1.

INTRODUCCIN Los servicios pblicos son una de las actividades que ms ocupa al Estado, ya que nacen para dar satisfaccin a necesidades colectivas, dado que la poblacin requiere cada vez ms atencin, con miras a superar las carencias materiales, econmicas e incluso sociales, estas actividades se encuentran en los distintos niveles del Poder Pblico, es decir, nacional, estadal y municipal.Desde la Constitucin de la Repblica se asignan competencias a cada uno de estos niveles, por lo que se podr observar distintas materias cubiertas por cada uno de ellos; por ejemplo: salud, educacin, entre otros. Es lo que se ha dado en doctrina por llamar como competencias propias, concurrentes, delegadas, transferidas o descentralizadas.

El servicio pblico de cementerios est encuadrado dentro de las llamadas competencias municipales propias, es decir, las que puede gestionar sin el concurso o intervencin directa de los otros niveles del Poder Pblico. Esto significa que el Municipio est plenamente facultado para realizarlo bajo cualquiera de los medios de gestin que la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal establecido, dentro de un medio de gestion propio del gobernante o alcalde de turno.

El entierro de cuerpos humanos es una actividad relacionada con el Registro Civil, por cuanto las defunciones interesan al Estado desde distintas vertientes: estadsticas, salud, electoral, censo poblacional, entre otros. Al igual que la inhumacin est la cremacin, que ha

resultado una alternativa valedera para quienes no pueden o deseen acceder a aqul, como medio mas fcil. El servicio pblico de cementerios en general, es de vital importancia para la poblacin, porque se necesita disponer ordenadamente los restos finales de las personas, en un lugar donde no altere el medio ambiente o ecosistema general del Municipio por lo que el legislador ha venido recogiendo a travs de diferentes materias locales normas generales para este servicio; por ejemplo, la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, como instrumento que desarrolla los principios constitucionales, lo incluye dentro de las competencias municipales; el Reglamento de Cementerios, Inhumaciones y Exhumaciones, que data desde 1948 y est aun vigente; distintas ordenanzas varias relacionadas con el tema: Hacienda Municipal, Cementerios, entre otras.

Otros campos de la legislacin nacional tienen estrecha relacin con l, siendo lo ambiental, sanitario y forense, los que le siguen de cerca, dado que el inters jurdico tutelado en cada uno de ellos. El rea tributaria tambin mantiene contacto, por cuanto el Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y dems Ramos Conexos, regula la situacin de la transferencia patrimonial que se produce con la muerte a terceros.

Pese a todo lo observado sorprende que siendo la actividad de cementerios un servicio pblico del cual hace uso toda la poblacin, sin importar credo, condicin social, sexo, creencias polticas, por citar algunos aspectos de inters, sin embargo la realidad es que el Estado a travs de los municipios, no ha logrado gestionar con ptimos niveles

gerenciales la rentabilidad y sustentabilidad, sin descuidar los aspectos sociales que implica, dada la alta demanda del servicio.

Un aspecto que ha mermado los presupuestos locales es la incidencia de aumento de ayudas a familias que no pueden costear ni la cremacin ni el entierro digno del familiar o persona que se pretende velar, por lo que ha sido motivo de preocupacin por parte de muchos municipios, en virtud de un aumento importante en la demanda del servicio funerario y, por ende, el de cementerios, lo que ha conllevado a tomar medidas urgentes, como la gestin a travs de concesin, siendo efectiva en muchos casos porque le permite ingresos al Municipio, donde antes era solo egresos; facilita la generacin de empleos directos e indirectos; permite la participacin del rea privada ciudadana ya que no excluye la integracin de nuevos actores como los consejos comunales o cooperativas; aumenta la recaudacin municipal y ampla la base de contribuyentes para s y otras administraciones tributarias; permite una planificacin financiera y mejor gestin de los recursos humanos y materiales, entre tantos otros.

2. CEMENTERIOS

Como ya anteriormente mencionamos, el servicio de cementerios est encuadrado dentro de las llamadas competencias municipales propias, es decir, las que puede gestionar sin el concurso o intervencin directa de los otros niveles del Poder Pblico. Esto significa que el Municipio en si, se encuentra plenamente facultado para realizarlo bajo cualquiera de los medios de gestin que la

Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal le permita. El servicio pblico de cementerios es de vital importancia para la poblacin, porque se necesita disponer ordenadamente los restos finales, lo que el legislador ha venido recogiendo a travs de diferentes materias locales; por ejemplo, la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, como instrumento que desarrolla los principios constitucionales, lo incluye dentro de las competencias municipales. Los derechos reales administrativos en esta materia nacen por un acto tpicamente administrativo pblico que se denominala concesin. En el supuesto de los sepulcros, la concesin da lugar al nacimiento de un derecho real que se encuentra sujeto al carcter de relativa precariedad o inestabilidad propio de toda concesin de derechos realizada por el estado. Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por la ley, sea que se origine en las relaciones de derecho privado, sea que nazca de actos administrativos, a condicin de que su titular disponga de una accin contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce, as sea el estado mismo, integra el concepto de constitucional de propiedad.Al ser los sepulcros cosas que se encuentran fuera del comercio en virtud de su destino a un servicio pblico, no son susceptibles de relaciones y situaciones jurdicas del derecho privado. Ahora en materia de salud, establece el artculo 27 de la Ley Orgnica de la salud lo siguiente:
Los servicios de saneamiento ambiental realizarn las acciones destinadas al logro, conservacin y recuperacin de las condiciones saludables del ambiente. El Ministerio de la Salud actuar coordinadamente con los organismos que integran el Consejo Nacional de la Salud a los fines de garantizar:

El manejo de desechos y residuos slidos y lquidos, desechos orgnicos de los hospitales y clnicas, rellenos sanitarios, materiales radiactivos y cementerios.(negrillas del trabajo)

Visto esto observamos que si es cierto que es de materia municipal la administracin de los cementerios en general, pero observamos que el Ministerio influye y participa en esta rea de igual manera. Ahora volviendo al tema de los derechos reales, se ha dicho que uno de los modos de adquirir un derecho real administrativo, es la si bien debe negarse la posibilidad de adquirir el dominio sobre el sepulcro, cabe la posibilidad de la prescripcin.

Establece el artculo 178 de la Constitucin Nacional lo siguiente:

Son de la competencia del Municipio el gobierno y administracin de sus intereses y la gestin de las materias que le asigne esta Constitucin y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social, la dotacin y prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, la aplicacin de la poltica referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de inters social, de conformidad con la delegacin prevista en la ley que rige la materia, la promocin de la participacin, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes reas: () 6. Servicio de agua potable, electricidad y gas domstico, alcantarillado, canalizacin y disposicin de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios. (negrillas del trabajo)

Esta ley fundamenta lo que anteriormente se ha venido reiterando en cuanto a la competencia municipal que rige la materia en estos casos.

Es un hecho evidente, que los cementerios privados, van adquiriendo cada vez ms importancia econmica y social, sin haber encontrado hasta ahora un lugar apropiado en el contexto jurdico.

Su creacin obedece a dos causas: a)Por un lado, la insuficiencia de los cementerios pblicos existentes que no reconocen en su mayora, posibilidades ciertas de ampliacin, como as tambin el desinters estatal en la creacin de otros por diversas razones. b) Por el otro lado, la necesidad de ciertos estratos sociales de contar con enterratorios que cubran sus expectativas en cuanto a calidad de servicio, exclusividad del lugar, etc. Los cementerios privados se crean con fines de lucro, dando as origen a problemticas tales como la clase de derecho que otorgan a los usuarios, y las relaciones de estos ltimos con el propietario del cementerio, amn de aquellas comunes a los cementerios pblicos, tales como posibilidad de adquisicin por prescripcin, Embargabilidad, ejecutablidlad y dificultades en la cotitularidad de los sepulcros. La ordenanza general 221, del 30 de junio de 1978, constituye la reglamentacin vigente sobre el tema, y exige que deseen afectar un predio a la instalacin de un cementerio, acrediten previamente el carcter de titulares del dominio sobre el mismo, debiendo contar el proyecto de construccin con las caractersticas de las necrpolis parquizadas.

La naturaleza particularisima de esta actividad la transforma en un verdadero servicio pblico y la enmarca en el mbito del poder de polica municipal. Es por ello que la citada ordenanza regula el marco de actuacin del propietario del cementerio, previendo todo lo relativo a

la

infraestructura,

fiscalizacin

municipal

de

las

inhumaciones,

exhumaciones, reducciones, etc. Se exige as mismo que la zona resulte apta, establecindose superficies mximas y mnimas, como as tambin la ausencia de restricciones religiosas, sociales, raciales o polticas, y la sujecin de las tarifas a la previa aprobacin municipal. Problemtica en cuanto al encuadre legal: Se perfilan para en encuadre jurdico del sepulcro en un cementerio privado produce confusin e incertidumbre, ya que se trata de dar seguridad a quienes pretenden tener algn derecho sobre el mismo, tendiendo cmo mira inmediata el carcter especialisimo del inters que se busca tutelar: el respeto sagrado al culto de los muertos. Se plantea en primer lugar la opcin de considerar el derecho al sepulcro cmo de carcter personal o real; ambas categoras difieren en cuanto a su esencia, a su objeto inmediato, numero de elementos, mediatas o inmediatez, rgimen legal, numero, nacimiento, oponibilidad, publicidad, posicin, carcter permanente, duracin, inherencia, ius persequendi, ius preferendi, muerte del titular, perdida de la cosa, renuncia, competencia y ley aplicable. En la realidad actual se prev el encuadre jurdico del sepulcro bajo ambas clases de derecho. Fuera de las ventajas desventajas que pudiera acarrear la configuracin del sepulcro bajo la forma de alguno de los derechos reales previstos en la ley o de la creacin de uno especifico, el derecho real ofrece a los particulares una mayor garanta, por cuanto al recaer sobre la cosas e establece entre ambos una relacin directa e inmediata oponible ERGA OMNES, mas acorde con la naturaleza especialisima del sepulcro y el derecho que se pretende tutelar.

Tratandose de una negociacin inmobiliaria, la publicidad que otorga la registracin del derecho real constituye un elemento mas de confiabilidad y seguridad para el sistema. Derecho Personal: Los contratos que el titular del cementerio celebre con los que sern titulares de los respectivos sepulcros pueden construir nuevamente derechos personales aunque el contrato sea de carcter consensual o real. Podra consistir el contrato en una locacin de cosas. En tal sentido, la ordenanza 506 de la Municipalidad de San Isidro dispone en su art. 23 que la tierra autorizada para sepulturas ser arrendada, cmo mnimo, por un periodo de cinco aos. Tal contrato no se adecua al sistema en cuestin, por la inseguridad que puede aparejar, y porque el usuario al contratar pretende otro tipo de relacin. La constitucin de derechos personales tropieza con innumerables inconvenientes, tales como, la ausencia de publicidad registral y el rgimen aplicable a las partes de uso comn, amen de la inseguridad que otorga la falta de oponibilidad de terceros.

Usufructo: Se trata de un derecho temporario siendo el plazo mximo de duracin el de la vida del usufructuario y resultando instransmisible a los herederos y por actos entre vivos. El usufructuario tiene la facultad de ceder el ejercicio de su derecho, a titulo gratuito y oneroso, el derecho mismo resulta inaccesible, por lo que se dio el ejercicio ante la muerte de usufructuario, cesa el usufructo y las facultades del cesionario. Estas consideraciones llevan a excluir la posibilidad de configurar el derecho

al sepulcro como un usufructo. El titular de la sepultura tendra en vida el uso y goce de la cosa, pero estas facultades se extinguen a su muerte, que es cuando en realidad necesita hacer uso de su derecho.

Derecho de uso y habitacin: En materia de sepulcro este instituto ha tenido gran predicamento ya que es el que han adoptado mayora de los cementerios. Creemos que la adopcin del derecho real de uso para regir las relaciones de los particulares con el sepulcro y con el propietario del cementerio no se adecua al sistema pretendido. Algunos de los contratos que instrumentan las relaciones entre el titular del cementerio y el titular del sepulcro, hacen referencia a la constitucin de un derecho real de uso a perpetuidad, lo que no se compadece con las disposiciones legales que son de orden pblico. As, el particular que adquiere bajo este rotulo no pude pretender que el derecho se proyecte mas all de su muerte mientras puede ejercer el derecho que ha adquirido en vida, no lo ejerce ms que para inhumar los cadveres de sus familiares, y cuando necesita hacer uso de l , por que fallece, y ha pretendido ser enterrado en ese lugar no puede hacerlo por cuando su derecho se ha extinguido. No podra encuadrarse el derecho al sepulcro como un derecho de uso, sino de co-uso; lo cual produce incertidumbre en el usuario que no encuentra garanta suficiente en la determinacin de su parcela, ya que la misma podra varias a voluntad del constituyente o de los cousuarios. En cuanto al derecho real de habitacin, el mismo se configura respecto de una casa, dando la facultad de mora en ella al habitador y su familia,

por lo que resulta absolutamente incompatible con la figura que nos ocupa. No resulta fcil entender el derecho de habitacin, tal como ha sido legislado por Velez Sarfield, para ser ejercido despus de la muerte. Servidumbre: Siendo la servidumbre un derecho real perpetuo o temporario, sobre un inmueble ajeno, en virtud del cual se puede usar de el o ejercer ciertos derechos de disposicin o bien impedir que el propietario ejerza algunos de sus derechos de propiedad nos resulta difcil admitir esta figura para configurar un derecho a la sepultura.

Propiedad horizontal: Se han realizado varios encuentros, como un acercamiento a la problemtica que surge sobre los cementerios privados; jornadas nacionales de derecho civil, jornadas notariales. La presente unificacin mejora algunos conceptos derivados de cada uno de los Proyectos que particularmente regulan a la figura de los cementerios privados. Es acertada la regulacin como derecho real de sepultura. Pero creemos que hubiese sido conveniente que el derecho recaiga sobre cosa propia y no sobre cosa ajena como propugna el proyecto unificado.

3. CREMACIN Por diversas razones y, de manera especial por las dificultades econmicas, los venezolanos estn adoptando la cremacin como una

dolorosa cultura que les permite enfrentar, entre otros, los altos costos de las parcelas en los cementerios. Segn las estadsticas, un promedio mensual de 70 ciudadanos de este pas es conducido a los hornos 24 horas despus de su deceso. La cremacin, o incineracin de un cadver, es una tcnica que consiste en reducir el cuerpo humano a cenizas en hornos especiales. Estas cenizas se guardan en una pequea caja que los operadores del horno entregan a los familiares del difunto, quienes decidirn si las entierran, las esparcen en cualquier lugar o las llevan a sus casas. Para legalizar la cremacin de un cadver, la respectiva empresa debe exigir el certificado de defuncin y la autorizacin de la persona legalmente aceptada para ello. Son impedimentos para proceder a la cremacin: que el cuerpo aloje cualquier sistema de energa que funcione con mercurio, el marcapasos; que la persona no haya cumplido las 24 horas desde su fallecimiento y que su deceso sea objeto de investigacin policial o de cualquier tribunal de la repblica. El uso de la urna ser slo para el velatorio, dado que existe la posibilidad de alquilarla. La incineracin puede realizarse con el cadver vestido, siempre que las ropas no contengan materiales metlicos ni explosivos. Los costos del servicio bsico podran variar entre 5.000 bolvares y 10.000 bolvares, e incluye la bsqueda del cuerpo y su traslado hasta el cementerio, una hora de velacin con oficio religioso, la cremacin, la entrega de las cenizas en un cofre de madera y los trmites legales. Los

deudos pueden disponer de las cenizas apenas culmine la incineracin, que dura de dos a tres horas. Estas pueden dejarse en el cementerio, en nichos o sepultado a la manera tradicional. Tambin pueden ser llevadas a la casa de los familiares, o bien esparcirlas en cualquier lugar, lo cual depende generalmente de la voluntad previamente expresada por el difunto.

4. CONTRATO DE CONCECIONES

La teora de los contratos administrativos siempre ha estado signada por la polmica. Los contratos administrativos constituyen una de las dos formas habituales (la otra son los actos administrativos) de actuacin por parte de la Administracin Pblica. Hay que sealar que el ordenamiento jurdico parece confundir la figura del contrato de obra pblica con la del contrato de concesin de obra pblica, cuando ambos son perfectamente diferenciables. Al respecto, cabe sealar que el contrato de obra pblica supone que la Administracin contrate con una persona privada u otra persona pblica, con capacidad tcnica, solamente la ejecucin de la obra y sta le pague por dicha ejecucin, el precio convenido; mientras que el contrato de concesin de obra pblica implica que la Administracin contrate con una persona privada u otra persona pblica, la ejecucin de la obra y la explotacin, conservacin o mantenimiento de la obra pblica, durante un determinado perodo, cobrndose el concesionario mediante una tarifa, que pagan los usuarios o beneficiarios.

Ahora bien, establece el artculo 14 de la Ley de expropiacin por utilidad pblica o social lo siguiente:
Excepcin de la declaratoria de utilidad pblica Se exceptan de la formalidad de declaratoria previa de utilidad pblica las construcciones es de ferrocarriles, carreteras, autopistas, sistemas de transpone subterrneo o superficial, caminos, edificaciones educativas o deportivas, urbanizaciones obreras, cuarteles, hospitales, cementerios, aeropuertos, helipuertos, los terrenos necesarios para institutos de enseanza agrcola y pecuaria, las construcciones o ensanche de estaciones inalmbricas o conductores telegrficos, as como los sitios para el establecimiento de los postes, torres y dems accesorios de las lneas conductoras de energa elctrica; acueductos, canales y puertos; las sistemas de irrigacin y conservacin de bosques aguas y cualquiera otra relativa al saneamiento, ensanche o reforma interior de las poblaciones; la colonizacin (negrillas del trabajo)

Visto esto se establece una excepcin en materia de cementerios que no permite expropiacin por causa de utilidad pblica Ahora bien, en el margen de ideas de los contratos, el elemento comn en ambos contratos, de obra pblica o de concesin de obra pblica, es que son de naturaleza administrativa, pues en ellos confluyen los elementos definidores de los contratos administrativos, reconocidos por nuestra jurisprudencia. Actualmente, algn sector de la doctrina cientfica pretende desconocer las disposiciones legales e incluso ha llegado al extremo de negar la existencia de los contratos administrativos en nuestro derecho. Consideramos que resulta sumamente lamentable que se pretenda eliminar en el anteproyecto de ley del sistema contencioso

administrativo, la figura de los contratos administrativos, demostrando

absoluto desprecio por una institucin que tiene tanto arraigo en nuestro derecho como en el derecho forneo. As las cosas, consideramos que lo que se debe hacer en el anteproyecto de ley del sistema contencioso administrativo no es eliminar la mencin de los contratos administrativos, pues stos van a seguir existiendo quiranlo o no los proyectistas; sino que creemos que lo conveniente es que dada la nueva realidad del pas, generada por la descentralizacin poltica, en la cual los niveles regionales y locales de la Administracin Pblica tienen una mayor actividad contractual, se debe modificar el monopolio que actualmente ejerce la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en el conocimiento de los procesos concernientes a los contratos administrativos y se debe distribuir dicha competencia en funcin del criterio orgnico o por la cuanta, entre los distintos rganos de la jurisdiccin contencioso administrativa.

5. CONCLUSIN

La situacin del servicio de cementerios en Venezuela va empeorando cada da mas, por cuestiones como la deficiencia en el servicio nacional forense, y recursos econmicos de las familias venezolanas, disminuye el acceso a un entierro digno, ya que la disposicin para el examen de cuerpos, desde la perspectiva de investigacin policial y judicial, es un drama social que aqueja por igual a los ms desposedos econmicamente como a los ms pudientes, ante el aumento diario de usuarios y, muy especialmente, luego de feriados y fines de semana por mltiples factores; vale destacar que no alcanza el personal existente para la exigencia como los recursos materiales, por ser una materia altamente especializada y que solo el Estado es el nico quien puede abordarla.

Fueron varias las posibilidades que ofrecieron un encuadre del rgimen legal relativo a los sepulcros dentro de los institutos conocidos, pero ninguno de ellos se adecua al sistema que en la prctica se pretende.

El particular que adquiere un derecho sobre una sepultura en un cementerio privado pretende un derecho respecto de la cosa, garantas suficientes para el mismo sea oponible a terceros, poseer un titulo que instrumente su derecho en escritura publica con la garanta de prestacin de servicio. Por ello entendemos que el derecho personal no puede resultar suficiente para satisfacer las expectativas del usuario. Es el derecho real que se exige como la figura que responde a todas las pretensiones de los usuarios. Es para nosotros conveniente la creacin e un nuevo derecho real que contemplara las particulares caractersticas de los cementerios, los intereses que se procuran tutelar, y la interrelacin que debe existir con el poder publico en cuanto es depositario del ejercicio del control sanitario y mortuorio. Es necesario que la constitucin, modificacin o extincin del derecho, ellos debern inscribirse en los registros previstos par la ley, para dar oponibilidad al derecho. Ante la expresa inejecutabilidad de los sepulcros, tendra que arbitrarse los medios para que respondan no solo por su precio de venta, sino tambin por todas la desudas que su titular contraiga en razn de la misma. Tambin debe preverse la posibilidad de cotitularidad.

Por su parte el empresariado tambin ha incursionado en el problema, siendo la solucin ms frecuente los llamados planes de previsin funeraria o familiar, donde en forma fraccionada se paga el servicio durante un perodo que no excede de un ao, como una forma de prepararse ante un hecho inevitable como la muerte. El sector

asegurador brinda plizas de seguro que cubren los gastos funerarios, quedando tambin comprendidos los de cementerios, siendo el seguro de vida uno de los ms conocidos para ello.

6. BIBLIOGRAFA

- Reinvencin del Gobierno a reinventar los servicios pblicos - Tedd Gaebler- 1995 - Reglamentos de leyes de las entidades locales- Esteban Corral Garcia 1997 - El rgimen municipal de Venezuela Allan Brewer Carias 1984 - www.alcaldiademaneiro.com