin o autoridad el gobernador.5 estas acepciones, nicamente primeras ofrecen especial inters para el Derecho, aun cuando por la inevitable simplicidad de sus definiciones, no dan clara idea del contenido de la institucin; entre otras razones, porque la palabra gobierno ni siquiera tiene, en dentro Europa, de dicha en disciplina, los sistemas un mismo significado ni igual alcance en todos los pases ni en todos los regmenes. As, como llamados parlamentarios o de gabinete, sean republicanos o monrquicos, se considera que el gobierno es el poder ejecutivo, con exclusin de los poderes legislativo, o judicial y moderador; por lo cual al del consejo de ministros se le primer ministro presidente

denomina jefe del gobierno; mientras que en los pases americanos, de sistema presidencialista, el gobierno est integrado por los tres poderes clsicos: legislativo, ejecutivo y judicial. Las definiciones que en doctrina se han dado de lo que es gobierno han sido muchas y muy variadas. Ossorio y Florit, en la obra comentada, seala que para Fiske es la direccin o el manejo de todos los los asuntos que conciernen Complementa le de igual la modo a todo el pueblo, que es sostenido por ste y que se mantiene con vida mediante profundo impuestos.6 que definicin sealando anterior que el puntualizando que Posada aborda el problema con la claridad y el conocimiento caracterizan, gobierno es cosa distinta del Estado, ya que se considera a aqul en su funcin de ordenar, de mantener un rgimen, de gobernar. El gobierno -afirma- es algo del Estado y para el Estado; pero no es
5
6

Ibid, pg. 336. Ibid.

el

Estado.

Esas
7

dos

acepciones

funcional la

y idea

estructural, de lo que

debidamente

compenetradas,

proporcionan

significa gobierno. estrictamente

Ahora bien, contemplado el asunto desde un punto de vista jurdico es evidente que un gobierno puede ser considerado como tal cuando tiene un origen legal, o sea cuando est designado y acta conforme a la Constitucin y a las leyes, en cuyo caso, y precisamente por eso, es llamado de jure. Apartndose por su nacimiento de la legalidad constitucional, ser un gobierno de facto, de hecho y no de Derecho. El primero ejerce la autoridad, el segundo la detenta o usurpa, y slo puede mantenerse en el poder apoyado por la fuerza y actuando dictatorial o tirnicamente.

1.2 Soberana y autonoma 1.2.1 Soberana Para pblico. En el mbito jurdico, el problema de vieja y tradicional discusin es y el de determinar expone que en quin recae la soberana, escribiendo solucin que depende del punto de vista que se adopte. Ossorio Florit Snchez Viamonte, sobre el constitucionalismo, ha explicado con acierto y claridad que, en las repblicas democrticas, no puede haber ms soberana interna o externa que la popular, por lo que, desde un punto de vista poltico, la soberana es la voluntad de la mayora, si bien la validez de la expresin de la voluntad mayoritaria ha de estar sujeta a su conformidad con el ordenamiento jurdico, precisamente porque la democracia es el Estado de derecho, sometido a ste en la Real Academia de la lengua espaola, implica la calidad de soberano y, tambin, la autoridad suprema del poder

Ibid, pg. 337.

la totalidad de su existencia y manifestacin; de modo que la soberana poltica queda subordinada a la soberana jurdica, problema vinculado a los de la vigencia constitucional y de la supremaca de la Constitucin. El mismo autor llega a definir la soberana diciendo que es la plenitud lograda por la voluntad poltica suerte del que pueblo est para determinarse en ella y la para manifestarse, o de la comprendida autolimitacin

sujecin a determinadas normas, establecidas como condicin para su validez y, as, las formas jurdicas adquieren la importancia y jerarqua de condiciones impuestas a la soberana... y de cuyo cumplimiento poltica.8 Entonces, el soberano en Derecho poltico es el titular de la soberana, o sea, quien ejerce o posee la autoridad suprema e independiente. Lo que tradicionalmente se viene discutiendo es a quin pertenece esa titularidad: al rey, para quienes defienden el origen divino de las monarquas absolutas o de las dictaduras carismticas; al pueblo, en las democracias o Estados de derecho. En los prrafos al de precedentes mismo, no se sin puesto ha mencionado anotar se rige el concepto en su depende la legitimidad y validez de la voluntad

Estado de derecho. Para efectos del presente trabajo, se hace necesario todo definir lo es antes que que por definicin existen profundas divergencias. Para algunos autores, Estado Derecho, normas jurdicas, cualquiera sea su procedencia o la autoridad de que dimanen, con tal que tenga la posibilidad de hacer cumplir sus determinaciones concepto mejor sera dentro del orden interno. En consecuencia, el aplicable es lo mismo a un gobierno democrtico y contraria estar a esa tesis, por por la

constitucional que a uno autocrtico y tirano. Sin embargo, la doctrina que el absolutamente no entender
8

Derecho

puede

representado

Ibid, pg. 712.

voluntad de una persona o de una minora que se impone a una mayora; y, en ese sentido, slo es Derecho la norma emanada de la soberana popular en uso de su poder constituyente. De ah que Estado de derecho equivalga a Estado constitucional con el contenido dado a esa idea. Segn Ossorio y Florit, de acuerdo con la opinin de Linares Quintana, Estado constitucional es el que se caracteriza: por garantizar la libertad como finalidad suprema y ltima del Estado; por limitar y fiscalizar el poder estatal por medio de su divisin en razn de o la materia y, a veces, del territorio; por la juridicidad imperio del Derecho; por la soberana popular o

gobierno de la mayora con la colaboracin y fiscalizacin de la minora y respetando los derechos de sta.9 Adase que todas las caractersticas sealadas por el autor citado se derivan de la Carta Magna o Constitucin -generalmente escrita- por la cual se rige y organiza la nacin. Ahora bien, el Estado de derecho es aqul en que los tres poderes del gobierno, interdependientes y coordinados, representan, conforme a la conocida frase de Lincoln, el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. A este respecto, Ossorio y Florit, parafraseando a Snchez Viamonte, seala que los tres poderes o ramas del gobierno -pertenecientes a un tronco comn- nacen del pueblo en forma ms o menos directa. Los tres actan, los pues, en su nombre, a bajo el de imperio la norma
10

de

las

normas que

constitucionales. El gobierno es la colaboracin y concurrencia de tres, identificados travs jurdica, fundamenta y caracteriza al Estado de derecho.

Relacionado ntimamente con el tema de la soberana est el del poder pblico, que es una potestad inherente al Estado y que lo autoriza para regir, segn reglas obligatorias, la convivencia
9
10

Ibid, pg. 294. Ibid.

de

cuantos

residen

en

el

territorio

sujeto

sus

facultades

polticas y administrativas, es decir, a cada uno de los poderes fundamentales del Estado. Ha sido tema de polmica, a travs de los siglos, determinar cul es el origen de ese poder. Para algunos, procede de Dios y recae directamente sobre la persona elegida para ejercerlo. Esta teora, que tuvo su auge y sirvi de base a las monarquas absolutas y a todos los regmenes de gobiernos autocrticos, no fue compartida por muchos otros autores, inclusive entre los que mantuvieron la idea del origen divino del poder. Para ellos -y de modo muy destacado para Santo Toms de Aquino-, si bien no existe poder poltico alguno que no proceda de Dios, ste no lo hace recaer sobre persona determinada, sino sobre el pueblo, a efectos de que sea l a quien los lo delegue de en la las personas que y han de de la ejercerlo. Fcilmente se advierte que la precitada tesis lleva directamente conceptos soberana popular democracia. Claro es que otros muchos autores niegan rotundamente el origen divino del poder; incluso, por parte de algunos, porque desconocen la existencia misma de Dios y atribuyen a otras fuentes su origen. Entre ellos se destaca la teora del contrato social expuesta por Rousseau opiniones que, si bien no era original, por recoga otros claramente pensadores. Mas con independencia de su origen, lo cierto es que en la realidad y a lo largo de la historia, el gobierno de los Estados unas veces ha sido ejercido por regmenes autocrticos, cuya ms aguda manifestacin se encuentra representada por las viejas tiranas y por los modernos totalitarismos, los que concentran en el autcrata (persona individual, partido poltico, grupo militar, organismo sindical), todos los rganos de la administracin y principalmente las funciones legislativa, ejecutiva y judicial; mientras que en otros, organizados por regmenes democrticos o anteriormente sostenidas

10

Estados de derecho, el poder, empezando por el constituyente, es un atributo del pueblo, el cual, como ya se ha dicho, lo delega en las personas y en las formas constitucionalmente establecidas. Por eso, en los tres de sistemas poderes, los autocrticos, en tanto que cualesquiera para las sean sus esa modalidades y su significacin, no existe divisin alguna entre aquellos divisin democracias y poderes legislativo, ejecutivo judicial,

representa su esencia y su posibilidad de actuacin. Ello es as porque al poder legislativo corresponde el dictado de las leyes; al ejecutivo, la ejecucin de las mismas mediante sus instituciones administrativas; y al judicial, la solucin de los conflictos de Derecho que se produzcan entre los particulares o entre stos y los poderes pblicos, nica forma de que queden asegurados Se tanto los en derechos cuenta individuales que, en los de los ciudadanos de rgimen cuanto los colectivos de la comunidad. debe tener pases monrquico constitucional o republicano parlamentario, existe otro poder, llamado moderador, ejercido por el rey o por el presidente de la Repblica, quienes lo desempean en funcin representativa de la nacin y, prcticamente, al slo efecto de resolver los conflictos que se susciten entre el poder legislativo y el poder ejecutivo, pudiendo para ello y de acuerdo a las normas constitucionales, que naturalmente no son uniformes, mantener la posicin del legislativo cambiando al ejecutivo, o disolver al legislativo para sostener al ejecutivo hasta la eleccin de un nuevo parlamento. Las del poder repblicas ejecutivo, tenga se ha de es tipo presidencialista no tienen sin por que lo ni el necesitan ningn poder moderador, porque el presidente, titular elegido l democrticamente jurisdiccin, el parlamento presenta, sobre de ninguna por cual jucio

aquella posibilidad de conflictos no puede darse; y, si alguno se resolver procedimiento del

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poltico que, en determinados casos y con fuertes garantas, est facultado para la destitucin del titular del poder ejecutivo. En los Estados que se encuentran organizados federalmente, existen los poderes que corresponden al Estado nacional y los que corresponden dentro de tripartita. 1.2.2 Autonoma Es la potestad provincias, gobierno supone Se la que, dentro u del otras en Estado, pueden de l gozar para la del municipios, rganos Estado de regiones entidades ltimo a los Estados miembros o provincias, y con que actan sus respectivas jurisdicciones igual divisin

regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y propios. unidad de Pero los este de sentido, dentro autonoma entes autnomos una

nico.

trata

simplemente

descentralizacin

administrativa y poltica, que no debe confundirse con lo que en un Estado federal representan las provincias o Estados miembros, que no son autnomos sino independientes, salvo en las facultades a que hubiesen renunciado para delegarlas en el Estado federal. Necesariamente, entender al hablar qu se de autonoma por es conveniente y perfectamente entiende centralizacin

descentralizacin y, por consiguiente, se hace referencia a tales conceptos en los prrafos siguientes: 1.2.2.1 Centralizacin Existen de ella dos clases: administrativa y poltica. La centralizacin mantiene la sin administrativa limitacin ni ocurre cuando el la que esa rgano superior de la se disminucin a lo de competencia sucede con

direccin, comando y control sobre todos los rganos que integran administracin, parcialmente contrariamente en que en la descentralizacin, declina plenitud competencia

favor de algn rgano que realiza una

12

actividad La

especial

al

cual

se es

le una

reconoce forma se lo

alguna unitaria a

de de todo en

las la el la son

atribuciones del rgano superior. centralizacin a rganos poltica cuya organizacin del Estado en virtud de la cual la actividad pblica corresponde territorio ejecutados El competencia a los en que extiende que nacional, en mayor de la contrariamente sucede

descentralizacin

poltica

asuntos

polticos

o menor escala por rganos o asociaciones centralizacin y de la descentralizacin

polticas con competencia limitada a una regin o localidad. tema polticas se encuentra ntimamente ligado al de la organizacin unitaria o federal del Estado. 1.2.2.2 Descentralizacin Hay cumplidas estructura . La descentralizacin poltica origina Estados federales o Confederaciones, compuestos de provincias, departamentos o Estados autnomos, cuyos gobiernos tienen, en su esfera, posibilidades de decisin. La descentralizacin administrativa supone la existencia de rganos descentralizados de ejecucin, pero que responden a una direccin centralizada; este tipo de descentralizacin administrativa o burocrtica es perfectamente compatible con una organizacin estatal unitaria. descentralizacin por rganos con cuando las funciones limitada o del Estado son competencia del regionalmente. -

Supone, pues, la divisin, que puede ser poltica -vinculada a la constitucional Estado-, administrativa relacionada con la organizacin tcnica de los servicios pblicos-

13

1.3 Plebiscito, referndum y cabildo 1.3.1 Plebiscito Partiendo de una concepcin histrica, en la antigua Roma y en la poca de la por Repblica, tribus y llambase en virtud plebiscitum de a las del decisiones de la asamblea de la plebe o concilium plebis, que actuaba tribuno. En el lenguaje moderno, reciben ese nombre las resoluciones tomadas por todo un pueblo a pluralidad de votos; y representan los actos de su voluntad opinin popular sobre un mediante hecho los que el de pueblo su vida exterioriza poltica. En opinin del tratadista Manuel Ossorio y Florit,11 algunos autores establecen cierta identidad entre plebiscito y referndum; pero ms corrientemente se estima que el plebiscito representa el elemento propulsor de la actividad interna constitucional (como cuando tiene por finalidad la adhesin a una determinada forma de gobierno, la designacin de la dinasta o de la persona que haya de regirle, etc.), mientras que el referndum -el cual se tratar ms adelanteel es una institucin mismo de la constitucional Constitucin, es el el acto por llamado por medio el del que como funciona para durante Una ejercicio determinado agrupada convocatoria

ratificar leyes aprobadas por el rgano legislativo. modalidad y un se del plebiscito como plebiscito cual voto, los su internacional, habitantes de concibe

territorio

expresan,

consentimiento u oposicin a la atribucin, a otro Estado, del territorio que habitan. Se acudi a ese procedimiento en diversas ocasiones, entre ellas, en el Tratado de Madrid de 1526, por el que Francisco I de Francia cedi la Borgoa a Carlos de Espaa; en la anexin de los obispados de Toul, Metz y Verdn, hecha en 1552
11

Ibid, pg. 580.

14

por Enrique I de Francia; en la anexin del condado Venesino y de Avin en 1791; de Saboya, Mulhouse, Hainaut y Renina en 1792; en la unificacin italiana efectuada en los aos 1860 a 1870; y en Francia, con motivo de las adquisiciones territoriales de Saboya y Niza del ao 1860 y de la isla Saint Barthelemy en 1877. En fechas ms cercanas se utiliz el plebiscito internacional: en el Sarre en 1935, como consecuencia del Tratado de Versalles, suscrito quince aos antes; en la transferencia a la U.R.S.S. de la Ucrania Transcarptica en 1945, as como en el ingreso de Estonia, Letonia y Lituania en la Rusia sovitica, en 1950.12 1.3.2 Referndum En lo poltico, llmase asi a la funcin del sufragio por virtud del cual ste interviene en la adopcin definitiva de las leyes ejerciendo como una especie de prerrogativa de veto y de sancin, anloga en su alcance a la que es corriente atribuir a los jefes de Estado constitucionales. Como locucin latina aceptada en espaol, ad referndum se emplea para expresar que un acto, una decisin de la autoridad, un proyecto, Aun aplicarlo ejemplo, una ley, ese para quedan es su subordinados significado los para su validez cabe las a la aprobacin de otra autoridad o a la ratificacin del pueblo. cuando a las cuando esencial, y acuerdos de tambin por juntas asociaciones, convalidar sindicatos sociedades;

directivas, se requiere el consenso posterior de las asambleas generales respectivas.

12

Ibid.

15

1.3.2.1 Definiciones de referndum Elisur Arteaga define al referndum como ... un mecanismo de participacin directa mediante el cual la ciudadana manifiesta su aprobacin o rechazo previo a una decisin del gobierno ....13 Para consulta Francisco para la Berlin, aceptacin referndum de una es ley, ... as un proceso para de su como

modificacin o abrogacin, al cual tienen derecho los gobernados de acuerdo a las leyes de cada pas ....14 La Corte de Constitucionalidad guatemalteca concibe al referndum como ... las funciones de sufragio y ejercicio del voto en virtud del cual el pueblo, mediante el cuerpo electoral, decide en ltima instancia resoluciones que le afectan en forma directa ....15 1.3.2.2 Antecedentes histricos del referndum16 El trmino referndum se origina en Suiza en el siglo XVI, para que el pueblo diera indicaciones a sus representantes sobre el sentido en que deban gobernar. Posteriormente, el concepto de referndum fue modificado por los en pensadores que el de la revolucin votar francesa, para quienes o crearon su propia versin de esta institucin democrtica, la cual consisti pueblo deba aceptar rechazar toda Constitucin que se quisiera promulgar. En la actualidad, el referndum es un trmino diplomtico que ha pasado al Derecho Constitucional, siendo el sistema por el cual se pide a la colectividad su opinin sobre determinada medida que

Arteaga, Elisur. Derecho constitucional, pg. 90. Berlin, Francisco. Diccionario universal de trminos parlamentarios, pg. 819. 15 Sentencia de la Corte de Constitucionalidad de fecha 08/02/1999, expediente No. 931-98, Gaceta No. 51, pg. 28. 16 Aguilar Sols, Samuel. Teora del referndum y modelos de democracia participativa, 26/10/2005, http:// www.monografas.com /trabajos15/teorareferndum /teora/referndum.shtml.
14

13

16

se

piensa

tomar

que

se

ha

tomado

por

parte

del

rgano

competente. 1.3.2.3 Clasificacin del referndum17 a) Con relacin a sus efectos, puede ser: constitutivo, modificativo y abrogativo, segn que confiera existencia, altere o ponga fin al acto sometido a consideracin del cuerpo electoral. b) Con relacin a su objeto, puede ser: legislativo (si se trata de promulgacin de leyes), gubernativo (si se trata de un asunto del ejecutivo), administrativo (si se refiere a un asunto de la administracin), constituyente (si se trata de una cuestin de la Constitucin) y jurisdiccional (si se trata de un asunto judicial); es decir, segn sea la materia sobre la que verse el acto sometido a consideracin del pueblo. c) Por su naturaleza jurdica puede ser: obligatorio o facultativo, segn que est impuesto por la Constitucin o la ley, o quede librado a la iniciativa de una autoridad determinada o del cuerpo electoral mismo. d) se En cuanto a la oportunidad de su realizacin, puede ser: previamente la para al conocer cuerpo su opinin se sobre hace la con consultivo o ante legem, cuando la consulta al cuerpo electoral realiza procedencia o no del acto en consideracin; y ratificativo o post legem, cuando consulta electoral posterioridad a la aprobacin de la medida adoptada, pero antes de entrar en vigencia. 1.3.3 Cabildo A la palabra cabildo se le atribuyen distintas significaciones. Por una parte, se refiere a un cuerpo o comunidad de eclesisticos capitulares de una iglesia catedral o colegial.
Ruz T., Samuel S. El referndum o plebiscito, http://www.monografas.com/trabajos13/elplebis.shtml.
17

12/10/2005,

17

En

algunos

pueblos,

es

el

cuerpo

comunidad

que

forman

los

eclesisticos con privilegio para ello. Tambin se le llama as a la junta de hermanos de algunas cofradas, y que pueden ser legos. En algunos puertos, es la corporacin o gremio de matriculados que atiende a socorros mutuos. En otro sentido, de mayor importancia historico-jurdica, se llamaron cabildos a las corporaciones encargadas de regir un municipio, por lo cual era equivalente de lo que en Espaa se llama ayuntamiento,18 y que consiste en la corporacin constituida por el alcalde y los concejales para administrar y representar al municipio. En la Amrica espaola, los cabildos fueron los organismos que administraban la justicia local, con atribuciones temporales de poder poltico. Estaban integrados por vecinos y tenan como funcionarios a los alcaldes y a los regidores, incumbiendo a stos el cuidado de las ciudades, la seguridad pblica y el sostenimiento de las escuelas. En la poblacin urbana, la funcin judicial era ejercida por los alcaldes de primero y segundo voto. Ossorio y Florit en su obra comentada expresa que en la Argentina, el primer cabildo que se form fue el de Santiago del Estero y su primer acta capitular es del ao 1554.19 El citado autor aade que llmase cabildo gobernador al que se constituy en Buenos Aires a raz de la revolucin de mayo de 1810. Tom a su de cargo la el gobierno poltico. se A partir de la declaracin independencia, fueron suprimiendo

paulatinamente los cabildos provinciales, el ltimo de ellos el de San Salvador de Jujuy, en el ao 1837; siendo de advertir que en Buenos Aires, por iniciativa de Rivadavia, fueron abolidas las instituciones capitulares el ao 1821.20

18
19

Ossorio y Florit, Ob. Cit.; pg. 95. Ibid. 20 Ibid.

18

Histricamente, abiertos), reunin de con todos

se

llamaron a vecinos de

cabildos un

abiertos

(o

concejos a la en

referencia los

algunas

regiones municipio

espaolas,

constituidos

asambleas generales. Fueron, pues, una manifestacin de democracia directa. Esos concejos designaban un corto nmero de personas para que, como delegados suyos y por el trmino de un ao, cuidasen del cumplimiento de sus decisiones. A estos organismos delegados se les denomin cabildos o concejos cerrados, que ms adelante habran de convertirse en los actuales ayuntamientos. El concejo es uno de los nombres que se dan al municipio. Tambin, la sesin celebrada por los individuos de un concejo. Adems, se le y concibe el como el organismo deliberativo de la municipalidad que dicta las resoluciones y ordenanzas en

materia de su competencia, correspondiendo la funcin ejecutiva municipal a los alcaldes o intendentes. Ossorio y Florit expresa que en la Argentina se denomina concejo deliberante.21 En lo que atae al Concejo abierto, se puede decir que es el que se celebra en pblico, convocando a todos los vecinos del pueblo, para tratar sobre el asuntos del de inters general para la colectividad local. Para concluir tema cabildo cabe agregar, como referencia histrica, que segn Ossorio y Florit, en Buenos Aires, el primer cabildo abierto se reuni en el ao de 1667 para tratar graves cuestiones polticas. Pero los ms importantes, por su finalidad y consecuencias, fueron el de 4 de agosto de 1806 y el de 22 de mayo de 1810. Con posterioridad se celebraron cabildos abiertos en 1811, 1816 y 1820.22

21
22

Ibid, pg. 143. Ibid.

19

CAPTULO II
2. De la regulacin de las consultas populares en el ordenamiento jurdico nacional. 2.1 A nivel constitucional. 2.2 A nivel de Tratados y Convenios Internacionales. 2.2.1 Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (O.I.T.). 2.2.2 Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos). 2.3 A nivel de leyes ordinarias y reglamentarias. 2.3.1 Cdigo Municipal. 2.3.2 Ley Marco de los Acuerdos de Paz. 2.3.2.1 Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indgenas. 2.3.2.2 Acuerdo sobre aspectos socio-econmicos y situacin agraria. 2.3.2.3 Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y funcin del Ejrcito en una sociedad democrtica. 2.3.3 Ley Preliminar de Regionalizacin. 2.3.4 Ley General de Descentralizacin y su reglamento. 2.3.5 Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su reglamento.

2. De la regulacin de jurdico nacional Habindose doctrinarios tema de las

las consultas populares en el ordenamiento en con el captulo locales, anterior en el aspectos ligados presente las al se

tratado consultas

relacionados

conceptos

ntimamente

populares

abordar la ubicacin de las mismas en la legislacin vigente, principiando aprobados concluir Como en la y con por las leyes por constitucionales Guatemala y en que regulan, para las a la pasando por los Tratados y Convenios internacionales suscritos, ratificados las de leyes esta materia, que ordinarias y para de reglamentarias al

desarrollan. punto partida, el introducir la lector ha a problemtica planteada en el presente trabajo, cabe mencionar que actualidad, de gobierno y Repblica minera otorgado compaas licencias exploracin explotacin

extranjeras para operar en el Municipio de Sipacapa, Departamento de San Marcos, con base en el Decreto 48-97 del Congreso de la Repblica (Ley de Minera), as como tambin para la construccin de una planta hidroelctrica en el Municipio de Ro Hondo, Departamento de Zacapa, basndose en el Decreto 93-96 del Congreso de la Repblica (Ley General de Electricidad), sin haber tenido en cuenta, en ninguno de los casos, la opinin de las comunidades afectadas.

20

Teniendo proceder particular. a

en

consideracin a

lo

anteriormente ciertos

expuesto, que

se se

continuacin

analizar

aspectos

estiman relacionados directa o indirectamente con tales casos en

2.1 A nivel constitucional En primer lugar, se principiar haciendo referencia a las normas constitucionales que habilitan la consulta popular, como por ejemplo el artculo 173 de la Constitucin Poltica de la Repblica que regula la consulta popular genrica. Por su parte, en dentro el del ttulo II que II de la de Constitucin los derechos Poltica de la Repblica que se refiere a los Derechos humanos, especficamente captulo habla sociales, la seccin dcima trata del rgimen econmico y social, y en l se encuentra que el artculo 121 dice cules son los bienes del Estado as: Bienes del Estado. Son bienes del Estado: ...b) Las aguas de la zona martima que cie las costas de su territorio, los lagos, ros navegables y sus riberas, los ros, vertientes y arroyos las que sirven de lmite internacional de la aguas subterrneas y otras que sean Repblica, las cadas y nacimientos de agua de aprovechamiento hidroelctrico, susceptibles de regulacin por la ley y las aguas no aprovechadas por particulares en la extensin y trmino que fije la ley; ...e) El subsuelo, los yacimientos de hidrocarburos y los minerales, as como cualesquiera otras substancias orgnicas o inorgnicas del subsuelo; .... Como se puede ver, el artculo citado taxativamente menciona que, tanto las aguas de aprovechamiento hidroelctrico como los hidrocarburos y minerales del subsuelo, son bienes del Estado, surgiendo entonces la cuestin acerca de si por ese solo hecho, es decir por ser propiedad del Estado, el gobierno de la Repblica puede decidir lo que mejor convenga a su uso, sin que sea

21

necesaria la consulta a la poblacin acerca del destino de tales bienes. Relacionado de utilidad y El con el articulo anterior, la lo est el 125 que y

dice: Explotacin de recursos naturales no renovables. Se declara necesidad Estado 125 pblicas, y explotacin las que tcnica racional de hidrocarburos, minerales y dems recursos naturales no renovables. El establecer faculta al propiciar para condiciones norme las propias para su exploracin, explotacin y comercializacin. artculo Estado condiciones que estime necesarias para la exploracin, explotacin y comercializacin de hidrocarburos, minerales y dems recursos naturales no renovables, cuando existan causas de utilidad y necesidad pblicas; sin embargo, no seala cundo debe entenderse que hay utilidad o necesidad pblicas. Ossorio conveniencia lineamientos y Florit concibe para debe a la la utilidad como pblica que, fundamento como en de la los la particular clsicos, colectividad

concurrir

expropiacin forzosa.23 La Constitucin Poltica de la Repblica es conteste con lo expuesto por el tratadista mencionado en el prrafo precedente, al disponer en su artculo 40 que: En casos concretos, la propiedad privada podr ser expropiada por razones de utilidad colectiva, beneficio social o inters pblico debidamente comprobadas.... Al asidero inters un tenor legal social de de el lo analizado anteriormente, del y teniendo 44 de como la segundo prrafo el artculo

Constitucin Poltica de la Repblica, el cual manifiesta que El prevalece utilidad o sobre particular, pblica tambin es, podra para la argumentarse que, en caso de acontecer algn hecho que d origen a estado necesidad (esto mayora de los habitantes del pas), el Ejecutivo puede autorizar
23

Ibid, pg. 773.

22

y conceder licencias a personas individuales o jurdicas para que exploten minerales e hidrocarburos, sin que sea una obligacin para aqul la consulta previa a las poblaciones locales que puedan resultar eventualmente afectadas con tales concesiones. Por otra parte, el artculo 128 de la misma Constitucin, en lo concerniente al aprovechamiento de las aguas, lagos y ros, dice que: El aprovechamiento de las aguas, de los lagos y de los ros, para fines agrcolas, que agropecuarios, contribuya al tursticos desarrollo o de de la cualquier otra naturaleza,

economa nacional est al servicio de la comunidad y no de persona particular alguna, pero los usuarios estn obligados a reforestar las riberas y los cauces correspondientes, as como a facilitar las vas de acceso. Se puede apreciar de la lectura del artculo anterior (128), que existe una aparente contradiccin con lo dispuesto en el artculo 121, analizado anteriormente. Si bien es cierto que este ltimo, como ya se dijo, dispone que son bienes del Estado los lagos, ros, etc., tambin es cierto que el 128 seala que las aguas de los lagos y ros, estn al servicio de la comunidad y no de persona particular alguna, lo cual lleva a inferir que el gobierno de la Repblica s est obligado a recabar la opinin de las comunidades cuando stas puedan ver afectados sus intereses por las concesiones otorgadas por aqul. Asimismo, al incluir dicho artculo 128 ...fines agrcolas, agropecuarios, tambin Ejecutivo tursticos supuesto o de cualquier las reafirma la otra naturaleza..., mineras e del quedan de que, comprendidas que actividades

hidroelctricas,

obligatoriedad

previo a otorgar licencias de explotacin y

exploracin en estos ramos, debe consultar a las comunidades que pudieran resultar afectadas. Dentro del rubro de la electrificacin propiamente dicha, el artculo 129 de la Constitucin Poltica de la Repblica precepta

23

que: pas,

Se con

declara base

de en en

urgencia planes la cual la la

nacional, formulados podr

la por

electrificacin el Estado la y

del las

municipalidades, privada. Tal necesidad normativa como se lo

participar es la

iniciativa y de cuya de

dice

Constitucin, en

apremiante nacional, Ley

impostergable encuentra

electrificacin

desarrollada

General

Electricidad (la cual se analizar ms adelante). Lo importante por destacar es que no es solamente el Organismo Ejecutivo el llamado a formular la poltica nacional de electrificacin, sino que tambin las municipalidades deben jugar un papel activo en este tema. Como se dijo al principio de ste sub-apartado, el artculo 173 de la Constitucin Poltica de la Repblica regula la consulta popular debern genrica Las ser a de en los a siguientes polticas trminos: de especial consultivo de con la Procedimiento trascendencia de todos o o los del las consultivo. decisiones

sometidas iniciativa la

procedimiento del Presidente que fijarn

ciudadanos. La consulta ser convocada por el Tribunal Supremo Electoral Congreso Repblica la Repblica, precisin

preguntas que se sometern a los ciudadanos. La Ley Constitucional Electoral regular lo relativo a esta institucin.. La Corte de Constitucionalidad, lo siguiente: en sentencia artculo de 173 fecha de la 10/08/1995 resolvi ...el

Constitucin, es genrico y se aplica a todas aquellas decisiones polticas de especial trascendencia y, como no tiene orientacin especfica, se previ que las preguntas las poda fijar Presidente (sic) de la Repblica o bien el Congreso, dependiendo del asunto que se tratara; sin embargo, cuando la Consulta Popular se hace con el fin de ratificar o no las reformas a la Constitucin, lo

24

genrico de la

consulta segn el artculo 173 citado, desaparece,

para dar lugar al asunto especfico de ratificacin....24 La misma Corte de Constitucionalidad, en sentencia de fecha 08/02/1999 tambin resolvi que: ...La Consulta Popular. (sic) Denominada en la doctrina Referndum Consultivo, significa las funciones de sufragio y ejercicio del voto en virtud del cual el pueblo, mediante el cuerpo electoral, decide en ltima instancia resoluciones que le afectan en forma directa. Tiene, en general, dos componentes: a) el rgano facultado que acepta, discute y aprueba una decisin poltica importante, que habr de reflejar sus efectos en la estructura normativa del Estado y, por tanto, en la poblacin; y, b) el pueblo, en el que radica la soberana, que por medio del voto acepta o rechaza la propuesta aprobada (sic), de donde deriva su voluntad de adoptar o no la decisin sobre la que se pronuncia en las urnas. La Consulta requiere, de la previa, suficiente poblacin, y comprensiva que informacin al que debe darse con a la para concurra acto electoral pleno

conocimiento de su propsito....25 Ahora bien, las consultas populares locales no se encuentran reguladas embargo, aqullas, expresamente haciendo sin uso en de de la la Constitucin analoga, las el Poltica, rgimen puedan mas sin jurdico encontrar

aplicable a la consulta popular genrica puede tambin aplicarse a perjuicio que mismas fundamento en otras leyes del ordenamiento jurdico. Explicando someramente el concepto de analoga, el tratadista italiano Norberto Bobbio principia diciendo que El mtodo de la autointegracin se vale principalmente de dos procedimientos: 1o.) de la analoga, y, 2o.) de los principios generales del derecho. Si
24

una

controversia

no

puede

decidirse

con

una

disposicin

Sentencia de la Corte de Constitucionalidad recada en expediente No. 34194, Gaceta No. 37, pgina No. 24. 25 Sentencia de la Corte de Constitucionalidad dictada dentro del expediente No. 931-98, Gaceta No. 51, pgina No. 28.

25

precisa, casos

se

har o

de acuerdo con las disposiciones que regulan materias anlogas; si el caso an presenta

similares

dudas, se decidir segn los principios generales del ordenamiento jurdico del Estado. El legislador pretende o presume que en caso de laguna la regla se debe encontrar en el mbito mismo de las leyes vigentes, esto es, sin recurrir a otros ordenamientos ni a fuentes diferentes de las leyes. Por analoga, entonces, se entiende el procedimiento por el cual se atribuye a un caso no regulado el mismo rgimen dado a un caso regulado similarmente. La analoga es ciertamente el ms tpico y el ms importante de los procedimientos interpretativos de un determinado sistema normativo; es el procedimiento mediante el cual se a explica la denominada ms all tendencia de los de todo sistema jurdico expandirse casos expresamente

regulados. Ha sido ampliamente usado en todos los tiempos. En el derecho medieval, la analoga o argumentum a simili se consideraba el procedimiento El lgicos. (traducido Aristteles. La frmula del razonamiento por analoga se puede expresar esquemticamente as: M es P, S es similar a M, S es P. Es decir, se presenta una como un silogismo de en el que la que proposicin de menor (la expresa relacin semejanza antes identidad ms eficaz por para llevar ha con a cabo la denominada por los extensio legis. razonamiento Se luego al analoga como sido el estudiado nombre en el de encuentra mencionado latn paradigma de

exemplum)

Organon

frmula del silogismo es: M es P; S es M; S es P). Y lo mismo vale para el razonamiento por analoga usado por los juristas. Para que se pueda deducir la conclusin, o sea, atribuir al caso no regulado las mismas consecuencias jurdicas atribuidas al caso regulado similarmente, es necesario que entre los dos casos exista, no una semejanza cualquiera, sino una

26

semejanza relevante, es decir, es necesario obtener de los dos casos una cualidad comn a ambos, que sea al mismo tiempo la razn suficiente por la cual al caso regulado se le ha atribuido aquella consecuencia y no otra. Por razn suficiente se ha de una la ley, ratio se entiende lo que es tradicionalmente llamado legis. Entonces,

necesario que los dos casos, el regulado y el no regulado, tengan en comn la ratio legis, para que el razonamiento por analoga sea lcito en derecho. Se suele distinguir la analoga propiamente dicha, conocida tambin con el nombre de analoga legis, tanto de la analoga iuris como de la interpretacin extensiva. Es curioso el hecho de que la analoga iuris, no obstante la identidad del nombre, no tenga nada que ver con un razonamiento por analoga, mientras la interpretacin extensiva, no obstante la diferencia del nombre, es un caso de aplicacin del razonamiento por analoga. Por analoga iuris se entiende el procedimiento con el cual se obtiene una nueva regla para un caso no previsto, no ya por la regla que se refiere a un caso individual, como sucede en la analoga legis, sino por todo el sistema o por una parte del sistema, es decir que este procedimiento no difiere del que se emplea cuando se recurre a los principios generales del derecho. En cuanto a la interpretacin extensiva, es opinin comn, a veces impugnada, que es algo diferente de la analoga propiamente dicha. La importancia jurdica de la distincin consiste en lo siguiente: se afirma, comnmente, que cuando la extensin analgica est prohibida, la interpretacin extensiva es lcita. Cal es la diferencia entre la analoga propiamente dicha y la interpretacin extensiva? Existen varios criterios, pero creo que el criterio ms aceptable es el que trata de establecer la diferencia en relacin con los efectos, tanto de la analoga legis como de la interpretacin extensiva: el efecto de la primera es

27

crear una nueva norma jurdica; el efecto de la segunda es hacer extensiva una norma a casos no previstos por sta. El primer ejemplo es de analoga, el segundo de interpretacin extensiva. Con sta slo se hace la redefinicin de un trmino, pero la norma aplicada es siempre la misma; con aqulla se pasa de una norma a otra.26 Entonces, ya para finalizar con el tema de la analoga aplicada al caso concreto de la consulta popular, se puede afirmar que al hacer extensivo el rgimen jurdico de la consulta popular genrica -regulado en el artculo 173 de la Constitucin Poltica de la Repblica- a las consultas populares locales, se hara uso de la interpretacin extensiva y no de la analoga propiamente dicha (analoga legis), por cuanto que no se estara creando una nueva norma jurdica, sino que se aplicara la misma normativa hacindola extensiva a un caso no previsto en la ley constitucional, aunque s en la ley ordinaria. 2.2 A nivel de Tratados y Convenios Internacionales Se iniciar y en ste tema exponiendo, la como primer de y punto, que se por todos aquellos Tratados y Convenios internacionales que han sido aprobados convierten trata. Al respecto, la Constitucin Poltica de la Repblica es clara al disponer en su artculo 46: Preeminencia del Derecho Internacional. Se establece el principio general de que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno. ratificados leyes de por Repblica general Guatemala, observancia obligatoria,

encima incluso de una ley ordinaria si de Derechos Humanos se

26

Bobbio, Norberto. Teora General del Derecho, pgs. 233 a 238.

28

La estima parte

Corte

de

Constitucionalidad el artculo su definir posicin de

en al

sentencia as: la respecto.

de Para

fecha Corte ello debe

19/10/1990, del

interpreta principio

citado que

...esta

conveniente

hermenutico

Constitucin

interpretarse como un conjunto armnico, en el significado de que cada parte debe determinarse en forma acorde con las restantes, que ninguna disposicin debe ser considerada aisladamente y que debe preferirse la conclusin que armonice y no la que coloque en pugna a las distintas clusulas del texto. En primer trmino, el hecho de que la Constitucin haya establecido esa supremaca sobre el Derecho interno debe entenderse como su reconocimiento a la evolucin que en materia de derechos humanos se ha dado y tiene que ir (sic) dando, pero su jerarquizacin es la de ingresar al ordenamiento jurdico con carcter de norma constitucional que concuerde con su conjunto, pero nunca con potestad reformadora y menos derogatoria de sus preceptos por la eventualidad de entrar en contradiccin se dara con no normas de la propia Constitucin, y este por va de su artculo 46, sino -en ingreso

consonancia con el artculo 2. de la Convencin- por la del primer prrafo del 44 constitucional... El artculo 46 jerarquiza tales derechos humanos con rango superior a la legislacin ordinaria o derivada, pero no puede reconocrsele ninguna superioridad sobre la Constitucin, porque si tales derechos, en el caso de serlo, guardan armona con la misma, entonces su ingreso al sistema normativo no tiene problema, pero si entraren en contradiccin con la Carta Magna, su efecto sera modificador o derogatorio, lo cual provocara conflicto con las clusulas de la misma que garantizan su rigidez y superioridad y con la disposicin que nicamente el poder tienen constituyente facultad o el refrendo popular, segn sea el caso, de la Constitucin. (Artculos 44 reformadora

prrafo tercero, 175 prrafo primero, 204, 277, 278, 279, 280 y 281 de la Constitucin Poltica) Por otro lado, la pretensin de

29

preeminencia sobre la Constitucin tendra sentido si la norma convencional entrase en contravencin con la primera, puesto que la compatibilidad no ofrece problemas a la luz de lo establecido en el artculo 44 constitucional, pero resulta que el poder pblico guatemalteco est limitado a ejercer sus funciones dentro del marco de la Constitucin, por lo que no podra concurrir al perfeccionamiento de un convenio o tratado internacional que la contravenga....27 La tratados Hombre, misma y la Corte de Constitucionalidad -en aade cuya que: ...los se convenios Declaracin internacionales categora

encuentran la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Universal de los Derechos Humanos y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos- no son parmetro para establecer la constitucionalidad de una ley o una norma, pues si bien es cierto el artculo 46 de la Constitucin le otorga preeminencia a esos cuerpos normativos sobre el derecho interno, lo nico que hace es establecer que en la eventualidad que una norma ordinaria de ese orden entre en conflicto con una o varias normas que contenidas las mismas en un tratado o convencin como internacional parmetro de prevaleceran estas ltimas; pero ello no significa, como se dijo, puedan
28

utilizarse

constitucionalidad....

Adems, la propia Corte de Constitucionalidad, en sentencia de fecha 28/06/2001, siempre en relacin con el mismo artculo 46 constitucional, aade que: ...esta Corte debe abordar nicamente aspectos relacionados a la preeminencia de la norma constitucional en funcin del resguardo de los derechos fundamentales que la ley matriz le ha conferido del a la persona y la humana, las obligaciones de tratados internacionales
Sentencia No. 280-90, 28 Sentencia No. 131-95,
27

Estado

aplicacin

de la Gaceta de la Gaceta

Corte de Constitucionalidad de fecha 19/10/1990, expediente No. 18, pgina No. 99. Corte de Constitucionalidad de fecha 12/03/1997, expediente No. 43, pgina No. 47.

30

internacionales aceptados y ratificados por Guatemala, en cuanto a que su aplicacin se pueda el ser ms garantista vertido que en las el normas de derecho interno. En cuanto a las obligaciones internacionales del Estado, mantiene criterio precedente jurisprudencial de que Guatemala reconoce la validez del derecho internacional sustentado en el ius cogens, que por su carcter universal contiene reglas imperativas admitidas como fundamentales de la civilizacin. Lo anterior implica tambin el compromiso que tiene el Estado de Guatemala de observar y respetar lo dispuesto en dichos tratados, mxime cuando el asunto sobre el cual versaren fuere materia de derechos humanos... segn el artculo 26 de la Convencin de Viena sobre el Derecho a los Tratados, todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe....29 Teniendo presente lo anteriormente comentado, a continuacin se proceder a abordar el tema de la consulta popular en los distintos Tratados y Convenios internacionales aprobados y ratificados por la Repblica de Guatemala, y que se encuentran vigentes en la actualidad. 2.2.1 Convenio Trabajo (O.I.T.) Como antecedentes relacionados con el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, en cuanto a su origen y contenido general, se puede mencionar que la septuagsima sexta conferencia internacional del trabajo, reunida en junio de mil novecientos ochenta y nueve, en Ginebra, Suiza, consider que en muchas que el partes resto del de mundo la los pueblos por lo indgenas que y tribales adoptar no el gozaban de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado poblacin, decidi 169 de la Organizacin Internacional del

29 Sentencia de la Corte de Constitucionalidad de fecha 28/06/2001, expediente No. 872-00, Gaceta No. 60, pgina No. 362.

31

Convenio Este

169

Sobre

pueblos

indgenas

tribales de la

en

pases

independientes. Convenio revisa normas anteriores Organizacin Internacional del Trabajo, especialmente el Convenio 107, de mil novecientos cincuenta y siete, y se aplica de conformidad con su artculo 1 a los pueblos tribales de pases independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y econmicas los distingan de otros sectores; y tambin a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas, o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas, en la poca de la conquista, la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan instituciones sociales, econmicas, culturales y parte de ellas. El Convenio 107 de la Organizacin Internacional del Trabajo, no obstante contener casi los mismos principios de reconocimiento de los derechos de las poblaciones indgenas y tribales en pases independientes, en su contexto se fundamentaba bsicamente en la teora ya superada de la integracin social de dichos pueblos, o sea, la que mediante acciones paternalistas trataba de lograr su asimilacin o incorporacin, es decir, que los indgenas al asumir la calidad de ciudadanos tenderan a desaparecer como tales. Por el contrario, el Convenio 169 aporta nuevos elementos eficaces para remover los obstculos que impiden a los pueblos indgenas gozar de los derechos humanos y libertades fundamentales, en el mismo grado que el resto de la poblacin. Por una parte, se promueve el respeto a su cultura, religin, organizacin pueblos, lo social que y econmica Estado y a su identidad de propia o como grupo ningn democrtico derecho sus propias polticas, o

social puede negarles; y, por la otra, incorpora el mecanismo de la participacin y consulta con los pueblos interesados, a travs

32

de sus organizaciones o de sus representantes, en el proceso de planificacin, discusin, ejecucin y toma de decisiones sobre los problemas que les son propios, como forma de garantizar su integridad, as como el reconocimiento, respeto y fomento de sus valores culturales, religiosos y espirituales. Lo anteriormente sealado significa que el Convenio 169 constituye el instrumento jurdico internacional mediante el cual la Organizacin Mundial de las Naciones Unidas (ONU), a travs de su organismo especializado, Organizacin Internacional del Trabajo -OIT- y en el marco de su competencia, reitera los principios que en materia la de derechos humanos y libertades para fundamentales fomentar ha y adoptado comunidad internacional reafirmar,

extender el goce efectivo de los derechos de los pueblos indgenas y tribales en los pases independientes que, a la vez, forman parte de la poblacin en general de los Estados miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas. Dicho Convenio 169 se encuentra estructurado de la siguiente manera: Parte I. Poltica general; Parte II. Tierras; Parte III. Contratacin social Parte Parte y y condiciones de empleo; Parte IV. Formacin profesional, artesana e industrias rurales; Parte V. Seguridad salud; Parte VI. Educacin y medios de comunicacin; y cooperacin a travs de las fronteras; Parte IX. Disposiciones generales; VII. VIII. Contactos

Administracin;

Parte X. Disposiciones finales; todo esto en un total de cuarenta y cuatro (44) artculos. En la Constitucin Poltica de la Repblica se encuentran algunos artculos que, por su relacin directa con el Convenio 169, no se expusieron anteriormente en el apartado constitucional, pero que se tratarn a continuacin. Se encuentran regulados en la seccin tercera del captulo II, ttulo II, en lo relativo a Comunidades Indgenas, en la cual se establece que Guatemala est formada por diversos grupos tnicos, entre los que figuran

33

los grupos indgenas de ascendencia maya, sealando que el Estado reconoce, respeta y promueve de sus formas de vida, el uso costumbres, de trajes tradiciones, formas organizacin social,

indgenas, sus idiomas y dialectos (artculo 66). La Corte de Constitucionalidad interpreta el citado artculo as: ... De conformidad con el artculo 66 de la Constitucin, el Estado social, de el Guatemala, uso de debe reconocer, indgenas, respetar cuyo fin y es promover mantener las los formas de vida, costumbres, tradiciones, formas de organizacin trajes factores que tienden a conservar su identidad, entendindose sta como el conjunto de elementos que los definen y, a la vez, los hacen reconocerse como tal. El Convenio 169 de la OIT versa sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes; Guatemala se caracteriza sociolgicamente como un pas multitnico, pluricultural y multilinge, dentro de la unidad del Estado y la indivisibilidad de su territorio, por lo que al suscribir, aprobar y ratificar el Convenio sobre esa materia, desarrolla aspectos complementarios Guatemala ha dentro de su ordenamiento y jurdico con interno... suscrito, aprobado ratificado anterioridad

varios instrumentos jurdicos internacionales de reconocimiento, promocin y defensa de los derechos humanos de los habitantes en general y de los cuales tambin son nominalmente destinatarios los pueblos indgenas; sin embargo, tomando en cuenta que si bien es cierto que las reglas del juego democrtico son formalmente iguales para todos, existe una evidente desigualdad real de los pueblos indgenas con relacin a otros sectores de los habitantes del pas, por lo cual el Convenio se dise como un mecanismo jurdico especialmente dirigido a remover parte de los obstculos que impiden a estos pueblos el goce para real que y por efectivo lo de los los derechos humanos fundamentales, menos

disfruten en el mismo grado de igualdad que los dems integrantes de la sociedad. Guatemala es reconocida y caracterizada como un

34

Estado

unitario,

multitnico,

pluricultural

multilinge,

conformada esa unidad dentro de la integridad territorial y las diversas expresiones socio-culturales de los pueblos indgenas, los que an mantienen la cohesin de su identidad, especialmente los de ascendencia maya....30 El artculo 67 de la Constitucin dispone que gozarn de especial proteccin del Estado, asistencia crediticia y de tcnica preferencial, que garanticen su posesin y desarrollo, las tierras de las cooperativas, comunidades indgenas o cualesquiera otras formas de tenencia comunal o colectiva de propiedad agraria, para asegurar seala a que los las habitantes comunidades les una mejor y su calidad que que de vida. Tambin que han indgenas tengan tierras

histricamente La

pertenencen contempla en

tradicionalmente 68 que

administrado en forma especial mantendrn ese sistema. Constitucin artculo mediante programas especiales y legislacin adecuada, el Estado proveer de tierras estatales a las comunidades indgenas que las necesiten para su desarrollo. En el artculo 69 establece que las actividades laborales que impliquen traslacin de trabajadores fuera de sus comunidades, gozarn de proteccin y legislacin que aseguren las condiciones adecuadas de salud, seguridad y previsin social, que impidan el pago de salarios no ajustados a la ley, la desintegracin de esas comunidades y en general todo trato discriminatorio. Por ltimo, el artculo 70 prev que una ley regular lo relativo a esa seccin, es decir, a la proteccin de los grupos tnicos, a las tierras y cooperativas agrcolas indgenas y a su calidad como trabajadores. Por otra parte, Guatemala ha suscrito, aprobado y ratificado varios tratados y convenios internacionales, que forman parte de
30

Opinin consultiva emitida por solicitud del Congreso de la Repblica, de fecha 18/05/1995, expediente No. 199-95, Gaceta No. 37, pgina No. 9.

35

su legislacin, en los que se reconocen los derechos humanos y las libertades fundamentales, encontrndose dentro de ellos la Carta de las Naciones Unidas, la Declaracin Universal de Derechos Humanos, la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, La Convencin Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Este ltimo, en su artculo 27, dispone que En los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas, no se negar a las personas que pertenezcan a dichas minoras el derecho que les corresponde en comn con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma. Finalmente, de todas la las Convencin Formas de Internacional sobre Eliminacin

Discriminacin Racial, aprobada y ratificada tambin por Guatemala con fecha treinta de noviembre de mil novecientos ochenta y dos, en su artculo 5 garantiza a toda persona el derecho de igualdad ante la ley, sin distincin de raza, color u origen nacional o tnico, y adems, los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales que en particular se determinan en dicha Convencin. Todo lo anteriormente comentado se ha considerado necesario incluir en el presente trabajo porque no solamente se encuentra estrechamente vinculado con el tema de las consultas populares locales, sino que, adems, se ha pretendido ubicar al lector en la problemtica que cotidianamente afrontan las comunidades locales en nuestro pas, respecto de derechos garantizados en la propia Constitucin y en los Tratados y Convenios internacionales aprobados y ratificados por Guatemala y que, sin embargo, no son respetados ni aplicados por el Estado. Ahora bien, el Convenio 169 de la OIT, en su articulado, dispone una serie de normas relacionadas directamente con las

36

consultas populares locales; por ejemplo, en la Parte I que se refiere a la poltica general, el artculo 4 establece que: 1. Debern trabajo, adoptarse las las las medidas las el y especiales medio que se de precisen los para el salvaguardar personas, instituciones, ambiente los bienes,

culturas

pueblos

interesados; 2. Tales medidas especiales no debern ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados; .... Es decir, el artculo en mencin afirma la obligacin que tiene el Estado de adoptar cuantas medidas sean necesarias para proteger locales; dichas y velar por los los derechos cuales humanos de las comunidades deben ser pero tales medidas no deben afectar los intereses de evidentemente

comunidades,

manifestados a travs de una consulta popular. Conteste con lo preceptuado en el artculo anterior, lo est el 6 que dice: 1. Convenio, travs prevean de los sus Al aplicar las disposiciones del presente debern: a) consultar a los vez pueblos que se de gobiernos

interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a instituciones legislativas representativas, o administrativas cada medidas susceptibles

afectarles directamente;... 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. El citado artculo reafirma la obligatoriedad recada sobre el Estado de aplicar las disposiciones contenidas en el Convenio 169 a las comunidades locales, en especial la consulta cuando se vislumbren variaciones legislativas o administrativas que, en un momento y de dado, puedan afectarles; que todo aseguren ello el sin terceras de intenciones sino que, por el contrario, en un ambiente de armona participacin recproca avenimiento

37

decisiones involucrados.

justas

equitativas

para

todos

los

grupos

Por ltimo, dentro de la Parte II del Convenio que se refiere a las tierras, de los el artculo 15 dispone a lo los siguiente: recursos 1. Los derechos pueblos interesados naturales

existentes en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos; 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tengan derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos reporten existentes tales en sus tierras. y Los pueblos una interesados indemnizacin debern participar siempre que sea posible en los beneficios que actividades, percibir equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades. El artculo de en las cuestin reviste capital en importancia la por contener un doble mandato: por una parte ampara el derecho de participacin comunidades locales utilizacin, administracin y conservacin de todos aquellos recursos naturales que afloren en sus respectivas comunidades, y esto es fcilmente comprensible por cuanto que, quin mejor facultado que los habitantes de esos terrenos para conocer acerca de sus propias necesidades y de las posibles soluciones aplicables a ellas; y por la otra, aun en la eventualidad de que la propiedad de dichos recursos naturales pertenezca al Estado, el Ejecutivo no puede actuar unilateralmente, sino que, por el contrario, debe dar la opcin de participacin a las comunidades locales, instaurando el

38

procedimiento de la consulta popular, siendo ste un mecanismo que reflejara en sus resultados, ya sea la venia acerca de la adopcin de las medidas propuestas, o su inconformidad con las mismas por afectar sus intereses. En el supuesto de que las acciones planteadas sean aprobadas por el seno de la comunidad, para ella existe siempre el derecho a participar de los beneficios que produzcan, y adems, a ser indemnizada por los daos que se les puedan ocasionar en su aplicacin. Se ha estimado importante incluir en las lneas siguientes una sntesis de la opinin consultiva que el Congreso de la Repblica requiri a la Corte de Constitucionalidad, en el ao de 1995, acerca de la constitucionalidad del contenido de las normas del precitado Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, Tal sobre facultad en la pueblos del indgenas de la y tribales en pases independientes. Congreso de Repblica para solicitar y de las de opinin consultiva a la Corte de Constitucionalidad, se encuentra garantizada Corte de Ley Amparo, captulo la Exhibicin cinco que de Personal Constitucionalidad, la que en su ttulo cinco, que alude a la Constitucionalidad, de solicitar desarrolla la Corte opiniones consultivas, especficamente en su artculo 171 dice: Facultad opinin Constitucionalidad. Podrn solicitar la opinin de la Corte de Constitucionalidad, el Congreso de la Repblica, el Presidente de la Repblica y la Corte Suprema de Justicia. En lo relativo a la competencia de la Corte de Constitucionalidad para evacuar la consulta, cabe mencionar que es un Tribunal colegiado, permanente, de jurisdiccin privativa, que tiene como funcin esencial la defensa del orden constitucional y que, para su cumplimiento, la Constitucin y la ley de la materia le asignan funciones especficas; los artculos 268 y 272 inciso e) de la Constitucin Poltica de la Repblica y 149, 163 inciso

39

e), 171, 172 y 175 de la Ley de Amparo, Exhibicin Personal y de Constitucionalidad establecen el marco jurdico dentro del cual est a comprendida de la opinin de los consultiva Organismos del sobre Estado. la En constitucionalidad de los tratados, convenios y proyectos de ley, solicitud cualquiera consecuencia, atendiendo a la solicitud que le hiciera el Congreso de la Repblica, la Corte determin su competencia para evacurla, por lo que procedi al anlisis de la misma y emiti la siguiente opinin: De manera preliminar puede afirmarse que el Convenio 169 de la OIT, en su conjunto, no contraviene la Constitucin, ya que no regula ninguna materia que colisione con la ley fundamental sino que, al contrario, trata aspectos que han sido considerados constitucionalmente como llamados a desarrollarse a travs de la legislacin ordinaria... Los artculos 2, 3, 4, y 5 tienden a asegurar los derechos humanos y libertades fundamentales de los integrantes de los pueblos indgenas y tribales, sin incurrir en discriminacin, reconociendo los valores, costumbres e ideales que les son propios, lo que guarda armona con los preceptos constitucionales contenidos en los artculos 66, 67, 68 y 69. El artculo 6 del Convenio establece que al aplicar las disposiciones del mismo, los gobiernos debern consultar a los pueblos interesados, al prever medidas que les afecten, permitiendo la participacin libre de los integrantes de dichos pueblos, a los efectos de alcanzar consensos mediante el dilogo, la negociacin y la concertacin, tal como se procede en casos similares con otros sectores de la sociedad. La Constitucin prev mecanismos de participacin democrtica a travs de los cuales los ciudadanos pueden casos pronunciarse en que se en cuestiones necesaria por su lo de eleccin de autoridades, en planes en de la respecto de decisiones de especial trascendencia y en aqullos haga y participacin que la desarrollo urbano rural, participacin

40

planificacin, discusin y toma de decisiones de los problemas que le conciernen a un pueblo indgena no vulnera ningn precepto sino que reafirma y afianza los principios constitucional,

democrticos sobre los que se asienta el Estado de Guatemala... Adems, dicho concepto es aplicable a los artculos 15 y 16 del Convenio, que se refieren, el primero, a la proteccin de los recursos naturales existentes en sus tierras y, el segundo, a las disposiciones contenidas en los casos de traslados de las tierras que ocupan. de Las En al cuanto la a la ello participacin de tendr los en los beneficios naturales que sea artculos Corte de derivados posible. no explotacin Estado, recursos siempre los de la en

pertenecientes

efecto

disposiciones la

contenidas Opinin

anteriormente mencionados, que integran la Parte II del Convenio contradicen Constitucin... Constitucionalidad: La Corte de Constitucionalidad, con base en lo anteriormente considerado y en lo establecido en los artculos citados y 268, 272 inciso e) de la Constitucin Poltica de la Repblica y 175, 176, 177 y 183 de la Ley de Amparo, Exhibicin Personal y de Constitucionalidad, se pronuncia en los trminos expuestos y opina: el contenido de las normas del Convenio 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo, sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, no contradice la Constitucin Poltica de la Repblica....31 Con base en la citada opinin consultiva emitida por la Corte de Constitucionalidad, puede afirmarse que el Convenio 169 de la OIT es una ley positiva en el sistema jurdico guatemalteco, a cuyo estricto cumplimiento a dichos se encuentra obligado sus el Estado de Guatemala, incluyendo como una consecuencia de ello, la imperativa consulta popular pueblos, cuando derechos puedan verse afectados por decisiones gubernamentales.

31

Ibid.

41

2.2.2 Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos) La Convencin Americana sobre Derechos Humanos fue aprobada por la Conferencia de los Estados Americanos celebrada en San Jos de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, tomando parte en ella el Estado de Guatemala como tal. Su propsito era consolidar en el continente Americano, dentro del cuadro de las instituciones democrticas, un rgimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre. Reconoci que estos ltimos no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razn por la cual justifican una proteccin internacional de naturaleza convencional, Declaracin coadyuvante Universal o de complementaria los Derechos a la que ofrece slo el Derecho interno de los Estados miembros y que, con arreglo a la Humanos, puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos econmicos, sociales y culturales, tanto de sus derechos civiles como polticos. El Pacto de San Jos se encuentra integrado por un total de 82 la artculos, distribuidos y, Parte un Se Parte I., en tres III. partes que son : Parte I. y Deberes de los Estados y Derechos protegidos; Parte II. Medios de proteccin; Es donde en se la Disposiciones de los generales y transitorias. Deberes Estados con 23 las que Derechos consultas se titula protegidos, populares deben captulo II., Derechos civiles y Polticos, en artculo trata relacionado artculo del

localiza locales. de

Derechos polticos, y que dice as: 1. Todos los ciudadanos gozar los siguientes derechos y oportunidades: a) de

42

participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; .... A la luz de una interpretacin acorde con el tema objeto del presente trabajo, es evidente que el artculo 23 del Pacto de San Jos concibe como un derecho poltico para todo ciudadano el de participar en la direccin de los asuntos pblicos, ya sea por s mismo o por persona legitimada para ello; dicho de otro modo, el Estado de Guatemala tiene el deber de otorgar a todo ciudadano valga decir a las comunidades locales- la oportunidad de poder intervenir en la toma de decisiones de los asuntos que les afecten, concretndose tal intervencin a travs de las consultas populares locales, siendo stas una alternativa para consensuar opiniones divididas. Para terminar con el Pacto de San Jos, no queda ms que agregar citado que sus preceptos 23 debe son parte del y ordenamiento respetado jurdico todos, nacional, incluso por encima del Derecho interno, y por ello el artculo ser observado por inclusive por el Gobierno de la Repblica. 2.3 A nivel de leyes ordinarias y reglamentarias Toca el turno, a continuacin, ubicar la regulacin de las consultas populares locales en las distintas leyes ordinarias y reglamentarias que conforman la legislacin guatemalteca. Las leyes ordinarias por son aquellas que emanan del rgano formalmente establecido el Estado para la creacin de las

leyes, lo que se conoce con el nombre de potestad legislativa. Segn el artculo 157 de la Constitucin Poltica de la Repblica, la potestad legislativa corresponde al Congreso de la Repblica .... La Corte afirma: la de Constitucionalidad ...De que debe conformidad ejercerse interpretando con dentro el del el citado 157 la artculo la artculo marco de

constitucional la potestad legislativa corresponde al Congreso de Repblica,

43

Constitucin constitucional

Poltica... se basa el

Sobre rgimen

esta

declaracin y

del

texto

democrtico

representativo

vigente del que dimanan dos consecuencias: a) el reconocimiento de que el Congreso de la Repblica es el depositario de la potestad legislativa en su ejercicio ordinario;....32 El artculo 171 de la misma Constitucin reafirma la potestad legislativa del Congreso de la Repblica al establecer en su literal a) como otras atribuciones de ste: a) Decretar, reformar y derogar las leyes; .... En lo que respecta a las disposiciones reglamentarias, su funcin es desarrollar a las llamadas ordinarias, sin que exista la posibilidad de que contraren el texto de stas ltimas, en atencin a la jerarqua cuanto normativa que son de las leyes; reciben por tal el denominacin por dictadas generalmente

Organismo Ejecutivo mediante Acuerdos Gubernativos. De dicha forma se encuentra regulado en el artculo 183 de la Constitucin Poltica de la Repblica, al disponer: Son funciones del Presidente de la Repblica: e) ...dictar los decretos para los que estuviere facultado por la Constitucin, as como los acuerdos, reglamentos y rdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espritu; .... La exgesis que la Corte de Constitucionalidad atribuye al mencionado artculo es la siguiente: ... La funcin reglamentaria del Presidente de la Repblica, es una facultad especial dentro del principio de la separacin de poderes o de funciones... ste es el caso de la facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica, la que la teora de la Constitucin identifica como facultad quasi-legislativa del Presidente. La potestad legislativa se otorga al Congreso de la Repblica, y la facultad reglamentaria

32

Sentencia de la Corte de Constitucionalidad de fecha 26-06-1991, recada en expediente No. 364-90, Gaceta No. 20, pgina No. 17.

de las leyes es funcin del Presidente de la Repblica....33 La misma Corte en sentencia de fecha 29-03-2001 sent el siguiente precedente: ... El est Presidente facultado de para la la Repblica, emisin de constitucionalmente

44

disposiciones reglamentarias, siempre y cuando, stas cumplan la funcin de desarrollar las leyes sin alterar su espritu; de lo contrario obligar va....
34

se a su

generar

un

vicio del

de

inconstitucionalidad, jurdico por

que esta

expulsin

ordenamiento

2.3.1 Cdigo Municipal La Constitucin Poltica de la Repblica reconoce y establece el nivel de Gobierno Municipal, con autoridades electas directa y popularmente, lo que implica el rgimen autnomo de su administracin, como expresin fundamental del poder local. As se encuentra establecido en el artculo 253, que dice: Autonoma Municipal. Los municipios de la Repblica de Guatemala, son instituciones autnomas. Entre otras funciones les corresponde: a) Elegir a sus propias autoridades; .... El Cdigo Municipal vigente, Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica, se encuentra distribuido en ocho ttulos y 178 artculos. Tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales referentes al gobierno y funcionamiento de los municipios y dems entidades locales (artculo 1). El artculo del 2 ofrece y una definicin de lo de que es el municipio, al decir que es la unidad bsica de la organizacin territorial Estado espacio inmediato participacin

Sentencia de la Corte de Constitucionalidad de fecha 06-12-1991, expedientes acumulados Nos. 145-91, 196-91 y 212-91, Gaceta No. 22, pgina No. 5. 34 Sentencia de la Corte de Constitucionalidad recada en expediente No. 674-00, Gaceta No. 59, pgina No. 52.

33

45

ciudadana en los asuntos pblicos... organizado para realizar el bien comn de todos los habitantes de su distrito. La autonoma de la que se hablaba anteriormente se encuentra consagrada en el artculo 3, al disponer que: En ejercicio de la autonoma que la Constitucin Poltica de la Repblica garantiza al municipio, ste elige a sus autoridades y ejerce por medio de ellas el gobierno y la administracin de sus intereses... Ninguna ley o disposicin legal podr contrariar, disminuir o tergiversar la autonoma municipal establecida en la Constitucin Poltica de la Repblica. Los municipios y dems entidades locales actan atendiendo a una pluralidad de principios, entre ellos el de participacin comunitaria. Entre los elementos del municipio se encuentran la poblacin, el territorio, la autoridad ejercida en representacin de los habitantes tanto por el Concejo Municipal como por las autoridades El tradicionales 17 de propias de las comunidades como de su circunscripcin, y la comunidad organizada. artculo dicho Cdigo contempla f) derechos y activa ejecucin y y obligaciones de los vecinos, entre otros: ... e) Participar en actividades polticas en la municipales; formulacin, Participar voluntariamente planificacin,

evaluacin de las polticas pblicas municipales y comunitarias; ... j) Participar en las consultas a los vecinos de conformidad con la ley; k) Pedir la consulta popular municipal en los asuntos de gran trascendencia para el municipio, en la forma prevista por este Cdigo; .... Como se puede apreciar, el articulo precedente es el primero -en orden numrico- que menciona a las consultas populares locales como derecho de los vecinos, tanto a participar en ellas como a solicitar contexto relacin su de con verificacin la las en asuntos de gran trascendencia, en la forma que se analizar ms adelante. Dentro especialmente del en participacin comunidades de ciudadana, los pueblos

46

indgenas, el artculo 20 menciona que: Las comunidades de los pueblos indgenas son formas de cohesin social natural y como tales tienen ... se derecho respecto de propios, rige al de reconocimiento su con sus de su y personalidad administracin valores y autoridades jurdica, interna, organizacin sus

conformidad con

normas,

procedimientos

respectivas

tradicionales reconocidas y respetadas por el Estado, de acuerdo a disposiciones constitucionales y legales. El surjan Cdigo Municipal ligadas tambin a los promueve lmites la participacin de comunitaria como una forma de solucionar aquellos casos en que discrepancias jurisdiccionales comunidades pertenecientes a un mismo municipio, con la mediacin del Concejo Municipal (artculo 25). Dentro consagra de los la procedimientos creacin y que el citado de cuerpo legal el para modificacin municipios,

artculo 31 contempla una consulta popular local en los siguientes trminos: Si el Congreso de la Repblica lo considerase necesario podr someter o a consulta de las poblaciones afectados, del o de los municipios departamentos (sic) cualquier asunto

dirigido a dividir o modificar su circunscripcin, antes de emitir la ley que lo decida. De la manera en que est redactado el artculo 31, al regular que el Congreso de la Repblica podr someter a consulta de las poblaciones, deja a criterio de ese Organismo del Estado el verificar o no tales consultas; no constituye una obligacin sino una potestad, lo cual rie con el derecho -del que se habl anteriormenteque tienen los vecinos a solicitar la consulta popular local en asuntos de gran trascendencia para el municipio. Cabra entonces preguntarse si la creacin o modificacin de un municipio no encajara como un asunto de gran trascendencia que ameritara la consulta a los pobladores eventualmente afectados.

47

El

artculo

33

seala

que

el

gobierno

del

municipio

corresponde con exclusividad al Concejo Municipal, teniendo como objetivo, entre otros, garantizar sus intereses con base en las necesidades planteadas por los vecinos. Para que stos puedan hacer llegar sus propuestas a aqul, se han instaurado las figuras de la consulta popular local y del cabildo abierto. El artculo 35 refuerza lo dicho en el prrafo precedente, estableciendo como competencias generales del Concejo Municipal, las que a continuacin se detallan: ... c) La convocatoria a los distintos formulacin municipales municipio, sectores e y de de la sociedad de de y del las municipio polticas urbano las y para rural la del institucionalizacin los planes pblicas

desarrollo priorizando

identificando

necesidades

comunitarias y propuestas de solucin a los problemas locales; ...l) La organizacin de cuerpos tcnicos, asesores y consultivos que sean necesarios al municipio, as como el apoyo que estime necesario los de los consejos asesores de de indgenas y de de a de la los su los alcalda Consejos identidad y recursos comunitaria o auxiliar, as como de los rganos de coordinacin de Consejos de Comunitarios vecinos a y) La y Desarrollo las y Municipales de Desarrollo; ...m) La preservacin y promocin del derecho los de ... comunidades idiomas, proteccin cultural, costumbres; acuerdo sus valores, tradiciones

promocin

renovables y no renovables del municipio; .... Entonces, es notorio e irrefutable que de conformidad con la literal y) transcrita, es un deber y una obligacin que recae en el Concejo Municipal, el custodiar y proteger los recursos renovables y no renovables de las comunidades locales, debiendo auxiliarse para ello de las propuestas vertidas por los lugareos, las que -como constantemente se ha repetido a lo largo del presente trabajo- ameritaran una consulta popular. En ese orden de ideas, y a guisa de ejemplo, toda concesin o autorizacin para

48

explotar

los

recursos

del

municipio,

sean

actividades

mineras,

hidroelctricas o de cualquier otra ndole, deben ser evaluadas por el Concejo Municipal de que se trate, a efecto de comprobar que no tendrn todo el lo ningn cual impacto nocivo con para los habitantes en se el del lugar, En primera se 36 abordar del amplitud captulo las

siguiente. artculo Cdigo anual, Municipal las que enumeran distintas comisiones que el Concejo Municipal debe organizar en su sesin ordinaria tienen carcter obligatorio, incluyndose entre ellas la de descentralizacin, fortalecimiento municipal y participacin ciudadana. La institucin del cabildo abierto se encuentra plasmada en el artculo 38 del citado la Cdigo, cuyo los de un epgrafe asunto se denomina trminos: la Sesiones del Concejo cuando Municipal, importancia en siguientes

...Tambin,

sugiera

conveniencia de escuchar la opinin de los vecinos, el Concejo Municipal, con el voto de las dos terceras partes del total de sus integrantes, podr acordar que la sesin se celebre a cabildo

abierto, fijando en la convocatoria, el lugar, da y hora de la sesin. En estas sesiones del Concejo, los vecinos que asistan tendrn voz pero no voto, debiendo todos guardar la compostura, decoro y dignidad que corresponde a una reunin de tal naturaleza, de lo contrario, la misma se suspender sin responsabilidad del Concejo Municipal .... Para que se celebre un cabildo abierto se requiere, segn lo dispuesto por el artculo 38, el voto de las dos terceras partes (mayora calificada) de los funcionarios que integran el Concejo Municipal. Lo relevante del artculo en cuestin es que limita la participacin de los vecinos a su sola intervencin, pero sin poder de decisin, y es sta una peculiaridad que distingue al cabildo abierto de una consulta popular, puesto que en sta ltima el pueblo tiene, tanto poder de voz como de voto.

49

El

ltimo del

prrafo tema

del lo

artculo amerite,

38 el

seala Concejo

que:

Cuando la podr

importancia

Municipal

consultar la opinin de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, a travs de sus representantes autorizados. Se a el los Decreto encuentra Consejos 11-2002 en el prrafo anterior de de la otra facultad que el Cdigo Municipal le atribuye al Concejo Municipal, la de consultar comunitarios del Congreso desarrollo, Repblica regulados de los posteriormente con el nombre de Consejos locales de desarrollo en (Ley Consejos de Desarrollo Urbano y Rural). En relacin con las alcaldas indgenas, el artculo 55 del Cdigo El Municipal artculo las precepta 56 habla que de el gobierno del municipio debe o reconocerlas, respetarlas y promoverlas. las ser alcaldas comunitarias por el auxiliares, cuales deben reconocidas Concejo

Municipal como entidades representativas de las comunidades, en especial para la toma de decisiones y como vnculo de relacin con el gobierno municipal. El nombramiento de alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares lo emitir el alcalde municipal, con base en la designacin o eleccin que hagan las comunidades de acuerdo a los principios, valores, procedimientos y tradiciones de las mismas. Haciendo un parntesis, en pginas siguientes se expone que el gobierno de la Repblica se compromete a promover una reforma al Cdigo Municipal, a efecto de que los alcaldes auxiliares o comunitarios sean nombrados por el alcalde municipal, tomando en cuenta las propuestas de los vecinos en cabildo abierto.35 Pues bien, es de reconocer que tal compromiso ha sido honrado por el Estado mediante el artculo 56 del citado cuerpo legal, por cuanto que efectivamente corresponde al alcalde municipal nombrar a los
35 Vase el apartado que corresponde al Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria, en el captulo II del presente trabajo.

50

alcaldes auxiliares con base en la eleccin previa efectuada por las comunidades; sin embargo, se omiti mencionar el procedimiento a seguir, es decir, no se hace alusin a la institucin del cabildo abierto. La importancia de la alcalda comunitaria o auxiliar estriba en servir de conexin entre la comunidad y el Concejo Municipal, adems de velar por el cuidado de los bienes comunes de los habitantes del municipio. Esto se traduce en las atribuciones de aqulla, las que conforme al artculo 58 son: a) Promover la organizacin comunidad locales; locales y en b) en y la la la participacin identificacin en la formulacin de sistemtica y solucin y de de de efectiva los las de la problemas necesidades a las

Colaborar

identificacin propuestas

solucin

mismas; h) Ser vnculo de comunicacin entre las autoridades del municipio y los habitantes; j) Mediar en los conflictos que los vecinos de la comunidad le presenten...; l) Velar por la conservacin, proteccin y desarrollo de los recursos naturales de su circunscripcin territorial; .... En el ttulo IV del Cdigo Municipal, denominado informacin y participacin ciudadana, se regula el procedimiento a seguir para la celebracin de una consulta popular local. El artculo 60 dispone que: Los Consejos Municipales facilitarn ...la participacin de todos los ciudadanos en la vida local, siendo sta una obligacin, no una facultad. Afirma el artculo de 61 que: Las formas, que caso los medios y procedimientos para participacin no podrn ciudadana en ningn consejos las

municipales de desarrollo establezcan en ejercicio de su potestad auto-organizarse menoscabar facultades de decisin que corresponden al Concejo Municipal, al alcalde y a los dems rganos representativos regulados por la ley. Este artculo genera dudas acerca de si son o no vinculantes los resultados obtenidos mediante las consultas populares,

51

situacin que se discutir en el siguiente captulo, no sin antes resaltar que nuestra legislacin utiliza como sinnimos los trminos Concejos municipales de desarrollo, Consejos locales de desarrollo o Consejos comunitarios de desarrollo, es decir que equivalen a lo mismo. Los vecinos del municipio tienen derecho a ser informados, pudiendo obterner copias y certificaciones que acrediten los acuerdos que adopten los Consejos municipales de desarrollo, en consonancia con los trminos del artculo 30 de la Constitucin Poltica de la Repblica (artculo 62). Establece el artculo 63 del Cdigo Municipal: Consulta a los vecinos. Cuando la trascendencia de un asunto aconseje la conveniencia de consultar la opinin de los vecinos, el Concejo Municipal, con el voto de las dos terceras (2/3) partes del total de sus integrantes, en cuenta se podr acordar que tal consulta se celebre las modalidades indicadas el en los artculos citado, mayora en otras tomando Tal

siguientes. como al encuentra redactado artculo por corresponde que amerite una Concejo a Municipal consulta lo de determinar, los

calificada, cundo un acontecimiento es de especial trascendencia someterlo consulta pobladores; rie con el palabras, si no se reune esa mayora calificada no sera factible realizar popular, cual espirtu consagrado en el propio Cdigo Municipal, porque como se ha dicho reiteradamente en este trabajo, en la mayora de ocasiones, sino es que en todas, para son evaluar los la propios vecinos los de un primeramente asunto en calificados trascendencia

particular, por resultar directamente afectados por el mismo, en sus personas, en sus bienes, etc. El derecho artculo de 64 contempla al la verificacin Municipal la de una consulta de popular a solicitud de los vecinos, as: Los vecinos tienen el solicitar Concejo celebracin

52

consultas

cuando

se

refiera a asuntos de carcter general que

afecten a todos los vecinos del municipio. La solicitud deber contar con la firma de por lo menos el diez por ciento (10%) de los vecinos empadronados en el municipio.... Este artculo s est adecuado a la realidad nacional, consignando el derecho de los habitantes a solicitar al Concejo Municipal la celebracin de una consulta popular, pero nicamente cuando con la el tema de a discutir por lo afecte el a todos por los vecinos. de Como requisito adicional se requiere que la solicitud sea respaldada firma menos diez ciento vecinos empadronados, medida que se utiliza para corroborar la afectacin sufrida por la poblacin del municipio en general. Tambin prev el Cdigo Municipal consultas efectuadas a las comunidades o autoridades indgenas del municipio, de la siguiente forma: Cuando la naturaleza de un asunto afecte en particular los derechos municipio y o los de intereses sus de las comunidades el indgenas del autoridades propias, Concejo Municipal

realizar consultas a solicitud de las comunidades o autoridades indgenas, inclusive aplicando criterios propios de las costumbres y tradiciones de las comunidades indgenas (artculo 65). Afortunadamente la redaccin del artculo referido no deja al arbitrio del Concejo Municipal el realizar o no las consultas a las comunidades indgenas, sino que, por el contrario, basta la solicitud de dichas comunidades o de sus autoridades, para que aqul las materialice, respetando su modus vivendi y teniendo como sustratum legal el principio constitucional que reconoce que Guatemala es un pas multitnico, pluricultural y multilinge. El artculo 66 indica las diferentes modalidades que podrn aplicarse artculo a 64 las y consultas siendo populares entre locales 1. a que aluden en los 65, otras: Consulta boleta

diseada tcnica y especficamente para el caso, fijando en la convocatoria el asunto a tratar, la fecha y los lugares donde se

53

llevar a cabo la consulta; 2. Aplicacin de criterios del sistema jurdico propio de las comunidades del caso.... Si bien es cierto que el artculo 66 establece dos formas, procedimientos o, utilizando los trminos empleados por el propio Cdigo, modalidades, para efectuar las consultas populares que regula en su articulado, no se excluyen otras que, en un momento dado, sean de mayor conveniencia y utilidad. En todo caso, es de capital importancia que los comunitarios tengan acceso a conocimientos bsicos acerca de la consulta, y que se reflejan en el numeral 1. mencionado, siendo ellos, el asunto a tratar, la fecha y los lugares en dnde se realizar la misma; de estos tres requisitos adoptada. Ntese que esas modalidades, segn el propio artculo 66, son atribuibles a las consultas reguladas en los artculos 64 y 65, es decir, tanto a la consulta celebrada a solicitud de los vecinos relacionada con asuntos de carcter general, como la que tiene lugar cuando un asunto afecte los derechos e intereses de las comunidades indgenas, respectivamente, ambas comentadas en prrafos anteriores; sin embargo, no se menciona que la consulta prevista en el artculo 63 -la que se hace a los vecinos, cuando el Concejo Municipal as lo aprueba por mayora calificada de sus integrantes- se encuentre afecta a dichos procedimientos, aunque ste ltimo en artculo cuenta las si establece que la misma en se los celebrar artculos tomando modalidades indicadas no puede prescindirse, sea cual fuere la modalidad

siguientes, inclusive el 66. En el ttulo VI -hacienda municipal-, el captulo I -finanzas municipales- contempla otra consulta popular, especficamente en el artculo 109, el que en relacin con las tierras comunitarias, dice as: El gobierno municipal establecer, previa consulta con las autoridades comunitarias, los mecanismos que garantizen a los miembros de las comunidades el uso, conservacin y administracin

54

de los

las

tierras

comunitarias basarse Concejo en

cuya lo

administracin indicado como en el

se ttulo

haya IV, del

encomendado tradicionalmente al gobierno municipal; en todo caso, mecanismos Corresponde deben al captulo I de este Cdigo. Municipal, responsable gobierno del municipio, determinar los mecanismos que aseguren a la comunidad la conservacin y administracin de sus tierras, con base en las consultas previamente celebradas, y de acuerdo con los procedimientos institudos en el ttulo IV, captulo I del Cdigo, antes analizados. Para finalizar el tema de las consultas populares locales reguladas en el Cdigo Municipal, cabe agragar que el artculo 132, dentro del captulo que alude al presupuesto municipal, en su segundo prrafo afirma que El Concejo Municipal establecer los mecanismos que aseguren a las organizaciones comunitarias la oportunidad de comunicar y discutir con los rganos municipales los proyectos que desean incluir en el presupuesto de inversin, as como los gastos de funcionamiento, pudiendo incluirse dentro de dichos mecanismos las figuras del cabildo abierto y la consulta popular, por ejemplo. 2.3.2 Ley Marco de los Acuerdos de Paz La funcin de la Ley marco de los acuerdos de paz (Decreto 52-2005 del Congreso de la Repblica) y, al mismo tiempo, su relacin con las consultas populares locales -como se ha dicho en pginas anteriores- es que por medio de su normativa legal el Estado incorpor a su ordenamiento jurdico interno los Acuerdos de Paz celebrados entre el Gobierno de la Repblica y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, figurando entre los mismos los
36

apartados siguientes del presente captulo.36

Vase el anlisis que al respecto se hace del Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indgenas, Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y

55

As lo afirma el artculo 1 al referirise al objeto de la ley, con las siguientes palabras: La presente Ley tiene por objeto establecer normas y mecanismos que regulen y orienten el proceso de cumplimiento de los Acuerdos de Paz, como parte de los deberes constitucionales del Estado.... Aunado a esto, el artculo 3 reconoce a los Acuerdos de Paz el carcter de compromisos de Estado, y con ese propsito se instituye el Consejo Nacional para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz -CNAP-, integrado, entre otros, por un representante de los pueblos indgenas (artculos 6 y 7). Refirindose artculo consulta. 10 Para a la consulta la popular de propiamente y dicha, social de el y la dice: Coordinacin participacin

fortalecer

participacin

consulta

sociedad civil en el proceso de paz, se definir el mecanismo respectivo para que la sociedad evale peridicamente y en forma conjunta con sus diversos sectores, el avance en el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, promoviendo acciones concretas para el fortalecimiento del proceso en su conjunto. ste artculo abre la puerta a la sociedad civil para que, mediante una consulta popular, manifieste sus impresiones en relacin con el cumplimiento efectivo o no de los Acuerdos de Paz, situacin que no se ha concretado hasta la fecha. El artculo 11 precepta que la Coordinacin de participacin social se integrar con sectores de la sociedad civil, desde una perspectiva tnica, territorial, temtica, gremial y de gnero. El artculo 12 estatuye y de las funciones principales la de de la Coordinacin social consulta, destacando evaluar

peridicamente el avance en el cumplimiento de los Acuerdos de

situacin agraria, y del Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y funcin del Ejrcito en una sociedad democrtica, en el captulo II del presente trabajo.

56

Paz, evaluacin que debera desarrollarse mediante una consulta popular a fin de captar datos reales a nivel nacional. Para concluir, en las disposiciones transitorias y finales de la citada Ley, el artculo 13 contiene el mandato que establece que para la integracin del Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz, en el caso de la sociedad civil, debe establecerse un procedimiento abierto y democrtico que garantice su ms amplia participacin. 2.3.2.1 Acuerdo sobre indgenas El Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indgenas fue suscrito en la ciudad de Mxico, el 31 de marzo de 1995, habiendo sido posteriormente avalado por la Ley Marco de los Acuerdos de Paz, por lo que forma parte del ordenamiento jurdico nacional. Se encuentra desarrollado en siete partes, a saber: Parte I. Identidad civiles, finales. Para los efectos del presente trabajo, es en la Parte IV. del Acuerdo en donde se encuentran locales, aspectos ms concatenados especficamente con en las la consultas populares pero de los pueblos indgenas; Parte II. Lucha contra la sociales VI. y econmicos; y, Parte Parte VII. V. Comisiones discrimacin; Parte III. Derechos culturales; Parte IV. Derechos polticos, Parte paritarias; Recursos; Disposiciones identidad y derechos de los pueblos

literal D. denominada Participacin a todos los niveles. En dicha parte IV. se reconoce que los pueblos indgenas han sido marginados en la toma de decisiones en la vida poltica del pas, sindoles extremadamente difcil, si no imposible, su participacin para la libre y completa expresin de sus demandas y la defensa de sus derechos.

57

En este contexto, se reitera que los pueblos maya, garfuna y xinca tienen derecho a la creacin y direccin de sus propias instituciones, al control de su desarrollo y a la oportunidad real de ejercer libremente sus derechos polticos, reconocindose y reiterndose asimismo que el libre ejercicio de estos derechos les da validez a sus instituciones y fortalece la unidad de la nacin. En regional nacional. Adems, el gobierno se comprometi a promover las reformas legales e institucionales que faciliten, normen y garanticen tal participacin. Asimismo se comprometi a elaborar dichas reformas con la participacin mediante la de representantes de una de las organizaciones paritaria de indgenas, creacin comisin consecuencia, de los y nacional, y es pueblos necesario indgenas su institucionalizar en los niveles participacin en la el representacin local,

asegurar

libre

proceso de toma de decisiones en los distintos mbitos de la vida

reforma y participacin, integrada por representantes del gobierno y de las organizaciones indgenas. El numeral 5, literal D. de la Parte IV. del Acuerdo, norma las consultas populares locales en los siguientes trminos: Sin limitar el mandato, la comisin podr considerar reformas o medidas en los siguientes mbitos: a) Mecanismos obligatorios de consulta con los pueblos indgenas cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar los pueblos maya, garfuna y xinca; b) Formas institucionales de participacin individual y colectiva en el proceso de toma de decisin tales como rganos asesores, permanente consultivos entre los y otros que del aseguren Estado y la los interlocucin rganos

pueblos indgenas; c) Instituciones de representacin indgena que velen por los intereses de los pueblos indgenas a nivel regional y/o nacional, con estatutos que aseguren su representatividad y atribuciones que garanticen la debida defensa y promocin de

58

dichos acceso

intereses, de los

incluyendo y su en

su las

potestad y, en d) distintas

propositiva Garantizar ramas de

ante el

los

organismos pblica,

ejecutivo

legislativo; nombramiento

libre de las

indgenas

la

funcin

promoviendo

puestos

dentro

administraciones locales, regionales y nacionales, cuyo trabajo concierne ms directamente a sus intereses o cuya actividad se circunscribe a reas predominantemente indgenas. En lo que se refiere a la literal a) transcrita anteriormente, la misma se encuentra en relacin directa con el artculo 6 del Convenio 169 de la OIT -ya antes visto-, por cuanto que regula que la comisin paritaria de reforma y participacin, conformada por representantes de las comunidades locales, puede proponer la implementacin procedimientos locales, de reformas existan o medidas de tendientes a de a establecer comunidades afectarles. Aunado a ello, el Acuerdo implementa dos formas de participacin de las comunidades locales en la toma de decisiones: individual y colectivamente, con el objetivo de alcanzar un mejor grado de acercamiento entre aqullas y el Estado. La potestad propositiva de la que habla el Acuerdo, se debe materializar por medio de los representantes de las comunidades locales, quienes son los encargados de hacer llegar las mociones, las cuales deben con haber el sido adoptadas de previamente sus en consulta no popular por el seno de la comunidad, a los organismos ejecutivo y legislativo, propsito asegurar intereses, solamente a nivel regional, sino que tambin a nivel nacional, debiendo estos timos respetar y acatar los resultados de dicha consulta popular. Por ltimo, el Acuerdo garantiza la participacin de los pobladores locales en la funcin pblica, obteniendo para tal fin obligatorios consulta las

cuando

indicios

reformas

legislativas o administrativas que puedan, en un momento dado,

59

nombramientos en cargos pblicos dentro de las distintas esferas de la administracin, tanto local, regional, como nacional, sus respectivas comunidades. y consecuentemente coadyuvar en la proteccin de los intereses de

2.3.2.2 Acuerdo sobre aspectos socio-econmicos y situacin agraria El Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria fue fecha celebrado 6 de entre de el 1996, Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, en la ciudad de Mxico, con mayo mismo que el Estado incorpor a su ordenamiento jurdico interno, mediante Decreto nmero 52-2005 del Congreso de la Repblica (Ley Marco de los Acuerdos de Paz), de fecha 3 de agosto del 2005. Segn mecanismos sus y considerandos, condiciones busca que crear o fortalecer los las garanticen una participacin

efectiva de la poblacin, y recoge los objetivos prioritarios de la accin gubernamental, para sentar las bases de ese desarrollo participativo. Tambin persigue propiciar que todas las fuerzas sociales y polticas del pas enfrenten en forma solidaria y responsable las tareas inmediatas de la lucha contra la pobreza, la discriminacin y los privilegios, construyendo as una Guatemala unida, prspera y justa que permita una vida digna para el conjunto de su poblacin. El Acuerdo est redactado en cuatro partes, que son: Parte I. Democratizacin y desarrollo participativo; Parte II. Desarrollo social; Parte III. Situacin agraria y desarrollo rural; Parte IV. Modernizacin de la gestin pblica y poltica fiscal; y, Parte V. Disposiciones finales. En la Parte I. se encuentras as, aspectos en la ligados A. con las consultas populares locales; literal llamada

60

Participacin

concertacin

social,

el

art.

dispone

que:

Para profundizar una democracia real, funcional y participativa, el proceso de desarrollo econmico y social debe ser democrtico y participativo y abarcar: ... c) la participacin efectiva de los ciudadanos en la identificacin, priorizacin y solucin de sus necesidades. Como se sabe, la democracia es la doctrina poltica favorable a la intervencin del pueblo en el gobierno, y tambin en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. Es el sistema en que el pueblo en su conjunto ostenta la soberana y en uso de la misma elige su forma de gobierno y, consecuentemente, sus gobernantes. As lo concibe la Constitucin Poltica de la Repblica al regular en su artculo 141 que la soberana radica en el pueblo quien la delega, para su ejercicio, en los Organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Pero ello no significa que por el hecho de delegar la soberana a los tres organismos del Estado, el pueblo no tenga la facultad y el derecho de participar en la poltica del Estado; y es eso precisamente lo que se encuentra establecido en el artculo 1 del Acuerdo, es decir que el pueblo en este caso las comunidades locales- tienen el derecho de hacerse escuchar locales-principalmente participando a travs de las en consultas la populares activamente identificacin,

priorizacin y solucin de las necesidades que les son propias para, de esta forma, concebir una democracia real y no simplemente terica. La contra ampliacin la de la los participacin privilegios, social las es un baluarte del corrupcin, distorsiones

desarrollo y el abuso del poder econmico y poltico en detrimento de la sociedad. Por lo tanto, es un instrumento para erradicar la polarizacin econmica, social y poltica de la sociedad. Adems de constituir un factor de democratizacin, la participacin ciudadana en el desarrollo econmico y social es

61

indispensable

para

el

fomento

de

la

productividad

del

crecimiento econmico, para una mayor equidad en la distribucin de la riqueza y para la calificacin del potencial humano. Permite asegurar la transparencia de las polticas pblicas, su orientacin hacia el bien comn y no hacia intereses particulares, la proteccin efectiva de los ms vulnerables, la eficiencia en la prestacin de los servicios y, por ende, el desarrollo integral de la persona. El artculo 4 del Acuerdo precepta que: En este espritu, y en congruencia con los acuerdos ya firmados sobre reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado e identidad permitan y que derechos los de los y pueblos los indgenas, las Partes sociales coinciden en la importancia de crear o fortalecer mecanismos que ciudadanos distintos grupos ejerzan efectivamente sus derechos y participen plenamente en la toma de decisiones sobre los diversos asuntos y actos que les afecten o interesen, con plena conciencia y cumpliendo responsablemente con las obligaciones sociales en lo personal y colectivamente. Puede mencionarse a las consultas populares locales como un ejemplo de los mecanismos que, segn el citado artculo, se comprometieron a crear las partes para propiciar la participacin individual y colectiva respecto intereses. de asuntos Para de los ciudadanos en la toma de decisiones que, en la cualquier participacin forma, social afecten se sus requiere

fortalecer

ofrecer mayores oportunidades a la poblacin organizada, en la toma de decisiones socioeconmicas. Esto supone admitir todas las formas de organizacin de la poblacin en las que tengan expresin los diferentes intereses. Esto tambin supone, adems, un importante esfuerzo para promover una cultura de concertacin y la capacitacin de las organizaciones populares para que aumenten su capacidad propositiva y negociadora, y puedan asumir efectivamente

62

los

derechos

las

obligaciones

inherentes

la

participacin

democrtica. La concertacin social a los niveles nacional, departamental y comunal es esencial para estimular y estabilizar la dinmica econmica y social. Las estructuras del Estado deben adaptarse para llevar a cabo este papel de de poder operar con eficacia conciliacin de intereses, a fin y eficiencia en pro de la

modernizacin productiva y de la competitividad, de la promocin del crecimiento econmico y de la eficiente prestacin universal de servicios sociales bsicos. En consonancia de un con la participacin o a nivel local, el artculo 8 del Acuerdo establece que: Teniendo en cuenta que los habitantes departamento municipio, empresarios, trabajadores, cooperativistas o autoridades representativas de las comunidades, pueden definir mejor las medidas que los benefician o los afectan, se debe la con adoptar un conjunto real de de de instrumentos la que institucionalicen socioeconmica, descentralizacin decisin econmicos

transferencia

recursos

gubernamentales y de capacidad para discutir y decidir localmente la asignacin de los recursos, la forma de ejecutar los proyectos, las prioridades y las caractersticas de los programas o de las acciones emanen de gubernamentales. la conciliacin De de esta intereses forma, entre los las rganos diferentes gubernamentales podrn basar sus acciones en las propuestas que expresiones de la sociedad. Mediante el Acuerdo en mencin, el Gobierno de la Repblica se comprometi la la de a adoptar un conjunto de medidas encaminadas a de la poblacin en las los distintos de vida cotidiana, incluyendo polticas incrementar aspectos participacin

desarrollo social y rural. Ese conjunto de reformas deben permitir sustituir estructuras que generan conflictividad social por nuevas relaciones que aseguren la consolidacin de la paz, como expresin

63

de

la

armona

en

la

convivencia,

el

fortalecimiento

de

la

democracia como proceso dinmico y perfectible, en el que se pueda constatar un avance en la participacin de los distintos grupos sociales en la definicin de las opciones polticas, sociales y econmicas del pas. Por su parte, el artculo 10 del citado Acuerdo, en relacin con las comunidades, dice que: Para fortalecer las capacidades de participacin de la poblacin y al mismo tiempo la capacidad de gestin del Estado, el Gobierno se compromete a: a) Promover una reforma al Cdigo Municipal para que los alcaldes auxiliares sean nombrados por el alcalde municipal, el tomando 10 en del el de cuenta las propuestas de los vecinos en cabildo abierto; .... Explicando participacin de a que los sea el a suscintamente las alcalde artculo al a precitado compromiso vecinos, Es Acuerdo, segn la literal a) se pretende otorgar un mayor grado de comunidades, municipal, de sus regular adquirido por el Estado de reformar el Cdigo Municipal a efecto propuesta respectivas los mediante la institucin denominada cabildo abierto, quien nombre alcaldes auxiliares localidades. oportuno sealar que el Cdigo Municipal vigente (Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica), en su articulado contempla la reforma en cuestin, es decir, que el Gobierno de la Repblica ha cumplimentado el mandato mencionado, tema que fue desarrollado con mayor profundidad al analizar la normativa del Cdigo Municipal en el apartado correspondiente. En las literales b) y c) del artculo 10, el Gobierno tambin se comprometi a propiciar la participacin social en el marco de la autonoma municipal, hacia los reforzamiento en concertacin promoviendo gobiernos de con sus la el proceso con de el descentralizacin consiguiente breve plazo, municipales, recursos Asociacin

tcnicos, Nacional de

administrativos y financieros; asimismo, a establecer y ejecutar a

64

Municipalidades, un programa de capacitacin municipal que sirva de marco para en los tal esfuerzos materia. nacionales Dicho y la cooperacin la internacional programa enfatizar

formacin de un personal municipal especializado en la ejecucin de las nuevas tareas que correspondan al municipio como resultado del proceso de descentralizacin, con nfasis en las tareas de ordenamiento las territorial, catastro, para planificacin que puedan municipal, participar administracin financiera, gestin de proyectos y capacitacin de organizaciones locales efectivamente en la resolucin de sus necesidades. 2.3.2.3 Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y

funcin del Ejrcito en una sociedad democrtica Este Acuerdo fue suscrito en la ciudad de Mxico el 19 de septiembre de 1996 y, al igual que en los Acuerdos precedentes, el Estado de Guatemala lo reconoci como ley por medio del Decreto 52-2005 del Congreso de la Repblica (Ley Marco de los Acuerdos de Paz). Posee el siguiente contenido: Parte I. El Estado y su forma de gobierno; de Parte II. El Organismo IV. Legislativo; Parte III. V. Sistema justicia; Parte Organismo Ejecutivo; Parte

Participacin social; y, Parte VI. Participacin de la mujer en el fortalecimiento del poder civil. Como es lgico suponer, en la Parte V. que se refiere a la Participacin social, se encuentran desarrollados tpicos vinculados con las consultas populares locales. As, el referido Acuerdo afirma que el fortalecimiento del poder civil pasa, a su vez, por el fortalecimiento de la participacin social, aumentando las oportunidades En particular, y la la capacidad de participacin a nivel de de la las ciudadana. participacin social comunidades contribuye al respeto del pluralismo ideolgico y a la

65

no

discriminacin

social;

adems,

facilita

una

participacin

amplia, organizada y concertada de los ciudadanos en la toma de decisiones, as como que ellos mismos asuman sus responsabilidades y compromisos en la busqueda de la justicia social y de la democracia. Asimismo, el artculo 58 del Acuerdo precepta que: Para fortalecer esta participacin comunitaria, y en congruencia con los acuerdos ya suscritos, el Gobierno reitera su compromiso de descentralizacin de la administracin pblica, cuyo objetivo es movilizar requiere, toda entre la capacidad del Estado a) en beneficio los de la poblacin y establecer con sta un mejor nivel de relaciones. Ello otras medidas: Fortalecer gobiernos municipales y asegurar el efectivo funcionamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo. Ello implica mejorar la relacin entre estas instancias y la comunidad, mediante el reforzamiento de las prcticas implica Locales Consejos democrticas mejorar de la por parte de las autoridades; asimismo y la relacin Para entre ello, dichas instancias asimilarse creadas a

administracin central; b) Establecer, en particular, los Consejos Desarrollo. diversas debern sociales estos el las expresiones para

mejoramiento de las poblaciones, tales como instituciones propias de las comunidades indgenas, los comits pro-mejoramiento u otras que de manera no excluyente canalizan la participacin de los vecinos en el proceso de desarrollo de sus comunidades y de los municipios a que pertenecen, y que sean reconocidos y registrados por sus respectivas con los lo de autoridades municipales; c) Crear, en concordancia Derechos dispuesto en el Acuerdo sobre Identidad y

Pueblos Indgenas y el Acuerdo sobre Aspectos

Socioeconmicos y Situacin Agraria, el conjunto de condiciones para que se desarrollen las organizaciones locales representativas de la poblacin. En particular, el Gobierno reitera el compromiso adquirido en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin

66

Agraria de fortalecer la participacin social a travs de diversas formas de informacin y educacin relativas a la defensa de los derechos humanos, la renovacin de la cultura poltica y la solucin pacfica de los conflictos. Asimiso, reafirma su voluntad de capacitar a las organizaciones sociales para la participacin en el desarrollo socioeconmico. El artculo transcrito ratifica el compromiso que el Estado de Guatemala adquiri en lo en la mediante que atae toma de a el la Acuerdo en mencin, de las particularmente comunidades participacin

locales

decisiones

gubernamentales,

siendo las consultas populares locales -como se ha dicho a lo largo del presente trabajo- el conducto adecuado para hacerlo. El referido artculo 58 del Acuerdo alude a los Consejos Locales de Desarrollo, as como tambin al Sistema de Consejos de Desarrollo, los cuales propician la inmersin de los pobladores locales en cuestiones relacionadas con sus propias comunidades, y que se encuentran desarrollados en el Decreto 11-2002 del Congreso de la Repblica (Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural) y en el Acuerdo Gubernativo 461-2002 (Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural), respectivamente, los que se analizarn detenidamente ms adelante. 2.3.3 Ley Preliminar de Regionalizacin Regulada en el Decreto 70-86 del Congreso de la Repblica, la Ley Preliminar y de de Regionalizacin la problemas y sus se promulg de la para as asegurar, en en la la promover garantizar participacin poblacin como

identificacin

soluciones,

ejecucin de programas y proyectos de desarrollo. El artculo 1 dispone que: Con el objeto de descentralizar la administracin pblica y lograr que las acciones de gobierno se lleven a cabo conforme a las necesidades de la poblacin, se establecen regiones de desarrollo.

67

La

descentralizacin

administrativa,

cuya

definicin

fue

proporcionada en el captulo I, efectivamente tiende a agilizar la administracin pblica, lo que de acuerdo con el artculo 1 antes transcrito de ellas. El artculo 2 establece que se entender por regin la delimitacin territorial de uno o ms departamentos que renan similares condiciones geogrficas, econmicas y sociales, con el objeto de efectuar acciones la de de gobierno en las que, junto o subsidiariamente La acciones con administracin los que pobladores resalta el de pblica, cada participen en las se lograr estableciendo regiones de desarrollo, atendiendo a una gama de necesidades de los habitantes de cada una

sectores ordenados de la poblacin. participacin regin en gubernamentales artculo cuestin,

tericamente debera desarrollarse por conducto de una consulta popular local, y se dice que es en teora porque slo ocasional y espordicamente, prctica. Para dar por terminado el tema de la consulta popular local desarrollada en la Ley Preliminar de Regionalizacin, el artculo 3 distribuye por regiones (ocho en total) los departamentos de la Repblica para el ordenamiento territorial y el funcionamiento de los Consejos regionales de desarrollo (institudos en la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural -Decreto 11-2002 del Congreso de la Repblica-); sin embargo, el artculo 4 establece que al quedar organizado el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, a propuesta de los Consejos Regionales, el Congreso de la Repblica podr modificar la integracin y nmero de regiones cuando as convenga a los intereses de la nacin. por no decir casi nunca, se traduce en la

68

2.3.4 Ley General de Descentralizacin y su reglamento El Decreto 14-2002 del Congreso de la Repblica contiene la Ley General de Descentralizacin, en tanto que el reglamento se encuentra desarrollado en el Acuerdo Gubernativo 312-2002. Por ser mandato constitucional, en y regiones (artculo la de 224). en para como locales administracin desarrollo para Es forma lograr parmetro y de dar decir, pblica debe con un que el el la criterios impulso es deber la descentralizada sociales al del pas

econmicos, racionalizado fundamental regional del

culturales promover

Estado

sistemtica

descentralizacin participativo de

administrativa teniendo gobiernos los

desarrollo ejercicio comunidad,

pas,

propiciando as una mayor cercana y relacin con la poblacin en cuanto a sus aspiraciones, demandas y necesidades, lo que produce espacios de participacin ciudadana. En lo que concierne a la Ley general de descentralizacin, el artculo 2 proporciona y el el alcance legal, as: ... el proceso instituciones de del a Estado y a de las la mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades comunidades... dems poder decisin... travs

implementacin de las polticas pblicas municipales y locales en el marco de la ms amplia participacin de los ciudadanos en la administracin pblica ....37 El artculo 4 dispone que: Son principios orientadores del proceso Asimismo, y de los el la poltica 5 de ... descentralizacin 9. La como del Organismo de la Ejecutivo, siguientes: artculo participacin ciudadana.

destaca

objetivos

descentralizacin: ... 4. Facilitar la participacin y control social en la gestin pblica; ....

37 El lector recordar que la definicin doctrinaria fue aportada en el Captulo I del presente trabajo.

69

Como se sabe, un principio constituye la base o el fundamento de algo, de cualquier cosa. Se puede inferir entonces que el artculo 4 mencionado concibe a la participacin ciudadana como la base del proceso de descentralizacin administrativa, siendo al mismo tiempo un objetivo de la misma; participacin que bien puede incluir, entre otras formas, a la consulta popular local. El rgano de del gobierno Organismo responsable Ejecutivo es del la proceso Secretara de de descentralizacin

Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica (artculo 2 del Reglamento), la que tiene como facultades y atribuciones, segn el artculo 10 de la Ley, entre otras: ... f) Convocar a los sectores empresariales y a representantes de la sociedad civil a una activa participacin en el proceso de descentralizacin. Es palpable la deficiente redaccin del artculo 10 en cuestin, por cuanto que debi ser una obligacin o imposicin para la Secretara mencionada el invitar a la poblacin a ser parte activa en la descentralizacin del Estado, y no una simple facultad o atribucin, sobre todo si se toma en consideracin que, como se dijo al analizar el artculo 4, la participacin ciudadana constituye un pilar en el movimiento descentralizador. La ley general de descentralizacin en su captulo V contiene normas que pueden ligarse con las consultas populares locales. El artculo ciudadana, 17 en explica los qu debe entenderse por participacin siguientes trminos: ... es el proceso por

medio del cual una comunidad organizada, con fines econmicos, sociales o culturales, participa en la planificacin, ejecucin y control integral y de las gestiones para del gobierno el nacional, de departamental municipal, facilitar proceso

descentralizacin. El artculo 18 aade que: Las organizaciones comunitarias reconocidas conforme a la ley, de igual manera podrn participar en la realizacin de obras, programas y servicios pblicos de su comunidad....

70

Ahora bien, esa influencia de la poblacin en las actividades gubernamentales, necesariamente debe concretarse a travs de una consulta popular local, por constituir el ltimo estado en el que pueden hacer prevalecer sus opiniones respecto de las polticas de Estado, y ste a su vez acatar los resultados obtenidos.

2.3.5 Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su reglamento El marco constitucional de los Consejos de Desarrollo urbano y Rural se encuentra ubicado dentro del ttulo de la Constitucin Poltica de la Repblica referente a la estructura y organizacin del Estado, especficamente dentro del rgimen administrativo. El artculo 225 establece que se crearon para la organizacin y coordinacin de la administracin pblica, teniendo a su cargo la formulacin de las polticas de desarrollo urbano y rural, as como la de ordenamiento territorial. Asimismo, el artculo 226 de la carta magna dispone que: Las regiones que conforme a la ley se establezcan, contarn con un Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural.... La ley a la que se refiere el citado artculo es el Decreto 70-86 del Congreso de la Repblica (Ley Preliminar de Regionalizacin), citada anteriormente. El artculo 228 de la carta fundamental, en relacin con los consejos departamentales, dispone que: En cada departamento habr un Consejo Departamental... con el fin de promover el desarrollo del departamento. La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11-2002 consultas equitativas del Congreso populares de de la Repblica), busca ciudadana en en relacin el marco con de las una locales, brindar oportunidades

participacin

democracia funcional, efectiva y participativa en los procesos de toma de decisiones.

71

As, el artculo 1 crea el Sistema de Consejos de Desarrollo, siendo ste el medio principal de participacin de la poblacin civil, incluyendo a los pueblos maya, garfuna y no indgena, en la gestin pblica. El artculo 2 (literal d) regula taxativamente ...La promocin de procesos de democracia participativa.... Los distintos niveles que conforman el Sistema de Consejos de Desarrollo municipal Municipales se y de regulan el en el y artculo por los 4, en donde por destacan el de comunitario, constitudos los Consejos

Desarrollo

Consejos

Comunitarios

Desarrollo, respectivamente. Es importante destacar que el citado cuerpo legal precepta como una de las funciones que desempean los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en cada uno de sus niveles (nacional, regional, departamental, municipal y y facilitar y la de organizacin sus y poblacin organizaciones comunitario) la de promover efectiva de de la sus en la priorizacin participacin

necesidades, problemas y soluciones, para el desarrollo integral de cada nivel de que se trate. (artculos: 6 literal d., 8 literal b., 10 literal b., 12 literal b., y 14 literal b.). Esto da una idea de la importancia que signific para el legislador el otorgar un mayor grado de participacin a la poblacin en general en la toma de decisiones, intervencin que se logra, por ejemplo, con la realizacin de una consulta popular. Directamente vinculado con la consulta popular, el artculo 26 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural dice que: ... las consultas a los pueblos maya, xinca y garfuna sobre medidas de desarrollo que impulse el Organismo Ejecutivo y que afecten directamente a estos pueblos, podrn hacerse por conducto de sus representantes en los consejos de desarrollo. Comentando brevemente la norma citada, en ella se plasma la posibilidad de consultar a los pueblos indgenas del pas cuando el Ejecutivo

72

propugne intereses;

polticas sin

de

desarrollo dicha

que

puedan podra

lesionar ser

sus

embargo,

consulta

procedente

tambin cuando sea el Organismo Legislativo o cualquier otro poder estatal quien las impulse. En cuanto al Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Acuerdo Gubernativo 461-2002), tambin incluye en su articulado normas relacionadas con las consultas populares locales. El artculo 2 define al Sistema de Consejos de Desarrollo -al que se ha aludido anteriormente- como el espacio de relacin y encuentro permite propositiva ciudadano a en todos la multitnico, los toma habitantes de multilinge del pas para y y su la la pluricultural participacin de sus que

decisiones

organizacin, coordinacin y planificacin del desarrollo integral comunidades, Es decir municipios, propugna departamentos, la instauracin regiones de un nacin. que dilogo

armonioso entre las diversas culturas y la participacin activa de las diferentes comunidades para coadyuvar a fortalecer la unidad nacional. El artculo 3 seala como atributos del Sistema la organizacin y la coordinacin de la administracin pblica en el marco de la cooperacin y participacin en la toma de decisiones. Tambin el artculo 4 le atribuye como objetivos especficos en su literal b) el de promover la participacin ciudadana. En Municipal exista al cada de municipio Desarrollo una la del el pas que, debe segn funcionar el en un Consejo 44 del debe que artculo el

Reglamento goza de las siguientes atribuciones: ... e) Cuando menos siempre comunidad opinin indgena municipio indgena del consejo asesor

consultar

corresponda. El artculo 45 del Reglamento afirma que: En ejercicio de la autonoma municipal, y conforme a la Ley, corresponde a la Corporacin Municipal apoyar a los Consejos de Desarrollo de su

73

municipio, tanto en el nivel municipal como en el comunitario, en la forma siguiente: ... f) Solicitar la opinin de los Consejos Comunitarios de Desarrollo a travs de sus representantes, cuando la importancia del tema lo amerite.... El primer prrafo del artculo 52 del Reglamento, siempre en relacin con las consultas populares locales, seala que: Cada Consejo las Comunitario de Desarrollo se tiene reunan por para objeto que los y miembros de la comunidad interesados en promover y llevar a cabo polticas participativas, identificar priorizar los proyectos, planes y programas que beneficien a su comunidad.... De esta forma se da por concludo el presente captulo, habiendo hecho un recorrido por los distintos cuerpos legales que, de una forma u otra, regulan las consultas populares en sus articulados, dando paso a continuacin a la discusin sobre la legalidad o ilegalidad de las mismas.

74

75

CAPTULO III
3. Legalidad o ilegalidad de las consultas populares. 3.1 El caso de la consulta popular genrica. 3.2 El caso de la consulta popular local. 3.3 Vinculabilidad de las consultas populares. 3.3.1 El caso de la consulta popular genrica. 3.3.2 El caso de la consulta popular local. 3.4 Consultas populares locales en casos especficos.

3. Legalidad o ilegalidad de las consultas populares Haciendo un recuento de lo discutido hasta el momento, en el captulo I se proporcionaron nociones y definiciones acerca de conceptos relacionados con las consultas populares, a efecto de tener una mejor comprensin de las mismas; en el captulo II fueron ubicadas tales consultas dentro del ordenamiento jurdico interno vigente hoy en da; y, en el presente captulo, que es el tercero, se analizar la aplicabilidad de las consultas populares, tanto genricas como locales, a casos concretos de exploracin minera y explotacin de recursos hidroelctricos en ciertas comunidades locales, especficamente haciendo alusin al municipio de Sipacapa, Departamento de San Marcos, y al municipio de Ro Hondo, Departamento de Zacapa, respectivamente. El problema radica en que los habitantes de dichos municipios, as como de otras comunidades del pas, se muestran renuentes a aceptar la intervencin de entidades jurdicas en la manipulacin resultando, de los bienes como propios de sus comunidades, las grandes argumentando que con esa actitud se lesionan intereses comunales, adems, nicas beneficiarias compaas mineras e hidroelctricas; y el problema se agrava an ms, si se tiene en cuenta que las solicitudes de los lugareos sobre la celebracin de consultas populares, para que sean ellos quienes en ltima instancia decidan la procedencia o improcedencia de tales actividades, no son atendidas por las autoridades respectivas.

76

Para responder a las inquietudes planteadas en los prrafos precedentes, ilegalidad En general, populares realizarse, mismas. El tema se encuentra sujeto a debate en el medio nacional como consecuencia de las licencias de exploracin y explotacin minera que se e hidroelctrica analizar a que el Estado ha otorgado a compaas en el apartado 3.4 del presente extranjeras para operar en algunos municipios del pas (situacin fondo captulo), sin haber consultado la opinin de los habitantes, por lo que ha surgido la necesidad de establecer si tales consultas son legales o ilegales, o en su caso, legtimas o ilegtimas. Es importante puntualizar que no deben confundirse los trminos legalidad, legitimidad y constitucionalidad, pues, aunque similares a primera vista, poseen peculiaridades semnticas que los diferencian, siendo procedente en las lneas siguientes definir a cada uno, debido a que en el medio nacional se utilizan como sinnimos, lo cual es errneo. El autor Manuel Ossorio y Florit dice que legalidad es: Lo ajustado exigible a en la el ley y, por ello, lo lcito, lo permitido o lo Significa entonces que por Derecho Positivo.38 la de de se las principiar consultas existe por establecer en de la legalidad o populares, diversidad polticos, tienen sus dos variantes: algunas y, en para las

genricas y locales. actualidad de la es opiniones, si las contrastantes, juristas, y localsobre la profesionales fundamento o

poblacin decir,

guatemalteca

sobre

consultas de

-genrica

legal

legalidad

ilegalidad

ilegalidad se entiende todo aquello que es contrario a la ley; adems, cabe mencionar que los actos ilegales estn viciados de

38

Ossorio y Florit, Ob. Cit.; pg. 419.

77

nulidad, salvo que la propia ley disponga su validez, en especial por su consolidacin en el tiempo. Es a todas luces evidente que, al hablar de la legalidad o ilegalidad regula de un acto, se est haciendo referencia al Derecho la vida de un pueblo en un determinado positivo, que es un sistema de normas jurdicas que informa y efectivamente momento histrico39, y en un territorio tambin determinado. Desde los tiempos de los griegos se ha discutido sobre lo justo o injusto as de la norma jurdica, doctrinaria la es que decir se del ocupa opuesta Derecho de su al positivo, y si ste entraa en s mismo el concepto de justicia, surgiendo una corriente estudio, la que recibe el nombre de Positivismo jurdico. El positivismo jurdico es doctrina iusnaturalismo -al que se aludir al hablar de legitimidad- que reduce la justicia a la validez de la norma jurdica. Para sta teora es justo solo lo que es ordenado y por el hecho de ser ordenado. Una norma es justa solo si es vlida; la validez es la consagracin de la justicia. En ese orden de ideas, el derecho puede ser vlido sin ser justo. As lo confima el tratadista Norberto Bobbio en su obra comentada, el que en relacin con el tema y citando a Hobbes dice que: Para Hobbes... es justo lo que es ordenado y es injusto lo que es prohibido. La doctrina hobbesiana es la anttesis de la doctrina iusnaturalista. Por lo tanto, para Hobbes la validez de una norma jurdica y de su justicia no se diferencian, porque la justicia y la injusticia nacen juntas con el derecho positivo, es decir al tiempo con la validez... donde no hay derecho tampoco hay justicia y donde hay justicia quiere decir que hay un sistema constituido de derecho positivo.40

39 40

Ibid, pgs. 238 y 239. Bobbio, Norberto. Ob. Cit.; pgs. 31 y 32.

78

Por constitucionalidad se entiende lo que es perteneciente a la Constitucin de un Estado; equivale esto a que la constitucionalidad -en el primero y principal de los significadoses todo aquello que se ajusta o es conforme a las normas que la Constitucin la establece, de el la cual as como es inconstitucional o sea, a un cuanto se aparta de ella o la vulnera. Representa una cuestin vinculada a supremaca por Constitucin, la sociedad, ordenamiento jurdico constituida polticamente,

subordina a ella todos los dems actos de los poderes pblicos, as como las normas legales, que carecen de validez en cuanto la desconozcan o contradigan. con la constitucionalidad que media por de dictadas las normas En o ese subordinacin resoluciones relacin momento a Ossorio y Florit aade, en relacin que: los la Ms concretamente, decretos, es la o con entre leyes, ordenanzas

organismos se la dice

administrativos que tales o

Constitucin de un pas y en un cuales y, en

dado.

sentido a

disposiciones se ajustan a la constitucionalidad, es decir, son constitucionales; atentan constitucionalidad consecuencia, son inconstitucionales. De tal concepto arranca el principio de la supremaca de la Constitucin en lo poltico y jurdico.41 La constitucionalidad tambin se concibe como el ordenamiento jurdico escrita, de una de sociedad todos poltica significa los actos mediante la emanados una de Constitucin a sus los poderes cuya supremaca subordinacin

disposiciones

consituidos que forman el gobierno ordinario. Su antagnico es la inconstitucionalidad en la que, partiendo del principio de inexcusable la en los Estados se han de de Derecho reputar de la como supremaca Constitucin,

inconstitucionales todos los actos, leyes, decretos o resoluciones

41

Ossorio y Florit, Ob. Cit.; pg. 162.

79

que se aparten de sus normas o las contradigan. En consecuencia, son tambin total y absolutamente inconstitucionales cuantos actos realicen y disposiciones adopten los gobiernos de facto, porque, para existir, empiezan por eliminar total o parcialmente, abierta o encubiertamente, la propia Constitucin. La declaracin de inconstitucionalidad de un acto o precepto legal se obtiene de por regla en general plantendola existen ante los tribunales justicia; un algunos pases la tribunales y la

especiales de garantas constitucionales. Estableciendo parangn entre legalidad constitucionalidad de una norma, puede afirmarse que sta es el gnero y aquella la especie, es decir, que no puede existir una norma que sea legal y al mismo tiempo inconstitucional; es presupuesto indispensable que para ser legal previamente tiene que ser constitucional, esto es, tener congruencia con los preceptos enmarcados en la Constitucin. En ese sentido, y a efectos del presente trabajo, al analizar la legalidad o ilegalidad de las consultas populares -en especial la genrica-, en los apartados subsiguientes debe tenerse presente que al afirmar que son legales o no, indirecta y tcitamente se estar haciendo referencia a su constitucionalidad. Por su parte, la legitimidad de una norma est vinculada con la justicia y, segn diversos tratadistas, ms concretamente con el derecho natural, del que reduce natural la se validez podra a la justicia. como La el corriente derecho definir

pensamiento jurdico que concibe que la ley, para que sea tal, debe ser conforme a la justicia. Norberto Bobbio citando a Gustav Radbruch sigue esta corriente de pensamiento en los siguientes trminos: Cuando una ley niega conscientemente la voluntad de justicia... adolece de validez..., y aade: Pueden darse leyes de contenido tan injusto y perjudicial que hagan necesario negarles su carcter jurdico...

80

puesto

que

hay

principios

jurdicos

fundamentales

que

son

ms

fuertes hasta el punto que una ley que los contradiga carecer de validez; y ms an, cuando la justicia es conscientemente negada por las normas el del derecho positivo, existe la la ley no solamente de que es el derecho injusto sino que en general carece de juridicidad.42 Segn derecho natural exigencia derecho corresponda a la justicia, pero no es una realidad de hecho, porque pragmticamente vale como derecho tambin el derecho injusto, siendo oportuno mencionar que no existe ningn ordenamiento que sea perfectamente justo. La teora del derecho natural es aquella que considera poder establecer lo que es justo y lo que es injusto, formulndose la siguiente interrogante bsica: a quin corresponde establecer lo que es justo a) a y lo quien que es injusto?, el poder y caben dos respuestas es posibles: tiene (pero sta respuesta

aberrante); b) a todos los ciudadanos (la que se considera ms plausible que la anterior). Es doctrina comn de los iusnaturalistas (llmase as a los nuevos seguidores y fervientes devotos del derecho natural) que el derecho positivo no conforme al derecho natural debe ser considerado injusto, pero que no obstante debe ser obedecido -es la llamada teora de la obediencia-, y por lo tanto vlido. Justicia y validez de una norma son dos cosas diversas: una norma puede ser vlida -es decir, que debe ser obedecida- aun si es injusta; por tanto, justicia y validez pueden no coincidir. En torno a sntesis, la la legitimidad mientras de una en norma jurdica puede abarca o no mucho ms que su sola legalidad; el substratum de aqulla gira en justicia, que sta ltima acontecer y se relaciona, ante todo, con su positivismo, es decir, con su vigencia y observancia en el ordenamiento jurdico interno.

42

Bobbio, Norberto. Ob. Cit.; pgs. 27 y 28.

81

Relacionado lo anterior con el tema en discusin, o sea con la consulta popular, y para ceirse al ttulo del presente trabajo, el enfoque que se le dar a este captulo ser el de analizar la legalidad o ilegalidad de las mismas, prescindiendo de escudriar su legitimidad o ilegitimidad. 3.1 El caso de la consulta popular genrica La consulta popular gnerica se encuentra regulada en el artculo 173 de la Constitucin Poltica de la Repblica, el cual dispone que: Las decisiones polticas de especial trascendencia debern ser a de sometidas iniciativa la a procedimiento del Presidente que fijarn consultivo de con la de todos o o los del las ciudadanos. La consulta ser convocada por el Tribunal Supremo Electoral Congreso Repblica la Repblica, precisin

preguntas que se sometern a los ciudadanos. La Ley Constitucional Electoral regular lo relativo a esta institucin. El captulo agregar citado II que del es artculo presente ha sido comentado por lo ampliamente que en el trabajo, nicamente cabe

un derecho claramente establecido en la propia

Constitucin, en favor o beneficio de todos los habitantes de la Repblica, el de ser consultados cuando un asunto determinado sea de especial trascendencia. Ahora bien, cundo un asunto es de especial trascendencia para el pas y a quin corresponde calificarlo? Resulta claro que lo es cuando afecte a todos o por lo menos a la mayora de los habitantes de la Repblica, y que corresponde calificarlo as al Presidente de la Repblica o al Congreso La y de mismo, Ley de acuerdo con lo establecido a la que en alude en su el segundo prrafo del mencionado artculo 173. Constitucional Polticos), Electoral el cual el citado articulado artculo 173 constitucional es el Decreto Ley 1-85 (Ley Electoral Partidos incorpora normas que efectivamente desarrollan la consulta popular genrica.

82

Dentro

del

libro

cuatro

de

la

citada

Ley

Electoral

de

Partidos Polticos, en el ttulo que se refiere al desarrollo del proceso electoral, dispone el artculo 196 que: Corresponde al Tribunal Supremo Electoral convocar a elecciones... la convocatoria a consulta popular se dictar con una anticipacin no menor de noventa das a la fecha de celebracin; es obvio que ste artculo se refiere a la consulta popular genrica, no a la local. El artculo 253 del mencionado cuerpo legal reafirma lo dicho en cuanto a la convocatoria y procedimiento de la consulta, al establecer que: De acuerdo con la Constitucin Poltica de la Repblica, la consulta popular ser convocada en todos los casos por el Tribunal en lo la Supremo ley Electoral. por y las su El proceso que as consultivo para como por se las regir, aplicable, normas elecciones

establece

presente

reglamento,

especficas que emita el Tribunal Supremo Electoral.... El reglamento a que se refiere el artculo transcrito, es el Acuerdo nmero a 181-87 del con Tribunal la Supremo Electoral, que el que el precepta en su artculo 7 que: El Tribunal Supremo Electoral convocar elecciones anticipacin prescribe artculo 196 de la Ley Electoral... El decreto de convocatoria a elecciones o consultas populares deber contener: 1. ... si se tratare de consultas, los trminos de la encuesta o encuestas a realizarse.... Es obvio que la consulta popular genrica reviste todas las caractersticas y atributos para ser considerada como legal porque se encuentra regulada en la ley (incluso en la propia Constitucin Poltica de la Repblica). Por tanto, se puede afirmar sin lugar a dudas que la consulta popular genrica es legal segn el ordenamiento jurdico nacional.

83

3.2 El caso de la consulta popular local Como se dijo en el apartado anterior, el artculo 173 constitucional establece que las decisiones polticas de especial trascendencia sern sometidas al procedimiento de consulta; sin embargo, ese artculo constitucional se refiere a la consulta popular genrica, lo cual fue dictaminado as por la propia Corte de Constitucionalidad.43 Fuera del artculo 173 mencionado, no se encuentra en la Constitucin Poltica de la Repblica ninguna otra norma que haga mencin expresa de la consulta popular local, pero tampoco existe en su texto ninguna prohibicin para su realizacin. Adems, en pginas anteriores del presente trabajo se sostuvo la tesis de que haciendo uso de la interpretacin extensiva de la ley, es posible aplicar, en lo que resulte pertinente, el rgimen jurdico de la consulta popular genrica -regulado en el
44

artculo

173

constitucional- a las consultas populares locales.

Como ya se dijo, lo anterior se refuerza con lo regulado en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, que seala que las decisiones gubernativas que tiendan a afectar a las poblaciones debern ser sometidas a consulta. En ese sentido, la Corte de Constitucionalidad, siguiendo la lnea de derechos de los pueblos indgenas, opin que no viola la Constitucin el Convenio 169 de la OIT y, por lo tanto, es factible realizar consultas populares a los pueblos indgenas. Los Acuerdos de Paz tambin dan sustento a la posibilidad de tal consulta, ya que en ellos se acord dar mayor participacin a dichas poblaciones, debindose crear otros mecanismos cuerpos que hagan que viable la misma, siendo stos las consultas que se regulan en el Cdigo Municipal el cual, entre legales fueron analizados anteriormente,

43 44

Al respecto, vase el captulo II, Apartado 2.1. Ibid.

84

establece el procedimiento para hacer efectiva la participacin en mencin.45 En la Ley Electoral y de Partidos Polticos, y su respectivo Reglamento, tambin se encuentran normas que conducen a reforzar la legalidad de la consulta popular local. El artculo 253 de dicha Ley Electoral y de Partidos Polticos, en su primer prrafo ordena: De acuerdo con la Constitucin Poltica de la Repblica, la consulta popular ser convocada debe ser en todos los por casos el por el Tribunal Supremo Electoral..., esto significa que no solamente la consulta popular genrica convocada Tribunal Supremo Electoral sino tambin la consulta popular local, por lo que tambin sta ltima debe ser considerada como legal. El citado artculo se encuentra en relacin directa con el artculo 7 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Polticos, el que respecto a la convocatoria dice: El Tribunal Supremo Electoral convocar a elecciones con la anticipacin que prescribe el artculo 196 de la Ley Electoral... El decreto de convocatoria a elecciones o consultas populares deber contener: .... Asimismo, Conforme al el artculo de 10 del Reglamento el precepta sealado que: se decreto convocatoria, da

celebrarn las elecciones o las consultas populares, ya sea en todos o en los municipios que correspondan si se tratar slo de comicios municipales.... Ntese que ste artculo es ms explcito que el anterior, por cuanto que alude a la consulta popular genrica cuando manifiesta que se celebrar en todos los municipios, y a la local, cuando estatuye que se celebrar en los municipios que corresponda, pudiendo entonces ser uno o ms. Tomando en consideracin lo antes expuesto, se concluye en que las consultas populares locales en Guatemala son legales,

45

Vase el captulo II, en el que se desarrolla el tema con mayor amplitud.

85

porque el ordenamiento jurdico nacional no solo las permite sino, adems, las regula expresamente. Por ello, cuando las autoridades del Estado tomen decisiones que afecten los intereses de una

comunidad, deben previamente realizar consultas populares locales, tal como lo establece la ley, para que as las poblaciones puedan pronunciarse al respecto.

3.3 Vinculabilidad de las consultas populares Una genricas En vez como ese resuelto locales, el problema una se acerca de establecer la la cual es legalidad de las consultas populares en sus dos modalidades, tanto surge que nueva interrogante, a radica en establecer si las mismas son vinculantes o no. sentido, lo abordar continuacin establecer si la autoridad pblica, tanto a nivel nacional como local, o los particulares en su caso, estn obligados o no a acatar y a obedecer los resultados obtenidos en las consultas populares. 3.3.1 El caso de la consulta popular genrica El artculo 173 de la Constitucin Poltica de la Repblica, que regula a la la consulta popular genrica, guarda silencio en torno de al la misma. Sin que embargo, la la Corte de le en sentencia analizada anteriormente, consulta vinculabilidad ese carcter

Constitucionalidad atribuye toma, en

dictaminar

popular

comprende las funciones de sufragio en virtud del cual el pueblo ltima instancia, decisiones que le afectan en forma directa. Es en el pueblo, en el que radica la soberana, el que por medio del voto acepta o rechaza la propuesta aprobada, de donde deriva su voluntad de adoptar o no la decisin sobre la que se pronuncia en las urnas.46
46

Vase el captulo II, apartado 2.1.

86

En la Ley Electoral y de Partidos Polticos se encuentran otras normas que guardan relacion con la vinculabilidad de la consulta popular genrica. El artculo 125 de la referida ley seala como una de tantas obligaciones del Tribunal Supremo electoral la de publicar los resultados del proceso electoral dentro de los seis meses despus de haber concludo el mismo (literal r), incluyndose en l tambin la consulta popular. El artculo 198 establece que sufragio es el voto que se emite en una consulta popular, y sta, segn el artculo 199, es denominada comicio. El artculo 209, dentro del proceso electoral, en lo que concierne a las resoluciones finales y su contenido, dispone: ... Las consultas populares se definirn en una sla resolucin... Resuelta la validez de la... consulta popular, el Tribunal Supremo Electoral formular la correspondiente declaratoria... sobre el resultado mayoritario de la consulta.... Asimismo, divulgar por el todos Tribunal los Supremo de Electoral comunicacin est los obligado a medios resultados,

dentro del plazo de ocho das siguientes a la terminacin del proceso electoral (artculo 245). Por su parte, el ltimo prrafo del artculo 253 de dicha Ley Electoral y de Partidos Polticos afirma que: La mayora relativa ser el sistema aplicable a las consultas populares; y el artculo 202 indica qu debe entenderse por mayora relativa, as: Con el sistema de mayoria relativa... obtendr la eleccin en su totalidad la planilla que haya alcanzado el mayor nmero de votos vlidos. Cabe recordar aqu lo que establece el artculo 154 de la Constitucin Poltica de la Repblica en relacin con la funcin pblica y la sujecin a la ley, en los siguientes trminos: Los funcionarios son depositarios de la autoridad, ... sujetos a la

87

ley

jams

superiores que la De en

ella ley

.... les

Esto

significa sin que la el

que exista

los la de

funcionarios en su actuacin oficial estn condicionados a las obligaciones propia sta impone, lo que posibilidad de inobservar los mandatos de sta sin incurrir en responsabilidad. Constitucionalidad forma afirma Corte sentencias explicitan artculo

comentado, y que se transcriben suscintamente a continuacin: ... El principio de legalidad contenido en los artculos 5o., 152, 154 y 155 de la Constitucin implica que la actividad de cada uno de los las debe rganos del Estado debe mantenerse dentro del conjunto de atribuciones expresas que le son asignadas por la Constitucin y leyes...47, y aade: ... Dicha disposicin constitucional sujetarse a la sus ley, y como En tal, debe de responder ideas, de las implica que la conducta del funcionario con el ejercicio del cargo consecuencias de actos. ese orden se puede

afirmar que la Constitucin no prev la posibilidad de eximir de responsabilidad a ningn funcionario en el ejercicio del cargo, por lo que cualquier disposicin en ese sentido la contrara y, por ese hecho, no puede coexistir con la Constitucin....48 A la luz de lo analizado, se puede afirmar que los resultados obtenidos en una consulta popular genrica legalmente celebrada, son vinculantes si se obtiene mayora (relativa) de votos. 3.3.2 El caso de la consulta popular local El Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica (Cdigo Municipal) regula la vinculabilidad de la consulta popular local, es decir, la obligatoriedad que para la autoridad significa el convocar, aqulla.
Sentencia de la Corte de expediente No. 867-95, Gaceta 48 Sentencia de la Corte de expediente No. 261-93, Gaceta
47

celebrar

respetar

los

resultados

alcanzados

en

Constitucionalidad No. 39, pgina No. Constitucionalidad No. 37, pgina No.

de fecha 22-02-96, recada en 35. de fecha 19-07-95, recada en 21.

88

Dispone el artculo 64 del mencionado cuerpo legal que: Los vecinos tienen el derecho de solicitar al Concejo Municipal la celebracin de consultas... La solicitud deber contar con la firma de por lo menos el diez por ciento (10%) de los vecinos empadronados en el municipio. Los resultados sern vinculantes si participa en la consulta al menos el veinte por ciento (20%) de los vecinos empadronados no y la mayora al tenor vota de favorablemente lo descrito en el el asunto consultado. citado, Entonces,

artculo

existe ninguna discrepancia en torno a la

cantidad de vecinos que deben solicitar la consulta; debe ser por lo menos el diez por ciento (10%) de los que estn debidamente empadronados. La duda sale a relucir en cuanto a la cantidad necesaria para que los resultados sean vinculantes. Segn lo descrito por el artculo 64, seran vinculantes si en la consulta participara al menos el veinte por ciento (20%) de vecinos empadronados y la mayora (entindase relativa) vota favorablemente. Dicho artculo 64 debe confrontarse con el artculo 66 que dice: Las modalidades de las consultas a que se refieren los artculos 64 y 65 de este Cdigo, entre otras, podrn realizarse de la manera siguiente: ... Los resultados sern vinculantes si participa en la consulta al menos el cincuenta (50) por ciento de los vecinos empadronados y la mayora vota favorablemente el asunto consultado. Como se puede apreciar, el artculo 66 incrementa el porcentaje de participacin necesaria para que la consulta popular local sea vinculante, el cual debe ser cuando menos del cincuenta por ciento (50%) de vecinos empadronados, exigiendo adems el voto favorable de la mayora (se entiende que es mayora simple o relativa) de ellos, contrastando esto con el veinte por ciento (20%) exigido por el ya comentado artculo 64. Entonces, presente la pregunta que se formul al principio del subapartado, respecto de si son vinculantes o no las

89

consultas populares locales, ha sido parcialmente resuelta, en el sentido de que puede afirmarse que dichas consultas s son vinculantes, pero surge una nueva interrogante: cul de los dos artculos mencionados prevalece sobre el otro?, es decir, que porcentaje de participacin vecinal se requiere para que adquieran esa vinculabilidad?, Ser el veinte o el cincuenta por ciento? Es este un problema complejo de resolver, tanto as que numerosos autores han dedicado obras completas para abordar el tema denominado de las antinomias. Las antinomias son contradicciones que se dan entre normas pertenecientes a un mismo ordenamiento jurdico. Por regla general, puede decirse que el derecho no admite antinomias. Son normas incompatibles aqullas que no pueden ser ambas al mismo tiempo vlidas. El autor Norberto Bobbio, en su obra antes comentada, define a las antinomias como aquella situacin en la que se encuentran dos normas, cuando una de ellas obliga y la otra prohbe, o cuando una obliga y la otra permite, o cuando una prohbe y la otra permite un mismo comportamiento... para que se pueda dar una antinomia se requieren dos condiciones: 1. Las dos normas deben pertenecer a un mismo ordenamiento; 2. Las dos normas deben tener el mismo mbito de validez.49 En otras palabras, las antinomias tambin se pueden definir como la situacin en que dos normas que pertenecen a un mismo ordenamiento, y tienen un mismo mbito de validez, son incompatibles entre s; situacin que evidentemente se presenta en los dos artculos citados, el 64 y el 66 del Cdigo Municipal. Ahora bien, cales son los criterios para solucionar las antinomias? normas. Bsicamente Bobbio, consisten tres son en las eliminar reglas una de las dos para Segn fundamentales

49

Bobbio, Norberto. Ob. Cit.; pg. 67.

90

resolver El

las

antinomias:

a)

el

criterio

cronolgico; tambin de la

b)

el lex

criterio jerrquico; y, c) el criterio de especialidad.50 criterio cronolgico, denominado posterior, es aqul segn el cual entre dos normas incompatibles prevalece la posterior. Sin embargo, ste criterio es inaplicable al caso en discusin, por cuanto que ambos artculos, el 64 y el 66, pertenecen a un mismo cuerpo legal (el Cdigo Municipal), por lo que ambas normas son simultneas en el tiempo y, por eso mismo, este criterio se deshecha. El criterio es jerrquico, denominado tambin de la lex superior, analiza, aqul segn el cual de dos normas incompatibles criterio es de utilidad, porque los dos

prevalece la norma jerrquicamente superior. En el caso que se tampoco este artculos (64 y 66 del Cdigo Municipal) son parte integrante de un mismo Cdigo, es decir, que se encuentran a un mismo nivel jerrquico (ambos son normas ordinarias). El tercer criterio, llamado el de la lex specialis, es aqul en el cual, de dos normas incompatibles, la una general y la otra especial (o excepcional), prevalece la segunda. Pero, de los dos artculos en discordia, tanto el 64 como el 66 pueden calificarse como especiales, porque regulan ambos un mismo tema, es decir, la consulta popular local, y de ah que este criterio tambin es inaplicable. Es obvio que existe una insuficiencia de criterios que, segn palabras de Bobbio, puede darse cuando se produce una antinomia entre dos normas: 1. contemporneas; 2. en el mismo nivel; y, 3. ambas generales. Es decir, dos normas generales e incompatibles, que se encuentran en una misma ley (tal como sucede con los artculos 64 y 66 del Cdigo Municipal).

50

Ibid, pgs. 191 a 196.

91

Segn Bobbio, ...en caso de un conflicto en el cual no se pueda aplicar ninguno de los tres criterios, su solucin se confa a la libertad del intrprete... en caso de conflicto entre dos normas, para el cual no valgan el criterio cronolgico ni el jerrquico, ni tampoco el de la especialidad, el intrprete, ya sea el juez o el jurista, tiene tres posibilidades: 1. Eliminar una de las normas; 2. Eliminar las dos; o, 3. Conservar las dos.51 Con base en lo expuesto, se puede concluir este subapartado diciendo que las consultas populares locales s son vinculantes, quedando nicamente de por resolver el porcentaje para necesario concretar de tal participacin vecinos empadronados

vinculabilidad. Debido a que son inaplicables los tres criterios descritos anteriormente, el problema se resuelve, en opinin del autor del presente trabajo, acudiendo al principio denominado in dubio pro subditum, el cual en Derecho administrativo establece que en caso de duda acerca a de la interpretacin que ms de la norma al jurdica, debe estarse la solucin favorezca

administrado; en este caso, es evidente que el artculo 64 es el que mayor beneficio representa para los gobernados, por lo que el porcentaje mnimo de participacin requerido para que las consultas populares locales sean vinculantes es del veinte por ciento (20%) de los vecinos empadronados, y el voto mnimo exigido es el de la mayora relativa. 3.4 Consultas populares locales en casos especficos Resuelto el problema sobre la legalidad y vinculabilidad de las consultas populares locales, es oportuno -a manera de ejemploconocer su aplicabilidad en casos especficos.

51

Ibid, pgs. 196 a 201.

92

El

tema

de por

las el

consultas advenimiento de Sipacapa, de

populares de San las

gener

inters, y

especialmente que en las las

exploraciones y Ro

explotaciones mineras e instalacin de hidroelctricas, debido a poblaciones Marcos, Hondo, la Zacapa, comunidades dichos lugares rechazaron

manipulacin de los recursos naturales, a travs de la celebracin de consultas populares locales. La Constitucin Poltica de la Repblica, en su artculo 173 establece que las decisiones polticas de especial trascendencia sern sometidas a en procedimiento de consulta; entonces, y cabe preguntarse si los bienes del Estado, tales como las aguas y su aprovechamiento hidroelctricas, hidrocarburos minerales, tienen trascendencia o no para la poblacin guatemalteca, siendo la respuesta claramente afirmativa. Los artculos 125 y 129 de la misma Constitucin Poltica de la Repblica, preceptan, el primero, declarar de utilidad y necesidad pblica la explotacin tcnica y racional de minerales, y el segundo declarar de urgencia nacional la electrificacin del pas52 (sin y embargo, social en de todo la caso debe de tenerse Guatemala en se cuenta funda lo en dispuesto en el artculo 118 constitucional que dice: El rgimen econmico Repblica principios de justicia social...). Ambos artculos constitucionales originaron leyes ordinarias y reglamentarias que los desarrollan, como son el Decreto 48-97 del Congreso de la Repblica (Ley de Minera), Acuerdo Gubernativo 176-2001 (Reglamento de la Ley de Minera), Decreto 93-96 del Congreso de la Repblica (Ley General de Electricidad), y Acuerdo Gubernativo 256-97 (Reglamento de la Ley General de Electricidad). En el articulado que desarrolla cada uno de los Decretos y Acuerdos
52

Gubernativos

citados

anteriormente,

el

legislador

no

Ambos artculos han sido analizados a fondo en el captulo II, apartado 2.1.

93

contempl de manera expresa la celebracin de consultas populares locales previo de se al otorgamiento a de licencias e ciertos de exploracin sino y explotacin simplemente recursos limit minerales establecer hdroelctrcos, requisitos que

previos,

como la formulacin de estudios de impacto ambiental. Sin embargo, no son incompatibles las ideas que se han venido desarrollando, es decir, que debe consultarse a las comunidades previo al otorgamiento de licencias de exploracin y explotacin de recursos minerales e hidroelctricos, debido a que el mencionado artculo 173, por tener rango constitucional, prevalece sobre los decretos y acuerdos gubernativos citados, y stos no pueden contrariar a la Carta Magna, porque de hacerlo son nulos ipso jure (artculos 44 y 175 de la Constitucin Poltica de la Repblica). En el municipio de Sipacapa, Departamento de San Marcos, se llev a cabo un referndum el 18 de junio de 2005, en el cual participaron trece aldeas, teniendo como objetivo el aprobar o improbar la explotacin minera que una empresa extranjera haba venido realizando en dicho lugar; el resultado fue el rechazo al funcionamiento de la citada empresa minera en ese territorio. Al menos 2,600 vecinos acudieron a la consulta que, como se dijo antes, se llev a cabo en salones municipales de trece aldeas. De stas, 11 sufragaron en contra, una a favor y una se abstuvo. Dicha entidad tiene tres licencias de exploracin para ubicar nuevos yacimientos minerales en Sipacapa, estando adems exonerada del pago de impuestos, con base en la Ley de Fomento y Desarrollo de Mquilas. Por lo mismo, interpuso una accin de amparo en contra de la consulta popular local celebrada en Sipacapa, a la que ya se ha hecho referencia, con el argumento de que el referndum era ilegal por haberse efectuado fuera de tiempo y por tratarse de bienes del Estado, as como que por mandato constitucional su explotacin ha

94

sido declarada de necesidad pblica, habiendo logrado que se le otorgara un amparo provisional. Muy recientemente ha trascendido a la opinin pblica que la Corte de Constitucionalidad revoc el amparo provisional otorgado, avalando con esto la consulta popular celebrada en Sipacapa el 18 de junio de 2005, y en la cual los vecinos del rea votaron en contra de las actividades mineras realizadas por la empresa extranjera antes relacionada. Por su parte, el problema surgido en el municipio de Ro Hondo, Departamento de Zacapa, no gira en torno a los minerales del subsuelo, sino que se refiere al descontento generalizado de la poblacin por la instalacin de una planta hidroelctrica. El Concejo Municipal de Ro Hondo elabor un Reglamento Municipal de Consulta de Vecinos, el cual daba va libre para la celebracin de una consulta popular local en ese municipio, y que tena como objetivo establecer el sentir de la poblacin local, respecto de la instalacin de la hidroelctrica. Dos empresas que se sintieron afectadas interpusieron una accin de amparo en contra del Reglamento Municipal de Consulta de Vecinos, con el propsito de impedir la celebracin de dicha consulta, habiendo sido amparadas provisionalmente. Posteriormente la Corte de Constitucionalidad revoc dicho amparo provisional, por lo que no exista ningn obstculo para que la consulta se materializara. As, el 3 de julio de 2005 se celebr la consulta popular local en Ro Hondo, con una masiva participacin de 2,800 vecinos, quienes en su mayora votaron en contra de la instalacin de la hidroelctrica. Por consultas todo lo anteriormente locales considerado efectuadas se finaliza en este captulo, as como tambin el presente trabajo, afirmando que las populares Sipacapa, y en Ro Hondo, son legales y, adems, vinculantes.

95

CONCLUSIONES 1. Se entiende por legal todo acto, o disposicin, basado o

fundamentado en ley. 2. Las consultas populares locales son legales porque se

encuentran reguladas en: A) Ley Electoral y de Partidos Polticos (artculo 253); B) Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (artculos 4, 6 y 15); C) Cdigo Municipal (artculos 17, 20, 25, 31, 33, 35, 36, 38, 60, 61, 63, 64, 65, 66 y 109); D) Ley marco de los Acuerdos de Paz (artculos 10, 11, 12 y 13); E) Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (artculos 1, 2 y 26); entre otros. 3. Las normas de derecho son obligatorias o vinculantes cuando

ordenan o prohben un comportamiento determinado, lo que en el presente trabajo puede referirse a la convocatoria y celebracin, o a los resultados, de las consultas populares locales. 4. La convocatoria y subsiguiente celebracin de las consultas

populares locales son obligatorias, segn lo dispuesto en: A) Ley electoral y de Partidos Polticos (artculo 253); B) Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Polticos (artculos 7 y 10); y, C) Cdigo Municipal (artculos 63, 64, 65 y 66). 5. Los resultados porque de as las lo consultas el populares artculo 64 locales del son

vinculantes Municipal. 6.

dispone

Cdigo

Las consultas populares locales son legales.

96

97

RECOMENDACIONES 1. Debido a la dificultad que ofrece el Cdigo Municipal para

determinar cundo una consulta popular local es vinculante, ya que existen dos artculos (64 y 66) que se contradicen entre s (cfr. cap. III, numeral derogue 3.3.2), el que el Congreso del de la Repblica 66 de de Guatemala ltimo prrafo artculo dicho

cuerpo legal. 2. Que el Congreso del de la Repblica de la de Guatemala (Ley de reforme el

Decreto

48-97

Congreso

Repblica

Minera),

adicionndole un artculo con el texto siguiente: Consulta a los vecinos. El Ministerio de Energa y Minas, previo al otorgamiento de las cualquier consultas de licencia de exploracin o explotacin de las que locales que para el efecto debern regula la presente ley, est obligado a acatar los resultados de populares convocarse y celebrarse en las comunidades que habitan el rea objeto exploracin o explotacin, segn lo dispuesto en el Cdigo Municipal. 3. Que el Congreso del de la Repblica de la de Guatemala (Ley reforme General el de

Decreto

93-96

Congreso

Repblica

Electricidad), adicionndole un artculo con el texto siguiente: Consulta a los vecinos. El Ministerio de Energa y Minas, previo al otorgamiento de cualquier autorizacin de las que regula la presente ley, inclusive para la construccin de hidroelctricas, est obligado a acatar los resultados de las consultas populares locales que para el efecto se celebren en las comunidades que habitan el rea afectada, de conformidad con lo dispuesto en el Cdigo Municipal.

98

99

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