FACULDADE DE CINCIAS SOCIAIS E

TECNOLGICAS - FACITEC

COMO SO REMUNERADOS OS SERVIOS PBLICOS:

TRIBUTO OU PREO PBLICO?

SOLANGE DE CAMPOS CSAR

TAGUATINGA/DF
2009
SOLANGE DE CAMPOS CSAR

COMO SO REMUNERADOS OS SERVIOS PBLICOS:

TRIBUTO OU PREO PBLICO?

Artigo apresentado ao curso de PGraduao Lato Sensu em Direito Pblico

da Faculdade de Cincias Tecnolgicas FACITEC,
na
disciplina
Princpios
Constitucionais e Normas Tributrias, com
o objetivo de identificar a forma de
remunerao dos servios pblicos.
Orientador: Prof Aldemrio Arajo Castro.

Taguatinga/DF
2009

COMO SO REMUNERADOS OS SERVIOS PBLICOS:

TRIBUTO OU PREO PBLICO?

Resumo: Os servios pblicos so as atividades exercidas direta ou indiretamente

pelo poder pblico, com o objetivo de satisfazer concretamente s necessidades coletivas. Os
servios pblicos gerais so essenciais e no se pode mensurar nem aferir o seu
aproveitamento individual, sendo remunerados, em regra, pelos impostos. Os servios
pblicos especficos, divisveis e compulsrios tambm so essenciais, podendo ser prestados
pelo Estado ou por meio de entes que dele receberam delegao, sendo remunerados por
taxas. Os servios pblicos especficos, divisveis e facultativos no so essenciais e, portanto,
no podem ser obrigatrios, sendo remunerados por preos pblicos, ou tarifas.
Palavras-chave: servios, pblicos, tributos, tarifas.

Abstract: Public services are the activities carried out directly or indirectly by the
government, in order to satisfy the collective needs. The general public services are essentials
and its not possible to measure or assess their individual use, being remunerated, as a rule, by
taxes. The specific, compulsory and divisible public services are also essentials and can be
provided by the State or through entities which it has delegated powers, being remunerated by
fees. The specific, divisible and optional public services arent essentials and cant be
compulsory, being remunerated by public prices, or tariffs.
Key words: services, public, taxes, tariffs.

Sumrio: 1. Introduo - 2. Servios Pblicos - 3. Diferena entre Tributo e Preo

Pblico 3.1. Tributo 3.1.1. Imposto 3.1.2. Taxa - 3.2. Preo Pblico 3.3. Tributo x
Preo Pblico 4. Como so remunerados os servios pblicos: tributo ou preo pblico? - 5.
Referncias.

1. INTRODUO
Visa o presente artigo esclarecer o questionamento acerca de como so
remunerados os servios pblicos.
Para melhor compreenso do questionamento, essencial se faz o entendimento do
que seja servio pblico e a diferenciao entre tributo e preo pblico.
Sem pretenso de esgotar o assunto, apresentam-se os conceitos de servios
pblicos, tributo e preo pblico e uma breve explanao sobre a forma de remunerao dos
servios pblicos.

2. SERVIOS PBLICOS
O Direito Administrativo Brasileiro define, de forma abrangente, servios
pblicos como a atividade exercida pelo poder pblico, direta ou indiretamente, para realizar
o que entende estar de acordo com os seus fins e suas atribuies.
De acordo com Pietro (2001, p. 98):
Servio pblico toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a
exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer
concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente
pblico.

Os servios pblicos podem ser delegados a entidades pblicas ou privadas, na

forma de concesso, permisso ou autorizao de servio.
Segundo Machado, 2008, apud:
A posio do poder concedente em relao prestao do servio pblico, tanto
naqueles remunerados mediante tributo quanto nos remunerados mediante tarifa, a
mesma, o que equivale dizer que, o Estado tem o dever, oriundo de lei, de promover
a materializao do servio, utilizando-se de suas prerrogativas de fiscalizao,
interveno e retomada do servio.

Aplicam-se ao servio pblico oito princpios especficos, arrolados no pargrafo

1 do artigo 6 da Lei 8.987/95, quais sejam, regularidade, continuidade, eficincia, segurana,
atualidade, generalidade, cortesia e modicidade.
Existem vrias classificaes de servios pblicos, mas a que interessa para o
presente artigo a apresentada por Castro (2009, p. 34), que os classifica em servios

pblicos gerais e servios pblicos especficos e divisveis. Ressalte-se que, para cada tipo de
servio pblico impem-se uma exao especfica.
So servios pblicos gerais, indivisveis ou uti universi os que atendem a toda
populao administrada, ou seja, aqueles que a Administrao presta sem ter usurios
determinados, para atender coletividade no seu todo. Assim, o interesse protegido pelo
servio no o do particular, mas sim o da coletividade. Como exemplo desses servios temse: segurana pblica, iluminao pblica, defesa externa do Pas, limpeza pblica,
calamento sem objetivar usurios especficos.
Por outro lado, so servios pblicos especficos e divisveis ou uti singuli os
que satisfazem a usurios certos, que os fruem individualmente, ou seja, tm usurios
determinados e utilizao particular e mensurvel para cada destinatrio. So sempre servios
de utilizao individual, facultativa e mensurvel. Por sua vez, os servios pblicos
especficos e divisveis dividem-se em compulsrios e facultativos.
Os servios pblicos compulsrios so os imputados aos administrados, nas
condies estabelecidas em lei. A mera disponibilidade do servio j possibilita a exigncia
de sua cobrana, independentemente de ser ou no utilizado pelo contribuinte. So exemplos
os servios de coleta de lixo.
J os servios pblicos facultativos so os colocados disposio dos usurios
sem lhes impor a utilizao, ou seja, o contribuinte s pagar se efetivamente os utilizar. De
acordo com Castro (2009, p. 34), subsiste, em relao a eles, a possibilidade de serem
contratados ou obtidos atravs de vrios fornecedores e por inmeros meios. Com relao a
eles h a possibilidade de resciso e a no-sujeio aos princpios tributrios. Como exemplo,
os servios de telefonia, energia eltrica, gua e esgoto (estes ltimos considerados
facultativos recentemente, pelo STF RE n 447.536/ED - seguido pelo STJ Resp n
802.559 e EREsp n 690.609).

3.

DIFERENA ENTRE TRIBUTO E PREO PBLICO

3.1 Tributo
No Direito Tributrio, o tributo, enquanto instituto jurdico, conceituado pelo
Cdigo Tributrio Nacional, seno vejamos:

Art. 3. Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor

nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

Segundo Castro (2009, p. 27), a natureza jurdica do tributo obrigacional por ser
o objeto da relao jurdica obrigacional de dar, decorrente de lei (ou ex lege). Segue
afirmando que a obrigao tributria nasce ou surge a partir de uma situao estabelecida em
lei onde a vontade do contribuinte irrelevante.
Existem cinco espcies de tributos: impostos; taxas; contribuies de melhoria;
emprstimos compulsrios; e contribuies sociais. Relevante no presente estudo conceituar
os impostos e as taxas.
3.1.1 Imposto
O Cdigo Tributrio Nacional apresenta definio legal para imposto:
Art. 16. Imposto o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao
independente de qualquer atividade estatal especfica.

Assim, pode-se afirmar que os impostos so tributos no-vinculados a uma

atividade estatal especfica a favor do contribuinte. So cobrados em funo da capacidade
econmica do contribuinte e, sempre que possvel, tm carter pessoal. Podem ser indiretos,
onde os contribuintes de fato e de direito so pessoas distintas (p.ex.: ICMS, IPI, ISS) e
diretos, onde so a mesma pessoa (p.ex.: IR).
Em suma, a base de clculo dos impostos tem como parmetro a capacidade
contributiva do contribuinte.
3.1.2 Taxa
Da mesma forma que para o imposto, o Cdigo Tributrio Nacional apresenta
definio legal para taxas:
Art. 77. As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies, tm como fato gerador o
exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial, de
servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua
disposio.

As taxas so tributos vinculados a uma atividade estatal especfica para o

contribuinte, ou seja, ligadas sempre a uma contraprestao. Segundo colocao de Farg
(2009, p. 26), sua base de clculo deve espelhar o custo dos servios prestados ou o custo da
manuteno da estrutura que exerce o poder de polcia, nunca podendo ser a mesma base de
clculo dos impostos.
O CTN estabelece, no artigo retro mencionado, que os fatos geradores das taxas
so a prestao de servio pblico efetivo ou potencial.
So servios pblicos efetivos aqueles que o contribuinte efetivamente utiliza. De
acordo com o art. 79 do CTN o servio efetivo ocorre quando pode ser usufrudo pelos
usurios a qualquer ttulo.
So

servios

pblicos

potenciais

aqueles

de

utilizao

compulsria,

independentemente da utilizao efetiva por parte do contribuinte. O art. 79 do CTN

estabelece que servio potencial quando, sendo de utilizao compulsria, seja posto sua
disposio mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento.
3.2 Preo pblico
Preo pblico ou tarifa a remunerao de servios pblicos objetos de delegao
pelo poder concedente. pago pelo usurio em carter de contraprestao pelos servios
prestados, restando claro a inexistncia de relao tributria. O dever de prestao do servio
no deriva de lei, mas sim da delegao do servio. Portanto, h vnculo de causalidade
jurdica entre a tarifa e a atuao do Poder Pblico.
Ressalte-se que no institudo por lei e no se submete ao princpio da
anterioridade.
Para Pereira (2006, p. 344-345) existe preo pblico enquanto possvel
vislumbrar a comutatividade e sinalagma entre tarifa e prestao.
De forma sucinta pode-se dizer que, os preos pblicos so formas de
remunerao de servios facultativos, no essenciais e executados de forma indireta.
3.3 Tributo x Preo Pblico
Conclui-se que a principal diferena entre tributo e preo pblico (ou tarifa) que
o primeiro institudo por lei, submetendo-se ao princpio da anterioridade, enquanto que o

segundo deriva da delegao do servio pelo Poder Pblico, no sendo institudo por lei e,
portanto, no tendo que respeitar o princpio da anterioridade.
A Smula n 545 do Supremo Tribunal Federal estabelece a principal diferena
entre preos pblicos e taxas: Preos de servios pblicos e taxas no se confundem, porque
estas, diferentemente daquelas, so compulsrias e tm sua cobrana condicionada prvia
autorizao oramentria, em relao lei que as instituiu.

4 COMO SO REMUNERADOS OS SERVIOS PBLICOS: TRIBUTO OU PREO

PBLICO?
Todos os conceitos anteriormente apresentados no presente trabalho visam
orientar e fundamentar a resposta ao questionamento proposto: Como so remunerados os
servios pblicos: tributo ou preo pblico?
A resposta no uma s, posto que, de acordo com o suso colocado, existem
diversos tipos de servio pblico. Para cada tipo tem-se uma remunerao especfica.
Os servios pblicos gerais so remunerados, em regra, pelos impostos, j que
so essenciais, mas no se pode mensurar nem aferir o seu aproveitamento individual.
So exemplos de servios pblicos remunerados por impostos: a segurana
pblica, a conservao e manuteno de vias pblicas.
Os servios pblicos especficos, divisveis e compulsrios so remunerados por
taxas, eis que tambm so essenciais, podendo ser prestados tanto diretamente, pelo prprio
Estado, quanto indiretamente, por meio de entes que dele receberam delegao.
Nessa linha, a Smula 670 do STF estabelece que o servio de iluminao
pblica no pode ser remunerado mediante taxa. A Emenda Constitucional n 39, de 2002
constitucionalizou a cobrana de contribuio para o custeio do servio de iluminao
pblica, pelos Municpios ou Distrito Federal. uma exceo regra que estabelece que os
servios pblicos gerais so remunerados por impostos.
O no pagamento de servio compulsrio no autoriza a supresso do mesmo.
autorizada somente a cobrana executiva.
So exemplos de servios pblicos remunerados por taxas: a emisso de
passaporte, custas e emolumentos judiciais, a coleta domiciliar de lixo, a preveno de
incndio pelo exerccio regular do poder de polcia (no por servios, j que a, servio

geral), controle e fiscalizao ambiental, fiscalizao dos mercados de ttulos e valores

mobilirios.
Por sua vez, os servios pblicos especficos, divisveis e facultativos so
remunerados por preos pblicos, ou tarifas. Para Hindo, 2003, apud:
Os servios tarifados encerram relao de consumo, sendo regidos pelo Cdigo de
Defesa do Consumidor, que cobe uma srie de prticas abusivas perpetradas pelas
empresas fornecedoras, que prevalecem de seu poderio econmico e da necessidade
dos servios prestados para obrigar o pagamento de consumo mnimo, tarifas de
reaviso, religao e outras to ilegais e inaceitveis quanto essas.

Estes servios no podem ser obrigatrios, ou seja, aquele que vai utiliz-lo - o
consumidor - tem plena liberdade de escolher o fornecedor, se houver mais de um ou, ainda,
de no receber os servios. O no pagamento de servio facultativo autoriza a supresso do
mesmo, ou seja, pode ser cortado.
So exemplos de servios pblicos remunerados por preo pblico: transporte
pblico, fornecimento de telefonia, energia eltrica e gua.
A afirmao de que os servios de fornecimento de gua e recolhimento de
esgotos devem ser remunerados por preo pblico, segundo Castro (2009, p. 34), um
entendimento recente do STF (RE n 447.536/ED), seguido pelo STJ para se alinhar
jurisprudncia da Corte Maior (REsp n 802.559 e EREsp n 690.609).
Interessante a colocao de Machado, 2008, apud, que alerta para a existncia de
servios pblicos que no so remunerados nem por tributos nem por tarifa, mas por preos
privados:
Cumpre observar que, nem sempre os servios pblicos so remunerados mediante
taxa ou tarifa. Podem ser citados como exemplos os servios de radiodifuso
sonora e de imagens, os quais no ensejam a cobrana nem de taxa, nem de tarifa.
Nestes casos a remunerao se d mediante preos privados, que so, em sua
maioria, divulgao de mensagens publicitrias, e no so cobrados dos usurios,
mas sim daqueles que tem interesse na propagao de suas mensagens. (grifei)

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5 REFERNCIAS

CASTRO, Aldemario Araujo. Primeiras linhas de Direito Tributrio. 5. ed. Belo Horizonte:
Frum, 2009.
DELLAGNEZZE, Ren. Empresa Pblica. So Paulo: Cabral, 2004.
FARG, Cludio. Direito Tributrio. Objetivo e sua anlise jurisprudencial. 2. ed. Braslia:
Fortium, 2009.
HINDO, Michelle Dibo Nacer. Taxa e tarifa nos servios pblicos essenciais e
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atualizado em 01/2003. Disponvel em < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2966>
Acesso em 19/10/2009.
MACHADO, Maurcio Castilho. A tarifa nas concesses de servio pblico. Elaborado em
10/2008. Disponvel em <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=13673> Acesso em
19/10/2009.
MEIRELES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. So Paulo:
Malheiros, 2009.
PEREIRA, Cesar A. Guimares. Usurios de servios pblicos: usurios, consumidores e os
aspectos econmicos dos servios pblicos. So Paulo: Saraiva, 2006.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 13. ed. So Paulo, Atlas, 2001.